UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Succes – Feit, fictie of perceptie? Wat bepaalt beleidssuccessen? Lokale werkgelegenheidsinitiatieven onder de loep.
Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 17.517
SOFIE WALRAVEN
MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN afstudeerrichting NATIONALE POLITIEK
PROMOTOR: PROF. DR. K. STEYVERS COMMISSARIS: PROF. DR. T. BLOCK
ACADEMIEJAAR 2012 – 2013
1
What is success? It is a toy balloon among children, armed with pins Gene Fowler
2
Dankwoord Mijn dank gaat in de eerste plaats uit naar mijn promotor, Prof. Dr. Kristof Steyvers. Met zijn grondige en heldere feedback stuurde hij deze thesis in de goede richting. Daarnaast bedank ik Marieke Stubbe van Dienst Werk te Gent, Mil Kooyman van het Beroepenhuis Gent, Geert Gille van FVB Constructiv en Yoeri Van Hullebusch en Louis Greif van VDAB voor hun deskundige uitleg rond het open partnerschap Gent Stad In Werking. Ik ben eveneens de respondenten in de regio Kortrijk zeer erkentelijk: Dirk Claus van Dienst Werk en Sociale Economie te Kortrijk, Rik Desmet van Kanaal 127, Alessandro Cottone van OCMW Kuurne en Erik Bouckaert van VDAB. Zonder de medewerking en openheid van deze personen was deze thesis nooit tot zijn conclusies geraakt.
Ik bedank eveneens Stijn Tanghe van Dienst Werk en Sociale Economie te Kortrijk.
Ik wil ook alle contactpersonen bedanken die niet met naam en toenaam opgenomen wensten te worden in dit dankwoord, alsook alle individuen en diensten van de overige centrumsteden die mij hun medewerking hebben verleend. Tot slot bedank ik mijn familie, vrienden en studiegenoten die het afgelopen jaar als klankbord hebben gediend.
3
Inhoudsopgave Dankwoord .............................................................................................................................................. 3 Abstract.................................................................................................................................................... 5 Inleiding ................................................................................................................................................... 6 Werkgelegenheidsbeleid in Vlaamse centrumsteden ............................................................................. 7 Situering in de internationale literatuur ................................................................................................ 7 Werkgelegenheidsbeleid in Vlaamse steden: ambities en beperkingen ............................................. 9 Succesvol beleid en beleidssuccessen ................................................................................................. 13 Wat is succesvol? .............................................................................................................................. 13 Bedenkingen bij het objectiveren van succes .................................................................................... 20 Verklaren van beleidssucces ............................................................................................................. 21 Onderzoek ............................................................................................................................................. 23 Onderzoeksvragen ............................................................................................................................. 23 Onderzoeksmethodologie .................................................................................................................. 24 Onderzoeksopzet: twee initiatieven in het werkgelegenheidsdomein ............................................... 24 Gent – Gent Stad in Werking ......................................................................................................... 25 Kortrijk Harelbeke Kuurne Lendelede – Strategische Actieplan Werkgelegenheid 2012-2018..... 25 Resultaten.............................................................................................................................................. 28 Gent – Gent Stad in Werking ............................................................................................................. 28 Kortrijk Harelbeke Kuurne Lendelede – Strategisch Actieplan Werkgelegenheid ............................. 32 Onderzoeksvraag 1: Welke factoren dragen bij tot het al dan niet succesvol beschouwen van een werkgelegenheidsproject? ................................................................................................................. 36 Onderzoeksvraag 2: Welke verschillen kunnen de ongelijke mate van succes in beide steden verklaren? .......................................................................................................................................... 38 Conclusies ............................................................................................................................................. 40 Pistes voor verder onderzoek ................................................................................................................ 41 Referenties ............................................................................................................................................ 42 Eindnoten............................................................................................................................................... 45
4
Abstract Deze thesis handelt over beleidssucces bij werkgelegenheidsprojecten in Vlaamse centrumsteden. In de eerste plaats wordt het begrip succes belicht en omschreven als een meervoudig concept. Vervolgens wordt een denkkader opgesteld waarbij succes wordt opgedeeld in twee assen en twee dimensies. Elk kwadrant wordt ingevuld met succesfactoren. Deze factoren worden getoetst bij twee werkgelegenheidsinitiatieven in Gent en Kortrijk. Dit gebeurt via kwalitatieve interviews met betrokken actoren. Er wordt geconcludeerd dat er drie noodzakelijke factoren aanwezig moeten zijn vooraleer een project globaal als succesvol kan worden gepercipieerd. Deze factoren zijn de identificatie van zekere meerwaarde,
legitimiteit door
politieke betrokkenheid en eensgezindheid over
de
doelstellingen. Daarnaast wordt er een aanzet gegeven naar mogelijke verklarende factoren. Sleutelwoorden: beleid, werkgelegenheidsbeleid, succes, beleidssucces
5
Inleiding Beleid ontwikkelen en uitvoeren zijn taken die onlosmakelijk verbonden zijn met politiek. Een beleid maakt keuzes voor en geeft vorm aan een samenleving. Deze keuzes vereisen een draagvlak. Een beleid moet een zekere vorm van legitimiteit in zich dragen. Daarnaast moet beleid tot resultaten leiden. Gemaakte keuzes moeten beoordeeld kunnen worden op basis van hun gevolgen. Deze evaluatie kan positief uitvallen: men spreekt dan van een beleidssucces. Wat bedoelt men met succes en welke factoren liggen aan de basis van zulke positief geëvalueerde beleidsmaatregelen?
Dit
onderzoek
bestudeert
beleidssuccessen
op
het
lokale
niveau.
Het
richt
zich
op
werkgelegenheidsbeleid in Vlaamse centrumsteden. Dit onderzoeksdomein zal worden toegelicht. Het daaropvolgende literatuuronderzoek tracht in eerste instantie beschrijvend te werken. Wat is succes? Hoe kan men dit definiëren? Bestaat succes objectief of is het voornamelijk een kwestie van perceptie? Wat omvat een succesvol beleid? De algemene onderzoeksvraag luidt: Welke factoren dragen bij tot het al dan niet succesvol beschouwen van een werkgelegenheidsproject? Het gevoerde literatuuronderzoek leidt tot het opstellen
van
een
theoretisch
denkkader.
Dit
kader
wordt
getoetst
aan
twee
werkgelegenheidsprojecten in evenveel Vlaamse centrumsteden. Dit gebeurt aan de hand van interviews bij verschillende stakeholders. Daarnaast wil deze verhandeling ook een aanzet geven tot verklaring. Welke factoren kunnen het gevonden verschil in succes verklaren? Deze vraag is bijzonder relevant in de gekozen onderzoeksopzet. Het doel van deze thesis is om de theoretische inzichten rond succes in de praktijk te toetsen. Kunnen abstracte modellen de perceptie van succes voldoende verklaren? Welke elementen spelen een doorslaggevende rol? Het is geenszins de bedoeling om de gekozen cases te evalueren of te beoordelen.
De
focus
ligt
op
de
perceptie
van
verschillende
actoren
over
een
werkgelegenheidsproject in hun stad en op de wijze waarop deze perceptie tot stand is gekomen.
6
Werkgelegenheidsbeleid in Vlaamse centrumsteden Deze thesis zal het concept succes bestuderen binnen het werkgelegenheidsbeleid in Vlaamse centrumsteden. Deze keuze kan door verschillende argumenten verdedigd worden. Ten eerste krijgen steden steeds meer bevoegdheden en middelen om een werkgelegenheidsbeleid uit te tekenen. Volgens internationale literatuur is dit een wereldwijde trend die ten gevolge van de mondiale ontwikkelingen zal aanhouden. Ten tweede is lokale werkgelegenheid, in tegenstelling tot andere domeinen een zeer nieuw thema voor de gemeentebesturen. Daarnaast stijgt de politieke interesse voor het topic aanzienlijk. Dat arbeid en werk de kiezer rechtstreeks aanbelangen is daar niet vreemd aan. De huidige economische crisis zal deze beweging hoogstwaarschijnlijk versterken. Al deze redenen maken van het werkgelegenheidsbeleid een interessant item om een theorie rond succes op te toetsen.
Deze evoluties en ideeën worden bondig toegelicht, waarna het onderzoek naar het concept succes geopend wordt. In eerste instantie wordt de stand van de internationale literatuur rond werk en werkgelegenheid toegelicht. De waarde hiervan voor een onderzoek in Vlaamse centrumsteden moet echter genuanceerd worden. Vervolgens wordt gekeken naar deze steden en
naar de
werkgelegenheidsproblematiek die zich daar ontplooit.
Situering in de internationale literatuur Literatuur rond lokale economie kan op verschillende manieren onderverdeeld worden. Deze thesis vertrekt vanuit een politieke invalshoek. De gebruikte artikels hebben dus steeds een raakvlak met beleid: ze hebben ermee te maken of ze hebben er implicaties voor. Literatuur met een zuiver economische inslag werd niet weerhouden. Daarnaast kan men niet alle resultaten die handelen over beleid(seffecten) toepassen op de Belgische of Vlaamse situatie. Niet alle literatuur is even bruikbaar voor een verhandeling rond lokaal economiebeleid en zijn effecten in Vlaanderen. Een situering in de literatuur is dus aangewezen. Allereerst kunnen we de literatuur opdelen naar de herkomst ervan. Zeer veel literatuur komt uit de Verenigde Staten. Dit heeft een belangrijke implicatie: de toepasbaarheid ervan op een Europees staatsmodel kan in vraag worden gesteld. Dit komt enerzijds door een verschillende staatsstructuur, anderzijds door een andere politieke cultuur. Dit heeft gevolgen in de literatuur en meer bepaald wanneer men beleidsevaluaties of -implicaties formuleert. ‘Amerikaanse’ recepten of theorieën zijn niet zomaar toepasbaar in Vlaanderen aangezien er andere effecten te verwachten zijn door de verschillende context (staatkundige opdeling, bevoegdheidsverdeling e.d.). Daarnaast gaat men in de Verenigde Staten veel meer uit van een marktmechanisme, wat politici ervan weerhoudt zeer nadrukkelijk op de economie in te grijpen. Uiteraard kan men hier nuances bij maken (Dewar, 1998). Deze bedenkingen gelden echter evengoed binnen de Europese context. Hoewel het Belgische model zich sterk gelijklopend met het Nederlandse heeft ontwikkeld, zijn de gemeentelijke bevoegdheden zeer verschillend. Daarnaast is de mate van interventionisme niet enkel afhankelijk van de regio waarin men leeft. 7
Deze overwegingen moeten dus steeds gemaakt worden bij het consulteren van buitenlandse literatuur. Zeker bij beleidsanalyses kunnen Amerikaanse, Britse, Duitse ... resultaten niet zomaar worden overgenomen. Enkel algemene conclusies lijken goed overgenomen te kunnen worden naar het Belgische/Vlaamse niveau.
Ten tweede kunnen we de literatuur opdelen naar de strekking waarin het zich bevindt. Literatuur rond lokale economie en politiek beleid bestaat namelijk uit een zeer brede waaier. Allereerst bestaat er een zeer geografische strekking die zich voornamelijk bezighoudt met ruimtelijke ordening en de economische consequenties daarvan. Deze groep werkt voornamelijk met het idee dat steden productiever zijn of meer groei/banen creëren. Hiervoor worden verklaringen geconstrueerd zoals regionale specialisatie, een grotere aanwezigheid van human capital, meer mogelijkheden tot kruisbestuivingen en technological spillovers, nabijheid van infrastructuur … (Glaeser, Kallal, Scheinkman & Sleifer, 1992; Henderson, Kuncoro & Turner, 1995; Glaeser & Gottlieb, 2009). Ten tweede is er een groep auteurs die zich toeleggen op de culturele en democratische betekenis van een (lokaal) economiebeleid. McCann past dit bijvoorbeeld toe op lokale ontwikkelingsprojecten en bouwt hier een eerder constructivistische analyse rond, waarbij het elite-discours in de clinch gaat met dit van de non-elite. De uitkomst van dit conflict bepaalt de reikwijdte van de stadsontwikkeling. Andere auteurs (Hambleton & Gross, 2007) hebben meer aandacht voor het mogelijke democratisch deficit van een economisch beleid en de manier waarop dit geremedieerd kan worden. Een derde groep legt de focus op de wisselwerking tussen economie en bevolking. Dit zijn – voor de sociale wetenschapper – interessantere theorieën. Ze handelen voornamelijk over het verband tussen bevolkingsaangroei, urbanisatie, een stijging van de human capital-pool in steden en economische groei (Black & Henderson, 1999; Eaton & Eckstein, 1997; Glaeser, 1999). Hoewel er wel degelijk beleidsimplicaties uit deze publicaties gedistilleerd kunnen worden, is dit niet het onmiddellijke doel van deze onderzoeken. Vanzelfsprekend leunt deze groep aan bij de geografische groep, aangezien beide strekkingen vertrekken vanuit (een focus op) steden. Ten slotte bestaat er een cluster die zich (al dan niet expliciet) toespitst op beleid en zijn gevolgen. Tot deze groep behoort de literatuur waarop deze verhandeling voornamelijk steunt.
Deze groep omvat een zeer brede waaier aan publicaties. Als eerste kan men de eerder theoretische debatten over economisch beleid beschouwen. Een voorbeeld hiervan is het onderzoek van Courtney en Moseley (2008). Zij trachtten factoren te definiëren die leiden tot economisch succes. Deze factoren vonden ze zowel in de literatuur als via diepte-interviews. Dit conceptueel kader geeft de lezer voornamelijk theoretische verklaringen voor dit succes. Naast het formuleren van (theoretische) beleidsimplicaties, willen deze auteurs vooral een debat op gang trekken om zo het conceptuele kader te verfijnen. Daarnaast bestaan er publicaties die een beleidsevolutie schetsen en bijgevolg veelal beschrijvend zijn. Gill Bentley (2006) portretteert de evoluties in het economisch beleid in het Verenigd Koninkrijk zeer treffend. Dit soort publicaties is zeer nuttig om een bepaalde case ten volle te begrijpen. Ze lijden
8
echter ook onder bovenstaande beperkingen: de geschetste problemen en haar kritische noten zijn zeer moeilijk te plaatsen in een Vlaams kader. Een derde vorm omvat de beleidsrapporten en -evaluaties. Deze rapporten vangen meestal aan met een opsomming van de te behalen doelstellingen, gevolgd door de reeks van maatregelen die daartoe zijn genomen. Daarna wordt de beginsituatie vergeleken met de huidige en/of de gewenste omstandigheden. Uit deze vergelijking volgt dan een oordeel over de mate van succes en eventuele beleidsaanbevelingen. Hoewel deze rapporten zeer informatief zijn, richten ze zich voornamelijk op de vraag of de vooropgestelde zichtbare doelstellingen zijn behaald, in de vorm van een bepaald aantal extra werkplaatsen, een stijging van enkele procentpunten enzovoort. In de beste gevallen worden deze resultaten ook verklaard. Deze paper zal echter het begrip succes opsplitsen in twee componenten (zie infra). De tweede component zal bestaan uit minder zichtbare en/of meetbare indicatoren. Hierover wordt in beleidsrapporten zelden gesproken. Dit werkstuk zal voornamelijk voortbouwen op theoretische artikels en beleidsrapporten maar botst eveneens op hun beperkingen. Naast inhoudelijke hiaten, moet ook steeds de vraag worden gesteld of de conclusies en aanbevelingen wel toepasbaar zijn op de Vlaamse case. Er bestaat zeer weinig wetenschappelijke (verklarende) literatuur over lokaal economisch beleid in Vlaanderen. Daarnaast richt deze masterproef zich niet zozeer op het economisch succes maar eerder op het beleidssucces van een economisch thema in een stad. De gebruikte literatuur rond beleid en beleidssucces zal steeds zeer algemeen zijn. Er zal getracht worden deze zo veel mogelijk toe te snijden op economisch beleid en specifieker, werkgelegenheidsbeleid. Werkgelegenheidsbeleid in Vlaamse steden: ambities en beperkingen Een eerste vaststelling met betrekking tot de werkgelegenheidsproblematiek in Vlaanderen betreft de grote interne variatie. Vooral steden kampen met een arbeidsmarktparadox, waarbij vele openstaande vacatures samengaan met een hoge werkloosheid. Daarnaast blijken steden nog steeds trekpleisters te zijn voor personen in armoede, laag- of ongeschoolden (Wuyts, 2011, pp 129-130). Dit zijn factoren die de werkgelegenheidsproblematiek in de steden nog acuter maakt. Deze differentiatie tussen stad en platteland wordt erkend door de overheid. Het bestaan van specifiek stedelijke problematieken plaveide de weg voor extra middelen. Rond de eeuwwisseling ontstond aldus een volwaardig 1
Stedenbeleid . Eén van de doelstellingen van dit beleid was om de stadseconomie nieuw leven in te 2
blazen. De extra financiële impulsen kwamen voornamelijk vanuit het Stedenfonds , een van de belangrijkste bijkomende financieringsmiddelen voor steden. Dit fonds is sinds 2002 (bij de overgang 3
van het SIF naar het Stedenfonds) enkel toegankelijk voor de 13 Vlaamse centrumsteden en de Verenigde Gemeenschapscommissie te Brussel. De middelen kunnen worden ingezet om de leefbaarheid op stads- en wijkniveau te verhogen, de democratische bestuurskracht in de stad te versterken of de dualiteit tegen te gaan. Daaronder vallen eveneens acties met betrekking tot de arbeidsmarkt en de werkgelegenheid. In deze thesis wordt bewust gekozen voor een focus op steden en het stedelijk werkgelegenheidsbeleid. Deze keuze wordt ondersteund door bovenstaande elementen, alsook door de verwachting dat steden in de toekomst steeds belangrijker zullen worden in het werkgelegenheids- en economisch beleid.
9
Dit vermoeden wordt eveneens gehanteerd in het witboek ‘De eeuw van de stad’ (Boudry, Kesteloot, Cabus, Corijn, De Rynck & Loeckx, 2003) en zijn voorstudies (Struyven & Vandenbrande, 2003, pp. 87-112). Ze schetsen uitvoerig de economische (r)evoluties die de Vlaamse steden de afgelopen decennia hebben doorstaan. Voor deze paper is het relevant dat men met betrekking tot de 4
economische omgeving concludeert dat de wereld geëvolueerd is naar het postfordisme . Deze omschakeling dwingt onze steden om zich flexibeler op te stellen en zich in te schakelen in een netwerkeconomie. De meeste bedrijven produceren namelijk voor een zeer lokale markt en zullen aldus participeren in een lokaal economisch netwerk. Ze vestigen zich bij voorkeur in de nabijheid van hun partners, van centrale functies en van goede infrastructuur. Op dit vlak kunnen steden profiteren van deze trend. Anderzijds komen steden door deze ontwikkelingen in een sterkere concurrentiestrijd terecht. Ze moeten zich differentiëren van anderen en een eigen profiel opbouwen om zo de gewenste bedrijvigheid aan te trekken. Zij moeten beter presteren dan hun concurrenten, onder andere op vlak van infrastructuur, service en aanwezigheid van human capital. Het witboek (Boudry et al., 2003, pp. 42-53) schuift enkele uitdagingen en daaraan gekoppelde oplossingen naar voren voor de geschetste problematiek. Als eerste zullen steden zich moeten alliëren en dit op Europees niveau. In de tweede plaats is er nood aan een nieuwe visie op stad en maatschappij. Het derde denkspoor is het meest gericht op stedelijke besturen: het stadsbestuur moet volgens het witboek een stevige(re) gezagsbasis creëren en samen met private partners een nieuwe economische strategie uittekenen voor de stad. Deze publiek-private coalities moeten onder andere ijveren voor meer beslissingsmacht op lokaal niveau en trachten investeringen aan te trekken. Deze samenwerkingen zouden moeten leiden tot een ‘totaal economisch stadsprogramma’. Deze 5
langetermijnvisie houdt rekening met de specifieke sterktes en zwaktes van een stad, alsook met de soort bedrijvigheid die de stad wil aantrekken. Dit zou een meer coherent beleid ten opzichte van economie, werkgelegenheid en arbeid moeten verzekeren. Een verbeterde samenwerking tussen stad en rand is daarbij cruciaal. Het witboek zegt daarover: “Een aanpak op stadsregionaal niveau is nodig (…) de bedreiging bestaat erin dat deze concurrentie tussen stad en rand nog verscherpt, waarbij de stad, door de ongelijke kansen, zeker als verliezer uit de strijd zal komen. Ook hier is het alternatief een win-winsituatie, waarin het bestaan van een belangengemeenschap tussen stad en rand wordt vastgesteld en wordt uitgediept” (2003, p. 52). Het gebruik van stadsregio’s of rastersteden wordt als mogelijke oplossing naar voren geschoven. De geschetste ambities voor de Vlaamse steden leiden echter niet tot een stedelijke dominantie op vlak van werkgelegenheid. Eric Corijn, een van de auteurs van het witboek, stipt in andere publicaties ook het belang van bovenlokale (het regionale, federale en Europese) niveaus aan (Vermeulen, Vloeberghs, Van Heur, Oosterlynck, van de Ven, 2012). Oosterlynck vat zijn gedachtegoed als volgt samen: “Corijn verbindt zo stad en staat in een meerschalige strategie” (Vermeulen et al., 2012, pp. 211-213).
10
Hoe de nieuwe nadruk op steden en stedelijk beleid rond werkgelegenheid en economie verzoend kan worden met deze meerschaligheid, is een complex vraagstuk. Er zal echter een antwoord geformuleerd moeten worden in de nabije toekomst.
Het werkgelegenheidsbeleid en het verwante arbeidsmarktbeleid zijn bijzonder versnipperd over de verschillende bestuurslagen. De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening is een federale instelling die hoofdzakelijk belast is met de werkloosheidsverzekering en enkele tewerkstellingsmaatregelen (Struyven en Van Hemel, 2008, pp. 2-4). Het Vlaamse niveau is belast met arbeidsbemiddeling en opleiding. De VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding) is in dat verband benoemd tot regisseur van de 6
arbeidsmarkt, een statuut dat werd bevestigd in de nieuwe beheersovereenkomst . 7
De lokale besturen treden op hun beurt op als regisseur van de lokale diensteneconomie (art V, Decreet houdende de lokale diensteneconomie). Daarbij worden ze jaarlijks geadviseerd door het Forum Lokale Werkgelegenheid. De oprichting en statuten van dit Forum zijn dan weer ondergebracht in het decreet tot de oprichting van VDAB. Het is dan ook niet verwonderlijk dat dit Forum niet zelden door een medewerker van VDAB wordt voorgezeten. Daarnaast kent Vlaanderen traditioneel ook een streekgericht beleid. In 2003 werd duidelijkheid geschept in een veelheid aan streekgerichte initiatieven door de oprichting van de RESOC’s en 8
SERR’s . Deze overlegorganen geven advies rond de regionale werkgelegenheid en stellen eveneens het Streekpact op: “het document dat de sociaal-economische analyse van de Regio omvat, de integrale visie met betrekking tot de sociaal-economische streekontwikkeling weergeeft en het geheel van engagementen, strategieën en opvolgindicatoren van de actoren actief in de Regio in kaart brengt. Het document gaat uit van een evenwichtige benadering tussen de domeinen economie en werkgelegenheid (…)” (Decreet van 1 maart 2004, Hoofdstuk 1 art 2). Dit pact moet worden goedgekeurd door de raden van de betrokken gemeenten en provincies. Daarnaast bestaan er eveneens andere constructies voor intergemeentelijke samenwerking. 9
De bestuurlijke versnippering is daarmee bondig maar duidelijk geschetst. Er is een grote nood aan samenwerking en partnerschappen tussen actoren van verschillende instanties en beleidsniveaus. Slechts dan kan een werkgelegenheidsbeleid gedragen en uitgevoerd worden. De meerschaligheid van Corijn is dus niet enkel een strategie, maar ook een noodzaak. Het is dan ook niet verwonderlijk dat steden die zich engageren rond werk, steeds nadrukkelijk verwijzen naar partnerschappen allerhande.
Er kan geconcludeerd worden dat steden zich steeds sneller en beter zullen moeten aanpassen aan de nationale en internationale context. Hoe zij werkgelegenheid binnen de stadsgrenzen kunnen behouden, creëren of faciliteren, zal een vaste bekommernis worden in de toekomst. Een innovatief plan met betrekking tot werkgelegenheid is wat dit betreft cruciaal. Daarnaast moet dit plan in sterke mate integratief zijn, zodat de stad als geheel weer aantrekkelijk wordt om te wonen, leren en werken.
11
Tot slot kunnen steden zich niet langer opstellen als eilanden, maar dienen zij samen te werken met randgemeenten, andere overheden en private partners. In welke mate steden en andere overheidslagen in Vlaanderen zich op deze transitie voorbereiden, blijft een openstaande vraag.
12
Succesvol beleid en beleidssuccessen Hierboven verklaarden we waarom steden nood hebben aan innovatieve, integratieve en werkbare plannen om hun lokale economie te beschermen voor de gevolgen van de herschaling. Deze plannen moeten uiteraard succesvol zijn, willen steden hun rol in het werkgelegenheidsbeleid verdedigen en uitbreiden. Hoe definieert men succes? Moet het plan vooraf effectief zijn, ergo de vooropgestelde doelstellingen behalen? Moet het in de eerste plaats het schaarse budget respecteren en dus voornamelijk efficiënt zijn? Moet een plan niet eveneens gedragen worden door de publieke opinie en dus gelegitimeerd zijn? Of tenminste beogen samenwerking tussen meerderheid en oppositie te bekomen? Een denkkader over succes is onontbeerlijk: enkel plannen die als succesvol worden gepercipieerd, zullen op lange termijn consequent worden uitgevoerd. In het onderstaande deel wordt getracht een antwoord te formuleren op deze vragen. Het onderzoek wordt beperkt tot literatuur waarin beleidssucces op economisch vlak beschouwd wordt of daar tenminste op toepasbaar is.
Wat is succesvol? Boyne (2003) botste in zijn onderzoek naar public service improvement op de vraag: wat is public service improvement en hoe moet dit gemeten worden? Tot zijn verbazing bestond er op zijn vraag naar de inhoud van begrippen als effectiviteit en succes geen eenduidig antwoord. Zijn paper identificeert vijf conceptuele kaders en evalueert hun geldigheid. We kunnen de vijf modellen die Boyne identificeert als volgt voorstellen.
Goal model Systems resource model
Internal processes model
Competing values model
Internal processes model Competing values model Multiple constituency model Succes (of effectiviteit) wordt vaak beoordeeld op de mate waarin een beleid een vooropgesteld doel behaalt. Boyne haalt daarbij Rainey en Steinbauer aan die stellen dat een publiek agentschap effectief is wanneer “it achieves the mission as conceived by the organization and its stakeholders, or pursues achievement of it in an evidently successful way” (1993, p.13). Dit doelmodel domineert volgens Boyne zeer veel debatten rond service improvement aangezien het logisch klinkt dat public services ook effectief iets bereiken. Bij deze definitie kunnen echter enkele kanttekeningen worden gemaakt. Het kan zijn dat de organisatie of het beleid geen expliciet doel in het vooruitzicht heeft gesteld of dit niet gekwantificeerd heeft. Vooral bij beleid dat een groot draagvlak vereist is goal ambiguity eerder een voor- dan nadeel. Anderzijds kunnen verschillende doelen vooropgesteld worden, waardoor een beleidsevaluatie de afweging kan maken of een behaald doel een gemist doel kan compenseren. Een tweede model omschrijft Boyne (2003) als systems resource model, waarbij het overleven van de publieke organisatie op zich reeds een teken is van succes. De tweede voorwaarde voor succes houdt 13
in dat deze organisatie – om te overleven –
input uit de samenleving moet verkrijgen. Hiermee
worden goederen en diensten, maar evengoed geldelijke middelen bedoeld. Het nadeel van dit model is de duidelijke focus op inputs in plaats van outputs, wat contra-intuïtief is bij beleidsevaluatie. Daarnaast staat het overleven en het groeien van een organisatie in praktijk niet altijd in verhouding met zijn effectiviteit / succes. Het internal processes model speelt in op de zwakheden van de voorgaande modellen en beoordeelt succes op basis van de evaluaties die de organisatie zelf maakt, aangezien evaluaties op basis van doelen of overleven betwistbaar zijn. Er wordt dus meer gekeken naar de mate waarin de procedures gevolgd worden en of deze positief geëvalueerd worden door de top van de organisatie. De effectiviteit van de organisatie wordt verondersteld samen te hangen met deze interne processen. Het probleem hierbij is – eveneens volgens Boyne – dat men zo het potential to improvement evalueert in plaats van improvement zelf. Het competing values model
10
combineert alle bovenstaande modellen en splits deze uit op een 2x2-
diagram. De twee assen van het diagram zijn ‘controle of flexibiliteit’ en ‘externe of interne macht’. De kracht van het model bestaat uit het idee dat verschillende voorstellingen van succes of effectiviteit niet combineerbaar zijn. Boyne zegt daarover: “(…) movement into one box (…) must be traded against movement out of another”. Het doelmodel zou bijvoorbeeld overeenstemmen met control omdat het hierop de focus legt en met external power omdat deze doelen vaak vanuit een andere instelling (van bovenaf) worden opgelegd. Wanneer de organisatie zich flexibeler zou opstellen maar toch de inputs van buitenaf behoudt, komt men terecht in het system resource model (flexibel, extern). Het intern processes model wordt opgedeeld in een gecontroleerde en flexibele component. Deze voorstelling doet echter niets af aan de gebreken die elk model afzonderlijk heeft. Het laatste model pretendeert niet langer dat er universele criteria voor effectiviteit bestaan. Integendeel, het multiple constituency model vertrekt vanuit een zeer complexe realiteit, waarbij het succes van een organisatie / beleid door verschillende actoren wordt beoordeeld. Deze actoren benadrukken telkens verschillende accenten waardoor het onmogelijk wordt om overeenstemming te vinden over wat succesvol is. “An organisation is effective (…) to the extent that its multiple constituencies perceive it as effective”, verduidelijkt Boyne. De implicatie is natuurlijk dat het quasi onmogelijk wordt om beleid objectief
11
te evalueren. De definitie is niet praktisch werkbaar aangezien
elke evaluatie afhankelijk wordt van degene die deze uitvoert. Boyne geeft in zijn publicatie een goed overzicht van hoe men kan kijken naar organisaties, hun verbetering of hun succes. Hij neemt echter geen stelling in over de absolute waarde van zijn modellen. Integendeel, hij concludeert dat een organisatie op verschillende criteria beoordeeld kan worden en dat de keuze voor deze graadmeters nooit objectief kan zijn: “(…) They imply that improvement can be assessed on the basis of a variety of (…) criteria, but that these criteria (and the relative weights attached to them) vary across stakeholders and over time (…) judgements on the extent of success of failure vary (…) definitions and measures of improvement are not technical and universal but politically constructed(…)” (2003, p. 224).
14
Reeds enkele jaren voor Boyne zijn conceptuele kaders publiceerde, stelden Bovens, ’t Hart en Peters (2001) zich een soortgelijke vraag namelijk: hoe goed besturen overheden? Dit werd ruimer vertaald in “does government as we know it serve us well, and how are we to judge if it does so or not? (…) Why do some policies succeed so well while others, in the same sector or in the same country, fail so 12
dramatically?” (2001, pp. 7-11). Via een comparatieve analyse van telkens zes cases per topic , trachtten ze deze vragen te beantwoorden. Belangrijk voor dit onderzoek is hoe ze dit goed, succesvol bestuur definiëren. Allereerst wijzen ze erop dat een studie naar het succes of het falen van een beleid automatisch een studie naar politics 13
is : “the assessment of success and failure of particular policies of programmes is in the end a political judgment […] political actors, such as interest groups, politicians, journalists and voters are the main judges […] these political evaluations do not necessarily square with the actual performance of a programme or policy […] perception is as important for political legitimacy as is performance (2001, p.10). Deze bedenking, die opvallend strookt met Boynes conclusie, wordt verder in hun werk geëxpliciteerd (zie infra) en moet eveneens in acht worden genomen bij dit onderzoek.
Zij stellen twee criteria voor om het succes (of falen) van een beleid te evalueren: enerzijds een programmatic assessment, anderzijds een political assessment, (2001, pp. 20-22). De eerste dimensie legt de focus op “effectiveness, efficiency and resilience of the specific policies being evaluated”. Beleid wordt dus hoofdzakelijk beschouwd als social problem solving. De hoofdvraag van deze beoordeling luidt dus: “does government tackle important social issues, does it deliver solutions to social problems that work, and does it do so in a sensible way?”. De instrumentele invulling verwijst dus voornamelijk naar de capaciteit van overheden om sociale interventies vorm te geven, deze programma’s te kunnen bijsturen wanneer de sociale context dat verlangt en de kosten onder controle te houden. De politieke beoordeling legt een grotere nadruk op hoe dit beleid en de beleidsmakers zelf gerepresenteerd én geëvalueerd worden in de politieke arena: “it is not the social consequences of policies that count, but the political construction of these consequences, which might be driven by considerations of wholly different kinds. […] Whether programmatic success is acknowledged, and how much it counts for in the overall judgment about its performance, is determined in political processes”. Deze invulling kent uiteraard andere indicatoren, zoals de mate van political upheaval en 14 15
wijzigingen in de (bestaande) politieke legitimiteit .
Marsh en McConnell (2010) voegden een derde dimensie, process success, toe omdat zij aanvoelden dat de mate waarin een bestuur een beleidsmaatregel onaangetast door het wetgevende proces kan loodsen, ook van betekenis is voor de perceptie van succes. Zij halen het voorbeeld aan van een bestuur dat snel en daadkrachtig kan reageren op een probleem en weinig tegenstand ondervindt wanneer het een oplossing naar voren schuift. Dit bestuur zal (zeker op korte termijn) als succesvol worden ervaren. Voor hen bevat dit proces ten minste vier elementen (2010, pp. 572-573). In de eerste plaats moet er sprake zijn van een zekere legitimiteit. Het beleid moet gevormd worden op basis van vastgelegde
15
procedures zodat er sprake kan zijn van politieke stabiliteit, een voorwaarde van politiek succes. Dat de kern van het beleid stand houdt na stemming, is het tweede element van procesmatig succes. De hoofdbrok van het voorgestelde beleid moet worden goedgekeurd. Amendementen zijn eventueel mogelijk, om de oppositie te overtuigen of ten minste hun goedkeuring af te kopen. Ten derde moet de gekozen optie een voldoende grote (belangen)coalitie kunnen overtuigen. Tot slot houden Marsh en McConnell rekening met de oorsprong van het beleid. Een innovatief proces (waarbij bijvoorbeeld burgers zeer sterk betrokken worden) wordt sneller als waardevol beschouwd en aldus aangenomen. Een ander voorbeeld is een beleid dat sterk geïnspireerd is door of overgenomen wordt van een ander bestuur of een andere overheid. Dit gebeurt vooral wanneer dit beleid als succesvol wordt gepercipieerd. De verwachting bestaat dat het overnemen van het beleid risicoloos is en evenzeer zal leiden tot succes. De auteurs spreken hierbij over een ‘stamp of approval’. Het analysekader van Bovens, ’t Hart en Peters, aangevuld met de procesdimensie van Marsh en McConnell ziet er volgens de laatsten als volgt uit: Dimensions Process
Indicators Legitimacy in the formation of choices: that is, produced through due processes of constitutional and quasi-constitutional procedures and values of democracy, deliberation and accountability Passage of legislation: was the legislation passed with no, or few, amendments? Political sustainability: did the policy have the support of a sufficient coalition? Innovation and influence: was the policy based on new ideas or policy instruments, or did it involve the adoption of policy from elsewhere (policy transfer/diffusion)?
Programmatic Operational: was it implemented as per objectives? Outcome: did it achieve the intended outcomes? Resource: was it an efficient use of resources? Actor/interest: did the policy/implementation benefit a particular class, interest group, alliance, political party, gender, race, religion, territorial community, institution, ideology, etc? Political
Government popularity: is the policy politically popular? Did it help government's reelection/ election chances?
Did it help secure or boost its credibility? (Marsh & McConnell, 2010, p. 571)
Bovens (2010) was het echter niet eens met de nevenschikking van de procesdimensie en formuleerde een kritiek op de voorstelling van Marsh en McConnell. Volgens hem waren de programmatische en de politieke dimensie twee lenzen om naar het beleid te kijken (focus) en moesten het beleidsproces en de beleidsuitkomst meer bekeken worden als onderwerpen van deze evaluatie (locus). “The programmatic and political assessments […] were both ways of looking at the outcomes of a policy, whereas the process assessment, as introduced by Marsh and McConnell is, indeed, assessing the processes that lead to the adoption of the policy. What
16
is more important, both the policy process and the policy outcomes can be assessed in programmatic and political terms, respectively” (2010, p.584)”.
Hij verwijst daarbij naar het artikel van Marsh en McConnell zelf, die bij het tweede element van hun procesdimensie (zie supra) stelden dat er sprake is van een succes wanneer “a legislative process […] leaves the main direction and detailed instruments of the policy intact” (Bovens, 2010, p. 584; Marsh & McConnell, 2010, p. 572). Voor Bovens (2010) is dit in se een programmatisch succes. De andere elementen, die hij legitimacy, sustainability en influence noemt, plaatst hij zeer duidelijk onder zijn politieke dimensie.
Programmatic
Policy
Did the policy-makers manage to get the policy adopted in accordance with their goals; that is,
To what extend did it enlarge/diminish the political capital of the government?
within the planned timeframe?
Was the process successful in rallying support for the policy? Did it help to convey an image of strength and determination either for the cabinet or for individual ministers? Did it help to influence the outcome of any elections?
and with the main instruments and direction intact?
Marsh en McConnell reageerden op deze kritiek: “We are not convinced that it is the most appropriate starting point for analysis (…) it loses what we consider to be an elegant simplicity in terms of what forms of success can exist and/or be constructed. Of course, there are overlaps and tensions within and between these three dimensions but (…) we need to retain the three dimensions as the building blocks for future refinement because they help analysts capture the different faces of policy success, as well as much of the real world politicking and contestations (…) which surround public policies and their merits or otherwise” (2010b, p. 586). Zij stelden daarop een diagram voor dat de drie vormen van succes apart maar toch met
Process
elkaar verweven zou weergeven. De drie dimensies van policy success volgens Marsh en McConnell (2010b, p. 587)
Programme
Politics
Volgens de auteurs zou het middenpunt –een beleid waarbij de drie vormen van succes aanwezig zijn slechts zelden voorkomen (zie infra).
Het is essentieel om in te zien dat Marsh en McConnell wel degelijk outcome opnemen in hun analyse, maar dat deze voornamelijk huist onder de programme-dimensie. Dit valt te verdedigen aangezien de focus in Westerse democratieën voornamelijk ligt op de resultaten van evidence-based policy (2001, pp. 573-574). Wanneer men de programmatische dimensie van een beleid evalueert, 17
kijkt men in de eerste plaats naar de implementatie, het respecteren van het budget en de vastgestelde reële verbeteringen op het terrein. Deze outcome-factoren vallen zowel bij Bovens, ’t Hart en Peters (2001) als bij Marsh en McConnell (2010, 2010b) onder de programmatische as. Deze gegevens worden volgens de laatste auteurs dan ook vaak als ‘bewijs’ gebruikt voor het bestaan van een meer algemeen beleidssucces (2010, p. 573). Deze gedachtegang is ook aanwezig in het goal model van Boyne (2003).
Hoewel Bovens en Marsh en McConnell dit dispuut niet opgelost krijgen, is deze onenigheid in wezen niet onoverkomelijk. De auteurs zijn het eens over het bestaan van programmatische, politieke, proces- en uitkomstelementen. De bovenstaande discussie is dus niet zozeer inhoudelijk, maar een kwestie van constructie en focus. Marsh en McConnell (2010; 2010b) behandelen het proces als een aparte as, die aldus apart geëvalueerd dient te worden. Ze erkennen wel dat de drie dimensies overlap kennen (2010b, p. 586). Programma, politiek en proces zijn daarbij de drie aspecten van beleidssucces. De notie outcome (resultaat) zit verweven in deze aspecten, voornamelijk in het programmatische. Bovens, ’t Hart en Peters (2001) hebben initieel enkel oog voor outcome en hoe dit bekeken kan worden met een programmatische en een politieke bril. Na de kritiek van Marsh en McConnell breidt Bovens (2010) zijn kader uit. Het wezenlijke verschil ligt echter in het idee van Bovens dat process geen nieuw perspectief is maar een nieuw onderwerp voor een programmatische en/of politieke evaluatie. Een integratie van de twee modellen (en elementen die ze aanbrengen) lijkt dan ook de beste oplossing om alle aspecten van het concept ‘succes’ te vatten. Er wordt hierbij gekozen voor een structuur die het sterkste lijkt op deze van Bovens, ’t Hart en Peters (2001), maar waarbij de procesdimensie van Marsh en McConnell (2010) wordt toegevoegd. De visie van Bovens (2010) lijkt gerechtvaardigd: process en outcome lijken van hetzelfde analytische niveau, waarop een programmatische en politieke evaluatie kan worden toegepast. Voor een soortgelijke integratie gaf Bovens reeds zelf een aanzet, door elementen van de procesdimensie uit te splitsen naar zijn eigen model (zie supra). Dit is verdedigbaar aangezien sommige punten onder de procesdimensie van Marsh en McConnell (2010) sterk lijken op wat eerder door Bovens et al (2001) omschreven werd als political upheaval. Een voldoende grote coalitie achter zich hebben en eensgezindheid over de te volgen procedure behouden, kan gezien worden als een afwezigheid van deze upheaval en dus als een indicator voor politiek succes. Het proces apart beoordelen is niet meer te verdedigen wanneer deze beoordeling gebeurt op basis van politieke of programmatische indicatoren. Tot slot lijkt het bestaan van een aparte procesdimensie weinig zinnig wanneer haar aandachtspunten voldoende uitgesplitst kunnen worden over de overblijvende perspectieven. Voldoende aandacht besteden aan het proces en hierbij voldoende vragen naar zowel het politieke als het programmatische perspectief formuleren, lijkt dan ook de beste integratie voor beide denkkaders. Door dit uit te werken, bekomt men onderstaande tabel, die bestaat uit twee dimensies (programmatisch – politiek) en twee assen (proces – uitkomst). Dit kader zal als basis dienen voor het aansluitende onderzoek. . 18
Proces
Programmatisch
Politiek
Het beleid wordt aanvaard binnen het vooropgestelde tijdskader, met behoud van de vooropgestelde doelen en instrumenten.
De voorgedragen opties zijn adequaat, zinnig en democratisch.
Uitkomst Het beleidsplan werd uitgevoerd zoals vooropgesteld.
De gebruikte middelen zijn efficiënt en correct ingezet: het budget is gerespecteerd. De vooropgestelde doelstellingen zijn behaald.
Er bestaat bij alle betrokkenen (politiek en burger) een gevoel van legitimiteit over het beleidsproces en de eindbeslissing. De voorgedragen optie wordt zonder veel tegenspraak aanvaard. Er is weinig kritiek, politieke of burgerlijke tegenacties, pogingen tot amendatie of vertraging. Er is weinig tot geen negatieve berichtgeving in de pers. Een grote coalitie van actoren schaart zich achter het voorstel. Het voorstel enthousiasmeert. Alle stakeholders voelen zich betrokken en gerespecteerd in hun rol van belanghebbende. Het uitgevoerde beleid is populair. Het beleid wordt nog steeds gesteund door politiek, media en burger. Het project wordt als legitiem en adequaat gepercipieerd. Het project geeft de uitvoerders geloofwaardigheid, prestige en/of politieke kapitaal. Er bestaat een algemene tevredenheid over het resultaat. Alle partijen interpreteren de beleidsuitkomst op eenzelfde manier. Er bestaat eensgezindheid over de te nemen stappen. Het project heeft men zijn bestaan en/of resultaat een positief effect op de (her-)verkiezing van de actoren.
Waar Marsh en McConnell (2010) de elementen in vraagvorm aanbrengen, wordt hier gekozen voor een neutrale frasering. Hierdoor wordt een denkkader voor succesfactoren bekomen. Hierbij valt op dat het programmatische aspect voornamelijk bestaat uit meetbare onderdelen. Een onderzoek dat peilt naar beleidssucces binnen deze dimensie zou dus gebruikt kunnen maken van objectief cijfermateriaal. De elementen die vallen onder de politieke component (in het bijzonder deze in het kwadrant politiek-proces) zijn echter moeilijk objectief te meten. Factoren als legitimiteit, betrokkenheid en geloofwaardigheid zijn sociale constructen. Dit zal gevolgen hebben voor het onderzoek en zijn methodologie (zie infra).
19
Bedenkingen bij het objectiveren van succes Er moet echter een kanttekening gemaakt worden bij deze manieren om het succes van politieke maatregelen / programma’s objectief te meten (Marsh & McConnell, 2010, pp. 569-570). Complete objectiviteit is natuurlijk een onmogelijk te behalen doelstelling in de sociale wetenschappen. De mate waarin gewicht wordt gegeven aan elke as in het model van Marsh en McConnell is op zich geen objectief gegeven. Daarnaast wordt de evaluatie steeds gemaakt door mensen met een bepaalde (ideologische) bril. Bovens, ’t Hart en Peters zeiden daarover: “success and failure mean different things to different people at different times” (2001, p. 20) en wezen eveneens op het politieke karakter van een evaluatie (zie supra). Succes is niet enkel een perceptie, het is eveneens een sociaal construct. Het is niet zo dat men pas van succes spreekt wanneer beide (of alle, afhankelijk van het kader) assen positief geëvalueerd worden. Zowel Marsh en McConnell (2010b) als Bovens, ’t Hart en Peters (2001) waarschuwen hiervoor. Deze laatsten spreken in dit geval over assessment asymmetries. Een succes op de programmatische as gaat niet stelselmatig hand in hand met een succes op de politieke as (en vice versa). Bovens (2010, p. 585) geeft hiervan een voorbeeld, met betrekking tot de UK 16
Dangerous Dogs Act . Het uitermate positieve beleidsproces en de redelijke prestaties op het vlak van programmatorische uitvoering werden volledig overschaduwd door de ronduit vernietigende (politieke) reacties op de implementatie van de wet.
Policy process Policy outcome
Programmatic ++ +/-
Political + -
Bovens’ evaluatie van de Dangerous Dogs Act (2010, p. 585)
Bovens et al (2001, pp. 22-24) stellen dat sommige auteurs uitgaan van een de facto symmetrie, terwijl anderen de asymmetrische realiteit erkennen. Deze laatste groep is echter niet homogeen. Enerzijds kan men stellen dat er zeer veel programmatisch falen bestaat maar dat dit te weinig naar buiten komt omdat politieke actoren dit tegenhouden of een gefaald beleid toch als een succes trachten voor te stellen. Anderzijds kan men poneren dat politici deze negatieve berichten over hun gefaald programma niet kunnen tegenhouden maar dat deze informatie soms niet wordt opgepikt (bijvoorbeeld wegens te complex of te saai) of overschaduwd wordt door nog grotere mislukkingen. Ten derde kan er ook sprake zijn van een asymmetrie waarbij het beleid programmatisch wel degelijk een succes is maar dat dit niet zo gepercipieerd (of aanvaard) wordt op de politieke as. Dit was het geval bij de Dangerous Dogs Act. Het is dus moeilijk om een verantwoordelijke voor deze asymmetrie aan te duiden maar aan het bestaan ervan kan volgens Bovens et al. niet getwijfeld worden (2001, p.638).
De oorzaken van deze asymmetrische perceptie zijn legio: burgers en / of concurrerende politici vinden succesvol beleid vanzelfsprekend en krijgen aldus steeds hogere verwachtingen, media
20
berichten veelal enkel over overheidsplannen wanneer deze fout lopen of negatief gepercipieerd worden, sommige politieke keuzes dringen zich op in een pest-of-cholera-situatie waardoor er steeds kritiek mogelijk is enzovoort (2001, pp.22-24). Men verwijst onder andere ook naar de politieke 17
structuur en cultuur van het desbetreffende land .
Hiermee wordt het beschrijvende deel van het literatuuronderzoek beëindigd. Dit begon met de vraag wat men moet verstaan onder ‘succes’. Samenvattend kan er gesteld worden dat succes veel meer omvat dan het behalen van vooropgestelde doelen. Succes ontstaat niet pas wanneer de resultaten van het beleid bekend worden. Het kan zich uiten in meerdere fases van het beleid en dit lijkt zelfs onontbeerlijk voor een succesvolle perceptie. Daarnaast kent succes vele gezichten, die niet noodzakelijk met elkaar verbonden zijn. Een gebrek aan succes op één parameter lijkt het bestaan van succes op een ander vlak niet te hypothekeren. Politiek succes hangt bijvoorbeeld niet noodzakelijk samen met programmatisch succes en een succesvol beleidsproces is geen zekerheid voor een succesvolle uitkomst. Hoewel dit misschien contra-intuïtief lijkt, bestaan er in de praktijk vele voorbeelden van. Uit deze discussies en modellen werd een denkkader gedistilleerd, waarbij met zoveel mogelijk theoretische inzichten rekening werd gehouden. Het is echter nog onduidelijk waarom deze succesfactoren zich wel voordoen in bepaalde cases maar in andere niet. De volgende paragrafen richten zich op mogelijke verklaringen. Verklaren van beleidssucces Een kader dat beschrijft uit welke factoren succes bestaat, verklaart echter nog niet waarom succes zich voordoet in een specifieke stad. Hoe kunnen we de verschillen in succes verklaren? Deze vraag is zeer relevant voor deze thesis, aangezien er twee stedelijke initiatieven vergeleken zullen worden (zie infra). Mogelijke verklaringen voor beleidssucces zijn echter nog niet uitvoerig beschreven in de bestaande literatuur. Hieronder worden enkele mogelijke verklaringen gegeven. Deze lijst is uiteraard niet exhaustief. Een eerste factor die het verschil in succes kan verklaren is de capaciteit van een stad. Onder deze term moeten alle middelen begrepen worden die een stad kan inzetten. In de eerste plaats slaat dit op de personeelsinzet voor een bepaald thema of project. Ook de kwaliteit van dit personeel kan van belang zijn voor het uiteindelijke succes. In de tweede plaats kan gekeken worden naar de geldelijke middelen die een stad tot haar beschikking heeft. Een project waar sterk in geïnvesteerd wordt, heeft een grotere kans op slagen. Het zal namelijk beter onderbouwd kunnen worden, verschillende pogingen kunnen ondernemen of meer tijd krijgen om zich te ontwikkelen. Deze factoren kunnen van belang zijn voor het uiteindelijke succes. Deze financiële middelen zijn echter sterk verbonden met de economische context. In tijden van crisis en / of besparingen zijn de middelen van een stad beperkt. Het politieke bestuur zal prioriteiten moeten aangeven in zijn beleid. De succesperceptie van projecten die deze shortlist niet halen, kan ernstig bedreigd worden.
21
Daarnaast zullen de prioriteiten van een stad sterk afhankelijk zijn van de politieke context. In de eerste plaats kunnen stadsbesturen zich laten beïnvloeden door politieke trends, aangegeven door andere overheidslagen. Een bepaald beleidsdomein kan meer in de kijker komen te staan door aandachtspunten van hogere overheden of door nieuwe mogelijkheden die aan de steden worden gegeven. Ten tweede kan een stadsbestuur ook autonoom beslissen om sterker in te zetten op een bepaald domein of een bepaalde problematiek. Een project dat gedragen wordt door het volledige stadsbestuur en waarvoor er veel politiek wil bestaat, heeft betere kansen om positief gepercipieerd te worden. Het college, de bevoegde schepen en/of het betrokken diensthoofd zullen dit project namelijk met speciale aandacht volgen en aldus snel kunnen bijsturen wanneer het niet optimaal verloopt.
Daarnaast kan ook het ruimere politieke klimaat een rol spelen. Een project dat geleid wordt door een stadbestuur dat vaak onder vuur ligt of interne problemen kent, zal kritischer worden bekeken dan wanneer het bestuur veel vertrouwen geniet. Succes is namelijk een perceptie: het beeld van project wordt niet zelden beïnvloed door het totaalplaatje.
Of een beleid als succesvol gepercipieerd zal worden, is ook sterk afhankelijk van de objectieve context. Steden die bijvoorbeeld de werkloosheid willen verkleinen, vechten tegen de bierkaai wanneer de algemene economische context van de regio zeer ongunstig is. De stad kan geconfronteerd worden met zeer hoge armoede, lage geschooldheid of geletterdheid van hun bevolking of met een crisis in een bepaalde bedrijfssector die zich gevestigd had in de regio. Het stadsbestuur kan dan wel een project zeer goed ondersteunen (met voldoende personeel en middelen, met bijzondere aandacht van een leidend figuur), het succes daarvan kan echter niet gegarandeerd worden.
Hiermee wordt het literatuuronderzoek afgesloten. We zagen dat de criteria waaraan succes wordt afgemeten niet universeel zijn, maar wijzigen doorheen de tijd en afhankelijk zijn van de persoon die de evaluatie maakt. Er is getracht dit tegen te gaan door een zo breed mogelijk analysekader op te stellen, waarin succes meerdere dimensies aangemeten wordt. Succes werd dus beschreven als een meervoudig concept. Enerzijds is er sprake van een programmatische component. De onderdelen daarvan kunnen grotendeels beantwoord worden door objectieve informatie over tijd, budget … Anderzijds bestaat er ook een component die zich richt op succes als politiek gegeven. Om de bijhorende vragen te beantwoorden, is er nood aan subjectieve inzichten. Dit zal gevolgen hebben voor het onderzoek dat gevoerd zal worden. Dit onderzoek en zijn methodologie worden in het volgende onderdeel toegelicht.
22
Onderzoek In het gevoerde literatuuronderzoek werd een denkkader rond succes geconstrueerd. Dit kader werd voornamelijk gebaseerd op de discussies tussen Bovens (et al, 2001; 2010) en Marsh en McConnell (2010; 2010b). In de volgende paragrafen wordt het aansluitend onderzoek toegelicht. Hierin zal getracht worden de percepties van verscheidene actoren rond een bepaald project te achterhalen. Er wordt gepoogd deze percepties te verbinden aan de geïdentificeerde succesfactoren. Vervolgens zal elke case apart besproken worden (zie Resultaten). Er zal systematisch gekeken worden naar de aanof afwezigheid van de gevonden factoren en het effect daarvan op de algemene succesperceptie. Tot slot zullen beide cases met elkaar vergeleken worden. Op deze manier zal getracht worden een antwoord te formuleren op beide onderzoeksvragen.
Deze onderzoeksvragen worden in het volgende onderdeel geformuleerd. Ze worden geabstraheerd uit het voorgaande denkkader. Het onderzoek zal zich richten op de perceptie van rechtstreeks betrokken actoren. Factoren die peilen naar effecten op media en burger werden dan ook niet weerhouden. Dit lijkt verdedigbaar aangezien werkgelegenheidsinitiatieven zelden bekend zijn bij het grote publiek. Het opnemen van deze vragen is dus irrelevant. Onderzoeksvragen Er worden, zoals eerder vermeld, twee onderzoeksvragen geformuleerd. De beschrijvende onderzoeksvraag valt uiteen in twee deelvragen. De subvragen zijn voor beide deelvragen gelijk. Er zal aangenomen worden dat wanneer de aanwezigheid van een onderzochte factor tot meer succes leidt, de afwezigheid van deze factor zal leiden tot een kleiner gepercipieerd succes. Hoewel dit niet noodzakelijk zo hoeft te zijn, lijkt dit een redelijke veronderstelling die mogelijk in een verder onderzoek nagegaan zou kunnen worden. Dit valt echter buiten het bestek van dit onderzoek. OV1: Welke factoren dragen bij tot het al dan niet succesvol beschouwen van een werkgelegenheidsproject? DV1: Waarom wordt het project als succesvol gepercipieerd? DV1A: Voldoet het project aan de programmatische vereisten? a.
Werd het project aanvaard binnen het vooropgestelde tijdskader, met behoud van de vooropgestelde doelstellingen en instrumenten?
b.
Werd het project uitgevoerd binnen de vooropgezette kaders?
c.
Werd het project uitgevoerd met respect voor de afgesproken begroting en op een efficiënte wijze?
d.
Heeft het project zijn vooropgestelde doelstellingen behaald?
DV1B: Voldoet het project aan de politieke vereisten? a.
Werd het project inhoudelijk als adequaat en zinnig ervaren?
23
b.
Werden de beslissingen als democratisch gepercipieerd?
c.
Werden de beslissingen als legitiem omschreven?
d.
Voelen de betrokken actoren zich erkend? Zijn alle relevante actoren betrokken?
e.
Kon het project de relevante actoren overtuigen? Genoot het veel steun?
f.
Werd het project en zijn uitvoering als geloofwaardig omschreven?
g.
Bestond er tussen de actoren een vorm van eensgezindheid over de resultaten, de mankementen en de te volgen stappen?
DV2: Waarom wordt het project als minder succesvol gepercipieerd?
OV2: Welke verschillen kunnen de ongelijke mate van succes in beide steden verklaren?
Onderzoeksmethodologie Om een antwoord te formuleren op bovengestelde hypotheses werd er gebruikt gemaakt van kwalitatieve interviews. De keuze voor een kwalitatief onderzoeksdesign vloeit voort uit de aard van het onderzoekssubject. Zowel uit het beschrijvende als het verklarende literatuuronderzoek blijkt dat succes een meervoudig, complex en deels subjectief concept is. Kwalitatieve interviews, afgenomen bij relevante stakeholders die hun persoonlijke perceptie en de totstandkoming daarvan kunnen toelichten, is dan ook een logische keuze. Deze stakeholders werden geïdentificeerd op basis van hun rechtstreekse betrokkenheid bij één van beide projecten. Concreet werden er voor elke case minstens vier personen geconsulteerd. Elke groep bestond uit (minstens) één medewerker uit de stadsdiensten, één medewerker van VDAB en twee betrokkenen uit het bredere werkveld rond het project. Personen met een politieke functie 18
werden niet weerhouden .
Om de geldigheid en betrouwbaarheid van de interviews te verhogen, werden verscheidene maatregelen genomen. Ten eerste werd er expliciet gekozen voor een gediversifieerde respondentenkeuze (zie supra). Daarnaast werd in de interviews nauwlettend gewaakt over de openheid van de vraagstelling en werden interpretaties van de interviewer teruggekoppeld naar de respondenten. Er werd gebruik gemaakt van een vragenprotocol waarbij onderwerpen die reeds spontaan aan bod kwamen, bevestigd werden. De interviews verliepen iteratief. Tot slot werden de respondenten zeer expliciet gewezen op het bestaan van vertrouwelijkheid en anonimisering. Desondanks zal er rekening moeten worden gehouden met de beperkingen van dit onderzoeksdesign. Onderzoeksopzet: twee initiatieven in het werkgelegenheidsdomein De selectie van twee werkgelegenheidsinitiatieven is van bijzonder belang voor dit werkstuk. Er werd gezocht naar twee projecten die tot doelstelling hadden om één of meerdere acties rond werkgelegenheid op te zetten. Deze projecten moesten verschillende partners betrekken, zowel binnen als buiten de stadsdiensten. Bij voorkeur kenden de projecten enkele moeilijkheden bij de opstart of doorheen het proces. Eén van de projecten moest overwegend positief geëvalueerd worden
24
door de partners. Het andere project zou bij voorkeur ofwel diepgaande problemen gekend hebben en nog ver verwijderd zijn van een succesvolle uitvoering of zou met een negatief imago te kampen hebben ondanks de resultaten op het veld. Vooral de zoektocht naar dit tweede project was een bijzonder grote uitdaging. Inhoudelijke doelstellingen en de reikwijdte van het project waren dus geen prioritaire parameters. Gent – Gent Stad in Werking Als eerste initiatief werd voor Gent Stad In Werking (GSIW) gekozen. Dit is een open partnerschap van allerhande publieke en private actoren die actief zijn rond werkgelegenheid en aanverwante thema’s (onderwijs, welzijn,..). Samen trachten deze partners een strategische visie te ontwikkelen voor de Gentse werkgelegenheidsproblematiek. Daarnaast zetten zij verschillende proeftuinen op. De beleidsgroep van GSIW fungeert eveneens als Forum Lokale Werkgelegenheid. Het concept is in 1998 ontstaan vanuit Stad Gent en zijn werking wordt nog steeds gefinancierd en ondersteund door de stad en zijn diensten. Het partnerschap wordt consequent opgenomen in de beleidsnota’s Werk, alsook in de bestuursakkoorden. Daarnaast zijn de schepenen van Werk en Onderwijs de respectievelijke voorzitter en ondervoorzitter van de beleidsgroep. Het stadsbestuur lijkt ook te geloven in het concept met betrekking tot de regie van de lokale werkgelegenheid: “Het Gents stadsbestuur wil de rol van ‘Gent, Stad in Werking’ versterken: het moet de basis blijven van een strategische visie op werkgelegenheid voor iedereen in een ondernemende stad. De Stad moet in GSIW zijn rol als regisseur verstevigen en initiatieven nemen voor alle doelgroepen” (De Clercq, Beleidsnota Economie en Werk 2008-2012, p. 78). De werking van deze constellatie zal verderop 19
worden toegelicht . In 2000 ontving het initiatief de eerste Baanbrekers-trofee uit de handen van toenmalig Vlaams minister van Werk Landuyt. GSIW staat dus bekend als een succesvol en innoverend concept. Toch heeft het partnerschap ook mislukkingen gekend. Dit ondersteunt echter de keuze voor deze case: het gepercipieerde beleidssucces en zijn oorzaken kunnen zo beter bestudeerd worden. Daarnaast liggen ook een aantal praktische redenen aan de basis voor deze keuze: de nabijheid, de zeer grote pool van partners –en dus mogelijke respondenten– en de grote openheid en transparantie rond het partnerschap hebben uiteraard een rol gespeeld bij de uiteindelijke keuze. Kortrijk Harelbeke Kuurne Lendelede – Strategische Actieplan Werkgelegenheid 2012-2018 Als tweede initiatief werd gekozen voor het Strategische Actieplan Werkgelegenheid (SAP-W) van het Werkwinkelgebied Kortrijk Harelbeke Lendelede Kuurne.
Volgens het Draaiboek Lokale Werkwinkel is het opstellen van dit plan een vereiste voor elk Forum Lokale Werkgelegenheid: “Een belangrijke taak van het Forum is het opmaken van een planning inzake lokale werkgelegenheid (…) het strategisch actieplan is een meerjarenplan dat jaarlijks geactualiseerd wordt” (technische fiche 4, p. 6). Bij het opstellen van dit plan dient daarenboven rekening gehouden te worden met plannen van andere platformen (basistekst 6, p. 7). Aan deze verplichting wordt in de praktijk echter slechts sporadisch voldaan. In het Werkwinkelgebied rond Kortrijk werd er van 2010 wel getracht deze strategische oefening uit te voeren. Binnen het Forum 25
werd daartoe een werkgroep opgericht waarin de stadsdiensten, VDAB en het werkveld vertegenwoordigd waren. Dit leidde tot de Voorzet Strategisch Actieplan Werkgelegenheid 2012-2018. Deze voorzet schuift strategische en operationele doelstellingen naar voren voor de regio. De daaraan koppelde acties zijn echter onduidelijk en de uitvoering laat op zich wachten. De actoren lijken ook verdeeld in hun evaluatie van het project (zie infra). Bijzonder aan deze case is dat de ambitie tot het opstellen van dit actieplan werd geformuleerd in het Forum van Kortrijk. Tijdens de voorbereidende fase werd het Werkwinkelgebied echter uitgebreid met Harelbeke, Kuurne en Lendelede. Deze evolutie heeft bijzonder grote effecten gehad op het strategisch actieplan en de perceptie daarvan. Tot slot was er voldoende bereidheid tot medewerking. Het lijkt dan ook interessant om deze case aan het theoretisch denkkader te toetsen.
Ook andere initiatieven zijn overwogen. Gent Stad in Werking is een concept dat werd uitgetekend door het Europees Centrum voor Werk en Samenleving (ECWS). De overgang van een theoretisch model naar een werkend partnerschap werd intensief door deze externe organisatie begeleid. Ook twee andere steden bleken destijds in het model geïnteresseerd. Het partnerschap is er echter nooit van start kunnen gaan. Hoewel het interessant kan zijn om deze steden te vergelijken met de Gentse case, lijkt dit minder informatief. Deze thesis heeft niet tot doel om de succesfactoren van het 20
partnerschap te beschrijven , maar wil beleidssucces veel ruimer bestuderen. Daarnaast is het concept in deze steden nooit verder dan de onderhandelingsfase gekomen. Het onderzoek kan op die manier enkel deze fase bevragen waardoor het geconstrueerde model slechts gedeeltelijk getoetst kan worden. Tot slot kan de vraag gesteld worden hoe accuraat deze info zal zijn na dertien jaar. Ook werd overwogen om niet Gent Stad In Werking als geheel te bestuderen, maar slechts één actie van het partnerschap te onderzoeken. Dit zou echter een vertekend beeld geven van de succesfactoren aangezien de acties ontwikkeld worden in actiegroepen maar gecoördineerd en aangestuurd worden door de beleidsgroep. Ook het Strategisch Actieplan Werkgelegenheid van Stad Gent onderzoeken zou een vertekend resultaat geven aangezien dit mede opgesteld en uitgewerkt wordt door het partnerschap. Gent Stad In Werking behandelen als één geheel is dus de meest correcte methode om succesfactoren en valkuilen te bestuderen.
Desondanks kan men niet om de vaststelling heen dat er enorme verschillen bestaan tussen GSIW en het SAP-W. GSIW is een zeer grootschalig initiatief binnen de Gentse stadsgrenzen. Hoewel de voorzitters van de beleidsgroep politieke mandaten bekleden is het geen politiek forum maar een samenwerking tussen verschillende actoren uit het werkveld. Het is een zeer grote organisatie met een proeftuinfunctie die reeds verschillende malen is erkend geweest door Vlaanderen. Het SAP-W daarentegen is een kleinschaligere oefening tot strategisch denken binnen één van de vele fora die het werkgelegenheidsbeleid rijk is. Het vertrok vanuit de Kortrijkse stadsdiensten maar blijft niet binnen de stadsgrenzen (zie infra). Daarnaast worden de projecten bestudeerd op verschillende momenten in hun ontwikkeling. GSIW bestaat reeds dertien jaar en heeft reeds vele hordes overwonnen. Deze zullen ook worden opgenomen in het onderzoek. Het SAP-W stond nog in de startblokken bij zijn selectie voor dit onderzoek.
26
Er moet dan ook benadrukt worden dat deze thesis geenszins de bedoeling heeft de beide projecten inhoudelijk te vergelijken of een waardeoordeel te vellen. Het theoretisch model kijkt naar programmatische en politieke factoren die kunnen leiden tot succes en deze kunnen zich onafhankelijk van de doelstellingen of de grootte van het project manifesteren.
27
Resultaten In de volgende paragrafen worden de resultaten van het onderzoek bondig weergegeven. Er wordt gepoogd de structuur van de onderzoeksvragen aan te houden. De resultaten zullen eerst per case worden weergeven. Na deze individuele bespreking wordt getracht beide initiatieven te vergelijken. Hierbij wordt een antwoord geformuleerd op de eerste onderzoeksvraag. Er zal gepoogd worden om cruciale factoren voor succesperceptie te identificeren. Daarnaast wordt het geconstrueerde denkkader geëvalueerd. Tot slot zal er getracht worden om de verschillen in succesperceptie te verklaren. Gent – Gent Stad in Werking Gent Stad In Werking werd destijds bijzonder snel opgericht. Deze evolutie wordt uitvoerig 21
beschreven in het document dat werd verspreid naar aanleiding van tien jaar GSIW , maar werd ook meermaals bevestigd door de respondenten. Het aantrekken van een extern bureau dat de oprichting van de organisatie in goede banen leidde, speelde daar volgens verschillende actoren een grote rol in. Eén respondent verwoordde het als volgt: “De externe consultant (…) heeft bijna een jaar daar aan kunnen werken. Daar waren middelen voor van de Stad. Hij is begonnen met te spreken met alle partners die hij belangrijk vond. Vanuit die gesprekken heeft hij een groep samengebracht.(…) Met dat partnerschap (…) hebben we de strategische lijnen voor de legislatuur kunnen bepalen (…) en dat heeft in 1999 [slechts 1 jaar na het aantrekken van het ECWS] uitgemond in een eerste grote Tewerkstellingsconferentie”. De consultant heeft samen met de partners het concept op punt gesteld. Inhoudelijk was er nauwelijks sprake van toegevingen, hoewel GSIW enkele revolutionaire kenmerken heeft. Zo houdt men geen rekening met de ‘macht van het getal’: elke partner heeft evenveel inspraak. Eén respondent dacht dat de aanwezigheid van de consultant daar een grote rol in speelde. Verschillende bronnen gaven aan dat dit destijds een moeilijk punt was: “Ik denk dat elke partner toch nog een klein beetje meer naar zichzelf keek en (…) de kat uit de boom keek” en “Ook bij de sociale partners was er wat watervrees”. Wel beaamden alle respondenten dat dit nu geen heikel punt meer is: “Ik mag wel zeggen (…) dat er een vertrouwen is onder elkaar”.
Ook over de besteding van middelen was nauwelijks kritiek te horen. GSIW zet voornamelijk proeftuinen op. Deze acties lopen maximaal twee jaar en komen slechts tijdens deze periode in aanmerking voor financiële ondersteuning. Na afloop van het project wordt het geëvalueerd. Wanneer het project voldoet, moet het op zoek naar structurele inbedding. Op deze werking kwam nauwelijks kritiek. Volgens één respondent verzekert de proeftuinfunctie dat de actie zeer dicht bij de arbeidsmarkt staat: “Het is bijna per definitie experimenteel. Wat niet wegneemt dat je (…) heel wat dingen kan leren in dat proces (…) ook een proeftuin gaat gepaard met een aantal concrete doelstellen die we willen realiseren”. Ook over de duurtijd waren de meeste respondenten tevreden, waarbij werd aangehaald dat de beleidsgroep het tempo van het project kan aanpassen wanneer dit nodig blijkt. Eén respondent vond twee jaar echter te kort voor bepaalde types van projecten: “Wat je soms merkt, is dat sommige dingen er gewoonweg niet doorkomen (…) omdat men weet dat het waarschijnlijk na een jaar ten 28
einde komt (…) Door dat soort werking (…) zet je niet in op alle mogelijkheden, die er absoluut wel zullen zijn”. Er bestond wel een algemene consensus over de efficiënte inzet van middelen: “Het gaat absoluut efficiënt besteed worden omdat de beslissingen van de beleidscel ook wel ruim gedragen worden”. Er is ook gewerkt aan de transparantie: “Er is (…) een periode geweest dat het niet zo duidelijk was waar de projectmiddelen naartoe gingen (…) dat is nu duidelijk, middelen moeten gaan naar projecten die moeten passen binnen de strategische en operationele doelstellingen”. Wel bestaat er de vrees voor aankomende besparingen door de aanhoudende crisis: “Er is een algemene besparingswoede”, “De stad staat voor een enorme oefening. We moeten ons geen illusies maken, dat zal niet beperkt blijven tot dit jaar of volgend jaar (…) De middelen zijn nu al beperkt (…) er zullen dus keuzes moeten gemaakt worden”. Eén respondent gaf aan dat in dat kader de projectevaluaties verbeterd moeten worden: “(…) misschien is dat in het verleden iets te weinig gebeurd, dat we iets te weinig kritisch zijn op de resultaten (…) de besparingen zullen ons daartoe dwingen”. De partners zijn zich bewust van deze bedreiging en beseffen dat zij hun meerwaarde ook elke legislatuur moeten bewijzen: “(…) als morgen zou blijken dat GSIW een praatbarak is, die veel geld kost en weinig opbrengt, dan zou het wel eens kunnen zijn dat een volgende coalitie daar de waarde niet meer van ziet”. Anderzijds voelt men zich ook gerustgesteld: “Werk, Welzijn, Armoede zijn zeer belangrijke hefbomen voor een stad”, “(…) zaken die goed lopen, waar de stad Gent zich vroeger voor geëngageerd heeft, (….) zoals de samenwerking met GSIW (…) we maken ons daar geen zorgen over, we weten dat daar een engagement is van de stad Gent”. Daarnaast wordt het partnerschap ook politiek gedragen, over de partijgrenzen heen.
Het is moeilijker om te stellen dat GSIW zijn doelstellingen behaalt. Alle respondenten waren wel zeer tevreden over het concept en zijn resultaten maar deze zijn moeilijk te becijferen. Eén actor omschreef het als volgt: “Kunnen wij hard aantonen dat sinds wij werken er zoveel minder werklozen zijn? Nee, dat kunnen we niet (..) we hebben wel heel vernieuwende dingen kunnen doen (…) op heel veel vlakken zijn wij voorlopers geweest”. Dit is uiteraard de consequentie van het partnerschap als ontwikkelaar van proeftuinen. Een actie die een goede evaluatie bekomt en structureel verankerd wordt in andere organisaties, creëert wel degelijk werkgelegenheid. Een partner uit het werkveld zei bondig: “Ik zou die tewerkstellingen niet kunnen realiseren zonder stad Gent”.
De partners zijn dus wel degelijk overtuigd van het nut van dit concept. In de eerste plaats bestaat er een enthousiasme voor de actiegedreven aanpak. Deze methode houdt het partnerschap fris en actueel: de acties moeten passen in de strategische visie die stelselmatig herbekeken wordt. Daarnaast worden vele acties ook positief geëvalueerd. Enkele acties werden zelfs overgenomen door privébedrijven, andere regio’s en Vlaanderen. Het succes van de proeftuinfunctie wordt daarmee bevestigd. Het punt dat door alle respondenten werd geïdentificeerd als meerwaarde was de samenwerking tussen partners en stad waarvan beiden profiteren. Dit werd door één respondent als volgt
29
samengevat: “Wij hebben informatie (…) en de stad Gent heeft informatie (…) op die manier brengen we eigenlijk middelen samen (…) we leggen die samen op tafel en we maken er iets mooiers van. Dat is eigenlijk wat GSIW doet (…) ik denk dat dat absoluut een meerwaarde is, die samenwerking”. De partners bieden hun expertise en contacten aan, terwijl de stad met financiële middelen kan ondersteunen. Daarnaast biedt GSIW zijn partners nieuwe informatie over de arbeidsmarkt in de vorm van recente studies. Tot slot is GSIW een forum waar alle actoren rond werk elkaar ontmoeten. Al deze elementen ondersteunen een cultuur van netwerking en kruisbestuiving tussen actoren die elkaar voordien misliepen: “Je bent soms zo blind, zo sterk bezig met de activiteiten van alledag, dat het ons, als individuele organisatie, ontbreekt aan een ruimere visie (…) ze hebben er voor gezorgd dat we niet enkel onze eigen job doen (…) maar dat we ons ook gaan openstellen naar de arbeidsmarkt (…) niet dat we dat niet wensten of wilden, maar (…) als iemand anders het je op een schoteltje aanbiedt, (…) dat soort contacten met andere organisaties die in de arbeidsmarkt van belang zijn, dan is dat wel heel fijn”. De respondenten vonden het partnerschap in die zin een gepast antwoord op de huidige problematieken.
Naast samenwerking zet GSIW ook heel sterk in op het creëren van draagvlak. Eén respondent omschreef dit zelfs als een noodzakelijke voorwaarde voor het partnerschap: “Je kan pas succes hebben, je kan pas iets bereiken –bovenop wat Vlaanderen opgeeft als (…) ‘waar je niet buiten kan’–, als je een zeer groot draagvlak hebt van spelers”. Dit draagvlak wordt gefaciliteerd door de democratische principes in de beleids- en actiegroepen. Als eerste weegt elke partner evenveel. Elke 22
deelnemende organisatie heeft slechts één zetel . Daarnaast wordt er nooit gebruik gemaakt van stemming: het partnerschap steeds zoekt naar consensus binnen zijn leden. 23
In de beleidsgroep zetelen twee schepenen . De schepen van Werk is tevens voorzitter van deze groep. GSIW is echter geen politiek orgaan. De schepen functioneert voornamelijk als moderator. Geen enkele respondent gaf kritiek op dit gebruik: “Voor mij is het niet zo belangrijk wie de voorzitter is, voor mij is het belangrijk op welke manier hij de rol invult (…) voor mij is het goed dat de stad dat doet, zolang ze het doen zoals ze het vandaag doen, in een heel open geest”. Naast de beide politici zijn ook twee kabinetsleden en aantal medewerkers van de stadsdiensten op het appel. Alle respondenten gaven echter aan dat het niet de bedoeling was dat deze personen hun eigen mening doordrukken. Enkele partners gaven wel kritiek op het aantal medewerkers dat tot voor kort naar deze vergadering kwam: “Afhankelijk van vergadering (…) vind ik soms dat de mensen die aanwezig zijn namens de stad Gent in grote mate aanwezig zijn (…) soms te veel”. De meeste sturing wordt volgens de respondenten echter gegeven door de partners en de stadsdiensten. Dit omdat de schepenen de rol van voorzitter hebben opgenomen, vele taken hebben naast GSIW en tevens ook een werkgelegenheidsbeleid los van het partnerschap (kunnen) voeren. Daarnaast wordt het partnerschap sterk geïdentificeerd met de notie ‘voor de partners’: “Ik denk dat het sturende (…) toch sterk bepaald wordt door onderuit, door de organisaties die er in actief zijn, plus door de stadsdiensten, die iets concreet voorbereid hebben als agendapunt”. Dit betekent echter geenszins dat de rol van de politiek onderschat wordt. Eén respondent zag door de tijd wel een lichte versterking
van
de
politiek,
door
het
steeds
grotere
belang
dat
aan
een
stedelijk
30
werkgelegenheidsbeleid wordt gehecht maar ook door het wisselende gedrag bij de partners: “Sturing van de partners is ook (…) wisselend. Dat heeft (…) te maken met de mensen en de energie en tijd die ze er willen in steken”. Ondanks het politieke voorzitterschap, beamen alle respondenten dat GSIW geen politiek orgaan is. Men vond het ook een goede zaak dat het partnerschap niet gebonden was aan partijen, coalities of legislaturen. Eén respondent dichtte het partnerschap wel een linkse signatuur toe, anderen nuanceerden dit: “Je zit daar met heel veel actoren (…) het hele palet aan politieke kleuren zal daar waarschijnlijk ook aanwezig zijn (…) Dus in deze krijg je eigenlijk een uitvlakking van de politieke accenten die er zullen zijn”. Alle ondervraagden beschreven het partnerschap en zijn werking dan ook als democratisch.
De algemeen positieve evaluatie van GSIW kan ook gelinkt worden met het grote vertrouwen dat gegroeid is door de jaren heen. Enkele respondenten lieerden dit aan het wederzijds respect: “We erkennen dat iedereen een rol te spelen heeft (…) leren elkaar te waarderen als partner, te waarderen voor elkaars deskundigheid”. Het partnerschap geniet dan ook veel krediet bij de partners. Dat maakt hen niet blind voor de beperkingen van het concept, maar iedereen erkent de meerwaarde ervan: “Iets is heel snel afgebroken, je kan altijd wel iets vinden om iets te ondermijnen. Maar uiteindelijk brengen zij interessante mensen en organisaties rond de tafel en groeien er elk jaar nieuwe ideeën en acties (…) moest ik daar een algemene negatieve teneur voelen, dan zouden ze ook niet kunnen realiseren wat ze realiseren (…) er zullen absoluut wel kritieken zijn, maar dat is in de marge”. Volgens de respondenten wordt deze evaluatie gedeeld door quasi alle betrokkenen. Zelfs de politieke oppositie zou het concept genegen zijn: “Ik denk dat geen enkele partij, ook niet degene die in de oppositie zitten (…) tegen dat open partnerschap [zijn] (…) soms hoor je wel kritiek op individuele projecten natuurlijk (…) maar ik denk dat het partnerschap op zichzelf (…) een breed politiek draagvlak heeft”. Dit werd verbonden aan het niet-politieke karakter van het concept: “naar de oppositie (…) tonen dat wij (…) een autonoom partnerschap waren (…) niet alleen een uitvoerend vehikel (…) van de politiek”.
GSIW wordt dan ook als een geloofwaardig project beschouwd, door de mix van verschillende elementen. Enerzijds bestaat er een goede verhouding van politieke en niet-politieke sturing. Ten tweede is er sprake van een zeer divers palet aan relevante partners, die samen acties ontwikkelen op basis van analyses en strategische doelstellingen. Daarnaast wordt de proeftuinmethode en het evaluatiesysteem algemeen aanvaard. Tot slot dragen de democratische principes bij aan de geloofwaardigheid. Opvallend was dat alle respondenten zeer eensgezind waren over alle aspecten die bevraagd werden.
Verschillende bronnen gaven echter wel toe dat het project ook periodes van onzekerheid gekend heeft. Hier werden meerdere oorzaken aan gekoppeld. Enkele respondenten omschreven het als een verdelingsprobleem: “op een zeker moment waren er (…) te veel vragen naar middelen (…) en te weinig geld (…) dat zijn kritische momenten”. Andere respondenten wezen naar de veranderende
31
verwachtingen tegenover een stedelijke werkgelegenheidsbeleid, wat gevolgen had voor de politieke prioriteiten van het college: “het idee dat een stedelijk werkgelegenheidsbeleid veel meer moest gebeuren [speelde mee] (…) te maken met het feit dat een stad zich zichtbaar moest maken met het stedelijk werkgelegenheidsbeleid”. Enkele respondenten opperden dat politieke ambitie en partijpolitieke redenen een rol konden spelen. Hoewel er verschillende meningen bestonden over de oorzaken van deze spreekwoordelijke tocht door de woestijn, waren alle respondenten wel enthousiast over de manier waarop het partnerschap deze uitdaging heeft aangepakt. Na een herbronningsperiode werden de oorspronkelijke doelstellingen en principes weer helder gesteld. Daarop werden nieuwe strategische doelstellingen geformuleerd. De scope werd ook beperkt: het partnerschap koos ervoor om zich te richten op een aantal belangrijke thema’s en de rest over te laten aan het stadsbestuur. De evaluatie van deze bezinning is positief: “Er is een nieuwe schwung gekomen (…) ik denk dat men daar sterker uit is [gekomen]”, “Ik denk dat dat (…) de juiste manier van werken is”. Opvallend is ook dat het partnerschap in deze periode zijn aantrekkingskracht nooit verloren heeft: “je gaat altijd crisismomenten tegenkomen, maar er is altijd bij de partners de wil aanwezig geweest (…) om voort te doen (…) men heeft toch altijd de meerwaarde [blijven inzien] (…)”.
Wat opvalt in de case Gent Stad In Werking, is de grote mate van eensgezindheid en tevredenheid over het partnerschap. Deze case wordt over de hele lijn hoofdzakelijk als succesvol gepercipieerd. De afgesproken tijdskaders en budgetten worden streng bewaakt, waardoor het partnerschap als zeer efficiënt en effectief bestempeld wordt. Daarnaast boekt GSIW ook de vooropgestelde resultaten: het slaagt erin pilootprojecten te ontwikkelen en op te starten die volgens de relevante actoren positief geëvalueerd worden. Er bestaat dan ook een grote eensgezindheid over het nut van het project. Daarnaast houdt het partnerschap sterk vast aan zijn principes van openheid, samenwerking en draagvlak. Dit zijn richtsnoeren die sterk geapprecieerd worden door alle respondenten en die het concept een zekere legitimiteit verschaffen. Daarnaast wordt het ook gedragen door alle politieke partijen. Kortrijk Harelbeke Kuurne Lendelede – Strategisch Actieplan Werkgelegenheid Het strategisch actieplan is, zoals eerder vermeld, een vereiste voor elk Forum Lokale Werkgelegenheid. In praktijk wordt dit plan echter zelden uitgewerkt. In Kortrijk werd hier vanaf 2010 wel werk van gemaakt. Initieel gebeurde dit in het Forum van Kortrijk. De coördinator van dit Forum is tevens een medewerker van de stadsdiensten. In de loop van 2011 werden de werkwinkelgebieden Harelbeke, Kuurne en Lendelede aan het werkwinkelgebied van Kortrijk toegevoegd. Hierop werden deze gemeentes opgenomen in het strategisch actieplan.
De
oorspronkelijke
doelstelling
van
het
plan
is
de
ontwikkeling
van
een
gezamenlijk
werkgelegenheidsbeleid. Deze doelstelling wordt echter niet duidelijk nagestreefd in de onderzochte case. Een respondent omschreef SAP-W als een strategische denkoefening rond arbeidsmarkt en werkgelegenheid. Ter volledigheid van deze oefening werd vervolgens ook een inventaris opgemaakt van lopende projecten. Dit document kon als insteek dienen voor andere organen of voor het nieuwe 32
stadsbestuur. Andere actoren percipieerden het plan echter niet zozeer als een oefening maar als een poging tot het opmaken van een waarachtig strategisch actieplan. Dit verschil in perceptie had effecten doorheen het gehele onderzoek en had eveneens consequentie voor de perceptie van succes bij de bevraagde actoren. Waar wel consensus over bestond, was het uitblijven van concrete resultaten. Alle actoren stelden dat de uitvoering van het plan niet voldeed en de hoofddoelstellingen niet behaald werden binnen het vooropgestelde tijdskader. Het plan kende dus geen succes op de programmatische as.
De vraag of het project een adequaat antwoord was op de huidige werkgelegenheidsproblematiek werd wel op verschillende wijze beantwoord. De respondenten die het SAP-W voornamelijk zagen als een document in de schoot van het Forum, beschouwden het als een goede insteek voor de volgende legislatuur. Zij gaven aan dat het een waardevolle oefening was, maar dat deze doorkruist werd door
de wijzigingen bij de
Werkwinkelgebieden: “Door diverse omstandigheden, ook en vooral door de herpositionering van de Werkwinkels (…) verloor de eigenlijke finale oefening aan waarde. Dit belet niet dat het een waardevol document is voor inbreng in de nieuwe BBC en het Streekpact RESOC Zuid West Vlaanderen”. De hoofddoelstelling in de voorbije legislatuur bestond dan ook uit het opstellen van deze oefening en fiat bekomen van het Forum, zoals vooropgesteld in het Draaiboek. Dat het document nooit politiek gelegitimeerd werd door de gemeenteraden van de betrokken gemeenten, werd dan ook niet als een probleem ervaren: “Het is geen lokaal stuk, het was (…) een regionaal stuk. Op het moment dat het (…) afgewerkt was, zaten we met nieuwe verkiezingen (…) vandaar dat we die oefening zien als een ‘insteek
tot’
dan
wel
een
eindstuk”.
Daarnaast
wezen
zij
op
de
verschillende
terugkoppelingsmechanismen naar politieke organen die in het Forum aanwezig zijn. De meerwaarde lag voor deze respondenten dan ook duidelijk in het maken van de oefening en niet zozeer in de resultaten ervan: “Ik zie het niet als een project, ik zie het als een proces (…) dit [was] een heel verrijkende oefening (…) ook voor de mensen die in het Forum zaten (…) Er is heel veel gebeurd en bewogen”. De resultaten van de oefening worden gezien als goede vertrekpunten voor het nieuwe werkgelegenheidsbeleid, lokaal en in het streekpact. De respondenten die het SAP niet louter begrepen als een insteek voor de volgende legislatuur, hadden echter enkele kritieken. Ten eerste was het plan, zoals zij dit zagen, veel te breed: “(…) die dataverzameling is gewoon veel te breed, dat gaat nooit lukken (…) het was beter geweest wanneer (…) het plan versmald was tot een aantal belangrijke prioriteiten”. Daarnaast zou dit plan enkel uitdagingen mogen bevatten die de stad daadwerkelijk kan aanpakken: “om een goed antwoord te zijn, moet het (…) streven (…) naar heel concrete zaken (…) starten op een niveau dat echt haalbaar en aanvaardbaar is”. De gemaakte analyse werd wel gewaardeerd maar ook genuanceerd: “Dat is een mooie analyse (…) maar (…) de concrete aanbevelingen? Dat is niet zo eenvoudig, concrete aanbevelingen doen over een politiek geladen onderwerp”. Het plan werd dan ook omschreven als een intentieverklaring. De meeste respondenten ondersteunden wel het idee dat de streek een beter niveau is dan de stad om werkgelegenheid te bespreken. De waarde van een specifiek actieplan voor vier gemeenten werd echter in vraag gesteld: “Er zijn al bepaalde plannen (…) je hebt hier een
33
streekpact (…) als je een plan maakt voor vier gemeenten en er bestaat al een plan voor dertien gemeenten (…) dat kan niet veel afwijken (…) [je schrijft] gewoon over wat al in een ander plan staat”. Men kan concluderen dat de verschillende visies op de doelstellingen van het plan enorme effecten had op de succesperceptie. Waar het plan werd opgevat als een oefening tot strategisch denken, als voorbereiding op de nieuwe legislatuur, werd het geloofd als een waardevol en zinnig project. De respondenten die dachten dat de ambities verder reikten dan dit, vonden het plan van weinig waarde.
Dit dispuut hield aan wanneer gepeild werd naar de rol van de politiek. De tweede groep vond de lage betrokkenheid van het politieke niveau wel degelijk problematisch: “ (…) men heeft het primaat van de politiek (…) zij beslissen over een plan. Dan heeft een plan pas waarde, als het is goedgekeurd door de gemeenteraad”. Eén respondent vond dan ook niet dat men kon spreken van een project dat reeds van start is gegaan: “(…) er is nog nooit (…) iets formeel geweest, waarbij gezegd werd dat [de gemeentes] zich nu volledig scharen achter het actieplan (…) dat het gestart is”. In dat verband 24
stelden zij zich ook vragen met de tijdsperiode die het SAP trachtte te omvatten . Zij stelden dat plannen gelijk zouden moeten lopen met de nieuwe legislatuur. Eén respondent had wel begrip voor de vooropgestelde timing, indien de fase van dataverzameling afgerond zou zijn geweest vooraleer de nieuwe coalitie aantrad: “Het zou net goed moeten zijn als je dat kan realiseren op het einde van de legislatuur, om dat aan de nieuwe bevoegde schepen te kunnen presenteren”. Deze uitspraak zou kunnen stroken met wat de eerste groep respondenten omschreef als ‘een insteek geven voor de nieuwe legislatuur’. Deze dataverzameling is echter niet afgerond.
Dit werd door alle respondenten geweten aan het gebrek aan respons van betrokken actoren. Verschillende respondenten bevestigden dat er zeer veel actoren aangeschreven werden om mee te werken aan het SAP, maar dat slechts een handvol opdaagden om erover te vergaderen. Voor dit feit werden meerdere oorzaken aangehaald. Eén respondent vond dat het Forum onvoldoende de meerwaarde kon aantonen: “als u gevraagd wordt om naar de vergaderingen te komen, daar data aan te leveren (…) dan moet je ook weten waarom je dat moet doen: wat is uw meerwaarde (…) en wat is de meerwaarde in het algemeen?”. Hij koppelde dit aan de lage graad van medewerking en input van verschillende actoren: “een aantal actoren (…) afgehaakt hebben of niet meegewerkt hebben (…) en dan is dat plan of die ambitie blijven steken”. Eén respondent gaf aan dat vele actoren uit het werkveld voornamelijk op het Vlaamse niveau spelen en zich op die manier niet verbonden voelen met de stad of het Forum. Dit opende een bredere discussie rond de vraag of steden wel voldoende ruimte en middelen hebben om een daadkrachtige regie te voeren. Daarnaast kwam ook kritiek op de wijze van dataverzameling: “(…) een betere methode zou geweest zijn dat iemand de rapporteringen [aan Vlaanderen] opvraagt en daar dan een soort studieverwerking van maakt, liever dan [te vragen:] (…) geef in een bepaalde format, die anders is dan degene die ze al gebruiken (…) data”. Dit eiste volgens één respondent te veel van de betrokken actoren, wat de lage medewerking eveneens kan verklaren. Ten slotte was er ook kritiek op de lage betrokkenheid van de kleinere gemeenten. Enerzijds lag de late instap in het Forum hiervoor aan de basis. “Het SAP-W was bijna volledig afgemaakt op Kortrijks
34
niveau en het enige wat er nog is bijgekomen [zijn] bepaalde strategische en operationele doelstellingen [van de gemeentes]. Dat is alles”. Anderzijds schenen deze gemeenten ook niet bijzonder veel interesse te hebben voor het project: “Naar mijn gevoel heb ik daar weinig van gezien, dat er uit die andere gemeenten bijdragen werden geleverd”, “Die hebben daar niet aan meegewerkt”. Eén respondent koppelde dit aan de gemeentelijke autonomie: “Je hebt op zich Kortrijk (…) niet nodig om op lokaal niveau dingen te kunnen doen”. Andere respondenten wezen op de verschillende problematieken voor stad en rand. Deze stelling was eerder ook geponeerd in Gent.
Bijgevolg bestond er geen consensus over de algemene evaluatie. Waar de eerste groep respondenten een zekere meerwaarde zagen in het project, waren de overige actoren eerder negatief: “(…) naar evolutie toe, denk ik niet dat er nog zeer veel mee zal gebeuren, eerlijk gezegd”. Het project werd door sommigen zelfs niet geloofwaardig geacht. Eén respondent beschreef het document als een verzameling van algemeenheden, wat zijn waarde sterk hypothekeerde.
Wat het meeste opviel in het onderzoek naar deze case, was het gebrek aan eensgezindheid. De respondenten waren verdeeld over de doelstelling van het project, wat elke kans op een gedeelde succesperceptie onmogelijk maakte. Daarnaast hadden de actoren ook zeer weinig zicht op elkaars percepties: “Ik weet (…) niet hoe de mensen (…) daar naar kijken. Ik heb [hen] dat ook nog nooit gevraagd” en “Ik heb daar geen idee van, hoe zij daar tegenaan kijken. Maar zij zien ook de resultaten”. Het feit dat het werkwinkelgebied werd uitgebreid tijdens de voorbereidende fase heeft zeker een rol in gespeeld in deze miscommunicatie, maar ook tussen de oorspronkelijk partners bestaat deze onduidelijkheid. Toch werd door geen enkele respondent opgeroepen tot meer vergaderingen. Een respondent loofde wel de verschillende samenwerkingen maar wees meer vergaderingen af: “ (…) ikzelf pleit voor een goede samenwerking met alle partners (…) maar het moet wel efficiënt gebeuren (…) er wordt enorm veel tijd geïnvesteerd met analyse, met vergaderingen. Het moet concreter”. Nochtans wordt het algemene klimaat in de regio niet als negatief ervaren, integendeel, verschillende actoren sloten zich aan bij dit pleidooi voor een goede (en verbeterde) samenwerking. De Stad werd ook geloofd voor haar resultaten op andere terreinen: “als je (…) het geheel ziet, moet ik wel zeggen dat Kortrijk veel inspanningen doet (…) hun regisseursrol van de sociale economie, die doen ze wel goed”.
Deze case geeft ook aan dat regionale samenwerking een moeilijk verhaal blijft. Een respondent lichtte dit toe: “Uiteindelijk, de intenties om op regionaal niveau een werkgelegenheidsbeleid te maken, die zijn er heel vaak, maar in de praktijk merken we vaak dat het er niet komt (…) op politiek niveau [blijft] regionaal samenwerken toch een moeilijk gegeven”. Een andere actor zocht de oorzaak bij de verschillende grootte van gemeentes: “Het is zeer moeilijk om de neuzen in dezelfde richting te krijgen, in ieder geval in gemeenten van diverse schaalgrootte, zeker wat een nieuw lokaal domein Werk betreft”. Daarnaast bestond er ook het idee dat regionale samenwerking geen noodzakelijke voorwaarde was om iets te realiseren voor de eigen burger.
35
Tot slot brachten enkele respondenten het moeilijke evenwicht tussen Vlaanderen en de steden naar voren. Er werd meermaals aangehaald dat regievoering door steden zeer moeilijk is in de huidige context: “Hoe ga je de regie over het lokaal werkgelegenheidsbeleid voeren? Het is (…) een moeilijk veld om te regisseren omdat heel veel beslissingen nog (…) op het Vlaamse niveau genomen worden (…) Dus in die zin ben je als regisseur beperkt”. Eén actor dacht dat de lage medewerking van het middenveld gelieerd kon worden aan de beperkingen in de mogelijkheden tot regievoering: “(…) finaal blijft Vlaanderen de teugels in handen houden, de financiering en de beslissingen (…) die visie van ‘lokale besturen als regisseur over het hele werkveld’, dat moet nog ingang vinden [bij dit werkveld]”. In beide steden werd gevraagd om meer lokale ruimte en gepleit voor een goede samenwerking tussen stad en VDAB.
Onderzoeksvraag 1: Welke factoren dragen bij tot het al dan niet succesvol beschouwen van een werkgelegenheidsproject? Wanneer men beide cases wil vergelijken, botst men op bepaalde moeilijkheden. Een globale vergelijking betekent dat men individuele meningen moet verlaten en naar een algemene perceptie op succes moet evolueren. Gent Stad In Werking wordt unaniem als positief en succesvol gepercipieerd. In regio Kortrijk is de situatie echter complexer vermits het Strategisch Actieplan twee zeer verschillende percepties kent. Deze verpakken in één algemene evaluatie doet de waarheid geen recht aan. De twee projecten systematisch vergelijken op de aanwezigheid van succesfactoren is dan ook niet eenvoudig te realiseren. Men moet dan ook concluderen dat een eensgezinde perceptie van succes in de eerste plaats sterk afhankelijk is van eenzelfde definitie van problemen en doelstellingen. Deze factor is onontbeerlijk, wil men een algemene (in plaats van individuele) perceptie bestuderen.
Wel kan er gesteld worden dat het SAP-W op beide assen mislukkingen heeft gekend. De programmatische as bleek echter onderhevig aan de politieke. Uit de interviews bleek dat het project niet tot uitvoering kon komen omdat bepaalde politieke factoren sterk bedreigd waren. De punten die het sterkst naar voren kwamen waren enerzijds het gebrek aan meerwaarde in hoofde van de relevante actoren, anderzijds het gebrek aan legitimiteit door de lage politieke betrokkenheid. Dit eerste aspect uitte zich in een lage opkomst en een gebrek aan coöperatie vanuit het middenveld en de kleinere gemeenten. Het tweede element wordt betwist door de voorstanders van het project, maar als de grootste zwakheid beschreven door de andere respondenten. Daarnaast werden beide punten sterk aan elkaar verbonden. Volgens de actoren die het project weinig succes toedichtten, kon het plan geen meerwaarde genereren zolang het politieke niveau niet (sterker) betrokken werd. Deze mislukkingen op de politieke as hypothekeerden elke kans op programmatisch succes.
In Gent werden deze issues door geen enkele respondent als problematisch ervaren. Integendeel, ze werden geregeld aangehaald als cruciale factoren binnen het partnerschap. Hoewel het partnerschap geen politieke orgaan is, geniet het wel van een grote mate van politieke interesse. Het concept werd in de eerste plaats uitgedacht op vraag van het stadsbestuur. Daarnaast wordt het tot op vandaag gefinancierd en ondersteund door de stad en haar diensten. De beleidsgroep wordt voorgezeten door 36
twee schepenen en het partnerschap wordt steevast erkend in beleidsdocumenten. Ten tweede waren alle respondenten het eens over de meerwaarde van het concept. In de eerste plaats worden de acties die het partnerschap uittekent als proeftuinontwikkelaar zeer gewaardeerd. Daarnaast speelt het een ruimere rol in het werkgelegenheidsbeleid: GSIW is een forum waar relevante actoren elkaar ontmoeten en leren kennen.
Deze twee factoren (nuttigheid en legitimiteit) lijken dan ook cruciaal om tot een perceptie van succes te komen. De overige factoren die het denkkader identificeerde werden sterk aan deze punten gekoppeld. We kunnen de relaties tussen de onderzochte factoren als volgt voorstellen:
Noodzakelijke voorwaarden Eensgezindheid probleem/doelstelling Adequaat: meerwaarde genereren Legitimiteit: primaat van de politiek
Gekoppelde politieke factoren
Programmatorische factoren
Interne democratie
Goedkeuring m.b.v. doelstellingen en instrumenten
Erkenning en betrokkenheid Overtuigingskracht
Effectieve, efficiënte uitvoering
Geloofwaardigheid
Behalen van resultaten
Eensgezindheid resultaten
Dit schema tracht aan te geven dat niet alle factoren even zwaarwichtig zijn voor het ontstaan van een perceptie van succes. Uit de data bleek dat drie factoren zeer belangrijk zijn voor een (gedeelde) perceptie. Men kan dan ook besluiten dat het geformuleerde denkkader waardevol is, maar ook haar beperkingen heeft. Zo formuleerde noch Bovens (et al, 2001; 2010), noch Marsh en McConnell (2010; 2010b) de noodzaak tot het bezitten van een gedeelde doelstelling. Dit kan verklaard worden door het opzet van deze auteurs. Zij zochten naar factoren die tot een individuele perceptie van succes leiden. Een deel van de respondenten in Kortrijk bevestigt inderdaad dat het formuleren van een gedeelde doelstelling geen noodzakelijke voorwaarde is om als individu succes te ervaren. Dit is echter wel het geval wanneer men kijkt naar de algemene perceptie.
37
Deze voorstelling van zaken is echter gebaseerd op twee cases. Om het bovenstaande schema en de geformuleerde hypothese te ondersteunen, zouden een groter en diverser palet aan initiatieven onderzocht moeten worden (zie Pistes voor verder onderzoek) Onderzoeksvraag 2: Welke verschillen kunnen de ongelijke mate van succes in beide steden verklaren? Welke verschillen tussen de twee steden zou het verschil in perceptie kunnen verklaren? Tijdens het onderzoek werd getracht om een aanzet te geven tot een antwoord op deze vraag. De geboden antwoorden zijn aldus voorlopig en hypothetisch. Verder onderzoek naar verklarende elementen lijkt dan ook aangewezen.
In de Gentse case vielen meerdere factoren op. De stad sluist bijzonder veel middelen naar Gent Stad In Werking. In de eerste plaats gebeurt dit via de dienst Werk. Waar GSIW voorheen een eigen dienst was, zijn er nu medewerkers binnen dienst Werk aangeduid voor de opvolging en ondersteuning van het partnerschap. Volgens verschillende respondenten is de kwaliteit van deze ondersteuning bijzonder hoog. Daarnaast zorgt het voor één duidelijk aanspreekpunt. Bovendien neemt de stad elk jaar een bedrag op in haar begroting voor de projectenwerking van het partnerschap. Tot slot financiert het ook enkele events van GSIW. Het bestuur investeert dus tijd, personeel en geld. Hiervan is minder sprake in de Kortrijkse case. Het plan werd opgesteld binnen de context van het Forum en het is nog niet gelegitimeerd door een gemeenteraad waardoor er geen middelen naar het project kunnen vloeien. Medewerkers van de stad hebben het plan mee ontworpen en geschreven, maar dit gebeurde (uiteraard) op veel kleinere schaal. Het is echter moeilijk om met zekerheid te stellen dat dit verschil in middelen het verschil in succes verklaart. De nodige input van middelen varieert uiteraard met de grootte en de opzet van een project en deze zijn afhankelijk van de doelstellingen. Toch lijkt een minimum aan input noodzakelijk wanneer een stad een werkgelegenheidsinitiatief wil opstarten. Ook het bestaan van één aanspreekpunt lijkt een nuttige investering.
Eerder werd aangegeven dat de ruimere politieke en objectieve context een rol kunnen spelen. Men kan stellen dat deze voor beide steden gelijk zullen zijn. Anderzijds wordt Gent als grootstad (samen met Antwerpen) op een andere manier gepercipieerd dan de overige centrumsteden. Daarnaast trekken deze twee steden ook andere en meer problematieken aan. Dit kan effecten hebben op de druk die zij ervaren om een innovatief en grootschalig werkgelegenheidsbeleid uit te tekenen en uit te voeren.
De verschillen kunnen ook verklaard worden door de politieke wil om het project te doen slagen. In Kortrijk was er discussie of deze politieke betrokkenheid nodig was, aangezien het een project binnen het Forum Lokale Werkgelegenheid betrof. Desondanks kunnen we stellen dat deze in ieder geval beperkt bleef. Het omgekeerde is waar voor GSIW: het stadsbestuur is al geruime tijd bezig met een werkgelegenheidsbeleid en er bestaat veel politieke goodwill voor het partnerschap. De opstart van het concept was in eerste instantie dan ook een prestigeproject, waarvoor veel interesse van andere
38
niveaus bestond. De politieke betrokkenheid bij het partnerschap is behouden gebleven, maar daarnaast tekent de bevoegde schepen ook een eigen werkgelegenheidsbeleid uit. Het partnerschap heeft enkele jaren geleden een kritische reflectie gemaakt over zichzelf en zijn principes. Daarop werd besloten de acties toe te spitsen op enkele concrete thema’s in plaats van het gehele werkgelegenheidsbeleid te overschouwen. Daarmee heeft GSIW ruimte gemaakt voor de schepen,
het college en hun politieke ambities. Dit was een cruciale stap: nu het stedelijke
werkgelegenheidsbeleid belangrijker wordt geacht, moet er ruimte gecreëerd worden voor deze politieke aspiraties. Op deze manier kunnen zowel de schepen en het college als het partnerschap resultaten boeken zonder hun onderlinge relatie te verzuren. Deze goede verhouding is essentieel voor het behouden van het broodnodige politieke draagvlak voor het partnerschap, maar om de meerwaarde van de samenwerking te behouden.
Uit de data ontsproot een bijkomende mogelijke verklaring. In de regio Kortrijk werd de uitbreiding met de kleinere gemeenten als een bijkomende hindernis ervaren. In Gent werd het omgekeerde gerapporteerd: dat GSIW enkel de stad omvatte, werd als een succesfactor ervaren. Verschillende respondenten verklaarden dat steden en gemeenten zeer andere werkgelegenheidsproblematieken kennen. Deze verzoenen in één plan of concept, is dan ook een grote uitdaging. Dit kan een bijkomende verklaring zijn voor het mindere succes dat ervaren werd in Kortrijk. Dit legt echter een zware hypotheek op de ambitie van de rasterstad, zoals die geformuleerd werden in het Witboek en zijn voorstudies.
39
Conclusies Is succes een feit of een fictie? Deze thesis stelde dat succes voornamelijk een kwestie van perceptie is. In een beknopt literatuuronderzoek werd het concept beleidssucces langs verschillende zijden belicht. Daaruit werd besloten dat succes geen universeel begrip is. De betekenis van deze term wijzigt doorheen tijd en context en is afhankelijk van de persoon die evalueert. Succes kan het best omschreven worden als een meervoudig begrip. Met deze gedachte in het achterhoofd werd een denkkader geconstrueerd dat de verschillende dimensies van succes belicht. Elke dimensie werd verduidelijkt door de identificatie van succesfactoren. De vraag werd gesteld welke factoren in praktijk van belang zouden zijn voor het percipiëren van succes. De factoren werden getoetst bij twee werkgelegenheidsinitiatieven in twee Vlaamse centrumsteden. De keuze om dit onderzoek naar beleidssucces toe te spitsen op werkgelegenheid, werd verdedigd door het stijgende belang dat dit thema heeft in het stedelijk beleid. Steden krijgen steeds meer middelen in handen om dit item aan te pakken en de politieke interesse voor het topic stijgt. De aanhoudende economische crisis kan deze trend enkel versterken. Het onderzoek leidde tot de conclusie dat twee factoren noodzakelijk zijn om als individu succes te percipiëren. In de eerste plaats moet het project als adequaat worden gepercipieerd. De respondenten spraken hierover vaak in termen van meerwaarde. Het gevoel dat de genomen beslissingen een zekere legitimiteit bezaten, was de tweede vereiste. Dit concept werd, in de context van beleid, ingevuld als politieke legitimatie. Een derde factor, eensgezindheid over doelstellingen, is eveneens van belang wanneer men het succes van een project globaal wil bekijken. Daarnaast trachtte dit werkstuk ook enkele verklaringen voor het verschil in succes mee te geven. Er werden verschillen gevonden tussen de steden op vlak van middeleninzet en politieke wil. De steden opereren daarnaast ook in een verschillende politieke en objectieve context. Tot slot werd de geografische afbakening van projecten als extra verklaring naar voren geschoven. Deze verklaringen dienen verder onderzocht te worden, aangezien zij van groot belang kunnen zijn voor de toekomst van het stedelijke werkgelegenheidsbeleid.
40
Pistes voor verder onderzoek Deze thesis is uiteraard gebonden aan allerhande beperkingen. Het is dan ook aangewezen om pistes voor verder onderzoek aan te reiken.
Deze thesis wenste een antwoord bieden op de vraag: Welke factoren dragen bij tot het succesvol beschouwen van een werkgelegenheidsproject? Hiertoe werden twee cases onderzocht. Na verwerking van de data werd besloten dat er drie noodzakelijke voorwaarden ingevuld dienen te worden, wil men spreken van een algemene succesperceptie. Deze hypothese dient uiteraard verder onderzocht en gefalsifieerd te worden. In eerste instantie moet zij getoetst worden bij andere werkgelegenheidsinitiatieven. Men kan bijvoorbeeld de vraag stellen of alle voorwaarden samen moeten voorkomen. Ten tweede viel in deze cases op dat legitimatie sterk vereenzelvigd werd met politieke legitimatie. Er kan onderzocht worden of beleid ook door andere actoren gelegitimeerd kan worden. Daarnaast vond deze thesis een sterke verwevenheid tussen de noodzakelijke factoren en de overige politiek elementen. Deze verbondenheid zou getest kunnen worden. Ten slotte kan het bijzonder interessant zijn om cases te onderzoeken die een asymmetrisch succes kennen. Deze cases kunnen een dieper inzicht geven in de verbanden tussen de verschillende succesfactoren.
Zoals aangegeven in de inleiding, trachtte dit werkstuk ook een aanzet te geven tot het verklaren van het verschil in succes tussen de beide steden. Ook naar dit thema is verder onderzoek nodig. Deze resultaten zouden bijzonder relevant zijn, mocht het werkgelegenheidsbeleid een steeds grotere stedelijke verantwoordelijkheid worden.
Het was opvallend dat in beide steden kritische opmerkingen werden geformuleerd over de verhouding tussen het Vlaamse niveau en de steden. Hoewel dit buiten het bestek van deze thesis viel,
is
deze
verhouding
bijzonder
interessant
voor
de
evoluties
in
het
stedelijke
werkgelegenheidsbeleid.
41
Referenties Wetenschappelijke artikels Bentley, G. (2005). Fitting the piece in the jigsaw puzzle? The governance of local economic development policy and regeneration in Birmingham. Local economy, 20, 238-243. Bentley, G. (2006). The governance of economic development policy and regeneration: the changing role of local government. From patchwork quilt tot jigsaw puzzle? Working paper. Birmingham: University of Birmingham. Billiet, J. & Waege, H. (Eds). (2003). Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaalwetenschappelijk onderzoek. Antwerpen: Uitgeverij De Boeck. Black, D. & Henderson, V. (1999). A theory of urban growth. Journal of political economy, 107 (2), 252-284. Bovens, M., ‘t Hart, P. & Peters, B.G. (Eds). (2001). Success and failure in public governance: a comparative analysis. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Ltd. Bovens, M. (2010). A comment on Marsh and McConnell: towards a framework for establishing policy success. Public Administration, 88 (2), 584-585. Boyne, G.A. (2003). What is public service improvement? Public Administration, 81 (2), 211-217. Courtney, P. & Moseley, M. (2008). Determinants of local economic performance: experience from rural England. Local economy, 23, 305-318. Dewar, M.E. (1998). Why state and local economic development programs cause so little economic development. Economic Development Quarterly, 12 (1), 68-67. de Wit, A. (1988). Measurement of project success. International Journal of Project Management, 6 (3), 164-170. Eaton, J. & Eckstein, Z. (1997). Cities and growth: theory and evidence from France and Japan. Regional science and urban economics, 27, 443-474. Glaeser, E.L. (1999). Learning in cities. Journal of urban economics, 46, 254-277. Glaeser, E.L. & Gottlieb, J.D. (2009). The wealth of cities: agglomeration economies and spatial equilibrium in the United States. Journal of economic literature, 47 (4), 983-1028. Glaeser, E.L., Kallal, H.D., Scheinkman, J.A. & Shleifer, A. (1992). Growth in cities. Journal of political economy, 100 (6), 1126-1152. Hambleton, R. & Gross, J.S. (2007). Governing cities in a global era: urban innovation, competition and democratic reform. Palgrave. Henderson, V., Kuncoro, A. & Turner, M. (1995). Industrial development in cities. Journal of political economy, 13 (5), 1067-1090. Marsh, D. & McConnell, A. (2010). Towards a framework for establishing policy success. Public Administration, 88 (2), 564-583. Marsh, D. & McConnell, A. (2010b). Towards a framework for establishing policy success. Public Administration, 88 (2), 586-587.
42
Mortelmans, D. (2007). Handboek kwalitatieve onderzoeksmethoden. Leuven: Acco. Quigley, J.M. (1998). Urban diversity and economic growth. Journal of economic perspectives, 12 (2), 127-138. Rainey, H.G. & Steinbauer, P. (1999). Galloping Elephants: Developing elements of a theory of effective government organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 9 (1), 132. Struyven, L. & Van Hemel, L. (2008). De lokale Werkwinkel in Vlaanderen als netwerkorganisatie. Leuven: HIVA. Vermeulen, S., Vloeberghs, E., Van Heur, B., Oosterlynck, C. & van de Ven, J. (Eds). (2012). Kan de stad de wereld redden? Teksten van Eric Corijn. Brussel: VUB Press. Voets, J. & De Rynck, F. (2008). Contextualising city-regional issues, strategies and their use: the Flemish story. Local Government Studies, 34 (4), 453-470.
Beleidsdocumenten Agentschap voor Binnenlands Bestuur. (Eds.) (2003). De eeuw van de stad. Over stadsrepublieken en rastersteden. Witboek: Voorstudies. Brussel: Agentschap voor Binnenlands bestuur.. Boudry, L., Kesteloot, C., Cabus, P., Corijn, E., De Rynck, F. & Loeckx, A. (2003). De eeuw van de stad. Over stadsrepublieken en rastersteden. Witboek. Project Stedenbeleid. Brussel: Vlaamse Gemeenschap. De Bruyn, J. & Van Acker, M. (Eds). (2011). Zaaien op beton en 106 andere recepten voor de stad. 10 Jaar Stedenfonds in Vlaanderen. Brussel: Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Brugge: Die Keure. De Clercq, M. (2008). Beleidsnota Economie en Werk 2008-2012. Samen werken aan een ondernemende stad. Geraadpleegd op 6 december 2012 op www.gent.be. Decreet van 1 maart 2004 betreffende het statuut, de werking, de taken en de bevoegdheden van de erkende regionale samenwerkingsverbanden, de sociaal-economische raden van de regio en de regionale sociaal-economische overlegcomités. Decreet van 7 mei 2004 tot de oprichting van het publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschap “Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding. Decreet van 22 december 2006 houdende de lokale diensteneconomie. Draaiboek Lokale Werkwinkel. Geraadpleegd op 8 maart 2013 op www.werkwinkel.be. Gent Stad In Werking. (2011). Het strategisch plan GSIW 2011-2013. Geraadpleegd op 9 december 2012 op www.gsiw.be. Kooyman, M. (2009). Handboek voor een lokaal strategisch werkgelegenheidsplan. 10 jaar ‘Gent Stad In Werking’. Een uniek project. Gent: Gent Stad In Werking. Model Lokale Samenwerkingsovereenkomst omtrent de oprichting en de werking van het Forum Lokale Werkgelegenheid. Geraadpleegd op 8 maart 2013 op www.werkwinkel.be. Struyven, L. & Vandenbrande, T. (2003). Creatie van werkgelegenheid in de stad. In Agentschap voor Binnenlands Bestuur. De eeuw van de stad. Over stadsrepublieken en rastersteden. Witboek: Voorstudies. (pp. 87-112). Brussel: Agentschap voor Binnenlands Bestuur. 43
Voorzet Strategisch Actieplan Werkgelegenheid (SAP-W) Kortrijk Harelbeke Kuurne Lendelede 20122018. Wuyts, B. (2011). Investeren in het economisch weefsel. In J. De Bruyn & M. Van Acker. (Red.) Zaaien op beton en 106 andere recepten voor de stad. 10 Jaar Stedenfonds. (pp. 126- 133). Brussel: Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Brugge: Die Keure.
Websites www.gent.be www.gsiw.be www.kortrijk.be www.vdab.be www.vvsg.be www.werkwinkel.be
44
Eindnoten 1
Het Stedenbeleid stelt zeer ruime doelstellingen voorop: de stad vernieuwen, de leefbaarheid van steden verhogen, het samenleven bevorderen, de sociale cohesie versterken,… Ook de economie nieuw leven inblazen in één van zijn doelstellingen. Deze ruime doelstellingen zijn te rijmen met de vooropgestelde integrale aanpak in steden. (Het Stedenfonds en de instrumenten van het Vlaamse Stedenbeleid, 2011, p. 216) 2
Daarnaast is ook sprake van middelen die steden kunnen verkrijgen op projectbasis: subsidiëring voor stadsvernieuwingsprojecten of innoverende projecten,… 3
Sociaal Impuls Fonds
4
Het postfordisme wordt omschreven als de periode die volgt op het fordisme. Post-industrialisatie is eveneens een gangbare omschrijving van het begrip. Het betreft de beweging van een industriële economie naar een diensten- en kenniseconomie. 5
Steden kunnen onderling van elkaar verschillen op vele vlakken. Door te werken met een economisch stadsprogramma op maat kan er met deze verschillen rekening worden gehouden. Enkele mogelijke verschillen zijn de grootte van hun dimensie of hun algemeen economisch profiel. Bij dit laatste element kan de geografische ligging een rol spelen, alsook de aanwezigheid van bepaalde infrastructuur (bv. een haven), de oriëntatie op grote dan wel kleine en middelgrote bedrijven, historische kenmerken van de stad (bepaalde economische niches), de aanwezigheid van instellingen,… (ABA, 2003, p.53) 6
Deze loopt van 2011 tot 2015. Geraadpleegd op 20 juli 2013 op www.vdab.be. (http://www.vdab.be/vdab/beheersovereenkomst.shtml) 7
Onder de noemer lokale diensteneconomie vallen alle diensten die werkgelegenheid creëren om aan lokale behoeften te beantwoorden en die op een participatieve wijze een maatschappelijke meerwaarde creëren door het duurzaam ondernemen na te streven. 8
Regionaal Sociaal-Economische Overlegcomités en Sociaal-Economische Raden van de Regio.
9
De oplijsting is niet exhaustief. Verschillende andere bevoegheden en regisseursfuncties zijn sterk verweven met werkgelegenheidsbeleid. 10
The competing values model (Boyne, 2003, p. 220)
External power Internal power
Control
Flexibility
Rational goal model
Systems model
Technical process model
Human relations model
11
Een beleidsevaluatie kan men bezwaarlijk objectief noemen (zie infra, Bedenkingen bij het objectiveren van succes). 12
Bovens, ‘t Hart & Peters, 2001
Governance task Coping with decline Coping with reform Coping with innovation Coping with crisis
Key challenge Governing sunset industries Governing institutional inertia Governing without precedents Governing urgent threats
Policy sector Steel industry Health sector Banking HIV/blood
13
The assessment of success and failure of particular policies of programmes is in the end a political judgment. It is political in academia, because the criteria for success and failure are in the end dependent on implicit visions of the good life and of the power of man to influence fate. It is particularly political in everyday life, because political actors, such as interest groups, politicians, journalists and 45
voters are the main judges. As we shall see, these political evaluations do not necessarily square with the actual performance of a programme or policy. Political evaluations have their own logic and dynamics. Perception is as important for political legitimacy as is performance. A study into the state of governance is therefore also a study in political legitimacy. It may very well be that some of the perceived crises of governance in West European states are not crises in performance, but crises of judgment. (Bovens, ‘t Hart & Peters, 2001, p.10) 14
Indicators of political failure of success are political upheaval (press coverage, parliamentary investigations, political fatalities, litigation) or lack of it, and changes in generic patterns of political legitimacy (public satisfaction with policy of confidence in authorities and public institutions). (Bovens, ‘t Hart & Peters, 2001, p. 21) 15
In een later werk verduidelijkt Bovens deze verdeling door te stellen dat “the programmatic perspective on success and failure is rooted in the traditional rational-synoptic analysis of policymaking. It assesses policies in terms of policy objectives and goal achievement. The political perspective is rooted in a power-based analysis of policy-making and it assesses success and failure in terms of political casualties and spoils” (2010, p. 584). 16
De Dangerous Dogs Act is een wet in het Verenigd Koninkrijk die stelt dat bepaalde hondenrassen en hun aanverwanten niet langer op openbare plaatsen mogen verschijnen, tenzij zij aangelijnd en gemuilkorfd zijn. De wet werd gestemd in 1991, na verscheidene incidenten met deze rassen, waarvan sommige met dodelijk afloop. Deze ongelukken kenden een zeer grote media-aandacht. De Dangerous Dogs Act kent echter veel kritiek. Zij wordt voornamelijk beschouwd als een politieke paniekreactie op de aanvallen. Volgens Bovens (2010, p. 585) was de wet een programmatorisch succes aangezien het voorstel zeer snel en ongeschonden werd aanvaard in the House of Commons. Dit proces was ook in politieke termen positief te benoemen aangezien deze snelle reactie opnieuw geloofwaardigheid gaf aan Kenneth Baker (toenmalige Home Secretary) en de politieke klasse als geheel. Het beleid zelf was echter een teleurstelling. De wet kon zeer moeilijk worden afgedwongen en moest al snel aangepast worden. Daarnaast lokte de wet zeer veel kritiek uit van een waaier van publieke actoren, die het bestempelden als een sterk staaltje van paniekvoetbal. Volgens Bovens (2010) illustreert dit voorbeeld het begrip assessment asymmetry. 17
Factoren die mogelijkerwijs een invloed hebben op het ontstaan van een assessment asymmetry 1. Poltical structure: the institutional make-up of a national political system and/or policy sector may encourage a more adversarial or temperate political climate. The more inclusive the policy-making structure, the lower the lielihood of an intense politicization of programme failures. 2. Political culture: the more a sector/country is characterized by pragmatic, consensual norms and traditions of interaction between government and private stakeholders, the lower the likelihood of an intense politicization of programme failures. 3. Policy frames: the more the belief systems of policy stakeholders are aligned, and the more they agree on the fundamentals of the policy area at hand, the lower the likelihood of an intense politicization of policy failures. 4. Governance task: the more redistributieve the nature of the crucial governance task, the higher the likelihood of an intense politicization of policy failures. 5. Symbolic potential: the more emotive the subject matter and the more intense the media interest in the sector as a whole, the higher the likelihood of an intense politicization of policy failures. (Bovens, ’t Hart & Peters, 2001, pp. 24-25)
18
Deze keuze werd gelegitimeerd door wetenschap dat één project zich nog bevond op het ambtelijk niveau ten tijde van de respondentenkeuze, terwijl het andere niet bestaat als een politiek forum. De meerwaarde van interviews met respondenten met een politiek mandaat leek dan ook beperkt. Daarnaast moet men ook de bedenking van Bovens, ’t Hart en Peters in het achterhoofd houden: “it is not the social consequences of policies that count, but the political construction of these consequences, which might be driven by considerations of wholly different kinds. […] Whether programmatic success is acknowledged, and how much it counts for in the overall judgment about its performance, is determined in political processes”. Van politieke actoren kan verwacht worden dat zij hun perceptie van succes of falen -bewust of onbewust- afhankelijk maken van factoren die los staan 46
van het project zelf. Hoewel dit een interessant onderzoeksdomein is, behoort dit niet tot de scope van deze thesis. 19
Meer informatie over Gent Stad In Werking kan men vinden in allerhande documenten, opgenomen in de literatuurlijst. 20
Een diepgaandere historiek van Gent Stad in Werking en de mogelijke succesfactoren van dit specifieke project is te vinden in de publicatie van Mil Kooyman, naar aanleiding van 10 jaar GSIW. 21
De publicatie van Mil Kooyman, te vinden in de bijgevoegde literatuurlijst.
22
Hier bestaan slechts enkele uitzonderingen, o.a. VDAB heeft twee zitjes omdat zij enerzijds de competentiecentra en anderzijds het regiomanagement vertegenwoordigen. 23
De schepen van Werk en de schepen van Onderwijs, die respectievelijk voorzitter en ondervoorzitter zijn. 24
2012-2018
47
