szakmai fórum Budai Balázs Benjámin
a KözIGazGaTásI modernIzáCIó „hÍvószavaI” a közigazgatási modernizáció hármas szempontrendszer – a hatékonyság, a hatásosság és az eredményesség – mentén alakult az elmúlt évekig. az e-közigazgatási törvényszerűségek, az információs társadalom, valamint a szolgáltató állam jelleg azonban felülírta és bővítette e hármast, így napjaink közigazgatásának számtalan szempontnak kell megfelelnie. a következőkben arra teszek kísérletet, hogy megvizsgáljam, milyen tényezők hatására alakulnak az ideális közigazgatást jellemző hívószavak. először felállítom e hívószavak lehetséges katalógusát, majd valamilyen logikus rendszerbe szervezve csoportosítom őket. a csoportosítást követően pedig felteszem az olyan kérdéseket, amelyekre adekvát választ adva körvonalazódik a közigazgatás fejlesztésének javasolt iránya, amelyre a jövőbeli nemzeti közigazgatás-fejlesztési stratégiák – az ideális közigazgatás elérése érdekében – felfűzhetők. „hármas szorÍTás” és más szorÍTóerőK
a fejlesztés kényszer jellegét hangsúlyozva nem célunk a pozitívumok felsorakoztatása. azaz – egy képzeletbeli sWoT-elemzés részeként – nem kívánunk teljes képet adni arról, milyen erősségei és lehetőségei vannak a közigazgatásnak, hiszen a kényszerjelleget a veszélyek és fenyegetettségek adják. azaz a változtatás kötelező ereje a diszfunkcionalitásokból és látens diszfunkcionaliltásokból fakad. míg hazánk közigazgatását a második világháború előtt a jobbak, a követendők között tartották számon európában, hiszen bővelkedett jó módszerekben, modernizációs megoldásokban, úgy ma a követők, felzárkózók közé sorolhatjuk. a napjaink hazai közigazgatására jellemző anomáliák egyik csoportja a finanszírozás köré gyűjthető. megoldatlan társadalmi feszültséget okoz a juttatások gyakori céltévesztése (nem mindig az kap támogatást, aki szükséget szenved), a korrupció és a hatékonyságvesztés, a romló demográfiai mutatók és hatásaik, az eddigiekből is fakadó költségvetési nyomás, amely egyre növekvő feladatokhoz egyre kisebb forrást rendel, gyakran sok pénzért kevés és rossz minőségű szolgáltatásról tanúskodik egy-egy hivatal szolgáltatási portfóliója. Ide tartozik a fenntartható fejlődés vala77
mennyi kihívása is, azaz a rendszer üzemeltetésének hosszú távú kérdéseit felvető problémák halmaza. A második problémakör az ügyféloldali várakozásokban keresendő. Az információs társadalmi jelenségek a virtuális térben is megjelentetik az ügyféloldali igényeket, a többi – kereskedelmi és civil – szolgáltatáshoz hasonló, folyamatosan növekvő mértékű elvárásokkal. Ezzel párhuzamosan a személyiségi jogok kérdése egyre érzékenyebbé válik, valamint a hivatal virtuális térbe helyezésével a biztonsági kockázatok is fokozódnak. A harmadik problémakör az európai uniós tagsági státuszból fakad. Az Európai Közigazgatási Tér számos közigazgatási, szervezési és informatikai követelményt támaszt. Kiemelendők ezek közül az interoperabilitási és interkonnektivitási követelmények, amelyek a rendszerek összekapcsolásának és együttműködésének szervezeti, informatikai és nyelvi formalizálását írják elő. A közigazgatás makroszintű (országok közötti) versenyét is az Európai Unió teremti meg, hiszen az EU szabadságjogai teszik lehetővé, hogy a közigazgatási szolgáltatások egyre bővülő körét is tagországi szimpátia szerint vegyük igénybe. Végül öndefiníciós probléma az, hogy jelenleg észlelhető az állam túlburjánzása, túl sok szerep integrálása; az igazgatásszervezés vezérlőelve az ügyfél-orientáció helyett a hivatalorientáció, az intézmények gyakran nem összehangoltan, hanem redundánsan, olykor egymással szembemenve működnek. Az első három jellemző nem csupán lefesti a közigazgatás helyzetét, hanem kényszeríti az ágazatot a megújulásra. A képlet igen egyszerű: az a közigazgatási szervezetrendszer, amely zárt rendszerként igyekszik bebetonozni a szervezetben érdekeltek komfortzónáját, növeli annak entrópiáját (rendezetlenségét). A status quo fenntartása tehát nem járható út, a rendszer végét jelenti. A környezettel, a környezeti követelményekkel szorosan lépést tartó (olykor azokat proaktívan meg is előző) közigazgatás segítheti első körben a rendszer fenntartását, majd ezen túlmutatva a társadalmi prosperitást. Ezért van arra szükség, hogy újra kitaláljuk a közigazgatást. Nem csupán ad hoc ötletektől vezérelve, vagy éppen a korábbi reformintézkedésekkel szembemenő látszatintézkedésként, amellyel új kormányzati erők igyekeznek demonstrálni cselekvőképességüket; nem rekurzív politikai, gazdasági érdekek végrehajtásaként. Tehát nem engedelmeskedve a közigazgatási modernizáció akadályainak, – ki kell térni a politikai hagyományok és kötöttségek elől; – figyelmen kívül kell hagyni a szervezeti akadályokat, az egyéni értékek és pozíciók védelmét, a változtatáskor ütköző eltérő érdekeket, a változással járó értetlenséget és bizalomhiányt, valamint a változtatással szembeni jellemzően alacsony toleranciaszintet; – túl kell lépni a finanszírozási hagyományokon; – el kell tekinteni a kulturális kötöttségektől. Azaz először fel kell építeni a házat, az után kell azt berendezni.
78
Budai Balázs Benjámin • A közigazgatási modernizáció „hívószavai”
Hívószavak és rendszerük
Tanulmányozva az elmúlt évtized hazai és nemzetközi közigazgatás-fejlesztési (vagy azt érintő) stratégiáit, körvonalazódik az ideális közigazgatás. Az ideális közigazgatás mindazokat az elvárásokat tartalmazza, amelyeket a szorítóerők diktálnak. Ezeket az elvárásokat „hívószavakkal” is leírhatjuk. Azonban e hívószavak üresek maradnak egészen addig, amíg jó, vagyis adekvát kérdéseket nem illesztünk mögéjük. (Ebben is látható a korábbi stratégiák defektusa: a hívószavak gyakran váltak lózungokká, azaz ürültek ki, hiszen nem sikerült azokat valódi tartalommal megtölteni. Ugyanakkor „jó csengésük” alkalmassá tette őket pillanatnyi érdekek kiszolgálására, „Potenkim-megoldások” víziójának felvillantására.) A hívószavak halmaza az 1. ábrán pontosan a tervezés körvonalait, egyfajta mozgásterét jelöli ki.
1. ábra • A közigazgatási stratégiák hívószavainak halmaza
2. ábra • A hívószavak tematizálása
79
Azonban a fejlesztés tartalmához először a struktúrát, majd a tartalmat kell kimunkálni. A struktúra kialakításához a hívószavak jellegét elég csak megfigyelni. Jól látszik, hogy hat csomópont köré fűzhetők fel a tárgyalási területek. Ezek a következők: a jogi, az informatikai, a szervezési, a gazdaságossági, a minőségi és a társadalmi kérdések. Érdekes megfigyelni továbbá, hogy ezek a kérdéskörök felidézik az e-közigazgatást meghatározó tudományterületeket is. Azaz innen is bizonyítottnak láthatjuk, hogy a közigazgatás és az e-közigazgatás közötti „paradigmadiffúzió” erős interdiszciplináris hatásra és háttérrel történik. (Lásd erről bővebben Budai Balázs: Az e-közigazgatás elmélete [Budapest: Akadémiai 2009] 35–37.) Az egyes csoportok ágaira felfűzve a hívószavakat (olykor egy hívószót több ágra is) világos struktúrát kapunk (2. ábra). Ezek után nincs más feladatunk, mint megtalálni az utat a hívószavak tartalmához, vagy másként: tartalommal tölteni meg a hívószavakat. Ahhoz, hogy adekvát válaszokat adjunk, jó kérdéseket kell feltennünk. Legfontosabb kérdések – legfontosabb feladatok
Nézzük elsőként a társadalmi kérdések területét, azon belül is csupán a legfontosabbakat (1. táblázat). 1. táblázat • Társadalmi kérdések és feladatok További kérdések
Feladatok
Mik a társadalmi elvárások? Mit akar a társadalom megfizetni? Mit akar és mit képes az állam ellátni? Hol kezdődik és hol végződik a társadalmi funkciók redisztribúciója? Melyek a valódi, core funkcionalitások? Milyen partnerségben történjék a feladatellátás?
Kivel történjék a feladatellátás? Melyek az „új közigazgatászi” kompetenciák? Hogyan történjen az ügyintézők felkészítése?
Zárt (védett) karrierpálya kialakítása,
Feladatkataszter felállítása A crowdsourcing újragondolása Kiszervezés vs. inhouse megoldások (szubszidiaritás és dekoncentráció)
átjárhatóság
Toborzás, képzés, a továbbképzés rendszeré-
nek újragondolása
Ügyfélképzés, IT-mentorálás, ügysegédlet, egyenlőtlenség? Kinek és mit szeretnénk szolinkluzív technikák A (digitális köz-)bizalom erősítése gáltatni? Kit kell pozitív diszkriminációval kezelni? Milyen eszközökkel és hogyan küszöbölhető ki a digitális egyenlőtlenség? Milyen feladatokat keletkeztet a digitális
Jól látszik, hogy a kérdések első csoportja a mit?, a második a kivel?, míg a harmadik csoportja a kinek? kérdésre összpontosít. Azaz alapvető kérdésekkel állunk szemben, amelyek megkerülhetetlenek egy új szisztéma kialakításánál. (Talán ebből is kiderül, hogy a felszínt akarjuk-e karcolgatni, vagy valódi, mélyreható változtatásokat szeretnénk.) 80
Budai Balázs Benjámin • A közigazgatási modernizáció „hívószavai”
Régóta aktuális kérdés (de egyre égetőbb sürgősségű választ igényel), hogy vajon a közigazgatási szolgáltatások köszönő viszonyban vannak-e a társadalmi elvárásokkal. Vajon azokat a feladatokat látják el azok a közszolgák azoknak az ügyfeleknek, amelyek és akik valóban indokoltak? Tisztában vagyunk-e a napjainkban joggal elvárt core szolgáltatásokkal? Ismerjük-e az ezek professzionális ellátásához szükséges kompetenciákat és ellátási formákat? Ugyanazt a nyelvet beszéljük, mint az ügyfelek? Azaz arra keressük a válaszokat, hogyan alakítható ki egy inkluzív, empatikus, izokratikus, küldetésvezérelt, szolgáltató jellegű, hatásos, a gazdaságra és a társadalomra nézve katalizáló közigazgatás (2. táblázat). 2. táblázat • Szervezési kérdések és feladatok További kérdések
Feladatok
Mit jelentenek az egyes szintek? Milyen fel-
A helyi, kistérségi, megyei, regionális fogal-
Hogyan történik a feladatok megosztása? Hogyan javítható az infrastruktúra kihasz-
ASP-k (SaaS) koncepciójának újragondolása,
Vannak-e, elérhetők-e megfelelő tudásbá-
Tudásbázisok kialakítása, megosztása,
náltsága?
zisok? Hogyan lehetséges a folyamatos – automatikus – tanulási folyamat a közigazgatásban részt vevők számára? Van-e lehetőség a backoffice további integrá-
ciójára, a rendszerek közötti együttműködés (adatcsere) hatékonyságának fokozására? Van-e mozgástér az adott ügymenetek további rövidítésére, automatizációjára? Van-e iránymutatás az intézményi stratégiaalkotáshoz? Hogyan kívánjuk kezelni a többnyelvűség
követelményét?
mak valódi tartalommal történő feltöltése. nem csak informatikai vonatkozásban
karbantartása
A disszeminációs tevékenység tervszerű
javítása
A háttéralkalmazások együttműködési tér-
képének elkészítése
Szervezetfejlesztési módszertanok kiterjesz-
tése a közigazgatásra
Az ügyvitelszervezés hatékonyságát fokozó
technikák lefuttatása valamennyi szervezeti típuson A stratégiaalkotási segítség tisztázása Nyelvi és digitális felzárkóztató programok
mind az ügyintézők, mind a tartalmak területén
A szervezési kérdések többnyire a hogyan? kérdést járják körül. Azaz az intézményrendszer, a feladatmegosztás, a módszertan kérdéskörét. Tisztáznunk kell, hogy a közigazgatás strukturálisan hogyan épül fel, hogyan és mi szerint definiáljuk az egyes szinteket. Hogyan kezeljük a szervezetben jelen lévő és keletkező tudást? Hogyan képzeljük a közigazgatás szervezési modernizációját, automatizációját? Mennyiben váltható ki és mennyiben szükséges kiváltani a humánerőforrást? Összefoglalva: arra vagyunk kíváncsiak, hogyan juthatunk el egy integrált, egyablakos, decentralizált, hatékony és átlátható, tudásalapú közigazgatás felé (3. táblázat).
szakmai fórum •
adatszervezésben gondolkodunk?
81
3. táblázat • Jogi kérdések és feladatok További kérdések
Feladatok
Milyen követelményeket (milyen határidővel)
Jogszabály-alkotási terv szab az Európai Unió a közigazgatás vonatko- Deregulációs terv zásában? Milyen jogszabályok átvételére, megalkotására vagy eltörlésére (hatályon kívül helyezésére) van szükség? A hazai és brüsszeli rendszerek összekapcso-
Interoperabilitási és interkonnektivitási kölódása szemantikai és szintaktikai vonatkozásvetelmények megfogalmazása és lefuttatása Jogszabályok hatásosságának vizsgálata, ban is megfelelő? Hogyan érhető el a jogszabályok jogkövető korrekció alkalmazása a célzottak részéről? Szabványtárak kialakítása, reformja Tisztázottak-e a hatósági és felügyeleti viszonyok? Hozzáférhetők és kimerítők-e a szabványtárak? Átlátható, jól megismerhető-e a hatályos köz-
igazgatásra vonatkozó joganyag? Hogyan történik a társadalmi egyeztetés? Hol látható tér a koregulatív jogalkotásra?
A szakmai érdekegyeztetés (összedolgozás)
kereteinek kimunkálása
Az „államtalanítás” gyakorlati területeinek
számbavétele
A jogi kérdések alapvetően a mit? és a hogyan? kérdőszavakra vezethetők vissza. Ismerjük-e (jól ismerjük-e) Európa és a nemzetközi élet szabályozási irányát? Mit tettünk és mit kell tennünk azért, hogy közigazgatásunk stabil, kiszámítható és alkotmányos jogszabályrendszerrel dolgozzon? Vajon hatásosak-e a jogszabályaink, elégségesek és követhetők-e szabványaink, mennyire tükrözik a társadalmi és a nemzetközi akaratot a működési és szabályozási keretek? A jogi kérdések tehát elvezetnek minket egy EU-kompatibilis, interoperábilis, szabványos, törvényes (alkotmányos), átlátható és hatásos jogi háttérrel bíró közigazgatási rendhez (4. táblázat). 4. táblázat • Informatikai kérdések és feladatok További kérdések
Feladatok
Milyen szolgáltatásokat szeretne a ügyfél? Hogyan kapja ezt meg az ügyfél? Mennyire biztosított a többcsatornás elérés
Az ügyféloldali elvárások tisztázása A többcsatornás ügyintézés biztosításának
az egyes szolgáltatások vonatkozásában? Mennyire függetlenítettek a szolgáltatások az ügyintézőtől?
Az automatizálási lehetőségek vizsgálata
Mennyire felhasználóbarát szolgáltatások
A használhatóság követelményeinek rögzíté-
jellemzik a közigazgatást? Mennyire proaktív szolgáltatásokat nyújt a közigazgatást? Mennyire didaktikus szolgáltatásokat nyújt? 82
tervezése
se, szabványosítása
A digitális akadálymentesítés stratégiáinak
elkészítése
Budai Balázs Benjámin • A közigazgatási modernizáció „hívószavai”
▶
További kérdések
Feladatok
Mennyire védettek a közigazgatási szolgálta-
Adatbiztonsági és adatvédelmi koncepciók
tások? Mennyiben függnek a megoldások egy-egy szállítótól? (vendor lock-in) Hogyan gyorsíthatók, egyszerűsíthetők a közigazgatási szolgáltatások?
készítése a jövő szolgáltatásainak
Nyílt forráskódú szoftverek stratégiájának
elkészítése
A szervezési kérdések outputjainak levetítése
informatikai területre
Az informatikai kérdések ismét a hogyan?-ra fókuszálnak. (Nem véletlenül e kérdések tekintetében a legfontosabb a know-how gyűjtése és disszeminációja.) Hogyan tudjuk a szolgáltatásokat olyan környezetbe tenni az információs és kommunikációs technológiai (IKT) eszközök segítségével, hogy az információs társadalom netpolgárai a lehető legegyszerűbben, mégis a legkorszerűbben érjék el azokat? (Egyúttal hogyan tudjuk a szolgáltatást biztosítani azoknak, akik a digitális szakadék árnyékos oldalán helyezkednek el?) Az informatikai kérdésekre adott válaszok megmutatják, hogyan építhető ki a többcsatornás, interaktív, gyors, egyszerű, digitálisan akadálymentes, biztonságos, mindig és minden körülmények között a nap huszonnégy órájában elérhető, felhasználóbarát és intelligens közigazgatási backoffice és frontoffice (5. táblázat). 5. táblázat • Minőségi kérdések és feladatok További kérdések
Feladatok
Mennyire kiszámítható, szabványos a köz-
Az ügymenetek minőségi szabványainak
Milyen minőségbiztosítási rendszer szerint
Az ISO és CAF rendszer elvárásainak és
igazgatás?
működnek az egyes intézmények? Van-e minőségpolitika? Vannak-e szolgáltatási charták? Vannak-e minőségi felelősök?
Megoldott-e a minőség iránti elkötelezettség
az ügyintézőknél? Kimunkált-e a minőségi iránti érdekeltségi rendszer az ügyintézőknél? Van-e lehetőség a minőség szempontjainak folyamatos tanulására? Van-e lehetőség benchlearningre?
rögzítése
érvényességének tisztázása
Szolgáltatási charták ösztönzése
Minőség iránti ösztönző rendszerek
kialakítása
Benchlearning rendszerek kidolgozása
A minőségi kérdések is a hogyan?-ra összpontosítanak. Tisztázandó, mit jelent a minőség (mi az érték?), ki, mit, miért és hogyan tesz, tehet érte. E kérdések megválaszolásával láthatjuk, hogyan jutunk el a minőségi közigazgatásig, amely minőségbiztosított, szakszerű, ár-érték arányos, kiszámítható és előretekintő (6. táblázat).
szakmai fórum •
▶
83
6. táblázat • Gazdaságossági kérdések és feladatok További kérdések
Feladatok
Mennyi a keret? Miből fordítjuk rá? Milyen eredményeket szeretnénk ezért látni? Megfelelő-e az infrastruktúra a vállaláshoz?
Prioritásszabás A kimeneti követelmények megfogalmazása Infrastruktúrafejlesztési stratégiák készítése
Hol tudunk megtakarítani költséget? Hogyan mérhető a feladatok (intézmények)
Megtakarítási pontok számbavétele Kemény és lágy indikátorok hozzárendelése
Melyek a problémás hatékonyságú ügyek? Milyen ezeknek a problémáknak az időtávja?
Beavatkozási terv, átalakítási terv, visszacsa-
hatékonysága?
az egyes feladatvállalásokhoz tolási terv készítése
Benchmarking látni? Együttműködési lehetőségek számbavétele Hol mutatkozik (és milyen) lehetőség a part- Hatástanulmányok a partnerség különböző nerségre (akár a határokon kívül is)) változatairól Mely intézmények fenntartása szükséges? A feladat kiszervezésével más (látens funkcionalitást) is elérünk-e (például spin off hatás)? Ki tudja a feladatot a leghatékonyabban el-
Mennyi idő alatt térül meg egy fejlesztés? Hol tud saját bevételre szert tenni az intéz-
mény?
Költséghatékonyság-számítások készítése Prémium szolgáltatások kidolgozása
A gazdaságossággal összefüggő kérdések alapvetően a miből?, a hogyan? és a mit? jellegű témákkal foglalkoznak. A közigazgatás forrásainak, transzformációinak és kimeneteinek vizsgálatánál sok gazdasági szemponttal szembesülhetünk. Bár kritikai látásmóddal, de valahol a vállalkozói (üzleti) szempontokat kell követnünk. (Tudva azt, hogy az új közmenedzsment irányzatok adaptáció nélküli átvétele bukásra lenne ítélve.) A válaszok kijelölik a módszert a piac- és fogyasztóorientált, vállalkozói, eredményvezérelt, költségkímélő, ugyanakkor versengő közigazgatási modellek eléréséhez. Záró gondolatok
A kérdések tematikus megválaszolásával érdekes és értékes szinergia jön létre. Az egyik területen jól megválaszolt kérdés hozzásegít minket további jó kérdésekhez, valamint a könnyebb válaszadáshoz más területeken. Meggyőződésem, hogy a stratégiákat e kérdések mély elemzésével, valós társadalmi vitájával kell kezdeni. Olyan építő munkát kell elkezdenünk, amely alapjaiban változtatja meg a közigazgatást. A közigazgatás épületének, épületeinek toldozása-foldozása, részleges felállványozása (kampányszerű megoldásokkal) ideig-óráig tartja a roskadozó struktúrákat, azonban egyre veszélyesebb lesz ezekben az épületekben tartózkodni. Nehéz megjósolni, melyik kormány alatt omlik össze és okoz károkat. De az idő közeleg…
84
Budai Balázs Benjámin • A közigazgatási modernizáció „hívószavai”
