TARTALOM AZ INFORMATIKA FOGALMA A fogalom kialakítása Az informatika tárgyköre és fogalma Az informatika kapcsolata egyéb

TARTALOM AZ INFORMATIKA FOGALMA ........................................................... 3 1. A fogalom kialakítása ........................................................... 3 2. Az informatika tárgyköre és fogalma.................................... 3 3. Az informatika kapcsolata egyéb tudományterületekkel....... 4 4. Az informatika ágai .............................................................. 5 AZ INFORMÁCIÓELMÉLET ALAPFOGALMAI ..................................... 7 1. Az információ fogalma és jelentősége .................................. 7 2.Az információ szerkezete ....................................................... 8 A RENDSZERELMÉLET ALAPFOGALMAI ........................................... 9 1. A rendszerelméletről általában............................................. 9 2. A rendszer fogalma és a rendszerek tipizálása ................... 10 3. A szervezet fogalma ............................................................ 10 AZ INFORMÁCIÓS RENDSZER ......................................................... 12 1. Az információs rendszer fogalma ....................................... 12 2. Az információs rendszerek típusai ...................................... 12 A NYILVÁNTARTÁSOK JELENTŐSÉGE A KÖZIGAZGATÁSBAN ......... 15 1. A nyilvántartásokról általában ........................................... 15 2. Az államigazgatás nyilvántartásai...................................... 20 2.1. Országos alapnyilvántartások ............................................... 21 2.2. Ágazati és funkcionális információs rendszerek................... 28 2.3. Állami statisztikai információs rendszer............................... 32

A helyi önkormányzatok nyilvántartásai................................. 35 3.1. Az önkormányzatok nyilvántartásai ..................................... 36 3.2. Lakosságtájékoztató információs rendszerek ....................... 37 3.3. Vezetői információs rendszerek ........................................... 39 3.4. Térinformatikai rendszerek .................................................. 43 3.5. Integrált információs rendszerek .......................................... 46

4. A hatósági határozatok egységes nyilvántartása................ 47 5. Számítógépes jogszabály-nyilvántartások .......................... 49 5.1. A számítógépes jogszabály-nyilvántartás megjelenése ........ 49 5.2. A számítógépes jogszabály-nyilvántartások típusai ............. 51 5.3. Számítógépes jogszabály-nyilvántartások a fejlett államokban és az Európai Unióban.......................................................... 54 5.4. Számítógépes jogszabály-nyilvántartások Magyarországon ...................................................................................... 58 5.5. Összegző megállapítások és következtetések a számítógépes jogszabály-nyilvántartásokról............................................ 69

ADATVÉDELEM ............................................................................. 73 1. Az adatvédelem általános kérdései ..................................... 73

1

2. A magánélet sérthetetlenségéhez fűződő jog, adatvédelem, informatika......................................................................................... 75 3. A adatvédelem nemzetközileg kialakult szabályozási elvei. 77 4. Az informatika belső ellentmondása................................... 79 5. Adatvédelem a fejlett államokban....................................... 80 6. Az adatvédelem hatályos magyar jogi szabályozása .......... 89 SZÁMÍTÓGÉPES BŰNÖZÉS .............................................................. 92 1. A szabályozás szükségessége .............................................. 92 2. Definíciók ........................................................................... 93 3. A bűncselekmények köre..................................................... 94 4. A Magyar Büntető Törvénykönyv ....................................... 96 5. A Cyber-crime egyezmény .................................................. 98 5.1. Jogtalan belépés.................................................................. 100 5.2. Az adatok sértetlensége elleni cselekmény......................... 101 5.3. A rendszer sértetlensége elleni cselekmény........................ 101 5.4. Számítástechnikai hamisítás ............................................... 103 5.5. Számítástechnikai csalás .................................................... 104 5.6. Jogtalan kifürkészés ........................................................... 105

6. Összegzés.......................................................................... 105

2

Az informatika fogalma 1. A fogalom kialakítása Az informatika fogalma a fejlett országokban az 1970-es évek elején, Magyarországon az 1980-as években jelent meg. Korábban a számítástechnika, számítógépalkalmazás, adatfeldolgozás, információkezelés, kibernetika fogalmakat használták ebben az értelemben. Egyértelmű az informatika fogalomnak a kapcsolata a számítástechnika elterjedésével, de azzal nem azonosítható. Az informatika a számítástechnikától tágabb kategória. Az első kérdés úgy merül fel, hogy az informatika önálló tudomány-e, vagy csupán egy tudományos elmélet, esetleg csak a gyakorlat egy területe jelölhető ezzel a kifejezéssel. Ma még ez a kérdés nem válaszolható meg egyértelműen. A tudomány kifejezést - mint az azonos tárgykörre vonatkozó rendszerezett tudásanyag, amely progresszív módon hat vissza tárgyára - ma még korai lenne az informatikával összefüggésben alkalmazni, bár többen már tudománynak minősítik az informatikát. Jobban megközelíti az informatika fogalmát az "azonos tárgykörre vonatkozó tudományos elméletek összessége" fogalmi meghatározás.Ezek szintézise ugyanis még nem érte el azt a szintet, amelynél a hagyományosan kialakult tudományról beszélünk. Azt mondhatjuk, hogy az informatika kialakulóban lévő tudományág. Az informatika nem lehet elmélet és gyakorlat egyben. Az informatikai alkalmazások jelentik a gyakorlatot, mely alatt az említett tudományos elméletek igen széles körű alkalmazásai értendők. 2. Az informatika tárgyköre és fogalma Az informatika tárgykörére vonatkozóan is sokféle felfogás létezik. A Francia Tudományos Akadémia egyik jelentése szerint az informatika az információk rendszeres és hatékony kezelésének és feldolgozásának a tudománya. Az Egyesült Államok Számítástechnikai Társaságának megfogalmazása szerint az informatika tárgyköre az információk ábrázolása, kezelése, tárolása automatizált információs rendszerek környezetében. 3

Kolmogorov orosz kibernetikus felfogásában az informatika a kibernetika része, lényege az irányítás egyik alrendszerét képező információkezelés. Egyik magyar felfogás szerint (Aranyi Attila) az informatika alkalmazási környezetbe ágyazott számítástechnika. Kovacsics József az államigazgatási informatikai tárgyú könyvében az informatikát az információs rendszerek létrehozásának, struktúrájának és működésének tudományaként definiálja. Összegezve az egyes felfogások lényegét, azt mondhatjuk, hogy az informatika tárgyköre: a különböző eszközökkel, mindenekelőtt a számítógép segítségével az információval végzett tevékenységek összessége, azaz (számítógépes) információkezelés. Az informatika fogalmát pedig úgy határozhatjuk meg, hogy az nem más, mint a különböző eszközökkel, mindenekelőtt számítógéppel megvalósuló információkezelésre, azaz az információ megszerzésére, feldolgozására, tárolására, sokszorosítására és továbbítására vonatkozó tudományos nézetek összessége. 3. Az informatika kapcsolata egyéb tudományterületekkel Az információkezelésnek nemcsak az informatikával van szoros kapcsolata, hanem számos más tudományterülettel is. Ezért alapkérdés, hogy az információkezeléssel foglalkozó egyéb tudományos területek az informatikához hogyan viszonyulnak. Az érintett területek a következők: - számítógép-tudomány, - információelmélet, kibernetika, - rendszerelmélet. A számítógép-tudomány technikai jellegű tudomány. Eredménye, hogy létrehozta a számítógépet, mint technikai eszközt és állandóan fejleszti, tökéletesíti azt. Az informatika részére az eszközt biztosítja. Az informatika azonban ma már túllép a számítástechnikán, pl. a távbeszélés és a távmásolás területén. Az információelmélet, a kibernetika az irányítási, vezérlési információs rendszerek működésével foglalkozik. Közös pontja az informatikával az információs rendszerek létrehozása, működtetése, fejlesztése. Az információelméletet és a kibernetikát úgy lehet elhatárolni az informatikától, hogy az informatika nem csak az irányítási, vezérlési információs rendszerekkel foglalkozik, hanem általában az információkezeléssel. Az 4

informatika tehát tágabb kategória, mint az információelmélet és a kibernetika. A rendszerelmélet a rendszer fogalmának alkalmazásából adódó alapelvek összessége. Rendszer alatt legáltalánosabban az elemek olyan kapcsolatát értjük, mely egységes egészet, új minőséget teremt. A rendszerelmélet kapcsolata az informatikával abból ered, hogy az információs rendszerek is rendszerek, így a rendszertörvények ezekre is érvényesek. A két terület azzal határolható el egymástól, hogy az információs rendszer is a rendszerek egyik típusa. A rendszerelmélet tehát tágabb kategória, mivel valamennyi rendszer törvényszerűségeivel foglalkozik, nem csupán az információs rendszerével. 4. Az informatika ágai Az informatikával foglalkozó szakemberek körében általánosan elfogadott vélemény, hogy az informatika két nagy területre osztható, az általános informatikára és a szakinformatikára. Az általános informatika, amelyik még az informatikán belül is kezdeti állapotban van, az elméleti általánosítás eredményeként születik meg. A szakinformatikákból deduktív módon alakul ki azzal, hogy az egyes szakinformatikák általános törvényszerűségeit foglalja össze. Az általános informatika tárgya az információkezelés legáltalánosabb törvényszerűségeinek feltárása. A szakinformatikák egy-egy konkrét szakterületen foglalkoznak az információkezelés törvényszerűségeivel. Beszélhetünk pl. műszaki informatikáról, orvosi informatikáról, pénzügyi-gazdasági informatikáról, jogi informatikáról, stb. Ezek jellegzetessége, hogy még az adott szakterületen belül is tovább differenciálódnak. Nézetünk szerint a jogi szakinformatika főbb ágai - alapvetően az államszervezethez igazodóan - a következők: 1. Az országgyűlés információs rendszerei 2. Közigazgatási informatika 3 Rendőrségi informatika 4. Bírósági informatika 5. Ügyészségi informatika 6. Számítógépes jogszabály-nyilvántartás Az itt, és az informatika fogalmánál kifejtettek figyelembevételével a jogi informatika fogalma az alábbiak szerint körvonalazható: 5

a jogi informatika - a jogi élettel kapcsolatos információknak, - a különböző eszközökkel és módszerekkel, de mindenekelőtt a számítógéppel megvalósított, - kezelésére vonatkozó, - tudományos nézetek összessége. Az 1980-as években - főként a nyugati szakirodalomban - felmerült az a nézet, hogy ezt a kialakulóban lévő tudományágat inkább "jogi kibernetikának", vagy "jurimetriának" kellene elnevezni. A magunk részéről azon szerzőkhöz csatlakozunk, akik egyik megnevezéssel sem értenek egyet. A "jogi kibernetika" elnevezés túlságosan tág a jogi informatikához képest, mivel nem csupán az információkezeléssel kapcsolatos irányítási viszonyokat, hanem mindenféle jogi jellegű irányítási viszonyt lefed. A "jurimetria" kifejezés pedig azért nem megfelelő, mert a jogi információk kezelése során a hangsúlyt - a jogi informatikával szemben - nem a társadalomtudományi szempontokra helyezi, hanem a matematikai, statisztikai módszerekre.

6

Az információelmélet alapfogalmai 1. Az információ fogalma és jelentősége Az információ szó a köznyelvben tájékoztatást, közlést, ismeretet jelent. Tudományosan az információ lényege több irányból közelíthető meg, melyek közül a történeti- és a filozófiai szempontokat emeljük ki. - Történetileg: Norbert Wiener és munkatársai figyeltek fel az irányítás és a hírközlés szoros kapcsolatára és megfigyeléseiket törekedtek általánosítani. Wiener az automatizált rendszerek vezérlésével foglalkozva tapasztalatait az 1948-ban megjelent Cybernetics c. munkájában fejtette ki. A kibernetika kifejezést a görögöktől vette át, a hajózás területéről. "Kübernézis = kormányzás", "kübernétesz = kormányos" és "kübernetike = a kormányzás művészete". Történetileg az információ fogalma, mint az irányítás nélkülözhetetlen eleme, a kibernetika létrejöttével keletkezett. Bár a nézetek megoszlanak, többséginek tekinthető az az álláspont, mely szerint az információval foglalkozó informatika a legszélesebb ismeretrendszer, ezen belül helyezkedik el a kibernetika, mint szélesen értelmezett vezérléstudomány. Az információ fogalma az események bekövetkezésének valószínűségével van kapcsolatban. Biztos esemény bekövetkezéséhez zérus mennyiségű információ tartozik. Általában minél kisebb az esemény bekövetkezésének valószínűsége, az esemény bekövetkezése annál nagyobb információmennyiséget hordoz. Egysége a bit, amely két egyenlő valószínűséggel bekövetkező esemény egyikének a bekövetkezését jelenti. Az információ tehát nem más mint új ismeretet tartalmazó közlés, illetve maga az új ismeret. Az adat: az információ egyik megjelenési formája, a leképzett, (pl. számokkal) rögzített információ. Matematikailag minden információ a tér három koordinátájával és az idővel írható le (pl. írás, plasztikus ábra, csomóírás, füstjel, fényjel, stb.). A statisztikai adat számszerű adat. A hír az információ másik megjelenési formája, a beszéd formájában "rögzített" információ. A tudás az összefüggéseivel egybekapcsolt információ, melynek kiemelkedő tulajdonsága az információk valamilyen rendezettsége.

7

2.

Az információ szerkezete

Az információ szerkezete, bonyolultságát tekintve több fokozatú modellel ábrázolható. Ezekhez a modellekhez az alábbi fogalmak tisztázására van szükség: - információalap: az a legáltalánosabb fogalom, amelyre az információ vonatkozik; például személy, szervezet, épület, stb. - információ-alapegység: az információalap egy önálló és egyértelműen azonosítható egysége, például egy konkrét személy, szervezet, stb. - információ-alapegység ismérve: egy információ-alapegységre vonatkozó egy konkrét jellemző; például egy személy születési éve, egy szervezet létszáma, egy épület rendeltetése, stb. Ezek alapján az információstruktúra-típusok az alábbi modellekkel jellemezhetők: a) A legegyszerűbb információ az, amely egy információ-alapegységen belül különböző ismérvek összekapcsolódását tükrözi. Például a személy neve a legkülönbözőbb ismérvekkel kerülhet kapcsolatba (lakcím, foglalkozás, munkahely, kereset, családi állapot, életkor, stb.). Ezek a kapcsolatok a személlyel összefüggésben objektíven léteznek és akkor válnak információvá, amikor valaki megismeri azt, vagy valamely szervezeti feladat ellátása szükségessé teszi a kapcsolat ismeretét. b) Az információ másik típusáról akkor beszélhetünk, ha az információ tartalma azáltal jön létre, hogy ugyanazon információalaphoz tartozó két vagy több információ-alapegység ismérvei között jön létre kapcsolat. Például két személy házassági kapcsolatba lép, szervezetek között jogvita keletkezik, stb. Itt már mindegy, hogy melyik információ-alapegység szempontjából vizsgáljuk a kapcsolatot, az információ szerkezete és tartalma ugyanaz marad. Az ilyen bonyolultabb kapcsolatrendszer azonban felbontható az elemi kapcsolatokra és ilyen módon elemezhető. c) Bonyolultabb a információ szerkezete abban az esetbe, ha a kapcsolatok különböző információ-alapok között keletkeznek. Az elemi kapcsolatok ilyenkor is az információ-alapegységek egyes ismérvei között keletkeznek, az alapegységek azonban különböző információ-alapokhoz tartoznak. Például az az információ, hogy egy adott egyetemi hallgató valamely tárgyból jelesre vizsgázott, az alábbi módon keletkezik: A valóságban a struktúra lehet még bonyolultabb is, ugyanis egy-egy feladat megoldásához sokszor olyan információk szükségesek, amelyeknél a három típus keveredése bonyolult kapcsolatrendszert eredményez.

8

A rendszerelmélet alapfogalmai 1. A rendszerelméletről általában Az elmúlt negyven évben a kibernetika mellett a rendszerelmélet volt az, amely talán a legnagyobb hatást gyakorolta a tudományokra. Mindemellett nem állíthatjuk még ma sem biztonsággal, hogy a rendszerelmélet önálló tudományági elismerést nyert volna. A sok eltérő megközelítési módszer és felfogás, amelyet a szerzők mind a rendszerelmélet fogalomkörébe tartozónak tekintenek, arra utal, hogy a rendszerelméletnek, mint tudománynak a tárgya és módszere ezideig nem nyert egyértelmű tisztázást. Ennek ellenére a rendszerelmélet néhány alapfogalmával azért kell foglalkoznunk, mert az informatika témaköréhez ezek nélkülözhetetlen megalapozást nyújtanak. A rendszerelmélet létrejötte két fő okra vezethető vissza: a tudományok egyre nagyobb mértékű specializációjának ellensúlyozására, továbbá arra a felismerésre, hogy az új tudományos problémák megoldása alapvető módszertani változásokat igényel. A tudományok differenciálódásának ellensúlyozása érdekében először ötvözött tudományok alakulnak ki, mint például a biokémia, szociálpszichológia, stb., majd a kibernetika metszi keresztbe a hagyományos diszciplinákat, végül a rendszerelmélet jön létre, amely az absztrakció legmagasabb szintjén próbál közös nevezőt szolgáltatni a tudományok számára. Az új módszerek keresése iránti igény akkor kezdett élesen jelentkezni, amikor sorra keletkeztek a régi módszerekkel már meg nem oldható problémák. Keresni kellett tehát olyan módszereket, amelyeket más tudományok sikerrel alkalmaztak. Ebben az útkeresésben is a kibernetika tette meg az első jelentős lépést akkor, amikor az élő szervezetben zajló irányítási folyamatokat általánosította. A rendszerelméleti megközelítés ettől egy lépéssel még tovább megy. Olyan általános módszert nyújt a tudományok számára, amelynek alkalmazása semmilyen szempontból nincs korlátozva. Ezt nevezzük rendszerelméletnek.

9

2. A rendszer fogalma és a rendszerek tipizálása A rendszer fogalmának tisztázásához célszerű a halmaz fogalomból kiindulni, mely alatt térben és időben körülhatárolt elemek együttesét értjük. A halmazból rendszer akkor keletkezik, ha az elemei valamely kapcsolatba kerülnek egymással és erre a kapcsolatra irányadók valamilyen törvényszerűségek. A rendszer fogalmának három ismérve van: Alkotóelemekből áll, az alkotóelemek kapcsolatban állnak egymással és ez a kapcsolat az alkotóelemekből egységet, és ezzel új minőséget hoz létre. Az alkotóelem bármilyen lehet, mivel a rendszer fogalom elvonatkoztat az alkotóelemek konkrét megjelenési formájától. Így az anyagi természetű rendszerek mellett beszélhetünk fogalomrendszerről, logikai rendszerről, számrendszerről, stb. tehát az elemek lehetnek akár nem anyagi természetűek is. Az alkotóelemek kapcsolata szintén bármiféle lehet, azonban a kapcsolatok csak akkor hoznak létre rendszert, ha az adott halmaz valamennyi elemére kiterjednek. Azok az alkotóelemek, amelyekre a kapcsolatok nem terjednek ki, a rendszeren kívüli elemeknek minősülnek. Az alkotóelemek egysége azt jelenti, hogy a rendszer összességében minőségileg mást jelent, mint az elemek halmaza. Az egységként való megjelenés minőségileg változást eredményez a korábbi állapothoz képest. Például az atom, a molekula, a sejt, a biológiai szervezetek, a társadalmi szervezetek éppen azért tekinthetők rendszernek, mert egységként más-más minőséget jelentenek, mint az alkotóelemek összessége. 3. A szervezet fogalma Legáltalánosabb értelemben a szervezet az emberek meghatározott csoportja, amelynek megvannak a maga törvényszerűségei. Ez a fogalom azonban még túlságosan tág, ezért szűkítésre, pontosításra szorul. A szervezet ismérvei az alábbiak szerint összegezhetők: a szervezet - a társadalmi munkamegosztás eredménye, - az emberek meghatározott (jól körülhatárolt) csoportja, - tudatosan (célszerűen) hozzák létre, - meghatározott funkciókat és feladatokat lát el, - erőforrásokkal-, így információs erőforrásokkal is rendelkezik, - normativitás (külső-belső szabályozottság) alatt áll, 10

-

környezetével aktív kapcsolatot tart fenn, tehát nyílt rendszer, hierarchia (alá-fölérendeltség) jellemzi az emberek közötti kapcsolatot.

11

Az információs rendszer 1. Az információs rendszer fogalma Az információk mozgása információs csatornákban történik. A csatornák áteresztőképessége adja azt a felső határt, amelyen belül történhet az információk áramlása. Az áramlás két szélső pontja (a kiindulási pont és a cél) valamint az őket összekötő információs csatorna alkotják az információs rendszert. Információs rendszernek nevezzük az egymással kapcsolatban álló olyan elemek összességét, amelyekben új ismereteket tartalmazó közlések történnek az egyes elemek között. A csatornában mozgó információt érintő torzító hatást csatornazajnak nevezzük. A csatorna hasznos kapacitását ugyan csökkenti, de védelmet nyújt a csatorna zaja ellen a redundancia. Ez azt jelenti, hogy az információ közlése több jellel történik, mint amennyi a közléshez szükséges. Az emberek közötti információáramlást biztosító nyelvben a leképező jelek közötti fölösleges jelek és hasznos jelek viszonya eltérő. Az információs csatornák nélkül tehát információs rendszer nem képzelhető el. Ez azonban csak az egyik előfeltétele annak, hogy az információs rendszer valóban eleget tegyen rendeltetésének, ami nem más, mint egyrészről az információnak a felhasználó részére történő eljuttatása, másrészről pedig annak lehetővé tétele, hogy az információ hasznosulhasson a felhasználónál. Ebből következően az információ csak akkor hasznosítható, ha az információ adó és vevő között működik az információs csatorna, továbbá van egy olyan közös nyelv, amelyet mindkét szereplő ért. Ezen feltételek fennállása esetén valósulhat meg a kommunikáció, az információ cseréje az adó és a vevő között. 2. Az információs rendszerek típusai Mint láttuk, a szervezetek és a szervezetrendszerek nem létezhetnek információ és információs rendszer(ek) nélkül. Ebből következik az információs rendszerek rendkívül magas száma, ez utóbbiból pedig az, hogy az információs rendszerek sok-sok szempont szerint csoportosíthatók, tipizálhatók.

12

Tárgyunk, a jogi informatika oldaláról vizsgálva e kérdést, négy szempontnak van létjogosultsága a tipizálásnál: a formai és a tartalmi szempontoknak, a kialakulást illetően, továbbá attól függően, hogy hol, milyen szervnél működik az információs rendszer. a) Formai szempontból (azaz külső megjelenését illetően) különbséget kell tennünk elemi-, visszacsatolásos és az igazgatási ciklus körforgásához kapcsolódó információs rendszerek között. a1.) Az elemi információs rendszer a kommunikációs lánc. Sémája a következő: Csatorna Inf.forrás → Kódoló ------------------- Dekódoló → Inf. felvevő Csatornazaj a2.)

A másik információs rendszer-típusba a visszacsatolásos információrendszerek tartoznak. Két fajtáját ismerjük: 1. Negatív visszacsatolás: célja egy folyamat határok közötti tartása. Pl.: egyensúly-szabályozás. ____________________________________________ ____________________________________________ Korrekció

a3.)

b)

c)

2. Pozitív visszacsatolás: célja egy adott irányú változás fenntartása. Pl.: láncreakció, a növekedés, vagy éppen a sorvadás. A harmadik típusú információs rendszer az igazgatási ciklus körforgásához kapcsolódik. Lényege, hogy a visszacsatolás az igazgatási tevékenység keretében valósul meg. Az információrendszer ebben az esetben a döntést hozó szervezet (személy) és a végrehajtást végző szervezet (személy) között jön létre. Mindaddig működik, amíg a döntéssel elérni kívánt cél meg nem valósul, vagy a célt nem módosítják. Tartalmilag (azaz attól függően, hogy milyen tárgyú információ áramlik az információs rendszerbe), szinte végtelen számú információs rendszert különböztetünk meg. Így például beszélhetünk: műszaki-, könyvtári-, orvosi-, gazdasági-, jogi-, egyetemi-, stb. információs rendszerről Kialakulását illetően (azaz attól függően, hogy előre megtervezett, vagy csupán spontán módon jött-e létre az információs rendszer), két 13

d)

típust különböztetünk meg: a formális és az informális információs rendszereket. Az előbbieket tudatosan, előre megtervezett módon, meghatározott célok elérése érdekében és meghatározott feltételek mellett hozzák létre, míg az utóbbiakat nem, tehát az informális információs rendszerek mintegy maguktól, spontán módon jönnek létre. Attól függően, hogy hol, milyen szervnél működik az információs rendszer, állami- és nem állami információs rendszerek között tehetünk különbséget. Az állami információs rendszerek azonban tovább tagolhatók az államszervezet ismert tagozódásának megfelelően, azaz beszélhetünk országgyűlési-, közigazgatási- (ezen belül államigazgatási és önkormányzati-) bírósági-, rendőrségi- és ügyészségi információs rendszerekről, továbbá az ezeket mintegy összefűző - összekötő számítógépes jogszabálynyilvántartásról.

14

A nyilvántartások jelentősége a közigazgatásban 1. A nyilvántartásokról általában Információ nélkül nincs hivatal, nincs közigazgatás, nincs működőképes állam, sőt semmilyen életforma sem. Ha az állami szervek az adatokat minden előzetes cél és szempont nélkül gyűjtik, akkor azok nem-, vagy csupán igen nehezen hasznosíthatók, sőt: a személyes adatok esetében ez a tevékenység már törvénybe is ütközne. Az előzetesen kimunkált célok nélküli adatgyűjtés eredménye csupán az ismeretek egy rendszertelen halmaza lehet, amely nem biztosítja az eredményes államvezetést. Ezt ismerték fel elődeink már az emberi társadalom kezdeteinél, az állam kialakulásakor. Egyiptom alapítója, Menes fáraó – már i.e. a III. évezredben – elrendelte az állami kiadások és bevételek előre meghatározott szempontok szerinti nyilvántartásba vételét annak érdekében, hogy áttekintése legyen államának vagyoni helyzetéről. Másik példa: i.e. a II. században, Kínában, a Han dinasztia elrendelte a háztartások és a személyek összeírását, nyilvántartásba vételét, amivel lehetővé vált az adóztatás megvalósítása, sőt a hadsereg feltöltése is. Mindezek alapján a nyilvántartás fogalma a következő módon definiálható: a nyilvántartás nem más, mint előre meghatározott szempont(ok) szerint összegyűjtött és rögzített, azaz rendszerezett információk, pontosabban: adatok együttese. Jelentősége az, hogy áttekintést biztosít a nyilvántartással érintett objektum(ok) fölött, lehetővé téve ezáltal a döntések gyors és megalapozott meghozatalát. A nyilvántartások (közigazgatási) fontosságát hangsúlyozva Mámai Kiss István a következőket írta: "A közigazgatás áttekintés nélkül lehetetlen. Hiába ismeri a közigazgatási tisztviselő a jogszabályt, ha az igazgatott területről, a népességről, valamint ezek különböző kérdéseiről áttekintése nincs. Ilyen esetben intézkedései a levegőben lógnak és esetleg ellenkezőjét eredményezik annak, amit velük el akart érni." A nyilvántartások száma és a bennük tárolt adatok köre a XX. században, de különösen annak második felében rendkívül megnövekedett, mert az állam csak ezek segítségével vált képessé a magára vállalt, egyre növekvő feladatok ellátására. A modern állam és benne a közigazgatás, egyre kevésbé nélkülözhette tehát a személyekről-, a szervezetekről-, a természeti kincsekről és az épített környezetről felvett és megfelelően rendszerezett adatokat, hiszen gazdaságszervező, egészségügyi, szociális, kulturális, 15

védelmi stb. feladatait csak ezek birtokában volt képes megvalósítani. Napjainkban a különböző állami szervek, de különösen a közigazgatás szervei százas nagyságrendben vezetnek nyilvántartást. Ezek gyakorlatilag átfogják egész környezetünket; a társadalmi-, a gazdasági és a politikai élet minden területét. Szinte nincs olyan állam a Földön, ahol nem működik népesség-nyilvántartás, a gazdálkodó szervek nyilvántartása, gépjárműnyilvántartás, természeti erőforrás (föld, erdő, ásványi kincsek, víz, stb.) nyilvántartás, bűnözők nyilvántartása, stb. Mindezekből okszerűen következik, hogy az állami szervek által vezetett nyilvántartások tipizálhatók, tehát különböző szempont szerint csoportosíthatók. Ezek közül mi itt hatot emelünk ki, a következők szerint: ♦ Jogi hatás alapján: konstitutív és deklaratív hatályú nyilvántartás között tehetünk különbséget. Az előbbi azt jelenti, hogy valamely jog a nyilvántartásba vétellel jön létre, módosul, vagy szűnik meg. Ilyen például az ingatlan-nyilvántartás, amelynél a tulajdonjog - az erre irányuló szerződésen és birtokbaadáson túl - magával az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzéssel száll át, a Polgári Törvénykönyv szerint. Ezzel szemben a deklaratív hatályú nyilvántartás nem keletkeztet jogot, illetve az ilyen nyilvántartásba való felvétel közvetlenül nem eredményezi jog keletkezését, módosulását, vagy megszűnését, hanem a nyilvántartás csak kinyilvánítja (deklarálja) valamely jog keletkezését, módosulását, vagy megszűnését. Ilyen például az anyakönyvi nyilvántartás és ezen belül a halotti anyakönyvezés, amelyhez közvetlenül nem tapadnak jogi következmények (pl. öröklés), hiszen azok már korábban, a halál pillanatában beálltak, a Polgári Törvénykönyv értelmében. ♦ A nyilvántartás tárgya-, azaz azon objektum szerint, amelyre maga a nyilvántartás vonatkozik: különbség tehető a személyi- (például: a polgárok-), a dologi- (például: ingatlan-, gépjármű-, közmű-, lakás-), a szellemi javak (például: szabadalmak-, találmányok-, védjegyek-) és a jogszabályok nyilvántartása között. ♦ A nyilvántartást vezető szerv jellege alapján: megkülönböztetünk közigazgatási- (ezen belül államigazgatási-, önkormányzati és vegyes) továbbá bírósági nyilvántartásokat. Egy-egy példa: államigazgatási nyilvántartás a hadkötelesek nyilvántartása; önkormányzati nyilvántartás az önkormányzati vagyon nyilvántartása; vegyes nyilvántartás a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása; bírósági nyilvántartás a cégek nyilvántartása. ♦ A hitelesség, azaz a nyilvántartásba foglalt adatok bizonyító ereje szempontjából: közhitelű és nem közhitelű nyilvántartás között tehető 16

különbség. A közhitelű nyilvántartás vezetését mindig jogszabály rendeli el és a bejegyzett adatokat - az ellenkező bizonyításáig - mindenki köteles elfogadni. Ilyen például az ingatlan-nyilvántartás, vagy a polgárok nyilvántartása. A nem közhitelű nyilvántartást az adott szerv nem jogszabályi előírás, hanem saját döntése alapján fekteti fel és vezeti, rendszerint azért, hogy megkönnyítse a saját munkáját. ♦ Attól függően, hogy milyen módszerrel és milyen eszközökkel vezetik a nyilvántartást, különbség tehető könyvszerű (lajstromos), kartotékos (kézi kartonos) és számítógépes nyilvántartás között. A könyvszerű vagy más néven lajstromos nyilvántartás a legrégebbi, de még napjainkban is használatos módszer és eszköz az adatok rendszerezett tárolására. Jellemzője és egyben hátránya az, hogy az adatokat csak egy szempont szerint-, általában kronológiai sorrendben rögzíti, ezért az adatok más szempont(ok) szerinti csoportosítására nem, vagy csak jelentős plusszmunkaerő ráfordítással alkalmas. Az ilyen nyilvántartás hasznosítási lehetősége tehát korlátozott. Előnye viszont az adatbiztonság magas szintje, hiszen utólag az adatok már nem-, vagy csak felismerhető módon változtathatók meg. Nem véletlen ezért, hogy még napjainkban is ilyen módon vezetik az anyakönyveket. A kartotékos nyilvántartás azt jelenti, hogy minden egyes tétel (objektum) külön kartonlapon kerül feltüntetésre, azaz ahány tétel, annyi karton található a nyilvántartásban. Előnye az, hogy a kartonok különböző szempontok szerint csoportosíthatók, illetve megjelölhetők, így a bennük lévő adatok több szempontból is, külön munkaerő-ráfordítás nélkül felhasználhatók. Az ilyen nyilvántartás hasznosítási lehetősége tehát jóval magasabb, mint a lajstromos nyilvántartásé. Hátránya azonban az, hogy (elvileg) észrevétlenül is kicserélhetők a kartonlapok, ennélfogva az adatbiztonság szintje alacsony. Ilyen nyilvántartások például az önkormányzatok lakásnyilvántartásai. Ma már a számítógép a nyilvántartások igazi eszköze, éppen azok nagy adattömege miatt. Előnye az, hogy a tárolt adatok nagy gyorsasággal, elvileg bármely szempont szerint csoportosíthatók és kinyerhetők, tehát a hasznosítási lehetőség elvileg korlátlan. Hátránya viszont az, hogy rendkívüli biztonsági intézkedéseket kell foganatosítani az adatok megvédésénél, sőt egy sor jogi jellegű probléma is föllép (például a személyiségi jogok védelme, szoftvervédelem, stb.). ♦ Végül, de nem utolsó sorban indokolt különbséget tenni hatósági és nem hatósági nyilvántartások között. A hatósági nyilvántartás sajátossága az, hogy azt a közigazgatási szerv egyrészről jogszabályi előírás alapján, másrészről pedig hatóságként köteles vezetni. Ezzel szemben a nem hatósági nyilvántartás vezetését nem jogszabály írja elő, vagy ha igen, akkor azt nem 17

hatóságként kell vezetnie az adott szervnek. Hatósági nyilvántartás például az ingatlan-nyilvántartás és a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása, nem hatósági nyilvántartás pedig például az ügyirat-nyilvántartás, vagy az önkormányzati vagyon nyilvántartása. Fölvetődik a kérdés: vajon a nyilvántartások információs rendszernek tekintendők, vagy sem? A válasz erre egyértelmű igen, azaz minden nyilvántartás információs rendszer, az általunk korábban megadott értelemben. Ehhez azonban az kell, hogy - az információ általunk elfogadott jelentésének megfelelően - a nyilvántartott adatok mindig aktuálisak és a valóságot híven tükrözők legyenek, hiszen az új ismeretek közlésének csak ez esetben van értelme, illetve az új ismeret csak ekkor lesz hasznos. Ennek kapcsán vetődik fel az a további kérdés, hogy vajon informatikai oldalról melyek azok a főbb követelmények, amelyeket a nyilvántartásokkal szemben indokolt támasztani? Álláspontunk szerint a következők: ♦ Célszerűség és célhozkötöttség: a nyilvántartás nem lehet öncélú, hanem mindig valamely feladat végrehajtásának eszköze kell legyen, mindig egy előre meghatározott cél elérését kell, hogy szolgálja. Másrészt a nyilvántartásban csak azon adatokat szabad (kell) tárolni, amelyek a meghatározott cél eléréséhez feltétlenül szükségesek. ♦ Törvényesség: ez a követelmény szorosan kapcsolódik a célhozkötöttséghez, hiszen ma már például törvény írja elő Magyarországon is a személyes adatok célhozkötött gyűjtését és tárolását. A törvényesség azonban ezen túllépve azt is jelenti, hogy egyrészről csak olyan nyilvántartásokat szabad vezetni, amelyeket jogszabály elrendel, de legalábbis nem tilt, másrészről pedig a személyi nyilvántartások csak kifejezett jogszabályi felhatalmazás esetén kapcsolhatók össze. ♦ Pontosság és valósághűség: azt a követelményt fejezi ki, hogy a nyilvántartás adatai a valós helyzetet, a tényleges állapotot tükrözzék, azaz a nyilvántartás legyen mindig naprakész állapotban. ♦ Objektum-közeliség: azt jelenti, hogy lehetőség szerint a nyilvántartást ott, azon a helyen kell vezetni, ahol az érintett objektum (személy, szervezet, dolog) él, dolgozik, vagy van. Csak ily módon biztosítható a pontosság és a valósághűség követelményeinek érvényesülése. ♦ Ne legyen párhuzamos adatkezelés: ez azt jelenti, hogy egy adatot csak egy alkalommal kell fölvenni, még akkor is, ha ugyanazon adatra a nyilvántartás más alrendszereiben is szükség van. Ez esetben nem fordulhat elő az a - sajnos a magyar közigazgatásban- tipikus eset, hogy egy adott nyilvántartásban, ugyanazon objektumról más-más alapadatokat tartanak nyilván.

18

♦ Rugalmasság (flexibilitás): a nyilvántartás akkor rugalmas, ha lehetőség van az adatok új szükségleteknek megfelelő kicserélésére, megváltoztatására, de akár az eredeti állapot helyreállítására is. ♦ Teljeskörűség: a nyilvántartás vezetésének csak akkor van értelme, az adatbázis csak akkor szolgálhat megalapozott döntések alapjául, ha kiterjed minden egyes érintett objektumra. ♦ Gépesíthetőség, számítógépre-vitel lehetősége: a nyilvántartásokban tárolt adatok nagy tömege és az abból történő információszerzés gyors megszerzésének az igénye szükségessé teszi, hogy a nyilvántartások gépesítettek, illetve gépre vihetők legyenek. Ennek persze gátat szabhat a gazdaságosság követelménye. ♦ Gazdaságosság: a nyilvántartás felfektetésének és különösen a számítógépes nyilvántartás vezetésének csak akkor van értelme, ha a nyilvántartás sok-sok tételből áll és az egyes tételek adattartalma is jelentős. A mindössze néhány tételből álló nyilvántartást nem érdemes, mert nem gazdaságos számítógépesíteni. A nyilvántartások itt jelzett követelményeknek megfelelő felfektetéséhez és vezetéséhez kiemelt társadalmi és magánérdek is fűződik, hiszen ma már csak a nyilvántartások tömegével biztosítható a társadalmi és az egyéni célok elérése. Néhány példa: a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása nélkül nem létezik demokratikus állam, hiszen a választójog gyakorlására csak az e nyilvántartással biztosított adatokkal lehetséges. Vagy: ingatlan-nyilvántartás nélkül nem képzelhető el modern állam, mert a tulajdoni helyzet áttekinthetetlen lenne, megbénulna az ingatlanforgalom. Ugyanakkor azonban a nyilvántartások sok esetben súlyosan sérthetik is a társadalmi és a magánérdeket. Különösen az egyes nyilvántartások jogszabály által meg nem engedett összekapcsolása lehet súlyosan érdeksértő, mint arra az Alkotmánybíróság is rámutatott a személyi szám használatával kapcsolatos – jogtörténeti jelentőségű - 15/1991.(IV.13.) AB határozatában. Nem elegendő tehát, ha a szabályozás csupán a nyilvántartás felfektetésére és vezetésére terjed ki, hanem szabályozni kell a felhasználást, az adatokhoz való hozzáférést is. Más oldalról közelítve: ezt a problémát az adatvédelem fogalma fedi le, amelyre a későbbiekben még visszatérünk. A nyilvántartások funkciója (szerepe) napjainkban a következőkben jelölhető meg: - áttekintést biztosítanak a nyilvántartott személyek, illetve objektumok fölött, - adatbázisként szolgálnak döntések meghozatalához,

19

-

rögzítik a személyek, illetve az objektumok tényleges jogi helyzetét, továbbá - lehetővé teszik az adatok statisztikai célú felhasználását. E két utóbbi funkció eredménye egyaránt az, hogy a döntéshozó információt szerez a nyilvántartásból és abból kiindulva hozhatja meg döntéseit. Valójában tehát a nyilvántartások funkciója az, hogy – mint azt korábban már jeleztük – a döntéshozó számára áttekintést biztosítanak és lehetővé teszik gyors és megalapozott döntések meghozatalát. Korábban láttuk, hogy a közigazgatás feladata végső soron az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezése. E fejezetben pedig azt fejtettük ki, hogy e feladat csak akkor valósítható meg, ha a közigazgatási szervek sok-sok nyilvántartást vezetnek, azaz a modern társadalomban a nyilvántartások döntő többségét éppen a közigazgatási szervek vezetik. Ha mindezeket kiegészítjük azzal a - szintén korábban tett - megállapításunkkal, hogy minden nyilvántartás önálló információs rendszerként is felfogható, akkor nyilvánvalóvá válik, hogy a társadalmon belül a közigazgatás - azaz egyfelől az államigazgatás, másfelől pedig az önkormányzati igazgatás működteti a legtöbb és a közösségi ügyek intézéséhez leginkább szükséges nyilvántartást, illetve információs rendszert! 2. Az államigazgatás nyilvántartásai (információs rendszerei) Az államigazgatási szervek (nevezetesen: a kormány, a minisztériumok, az országos hatáskörű szervek és a dekoncentrált szervek) információs rendszerei általában, de nem feltétlenül egy-egy általuk vezetett nyilvántartáshoz kapcsolódnak. Ebből következik, hogy az államigazgatási információs rendszerek fogalmi köre tágabb, mint az államigazgatási nyilvántartásoké. Hogy mennyiben és miként, azt a későbbiekben mutatjuk be az egyes információs-rendszerek ismertetésénél, illetve azzal összefüggésben. Más információs rendszerekhez hasonlóan az államigazgatási információs rendszerek is sokféle szempont alapján csoportosíthatók: tartalom, forma, eszköz, jogi jelleg stb. alapján. Témánk szempontjából azonban a funkciónak van a legnagyobb jelentősége, mert megítélésünk szerint ily módon jelölhetők meg legcélszerűbben az államigazgatási információs rendszerek főbb jellemzői és sajátosságai. Ebből a szempontból – tehát a funkció figyelembevételével – az államigazgatási információs rendszereket a következők szerint csoportosíthatjuk: 20

-

országos alapnyilvántartások, ágazati- és funkcionális információs rendszerek, állami statisztikai információs rendszer.

2.1. Országos alapnyilvántartások

A szakirodalomban és a jogi életben azokat a nyilvántartásokat tekintjük un. "országos alapnyilvántartásnak", amelyek társadalmi-gazdasági szempontból a legjelentősebbek, mivel az állami döntéshozatal információs bázisának gerincét ezek képezik. E nyilvántartások közös jellemzője az, hogy azonos elvek alapján, egy összefüggő-zárt rendszerben, az egész országra – illetve az ország minden adott objektumára – kiterjedően (teljes körűen) rögzítik a lakosságnak, a nemzeti vagyon egyes elemeinek, vagy a szellemi javaknak ugyanazon legfontosabb adatait, függetlenül attól, hogy erre egy központi helyen, vagy az országban széttagoltan kerül-e sor. További jellemzőjük az is, hogy felfektetésüket és vezetésüket jogszabály írja elő, továbbá számítógépes környezetüket tekintve – éppen a teljeskörűségből fakadó óriási adattömeg miatt – ezek un. nagygépes rendszerek. Az országos alapnyilvántartásokat rendszerint, de nem kivétel nélkül a közigazgatási szervek vezetik. E nyilvántartások köre – álláspontunk szerint – a következő: ♦ a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása, ♦ az anyakönyvi nyilvántartások, ♦ a katonai nyilvántartás, ♦ a bűnügyi nyilvántartás, ♦ az ingatlan-nyilvántartás, ♦ a közúti közlekedési nyilvántartás, ♦ a légi járművek nyilvántartása, ♦ az úszólétesítmény-nyilvántartás (hajólajstrom), ♦ a szabadalmi lajstrom, ♦ a jogszabály-nyilvántartás, ♦ az adó-nyilvántartás. A jelen munka keretei között természetesen nincs lehetőség valamennyi – itt megnevezett – nyilvántartás informatikai nézőpontú bemutatására, ezért csupán a három fő típusra, a személyekre, a nemzeti vagyon egy konkrét elemére és a szellemi javakra vonatkozó egy-egy 21

nyilvántartást tekintünk át, mégpedig a következő szempontok szerint: a nyilvántartás pontos neve, a létesítő, illetve a működését előíró jogszabály megnevezése, a nyilvántartás adatköre, a nyilvántartást vezető szerv(ek) megnevezése, valamint az információáramlás sémája. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása (mint személyi nyilvántartás) Valamely állam lakossága nyilvántartásának történetileg két módozata alakult ki: az anyakönyvezés, valamint a népesség-nyilvántartás. Az előbbi célja nyilvánvalóan az emberi élet legfontosabb szakaszai időpontjának - a születésnek, a házasságkötésnek és a halálnak - továbbá az ezekkel kapcsolatos legfontosabb adatoknak a rögzítése, míg az utóbbi célja elsődlegesen annak megállapítása volt, hogy hány fő lakik az adott településen, a területi középszinten, illetve országban. A továbbiakban terjedelmi okok miatt - az anyakönyvekkel nem foglalkozunk és jelezzük, hogy "népesség-nyilvántartás"-, valamint "a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása" kifejezéseket szinonimként használjuk, mivel tartalmilag ugyanazt jelentik. Az 1989-1990 évi rendszerváltás gyökeresen új jogi helyzetet teremtett a népesség-nyilvántartás terén is, amit erősített a számítástechnikai alkalmazások egyre gyorsabb magyarországi elterjedése. A hatalom egységes voltát hangsúlyozó egypártrendszert a hatalommegosztás elvét érvényesítő többpártrendszer-, az alapvetően centralizált tanácsrendszert erősen decentralizált és az autonómiára épülő önkormányzati rendszer váltotta fel. A piaci viszonyok az élet minden területén - így az informatikában is - helyet követeltek maguknak. Mindezen társadalmi-gazdasági változások és az Alkotmánybíróságnak a személyi szám használatával kapcsolatos 15/1991 (IV.13) AB határozata kényszerítették ki döntően a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény megalkotását és ezzel az állami népesség-nyilvántartás új alapokra helyezését. Az új szabályozás maradéktalanul eleget tesz az Alkotmánybíróság által előírt követelményeknek, amikor alapelvként deklarálja a személyes adatokkal való önrendelkezési jogot, az adatkezelés célhozkötöttségét, az adattárolás megosztottságát és a nyilvántartásba vehető adatok pontos (tételes) meghatározottságát. A népesség-nyilvántartás célja a korábbiakhoz képeset jelentősen megváltozott. Előtérbe kerültek a polgárok érdekei, hiszen a törvény szerint a 22

nyilvántartás mindenekelőtt azokat az alapvető személyi és lakcímadatokat tartalmazza, amelyek a polgárok egymás közötti jogviszonyaiban a személyazonosságuk igazolásához szükségesek, és csak másodlagosan rögzíti azon adatokat, amelyek a közigazgatási és igazságszolgáltatási szervek, valamint más természetes és jogi személyek törvényen alapuló adatigényeinek kielégítéséhez szükségesek. Ez utóbbi esetben az adatszolgáltatásra csak akkor kerülhet sor - éspedig rendszerint pénzbeli térítés ellenében - ha az adatigénylő személy, vagy szerv nem tudta megszerezni a polgártól a szükséges adatokat, vagy az általa kiadott adat nem alkalmas az azonosításra illetőleg a nyilvántartásból való közvetlen adatigénylés mentesíti a polgárt a többszörös adatszolgáltatási kötelezettség alól. A nyilvántartás adatköre a polgár következő adataira terjed ki: családi és utónév, leánykori név, anyja neve, nem, születési hely és idő, állampolgárság, illetve menekült-, vagy bevándorolt státus, személyi azonosító jel, elhalálozás helye, ideje, lakóhely, tartózkodási hely, az adatszolgáltatásra vonatkozó korlátozás, illetve tilalom, az adatokból történő rendszeres adatszolgáltatásra vonatkozó jelzés, családi állapot, arcképmás és aláírás. A népesség-nyilvántartás háromszintű: helyi szinten a községi-, városi-, fővárosi kerületi jegyző, területi szinten a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője, központi szinten pedig a belügyminiszter által irányított Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal, (BM KANYVH) jár el ilyen jogkörben. A jegyző által számítógéppel kezelt helyi nyilvántartás a jelzett adatkör minden adatát rögzíti, az arcképmás és aláírás kivételével, mivel ezeket csak a központi adatbázis tárolja. A jelzett adatok azonban három különböző típusú adatbázisban - az úgynevezett aktív, a várakozó és a passzív állományban - szerepelnek, attól függően, hogy az adott személynek az adatai változatlanok, változás alatt állnak, vagy az adott személy már nem tartózkodik valamilyen ok miatt (például elköltözött, meghalt, kivándorolt, stb.) a jegyző illetékességi területén. Ki kell emelni, hogy a vonatkozó kormányrendeletben kijelölt – mintegy 260 – körzetközponti feladatot ellátó települési önkormányzat jegyzője a polgármesteri hivatal részeként működő okmányiroda útján látja el feladatait. Megyei szinten a számítógépes nyilvántartást (de csak az aktív állomány vonatkozásában) a megyei közigazgatási hivatal vezetője vezeti. A központi számítógépes nyilvántartást (aktív és passzív állományt), továbbá az ehhez kapcsoló személyi igazolvány nyilvántartást a Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal vezeti. E szerv kezeli az ún. "Központi

23

Okmánytárat" is, amelyben az adatváltozásokat megalapozó okiratokat (például lakcímbejelentő lapokat, bírósági ítéleteket stb.) ötven évig őrzik. A népességnyilvántartás szervei - a törvényben meghatározott feltételek és korlátok között - adatokat szolgáltatnak a nyilvántartásból, az alábbi négy adatcsoport szerint: a) csak név és lakcím adatok, b) név és lakcím adatok, továbbá anyja neve, állampolgársága, születési hely és idő, nem, a nyilvántartásból való kikerülés oka, helye és ideje, c) az előző adatok, továbbá a személyi azonosító jel, d) a teljes adatkör. Az a) pont szerinti adatszolgáltatás kérelemre történik, külön jogszabályban meghatározott díj fizetése mellett. A kérelemben meg kell jelölni a felhasználás célját és igazolni kell annak jogalapját is. A kérelmet a jegyzőhöz kell benyújtani, kivéve, ha az adatszolgáltatást csak a megyei, vagy a központi szerv tudja teljesíteni. Meg kell tagadni a kérelem teljesítését, ha a polgár megtíltotta az adatai kiadását, vagy ha a kérelmező nem jelölte meg a felhasználás célját és nem igazolta jogalapját, azaz azt, hogy mennyiben érinti jogát, vagy jogos érdekét a kérelem teljesítése. A b) pont szerinti adatszolgáltatást az önkormányzatok és a rendőrség szervei, a c) pont alattit a földhivatalok, a honvédelmi igazgatás szervei és a rendőrség szervei, míg a d) pont alattit a bíróságok, az ügyészségek, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok kérhetik, de csak a feladataik ellátása körében, illetve érdekében. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvénnyel kapcsolatban arra is rá kell mutatnunk, hogy a jogalkotó komoly hangsúlyt fektet az adatvédelem kérdésére. Kimondja például a törvény, hogy minden nyilvántartó szerv köteles adatvédelmi szabályzatot készíteni és megfelelő ellenőrzési rendszert kialakítani, továbbá köteles üzemeltetési naplót, hardver és szoftver nyilvántartást, adatszolgáltatási naplót, valamint az adatokhoz való hozzáférési lehetőséget szabályozó ún. jogosultsági nyilvántartást vezetni. Az adatvédelmet szolgálja a törvény azon rendelkezése is, mely szerint a belügyminiszter a központi szervnél és a középszintű szerveknél adatvédelmi felelőst köteles kinevezni, aki az adatkezelés törvényességét ellenőrzi. Az adatvédelem kapcsán végezetül arra utalunk, hogy a személyi adat és lakcímnyilvántartás más nyilvántartással csak kifejezett törvényi felhatalmazás esetén kapcsolható össze!

24

A közúti közlekedési nyilvántartás (mint a nemzeti vagyon egy elemének nyilvántartása) Az Országgyűlés – a tulajdon védelme, valamint a közúti közlekedés biztonságának elősegítése érdekében alkotta meg a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvényt. A nyilvántartás három részből áll: az engedély- és a járműnyilvántartásból, valamint az okmánytárból. Az engedély-nyilvántartás adatköre a járművezető személyére és az őt megillető engedélyre terjed ki a következők szerint: a járművezető személyazonosító adatai (családi és utónév, leánykori név, anyja neve, születési hely és idő), lakcíme, arcfényképe, saját kezű aláírása, egészségi és pályaalkalmassági adatai, állampolgársága, elhalálozásának ideje. Az engedély esetében az adatkör kiterjed az engedély típusára, okmányazonosító jelére, a kiadására, visszavonására, cseréjére és érvényességére vonatkozó adatokra; az eltulajdonítására, megsemmisülésére, elvesztésére és megtalálására vonatkozó adatokra, továbbá a hivatalos feljegyzések rovatába bejegyzett adatokra. A járműnyilvántartás adatköre szintén kettős: egyrészt a járműtulajdonosra (üzembentartóra), másrészt a járműre terjed ki. A járműtulajdonos esetén a nyilvántartás rögzíti a személyazonosító adatokat, lakcímet, saját kezű aláírást, külföldi személy esetén az állampolgárságot, jogi személy esetében pedig: a megnevezését, székhelyének címét, cégjegyzékszámát. A jármű vonatkozásában a nyilvántartás tartalmazza az azonosító és műszaki adatokat (hatósági jelzés, alváz- és motorszám, típus, szín, teljesítmény), a forgalomban tarthatóság feltételeit, a forgalmazási korlátozásra vonatkozó adatokat (elidegenítési tilalom), továbbá a járműokmányok azonosító jelére, kiadására, érvényességére, cseréjére, visszavonására, eltulajdonítására, megsemmisülésére, elvesztésére és megtalálására vonatkozó adatokat. Az okmánytár nem más, mint a nyilvántartás alapiratainak, a nyilvántartásban szereplő adatok változását szolgáló okmányoknak, valamint a cserélt, a leadott és a visszavont okmányoknak a nyilvántartása, illetve ezek összessége. Az okmánytár – ennek megfelelően – tartalmazza: a vezetésre jogosító engedélyekre vonatkozó iratokat (kiállítás, csere, érvényesítés, pótlás, a vezetésre jogosult személye, szünetelés); a járművek első forgalomba-helyezésére, forgalomból kivonására, a járműokmányok 25

kiállítására, érvényesítésére, cseréjére és pótlására vonatkozó iratokat; az engedély- és a járműnyilvántartás adataiban bekövetkezett változásra és törlésre vonatkozó iratokat; továbbá az adatszolgáltatás korlátozására, tiltására, illetve a visszavonó nyilatkozatra és az adatszolgáltatásra vonatkozó iratokat. A közúti közlekedési nyilvántartást – a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásától eltérően – csupán központi szinten működtetik, az okmányellátási feladatok végzésében azonban közreműködnek a megyei közigazgatási hivatalok vezetői, valamint a körzetközponti feladatokat ellátó jegyzők is. A nyilvántartást – országos illetékességgel – a belügyminiszter irányítása alatt álló központi hivatal, a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal működteti és annak belső szervezeti egysége, a Közlekedés-igazgatási és Nyilvántartó Főosztály vezeti. A megyei közigazgatási hivatal vezetője – a törvényben a jegyző hatáskörébe utalt ügyekben – ellátja a másodfokú hatósági és az ezzel összefüggő adatkezelési feladatokat, valamint figyeli a nyilvántartás adatainak kezelését. A külön jogszabályban meghatározott körzetközponti feladatokat ellátó jegyző az okmányiroda útján ellenőrzi a járművezetésre jogosító okmányok kiállítására, cseréjére, érvényesítésére és pótlására irányuló kérelem adatait, majd teljesíti, vagy megtagadja a kérelmeket; intézkedik a gépjármű törzskönyvének kiállításáról, cseréjéről, pótlásáról az ügyfél kérelmére; ellátja a gépjármű forgalmi engedélye kiállításával, cseréjével, pótlásával kapcsolatos feladatokat; átvezeti a nyilvántartásban az itt megjelölt adatokat, illetve adatváltozásokat; továbbítja az okmánytár részére a bejegyzés alapját képező iratokat, valamint kezdeményezi okmánykörözés elrendelését. A nyilvántartás adatforrásai a következők: ♦ a járműtulajdonos; aki a személyazonosító és lakcímadatok, illetve a cégjegyzékszám és székhely változását, ♦ a jármű új tulajdonosa; aki a jármű tulajdonjogának megváltozását, ♦ a használt jármű értékesítésével foglalkozó kereskedő; aki az előző tulajdonos személyazonosító és lakcím adatait, illetve a jogi személy nevét, székhelyét köteles – a bejegyzett adatok módosítására okot adó körülmény bekövetkeztétől számított – 15 napon belül bejelenteni a bejegyzésre jogosult, illetékes jegyzőnél (okmányirodánál), amely értesíti a Nyilvántartót. Ugyancsak a bejegyzésre jogosult jegyzővel (okmányirodával) közli a közlekedési hatóság a vezetési jogosultságra és az egészségi alkalmasságra

26

vonatkozó adatokat. A jegyző, illetve az okmányiroda mellett a nyilvántartás további adatforrása ♦ a járműokmányt kiállító (érvényesítő, cserélő) hatóság, ♦ a személyiadat- és lakcímnyilvántartás szerve, valamint ♦ a közúti közlekedési előéleti pontrendszert vezető szerv. A nyilvántartás szervei adatokat szolgáltatnak, de a körzetközponti feladatokat ellátó jegyző (okmányiroda) csak egyedi adatszolgáltatást végezhet. Az adatszolgáltatás egyébként kérelemre, és díjfizetés mellett történik. A kérelemben utalni kell az adatfelhasználás céljára, az adatkérés jogalapjára és az adatszolgáltatás teljesítésének módjára is. A nyilvántartással kapcsolatban befejezésül arra kell még utalni, hogy a jogalkotó ezúttal is komoly figyelmet szentelt az adatvédelem kérdésének. Ennek keretében mondja ki például a törvény, hogy az adatszolgáltatásról nyilvántartást kell vezetni, továbbá a nyilvántartásból szerzett adat kizárólag az igényelt célra használható fel, és harmadik személy részére nem adható át. Lényeges e körben kiemelni azt is, hogy a személyes adatokkal való önrendelkezési joggal összhangban az érintett személy írásban korlátozhatja, vagy megtilthatja személyes adatainak a törvényben megjelölt célokon túli felhasználását. A szabadalmi lajstrom (mint a szellemi javak egyikére vonatkozó nyilvántartás) Minden államnak rendkívül fontos, hogy polgárai folyamatosan fejlesszék innovációs képességeiket, újabb és újabb műszaki-technikai megoldásokat dolgozzanak ki, hiszen a nemzetgazdaság ezáltal gyorsabban fejlődik, polgárok életszínvonala pedig gyorsabban nő. Nem elegendő azonban új megoldások feltalálása, hanem szükséges azok nyilvántartása is, annak érdekében, hogy az innováció eredménye, a találmány megfelelő állami védelmet kaphasson. Erre szolgál a szabadalmi lajstromba vétel. A szabadalmi lajstrom konstitutív hatályú, centralizált nyilvántartás, melyet a Magyar Szabadalmi Hivatal vezet, a hozzá bejelentett és általa elfogadott új szabadalmakról. A lajstromban fel kell tüntetni az adott szabadalom lajstromszámát, az ügyszámot, a szabadalom címét, a szabadalom jogosultjának nevét és lakcímét, a képviselő nevét és székhelyét, a feltaláló nevét és lakcímét, a bejelentés napját, az elsőbbséget, a szabadalmat megadó határozat keltét, a fizetett fenntartási díj összegét és a 27

fizetés idejét, a szabadalmi oltalom megszűnését, annak jogcímét és időpontját, a szabadalom korlátozását, valamint a hasznosítási engedélyeket. A szabadalmi lajstromba való felvételt - a külön jogszabályban előírt alakszerűségekben előírtak szerint - kérelmezni kell, s ennek alapján indul meg az eljárás, mely a bejegyzéssel, vagy annak megtagadásával zárul. A kérelmet bárki előterjesztheti, aki – megítélése szerint – új, szabadalmi védelemre jogosult eljárást dolgozott ki, illetve ilyen terméket állított elő. A szabadalmi lajstromba csak a Magyar Szabadalmi Hivatal, vagy a bíróság határozata alapján lehet bejegyzést tenni. A Magyar Szabadalmi Hivatal hivatalos lapjában, a Szabadalmi Közlöny és Védjegyértesítőben közölni kell a szabadalmakkal kapcsolatos legfontosabb adatokat és tényeket, így különösen: a bejelentő és a képviselő nevét, címét, a bejelentés napját és ügyszámát, a feltaláló nevét, a találmány kivonatát a jellemző ábrával, a lajstromszámot, a jogosult nevét és címét, a szabadalom elsőbbségének napját, a szabadalom címét és nemzetközi osztályjellegét, a szabadalmi oltalom korlátozását, megszűnését. A lajstrom nyilvános, tehát abba bárki betekinthet és térítés ellenében az abban foglalt adatokról másolatot kérhet.

2.2. Ágazati és funkcionális információs rendszerek

Az ágazati és funkcionális információs rendszerek a főhatóságok - azaz a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek olyan rendszerei, amelyek kifejezetten az adott főhatóság feladatainak az ellátását szolgálják. Az igazgatástudomány ágazatnak tekinti a társadalmi tevékenység olyan mértékű elkülönülését, amely elkülönült igazgatást is követel magának. Ebben az értelemben ágazat például a belügy, a honvédelem, az ipar, a mezőgazdaság, stb. és ennek megfelelően ágazati szervnek tekintendők a belügy-, a honvédelem-, az ipar-, a mezőgazdaság stb. igazgatásával foglalkozó központi közigazgatási szervek: a Belügyminisztérium, a Honvédelmi Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium stb. A főhatóságok ágazati információs rendszereinek sajátossága tehát az, hogy az abban áramoltatott adatok mindig az adott konkrét ágazati szervre, illetve annak ilyen jellegű feladataira vonatkoznak csupán.

28

A funkcionális igazgatás - az ágazatihoz hasonlóan - szintén a társadalmi munkamegosztás terméke, viszont nem követel feltétlenül önálló szervezetet, illetve szervezetrendszert. Nem a szervezetre koncentrál tehát, hanem a tevékenységre, mégpedig azon tevékenységre, amelynek kifejtésére rendszerint minden szervezetnek szüksége van, függetlenül az ágazati hovatartozástól. Ilyen tevékenység például a tervezés, a pénzügyek, a személyzeti politika, az informatika, stb. Ebből következően a főhatóságok funkcionális információs rendszereinek sajátossága az, hogy az abban áramoltatott adatok mindig az adott főhatóságok adott - tervezési, pénzügyi, személyzeti, informatikai, stb. - tevékenységének ellátásához kapcsolódnak. A főhatóságok ágazati és funkcionális információs rendszereinek végpontjain rendszerint az adott főhatóság megyei szervei-, (az ún. dekoncentrált szervek), vagy ilyen hiányában megyei közigazgatási hivatalok állnak, nem ritkán azonban a települési önkormányzatok. Az alábbiakban két főhatóság - a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium - egy-egy konkrét, példaértékű információs rendszerét mutatjuk be: A közszolgálati nyilvántartás A Belügyminisztérium információs rendszerei közül az egyik legfontosabb a közszolgálati nyilvántartás. A nyilvántartás célja az, hogy megbízható adatokat szolgáltasson a közszolgálati jogviszonyból-, vagy ehhez kapcsolódó más jogszabályokból eredő, jogszabályban meghatározott jogok gyakorlásához, illetve kötelezettségek teljesítéséhez, továbbá a közigazgatási szakemberképzéshez és továbbképzéshez, valamint a Kormány közigazgatási személyzetpolitikai döntéseinek meghozatalához. Ennek érdekében a törvény kimondja, hogy minden közigazgatási szerv köteles a nála dolgozó köztisztviselőkről nyilvántartást - ún. Közszolgálati Alapnyilvántartást - vezetni és abból folyamatosan adatokat szolgáltatni a Belügymisztérium részére, ahol a Központi Közszolgálati Nyilvántartást (KÖZIGTAD) vezetik. A közigazgatási szervek (amelyek száma több, mint háromezer) által vezetett Alapnyilvántartás a köztisztviselő vonatkozásában nyolc adatkörben több, mint 30 adatot rögzít, a következők szerint: a) személyi azonosító adatok (például: név, születési hely és idő, anyja neve, stb.), b) iskolai végzettségi-és szakképesítési adatok, c) korábbi munkaviszonyok adatai, 29

d) a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő adatok, e) az alkalmazó szervre vonatkozó adatok és a köztisztviselő jelen munkaviszonyával kapcsolatos adatok, f) az illetmény és a külön juttatás adatai, g) a munkából való távollét adatai, h) a közszolgálati jogviszony megszűnésének adatai. A Központi Közszolgálati Nyilvántartás hét adatkörben, 16 adatot rögzít a köztisztviselőről, az alábbiak szerint: a) a technikai azonosító kód, b) személyi adatok (de csak a köztisztviselő neme és születési éve!), c) iskolai végzettségi-és szakképesítési adatok, d) a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos adatok, e) az alkalmazó szervre vonatkozó adatok és a köztisztviselő jelen munkaviszonyával kapcsolatos adatok, f) az illetmény és a külön juttatás adatai, g) a közigazgatási jogviszony megszűnésével kapcsolatos adatok. Ha megvizsgáljuk a jelzett két adatkört, akkor megállapíthatjuk, hogy a nyilvántartás - többek között - lehetővé teszi egyrészről a magyar közigazgatás teljes személyi állományának áttekintését, elemzését, a személyi állomány mozgásának (mobilitásának) figyelemmel kísérését, másrészről pedig a magyar közigazgatás szervezetrendszerének pontos és egyértelmű felrajzolását is. Mindezeknek azért van különös jelentősége, mert ezen adatok birtokában - legalább is elvileg - megvalósítható egy feladatarányos létszámgazdálkodás a magyar közigazgatásban, először annak fennállása óta. A nyilvántartott adatokban bekövetkezett változást a köztisztviselő nyolc napon belül köteles jelezni a munkáltatói jogkör gyakorlója részre, aki gondoskodik a változás átvezetéséről, és annak, valamint az általa hivatalosan észlelt változásnak a Központi Nyilvántartás felé történő folyamatos megküldéséről a megyei közigazgatási hivatal útján, illetve - a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek esetében - közvetlenül a Belügyminisztérium részére. Az adatszolgáltatás papír alapú, de történhet mágneses adathordozón, sőt távadat-átvitel útján közvetlenül is, az adatszolgáltató technikai felszereltségétől függően. Az Alapnyilvántartás adatai közül csupán három: a közigazgatási szerv megnevezése, valamint a köztisztviselő neve és beosztása minősül közérdekűnek, ennélfogva mindössze ezek hozhatók nyilvánosságra a köztisztviselő hozzájárulása nélkül. Ugyanakkor a törvény - az adatvédelmi szempontokat érvényesítve - lényegesen korlátozza azok körét, akik 30

jogosultak betekinteni a nyilvántartásba. Ennek értelmében az alapnyilvántartásba betekinthet a köztisztviselő mellett a közvetlen felettese és a minősítést végző vezető, míg a központi nyilvántartásba csupán a köztisztviselő és a központi közigazgatási szervek vezetői, de csak a kormányzati döntések megalapozásához szükséges körben. Ugyancsak a személyes adatok védelmét szolgálja az a törvényi rendelkezés, amely szerint egyrészről a nyilvántartás törvényi felhatalmazás hiányában nem kapcsolható össze más adatrendszerrel, másrészről pedig, még statisztikai célra is csak személyazonosításra alkalmatlan módon szolgáltatható ki adat a nyilvántartásból. A nyilvántartásban szereplő személyes adatok védelméért és az adatkezelés jogszerűségéért az alapnyilvántartás esetében a közigazgatási szerv hivatali szervezetének a vezetője (jegyző, hivatalvezető), a központi nyilvántartás esetében pedig a belügyminiszter a felelős. Az államháztartási Pénzügyi Információs Rendszer A Pénzügyminisztérium egyik legfontosabb információs rendszere az Államháztartási Pénzügyi Információs Rendszere (PIR), amely az államháztartás egészének és az államháztartás költségvetésével kapcsolatba kerülő személyek és szervezetek e kapcsolatára kiterjedő adminisztratív azonosító adatokat, továbbá költségvetési, pénzügyi és számviteli adatokat, valamint az ezekhez kapcsolódó naturális mutatószámokat gyűjti, nyilvántartja, feldolgozza és szolgáltatja. E definíciónak megfelelően a PIR az alábbi - egymáshoz szervesen illeszkedő - öt alrendszerből áll: - törzskönyvi nyilvántartások, (amelyek az államháztartás részét képező szervek, pénzügyi alapok és előirányzatok egyedi azonosítását szolgálják, illetve biztosítják), - adminisztratív nyilvántartások (amelyek az államháztartáson kívüli szervek és személyek államháztartási kapcsolatára kiterjedő egyedi azonosítását és az államháztartási kapcsolatok lebonyolítását szolgálják, illetve biztosítják), - költségvetési tervezési rendszer, (amely az államháztartás részét képező szervek költségvetésének tervezését, valamint a többéves költségvetés előirányzatai alakulásának nyomon követését szolgálja, illetve biztosítja), - költségvetési végrehajtási rendszer, (amely az államháztartás éves költségvetésének végrehajtását kíséri figyelemmel), 31

-

a pénzügyi kapcsolatok előkészítését és lebonyolítását szolgáló nyilvántartások, (amelyek az államháztartáson kívüli szervek és személyek államháztartási kapcsolatára kiterjedő tartalmi (érdemi) adatait rögzítik, mégpedig folyószámla, adós-, hitelező-, vevő-, szállító könyvelésben). Az államháztartás körébe tartozó szervek (minisztériumok, országos hatáskörű szervek, önkormányzatok, elkülönített állami pénzalapok, stb.) a Pénzügyminisztérium felhívására rendszeres és eseti adatszolgáltatásra kötelesek a költségvetési kapcsolatok vonatkozásában, a minisztérium által előírt formátumban és adathordozókon. Az adatszolgáltatás teljeskörűségéért és valódiságáért az adatszolgáltató szerv vezetője tartozik felelősséggel. A PIR jelentősége - a fentiekből következően - az, hogy lehetővé teszi az államháztartás költségvetésének megalapozott tervezését, a folyó költségvetés folyamatos figyelemmel kísérését és azt, hogy indokolt esetben az arra illetékes szervek beavatkozzanak a nemkívánatos irányú folyamatokba. 2.3. Állami statisztikai információs rendszer

Az állami statisztika feladata és célja minden társadalomban az, hogy valósághű képet adjon (tájékoztasson) a társadalom, a gazdaság, illetve az emberi környezet állapotáról, és változásairól annak érdekében, hogy az államhatalmi szervek ezen objektív adatok birtokában megalapozott döntéseket hozhassanak. Ebből következően a statisztikai információs rendszereknek - illetve ha egységesnek tekintjük az állami statisztikai információrendszert, akkor annak - sajátossága az, hogy különböző alrendszerekből épül föl. Ezek az alrendszerek több módon csoportosíthatók, amelyek közül - informatikai szempontból - a működés, az információ jellege és a szervezeti felépítés bír a legnagyobb jelentőséggel. A működés alapján - igazodva a statisztikai tevékenység, mint folyamat főbb állomásaihoz - adatgyűjtési-, adatfeldolgozási- és tájékoztató alrendszereket különböztetünk meg. Az információ jellege (az információ tartalma) alapján beszélhetünk társadalom- és gazdaságstatisztikáról, majd ezeken belül például halálozási-, házassági-, születési stb., illetve ipari-, kereskedelmi-, idegenforgalmi stb. statisztikáról, illetőleg ezeknek megfelelő statisztikai információs alrendszerekről.

32

Az állami szervek és a társadalom tagjainak megfelelő tájékoztatása érdekében az Országgyűlés külön törvényt alkotott a statisztikáról, amelyben szabályozza a hivatalos statisztikai szolgálat szervezeti rendszerét, továbbá a statisztikai tevékenységet: az adatok statisztikai módszerekkel történő felvételét, feldolgozását, tárolását, átadását, átvételét, elemzését, szolgáltatását, közlését és közzétételét. A törvényben meghatározott állami statisztikai tevékenység ellátása Magyarországon az ún. hivatalos statisztikai szolgálat feladata. E szolgálathoz tartozó szervek a következők: a Központi Statisztikai Hivatal, a minisztériumok, a Legfelsőbb Bíróság, a Legfőbb Ügyészség, a Magyar Nemzeti Bank, valamint a Gazdasági Versenyhivatal. A Központi Statisztikai Hivatal a Kormány irányítása alatt álló országos hatáskörű szerv, amelynek húsz területi szerve (fővárosi és megyei igazgatósága) működik, és amelynek fő feladatai az alábbiak: a) a statisztikai tevékenység kifejtése össztársadalmi méretekben, b) a statisztikai tevékenység országos szintű összehangolása, c) az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program tervezetének évenkénti összeállítása és Kormány elé terjesztése, d) más állami információrendszerek, a különböző állami nyilvántartások és adatgyűjtések fogalmi és osztályozási rendszerének kialakítása, illetve abban való közreműködés, e) statisztikai adatszolgáltatás az államhatalmi, a közigazgatási szervek, a társadalmi szervek, a lakosság részére, f) az Országgyűlés és a Kormány évenkénti tájékoztatása az ország társadalmi-, gazdasági és népesedési adatairól. A KSH tájékoztató és adatszolgáltató feladata megvalósulásának egyik "testet öltött" változata a STADAT elektronikus statisztikai információs rendszer, amelynek fő célja az érdekeltek gyors és hiteles tájékoztatása a társadalom és a gazdaság legfontosabb adatairól és az abban bekövetkezett változásokról. Az információs rendszer szolgáltatásait bármely természetes és jogi személy közvetlenül igénybe veheti, ha megfizeti a szolgáltatást és rendelkezik a megfelelő hardver és szoftver feltételekkel. A STADAT adatállományának szerkezete a következő: I. Országos adatok, (22 témacsoportban: például népességi adatok, foglalkoztatottság, lakás és közműadatok, beruházási adatok, árak, energia, ipari termelés, külkereskedelem, a bűnözés adatai, stb.) II. Megyei adatok, (18 témacsoportokban: az országos szerkezetnek megfelelően, hiszen ezekből épülnek fel döntően az országos adatok: például

33

a megye népességi adatai, foglalkoztatottság adatai, lakás és közmű állománya, stb.) III. Nemzetközi (összehasonlító) adatok, (12 témacsoportban: például az egyes országok területe, népessége, az ipari termelés indexe, a fizetési mérleg alakulása, a fogyasztási árindex stb.) Az adatokat a KSH Megyei Igazgatóságai, az illetékes minisztériumok, valamint a Magyar Nemzeti Bank folyamatosan szolgáltatják. Ily módon biztosított a rendszer gyors és valósághű adatszolgáltatása. A rendszer fejlesztésének eredményeként a felhasználó ma már közvetlenül hozzáférhet a szükséges adatbázishoz, és lehetősége van grafikonok, idősorok és Excel táblázatok készítésére is. A statisztikai adatgyűjtésre a törvény két módon - az adatszolgáltatási kötelezettség előírásával, vagy önkéntes adatszolgáltatás alapján - ad lehetőséget. Adatszolgáltatásra kötelezett bármely természetes és jogi személy lehet azzal a megszorítással, hogy: a) természetes személytől a személyes adatokra vonatkozó kötelező adatszolgáltatást csak törvény rendelhet el, b) gazdasági tevékenységet folytató vállalkozás kötelező adatszolgáltatását csak kormányrendelet - mégpedig az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program keretében, évenként, a tárgyévet megelőző év végén - állapíthatja meg, de csak a törvényben kijelölt keretek között, az ott megadott témakörök vonatkozásában. (Ilyen témakör például: a beruházások adatai, munkaügyi adatok, a termékek és szolgáltatások megnevezése és értéke, stb.) A statisztikai törvény külön foglalkozik az állam és a társadalom szempontjából talán legfontosabb adatokkal, az ún. népmozgalmi eseményekkel - azaz a Magyarországon bekövetkezett születéssel, halállal, házasságkötéssel, válással és lakóhely-változtatással - kapcsolatos adatoknak a gyűjtésével és kezelésével. A törvény kimondja, hogy a népmozgalmi események statisztikai célú felmérése érdekében a KSH - az anyakönyvvezetők, az egészségügyi szervek, a bíróságok és a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal kötelező adatszolgáltatása alapján - a következő személyi adatokat gyűjti: név, lakcím, tartózkodási hely, születési hely és idő, nem, családi állapot, iskolai végzettség, foglalkozás, munkahely, gyermekek száma, anyakönyvezés helye, a népmozgalmi esemény helye és ideje. A személyes adatok védelmét szolgálja azonban a törvény azon rendelkezése, amely kimondja, hogy a személy azonosítását lehetővé tevő adatokat (név, lakcím, tartózkodási hely) az adatok ellenőrzését követő nyolc napon belül törölni kell az adatbázisból.

34

A hivatalos statisztikai szolgálathoz nem tartozó szerv statisztikai adatgyűjtést Magyarországon csak önkéntes adatszolgáltatás alapján hajthat végre. Ez esetben tehát az adatgyűjtő szerv köteles az adatszolgáltatásra felkért személy illetve szerv figyelmét felhívni az adatszolgáltatás önkéntességére. Ez alól a helyi önkormányzat annyiban jelent kivételt, hogy önkormányzati rendelet az önkormányzat illetékességi területén statisztikai adatgyűjtést rendelhet el. A helyi önkormányzatok nyilvántartásai (információs rendszerei) Az Új Magyar Lexikon szerint az önkormányzat és az autonómia szinonim fogalmak: egyrészről a helyi szerveknek azt a jogosultságát jelentették, illetve jelentik, hogy meghatározott helyi feladatokat önállóan, a központi kormányzati szervektől függetlenül láthatnak el, mégpedig képviseleti szerveik által (lásd: városi önkormányzat), másrészről pedig - a fejlődés későbbi fázisában - azokat az érdekképviseleteket is e fogalommal jelölték, illetve jelölik, amelyek az állami szervektől viszonylagos függetlenséggel intézték saját ügyeiket (lásd: ügyvédi kamara, orvosi kamara stb.). Mint látható, az önkormányzat sine qua non-ja az önállóság, a saját ügyekben való szabad döntés joga. Történetileg az önkormányzatoknak valóban az itt jelzett két alaptípusa alakult ki, amelyeket napjainkban - figyelembe véve a jogi terminológiát - helyi önkormányzatoknak és szakmai önkormányzatoknak nevezünk. Ugyanakkor azonban ma már ismeretes az önkormányzatok további típusa is: a kisebbségi önkormányzatoké. A továbbiakban az önkormányzatok kifejezés alatt kizárólag a helyi önkormányzatokat értjük, azon politikai és igazgatási szerveket, amelyeket a következők jellemeznek: - részei az államszervezetnek és ezen belül a közigazgatás szervezeti rendszerének, - széleskörű önállósággal rendelkeznek (önálló jogi személyiség, szervezeti önállóság, saját tulajdon, a helyi közügyek önálló intézése, stb.) - területi alapon szerveződnek, (község, város, fővárosi kerület, főváros és megye), - a közösséget megillető közhatalmat közvetve (a képviselőtestület útján) és közvetlenül (helyi népszavazás és népi kezdeményezés révén) gyakorolják, - jogalkotó és jogalkalmazó tevékenységet egyaránt kifejtenek. 35

Miután tisztáztuk az önkormányzat fogalmát és a korábbiakban (az 1.3. fejezetben) már megismertük az informatika fogalmát, ezek ismeretében megkonstruálhatjuk az önkormányzati informatika fogalmát, az alábbiak szerint: az önkormányzati informatika a közigazgatási informatika egyik részterülete, amely a helyi önkormányzatok különböző eszközökkel-, de mindenekelőtt a számítógéppel megvalósított információkezelésével – és ezen belül a nyilvántartások, továbbá az egyéb információs rendszerek létrehozásával és működtetésével – foglalkozik tudományos igénnyel. A helyi önkormányzatok feladata a helyi közügyek intézése, vagyis eljárás azon ügyekben, amelyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint ezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. Az önkormányzatok jelentősége éppen az, hogy a lakosság a mindennapokban általuk találkozik az állammal, mint a közhatalomgyakorlás egyik meghatározó szervével. Az önkormányzatokat az állampolgár nem kerülheti ki, hiszen itt történik az anyakönyvezés, az építési, a szabálysértési és az egyéb hatósági ügyek döntő többségének az intézése, valamint az egészségügyi, a szociális, az oktatási és nevelési intézmények fenntartása is - hogy csak a legjellemzőbb ügytípusokat említsük. A helyi közügyek intézéséhez az önkormányzatoknak egyrészről információval kell rendelkezniük - a jogi normákon túlmenően - a területükön élő személyekről, az ott dolgozó szervezetekről, az ott található építményekről, közművekről és földrészletekről, másrészről pedig információt kell biztosítaniuk a lakosság és a központi államigazgatás részére a településről, az önkormányzat működéséről, vagy éppen az egyes ügytípusok elintézési rendjéről. Az ehhez szükséges adatok rendszerint, de nem kivétel nélkül az önkormányzati információs rendszerekből nyerhetők ki, amelyeket az alábbiak szerint csoportosíthatunk: nyilvántartások, lakosságtájékoztató információs rendszerek, vezetői információs rendszerek, térinformatikai rendszerek, valamint integrált információs rendszerek. A továbbiakban az önkormányzati informatika kérdéskörét ennek megfelelő szerkezetben tárgyaljuk! 3.1. Az önkormányzatok nyilvántartásai

Az önkormányzatok által vezetett nyilvántartások számáról adatgyűjtés hiányában - pontos, dokumentált és publikált adatok napjainkban sajnos nem állnak rendelkezésre, az azonban biztosra vehető, hogy százas 36

nagyságrendet képviselnek, a bennük tárolt adatok pedig több tízezerre tehetők. E nyilvántartások – éppen a komoly nagyságrend miatt – tipizálhatók, mégpedig több szempont szerint. Ezek közül itt és most azt emeljük ki, hogy az adott nyilvántartást jogszabályi kötelezés alapján, vagy saját elhatározásból vezeti-e az önkormányzat, hiszen az egész kérdéskört alapvetően az információ szemszögéből vizsgáljuk. a) Az önkormányzatok jogszabályi előírás alapján vezetett nyilvántartásai további három csoportba sorolhatók: ♦ azon nyilvántartások, amelyek egy országos alapnyilvántartás részeként, illetve alrendszereként funkcionálnak, ♦ azon nyilvántartások, amelyek nem egy országos alapnyilvántartás alrendszerei, mégis jogszabály alapján, teljeskörűen és országosan egységes szempontok szerint rögzítik az adott objektumok előírt adatait. Ezeket szemben az országos alapnyilvántartásokkal, az itt jelzett sajátosságok miatt helyi alapnyilvántartásoknak nevezhetjük, ♦ azon egyéb - jogszabályi előírás, tipikusan önkormányzati rendelet által előírt - nyilvántartások, amelyek sem országos, sem helyi alapnyilvántartásnak nem tekinthetők. b) A saját elhatározásból - s tegyük hozzá: kifejezetten a saját munka megkönnyítése és eredményesebb végzése érdekében - vezetett önkormányzati nyilvántartások nem tipizálhatók, azok elvileg az önkormányzati munka bármely objektumára és bármely adatmélységére kiterjedhetnek, feltéve, hogy nem ütköznek jogszabályi korlátba. Ilyen korlátnak minősül például, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi LXIII. törvénynek a 2. §. (4) bekezdésében rögzített azon rendelkezés, mely szerint az önkormányzati szervek a polgártól, illetve a személyiadat és lakcímnyilvántartásból csak azokat a személyi adatokat kérhetik, amelyekre a feladatok ellátása érdekében törvény, vagy törvényi falhatalmazás alapján önkormányzati rendelet feljogosítja őket. 3.2. Lakosságtájékoztató információs rendszerek

Amíg az előző fejezet kapcsán tárgyalt nyilvántartások létének alapja az információk (adatok) dinamikus - az önkormányzat részére és az önkormányzat részéről való - mozgatása, illetve mozgása, tehát a nyilvántartások esetében az önkormányzat információ (adat) felvevő és információ leadó is, addig a lakosságtájékoztató információs rendszerek létének alapja az, hogy csupán az önkormányzattól kifelé, a lakosság irányá37

ba áramlik az információ, azaz az önkormányzat - ebben az esetben kizárólag - az információ adó pozíciójában áll. További lényeges különbség az is, hogy az önkormányzati nyilvántartások rendszerint a hatósági jellegű feladatok ellátását szolgálják, azon feladatokét, amelyek során az önkormányzat és a lakosság között fölé-alárendeltség, azaz közhatalmi jogviszony áll fenn. Ezzel szemben a lakosságtájékoztató információs rendszerek sajátossága éppen az, hogy az önkormányzat nem utasít és nem parancsol, hanem szolgáltat, olyan lépéseket tesz, amely segíti a polgárokat a jogaik gyakorlásában és kötelezettségeik teljesítésében. Erre komoly szükség van, hiszen az önkormányzat a helyi közügyekben demokratikus módon, széleskörű nyilvánosságot teremtve valósítja meg a közakaratot. A lakosságtájékoztató információs rendszerek formai és tartalmi szempontból egyaránt csoportosíthatók. a.) Formai szempontból ezen információs rendszerek a következők lehetnek: ♦ a különböző információkat tartalmazó dokumentumoknak az önkormányzati hirdetőtáblán való kifüggesztése, továbbá a helyben szokásos más módon (például hangosbemondó segítségével) történő közhírré tétele, ♦ vezetői fogadó órák tartása, ♦ évente legalább egy alkalommal történő közmeghallgatás a képviselőtestület részéről, az önkormányzati törvény alapján, ♦ önkormányzati napi-, hetilap kiadása, ♦ ügyfélszolgálat működtetése, ♦ a képviselőtestület által meghatározott olyan egyéb fórumok, amelyek a lakosság közvetlen tájékoztatását és a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. b.) Tartalmi szempontból - tehát abból kiindulva, hogy mit, milyen információt közvetít az információs rendszer - a lakosságtájékoztató információs rendszerek a következő típusba sorolhatók: ♦ jogi információs rendszerek: amelyek célja kifejezetten azon jogszabályi előírások közhírré tétele, amelyek ismerete nélkülözhetetlen az önkéntes jogkövetéshez, illetve a lakosság önkormányzati típusú ügyeinek intézéséhez, ♦ településpolitikai rendszerek: amelyek célja egyrészről a lakosságnak az önkormányzati döntések előkészítésébe történő bevonása, másrészről a már meghozott településpolitikai döntésekről való tájékoztatás, ♦ települési információs rendszerek: amelyek célja az, hogy az érdeklődőket tájékoztassa az adott település legfontosabb adatairól: terület, népesség, 38

a népesség összetétele, közterületek, közműellátottság, beépíthetőség, orvosi - iskolai - óvodai ellátottság, stb. ♦ önkormányzati híradó: amelynek célja a lakosság tájékoztatása az önkormányzat és szervei (a képviselőtestület, a bizottságok, a polgármester, a jegyző és a hivatal) működéséről, munkájáról. 3.3. Vezetői információs rendszerek

A korábbiakban definiáltuk az igazgatás fogalmát és nevesítettük tartalmi elemeit. Jeleztük, hogy az igazgatás céltudatos emberi tevékenység, amely biztosítja a kitűzött cél eléréséhez szükséges feltételeket és a munka összhangját. Jeleztük azt is, hogy az igazgatás egy folyamat, amelynek (építő) elemei a következők: célkitűzés, információgyűjtés és feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció és ellenőrzés. A vezetés az itt jelzett igazgatási tevékenység egyes (kiemelt) elemeinek - a célkitűzésnek, döntésnek és ellenőrzésnek - egy kézben történő egyesítése eredményeként jelenik meg és önállósul a szervezeten belül, s mint olyan, a munkamegosztás "terméke". Álláspontunk szerint tehát a vezetés nem más, mint egy szervezeten belül megvalósuló, célkitűző, döntést hozó és ellenőrző, emberi tevékenység. Egy adott szervezet (vagy az egész társadalom) sikerének kulcsa mindenkor és meghatározó módon a vezetés kezében van, hiszen - mint láttuk - a vezetés döntő befolyással van a szervezet életére. Ebből következik, hogy az adott szervezet léte és hatékonysága szempontjából egyik legfontosabb kérdés a vezetés megfelelő információval történő ellátása, azaz a vezetői információs rendszer megfelelő működése. Vezetői információs rendszer - az emberiség történetében - mindig is volt és működött, az más kérdés, hogy azt milyen eszközökkel és módszerekkel működtették, továbbá, hogy abban milyen tartalmú információt áramoltattak. Általánosságban azt lehet mondani, hogy a történelmi fejlődés során a sikeres vezetők (uralkodók) egyre modernebb eszközök és módszerek (füstjel, fényjel, gyalogos és lovas futár, postagalamb, távíró, telefon, számítógép, műholdas távközlés, stb.) révén, egyre több és differenciáltabb információt szereztek a környezetükről, s valójában ennek köszönhették hatalmuk fenntartását, esetleg növelését. Aki az információt, a kiemelten fontos információt a leggyorsabban volt képes megszerezni és feldolgozni, az gyors és megalapozott döntés meghozatalára volt képes, ennélfogva sikeres volt. Gondoljunk például a katonai felderítésre, amely ha megfelelő 39

információt szerez egy adott támadásról illetve annak előkészületeiről és azt továbbítja a vezetéshez, akkor a vezetés egy megelőző csapással eldöntheti a háború sorsát. "Az információ birtoklása éppúgy hatalom, mint a fizikai erő vagy a fegyver. A jobb információellátottság, a gyorsabb információterjesztés technikája a szervezetet erőfölénybe juttatja." Annak ellenére tehát, hogy vezetői információs rendszer mindig is jelen volt az emberiség életében, mégis csak a számítógépek elterjedésével és annak a vállalati vezetésbe történő beépülésével kapcsolatban jelent meg önálló fogalomként: Management Information System (MIS) néven, az 1960-as években. Igaz, hogy a "vezetési információs rendszer" kifejezést már 1938-ban is használta C. Bernard, majd később, 1947-ben H. Simon is, viszont nem abban az értelemben, hogy az adott vezetési problémákat az elektronikus számítógép segítségével oldják meg. Erre csak jóval az első számítógép - az ENIAC - 1946-ban történt megépítését követően, a számítástechnika fejlődése következtében kerülhetett sor. Akkor, amikor az már egy olyan fejlettségi szintet ért el, amely lehetővé tette egy adott vállalat egész ügyviteli és műszaki irányítási rendszerének számítógépre vitelét. Ez az időszak az 1960-as évek végére tehető, amikor a számítástechnika fejlesztésében élenjáró Amerikai Egyesült Államokban polgárjogot nyert a MIS, olyannyira, hogy megkezdődött annak egyetemi oktatása is. A Management Information System – amelynek magyar megfelelője a Vezetői Információs Rendszer (VIR) – célja és lényege kezdetben az adott szervezet vezetőjének információval történő ellátása volt egy konkrét adatbázisból, annak érdekében, hogy helyesen tűzze ki a célokat, továbbá gyors és megalapozott döntéseket hozzon, röviden: a szervezet sikeres legyen. A későbbiek során - az 1980-as évektől - a MIS fogalma, illetve jelentése az egy adott (saját) adatbázisból történő információszolgáltatáson túlmenően kibővült azzal a lehetőséggel, hogy a vezető közvetlenül hozzáférhetett a szervezet egyéb adatbázisaihoz, az ún. adatfeldolgozási rendszerekhez, sőt külső adatforrásokhoz is. Ily módon a VIR egyrészről az irányítani kívánt szervezet sajátosságaival - tehát rendszerelemeivel, transzformációival és környezeti kapcsolataival - összhangban álló vezetésidöntési rendszerré, másrészről pedig egy ezzel összhangban lévő olyan információrendszerré fejlődött, amely megvalósítja a tervezés és a vezetés egységét és amely számítógépes adatfeldolgozási rendszerre támaszkodik. A magyar helyi önkormányzatokon belül napjainkban működő vezetői információs rendszerekre is teljes egészében igazak az itt ismertetett, alapvetően a gazdasági életre vonatkozó általános jellemzők. Az 40

önkormányzatok világában azonban a vezetői információs rendszerek azonban természetesen rendelkeznek sajátosságokkal is, amelyek az alábbiak szerint összegezhetők; ♦ Sok esetben - sajnos - nem beszélhetünk tudatosan kiépített vezetői információs rendszerekről, hanem sokkal inkább spontán, alkalomszerű vezetői információszerzésről egy-egy adott konkrét, döntésre váró kérdésben. ♦ Ha azonban mégis működnek az önkormányzatnál tudatosan kiépített és számítógépre alapozott vezetői információs rendszerek, akkor azokat az jellemzi, hogy - rendszerint erősen személyhez kötöttek, azaz Magyarországon nincs egy általánosan elterjedt, nagyszámú önkormányzati vezető által elfogadott és alkalmazott rendszer, sőt még széles körben elterjedt modellről sem beszélhetünk napjainkban, hanem sokkal inkább helyi próbálkozásokról, kísérletekről. Ebből következik hogy rendszerint - a felhasználók köre korlátozott, tehát gyakran kizárólag az elsőszámú önkormányzati vezetőre, a polgármesterre terjed ki, továbbá - az információk köre is túlságosan leszűkített, mert tartalmilag kizárólag az önkormányzati munkához kapcsolódik és csupán az adott település legfontosabb adataira (lakosságszám, összetétel, intézményi ellátottság, stb.) valamint a hivatal és a képviselőtestület működési kérdéseire (létszám és bérhelyzet, hatósági statisztika, határozatok, stb.) terjed ki. ♦ A vezetők gyakran csak a testületi üléseken, a különböző értekezleteken és a sajtóból szerzik információikat, azaz valójában nem is működtetnek specifikus vezetői információs rendszert. Természetesen sorolhatók lennének a konkrét, egyedi esetek mindezek ellenkezőjére is! A mai magyar helyi önkormányzati igazgatásból – megyei, városi és községi szintről egyaránt – hozhatók lennének konkrét példák valódi Vezetői Információs Rendszerek kiépítésére és működtetésére. Mindezektől azonban – a rendelkezésünkre álló keretek korlátozott volta miatt – el kell tekintenünk. A fő célunk tehát csupán a figyelemfelkeltés lehet. Az önkormányzati vezetők figyelmének arra irányítása, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás küszöbén álló magyar közigazgatás nem nélkülözheti a célraorientáltan létrehozott, a modern szervezési megoldásokat és technikai eszközöket alkalmazó vezetői információs rendszereket sem. Ne

41

feledjük: a nem megfelelően (rosszul, hiányosan, vagy túl-) informált vezető nem, illetve csak véletlenül képes helyes döntéseket hozni!

42

3.4. Térinformatikai rendszerek

Az önkormányzatok - részben jogszabályi előírás, részben saját elhatározás alapján - sok-sok leíró jellegű, tehát numerikus, vagy szöveges adatokat tartalmazó nyilvántartást vezetnek a területükön található térbeli objektumokról: épületekről, közművekről, közterületekről és telkekről (is). Ezen adatok számítógépre vitele már önmagában is jelentős segítséget nyújt az önkormányzati munkához, hiszen a számítógép segítségével az adatok gyorsan beszerezhetők és tetszőleges szempontok szerint csoportosíthatók, sőt a számítógépes adatfeldolgozás révén esetleg új információk is kinyerhetők a rendszerből. Ugyanakkor az önkormányzatok - jogszabályi kötelezés miatt - kötelesek topográfiai térképeken, ún. földmérési alaptérképeken is rögzíteni kül- és belterületüket, az egyes ingatlanok határait, az egyes építményeket és közműveket, azaz az illetékességi területükhöz tartozó minden térbeli objektumot. Ezen térképek számítógépre vitele önmagában szintén komoly előrelépés az önkormányzati munkában, hiszen ezáltal például már a laikus képviselőtestületi tagok, vagy akár a lakosság számára is áttekinthetővé válik a település egésze, annak szerkezete, vagy akár az egyes objektumok elhelyezkedése is. Ezzel lehetőség nyílik például olyan döntések meghozatalára, amelyek révén a település szerkezete kiegyensúlyozottá válik, vagy éppen az úthálózat, a közművek fejlesztése olcsóbb lesz. Az objektumok térinformatikai megjelenítése a fejlődés következő lépcsőjét jelenti, hiszen a számítógép ekkor már nem csak tárolja és numerikus és/vagy szöveges módon rendelkezésre bocsátja az objektumokkal kapcsolatos leíró jellegű adatokat, hanem azokat a képernyőn térbelileg is, térképhez kapcsolódva, láthatóvá-, s ezzel közérthetővé teszi. Ilyen értelemben a térinformatika nem más, mint a térbeli objektumok leíró jellegű adatainak és a település digitalizált térképállományának számítógépes összekapcsolása. Az állami térképeknek két típusát kell megkülönböztetni: a földmérési alaptérképeket és a topográfiai térképeket. A földmérési alaptérképek - állami alapadatként - közhitelesen rögzítik a földrészleteket, azok határvonalait, helyrajzi számát és egyéb azonosítóit, valamint a földrészleteken található építményeket és létesítményeket. A községre és városra vonatkozó állami alapadatokat a körzeti földhivatalok, a megyére vonatkozókat a megyei földhivatalok, míg az ország egészére vonatkozókat a földművelési és vidékfejlesztési miniszter által kijelölt központi földmérési szervezet kezelik, illetve kezeli. Az állami topográfiai térkép papíron, több - színnyomással, vagy számítógépen kezelhető 43

(digitális) formában - rétegben szerkesztett térkép, amely a földfelszín természetes és mesterséges alakzatainak elemeit tartalmazza, a tulajdonviszonyra utalás nélkül. A törvény azt is kimondja, hogy az állami és az önkormányzati térinformatikai rendszerek alapjaként kizárólag az itt jelzett állami térképek és alapadatok használhatók fel. A térinformatika kifejezés tartalmilag az angol Geographical Information Systems (GIS) = földrajzi információs rendszernek felel meg, s jól mutatja, hogy itt a különböző objektumok egyes jellemző adatainak földrajzi helyhez kötéséről és azok térbeli térképi megjelenítéséről van szó, szemben a korábbi kizárólagosan leíró jellegű (numerikus és/vagy szöveges) továbbá adatbázis nélküli térképi megjelenítéssel. Ugyanakkor jeleznünk kell azt is, hogy a térbeli objektumok adatainak térinformatikai feldolgozása és megjelenítése nem jelenti feltétlenül az adatok leíró jellegű, vagy térképi formában történő feldolgozásának teljes eltűnését, hanem sokkal inkább azok egy egységben történő és rendkívül látványos számítógépes kezelését. Másként kifejezve: a GIS egy speciális, számítógépre alapozott információs rendszer, amely egyrészről biztosítja a különböző térbeli objektumok térképi megjelenítését, másrészről ezen objektumok leíró jellegű adatainak térképi pontokhoz kötött megismerését is. Egy adott önkormányzat esetében a GIS alkalmazása azt jelenti, hogy a település földmérési alaptérképét - az azon feltüntetett épületekkel, közművekkel, közterületekkel és telkekkel együtt - 1:10.000 méretarányban digitalizálják (számítógépre viszik), és az így létrehozott un. digitalizált térképállományhoz, illetve annak egyes pontjaihoz, vonalaihoz vagy vonalakkal körülzárt területéhez hozzárendelik a megfelelő leíró (numerikus, és/vagy szöveges) adatokat, mint például az adott földrészlet hossza és szélessége; az adott épület magassága; az adott közműhálózat étmérője, anyaga és kapacitása stb. A térinformatika – igaz, csak a vállalati alkalmazásokban - már az 1970-es években megjelent Magyarországon, mindenekelőtt a közművekkel kapcsolatosan. A közigazgatásban az első kísérletekre az 1980-as években került sor (például Győr városában), amelyek bár viszonylag sikeresek voltak, az eredményei azonban széles körben mégsem terjedtek el. Ennek okai között találjuk a megfelelő hardver és szoftver eszközök hiányát, az adatok gépre-vitelének és feldolgozásának viszonylag hosszú idejét és igen költséges voltát, valamint azt is, hogy akkoriban az egyes tanácsok (a mai önkormányzatok jogelődei) sok esetben nem is rendelkeztek megfelelő tér-

44

képi és numerikus adatokkal a területükön fekvő térbeli objektumokról, így egyszerűen nem volt mit térinformatikai alapokra helyezni. 1992-ben az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság - az ún. Térinformatikai Nemzeti Projekt keretében - pályázatok kiírásával igyekezett lökést adni a térinformatika közigazgatásban (helyi igazgatásban) történő fejlesztésének - tegyük hozzá: részben sikerrel. A pályázatok elnyerésével ugyanis az első fordulóban tizenöt önkormányzat (például: Győr, Miskolc, Szeged, Göd, Érd), a második fordulóban pedig további tíz önkormányzat (például: Tata, Vecsés, Békés) kezdte meg a térkép alapú információs rendszerének kiépítését, de átütő siker nélkül, mert igazából egyetlen önkormányzatnál sem sikerült modell értékű megoldást kidolgozni. Az 1994-ben indult és 1996-ban befejeződött projektek összességében mintegy kétmilliárd forint feletti projektértéket valósítottak meg, 1,2 milliárd OMFB támogatás mellett. Eredményként könyvelhető az is, hogy a projektek eredményeként anyagilag és szakmailag megerősödött a piaci működéshez szükséges vállalkozói kör, nemzetközileg is jelentős oktatási szakanyagok készültek el, és oktatási tervek jöttek létre, továbbá több új termék és szolgáltatás jelent meg a piacon. Figyelemre méltó azonban, hogy „… a közigazgatás érzéketlensége a projekt eredményei iránt folyamatos magas szinten maradt.” A térinformatika önkormányzati alkalmazásai terén legmesszebb talán a kifejezetten térinformatikára szakosodott Geoview Systems kft jutott, amely több településnek készítette el a településirányítási térinformatikai rendszerét (Pécs, Győr, Hajdúszoboszló, Mezőtúr, Balatonfüred, stb.). E térinformatikai rendszerek moduláris felépítésűek, amelyek felölelik az egyes ingatlanokhoz-, valamint a közművekhez kapcsolódó nyilvántartásokat is (víz, gáz, csatorna, stb.). A rendszerben az egyes objektumokhoz nem csak szöveges adatokat lehet kötni, hanem fényképeket, műszaki rajzokat, térképszelvényeket is. Az önkormányzati munkában a térinformatika előnyei és eredményei leginkább a következő területeken aknázhatók ki: - rendezési koncepciók és tervek készítése, (általános és részletes rendezési terv), - településüzemeltetés (ide értve a közművesítést, a közműfenntartást, valamint a helyi közlekedésigazgatást), - műszaki igazgatás (az önkormányzat területén található ingatlanok nyilvántartása, telekalakítás, építési engedélyezés, építési tilalom, stb.), - humán igazgatás (iskolai - orvosi - választási körzetek kialakítása, stb.).

45

A közeljövőben várható, hogy az önkormányzatok a jelenleginél sokkal erőteljesebben fognak támaszkodni a térinformatika itt jelzett eredményeire, ehhez azonban nélkülözhetetlen a jelenlegi térképállománynak - a földmérési alaptérképeknek - az aktualizálása (rendbetétele), a térbeli objektumok alapadatainak összegyűjtése és aktualizálása, majd a térinformatika alapjául szolgáló 1:10.000 méretarányú digitális térképi adatbázis létrehozása megfelelő hardver- és szoftver eszközök igénybevételével. 3.5. Integrált információs rendszerek

Az önkormányzatok egyik meghatározó jellemzője az, hogy környezetükkel aktív információs kapcsolatban állnak: információ források és egyben információ felhasználók is. Ahhoz, hogy el tudják látni feladataikat, a helyi közügyek intézését, adatokkal kell rendelkezniük az egész településről: a területükről, a népességükről, az épített környezetükről, valamint a településen működő szervezetekről. "Az önkormányzatok területük igazgatását komplex módon végzik, ezért területükről komplex információkkal kell rendelkezniük. Tevékenységükben a hatósági és a szervezési feladatok együtt jelennek meg és ... az igazgatásban egymást kiegészítik." - írja Horváth Imre az Önkormányzati informatika című tanulmányában. Nem elegendő tehát az eredményes igazgatáshoz az, hogy az önkormányzatok külön-külön, egymástól független és szétdarabolt nyilvántartásokat vezessenek, hanem az (is) szükséges, hogy - törvényi keretek között - megvalósítsák ezek egy rendszerben történő, integrált kezelését. Ma már adott a lehetőség arra, hogy az önkormányzatok kiépítsenek egy olyan több modulból, illetve alrendszerből álló integrált számítógépes információs rendszert, amely képes kiszolgálni az önkormányzatok széleskörű információs igényeit, függetlenül attól, hogy az adatokra kinek, milyen okból, milyen hatáskör gyakorlásához van szüksége. Ebben az információs rendszerben a feladatok ellátásához szükséges adatokat egy helyen tartják nyilván, kiküszöbölve ezzel az azonos adatok párhuzamos kezeléséből eredő hátrányokat, másrészt pedig az integráció révén nem csupán egy-egy konkrét adat-, hanem minőségileg magasabb rendű adatláncolat kinyerésére is lehetőség van. A Miskolci Egyetem Közigazgatási Jogi Tanszéke által – több éves kutatómunka eredményeként – elkészített integrált információs rendszer, a 46

VIRGRAF adatbázisa átfogja az adott település (város, község) egészét, hiszen öt alrendszerből áll: népesség, szervezetek, építmények, közművek és földrészletek, amelyek - a szükséges mértékig - tovább tagozódnak. Az egyes alrendszerek-, illetve az azon belül található egyes itt jelzett adatok között kapcsolat biztosított, ami a rendszer átjárhatóságát, s ezáltal magát az integrált adatkezelést teszi lehetővé. Ugyancsak integrált önkormányzati információs rendszernek tekinthető a Hajdúszoboszló Város Polgármesteri Hivatalánál kidolgozott „KÖZ-ÜGY” nevű igazgatási információs és ügyintézői szoftverrendszer. A „KÖZ-ÜGY” egységes szerkezetbe foglalja az önkormányzat belső információáramlását, biztosítja a területi szervek és az ügyfélszolgálat adatigényeit és az ügyek többségében lehetővé teszi automatizált kommunikációs, ügyfél-tájékoztatási és ügyintézési gyakorlat folytatását. A rendszer moduláris felépítésű, főbb elemei a következők: Vezetői információs rendszer („VEZIR”), ágazati ügyintéző-programok („INTÉZŐ”), az államigazgatási eljárás szabályai szerinti eljárási ügymenetmodell („ELJÁR”). Végül (harmadik példaként), de nem utolsó sorban megemlítjük még a GISPÁN Integrált Önkormányzati Rendszert, amely az önkormányzati ingatlan-vagyonnal való gazdálkodáshoz nyújt(hat) jelentős segítséget. Az adatbázis moduláris felépítése és az egyes modulok közötti kapcsolat biztosítja az integrációt. A rendszer un. központi modulokból (keretrendszer, rajz-rendszer, címkataszter, partner-nyilvántartás, iktatás), műszaki nyilvántartásból (ingatlan-nyilvántartás, út-nyilvántartás, közműnyilvántartás, ingatlanvagyon-kataszter) és vagyongazdálkodási modulokból áll. Az adatbázis összekapcsolható az önkormányzat kapcsolódó egyéb nyilvántartásaival, de segítséget nyújthat a hatósági ügyek intézéséhez is. 4. A hatósági határozatok egységes nyilvántartása (információs rendszere) Az állampolgárok közügyek gyakorlásában való részvételének legfontosabb területe a helyi (települési) közigazgatás, hiszen a közügyek döntő többsége itt oldódik, vagy legalábbis itt kezdődik meg. A helyi közügyek legnagyobb szelete a hatósági jellegű jogalkalmazás, tehát az az eset, amikor a helyi közigazgatási szerv az ügyfél részére jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. A hatósági ügyintézés végeredménye a hatósági 47

határozat, amelyben a közhatalmat gyakorló szervezet az állam nevében rendelkezik (jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adatot igazol, stb.) és rendelkezésének nem teljesítése esetén állami kényszereszközöket is igénybe vehet. Mindezen fejtegetésekkel arra kívántunk rámutatni, hogy milyen fontos, milyen alapvető jelentősége van a hatósági határozatoknak, amelyeknek száma évente több milliós nagyságrendet képvisel! Nyilvánvaló, hogy e határozatok döntően képesek befolyásolni az állampolgárok közérzetét, akár pozitív, akár negatív irányban. Ahhoz, hogy az országban végbemenő ilyen jellegű jogalkalmazás eredményéről a központi- a területi-, vagy akár a helyi közigazgatás átfogó képet kapjon, szükségessé vált egy országosan egységes hatósági információs rendszer kiépítése. Ezt felismerve a Minisztertanács Tanácsi Hivatalának elnöke megalkotta a tanácsi szervek ügyiratkezelési szabályairól szóló 1/1982. (TK.5.) MTTH számú utasítását melyben kötelezte a tanácsokat a hatósági munka legfontosabb adatait rögzítő információs rendszer működtetésére. Az utasítás szerint minden megye VB titkára köteles volt egyrészt az információs rendszer megyei kiépítésére és működtetésére, másrészt pedig a megyei szintű adatoknak a Hivatal felé történő továbbítására. Az utasítás kimondta, hogy az adatgyűjtést 1983. január 1-jétől kell megkezdeni, és a megyei szinten összesített adatokat - évenként - értékelni kell. Az utasítás teljesítése eredményeként a megyei VB titkárok elkészítették a hatósági tevékenység figyelemmel kíséréséhez szükséges adatlapokat. Két adatlapfajta került bevezetésre: az I. sz. adatlap az első fokú, míg a II. adatlap a másodfokú (jogorvoslati) eljárás hatósági adatainak rögzítésére szolgált. Az információs rendszer beváltotta a hozzá fűzött reményeket, mert az alapadatok ismeretében áttekinthetővé tette a teljes helyi és területi tanácsi igazgatás hatósági tevékenységét, kiválóan alkalmas volt az ügyintézési adatok statisztikai megjelenítésére, és a pozitív-negatív tendenciák kimutatására. Az 1989-1990 évi rendszerváltás azonban e tekintetben is új helyzetet teremtett. Ekkor ugyanis – mint ismeretes – megszűnt a tanácsrendszer és helyét a helyi önkormányzati rendszer vette át, melynek következtében jelentősen átalakult a közigazgatási hatósági szervezet- és jogrendszer, sőt maga az MTTH is megszűnt. Erre tekintettel a Belügyminisztérium felfüggesztette hatósági statisztikai adatgyűjtést, majd 1996. január 1-jétől elrendelte annak ismételt beindítását, az Országos 48

Statisztikai Adatgyűjtési Program keretében, lényegében átmeneti megoldásként. A tervek szerint ugyanis ily módon csupán - a levéltárakról szóló 1995. évi LXVI. törvényben meghatározottak szerint, várhatóan rövidesen elkészülő - új önkormányzati iratkezelési mintaszabályzat kiadásáig, illetve hatályba lépéséig kerül sor a hatósági statisztikai adatgyűjtés megvalósítására, ezt követően pedig a mintaszabályzat alapján. Az adatgyűjtés az önkormányzatok és a megyei közigazgatási hivatalok teljes hatósági ügyforgalmára kiterjedt, a következő adatkörök vonatkozásában: az iktatott ügyek száma és fajtája, a határozatok száma (a hatáskörök gyakorlói szerint), a határozatok jellege (érdemi döntés, kiegészítő döntés, közbeeső intézkedés, végrehajtási intézkedés), az ügyintézés időtartama, a jogorvoslatok száma és eredménye, a végrehajtási intézkedések száma. Az adatszolgáltatás országos (tehát minden önkormányzatra és megyei közigazgatási hivatalra kiterjed), éves gyakoriságú és statisztikai táblákon történt. Az adatszolgáltatók az államigazgatási és az önkormányzati hatósági ügyekben, azaz a hatósági ügyintézés teljes vertikumában kötelesek voltak egyedi adatlapot kitölteni minden érdemi és eljárási kérdésben hozott határozatukról, az elsőfokú és a jogorvoslati eljárásban egyaránt. Ily módon lehetővé vált minden évben a teljes hatósági ügyintézés áttekintése és abból következtetések levonása. 1998 szeptemberében közzétették a belügyminiszternek a helyi önkormányzatok iratkezelési mintaszabályzatáról szóló rendeletét, amelyben azonban nem található utalás az önkormányzati hatósági statisztikai adatgyűjtésre! Ennek ellenére az adatgyűjtés évről-évre folytatódik és az önkormányzatok a megyei közigazgatási hivatalok útján – rendszeresen tájékoztatják a Belügyminisztériumot az éves hatósági munka eredményéről, a Belügyminisztérium pedig évente közzéteszi a hatósági statisztika országos adatait. 5. Számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi-adatbázisok) 5.1. A számítógépes jogszabály-nyilvántartás (jogi-adatbázis) megjelenése

Mint arra a korábbiakban, a nyilvántartásokkal szembeni követelmények tárgyalásakor már utaltunk, minden nyilvántartás esetén alapkövetelmény a pontosság és a valósághűség. Fokozottan igaz ez a 49

követelmény a jogszabály-nyilvántartások esetében, hiszen azok pontos és naprakész vezetése alapvető előfeltétele a jogalkotás és a jogalkalmazás törvényességének, elsősorban a hatályosság szempontjából. Hogyan tudná az adott társadalmi viszonyt a jogalkotó szabályozni, vagy újraszabályozni akkor, ha nem ismerné a jelenlegi jogszabályi rendelkezés helyzetét, azaz a hatályos jogot! Mondjuk ki nyugodtan: sehogy, illetve úgy, hogy teljes káosz uralkodna! A jogalkalmazás szemszögéből vizsgálva a kérdést, a helyzet ugyanez. A jogalkalmazó szervek döntései (határozatai, ítéletei) csak akkor lehetnek törvényesek, ha e szervek maguk is tisztában vannak az adott társadalmi viszonyt rendező hatályos jogszabályokkal, azaz érvényesül a "jura novit curia" - a bíróság a jogot (hivatalból) ismeri - klasszikus elve. Nos, mindezen körülmények miatt már az ókori államok is fölismerték azt, hogy valamilyen módon szükséges a hatályos joganyag nyilvántartása. Kezdetben ez manuálisan (kőtáblákba vésve, papirusz tekercsen, rigiszteres könyv, vagy kartonos nyilvántartás felfektetésével stb.) történt, ami megfelelt a kor műszaki-technikai adottságainak, illetve követelményeinek. Csakhogy a XX. század életviszonyainak bonyolultsága és az állam szerepének erősödése oda vezetett, hogy a jogszabályok száma ugrásszerűen megnőtt, és ezt – nyilvántartás oldaláról – manuális úton követni egyre nehezebb volt. Ekkor azonban – szerencsére – segítségül jött az emberiség egyik legnagyobb találmánya, a számítógép, amelynek alapvető tulajdonságai - az elvileg korlátlan tárolókapacitás, az adatok gyors visszakeresésének és logikai összekapcsolásának lehetősége - éppen az olyan nagy tömegű adatokkal dolgozó nyilvántartások esetében bontakoztathatók ki igazán, mint a jogszabály-nyilvántartás. Az úttörő szerepet - mint oly sok esetben - most is az Egyesült Államok játszotta, ahol a jogszabályanyag számítógépre vitelének két alapvető módozatát dolgozták ki és valósították meg. Az egyik megoldás szerint - amelyet R.T. Morgan alakított ki 1957-ben, az oklohamai állami egyetemen - a joganyagot un. tárgyszavak (vagy másnéven: kulcs-szavak, deszkriptorok) segítségével dolgozzák fel és viszik számítógépre, majd e tárgy-, illetve kulcsszókatalógus segítségével történik a joganyag azonosító adatainak a visszakeresése. Ily módon tehát a számítógép nem a teljes szöveget, hanem annak csupán absztrakt, tárgyszavak szerinti kivonatos változatát kezeli, ami nagyságrendekkel kisebb tárolókapacitást követel meg, mintha a teljes szöveget kezelné. Ehhez persze hozzá kell fűzni, hogy az 1950-es évek végének számítástechnikája

50

még nem is tette lehetővé olyan roppant méretű adatbázisok tárolását, mint a jogszabályok teljes szövegének nyilvántartása. A második megoldás - amelyet a J. Harty dolgozott ki 1962-ben a pittsburghi egyetemen - a joganyag teljes szövegét viszi számítógépre, és arra nézve teljeskörűen teszi lehetővé a keresést, tehát mellőzi a tárgyszavak használatát. Ily módon jött létre az un. teljes szövegű, (fulltext) jogszabály-nyilvántartás, amit alapvetően a számítástechnika rohamos fejlődése, a számítógép-kapacitás jelentős növelése tett lehetővé. A fejlődés következő lépcsője az volt, hogy a joganyag nyilvántartása mellett - tehát egy jogi információs rendszerben, de a jogszabálytól független másik adatbázisban - fölépítették a bírósági döntések és a jogi szakirodalom nyilvántartását is, és lehetővé tették az egyes adatbázisok közötti átjárást, jelentősen könnyebbé téve ezáltal a jogalkalmazók munkáját. 5.2. A számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok) típusai

A számítógépes jogszabály-nyilvántartás (mint jogi adatbázis és információs rendszer) feladata elsődlegesen abban áll, hogy - a számítógép tulajdonságainak, illetve műszaki adottságainak felhasználása révén, valamilyen jogi döntés meghozatalának elősegítése céljából - gyors, teljes és pontos információt biztosítson a jogszabályokról, a jogalkotó szervek és az erre feljogosított bíróságok elvi jellegű iránymutatásairól, a meghozott jogalkalmazói döntésekről, valamint a jogi szakirodalomról. Ahhoz, hogy a nyilvántartás e feladatnak eleget tehessen, mindenekelőtt az szükséges, hogy - az adatbázis teljes körű legyen, - valósuljon meg az adatbázis folyamatos aktualizálása, - a tárolt adathalmazból /adatbázisok(ból)/ a szükséges információk egyszerűen, gyorsan és pontosan kinyerhetők legyenek, a felhasználó által meghatározott kívánalmaknak megfelelően, továbbá - az adatbázis célra orientált szerkezetben nyerjen kiépítést, tehát legyen integrált és ezáltal tegye lehetővé az egyes jog dokumentumok közötti átjárást, a felvetődött jogi probléma végigkövetését. Az e követelményekkel adekvát számítógépes jogszabály-nyilvántartó (jogi információs) rendszereket négy lényeges szempont - az adatbázis felépítésének módja, a megoldandó jogászi feladat jellege, az adatbázis tartalma és az adatbázishoz való hozzáférés módozata – alapján indokolt csoportosítani: (1.) Az adatbázis felépítésének módja szerint megkülönböztethetünk: 51

- bibliográfiai (hivatkozási) adatokat tartalmazó, - faktografikus (tényleges) adatokat tartalmazó és - vegyes rendszereket. A bibliografiai adatokra (tárgymutatókra, deszkriptorokra) épülő első jogszabály-nyilvántartó rendszert - mint arra az előzőekben már utaltunk - R.T. Morgan, míg a faktografikus adatokra épülő (tehát a jogszabályok teljes szövegét kódoló és a természetes nyelven történő kezelésre épített) első jogszabály-nyilvántartó rendszert J. Harty dolgozta ki. Az eltelt mintegy negyven év alatt - ezen alapokra épülve - sok-sok számítógépes jogszabálynyilvántartó rendszer került kiépítésre, amelyek igyekeztek a két "ősmegoldást" továbbfejleszteni. Így jöttek létre egyrészről az ún. "vegyes rendszerek", amelyek tehát egyesítik a két megoldás jellemzőit, másrészről pedig a továbbfejlesztett változatok, amelyek közül itt csupán arra utalunk, hogy a bibliográfiai adatokra épülő rendszernek további két változata is kialakult. Az egyik a tárgyszavakat a jog adatbázis teljes szövegéből emeli ki (KWIC-rendszer: key word in context), míg a másik nem a szövegből, hanem egy előre felépített szótárból, az un. tezauruszból emeli ki ezt (KWOC-rendszer: key word out of context). (2.) A számítógépes jogszabály-nyilvántartó rendszerek másik - s számunkra fontosabb - csoportosítási szempontja az, hogy milyen jogászi feladatot kívánunk megoldani az adatbázis segítségével. A szakirodalom e kérdésben (is) megosztott. a.) Az egyik álláspont szerint különbséget kell tenni: adatszolgáltató, problémamegoldó (vagy más néven szakértői) és vegyes rendszer között. Az adatszolgáltató rendszerre - nevéből következően - az jellemző, hogy csupán a felhasználó által megjelölt témához kapcsolódó, tehát az adott jogesetnél alkalmazandó jogszabályt (jogi iránymutatást, szakirodalmat) választja ki az adatbázisból. Ezzel szemben a szakértői rendszer továbblép, nem csupán az alkalmazandó jogszabályt emeli ki az adatbázisból, hanem képes azt, pontosabban: annak egyes elemeit összevetni az egyedi tényállással, és az összevetés eredményeként képes akár a jogi döntés meghozatalára is. A vegyes rendszer egyesíti az előző két megoldást, tehát egyes területeken csupán szolgáltatja az információt, más területeken pedig szakértői rendszerként működik. b.) A megoldandó jogászi feladat szempontjából szóba jöhető másik álláspont szerint a számítógépes jogszabály-nyilvántartó rendszereknek négy fajtája van:

52

-

lelőhelyfeltáró rendszerek, amelyeknek feladata csupán a felhasználó által megjelölt témához tartozó jogszabály(ok) megkeresése, - tartalomfeltáró rendszerek, amelyeknek feladata nem csupán a jogforrás(ok) megkeresése, hanem a jogforrás(ok) szövegének a rendelkezésre bocsátása is, - adatfeldolgozó rendszerek, amelyeknek feladata az egyedi jogeset és az általános jogi norma elemeinek összevetése és ebből következtetések levonása, esetleg döntések meghozatala (ezek a rendszerek lényegében a szakértői rendszereknek felelnek meg), - vegyes rendszerek, amelyek az előző három rendszerből legalább kettőnek a sajátosságait alkalmazzák. (3.) A számítógépes jogszabály-nyilvántartó rendszerek tipizálásának harmadik lényeges szempontja a nyilvántartás tartalma. E szempontból - a jogi dokumentumok fajtáinak megfelelően - meg kell különböztetni: - jogszabály-nyilvántartást (amely csak a jogi normákra és a jogalkotó szervek elvi iránymutatásaira terjed ki), - a közigazgatási szervek jogi információs rendszereit, - a bíróságok és az ügyészségek jogi információs rendszereit, - a jogi szakirodalom nyilvántartását, továbbá - a vegyes rendszereket. A valóságban e típusok rendszerint nem, vagy csupán részben különülnek el ilyen mereven egymástól. A magyar helyzetet bemutató 5.4. fejezetben ezt az állításunkat megfelelően igazolni fogjuk. Előtte azonban még meg kell ismerkednünk a külföldi helyzettel. (4.) Az adatbázishoz való hozzáférés módozata alapján közvetlen és közvetett hozzáférést lehetővé tevő rendszereket különböztethetünk meg. A közvetlen hozzáférést lehetővé tevő, ún. on-line rendszernek sajátossága az, hogy a felhasználó - számítógépes hálózat segítségével közvetlen kapcsolatban van a szolgáltató földrajzilag távol lévő jogi adatbázisával, ennélfogva (elvileg) folyamatosan, illetve mindenkor lehetősége van a hatályos jog megismerésére. Ezzel szemben a közvetett hozzáférést lehetővé tevő ún. osztott adatbázisú rendszerek esetében a felhasználó nem fér hozzá közvetlenül a szolgáltató jogi adatbázisához, hanem az adatbázist a szolgáltató postai úton, rendszerint havonta, vagy negyedévente floppy-lemez, vagy compact disk (CD-lemez) formájában juttatja el hozzá. Ily módon a felhasználó a joganyag változásról soha nem azonnal, hanem csak utólag, a postai küldemény megérkezése után értesül, ami hatályossági aggályokat vet fel, és jelentős problémák forrása lehet. 53

5.3.

Számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok) a fejlett államokban és az Európai Unióban

A számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi információs rendszerek) előző fejezetben vázolt típusai, az egyes országokban ténylegesen működő rendszerek csoportosításának eredményeként alakultak ki. Mindebből az is következik, hogy napjainkban igen sok jogi információs rendszer működik a világban, sőt egy-egy államon belül több is. A számítógépes jogszabály-nyilvántartás szülőföldjén, az USAban sok-sok ilyen rendszer működik. Ezek közül megnevezhető például egyrészről a WESTLAW, a DATUM és a PITTS nevű rendszereket, amelyek a teljes jogszabályszöveget kezelik, azaz un. full-text rendszerek, másrészről pedig a GATT és a WRU megnevezésű rendszereket, amelyek a tárgyszavak szerinti keresés elvére épülnek, azaz un. absztrakt rendszerek. Mi itt most mégsem ezeket, hanem az USA - és talán az egész világ legnagyobb jogi adatbázisát, a LEXIS/NEXIS-t mutatjuk be, hiszen jelentősége messze meghaladja más rendszerekét. A LEXIS rendszer fejlesztése 1968-ban indult meg, az ún. OBAR projekt keretében. Kezdetben – elsősorban a feladat nagysága és az ebből fakadó óriási költségek, továbbá a hardver eszközök viszonylagos fejletlensége miatt - a rendszer nem a joganyag teljes szövegét, hanem csak a tárgyszavakat dolgozta fel, ma már azonban természetesen a teljes szöveget. Hozzáférést illetően a rendszer on-line jellegű, tehát aki keresni kíván a jogi adatbázisban, annak közvetlenül csatlakoznia kell a központi számítógéphez. A LEXIS /NEXIS napjainkban már nemzetközi és komplex rendszerré nőtte ki magát, ami egyrészt azt jelenti, hogy nem csupán az USA, hanem számos más állam (Egyesült Királyság, Ausztrália stb.) joganyagát is feldolgozza (LEXIS-adatbázis), másrészt pedig nem csak jogi dokumentumokat, hanem pénzügyi-gazdasági információkat is szolgáltat, mégpedig gyakorlatilag a világ minden államáról (NEXIS-adatbázis). Ez utóbbira tekintettel használják ma már a rendszer megnevezésére a LEXIS/NEXIS kifejezést. A rendkívül összetett, komplex adatbázis alrendszerekből (library = könyvtárakból), az alrendszerek pedig file-okból épülnek fel. A tényleges keresések a könyvtár kiválasztása után a file-okban történnek. Például: külön könyvtára van az USA szövetségi jogának (FR-LAW) és a tagállamok joganyagainak (US-LAW); Mexikónak (MEX-LAW); a Brit 54

Nemzetközösségnek (CW-LAW). A nemzetközi jog (INT-LAW) könyvtár pedig két file-ből áll: az INTLAW a nemzetközi szerződéseket, még az EUROCOM az Európai Közösség joganyagát rögzíti. Az Egyesült Királyságban működő egyik legjelentősebb számítógépes jogi információs rendszer a STATUS, amely 1972-től működik. E rendszer a nemzetközi jog forrásai közül az Európa Tanács határozatait és ajánlásait dogozza fel, míg a hazai jog köréből a hivatalos közlönyben kihirdetett jogszabályokat. A STATUS lehetővé teszi nem csupán a teljes szöveg kikeresését, hanem a dokumentumok elemzését is. Az on-line rendszer a képviseleti-, a közigazgatási- és az igazságszolgáltató szervek mellett a nagyközönség számára is hozzáférhető, természetesen díjfizetés mellett. Franciaország esetében az Igazságügyminisztérium Adatfeldolgozó Hivatala által 1974-ben kidolgozott jogi információrendszert lehet kiemelni, amely két adatbázisból épül fel. Az egyik a büntetőjogszabályokat és a büntetőeljárás során tárgyalt esetek alapadatait, a másik pedig a büntetőeljárásban részt vett személyek (vádlott, vádló, stb.) összes adatait tartalmazza, s mint ilyen, valójában nem jogszabály-, hanem bűnügyi nyilvántartás. A rendszer felhasználói csakis az Igazságügyminisztérium által arra feljogosított szervek és személyek (így a bíróságok, ügyészségek, rendőri szervek, ügyvédek, közjegyzők, közigazgatási szervek) lehetnek. Olaszországban 1974-től működik az ITALGIURE rendszer, a Legfelsőbb Bíróság Elektronikus Dokumentációs Központja keretében. A rendszer teljeskörű jogszabály-nyilvántartásnak tekinthető, hiszen feldolgozza a teljes joganyagot, a Legfelsőbb Bíróság döntéseit, a polgári- és a büntetőbíróságok döntéseit, valamint a jogi szakirodalmat. Az adatbázishoz – közvetlenül (on-line) és közvetve (CD-lemez segítségével) egyaránt – bárki hozzáférhet, díj fizetése ellenében. A Német Szövetségi Köztársaság Kormánya 1973-ban bízta meg a szövetségei igazságügyminisztert egy olyan számítógépes jogi adatbázis (információs rendszer) kifejlesztésével, amely alkalmas a teljes német joganyag, bírói határozatok és jogirodalom egy számítógépes rendszerben történő kezelésére és ezáltal hozzájárul a jogbiztonság növeléséhez, a jogi döntések meghozatala gyorsításához, a jogrendszer belső struktúrája pontos megismeréséhez, de mindenek előtt a jogrendszerben bekövetkezett változások folyamatos figyelemmel kíséréséhez. A fejlesztés célja tehát az volt, hogy az elektronikus adatfeldolgozás segítségével gyorsabb, alaposabb és átfogóbb jogi tájékozódás váljon lehetővé, és ezzel növekedjen a jogalkotó és a jogalkalmazó szervek 55

jogbiztonsága, a jogrendszer áttekinthetősége; ezáltal javuljon és gyorsuljon a döntéshozás a törvényhozó, a végrehajtó és az igazságszolgáltató szerveknél egyaránt. További cél volt az is, hogy a jogi dokumentáció kezelése váljon hatékonyabbá és gazdaságosabbá, ami azáltal következhet be, hogy ugyanazon jogi dokumentumokat nem kell párhuzamosan nyilvántartaniuk a különböző szerveknek (minisztériumoknak, bíróságoknak, stb.) és személyeknek (ügyvédek, közjegyzők, stb.), mint az korábban volt, hanem e helyett a jogi dokumentumokat egy közhiteles rendszer, a JURIS adatbázis tárolja és kezelje, melyhez bárki hozzáférhet. A fejlesztő munka jogterületenként haladt. Első fázisában – 1973. és 1983. között – a szociális jog, az adójog és a magánjog egyes területei kerültek feldolgozásra, a rájuk vonatkozó összes lényeges jogi dokumentum, azaz: a jogszabályok, az ítélkezési gyakorlat és a jogi szakirodalom figyelembevételével. A fejlesztő munka második fázisáról 1984-ben döntött a Szövetségi Kormány. Ennek értelmében egyfelől a JURIS által feldolgozandó joganyagot fokozatosan kiterjesztették a jogélet minden egyes területére, másfelől pedig az adatbázis fejlesztését, üzemeltetését és értékesítését üzleti alapra helyezték. Ez utóbbi úgy történt meg, hogy - a Szövetségi Igazságügyi Minisztérium, Saarland Tagállam, a Szövetségi Ügyvédi Kamara és a Rudolf Haufe Kiadó összefogásával – 1985-ben létrehoztak egy nyereségorientált gazgasági társaságot, a JURIS GmbH-t, amely üzemelteti (karbantartja), fejleszti és terjeszti a JURIS-t, mint Németország egyetlen közhiteles számítógépes jogszabály-nyilvántartását. A JURIS adatbázisai a következők: a) Jogszabályok: amely a szövetségi törvényeket és az ezek felhatalmazása alapján kiadott rendeleteket, továbbá a kiemelkedő jelentőségű pénzügyi-jogi normákat tartalmazza, teljes szövegben (mintegy 190.000 jogi dokumentum). b) Bírósági határozatok: amely a Szövetségi Alkotmánybíróság és az öt Szövetségi Felsőbíróság legfontosabb döntéseit rögzíti (mindösszesen mintegy 400.000 bírói döntést!), kivonatosan, de a legfontosabbakat (mintegy 80.000-et) teljes szöveggel. c) Jogi szakirodalom: amely a jogi élettel foglalkozó monográfiák, tanulmányok, esszék és disszertációk bibliográfiai adatait dolgozza fel (körülbelül 350.000 dokumentum!), d) Jogi háttéranyagok: amely mintegy 800 szövetségi törvény sorsát kíséri figyelemmel a tervezet benyújtásától, az elfogadásig és a módosításokig, kifejezetten a háttéranyagokra koncentrálva.

56

e) Menedékjogi-menedékügyi adattár: amely további négy adatbázisban dolgozza fel a vonatkozó közigazgatási- és bírói joggyakorlatot, a különböző jogesetek dokumentumait és a szakirodalmat. f) Környezetvédelmi adatbázis: amely a teljes környezetvédelmi joganyagot, bírósági döntéseket és szakirodalmat feldolgozza, három további adatbázisban. g) Sajtóközlemények: ezen adatbázis a Szövetségi Alkotmánybíróság és az öt Szövetségi Felsőbíróság sajtóközleményeit rögzíti. h) Teszt adatbázis: amely mintegy 2500 jogesetet feldolgozva mutatja be mindenki által szabadon hozzáférhető módon - a JURIS működését. A JURIS ma már egyaránt hozzáférhető on-line módon és CD-lemez segítségével, természetesen megfelelő díjfizetés ellenében. Az Európai Unió hivatalos számítógépes jogszabály-nyilvántartása a CELEX, amely mintegy 100.000 jogi dokumentumot rögzít, teljes szöveggel. A rendszer on-line szolgáltatásként és CD-lemez útján egyaránt hozzáférhető bárki által, megfelelő díj fizetése ellenében. Az adatbázis legfontosabb forrásai egyrészről az Európai Közösség Hivatalos Lapja (az Official Journal of the European Communities – röviden: Official Journal, O. J.), pontosabban annak C és L sorozatai, másrészről pedig az Európai Bíróság Közleményei (a Reports of Cases before the Court of Justice and Court of First Instence – röviden: European Court Reports) című lap. A CELEX adatbázisa - az egyes dokumentumok típusa szerint - 9 szektorból épül fel, bár jelenleg a 8. szektor fejlesztése még folyamatban van. Az 1. és 2. szektor a közösségi jog. elsődleges forrásait, az Alapszerződéseket és azon egyezményeket tartalmazza, amelyeket a Közösség kötött harmadik államokkal. A 3. és 4. szektor a Közösség intézményei által alkotott jogszabályokat, a közösségi jog ún. másodlagos forrásait dolgozza fel, amelyeket egyébként az Official Journalban hírdettek ki: a rendeleteket, az irányelveket, a határozatokat, az ajánlásokat, és az állásfoglalásokat. Az 5. szektor az előkészítés alatt álló jogszabályokat, tehát a jogszabályok tervezeteit tartalmazza, míg a 6. szektor az Európai Bíróság döntéseit, amelyeket egyébként 1961-től a Bíróság Közleményei Című lap, a European Court Reports is leközölt. A 7. szektor a tagállamok belső (nemzeti) jogrendszerére való hivatkozásokból áll, tehát azon jogszabályok azonosító adatait - nem a teljes szöveget(!) - rögzíti, amelyeket a tagállamok a Közösség előírásai alapján alkottak meg. A 9. szektor az Európai Parlamentben fölvetett és a Official Journalban nyilvánosságra hozott kérdéseket tartalmazza.

57

A CELEX CD-ROM változatának megnevezése: JUSTIS CELEX, ami a lekérdezést biztosító JUSTIS nevű szoftverre utal. A német, angol és francia nyelvű adatbázis, illetve rendszer terjesztését egyébként egy gazdasági társaság végzi, piaci alapokon. A CELEX mellett az Európai Uniónak egyéb számítógépes jogszabály-nyilvántartásai is vannak, amelyek hatóköre azonban jelentősen szűkebb, mint a CELEX-e. Megemlíthető például a JUSTIS WEEKLY LAW, a SINGLE MARKET, és a JUSTIS EASTERN EUROPE. A JUSTIS WEEKLY LAW; az angol jogrendszer alapvető építőköveit jelentő bírósági precedenseket dolgozza fel. A SINGLE MARKET; a Közösség Alapító Szerződéseit rögzíti, azon szerződéseket tehát, amelyek ténylegesen a Közösség Alkotmányát képezik: a Római Szerződést, az Egységes Európai Aktát, a Maastrichti Szerződést és az Amszterdami Szerződést. A JUSTIS EASTERN EUROPE négy kelet-európai állam - Lengyelország, Csehország, Bulgária és Magyarország - gazdasági élettel kapcsolatos legfontosabb joganyagát (adójog, privatizáció, tőzsdejog, külföldi befektetések joga) és a vonatkozó szakirodalmat teszi hozzáférhetővé. E rendszerek mindegyike személyi számítógépen futtatható CD-lemez útján alkalmazható. 5.4.

Számítógépes jogszabály-nyilvántartások Magyarországon

(jogi

adatbázisok)

A számítógépes jogszabály-nyilvántartás magyarországi gyökereinek kutatásánál 1967-ig kell visszanyúlni, ugyanis ekkor kezdődtek meg az Igazságügyi Minisztériumban azok a kutatások, amelyek a joganyag ilyen módszerrel történő nyilvántartásának lehetőségeit vizsgálták. Mielőtt azonban konkrétan e korszakkal foglalkoznánk, indokolt időben egy kicsit még jobban visszatekinteni, éppen az Igazságügyi Minisztérium, mint illetékes főhatóság kapcsán: Az első ide vonatkozó dátum 1951, amikor egy minisztertanácsi határozat minden állami szervet (ide értve a főhatóságokat, az intézeteket, sőt még az állami vállalatokat is!) arra kötelezett, hogy fektessen fel és vezessen nyilvántartást a rá vonatkozó jogszabályokról. Ezen túlmenően a határozat nyilvánossá tette azt az Igazságügyi Minisztériumban manuálisan vezetett, kartotékos jogszabály-nyilvántartást, amely 1867-ig visszamenőleg tartalmazta a magyar jogszabályokat. A határozat alapján elkészített több ezer jogszabály-nyilvántartás használati értéke korlátozott volt, hiszen

58

-

minden szerv csak a saját magára vonatkozó jogszabályt vette nyilvántartásba, és – központi előírás hiányában – az általa legjobbnak ítélt feldolgozási módszert választotta, - minden nyilvántartást manuálisan kezeltek, így nem volt lehetséges a mélyebb és átfogóbb ismeretek, jogalkotási tendenciák feltárása, még e viszonylag szűk területeket felölelő nyilvántartásokból sem. Ilyen előzmények után jelent meg Magyarországon is az 1950-es években a számítógép, mint olyan technikai eszköz, amely "képességénél" fogva mintegy kínálja önmagát a jogszabály-nyilvántartás gépesítésére. Ezt ismerték fel az Igazságügy Minisztériumban, amikor 1967-ben elkezdték kutatni a számítógépes jogszabály-nyilvántartás lehetőségeit, majd kísérleti jelleggel meg is valósítani azt. Az eredmények gyorsan jelentkeztek, hiszen 1968-69-ben már meg is történt az öröklési jog feldolgozása. Ezt követően azonban a munka megtorpant, mindenekelőtt anyagi okok és hardver-, illetve szoftverproblémák miatt. Az 1970-es években több nagy teljesítményű számítógép érkezett hazánkba, ami lökésszerű fejlődést eredményezett a számítógépes jogszabály-nyilvántartás terén. Megkezdődött ugyanis a családi jog anyagának, valamint a vonatkozó jogi iránymutatásoknak és szakirodalomnak a hangsúlyozottan még mindig kísérleti jellegű feldolgozása, majd számítógépre vitele. Ezzel párhuzamosan több minisztérium is megkezdte a saját ágazatára vonatkozó jogszabályoknak számítógépre vitelét tegyük hozzá, hogy minden központi koordináció nélkül. Ily módon ahány helyen gépesítették a jogszabály-nyilvántartást, az annyiféle módszerrel, és annyiféle géptípuson történt meg. Az 1970-es években tehát kísértetiesen megismétlődött az, ami húsz évvel korábban már megtörtént! 1980-ban a Minisztertanács felismerte a helyzet tarthatatlanságát és a 2022/1980. (IX.9.) MT határozatban elrendelte egy központi számítógépes jogszabály-nyilvántartás, az Egységes, Országos Jogi Információs Rendszer (a JIR) országos alapnyilvántartásként történő létrehozását. Jogi-szakmai bázisként az Igazságügyi Minisztériumot, számítástechnikai-üzemeltető szervként pedig a Központi Statisztikai Hivatalt jelölte ki a kormányhatározat. A tényleges munkálatokat a Minisztérium megbízásából az IM Számítástechnikai Alkalmazási Központ, a KSH megbízásából pedig az Államigazgatási Számítógépes Szolgálat végezte.

59

Egységes Országos Jogi Információ Rendszer (JIR) A JIR kialakításának célja - a fentiekből következően - a korábbi párhuzamos számítógépes fejlesztések megszüntetése és az erők koncentrálása révén egy valóban egységes, az egész magyar jogrendszerre kiterjedő, közhiteles, nagygépen futó számítógépes jogszabály-nyilvántartás létrehozása volt, amely tartalmazza a Legfelsőbb Bíróság jogi iránymutatásait és a jogi szakirodalmat is. A JIR adattartalma tehát a következő adatköröket ölelte fel: normatív jogszabályok, nem normatív jogszabályok, nemzetközi vonatkozású normatív jogszabályok, 1945 előtt kibocsátott, még hatályos jogszabályok, bírósági iránymutatások, jogi szakirodalom. A JIR kiépítése rendkívül lassú, nehéz és igen költséges jogiműszaki feladat volt, hiszen minden egyes jogszabályt, jogi iránymutatást és szakirodalmat - az erre a célra szolgáló - külön adatfelvételi lapok segítségével fel kellett dolgozni, még a számítógépre vitelt megelőzően. A feldolgozás kulcskérdése a korábban már érintett tárgyszavak (az un. deszkriptorok) kiemelése volt a normaszövegből, hiszen ezek tették lehetővé a joganyag számítógépre vitelét és a feldolgozott anyag gyors visszakeresését. A deszkriptorok kiemelése mellett igen komoly és óriási jogászi feladat volt e kifejezések egymáshoz való viszonyának feltárása révén az ún. "tezaurusz" felépítése is. A tezaurusz (a görög thesurus = kincs, kincstár) fogalmára nézve több álláspont is ismert: Az egyik nézet szerint a tezaurusz az emberi ismeretek egy vagy több ágazata ellenőrzött fogalmainak olyan rendezett, nyílt gyűjteménye, amely tükrözi az egyes fogalmak egymás közötti kapcsolatát. A másik nézet szerint a tezaurusz segítségével fogalmainkat szabványosíthatjuk, mégpedig oly módon, hogy azokat - a hierarchikus viszonyokat kifejező - egységes kódszámmal látjuk el, megkönnyítve ezzel a fogalmak számítógépre vitelét. Ebben az értelemben a tezaurusz a jogi információs rendszerek, illetve a jogi adatbázisok kiindulási pontja. A különböző vélemények összegzéseként a következőket mondhatjuk: a tezaurusz lényege abban áll, hogy az adott jogi dokumentumot jellemző deszkriptorokat olyan logikailag zárt rendszerbe foglaljuk, amelyből a deszkriptorok egymáshoz való viszonya egyértelműen megállapítható. A JIR tezaurusz-állománya monohierarchikus (fa) struktúra szerint épült fel, melyben a deszkriptorok egymással való kapcsolata aláfölérendeltségi (generikus-specifikus), szinonim, rokoni vagy társas viszony lehetett. A JIR 7 szinten tudta kezelni a tezauruszállományt és egy deszkrip60

tornak maximum 20 szinonimáját és 10 rokonát volt képes nyilvántartani. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a tezaurusz-építés sajátos nemzeti feladat, mert az egyes deszkriptorok jelentései rendszerint eltérnek az egyes nemzeti nyelvekben, illetve jogrendszerekben. A magyar jogi tezaurusz kiépítése 1982-ben indult meg a családi jog terén, majd a polgári jog, a polgári eljárásjog, az alkotmányjog és a nemzetközi jog következett. Amennyiben minden jogág tezaruszállományának kiépítése megtörtént volna, akkor beszélhettünk volna arról, hogy létrejött a Magyar Jogi Tezaurusz. Ez azonban - a később részletezendő okok miatt - sajnos nem következett be. A tezaurusz jelentőségét az adja a jogszabály-nyilvántartásban, hogy egyrészt lehetővé teszi a jogi dokumentumok tartalmának gyors feldolgozását, feltárását és visszakeresését, másrészt egységesíti a jogi terminus-technikusokat, tisztítja a jogi terminológiát. Az 1980-as évek végére a JIR építése egyre nehézkesebb lett elsősorban hardver- és szoftverproblémák, adatfeltöltési nehézségek, valamint anyagi okok miatt - mígnem a létrehozását elrendelő minisztertanácsi határozatot 1989-ben formálisan is hatályon kívül helyezte a Kormány. A JIR tehát tíz évvel a születése után elhalt, a munkálatok befejeződtek. Milyen körülmények miatt következett ez be? Csupán jelzésszerűen: - a feladat az 1980-as évek technikai-műszaki fejlettségéhez és a rendelkezésre álló erősen korlátozott erőforrásokhoz képest túl nagy volt, - a kidolgozott szoftver túl bonyolult, lassú, nehézkes volt, - a fejlesztés és üzemeltetés túl drága volt (évente több tíz millió forintba került), - az eredmény lassan jelentkezett és viszonylag kevés volt, - érvényesült a "közös ló effektus" - sok probléma adódott abból, hogy a projektnek két főhatóság is felelőse volt, - a hihetetlenül gyors technikai fejlődés a nagygépes rendszerek ellen hatott (a személyi számítógépek tárolókapacitásának és adatkezelési sebességének (teljesítményének) erőteljes növekedése, csökkenő árak mellett, a mindezek révén a PC-k rohamos elterjedése, a CD-technológia megjelenése stb.). A JIR építésének azonban sok pozitívuma is volt. Gondolunk itt arra, hogy a JIR építése során sok-sok szakember megismerte a számítógépes jogszabály-nyilvántartás elméleti és gyakorlati problémáit, s e téren komoly tapasztalatokat is szerzett. Úgy is fogalmazhatunk, hogy minden ma működő 61

magyar számítógépes jogszabály-nyilvántartásnak a gyökere, ősforrása ilyen, vagy olyan módon - végül is a JIR volt. Ez adja a JIR igazi jelentőségét. KARTOTÉK Számítógépes Nyilvántartó Rendszer A KARTOTÉK az Igazságügyi Minisztérium olyan személyi számítógépen futtatható jogszabály-nyilvántartása, amely floppy lemezen tárolja az adatokat. Ez a jogi adatbázis az Igazságügyi Minisztériumban – a JIR munkálataitól függetlenül, továbbra is - vezetett kézi kartonos nyilvántartás filozófiáját követve tárolja és kezeli a hatályos magyar jogszabályok számát, címét, a kihirdetés és a hatálybalépés időpontját, a megjelenés közlönyszámát, a tárgyszavakat, a jogszabályváltozásokat (módosítás, hatályon kívül helyezés), valamint a jogszabályok közötti kapcsolatokat (alapjogszabály, végrehajtási rendelet), tehát a normaszöveget nem! A KARTOTÉK szoftverét az ALINOR Kft. fejlesztette ki az IM támogatásával és a rendszer első változata már 1990-ben elkészült, akkor tehát, amikor a JIR lényegében már nem funkcionált, még (illetve már) próbaüzemben sem. Létét egyrészt ennek a körülménynek, másrészt pedig annak a felismerésnek köszönhette, hogy a személyi számítógépek viszonylagos olcsósága és elterjedtsége miatt szükséges egy PC-n futtatható, felhasználóbarát és nem túl drágán eladható szoftver, tehát egy számítógépes jogszabály-nyilvántartás, amely nemcsak "viszi a pénzt", mint a JIR, hanem "hozza is". Az adatbázis forrását a Magyar Közlönyben kihirdetett jogszabályok képezik. Az adatbázisból a jogszabályok címe, tárgya, száma és változása alapján nyerhetők információk. Az adatbázis mintegy 15.000 jogszabály adatait tartalmazza, 20.000 tárgyszó szerinti hivatkozás mellett. A rendszer későbbi (5.0-ás) változatát kiegészítették egy olyan jogszabálygyűjtemény sorozattal, amely a gyakorlati élet legfontosabb jogi területeit fedi le: adójog, társasági jog stb., de itt sem kerül sor a teljes szöveg tárolására. A rendszer egyébként – díjfizetés fejében – bárki által hozzáférhető. A felhasználó havonta, floppy lemezen kapja meg a friss adatbázist.

62

MUTATÓ Magyar Jogszabályok Számítógépes Tárgymutatója Szorosan kapcsolódik a KARTOTÉK-hoz az Igazságügyi Minisztériummal szintén együttműködő JUROS Kiadó Kft. által gondozott MUTATÓ, ami lényegében a magyar jogszabályok személyi számítógépen futtatható tárgymutatója. Ez a rendszer a már korábban tárgyalt tárgyszavak (deszkriptorok) szerint dolgozza fel a jogszabályokat, illetve hivatkozási adataikat, továbbá a Legfelsőbb Bíróság irányelveit, elvi döntéseit, a miniszteri utasításokat, tájékoztatókat és közleményeket, illetve hivatkozási adataikat. Az adatbázis tehát nem tárol és nem kezel normaszöveget! Az Igazságügyi Minisztérium 1991-től évente könyv alakban is megjelenteti a Magyar Jogszabályok Mutatóját, amely a tárgyszavakat ABCrendbe szedve rögzíti az egy-egy tárgyszóval kapcsolatos hatályos jogszabályok számát és címét. Csupán két érdekesség: ki gondolná, hogy jelenleg 30 féle elévülés és 26 féle illetékesség található a magyar jogrendszerben?! - Hogy melyek ezek, s milyen jogszabályban, mely paragrafusnál találhatjuk meg ezeket, nos ezt mondja meg számunkra a MUTATÓ. FORRÁS Elektronikus Jogszabálygyűjtemény Sorozat Ugyancsak ide kapcsolódik, tehát lényegében a KARTOTÉK későbbi (5.0-ás) verziójának filozófiáját követve fejlesztette ki a JUROS Kiadó Kft. a FORRÁS elektronikus - szintén személyi számítógépen futtatható - jogszabálygyűjtemény sorozatot, amely floppy- és CD-lemezen egyaránt hozzáférhető. A FORRÁS nem más, mint egy-egy jogterület teljes hatályos joganyagának és a Legfelsőbb Bíróság vonatkozó elvi iránymutatásainak a gyűjteményes kiadása. Jelenleg mintegy 30 jogterületet lefedő kötet készült el, de továbbiak szerkesztése is folyamatban van. Néhány feldolgozott témakör, illetve jogterület: szerzői jog, cégjog, külkereskedelmi jog, illetékjog, társadalombiztosítási jog stb. A KARTOTÉK-kal és a MUTATÓ-val szemben a FORRÁS adatbázisa(i) full-text rendszerűek, tehát már normaszöveget is tartalmaznak, persze csak az adott tárgykörben. Az adatbázis(ok) aktualizálására évente 3 alkalommal kerül sor, az adathordozó lemez megküldése révén.

63

MAGYAR TÖRVÉNYTÁR CD A Magyar Törvénytár a magyar jogi szakkönyvkiadásban egyik legfontosabb szerepet játszó Unió Lap- és Könyvkiadó jogszabálygyűjteménye, amely könyv alakban és CD-lemezen egyaránt hozzáférhető. A Magyar Törvénytár CD adatbázisának tartalma rendkívül széles, hiszen abban megtalálhatjuk a hatályos jogszabályokat, az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság és a Kormány határozatait, a Legfelsőbb Bíróság elvi iránymutatásait, az APEH irányelveit és a KSH közleményeit, a nemzetközi szerződéseket, sőt az Európai Közösségek jogszabályainak (az un. elsődleges és az un. másodlagos jogforrásoknak) a magyar nyelvű szövegét is! A keresésre szintén széles körű lehetőséget biztosít a rendszer, hiszen keresni lehet cím, szám, kibocsátó, kulcs-szó, évszám, de a teljes szöveg bármely kifejezése alapján is. A szoftver készítői különös figyelmet szenteltek a rendszerint jogalkalmazó munkát végző felhasználó egyéni igényei kielégítési lehetősége megteremtésének. Erre figyelemmel a rendszerben – a fenti adatkörök mellett – iratmintatárat, táblázat és saját adatbázis kialakítási lehetőséget is biztosítanak, sőt – az időgép funkció segítségével – lehetőség van öt évre visszamenően is megkeresni a kívánt jogi dokumentumot. A frissítés havonta, az aktuális teljes joganyagot tartalmazó CD lemez megküldésével történik. CompLEX CD-Jogtár Napjaink legelsőként és (talán éppen ezért) leginkább elterjedt számítógépes jogszabály-nyilvántartása a Kerszöv Kft. által kifejlesztett CompLEX CD JOGTÁR, amelynek adatbázisában – teljes szövegben – megtaláljuk a hatályos jogszabályokat, a Legfelsőbb Bíróság elvi iránymutatásait, a törvények miniszteri indoklását, a jogi szakirodalmat, valamint egyéb, - a jogalkalmazáshoz gyakran szükséges - dokumentumokat is (például APEH állásfoglalásokat, a Magyar Közlöny 1989-től eredeti szövegű kiadásait, a tárcaközlönyöket és a fontosabb bírósági döntéseket). Az adatbázist egy iratmintatár egészíti ki, amelyben szövegszerkesztőbe exportálható szabályzat- szerződés- és nyomtatványminták találhatók.

64

A szoftver is széles körű lehetőséget biztosít a keresésre: kereshetünk tárgyszavak, jogszabályszámok, jogalkotók, évszámok, de a rendszerben tárolt bármely kifejezés alapján is. A rendszer időgép funkcióval is rendelkezik, ami lehetővé teszi, hogy a felhasználó nem csupán a jelenlegi, hanem a jogeset megoldása szempontjából esetenként fontosabb, korábbi időpontban hatályos jogszabályi állapotot is megismerhesse. Figyelemreméltó szolgáltatás az is, hogy a kikeresett jogi norma-szöveg nem csak kinyomtatható, hanem szövegszerkesztőbe is beemelhető. A CompLEX CD Jogtár megfelelő díj fizetése ellenében bárki által hozzáférhető. Az adatbázis frissítése havonta, a mindenkori teljes és hatályos joganyagot rögzítő CD-lemez postai megküldésével történik. Kiemelést érdemel, hogy a szolgáltató - igény és külön díj fizetése esetén – on-line összeköttetést biztosít a központi adatbázissal, melynek révén mindenkor naprakész jogszabálygyűjtemény áll a felhasználó rendelkezésére! Külön rendelésre – negyedévenkénti frissítéssel – a szolgáltató un. JOGTÁR PLUSSZ CD-lemezeket is biztosít a következő jogterületeken: CD-Adó-TB, CD Munkaügy, CD Önkormányzat, CD Tűzvédelem, CD HMJ (angol és német nyelvű magyar jogszabályok), CD EU Jogtár, CompLEX CD Céghírek. Ezen adatbázisok – a FORRÁS filozófiáját követve – az adott jogterületre vonatkozó teljes joganyagot feldolgozzák JOGTÁR Számítógépes Jogszabálygyűjtemény A JOGTÁR szintén egy személyi számítógépen – floppy-, vagy CDlemez segítségével egyaránt – futtatható jogszabálygyűjtemény, amely három gazdasági társaság; a Hypermedia Kft., a Közlöny és Lapkiadó Kft., továbbá az IQsoft Rt. együttműködésének eredményeként született meg. Az adatbázis csak jogszabály-szöveget tartalmaz, tehát szakirodalmat és bírósági iránymutatásokat nem. Induló adatállománya az 1990. december 31-el lezárt Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye volt. Ezt aktualizálják folyamatosan a Magyar Közlönyben kihirdetett jogszabályok számítógépes nyomdai tőpéldányának felhasználásával. A rendszerből nem törlik a módosított és a hatályon kívül helyezett jogszabályszövegeket, ily módon megállapítható a korábban hatályos jogi normaszöveg is, ami a jogalkalmazó számra fontos követelmény. A keresés teljeskörű, azaz keresni lehet a jogszabály számára, címére, tárgyára és a jogalkotó szerint (sőt az adatbázis bármely kifejezésére is). Az aktualizálás havi rendszerességgel történik. 65

JOG-ÁSZ Számítógépes Jogszabály Adatbázis A JOG-ÁSZ c. elektronikus jogszabálygyűjtemény szoftverét a Computer Media Rt. fejlesztette ki, az adatbázisát pedig a Közlöny és Lapkiadó KFT. bocsátotta rendelkezésre. A rendszer lényegében nem más, mint a JOGTÁR mágneslemezes előfutára, azaz a Hatályos Jogszabályok Gyűjteményének személyi számítógépen futtatható floppy-lemezes változata. Az adatbázis tehát csak jogi normaszöveget tartalmaz. Az induló adatállomány rögzíti az 1990. december 31-i állapotot, s ezt frissítik a Magyar Közlönyben megjelent eredeti normaszöveggel. A rendszer keresési módszere és frissítése megegyezik a JOGTÁR-éval. CD-JOGÁSZ Hatályos Jogszabályok Hivatalos Gyűjteménye A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alapján - az Igazságügyi Minisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal megbízásából - a Közlöny és Lapkiadó Kft. 1996-ban megjelentette a 10 kötetes új Hatályos Jogszabályok Hivatalos Gyűjteménye című kiadványt, majd a Kft. jogutódja, a Magyar Hivatalos Közlönykiadó annak CD lemezen rögzített, CD-JOGÁSZ márkanevű változatát. A rendszer az 1991-ben kiadott Hatályos Jogszabályok Gyűjteményén alapuló olyan számítógépes adatbázis, amely az 1991-től megjelent Magyar Közlöny szövegek számítógépes nyomdai tőpéldányának felhasználásával kerül folyamatos frissítésre, ennélfogva hiteles és adatbeviteli hibától mentes. A keresési lehetőség - más rendszerekhez hasonlóan - lényegében teljeskörű, azaz történhet a jogszabály számára, címére, kibocsátójára, a tárgyszavakra vagy bármely kifejezésre, sőt egyidőben több szempont szerint is. A frissítésre havonta kerül sor, a Magyar Közlönyben megjelent normaszövegek figyelembevételével. 1998-tól lehetőség van az on-line összeköttetésre is. A rendszer időgép funkcióval is rendelkezik. A hatályos jogszabályokon és azok korábbi szövegváltozatain túlmenően az adatbázis tartalmazza a Magyar Közlöny előző havi nyomdahű számait, a Bírósági Hazározatokat, az Adó és Ellenőrzési Értesítőt, az Alkotmánybíróság határozatait, a KSH jelzőszámait, a Vámtarifajegyzéket és Gyógyszer-jegyzéket. A

66

jogalkalmazást segíti egy, a rendszerbe integrált iratmintatár, valamint egy újdonság- és változásfigyelő funkció is. Figyelemreméltó, hogy – a 137/1998. (VIII. 18.) Korm. rendelet alapján – ez az egyetlen közhiteles szövegű jogszabály-nyilvántartás Magyarországon, márpedig a közhitelesség alapvető jelentőségű a jogi életben. Az más kérdés, hogy ez a rendszer ugyanakkor a legfiatalabb is, ami lépéshátrányt jelent a korábbi rendszerekkel szemben. A kérdés tehát immár az, hogy vajon a CD-JOGÁSZ önmagában a közhiteles szöveg miatt képes lesz-e kiszorítani az időben sokkal hamarabb induló és mára már jelentős jogalkalmazói (bírósági, közigazgatási) pozíciókat szerzett, ugyanilyen magas szakmai és műszaki színvonalat képviselő egyéb rendszereket. Háromnyelvű Hatályos Magyar Jogszabályok Az 1989/1990. évi rendszerváltást követően Magyarország nemzetközi kapcsolatai és különösen a gazdasági kapcsolatok jelentősen kibővültek, az országba igen jelentős külföldi tőke áramlott. Mindezek következtében a külföldi államok és üzletemberek részéről elemi erővel tört fel az igény a legfontosabb magyar jogszabályok megismerése iránt. Ezt ismerte fel a Verzál Kft. amikor 1990-ben, kéthetenkénti időközökben, meg kezdett jelentetni egy három nyelvű (magyar, német és angol) kiadványt, a Hatályos Magyar Jogszabályok című közlönyt. Az első hat szám minden évben a hatályos jogszabályokat tartalmazza, míg a további számok a gazdasági élet jogi aktualitásához igazodva közlik a legfontosabb jogszabályokat: Társasági Törvény, Polgári Törvénykönyv, Munka Törvénykönyve stb. A kiadvány használati értékét és kezelhetőségét nagymértékben javítja, hogy az 1994-től már megvásárolható a Közlöny CD változata is. Egyéb magyar számítógépes jogi adatbázisok Az elmúlt évtizedben forradalmi változások tanúi voltunk Magyarországon atekintetben is, hogy hogyan alakult a számítógépes jogszabály-nyilvántartás, illetve a jogi adatbázisok helyzete. Egy biztos: a JIR elhalásával és az állam visszavonulásával keletkezett piaci űrt a magántőke igen gyorsan, a lehető legmodernebb technikák és 67

technológiák felhasználásával igyekezett betölteni, sőt: be is töltötte azt. Ezt jól mutatják az előzőekben bemutatott adatbázisok fejlesztői és akkor még nem beszéltünk arról, hogy időközben más rendszerek is születtek, majd elhaltak. (ELŐKÖZLÖNY-Novorg Kft., KÖZLÖNYTÁR-Comser Kft., JOGIKUS-Közgazdasági és Jogi Kiadó Kft. stb.) Az előzőek alapján az is nyilvánvaló, hogy Magyarország összes jelentős jogi kiadója igyekezett kidolgozni a maga rendszerét, és „kihasítani egy szeletet” ebből a nem is oly kicsi tortából. Más – jelentős – jogi szakkiadóktól eltérően, a HVG-ORAC Kft. nem készített saját, a jogrendszer egészét átfogó jogszabály-nyilvántartást, illetve jogi adatbázist, hanem más utat jár: a jogi élet egy-egy területét dolgozza fel és értékesíti on-line módon, és/vagy CD-lemezen. Például: Bírósági Határozatok CD/Online, Ingatlanjog CD/Online, Társasági Jog CD/Online, Polgári Törvénykönyv CD/Online, Jegyző CD/Online, Büntetőjog CD/Online, Közlekedési büntetőjog CD stb. Az egyes adatbázisok teljeskörűen dolgozzák fel az adott konkrét jogterületre vonatkozó jogszabályokat, jogi iránymutatásokat, bírósági határozatokat és kommentárokat, sőt a felhasználó iratmintákhoz és forma-nyomtatványokhoz is hozzáférhet. A központi adatbázissal való on-line összeköttetés az Internet segítségével, a közvetett kapcsolat pedig a CD-lemez megküldésével valósul meg. A rendszer-csoport márkaneve: HVG-ORAC JOGLINE. Hasonló filozófiát követ részben a KJK-Kerszöv Kft. is, hiszen nem csupán a korábban bemutatott CompLEX adatbázist fejleszti, hanem egy-egy jogterületet, illetve az arra vonatkozó irat-mintákat önállóan is. Példaként említhető az Önkormányzat CD-ROM, amely a helyi önkormányzatok működésével kapcsolatos legfontosabb adatokat tárolja és kezeli a következő tartalom mellett: jogszabályok, irat- és nyomtatványmintatár, Önkormányzati címlista, Hírlevél, Rendelet-mintatár, Szabályzatmintatár, Polgári jogi szerződésmintatár, Jogi bibliográfia, Önkormányzati szakkönyvek. A rendszer frissítése negyedévenként történik. Másik példaként a Polgári jogra és Társasági jogra vonatkozó Iratmintatár CD említhető, amely több mint 1000 szerkeszthető irat- és kitölthető nyomtatványmintát bocsát a felhasználó rendelkezésére, megfelelő magyarázatokkal, sőt jogszabályi kapcsolattal is. A rendszer lehetőséget biztosít saját iratminták szerkesztésére, az adatbázisba történő beépítésére, de természetesen többfunkciós (cím, dátum, szöveg-részlet stb.) keresésre is. Az egyéb számítógépes jogi adatbázisok körében indokolt szólni egy olyanról is, amely bár nem a magyar joganyagot és a kapcsolódó jogeseteket, irodalmat dolgozza fel, viszont kifejezetten az Európai Unió 68

iránt érdeklődő magyarokhoz szól. Ez az adatbázis – ami tartalma alapján nem kifejezetten jogi adatbázis, de mégiscsak kezeli a közösségi jog legfontosabb előírásait – nem más, mint az Europa Szerver, melynek adatbázisát az Euro Info Service építette fel és építi napjainkban is. Az Europa Szerver Magyarország legnagyobb, Európai Unióval foglalkozó magyar nyelvű számítógépes adatbázisa, amely az Interneten keresztül érhető el, on-line módon, díj fizetése ellenében. A rendszer hét adatbázisból áll, a következők szerint: − Europa Enciklopédia: amely széleskörű tájékoztatást ad az Európai Unió felépítéséről és egyes intézményeiről, az intézményrendszer működéséről és a Közösség egyes un. politikáiról (iparról, környezetvédelemről, mezőgazdaságról stb.), − EuroAdatok: amely az Enciklopédiában megadott információkkal kapcsolatos pontos statisztikai adatokat adja meg, − Európa Havonta: amely az EU-tól származó sajtóközleményeket és havi jelentéseket rögzíti, illetve biztosítja, − EuroTanácsok: amely különböző információkat, tanácsokat ad diákok, önkormányzatok, vállalkozók részére, természetesen az EU-val kapcsolatban, − EuroZsargon: amely az EU-ban, illetve az EU-val kapcsolatban használt szavak és kifejezések magyarázatát adja meg, − Újdonságok: amely az Eu-val kapcsolatos, a fentiekhez nem köthető információkat biztosít a felhasználó részére, − Europa Webújság: amely havi magazinként színes híreket, riportokat és elemzéseket közöl az EU-ról. Befejezésül: az elmúlt évtized tapasztalatai alapján biztosra vehető, hogy a számítógépes jogi adatbázisok piacán további változásokra fog sor kerülni. Egyes rendszerek el fognak tűnni, más rendszerek pedig születni vagy újjászületni fognak. Ez a működő jogállam és piacgazdaság követelménye, de egyben biztosítéka is. 5.5.

Összegző megállapítások és következtetések a számítógépes jogszabálynyilvántartásokról (jogi adatbázisokról)

Az 5.1.-5.4. fejezetekben írottak alapján a számítógépes jogszabálynyilvántartások vonatkozásában a következő főbb megállapítások tehetők, illetve következtetések vonhatók le:

69

(1.) Az életviszonyok rendkívüli bonyolultságát regulázni kívánó jogszabályok magas száma miatt ma már nem mellőzhető a számítógép igénybevétele a jogszabály-nyilvántartás terén (sem). (2.) Az eredményes jogalkotói- és jogalkalmazói munka egyaránt megköveteli a joganyaghoz kapcsolódó szakirodalom, a bírósági iránymutatások, az elvi jelentőségű egyedi döntések, sőt a jogi szakirodalom feldolgozását is. (3.) A rohamos technikai fejlődés eredményeit indokolt minél hamarabb alkalmazni a jogszabály-nyilvántartás terén (floppy lemez, CD-lemez, on-line összeköttetés), s e tekintetben Magyarország igen jó pozícióban van a későn indulók előnyét élvezve. (4.) A CD-lemez elterjedésével és az erők e technikára való koncentrálásával az 1990-es évek közepén és végén a figyelem hazánkban elterelődött a modern technika másik nagy fejlődési irányától, a számítógépes hálózatokról, illetve az on-line összeköttetés lehetőségeiről. Az ezredforduló e tekintetben változást hozott, de a jövőben is indokolt lenne e technológiára több energiát fordítani, mert ennek igénybevétele esetén a jogalkalmazónak nem havonta, vagy negyedévenként, de mindenképpen utólag, hanem azonnal lehetősége van (lenne) adatbázisának aktualizálására, azaz mindenkor a hatályos jogi normaszöveget ismerhetné meg és alkalmazhatná! A jogállamiság egyik alapelve, a jogbiztonság követelménye ugyanis ezt megkívánja. (5.) Az 1989/90-ben bekövetkezett rendszerváltás és a tervgazdálkodásról a szociális piacgazdaságra való áttérés lökésszerű fejlődést eredményezett a jogszabály-nyilvántartás, s különösen a számítógépes jogi adatbázis-kezelés terén: a magánszféra átvette a kezdeményezést az államtól, gyorsan kitöltötte azt az űrt, ami a JIR elhalásával keletkezett e téren, s ma már igen sokféle rendszer üzemel hazánkban, kifejezetten piaci alapon és rendszerint igen magas műszakitechnikai-jogi szakmai színvonalon. A JIR-rel ellentétben ezek egyike sem követel meg különösebb számítástechnikai ismereteket, tehát a rendszerek mind-mind kifejezetten felhasználó-barátnak minősíthetők. (6.) A magánszféra vezető szerepe és az állam - mindenekelőtt az Igazságügyi Minisztérium - visszahúzódása következtében az a helyzet állt elő, hogy gyakorlatilag a magánszektor az, amelyik uralja e szférát. Önmagában ez még nem baj. A probléma abból fakadt, hogy a rendszerváltást követő hosszú évekig, egészen 1998-ig nem volt egyetlen egy olyan számítógépes jogszabálynyilvántartásunk sem, amelyik közhitelesnek volt tekinthető, amelynek szövegét minden állami szerv - köztük 70

a bíróság is - köteles volt autentikus forrásként elfogadni. Ennek végső oka az volt, hogy a jogszabálynyilvántartás szakmai ágazati felelőse, az Igazságügyi Minisztérium, csak olyan saját rendszerrel - lásd KARTOTÉK rendelkezett, amelyik nem rögzít normaszöveget. (7.) Az ily módon keletkezett probléma megoldásának elvileg két lehetséges módja volt az 1990-es évek közepén. Az első lényege az volt, hogy a) egyik oldalról az állam (az Igazságügyi Minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal és más minisztériumok, valamint a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség), másik oldalról pedig az érdekelt gazdasági társaságok képviselői és jogtudósok együttesen állapítsák meg egy adott konkrét időpontban a hatályos jogot és bírósági iránymutatásokat, b) dolgozzák fel ehhez a vonatkozó szakirodalmat, majd c) hozzanak létre egy gazdasági társaságot, amely közhitelesen nyilvántartja jogszabályainkat és a jogi szakirodalmat, miközben piaci alapon értékesíti azt. A másik megoldás szerint csak az állami szervek jutnak jelentőséghez a probléma megoldásában, a magánszféra tehát nem. Ennek értelmében az állam egy speciális gazdasági társaságot hoz létre, kizárólagos tulajdonlás mellett azzal a feladattal, hogy - az európai országok állami kiadóihoz hasonlóan - a hivatalos lapok és jogszabálygyűjtemények szerkesztése, kiadása és terjesztése a Kormánynak alárendelt egyetlen szervezet útján történjen. (8.) Ténylegesen a másodikként jelzett megoldás valósult meg, éspedig szintén három lépésben. Az első lépés a Magyar Hivatalos Közlönykiadó kft. létrehozása volt 1996 októberében, a Miniszterelnöki Hivatal felügyelete mellett. A kft. az 1994. január 1-én létrehozott Közlöny és Lapkiadó kft. jogutódjaként jött létre és megnevezése annak kifejezését szolgálta, hogy az általa publikált kiadványok jelentik Magyarországon az egyetlen közhiteles jogforrást a jogalkotók és jogalkalmazók számára. A második lépésben 1996 és 1997-ben - a Miniszterelnöki Hivatal és az Igazságügyi Minisztérium megbízásából - sor került a 10 kötetes Hatályos Jogszabályok Hivatalos Gyűjteményének könyvalakú kiadására, a harmadik lépésben pedig e jogszabálygyűjtemény 1997-ben történő számítógépes feldolgozására és CD lemezen történő forgalmazására, CD-JOGÁSZ márkanéven, havi adatfrissítés mellett. Sőt: utaltunk arra is, hogy 1998-tól biztosított a központi adatbázishoz való közvetlen (on-line) felhasználói hozzáférés is. Ily módon immár elmondható, hogy - ha a kívánatosnál

71

évekkel később is, de - végre van közhiteles szövegű jogszabálynyilvántartása a Magyar Köztársaságnak. (9.) A jogalkotási törvény szerint a helyi önkormányzatok rendeletei ugyanúgy jogszabályok, mint a törvény, vagy akár a kormányrendelet. A jogi adatbázisok készítői erről a tényről gyakorlatilag nem vesznek tudomást, így az önkormányzati rendeletek számítógépes feldolgozása a jogi adatbázisokból rendszerint hiányzik. Hogy ez milyen súlyú probléma, azt jól mutatja, hogy a mai Magyarországon senki nem tudja pontosan megmondani a hatályban lévő önkormányzati rendeletek számát sem, nemhogy a tartalmára nézve tudna nyilatkozni! Mindez annak kimondására késztet, hogy indokolt lenne elrendelni a helyi önkormányzatok rendeleteinek központi nyilvántartásba vételét és megoldani azok legalább olyan színvonalú kezelését, mint amelyet a központi jogszabályok esetében megismerhettünk. Ne feledjük ismét a szakirodalom által leírtakat: „A jogszabály-nyilvántartás funkcióit csak akkor határozhatjuk meg, ha pontosan körülhatároljuk, kinek szól a nyilvántartás, és mit várnak a rendszertől. E kérdésre háromféle válasz adható: a jogszabály-nyilvántartás a jogalkalmazásnak, a jogalkotásnak és/vagy a jogtudomány művelőinek is szól…Ehhez képest a jogszabály-nyilvántartásnak több szintje, több funkciója létezik: a.) az első-, szinten az un. szűkebb értelemben vett nyilvántartási szinten csak a jogszabályra vonatkozó azonosítók rögzítése történik,… b.) a második-, szinten, az un. nyilvántartási szinten a jogszabályazonosítókon túl a jogszabály szövege is rögzítésre kerül,… c.) a harmadik-, szint az un. elemzési, vagy információs szint, amely az első két szintet meghaladva nem a joganyagból, hanem a joganyagról szóló információt tartalmazza.” Ha tehát az önkormányzatok rendeletei – központi kötelezés hiányában – még összegyűjtve sincsenek, akkor nyilvánvalóan nem elégíthetők ki nemhogy a jogtudomány, vagy a jogalkotás, de még a jogalkalmazás igényei sem, ami rendkívül súlyos és káros következménnyel jár(hat) a jogbiztonság követelményének érvényesülésére nézve.

72

Adatvédelem 1. Az adatvédelem általános kérdései Az állam nyilvántartó tevékenysége - mint arra már utaltunk - egyidős magával az állammal: a polgárok nyilvántartása, az ingatlanok számbavétele, az adólajstromok vezetése sokkal korábbi keletű, mint a modern értelemben vett állami bürokrácia kialakulása. Témánk megközelítésénél figyelembe kell vennünk azt is, hogy az információgyűjtés az államok szervezettségének és működésének egyaránt előfeltétele. Az állami vezetés - s gondolhatunk itt akár a hajdani királyokra vagy a mai modern államok parlamentjeire, illetve kormányaira - döntéseinek meghozatala során egyaránt azokra a társadalomról szerzett információkra támaszkodik, amelyek rendelkezésére állnak. Ebből levezethető működésének hatékonysága, döntéseinek megalapozottsága: illetve másként kifejezve: a társadalom integrálása és irányítása ezen az ún. adattömegen alapul jelentős mértékben. Minél szélesebb körű, minél mélyebb ez az alap, annál biztonságosabban lehet rá "építeni". Éppen ezért jelentkezik mind az állam, mind a különböző szervezetek alapvető érdekeként az információgyűjtés körének bővítése. Ennek az egyre nagyobb mértékben jelentkező "információéhségnek" a kielégítése az, amely elkerülhetetlenül minőségi változást hoz a társadalom tagjainak életében, közérzetében. Az előzőekben csupán a fejlődésnek a mennyiségi oldalát vizsgáltuk meg, pedig számunkra sokkal inkább az a minőségi változás érdekes, amely a XX. század második felétől jelentkezik. Ezt a változást pedig a számítógépek megjelenése, majd gyors és nagyarányú elterjedése okozta. Mint tudjuk, a nyilvántartások és feljegyzések majdhogynem együtt születtek az emberi kultúrákkal. Az agyagtáblákra jegyzett, majd a kézzel vezetett decentralizált nyilvántartórendszerek azonban már csak a technikai akadályok miatt nem hatolhattak be olyan mértékben az emberek magánéletébe, mint a modern információrendszerek. Van olyan szerző, aki az információ-"ellátás" négy forradalmáról beszél. Felosztása szerint az első az írás, a második a nyomtatás, a harmadik a mai kommunikációs eszközök és rendszerek (rádió, televízió, telefon és számítógépes adatátvitel) létrejötte volt. A telematika kialakulásával ma is zajlik a negyedik "forradalom". Ugyan igaz az az állítás, hogy mire a számítógép megérkezett, már mindenről volt információ, csak azt nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy ezek az információk nem képeztek egy egységes központi rendszert, mivel sok kézben oszlottak meg, s így teljességében áttekinthetetlenek voltak. 73

Témánknak manapság azért van különösen aktualitása, mert a modern információ- és kommunikációtechnikák - a kétségkívül korszakformáló előnyeik mellett - növelik az egyén kiszolgáltatottságát, esélyegyenlőtlenségét a nagy szervezetekkel, a hatalmi struktúrákkal és különösen az állammal szemben. S mint a XX. századi életünk oly sok területén az ember által, élete megkönnyítésére létrehozott technika az, amely a veszély forrásává vált. A kiszolgáltatottság, a totális ellenőrizhetőség rémképei jelennek meg minden egyes technikai lépéssel, melyet az informatika terén lépünk. S éppen ennek feloldásához szükséges egy olyan védelmi rendszer kiépítése, mely ennek a folyamatnak gátat szab, illetve csökkenti e veszélyeztetettség mértékét. A kezdetleges technika is szerepet játszott az állampolgár magánélete és az adatgyűjtés gyakorlata közötti egyensúly fenntartásában. A számítástechnika megjelenésével ez az egyensúly azonban megbomlott, s ennek következményeként jelentkezett az igény egyéb jellegű korlátok - jogi korlátok felállítására. Az információgyűjtő rendszerek gigantikus fejlődésével párhuzamosan kezdték el építeni ezt az ún. védelmi hálót is. Talán a párhuzamosan kifejezés nem is fejezi ki a legmegfelelőbben a helyzetet, hiszen mire a magánszféra védelme, majd letisztulva az adatvédelem kérdése a figyelem középpontjába került, addigra a számítógépes adatnyilvántartás és felhasználó rendszerek már az élet minden területén jelen voltak, a gazdaságban csak úgy, mint a politikában és a kulturális életben. El kellett tehát bizonyos időnek telnie ahhoz, hogy a technikai fejlődés előnyein túl a társadalom, az állampolgárok az őket fenyegető veszélyekre is felfigyeljenek. De melyek is ezek a veszélyek, s mit is takar egyáltalán az adatvédelem fogalomköre, valamint azok az értékek, amelyeket védeni kell? Ezeknek a kérdéseknek a tisztázása kell, hogy a kiinduló pontja legyen a kérdéskör részletesebb vizsgálatának. A fenyegető veszélyek és a fenyegetett, veszélybe került értékek szorosan, egymást feltételezve kapcsolódnak össze, úgyhogy először ezt a kérdést kell alaposabban szemügyre vennünk. A számítástechnika alkalmazásának elterjedése több olyan fontos társadalmi, illetve jogi kérdést vetett fel, amelyek közül sok ma is megoldásra vár. Az érintett területek közül az egyik leginkább szembetűnőbb, s számunkra is leginkább érdekes kérdéskör az információ monopóliummá válásának veszélye mellett az egyes állampolgári szabadságjogok gyakorlásának veszélyeztetése.

74

2. A magánélet sérthetetlenségéhez fűződő jog, adatvédelem, informatika A számítástechnika alkalmazásának elterjedése tehát leginkább a magánélet tiszteletben tartásához fűződő jogot érintette. A magánélethez való alapvető emberi jogot, hiszen a személyekre vonatkozó adatok védelme éppen a magánélet sérthetetlenségéből következik, abból a jogból, amelyet minden demokratikus berendezkedésű ország alkotmánya elismer és véd. Mindenekelőtt tehát ennek a tartalmát kell különböző megközelítésekből megvizsgálnunk, azt, hogy mit is értünk a magánélet fogalma alatt. Egységes értelmezés ez ideig nem alakult ki, melynek egyik oka, hogy a fogalom jelentése és tartalma országonként más és más értelmet nyer. Az első meghatározások angolszász területen születtek. Nizer felfogása szerint a "ringht of privacy" az egyénnek a névtelenül és visszahúzódva eltöltött élethez való joga. Winfield megfogalmazásában a magánélet megsértése nem más, mint felhatalmazás nélküli beavatkozás egy másik személy visszavonultságába, aki magát, családját és javait a nyilvánosság elől elzárva igyekszik tartani. Alapjaiban mind a két meghatározás hasonlóan fogalmaz, csakúgy, mint a francia Martin, aki a magánéletet az ember személyes családi, belső és szellemi életeként fogja fel, amit a bezárt ajtók mögött él. Ezekkel a megfogalmazásokkal szemben Carbonfer az úgynevezett erkölcsi szabadság fogalmát emeli ki, amely nála azt jelenti, hogy az egyén rendelkezzék az életnek egy olyan szférájával, ahonnan képes távol tartani a kívülállókat. Az itt bemutatott pozitív oldalú meghatározások mellett sok negatív nézőpontú is született, amelyek mindazokat a területeket kívánják felsorolni, amelyek nem tartoznak a magánszféra fogalomkörébe. Az egyik leginkább elterjedt megközelítés a francia Prosser álláspontja, aki négy kategóriába sorolja a magánélet megsértésének eseteit. Ezek: - az egyén intim voltába való betolakodás, - a magánélet tényeinek nyilvánosságra hozatala, - az egyén hamisan történő bemutatása a nyilvánosság előtt, és - az egyén személyiségét alkotó bizonyos elemeknek haszon céljából történő kisajátítása. Számunkra talán mégis a legkézzelfoghatóbb, a legszemléletesebb képet Hoffman és Ware definíciója adja, akik szerint a privacy egy olyan komplex fogalom, mely magában foglalja azt a társadalmi viszonyt, ami az egyes emberek és azon társadalom között fennáll, melyben együtt élnek; ez egyben magában rejti az összeütközés lehetőségeit az egyének és az intézmények között, valamint az ember személyes szabadságjogai (privacy75

ja) és a rájuk vonatkozó információk (adatok) szabad elérési lehetősége között. Mint látható, a különféle megközelítésekből összeállítható egy -, a lehetőségekhez mérten teljes kép a magánszféra fogalomköréről. Visszatérve az előzőekben felvetett kérdések megválaszolásához, ez tehát az érték, ez tehát az a terület, amelyet az adatvédelemmel védelmezni kívánunk. Az informatika és az adatvédelem fogalomkörének, kapcsolatuknak elemzése során némi zavar keletkezhet, mivel sok szerző az informatikai, illetve az adatvédelmi törvény kifejezést mintegy felváltva használja. A pontosság kedvéért azonban el kell határolnunk e két fogalmat. Weisz Istvánné az informatika, mint szabályozási tárgykör, vizsgálatakor ad egy átfogó definíciót, majd elkülönítve megvizsgálja annak tartalmi elemeit. Álláspontja szerint az informatika jogi infrastruktúra teremtés az információ és kommunikáció számára, amely jogi környezet egyúttal biztosítja az elfogadott társadalmi értékeknek a régebbi technikai környezet garanciális lehetőségeivel ekvivalens és korlátlan védelmét. Mint látjuk, ez a megfogalmazás kicsit bonyolultnak tűnik, mégis kiemelhető belőle az informatika három legfontosabb fogalmi eleme az információ, a társadalmi értékek, valamint ezek védelme. Világosabb és könnyebben áttekinthető képet kapunk a tartalmi területek csoportosításával. Eszerint 4 ilyen terület különül el az informatikán belül, az alábbiak szerint: a) Az információ - mely szabályozása mind a nemzetközi, mind a hazai vonatkozásban az állami törvénykezés legmagasabb szintjén valósul meg. Az információ az informatikai szabályozás kereteit, céljait adja, melyre jellemző a nagyfokú társadalmi, politikai függés, s jelentősége leginkább az adatvédelem területén jelentkezik. b) Második a nemzeti és nemzetközi informatikai csomagok. c) A harmadik ilyen nagy terület az informatikán belül - ahogyan a szerző írja: A jogágakba beépülő informatikai hatások kapcsán megjelenő kiegészítő, módosító, esetleg új jogalkalmazó aktusok, például: az elektronikus úton előállított, illetve tárolt dokumentumok közhitelessége, közokirati jellege és ezek eljárásjogi következményei. d) Végül az adatvédelem kérdésköre, mely az informatikával foglalkozó viták és tanulmányok középpontjában áll. S talán ez lehet annak a leegyszerűsítő megközelítésnek az oka, amely mintegy azonosítja a két fogalmat. Más álláspont szerint: az adat önmagában nem érdemel védelmet. Még akkor sem, ha az ember személyes adata. Az adatokból nyerhető információ az, aminek a felhasználót egy törvény keretében szabályozni kell. 76

Összegezve tehát: amit védeni kell, az az adatok összevetése, az összefüggések feltárása. Az adatvédelem címszó alatt Weisz Istvánné szerint 3 egymással szorosan összefüggő témakör létezik. Ezek a következők: - az úgynevezett tényleges adatvédelem, amely nem más, mint a magánszféra védelme (privacy), az adatoknak előírt cél keretei közötti gyűjtése és használata, az érintett személy hozzáférési jogának deklarálása, a valósághűség biztosítása, a jogosulatlan hozzáférés megakadályozása. - az adatbiztonság, mely az adatok sérthetetlenségét, titkosságát, rendelkezésre állását és vizsgálhatóságát jelenti. - a technikai védelem, ami a műszaki-technikai normatívák, eszközvédelmi, vagyon- és tűzbiztonsági előírások érvényesülését. Az adatvédelemnek e tág értelmezésén belül - elsősorban didaktikai és terjedelmi okok miatt - mi csak az első témakörrel, az adatvédelem szűkebb értelmezésével foglalkozunk a továbbiakban. 3. A adatvédelem nemzetközileg kialakult szabályozási elvei Bár az adatvédelmi szabályozásban ma már többféle "modell"-ről beszélnek, a szabályozási elvek kikristályosodása ezektől függetlenül alakult minden országban. Mielőtt azonban az egyes modellek részletesebb vizsgálatára kitérnénk, vegyük szemügyre ezeket az átfogó, minden ország adatvédelmi gyakorlatát átható szabályozási elveket: a.) Elsőként a kialakult és többé-kevésbé letisztult terminológiákat kell megemlíteni, amelyek területén talán a legtöbb eltérés mutatkozik államonként, hiszen eltérő lehet a védeni kívánt adatok, információk köre, más és más lehet az úgynevezett "kényes" adatok terjedelme, stb. A definíciók meghatározása tehát az első ilyen szabályozási elv. b.) A következő, amely csupán az adatvédelem általános kereteit adja meg, az a nyitottság elve, ami közelebbről azt az állami nyilvántartáspolitikát jelenti, melyet az adott ország folytat, s melynek főbb elvei éppen ezen elv alapján nyíltan ki kell, hogy rajzolódjanak. Egyik állam sem tarthatja titokban, hogy milyen személyi nyilvántartáspolitikát folytat. E két általános, végül is keretjellegű elv után a következők már sokkal inkább magára az adatvédelem gyakorlatára, a tényleges szabályozásra vonatkoznak.

77

c.) Ezek közül elsőként kell említeni az adatgyűjtés korlátozottságának elvét, melynek legelterjedtebb eljárási formakényszere az engedélyhez kötöttség, amivel már az információgyűjtés kezdetén, a különböző adatgyűjtő rendszerek létrehozásakor megvalósul az ellenőrzöttség, s így a védelem már a megelőzéssel indul. d.) A közlés, az információk kiadása korlátozásának elve már a felhasználás és tárolás körébe tartozik. Leginkább itt érvényesül a tényleges védelem, hiszen az információk továbbítása, közlése szigorú szabályokhoz között, melyekre elsősorban az adatok kiadásának tilalma jellemző. Rendszerint az általános tiltás mellett nyernek felsorolást a kivételes esetek. e.) A d.) pont alatt szereplő elvet mintegy tovább szűkítve jelentkezik a belső felhasználás korlátozottságának elve, ami a közlést és információkiadást konkretizálja, mivel jogszerűen rendelkezésre álló információkat az adott szervezeten belül sem lehet felhasználni bizonyos korlátozottság nélkül. f.) Az előző két korlátozó elv alóli kivételként fogalmazódik meg az információhoz való szabad hozzáférés elve, mely általában a közérdekű információkra vonatkozik. Két feltétel van azonban, amely gátat szab ezen elv maradéktalan érvényesülésének: az egyik az állam biztonsága, a másik pedig más személy jogos érdeke. g.) A d.) és e.) pont alatti elvet kiegészítve, mégis talán az egyik legfontosabb jogosítványt rögzítve kerül megfogalmazásra az egyéni hozzáférés alapelve, mely szerint minden személy jogosult arra, hogy azokról az adatokról, melyeket róla tartanak nyilván, tudomással bírjon, s ezekhez bármikor - csupán minimális korlátozás mellett - hozzáférhessen. h.) Ugyancsak a nyilvántartottakat megillető, fontos garancia az egyén közreműködésének az elve (valósághűség). Ez az egyéneknek a nyilvántartásokban róluk vezetett adatok kijavításához, módosításához való jogát biztosítja. Másként kifejezve: biztosítani kell, hogy a személyek a róluk tárolt információk megtekintésén túl meglegyen a lehetőségük a valóságnak megfelelően adataikat helyesbíteni. i.) A kilencedik szabályozási elv a visszaélések ellenőrzésének és megelőzésének elve. Az előzőekben megfogalmazott, illetve a törvények által részletezett adatvédelmi szabályok megszegésére vonatkozik, melyet egy független testület vizsgál felül, amelynek a feladata az is, hogy javaslatot tegyen a törvény esetleges módosítására, a visszaélések kizárására. j.) A jogi személyek védelmének elve nem általános, nem található meg minden ország adatvédelmi törvényében, hiszen sok törvény szabályozási köre csak a magánszemélyek adatainak védelmére terjed ki. 78

k.) Az információkezelés igazgatásának elve az információrendszer kezelésének, működésének ügyrendi szabályozási kötelezettségét jelenti. Közelebbről azt, hogy felelős személyt, illetve testületet kell kinevezni az információrendszer jogszerű irányítására. l.) Végül ide sorolhatók még a nemzetközi adatáramlás külön szabályai, s ezek közül az ekvivalencia elve, ami az engedély feltételeként a küldő és fogadó országok azonos elvek szerinti adatvédelmi garanciáit jelenti. 4. Az informatika belső ellentmondása Miután áttekintettük a nemzetközileg kikristályosodott, általánosan ható szabályozási elveket, - az egyes modellek bemutatása előtt még indokolt kitérni arra a problematikára is, amelyet az informatika belső ellentmondásának neveznek. Ezt az ellentmondásos helyzetet 2 aspektusból is megvilágíthatjuk. Először is a társadalom bürokratikus (állami) gépezetének hatékonyabb működéséhez, a döntések nagyobb megalapozottságához egyre több információra van szükség, s ebből vezethető le az a manapság egyre többet hangoztatott elv, mely szerint az információ hatalom. A naprakész információk elengedhetetlen feltételei egy adott hatáskör gyakorlásának. Amennyiben a döntést hozó nem rendelkezik megfelelő információmennyiséggel, hiába rendelkezik hatáskörrel, azt lényegében nem gyakorolhatja. Az információ egyre inkább monopóliummá válásának veszélyeire figyelmeztet Kalas Tibor a számítástechnika államigazgatási alkalmazásának problémáit elemezve. Az államigazgatási adatbankok létrehozása azt jelentette, hogy az államigazgatás a döntéseihez szükséges információkat egyre növekvő mértékben az adatbankokból szerzi be. A hatáskörök gyakorlása tehát egyre nagyobb mértékben az adatbankok adatszolgáltatásától válik függővé, így kialakulhat egy olyan helyzet, amelyben a hatáskör gyakorlásában nem a döntést hozó, hanem az információval rendelkező szerv válik meghatározóvá. Ennek egyik lényeges következménye a végrehajtó hatalom megerősödése, ami a törvényhozói hatalom közötti egyensúly megbomlását is jelenthei. A számítástechnika alkalmazásával tehát a végrehajtó hatalom új pozícióba kerülhet hiszen az információval történő manipulálás révén a törvényhozást is erősen befolyásolhatja. A jogi szabályozásnak meg kell tehát találnia a megfelelő egyensúlyt a jogos érdekek között, mivel információáramlás nélkül a társadalom 79

életképtelen lenne, de van egy határ, amelyen túl a magánszféra már sérthetetlen. A jóléti társadalom áldásait élvező állampolgároknak bizonyos mértékig választaniuk kell, hogy titokban tartják-e a rájuk vonatkozó információt, vagy hozzájárulnak ahhoz, hogy azt az állam felhasználja a szükségletek naprakész felméréséhez, a társadalmi szolgáltatások modern, hatékony tervezéséhez. Végső soron választaniuk kell kényelem és szabadság között. Kilényi Géza írja erről az informatika és a közigazgatás kapcsolatát elemezve: minél több adat áll a közigazgatás rendelkezésére, az állampolgár annál kiszolgáltatottabbá válik. Az alapvető probléma tehát nem más, mint a személyi adatrendszerek számítógépesítésének negatív hatása a személyiségi jogokra. S ez elsősorban azért kerül egyre inkább előtérbe, mert az egyének magánéletéről szinte korlátlanul akármennyi adatot tárolni lehet, s ami talán még fontosabb: az egyes információs források számítógépes összekapcsolása révén lehetővé válik a tárolt információk sokkal szélesebb körű felhasználása, mint ahogyan azt az egyén az adatok megadásakor elképzelte. 5. Adatvédelem a fejlett államokban A '60-as évektől a nyilvántartások és adatgyűjtési rendszerek fejlődésének ugrásszerű előrehaladásával a téma elméleti megközelítései által egyre inkább a figyelem középpontjába kerültek a változások társadalmi kihatásai. E jelenségek, majd az ezekre történő társadalmi reakciók országonként eltérő mértékben és más-más körben hatottak, mégis az eredményükként létrejövő szabályozások fő vonásainak kikristályosodása lehetőséget ad vizsgálatukon túl összevetésükre is. Nem véletlen, hogy egyrészről az utóbbi évtizedekben egymás után születtek az információs törvények a fejlett országokban, másrészről az sem, hogy fellángoltak a viták az adatszolgáltatási kötelezettség, az adatok felhasználhatóságának köre, a magánszféra védelme, az adatvédelem, vagyis általában a személyiségi jogok, végső soron tehát a demokrácia körül. Az Európa Tanács adatvédelmi egyezménye Az Európai Tanács Parlamenti Gyűlése 1968-ban a Miniszteri Bizottsághoz címezte 509. számú Ajánlását, melyben annak vizsgálatát kérte, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye és a Tagállamok belső joga megfelelően védik-e a személyes magánélet jogát a modern tudománnyal és 80

technológiával szemben. A probléma vizsgálata után a Miniszteri Bizottság két határozatot fogadott el az adatvédelemről. Az 1973-ban elfogadott határozat a magánszektor számára határozta meg az adatvédelmi alapelveket, az 1974-ben elfogadott határozat pedig ugyanezt tette az állami szektor számára. A Miniszteri Bizottság határozatainak kibocsátása után több tagállamban fogadtak el adatvédelmi törvényt (Ausztria, Franciaország, NSZK, stb.). A törvények hatálybalépését követően azonban problémák merültek fel, főleg a gyakorlati alkalmazással kapcsolatban. Ezek egyik lehetséges megoldásaként az államok a nemzetközi együttműködést vetették fel. A nemzetközi egyezmény előkészítő munkálatai 1976-tól 1980-ig tartottak az Adatvédelmi Szakértői Bizottság égisze alatt. Az előkészítő munka eredményeként elfogadásra került az Európa Tanács Adatvédelmi Egyezménye, amit a Miniszteri Bizottság 1981. január 28-án nyitott meg az aláírások előtt. Az Adatvédelmi Egyezmény három fő részből áll: - alapelvek meghatározása, - határátlépő adatáramlásra vonatkozó speciális szabályok, - mechanizmusok a felek közötti kölcsönös segítség és konzultáció biztosítására. Ahhoz, hogy az egyezmény hatályba lépjen, legalább öt tagállamának kellett azt ratifikálni. Erre 1985-ben került sor. Németország és Ausztria adatvédelmi megoldásai A német és az osztrák megoldások egy fejezetben kerülnek elemzésre, hiszen alapvető szabályozási elvek sok hasonlóságot mutatnak. A közös vonások egyrészt társadalmi, gazdasági berendezkedésükből, történelmi hátterükből, másrészt abból adódnak, hogy mindkét ország szövetségi állam. Az első kifejezett adatvédelmi törvényt azonban - a szövetségi törvényt jóval megelőzve - 1970-ben az NSZK-beli Hessen tartományban alkották meg. Az alkotmánytörvények többnyire alapvető emberi jognak nyilvánítják a magánélet sérthetetlenségét, melyből a témánk szempontjából releváns intézmény, az adatvédelem is levezethető. Németországban 1979. óta, Ausztriában 1980. óta van hatályban átfogó adatvédelmi törvény. A német törvény címe: A személyekre vonatkozó adatokkal való visszaélés elleni védelemről az adatfeldolgozásban. Míg az osztrák törvényé: A személyekre vonatkozó adatok védelméről. Mint már a

81

címekből is kitűnik, a német szabályozásra inkább jellemző a részletesség, az aprólékosság. Alapvető jellemzőjük és szabályozásuk meghatározója az az elv, amelyet mindkét törvény alapelvként rögzít: az állam óvja polgárait az új technikák kihívásaival, visszaélési lehetőségeivel szemben. Ezen belül is a legfontosabb cél a személyekre vonatkozó adatok hatékony védelme. Hogyan oldják fel az előző fejezetben már említett ellentmondásos helyzetet, az informatika belső (kettős) ellentmondását? Közelebbről: hogyan teremtenek egyensúlyt az információk szabadsága és a személyi adatok titkossága között? Mind a német, mind az osztrák adatvédelmi szabályozás a következő jogokat biztosítja állampolgárai számára: Az első, s talán a legfontosabb jog nem egy pozitív állampolgári jogosultság, hanem egy negatív rendelkezés, amely az adatgyűjtést végző szervekre vonatkozik, s éppen a velük szemben felállított korlátozás. Csak a meghatározott célra, mértékben és módon gyűjthetnek, dolgozhatnak és használhatnak fel személyre vonatkozó adatokat. E törvények tehát részletesen meghatározzák azokat a célokat, amelyekre ezen adatok gyűjthetők, illetve feldolgozásuk módját is. Ennél a pontnál kell kitérni a törvények tárgyi és területi hatályának vizsgálatára, illetve összevetésére. Egyik törvény sem vonatkozik az olyan nem automatizáltan feldolgozott adatokra, amelyeket harmadik érdekeltnek nem adnak tovább, ugyanakkor szabályozzák a magánnyilvántartásokat, valamint a vállalati adatbázisokat is. Eltérő azonban a szabályozás, ha azt tekintjük, hogy kikre terjednek ki, melyik az a csoport, amelyet védenek. Amíg Németország adatvédelmi törvénye csak a természetes személyek adatait védi, addig az osztrák törvény szélesebb körre tartalmaz rendelkezést, hiszen a magánszemélyeken kívül a jogi személyek adataira is kiterjeszti a védelmet. A jogok első csoportjába tartozó alapvető rendelkezések már az adatgyűjtő és felhasználó rendszerek létrehozásától kezdve hatnak, hiszen ezek, mint említettük, csak az engedélyezett és meghatározott célra és módon hozhatók létre. A törvény követelményeinek következő csoportja magukra az adatokra vonatkozik. Ezek közül kiemelkedő a valóságnak való megfelelés, mely három fontos feltételt foglal magába: az adatok legyenek 1. pontosak, tehát az igazságnak megfelelőek, 2. relevánsak, tehát a törvényes célra szolgálók, 3. és adekváltak, vagyis a célok igényeit meg nem haladó mértékűek. Követelmény tehát, hogy csak azon adatok kerüljenek összegyűjtésre, illetve rögzítésre, amelyek a törvényes célra szolgálnak és csak ezen mértékig. 82

Szintén nagyon fontos célja a két törvénynek, hogy biztosítani lehessen a tárolt adatok biztonságát, mely magában foglalja azokat a technikai intézkedéseket is, melyek egyfelől a megsemmisüléstől, másfelől pedig a velük való visszaéléstől védenek. A törvények a védelem kétféle eszközét különböztetik meg, a technikai, illetve a szervezési jellegű intézkedéseket. A törvények kiemelik az adatoknak egy külön csoportját, melyre eltérő rendelkezéseket is tartalmaznak. Ezek az úgynevezett "kényes adatok", melyek különleges védelemben kell, hogy részesüljenek. Ilyenek az ember legszemélyesebb adatai, mint például a fajra, származásra, nemzetiségi hovatartozásra, politikai, vallási meggyőződésre vonatkozó adatok. Ezekre vonatkozóan szigorúbbak az előírások mind az ilyen adatok gyűjtésével foglalkozó rendszerek létrehozásának engedélyezésével, mind tárolásával, illetve felhasználásával kapcsolatban. A törvények által biztosított jogok következő csoportja azt az ellenőrzési jogot rögzíti, amely a nyilvántartások alanyait illeti meg. Ez az ellenőrzési jog kiterjed az adatáramlás mindhárom szakaszára (gyűjtés, tárolás, felhasználás). Ezek szerint alapvető jog, hogy a róla tárolt adatok felhasználásáról, gyűjtéséről, forrásáról az egyén (jogi személy) értesülhessen és helyességüket ellenőrizhesse. E jog érvényesítését kettős eszköz szolgálja. Egyrészt mindkét országban szabályozva van a közületi nyilvántartások közzététele, másfelől pedig garantálják az érdekelt megkeresésére a válaszadási kötelezettséget. Ezeknek a jogoknak azonban csak úgy tudnak megfelelően érvényt szerezni, ha szabályozva, valamint biztosítva van az az eljárás, melynek keretében elérhető a jogtalanul szerzett, hibás vagy pontatlan adatok törlése, illetve helyesbítése. Mindkét ország törvénye új hatósági fórumot létesített az adatvédelemmel kapcsolatos állami feladatok megoldására. Mint a két törvény szabályozásaiban általában, itt is sok hasonlóság figyelhető meg a szervezeti különbözőségek ellenére a funkciókban. Alapvető különbség, hogy míg Németországban az adatvédelem országos felügyeletére szövetségi adatvédelmi megbízottat neveztek ki, addig Ausztriában az intézményi rendszer centralizáltabb, a csúcson 2 testületi szerv áll: az Adatvédelmi Tanács és az Adatvédelmi Bizottság. Nézzük először a német megoldást: A szövetségi adatvédelmi megbízottat a szövetségi elnök nevezi ki, s ami nagyon fontos, hivatalának ellátása során senkinek sincs közvetlen utasítási joga vele szemben. Köteles azonban rendszeres jelentésben beszámolni a Bundestagnak, illetve a kormány és a miniszterek kezdeményezésére szakvéleményt készíteni. Ausztriában az Adatvédelmi Tanács elsődleges feladata az általános politikai felügyelet gyakorlása az adatvédelmi törvény végrehajtása, valamint 83

a magánszféra védelmének gyakorlati megvalósítása felett. Tagjainak összetétele is tükrözi feladatkörét, hiszen mintegy fele a szövetségi parlamentet alkotó pártok küldöttei, míg másik fele az érdekképviseleti szervek és a kormány képviselői. Az Adatvédelmi Bizottság feladata pedig az adatvédelmi törvény megsértése miatti eljárás lefolytatása azokban az esetekben, amikor a panasztevő adathelyesbítési vagy törlési kérelmét valamely államigazgatási, illetve közületi szerv, mint adattulajdonos megtagadja. Ezen túlmenően feladata még a bizottságnak a nemzetközi adatforgalomhoz szükséges engedélyek kiadása. A svéd adattörvény Svédország, ahogyan mondani szokták, a tények hazája. Vásárhelyi Judit írja találóan: Nagy hajlandóságuk van a valóság, az empirikus tények iránt. Mindenfajta ideológia kissé gyanús a számukra. Filozófiákért nem kapkodnak, elvekre ritkán hivatkoznak. A svéd politikai gyakorlat nem más, mint egyfajta "alkalmazott statisztika". Ennek bizonyítéka a páratlanul fejlett statisztikai örökségük is, hiszen a svéd statisztika atyjának nevezett Pehr Wilhelm Wargentin már a XVIII. század közepén rendszeres népesedésstatisztikai tanulmányokat készített. Ő volt az, aki elsőként megteremtette egy központi statisztikai hivatal létrehozatalának feltételeit is. Ennek tudható be, hogy nincs még egy modern társadalom, amely törvényhozatala során több információt hasznosítana, és mindennapi döntései alkalmával jobban támaszkodna a statisztika eredményeire, mint ennek az északi országnak a társadalma. Svédországban az embereknek a nyilvános és a magánéletben játszott szerepei erőteljesen elkülönülnek egymástól, szemben például az Egyesült Államokkal, ahol a sajtóban a közélet kiemelkedő alakjairól nap mint nap jelennek meg a hírek, magánéletük legkülönbözőbb területeiről. A híres emberek magánéletét itt nemigen teregeti ki a sajtó, a svédek azt szeretik, ha "békén hagyják őket". S talán a régi gyökerek, a statisztikai kultúra hagyományai azok, amelyek az eltérő fejlődés okai e téren is. Svédországban mindvégig alapvető célnak tekintették egy pártok és kormányzat fölött álló adatszolgáltatás kialakítását. Nem csoda tehát, hogy amikor a közvélemény, az 1970-es évek közepén világszerte riadót fújt ama veszélyek miatt, amelyeket a számítógépes adattárolás és az adatok összekapcsolása jelenthet a magánemberre vonatkozó bizalmas adatok napvilágra kerülése szempontjából, ekkor Svédországban már meg is született az adatvédelmi törvény (1973). 84

A különböző országokban eltérő módon határozzák meg a személyi adatok körét. A svéd adattörvényben csak "az egyénre vonatkozó információ" számít annak. Az úgynevezett "kényes adatok"-at ez a törvény is fokozott védelemben részesíti azáltal, hogy különleges megokolás kell olyan nyilvántartások kialakításához, amelyek például a személyek gyanúsított vagy bűnöző voltáról, büntetett előéletéről szóló információkat gyűjtenek. Külön védelmet élveznek az előbb felsorolt adatokon kívül az egyén politikai nézeteivel, vallási hovatartozásával kapcsolatos információk, illetve a magánszemélyek egészségi állapotára vonatkozó adatok is. A svéd törvény szabályozási körét csak a számítógépes rendszerekre korlátozta, azonban ezek teljes körére kiterjed. E törvény is felállít egy külön hatóságot - az úgynevezett Adatfelügyelőséget -, melynek feladata a törvény végrehajtása, illetve a törvény betartásának ellenőrzése. Személyi adatokat tartalmazó adattár működtetéséhez a Felügyelőség engedélye szükséges, amit csak abban az esetben ad meg, ha a magánszféra védelme biztosításának feltételei fennállnak. Nagyon erős célhozkötöttség érvényesül, hiszen tilos más adatok vagy személyek nyilvántartása, illetve az adatok más irányú felhasználása, mint amelyekre az adattár célkitűzése kiterjed. Az előzőekben említett "kényes adatok" gyűjtéséhez pedig külön engedély kell. A törvény szabályozza az adattár működtetőjének adatvédelemmel kapcsolatos kötelességeit is: ha okkal gyanítható, hogy egy nyilvántartásban helytelen adatok szerepelnek, úgy az adattár felelős fenntartójának halasztás nélkül helyesbítenie vagy törölnie kell azokat. A francia informatikai törvény Mint az eddigiekben is, minden ország adatvédelmi szabályozásának vizsgálatánál itt is azokból a sajátos társadalmi történelmi hagyományokból kell kiindulni, amelyek az informatikai, adatvédelmi jogfejlődésnek is meghatározói. Az informatika nem semleges, elsősorban a hatalommal rendelkezőket szolgálja - hangzik az úgynevezett "Tricot" - jelentés egyik mondata. 1974ben hívták életre ezt a parlamenti bizottságot, melynek az előbb idézett jelentése alapján született 1978 elején, az 1980. január 1-től hatályban lévő "Az informatikára, a nyilvántartásra és szabadságjogokra" vonatkozó törvény. A klasszikus szabadságjogok hazájában természetesen az informatikai szabályozás problémái közül első helyre az informatika és a szabadságjogok 85

kérdése került. A törvény alapelvként rögzíti, hogy az informatikának minden egyes állampolgárt szolgálni kell. Nem veszélyeztetheti sem az emberi identitást, sem az emberi jogokat, sem a magánéletet, sem az egyéni és kollektív szabadságjogokat. Mind az eddig elemzett törvények, a francia informatikai törvény is felállít egy új intézményt az Informatika és a Szabadságjogok Nemzeti Bizottságát (CNIL), melynek feladata a törvény betartásának ellenőrzése, illetve véleményezési jogköre van a létrehozni kívánt új és a már meglévő adatgyűjtési, adatfeldolgozási rendszerekkel kapcsolatban. Feladatköre igen széles, hiszen a már említetteken túl egyedi döntéssel véleményezi a nyilvántartások törvényességét (ezen belül megítéli, hogy a tulajdonos jogosult-e az adott célra információt gyűjteni, hogy ez a cél törvényes-e, illetve a feldolgozás módja megfelel-e a bejelentett célnak.) Jogköre kiterjed a törvénysértésre való figyelmeztetésre és ha ez nem járna eredménnyel, bírói eljárást kezdeményezhet. A bizottság működése az igazságügyi tárcán keresztül kapcsolódik a költségvetéshez, de egyetlen szerv sem utasíthatja közvetlenül. Csupán a parlament és a köztársasági elnök felé van beszámolási kötelezettsége. Fel kell tehát itt figyelni arra a közös pontra, amely minden ország gyakorlatában azonos. Nevezetesen arra, hogy az adatvédelmi törvények végrehajtásának biztosítására egy, csak a törvényhozói hatalomnak alárendelt, kormánysemleges intézményt állítottak fel. A célhozkötöttség mint a többi törvénynek, ennek is központi eleme. Információt csak úgy szabad gyűjteni, hogy az adatszolgáltatókkal előre közölni kell az adatgyűjtés célját, a felhasználás módját és azt is, ki jut hozzá az így nyert információhoz. A francia szabályozás az adatgyűjtés után is védi az egyén érdekeit. E védelem garanciális biztosítékai a törvényben deklarált adatmegtekintési, pontosítási és törlési jog (helyesbítési jog). A hozzáférési és helyesbítési jogot mindenki csak személyesen gyakorolhatja, ez alól csak néhány kivétel van. A honvédelemet, az állam- és közbiztonságot érintő esetekben csak az Informatika és Szabadságjogok Nemzeti Bizottsága kaphatja meg az információt. Külön, szigorúbb rendelkezéseket találhatunk a "kényes adatokra". Különösen szűk azoknak a köre, akik jogosultak a fajra, politikai, világnézeti, vallási meggyőződésre, szakszervezeti és pártállásra vonatkozó adatokat gyűjteni: ez csak bizonyos állami szerveknek és a sajtónak van eleve megengedve (a sajtószabadság gyakorlása érdekében). Más esetekben az érintett kifejezett beleegyezésére van szükség. 86

Az Egyesült Királyság adatvédelmi törvénye A brit adatvédelmi törvény 1984-ben született meg. Ez azonban nem azt jelenti, hogy csupán néhány évvel a törvény megjelenése előtt kezdtek volna foglalkozni magával a témával, hiszen már a '60-as évek végétől megindult bizonyos előkészítési folyamat. Már 1969-ben megalkotásra került egy törvényjavaslat, amely az Adatfelügyelet címet viselte, s melynek deklarált célja a megelőzés volt a számítógéppel tárolt információk helytelen felhasználása, illetve a magánszféra védelme érdekében. A második törvényjavaslatot 1971-ben nyújtották be, aminek a célja még ugyancsak a megelőzés volt. Ez volt az első tervezet, amely egy adatgyűjtési jogosultságot elbíráló hatóság felállítását javasolta. A tervezet: "A személyi információk szabályozása", hangsúlyozta a technikai fejlődés társadalmi veszélyeit. Az 1970-ben - a személyi adatok számítógépes tárolásának, feldolgozása vizsgálatának céljából - felállított úgynevezett Younger bizottság 1972-ben közzétett jelentésében tíz alapelvet fogalmazott meg. Ezek a nyilvántartás céljára; a hozzáférés jogosultságára; a szükséges minimális adatmennyiségre; a nyilvántartás korlátozott időtartamára, az adatok megbízhatóságára vonatkoztak. A bizottság nem javasolt azonnali törvényt a személyi adatvédelem jogi szabályozására, hanem a tíz alapelv önkéntes elfogadását indítványozta. A politikai változásokkal párhuzamosan az adatvédelem ügye hol kisebb, hol nagyobb hangsúlyt kapott. Végül is 1984. júliusában megszületett Nagy-Britannia Adatvédelmi Törvénye. Ha megvizsgáljuk a 1984-es törvény szabályozási körét, láthatjuk, hogy csak a magánszemélyek adataira terjed ki a védelem, melyet azonban nem azonosít az állampolgársággal, sem az ország területén élőkkel. A lényeg csupán az, hogy az adatfeldolgozás történjék Nagy-Britannia területén. Az adat fogalmát a törvény elég tágan határozza meg, hiszen adatnak számít minden olyan információ, amelyből a személy azonosítható. A kézi feldolgozású adatokra nem terjed ki a törvény hatálya, kiterjed azonban nemcsak az automatikus, hanem az automatizálható feldolgozású információkra is. A védett adatok körénél maradva meg kell említeni azt is, hogy NagyBritanniában nem élveznek olyan speciális védelmet az adózási információk, a pénzügyi revíziók eredményei, vagyis általában véve nem

87

esnek olyan szigorú elbírálás alá, mint például az USA-ban, ahol az üzleti és hitelképességi információk a legérzékenyebb személyi adatok közé tartoznak. A brit adatvédelmi törvény központi eleme a lajstromozási rendszer. Minden úgynevezett adathasználónak - legyen az magánszemély, kormányhivatal, rendőrségi vagy magán adatfeldolgozó iroda - lajstromba vételért kell folyamodnia, mégpedig minden adatfeldolgozási rendszerével külön-külön. Az adatgyűjtésre, feldolgozásra csakis a lajstromba vett adathasználók jogosultak és ők is szigorúan csak a bejegyzett keretek között. Ez a lajstrom nyilvános, mindenki által megtekinthető. A törvényi szabályozással egyidejűleg felállításra került egy olyan új intézmény (hatóság), melynek feladata a törvény végrehajtása feletti felügyelet. Nagy-Britanniában az egész rendszer egyszemélyi felelőse egy független, országos hatáskörű tisztség az Adatvédelmi Lajstromvezető cím birtokosa. A vezetése alá rendelt testület összetétele is sajátos, hiszen mindenkor úgy kell összeállítani, hogy tagjai között legyenek olyanok, akik az adathasználók érdekeit képviselik és olyanok is, akik a nyilvántartottakét. A törvény kapcsán az egyik legfontosabb kérdéskör a magánemberek jogaira vonatkozik. Az tehát, hogy milyen jogok illetik meg az érinteteket, akikre az információk vonatkoznak. Már rögtön az első ilyen jogosítványnál; a felvilágosítás kérdésénél sajátos megoldással találkozhatunk, ha összevetjük más országok gyakorlatával. Az egyéneknek joguk van felvilágosítást kérni bármelyik adathasználótól arra vonatkozóan, hogy szerepelnek-e a nyilvántartásban. A jogosultságok másik nagy csoportjába az ellenőrzési és betekintési jog tartozik, amelyekhez szorosan kapcsolódik a másolat kérési és a hibás adatok kijavításának és törlésének joga. A jogok gyakorlásának végső megoldásaként áll a bírói út igénybevétele, mely során lehetőség van az esetleges károk megtérítésének követelésére is. Az Európai Unió adatvédelmi direktívája 1995. október 24-én került elfogadásra az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa 95/46/EC irányelve: Az egyénnek a személyes adatok feldolgozásával kapcsolatos védelméről és ezeknek az adatoknak a szabad áramlásáról. Az irányelv bevezetése az EU tagállamok számára kötelező. Három éven belül hatályba kell léptetniük az irányelv érvényesítéséhez szükséges jogszabályokat és rendelkezéseket. Az irányelv a következő fejezetekből áll: I. fejezet: Általános rendelkezések (Az irányelv célja, fogalommeghatározások, hatály és a belső jog alkalmazása) 88

II.

III. IV. V. VI. VII.

fejezet: A személyes adatok törvényes feldolgozásának általános szabályait rögzíti. (Ebben a fejezetben kerülnek meghatározásra az adatminőség alapelvei, az adatok jogszerű feldolgozásának alapelvei, a különleges adatokra vonatkozó rendelkezések, az adatalanyok tájékoztatása, az adatalanyok joga az adatokhoz való hozzáférésre, az adatalany kifogásolási joga, feldolgozás titkos jellege és biztonsága, a bejelentési kötelezettség) fejezet: Bírósági jogorvoslat, kárfelelősség, büntetés fejezet: Személyes adatok átvitele harmadik országokba fejezet: Etikai szabályzatok fejezet: Felügyelő hatóság és munkacsoport az egyénnek a személyes adatok feldolgozásával kapcsolatos védelmére fejezet: Közösségi intézkedések 6. Az adatvédelem hatályos magyar jogi szabályozása

Az adatvédelem magyarországi jogi szabályozása nem rendelkezik olyan hagyományokkal, mint az előző pontban említett fejlett országok. Egységes adatvédelmi törvény hazánkban 1992-ig nem volt. Az első ilyen vonatkozású alapvető jelentőségű lépés 1989-ben történt meg. Ekkor került a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog alapjogként elismerésre az Alkotmányban. Ezt követően a Kormányra hárult az a feladat, hogy az alkotmány végrehajtásaként előkészítse az adatvédelmi törvényt. Ezt a törvényt a Magyar Köztársaság Országgyűlése 1992.október 27-én fogadta el, melynek címe: 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról. Az alábbiakban e a törvény legfontosabb szabályait tekintjük át: A törvény az Általános rendelkezések című fejezetében az értelmező rendelkezések között az adatvédelem szempontjából lényeges fogalmakat definiálja (pl. személyes adat, különleges adat, közérdekű adat, stb.). A fogalmak egyértelmű meghatározásának igen komoly jelentősége van, hiszen mint korábban már szóltunk róla, az adatvédelem nemzetközileg kialakult szabályozási elvei között a fogalmak egyértelmű tisztázása, mint az egyik fontos elv szerepel. A személyes adatok védelme körében a törvény következő rendelkezéseit kell kiemelni: - A személyes adatok kezelését korlátok közé szorította, ami azt jelenti, hogy vagy az érintett hozzájárulása vagy törvény, vagy tör-

89

-

-

-

vény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet rendelheti csak el. A személyes adatok kezelése során az adatkezelés célhozkötöttsége mintegy alapelvként került meghatározásra. (A célhozkötöttség is szerepel a nemzetközi szabályozási elvek között!) A kezelt személyes adatok minőségére vonatkozóan a törvény fontos követelményeket állít fel. Ezek az alábbiak: a) felvételük és kezelésük tisztességes és törvényes, b) pontosak, teljesek, s ha szükséges időszerűek c) tárolási módjuk alkalmas arra, hogy csak a tárolás céljára szükséges ideig lehessen azonosítani. Az érintett személyek számára biztosított jogok és azok érvényesítésének rendje. Mondhatjuk, hogy ez az adatvédelem egyik központi kérdésköre. Szabályozása csak abban az esetben tekinthető teljesnek, ha az egyénnek biztosítandó jogok mellett a jogok érvényesítésének garanciarendszerét is meghatározzák. A törvény ennek a feladatnak eleget is tesz, mivel az érintett személyek részére lehetővé teszi, hogy jogaik megsértése esetén bírósághoz fordulhatnak. Az adatvédelem feletti felügyelet ellátása az adatvédelmi biztos intézményét állítja fel a törvény. Az adatvédelmi biztos személyével szemben támasztott követelményeket a törvény meghatározza. Eszerint egyetemi végzettségű, büntetlen előéletű, kiemelkedő tudású elméleti vagy legalább 10 évi szakmai gyakorlattal rendelkező magyar állampolgár, aki az adatvédelmet érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkezik és köztiszteletnek örvend. Az adatvédelmi biztost az Országgyűlés választja meg. Az adatvédelmi biztos: a) ellenőrzi a törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabály megtartását, b) kivizsgálja a hozzá érkezett bejelentéseket, c) gondoskodik az adatvédelmi nyilvántartás vezetéséről. Az adatvédelmi biztos fontos feladata az Adatvédelmi nyilvántartás vezetése. Ennek lényege, hogy az adatkezelő köteles e tevékenysége megkezdése előtt az adatvédelmi biztosnak bejelenteni nyilvántartásba vétel végett a személyes adat kezelésének célját, az adatok fajtáját és kezelésük jogalapját, az érintettek körét, az adatok forrását, a továbbított adatok fajtáját, címzettjét és a 90

továbbítás jogalapját, az egyes adatfajták törlésének határidejét, az adatkezelő nevét és címét, valamint a tényleges adatkezelés helyét. Végezetül meg kell itt jegyeznünk azt, hogy e fejezetben csupán a személyes adatok védelmének általános szabályairól szóltunk. Fontos azonban kiemelni azt is, hogy egy sor ágazati törvény is érinti a személyes adatok védelmét, bár ezek kizárólagos célja nyilvánvalóan nem az adatvédelem. Ilyen például a Polgári Törvénykönyv de ilyen - mint arra a korábbi fejezetekben már utaltunk - a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény, vagy éppen a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény is.

91

Számítógépes bűnözés 1. A szabályozás szükségessége A számítógép megalkotása nem csupán segítséget jelentett az emberiség számára. Használatának természetes velejáróját képezik egyrészről a működésével kapcsolatos technikai jellegű problémák csakúgy, mint a felhasználók tévedései, hibái által generált nehézségek. A számítógép elterjedése, majd a technika erőteljes fejlődése lehetővé tette egyes munkaállomások összekapcsolását, ezáltal pedig egyre nagyobb, egyre kiterjedtebb hálózatok kialakulását. A számítógép-hálózatok kiválóan alkalmasak a felhasználók munkájának megkönnyítésére, és olyan feladatok ellátására, melyek e rendszerek létezése nélkül nem, vagy csak komoly nehézségek árán volnának elvégezhetők. Napjainkban bizonyos, számunkra már természetesnek ható eszközök, szolgáltatások nem is létezhetnének számítógép nélkül. Gondoljunk csak egyszerűen a bankok működésére, a közlekedés-irányításra, televízió-műsorokra, a telefonálásra. Mindez azonban egy további problémát is felvet, nevezetesen a számítástechnikai eszközök és rendszerek védelmét a külső, jogosulatlan támadások ellen, függetlenül attól, hogy ezek a támadások haszonszerzés céljából, vagy önmagában a pusztítás okozása miatt történnek. E támadások száma és fajtái – sajnos – egyre bővülő tendenciát mutatnak. A technika fejlődésével, új eljárások és műszaki megoldások kidolgozásával a támadások célpontjai és a káros cselekmények módja, valamint azok eszközei is egyre változatosabbak. Nem véletlen tehát, hogy egyre komolyabb jelentősége van az ilyen jellegű támadások megelőzésének, illetőleg a már elkövetett cselekmények felderítésének, és szankcionálásának. A felderítés nem véletlenül került megemlítésre, hiszen komoly nehézséget jelent a szóban forgó problémakör tekintetében a rendkívül magas látencia (melynek okairól később még lesz szó), ráadásul a jogtalan cselekmények rövid idő alatt komoly károkat okozhatnak. A számítógéppel kapcsolatos bűncselekmények kriminalizálása – legalábbis relatíve – nem újkeletű. A problémakör felismerése a büntetőjogtudomány részéről már az 50-es években megtörtént. A lehetséges megoldási módozatok, a kihívásokra adott válaszok azonban az 1980-as évekig eltértek a mai szabályozási koncepcióktól. Általánosságban az volt elfogadott, hogy a hagyományos tényállások alkalmasak a számítástechnikával kapcsolatos jogtalan cselekmények szankcionálására. Ennek az álláspontnak a 92

kiindulópontja az volt, hogy önmagában az elkövetési módozatok megváltozása miatt indokolatlan a meglévő szabályozás megváltoztatása vagy kiegészítése. Ez a megoldás azonban – egy idő után – már elégtelennek bizonyult, és felismerésre került a specializált szabályozás szükségessége. Az új technikai eszközök által biztosított lehetőségek nagyban megváltoztatták a bűncselekmények elkövetésének körülményeit, az elkövetők lehetőségei megváltoztak. A hagyományos bűncselekményekkel szemben a számítógépes bűncselekmények elkövetéséhez a legtöbb esetben nem kell az elkövetőnek a helyszínen megjelennie, nem maradnak hagyományos értelemben vett nyomok, sőt az esetek többségében hagyományos értelemben helyszínről sem beszélhetünk. További nehézséget jelent tehát a bizonyítás kérdése, csakúgy mint a megelőzés, illetőleg e bűncselekmények nemzetközi jellege. A nemzetközi számítógépes hálózatok megjelenése adott leginkább teret e bűncselekmények elterjedésének. Az Internet ugyanis elhanyagolható mértékűre csökkenti a távolságokat, így gyakorlatilag a bűncselekmények elkövetése a Föld bármely pontjáról lehetséges. Ez ugyanakkor átvezet minket a joghatóság kérdésére, hiszen gyakran előfordul – különösen számítógépes vírusok terjesztése esetében –, hogy az elkövető nem annak az államnak a polgára, amely államban a bűncselekményt megvalósítja. A nemzetközi szabályozás szükségességét a nemzetállamok már a 80as évek közepén felismerték, mely felismerés eredményeképpen született meg 1989-ben az Európa Tanács R (89) 9 számú ajánlása a számítógépes bűnözésről, majd az új kihívásokra adott legfrissebb válaszként 2001-ben az ún. cyber-crime egyezmény. 2. Definíciók Komoly problémát jelent a számítástechnikával kapcsolatos bűncselekmények esetében a fogalom-meghatározás kérdése. Az egyes cselekmények nehezen hozhatók közös nevező alá, hiszen – bár több ponton találunk hasonlóságokat – bizonyos esetekben komoly különbségekkel találkozhatunk, illetőleg a mai napig vannak olyan magatartások, melyek az új szabályozási koncepciók ellenére a korábbi büntetőjogi tényállások alapján megfelelően szankcionálhatók (például szoftverekkel kapcsolatos szerzői jogsértések). Félrevezető lehet a definíció-meghatározás megkísérlése, ha csak a számítógépre koncentrálunk a fogalom kialakításakor. Ha ugyanis minden 93

számítógéppel kapcsolatos bűncselekményt számítógépes bűncselekménynek tekintünk, ebben az esetben előállhat az, hogy a lopást is be kell állítanunk e cselekmények sorába feltéve, hogy számítógép, vagy valamilyen számítástechnikai eszköz került eltulajdonításra. A túlzottan szűk fogalomalkotás azonban oda vezethet, hogy bizonyos jogellenes cselekmények kikerülnek a látókörünkből. A megoldást az Európa Tanács által megadott fogalom jelenti e tekintetben, amely szerint számítógépes visszaélés mindaz a jogsértő, etikátlan vagy jogosulatlan magatartás, amely adatok automatizált feldolgozásával vagy átvitelével kapcsolatos. Mint látható, ez a meghatározás nem a számítógép, hanem az adatok oldaláról közelíti meg a problémát, ami árnyaltabbá teszi a vizsgálat tárgyát. E meghatározás annyiban került kibővítésre, hogy ide sorolták mindazon bűncselekményeket, melyek hagyományosak ugyan, de – figyelemmel arra, hogy a technika fejlődése ezt lehetővé tette – elkövetésükhöz számítógépet használnak. 3. A bűncselekmények köre A következő kérdéskör a szankcionálandó cselekmények köre. Ezen a területen több iskola alakult. Egyesek általánosabb jellegű kategóriákat alkotnak, mások részletesen kívánják feltérképezni az egyes lehetséges elkövetési módozatokat. A minimalista megközelítés alapvetően két oldalt vesz figyelembe. Az egyik a számítógép segítségével elkövetett bűncselekmények köre, a másik, ahol a számítógép (hardver és szoftver egyaránt) ellen irányul valamilyen támadás. Martin Wasik öt cselekménycsoportot állít fel: 1. Jogosulatlan hozzáférés számítógépen tárolt adatokhoz, illetve programokhoz, 2. Számítógépes csalás, 3. Jogosulatlan elvitele adatoknak vagy programoknak, 4. Jogosulatlan használata szolgáltatásnak vagy gépidőnek, 5. Rongálás vagy megsemmisítés. Lawrence F. Young több bűncselekmény-kategóriát jelöl meg, melyek részben fedik a Wasik-féle felosztást, ugyanakkor kiegészítik azt. Youngnál megjelennek a szellemi alkotásokkal (szoftverekkel) kapcsolatos bűncselekmények, a fiatalkorúak védelme, elsősorban a számítógépes pornográfiával szemben. Mindezeken túlmenően Young külön figyelmet fordít a magánszféra büntetőjogi eszközökkel történő védelmére. 94

Az Európa Tanács 89-es ajánlása a tizenkét tényállást tartalmaz, két csoportra osztva azokat, nevezetesen egy „minimum listára” és egy „opcionális listára”. A minimum-lista olyan cselekményeket tartalmaz, melyeket minden aláíró államnak valamilyen módon szankcionálnia kell saját jogrendszerében. Az opcionális listán szereplő bűncselekmények szankcionálását azonban nem minden állam tekintette abszolút mértékben aggálytalannak. A tagállamok tehát saját elhatározásuk alapján alkalmazzák (vagy nem alkalmazzák) e tényállásokat. A minimum-lista tartalma •

•

• •

• •

Számítógépes csalás: számítógépi adatok vagy programok bevitele, megváltoztatása, törlése vagy letiltása, illetve más olyan beavatkozás az adatfeldolgozási folyamatba, amely e folyamat eredményét megváltoztatva valamely személynek gazdasági vagy vagyoni hátrányt okoz azzal az egyidejű szándékkal, hogy az elkövetőt vagy harmadik személyt jogtalan gazdasági előnyhöz juttassa. Számítógépes hamisítás: számítógépi adatok, programok bevitele, megváltoztatása, törlése vagy letiltása, illetve más beavatkozás az adatfeldolgozási folyamatba olyan módon vagy olyan feltételek között, amelyek révén megvalósulna a nemzeti belső jog szerinti hamisítás bűncselekménye. Károkozás számítógépes adatokban és programokban: számítógépen tárolt adatok vagy programok jogosulatlan törlésével, megrongálásával, károsításával vagy letiltásával valósul meg. Számítógépes szabotázs: adatok vagy programok bevitele, megváltoztatása, törlése, letiltása vagy egyéb beavatkozás számítógépes rendszerekbe azzal a céllal, hogy ez akadályozza egy számítógépes vagy távközlési rendszer működését. Jogosulatlan hozzáférés: a biztonsági rendszabályokat megsértve, illetéktelenül történő hozzáférés valamely számítógépes rendszerhez vagy hálózathoz. Jogosulatlan lehallgatás: számítógépes rendszerben hálózaton belüli, vagy ilyen rendszerből, hálózatból kifelé irányuló, illetve kívülről a rendszer, hálózat felé irányuló adatforgalom technikai eszközök segítségével, jogosulatlanul végrehajtott lehallgatása. 95

• •

Védett számítógépes programok jogellenes reprodukálása: jogi oltalom alatt álló számítógép-program jogosulatlan reprodukálása, terjesztése vagy forgalomba hozatala. Félvezető termékek topográfiájának jogosulatlan reprodukálása: valamely félvezető termék topográfiájának reprodukálása, kereskedelmi hasznosítása, vagy topográfiának, illetve a topográfia felhasználásával készült félvezető terméknek ilyen célra történő importálása. Az opcionális-lista tartalma

• •

•

Számítógépes adatok vagy programok megváltoztatása: számítógépes adatok vagy programok megváltoztatása, amennyiben ez jogosulatlanul történik. Számítógépes kémkedés: üzleti vagy kereskedelmi titkok csalárd módon való megszerzését, illetve jogosulatlan vagy törvényes felhatalmazás nélküli nyilvánosságra hozatalát, továbbítását vagy felhasználását azzal a szándékkal, hogy a titok jogosultjának anyagi veszteséget okozzon, illetve a titok megszerzésével az elkövető vagy harmadik személy számára jogtalan előnyt szerezzen. Számítógép jogosulatlan használata: e bűncselekmény három módon valósítható meg, de minden esetben feltétel a számítógépes rendszer vagy hálózat jogosulatlan használata. A bűncselekmény megvalósítása fentieken túlmenően a következőképpen történhet: - Az elkövető belenyugszik abba, hogy a rendszer használatára jogosult személynek jelentős veszteséget okoz, vagy a rendszert, illetve annak működését károsítja. - Az elkövető kifejezetten azzal a szándékkal cselekszik, hogy veszteséget okozzon, illetőleg a működést károsítsa. - Az elkövető veszteséget okoz a rendszer használatára jogosult személynek, vagy a rendszert, illetve annak működését károsítja. 4. A Magyar Büntető Törvénykönyv

96

A magyar jogi szabályozás első válasza a számítógépes bűncselekményekkel kapcsolatos problémákra az 1994. évi IX. törvény 22.§a volt, mely a számítógépes csalás tényállását iktatta be 300/C.§ számon 1994. május 15-i hatállyal. Ennek értelmében aki jogtalan haszonszerzés végett, vagy kárt okozva valamely számítógépes adatfeldolgozás eredményét a program megváltoztatásával, törléssel, téves vagy hiányos adatok betáplálásával, illetve egyéb, meg nem engedett műveletek végzésével befolyásolja, bűntettet követ el. Emellett a jogszabály értelmében számítógépes csalásnak minősül az is, ha a fent megjelölt cselekményt közcélú távbeszélő szolgáltatás, illetve közcélú mobil rádiótelefon szolgáltatás igénybevételére szolgáló elektronikus kártya felhasználásával vagy közcélú mobil telefont vezérlő mikroszámítógép programjának megváltoztatásával követik el. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy csupán a bűncselekmények megnevezése nem jelenthet kizárólagos vizsgálódási alapot, mert az félrevezető lehet. Számítógépes bűncselekménynek kell tekinteni, ugyanis például a jogosulatlan adatkezelést, mely a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezései alapján került a Btk. személy elleni bűncselekményekről szóló fejezetébe. Ugyanez a módosító jogszabály emelte be szintén a XII. fejezetbe a különleges személyes adatokkal való visszaélés tényállását. A büntetendő cselekmények közé tartoznak a bankkártyával kapcsolatos visszaélések is. Nem férhet hozzá kétség, hogy a bankkártyák – akár jogos, akár visszaélésszerű – használatához valamilyen informatikai háttér, pontosabban számítógép-hálózat elengedhetetlenül szükséges. Erre tekintettel a bankkártyák jogosulatlan használata szintén az informatikai bűncselekmények körébe sorolandó. Fentiekre tekintettel szintén 1994-ben kerültek a Btk-ba az alábbi tényállások: • bankkártya-hamisítás: aki felhasználás céljából a) bankkártyát meghamisít vagy hamis bankkártyát készít, b) hamis vagy meghamisított bankkártyát megszerez, ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg vétséget követ el; • bankkártyával visszaélés: aki hamis vagy meghamisított bankkártyát jogtalan haszonszerzés végett felhasznál és ezzel kárt okoz, bankkártyával visszaélést követ el. A fedezetlen bankkártya felhasználása később, az 1996. évi LII. törvénnyel került a Büntető Törvénykönyvbe. A bűncselekményt az követi el, aki fedezetlen bankkártyát használ fel. 97

Korábban említésre került már a szoftverek szerzői jogi védelme. A Btk. a jogosulatlan szoftver-használatot a vagyon elleni bűncselekmények körében szankcionálja. A szoftverek büntetőjogi védelme nem tartozik kimondottan, pontosabban kizárólagosan a számítógépes bűncselekmények körébe. A szoftvereket ugyanis a szerzői jog által védett szellemi alkotásnak kell tekintenünk, ami azt jelenti, hogy az illegális szoftverhasználat kriminalizálásakor nem kellett speciális szabályt kreálnia a jogalkotónak, hiszen a szerzői és szomszédos jogok megsértése megfelelő alapot ad az elkövetők felelősségre-vonásához. Utalnunk kell azonban ezen a helyen arra, hogy a hagyományos szellemi alkotások esetében is felmerül a számítástechnikai bűncselekmények elkövetésének a lehetősége. Ezekben az esetekben a számítógép, illetőleg annak használata az eszköz a jogsértések elkövetéséhez. A gyakorlatban a legnagyobb problémát a zenei alkotásokkal kapcsolatos jogsértések jelentik. A különböző hálózatok, szerverek, valamint ezek Interneten történő összekapcsolása lehetővé teszik az egyes zeneszámok magánszámítógépekre történő letöltését. Az egyik oldalon természetesen a kiadók érdeke áll, akiknek nyilvánvalóan gazdaságtalan megoldás, ha az Interneten és a különböző hálózatokon olcsón, vagy ingyenesen hozzáférhetővé teszik az egyes zeneszámokat letölthető fájlformátumban. Ez a megoldás jelentős bevétel-kiesést jelent még akkor is, ha az elérésért a felhasználónak valamilyen ellenértéket kell fizetnie. A másik oldalt a felhasználók, pontosabban a vásárlók érdeke jelenti. Vegyük például azt az esetet, amikor valaki például a rádióban, vagy a televízióban hall egy zeneszámot, és az megtetszik az illetőnek. Amennyiben szeretné a muzsikát otthonában tudni, meg kell azt vásárolnia. A legtöbb esetben meg kell tehát vásárolni az előadónak azt az albumát, ami az adott művet tartalmazza. Ez azonban egyúttal azt is jelenti, hogy az ellenértéket, melyet meg kell fizetni nemcsak az egy adott zeneszámért, hanem az összes többi, az albumon található műért is megfizetjük, még akkor is, ha a többi szám nem tetszik a felhasználónak. Az ellenérték tehát, melyet meg kell fizetni lényegesen meghaladja valós szolgáltatás ellenértékét. Mindez azonban kiküszöbölhető abban az esetben, ha egy szerverről lehetőségünk van csak az adott zeneszámok fájlformátumainak letöltésére, melyeket összegyűjtve akár kompakt adathordozón rögzíthetünk a megfelelő eszközzel. 5. A Cyber-crime egyezmény

98

Az 1989-ben elfogadott számítógépes bűncselekményekről szóló Ajánlás a maga nemében komoly mérföldkő a számítógépekkel kapcsolatos visszaélések kriminalizálása szempontjából. Véleményem szerint az Ajánlás a számítástechnikai bűnözés egyik alapvető forrásának tekinthető. A 9. számú ajánlás – bármennyire is komoly a jelentősége – a technika előrehaladtával, a globalizáció erősödésével, és az ezzel természetszerűleg együtt járó számítástechnikai bűnözés egyre inkább nemzetközivé válásával azonban szükségessé vált a „[…] az Európa Tanács […] a tagjai közötti szorosabb egység megteremtése; […] a jelen Egyezményt aláíró többi állammal való együttműködés erősítés(e) […]”. A szabályozás, pontosabban az Egyezmény elfogadásának indoka egyértelműen rögzítésre kerül annak Preambulumában. Eszerint az aláíró államok meggyőződése, hogy büntetendővé kell nyilvánítani a számítástechnikai rendszerek, hálózatok és adatok hozzáférhetősége, sértetlensége és titkossága elleni cselekményeket, illetőleg fel kell lépni az ilyen cselekmények megelőzése, valamint a bűnüldözés és a nyomozás fejlesztése érdekében. Komoly problémát jelent ugyanis az ilyen jellegű cselekmények esetén a nyomozás és a bizonyítás. A virtuális térben – mint arra már kitértem – nem maradnak hagyományos értelemben vett nyomok, tehát hagyományos nyomozati eszközökkel sem lehet bizonyítékokat gyűjteni. Az elkövetők ugyanakkor a legtöbb esetben jól felkészült „szakemberek”, akik komoly informatikai ismeretekkel rendelkeznek. A bűncselekmények elkövetése mindezek mellett a legtöbb esetben rendkívül gyorsan lezajlik, bár kétségtelen, hogy komoly előkészületeket igényel. A tettesnek általában nincs segítője, egyrészt azért mert ezek a típusú bűnözők bizalmatlanok, másrészt – tekintettel a magas szintű képzettségre – nincs is szüksége rájuk. Az eredmény, pontosabban az elkövetés ideje jól időzíthető, a visszakeresés pedig a nyomozás során rendkívül nehézkes, sok esetben lehetetlen. Az elkövetők nagy többsége nem kerül kézre. Az Egyezmény nagyon fontos eleme, hogy kiemelkedő jelentőségű fogalmakat rögzít, melyek a következők: • számítástechnikai rendszer: minden olyan önálló eszköz, illetőleg egymással kapcsolatban lévő vagy eszközök összessége, melyek illetőleg melyeknek egy vagy több eleme program végrehajtásával adatok automatikus feldolgozását biztosítja; • számítástechnikai adat: információknak, tényeknek, fogalmaknak olyan formában való megjelenése, mely számítástechnikai feldolgozásra alkalmas, ideértve azon programot is, mely valamely 99

•

funkciónak a számítástechnikai rendszer által való végrehajtását biztosítja; forgalomra vonatkozó adat: minden olyan, a számítástechnikai rendszeren átmenő és a számítástechnikai rendszer által, mint a kommunikációs lánc egyik eleme által létrehozott kommunikációra vonatkozó adat, mely jelzi a kommunikáció származási helyét, rendeltetési helyét, útvonalát, óráját, napját, terjedelmét és időtartamát vagy a szolgáltatás típusát.

Az első fejezet első címe a számítástechnikai rendszer és a számítástechnikai adatok hozzáférhetősége, sértetlensége és titkossága elleni bűncselekményeket tartalmazza. Ide tartozik a jogtalan belépés és kifürkészés, az adatok és a rendszer sértetlensége elleni cselekmények, valamint a visszaélés eszközzel. Az Egyezménynek megfelelően Magyarországon is módosításra került a Büntető Törvénykönyv. A számítástechnikai rendszer és adatok elleni bűncselekmény tényállását a 2001. évi CXXI. törvény 57.§-a emelte be a szabályozásba 300/C.§ számon, mely egyúttal a korábbi számítógépes csalás hatályon kívül helyezését is jelentette. 5.1. Jogtalan belépés

Számítástechnikai rendszerbe vagy egy részébe történő jogosulatlan és szándékos belépés. Az egyezmény rögzíti, hogy az aláíró felek a jogi szabályozás során kiköthetik, hogy a cselekményt konkrétan a biztonsági szabályok megsértésével lehessen elkövetni, illetőleg a szándéknak ki kell terjednie az adatok megszerzésére. Ilyen cselekménynek minősülhet a különböző szolgáltatók szervereinek feltörése feltéve, hogy más cselekményt a belépő nem végez. E cselekmény elkövetése egyébként – szakismerettel rendelkező személy esetén – nem igényel komoly előkészületet, de kimagasló szakértelmet sem, ha a rendszer nem, vagy gyenge védelemmel rendelkezik. A Btk. ide vonatkozó szabályozása úgy rendelkezik, hogy „aki számítástechnikai rendszerbe a számítástechnikai rendszer védelmét szolgáló intézkedés megsértésével vagy kijátszásával jogosulatlanul belép, vagy a belépési jogosultsága kereteit túllépve, illetőleg azt megsértve bent marad vétséget követ el”. Ennek megfelelően önmagában az is bűncselekmény, ha egy egyetemi hallgató az egységes tanulmányi rendszerbe valamelyik oktató kódjával lép 100

be. A vétséget akkor is elköveti, ha ott semmilyen adatbevitelt nem végez, csupán megnézi, hogy az oktatóknak általában milyen jogosítványaik vannak, vagy csak olyan adatbevitelt (például vizsgára jelentkezés) eszközöl, amelyre egyébként is van jogosultsága. 5.2. Az adatok sértetlensége elleni cselekmény

Ezt a bűncselekményt az követi el, aki valamilyen számítástechnikai adatot jogosulatlanul és szándékosan megkárosít, töröl, megrongál, megváltoztat vagy megsemmisít. Az Egyezmény rögzíti, hogy a cselekmény esetében kiköthető eredményként jelentős kár bekövetkezése. A Btk. ennek megfelelően rögzíti, hogy „aki számítástechnikai rendszerben tárolt, feldolgozott, kezelt, vagy továbbított adatot jogosulatlanul megváltoztat, töröl vagy hozzáférhetetlenné tesz vétséget követ el”. Egyetemünk szeretve tisztelt egységes tanulmányi rendszerénél, mint szó szerinti iskolapéldánál maradva azt mondhatjuk, hogy ha a hallgató nem tudott adott vizsganapra időben bejelentkezni, de valamilyen módon ki tudja játszani a szoftverbe írt szabályokat, és ezáltal mégis el tud menni vizsgázni, akkor elkövette a bűncselekményt. A kérdés e tekintetben az, hogy az egyébként a szoftver szempontjából módosítási jogosítványokkal rendelkező személyek elkövetik-e a bűncselekményt, ha az adatmegváltoztatás szempontjából nem a szoftverbe épített protokollok kijátszásával, hanem mondjuk a tanulmányi és vizsgaszabályzattal ellentétesen történik a módosítás. Például a hallgató az egyik supervisort kéri meg arra, hogy írja fel a vizsganapra. A hallgatónak már nem lenne erre jogosultsága, a megfelelő azonosító és jelszó – egyébként jogszerű – használatával azonban fel sem merül a program kijátszása. 5.3. A rendszer sértetlensége elleni cselekmény

Számítástechnikai rendszer működésének számítástechnikai adatok bevitelével, továbbításával, megkárosításával, törlésével, megrongálásával, megsemmisítésével való, jogosulatlan és szándékos, jelentős akadályozása. A hatályos magyar szabályozásban ez a következőképpen került megfogalmazásra: „aki adat bevitelével, továbbításával, megváltoztatásával, törlésével, illetőleg egyéb művelet végzésével a számítástechnikai rendszer működését jogosulatlanul akadályozza, vétséget követ el”. 101

Az adatok és a rendszer sértetlensége elleni cselekmények pönalizálásának célja a számítástechnikai rendszerben tárolt, feldolgozott, kezelt és továbbított adatok védelme. Az elkövetési magatartás tehát a jogtalan programmanipuláció, mely a programnakvagy egy részének bármilyen mértékű megváltoztatásával megvalósítható. Ez független attól, hogy konkrétan a program forrás- vagy parancskódja kerül megváltoztatásra, vagy pedig csupán a rendszerben szereplő valamely adat. Mint arra a Kommentár is rámutat, egy rendszerben szereplő bármilyen adat legkisebb mértékű megváltoztatása az egész rendszerre, ezáltal pedig a telepített programokra is kihatással van, tehát „nem az eredeti funkció szerint működik”. „A törvény megfogalmazásából következik, hogy akár egyetlen adat törlésével is befejezett bűncselekmény valósul meg.” Ilyen bűncselekmények valósulnak meg tehát akkor, amikor hackerek feltörik az egyes szolgáltatók szervereit, és például megváltoztatják a szolgáltatások eredeti funkcióját. Ez történt akkor is, amikor az Országos Széchenyi Könyvtár honlapját egy hacker – igaz ugyan, hogy nem egyértelmű rossz szándékkal – megváltoztatta, a tartalmat átírta oly módon, hogy nyílt levelet küldött a rendszeradminisztrátornak, amelyben megjelölte, hogy a honlap, illetőleg a rendszer védelme hol és milyen hiányosságokban szenved. Közölte vele azt is, hogy miként lehetne ezeket a hibákat kiküszöbölni, valamint javasolta, hogy az illetékesek foglalkozzanak többet a rendszer felügyeletével. A megjelölt cselekmény csak akkor tekinthető tényállásszerűnek, ha az elkövető jogosultság hiányában cselekszik. Nem feltétel ugyanakkor, hogy a rendszer vagy program, illetőleg annak működése hagyományos értelemben véve károsodjon. Önmagában a változások eszközlése tényállásszerűvé teszi a cselekményt, még akkor is, ha a rendszer rendeltetésszerű használatra továbbra is alkalmas sőt, akkor is meg kell állapítani a bűncselekmény elkövetését, ha az elkövető például – jogosulatlanul ugyan – de hasznos, a rendszer működését eredményesebbé tévő változtatásokat hajt végre. A példa nem tűnik életszerűnek, de semmi sem lehetetlen, gondoljunk csak az ingyenes operációs rendszereket autodidakta módon készítő és fejlesztő ifjú „zsenikre”. Itt kap helyt a számítógépen és a számítástechnikai hálózatokon terjeszthető, a rendszerekben hardver- vagy szoftverhibát okozó programok szankcionálása is. Szándékosan kerülöm a vírus megnevezést, mert az csak a fent említett programtípusok egy alcsoportjának tekinthetők. A Kommentár ebben a tekintetben nem vette figyelembe a szakmai terminológiát. A vírusok mellett léteznek férgek, nyulak, trójai programok, melyek 102

megkülönböztetésének alapja egyrészt a terjesztés, és a terjedés módja, másrészt a működési mechanizmus, harmadrészt az okozott kár jellege. A különböző kártékony programok rendszerezése azonban e dolgozatnak nem tárgya. Az okozott kár esetében elsődlegesnek azt a kárt kell tekinteni, amit a program más programokban, adatokban azok felülírásával, vagy törlésével végez. Emellett az ilyen kártékony programok egy fajtája képes a számítógépben – a hardverben – fizikai sérülést okozni. A másodlagos kár az előbb említett közvetlen kárnál sokkal súlyosabb lehet, különösen, ha komoly gazdasági vagyont megtestesítő adatok módosulnak, vagy semmisülnek meg. A közvetlen kár is lehet ugyanakkor tetemes. Egy komolyabb szervergép elemi részeinek a meghibásodása vagy tönkremenetele – még a hálózatba kapcsolás előtt is – önmagában milliós nagyságrendekre rúghat. A bűncselekményre visszatérve fontos kiemelni, hogy annak elkövetéséhez nem szükséges az, hogy egy adott rendszer működése károsodjon. Amennyiben a jogosulatlan megváltoztatás, törlés, vagy hozzáférhetetlenné tétel megvalósult, a cselekmény tényállásszerű. 5.4. Számítástechnikai hamisítás

Az Egyezmény megfogalmazása szerint számítástechnikai hamisítást követ el, aki számítástechnikai adatokat jogosulatlanul és szándékosan bevisz, megváltoztat, töröl, vagy megsemmisít, melynek eredményeként nem valódi adatok jönnek létre, és melynek az a célja, hogy úgy lehessen azokat figyelembe venni, vagy jogszerű célra felhasználni, mintha valódi adatok lennének, függetlenül attól a ténytől, hogy az adatok közvetlenül olvashatók vagy elérhetők. Az Egyezmény lehetővé teszi, hogy a büntetőjogi felelősség megállapításához a fél belső jogában kikösse a csalárd szándék vagy hasonló tartalmú bűnös szándék fennállását. Konkrétan a hatályos törvény nem tartalmaz ilyen tényállást. Ennek ellenére elméletileg több olyan lehetséges magatartás létezhet, amely tényállásszerű volna. Gondoljunk csak arra, hogy az okmányirodák által végzett adatfelvételi és okmány-kiállítási tevékenység teljes mértékben számítógép-hálózat útján valósul meg. Az adatok jogosulatlan megváltoztatása – tekintettel a nyilvántartások közhitelességére – viszont komoly hátrányt, vagy adott esetben az érintett részére segítséget jelenthet más bűncselekmény elkövetéséhez, vagy egyéb előnyhöz jutáshoz.

103

5.5. Számítástechnikai csalás

Másnak jogosulatlanul és szándékosan történő vagyoni károkozás, amelyet - számítástechnikai adatok bevitelével, megváltoztatásával, törlésével vagy megsemmisítésével; - számítástechnikai rendszer működése elleni bármilyen más cselekménnyel anyagi haszon saját vagy más részére történő jogosulatlan megszerzése céljából követnek el. A Btk. 300/C.§ (3) bekezdése gyakorlatilag a korábbi számítógépes csalás módosított változata. A korábbi bűncselekmény tényállása a következő volt: „aki jogtalan haszonszerzés végett, vagy kárt okozva valamely számítógépes adatfeldolgozás eredményét a program megváltoztatásával, törléssel, téves vagy hiányos adatok betáplálásával, illetve egyéb, meg nem engedett műveletek végzésével befolyásolja, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő”. Emellett a szakasz (3) bekezdése számítógépes csalásnak minősítette azt is, ha a fenti cselekményt közcélú távbeszélő szolgáltatás, illetve közcélú mobil rádiótelefon szolgáltatás igénybevételére szolgáló elektronikus kártya felhasználásával vagy közcélú mobil telefont vezérlő mikroszámítógép programjának megváltoztatásával követik el. A hatályos Btk. az előbbihez képest a következőképpen szabályoz: „aki jogtalan haszonszerzés végett - a számítástechnikai rendszerbe adatot bevisz, az abban tárolt, feldolgozott, kezelt vagy továbbított adatot megváltoztat, töröl vagy hozzáférhetetlenné tesz, vagy - adat bevitelével, továbbításával, megváltoztatásával, törlésével, illetőleg egyéb művelet végzésével a számítástechnikai rendszer működését akadályozza, és ezzel kárt okoz, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő”. A megfogalmazás alapján csak akkor beszélhetünk tényállásszerű magatartásról, ha az egyenes szándékkal kerül elkövetésre. Nem zárja ki ugyanakkor a bűncselekmény megvalósítását önmagában az, ha az elkövető rendelkezik jogosultsággal az adatok felülírására, mégis ezt jogtalan haszonszerzés végett követi el. Feltétlenül szükséges e cselekmény tekintetében az eredmény bekövetkezése, e nélkül a cselekmény csak kísérleti szakban marad. 104

Fontos kérdés a keletkezett kár mértékének megállapítása, hiszen ez teszi lehetővé a minősített esetek megállapítását. A kár bekövetkezésének ebben az esetben nem a rendszerben kell történnie, hanem közvetetten, a rendszerben végzett felülírások következtében máshol kell megjelennie. 5.6. Jogtalan kifürkészés

Lényege a hálózatok közötti nem nyilvános adatforgalom technikai eszközökkel történő jogosulatlan és szándékos kifürkészése. Fontos kiemelni, hogy a tényállás nem csak a hagyományos, hanem a mobil kommunikációs zárt láncú hálózatokat is védi. A hatályos magyar szabályozásban ez a tényállás nem szerepel. A zártláncú hálózatok kommunikációjának védelme azonban rendkívül fontos. A gazdasági élet szereplőinek csatornáitól a közigazgatásban felhasznált adatok forgalmáig minden nem nyilvános rendszer veszélynek van kitéve még akkor is, ha a rendszereket folyamatosan fejlesztett programok (például tűzfalak) védik. A szabályozás mégsem mondható teljes mértékben hiányosnak, hiszen más tényállások alapján az elkövetők felelősségre vonhatók. 6. Összegzés Az Egyezmény 9. Cikkében meghatározott számítástechnikai adatok tartalmával kapcsolatos bűncselekmény, nevezetesen a gyermekpornográfiával kapcsolatos bűncselekmény a hatályos büntetőjogban nem a számítástechnikai bűncselekmények körében került szabályozásra. A szabályozás azért tekinthető megfelelőnek, mert a törvény a gyermekpornográfia esetében a számítástechnikai adatokat az elkövetés egyik lehetséges színterének tekinti. A nemzetközi fellépés szükségessége megkérdőjelezhetetlen a számítástechnikai jogsértésekkel kapcsolatban. Az Internet elterjedése, a globalizáció, az Információs Társadalom kihívásai fellépésre késztetnek. Különösen fontos a fellépés, hiszen napjainkban a számítógépes hálózatok útján óriási mennyiségű információ birtokába juthatunk. Az már rajtunk áll, hogy milyen célra fordítjuk ezt a tudást, de természetes, hogy amíg az ember ember, addig szembe kell néznünk a technikával együtt járó árnyoldalakkal is. 105

Magyarországon is több komoly bűncselekmény – de legalábbis károkozás – elkövetése történt, ugyanakkor hazánk nem a legveszélyeztetettebb területe az informatikai bűncselekmények elkövetésének. Ennek legkomolyabb oka az a technikai lépéshátrány, amely e tekintetben megkönnyíti a dolgunkat, több esetben azonban lemaradások okozója és gátló tényező a gazdaság-társadalmi fejlődés szempontjából. A hazai szabályozási megoldás – fentiekre figyelemmel – kielégítőnek mondható. Rövidesen el kell gondolkodnunk azonban egy újabb jogszabálymódosításon, mert a jelenlegi szabályozás alkalmas az Egyezményben vállalt kötelezettségek teljesítésre, de a későbbiekben nem biztos, hogy orvoslást jelent az esetleges problémákra. Jelenleg egy szakaszban került szabályozásra több elkövetési magatartás. Ez komoly minősítési és értelmezési problémákat vethet fel a későbbiekben véleményem szerint, különösen akkor, ha bonyolultabb, összetettebb magatartásokkal fognak jogsértéseket elkövetni. Az ilyen jellegű bűncselekmények elkövetői ráadásul a legtöbb esetben komoly szellemi képességekkel rendelkező személy, jól szocializáltak, akik hamarabb megtalálhatják az esetleges joghézagokat, szabályozási hiányosságokat, lyukakat.

106