Strategische allianties en territoriale pacten voor een duurzame Vlaamse ruimte
ISBN 978 90 382 2307 0
Tom Coppens Georges Allaert Linda Boudr y Griet Celen Hubert Gulinck Dirk Lauwers
Strategische allianties en territoriale pacten voor een duurzame Vlaamse ruimte: visie van het expertenforum Ruimte Vlaanderen
Strategische allianties en territoriale pacten voor een duurzame Vlaamse ruimte: visie van het expertenforum Ruimte Vlaanderen
Strategische allianties en territoriale pacten voor een duurzame Vlaamse ruimte: visie van het expertenforum Ruimte Vlaanderen Coppens, Tom Allaert, Georges Boudry, Linda Celen, Griet Gulinck, Hubert Lauwers, Dirk
Colofon Het Steunpunt Ruimte is één van de eenentwintig door de Vlaamse regering erkende Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek. Steunpunt Ruimte wil een beter inzicht verwerven in de transformaties in de ruimte die in Vlaanderen plaatsvinden en nagaan waarom en hoe die transformaties gebeuren. Het Steunpunt Ruimte is een consortium bestaande uit de KULeuven, UGent, en de UA. Het beleidsrelevante onderzoek focust zich op enkele waardevolle en actuele thema’s met betrekking tot Ruimtelijke Planning. Het Steunpunt Ruimte wordt gefinancierd door de Vlaamse overheid, binnen het programma ‘Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek 2012-2015’. De onderzoeksactiviteiten worden nauw opgevolgd door de afdeling Onderzoek en Monitoring van het departement Ruimte Vlaanderen. Deze publicatie bevat de mening van de auteur, en niet noodzakelijk die van de Vlaamse Overheid. De Vlaamse Overheid is niet aansprakelijk voor het gebruik dat kan worden gemaakt van de in deze mededeling of bekendmaking opgenomen gegevens. Een uitgave van © Academia Press Eekhout 2 - 9000 Gent Tel. 09/233 80 88 - Fax 09/233 14 09
[email protected] - www.academiapress.be Verantwoordelijke uitgever: Steunpunt Ruimte, Kasteelpark Arenberg 51 bus 2429, 3001 Heverlee +32 (0)16/32 13 28
[email protected] http://www.steunpuntruimte.be Auteur(s): Coppens, Tom Allaert, Georges Boudry, Linda, Celen, Griet Gulinck, Hubert Lauwers, Dirk Foto cover: Wouter Pattyn (Belga Image) © Steunpunt Ruimte februari 2014 ISBN 978 90 382 2307 0 D/2014/4804/86 U 2171 NUR1 755
Inhoud
Woord vooraf
III
Hoofdstuk 1.
Inleiding
1
Hoofdstuk 2.
Sleutelkwesties voor het ruimtelijke beleid 2.1 Het demografische vraagstuk: van 6 naar 7 miljoen
3 5
Een stedelijke groei…
5
…, maar een suburbaan aanbod, …
7
…leidt tot een nieuwe golf van suburbanisatie
7
2.2 Uitdagingen op het vlak van mobiliteit Koning auto blijft regeren
9
Verspreiding bevordert auto-afhankelijkheid
10
Grenzen aan de automobiliteit
13
Staan we straks allen stil?
15
Een onverzadigbaar ruimtebeslag
17
Is er hoop?
2.3 De open ruimte onder druk 2.4 Van open ruimte naar ecosysteemdiensten Toegenomen fragmentatie Nood aan multi-functioneel gebruik van de open ruimte
2.5 Klimaat als ruimtelijke uitdaging 2.6 Besluit
Hoofdstuk 3.
9
19
19 20 22 24
26 29
Business as usual is geen optie
29
Regionale differentiatie
30
Is er nood aan een nieuw beleidsplan? 3.1 Is het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen opgewassen tegen de nieuwe uitdagingen? 3.2 De gedeconcentreerde bundeling en de demografische transitie 3.3 Het Ruimtelijk Structurenplan Vlaanderen en de mobiliteit 3.4 Het open ruimte beleid: klimaatwijziging & ecosysteemdiensten 3.5 Economische knooppunten
33 33 34 36 38 40
Een geconcentreerde en verweven ruimtelijke structuur
41
Een verspreid aanbod
42
en een beleid dat onderbenutting in de hand werkt…
43
3.6 Conclusie 10 essentiële breekpunten voor het ruimtelijk beleid
45 45
I
Hoofdstuk 4.
Bouwstenen voor een noodzakelijke systeemtransitie 4.1 Waarom verandering noodzakelijk is? 4.2 Waarom veranderen zo moeilijk is? 4.3 Enkele lessen uit het transitiemanagement
49 49 50 52
Over het verschil tussen transitiemanagement en de strategische (ruimtelijke) planning
4.4 Nieuwe vormen van governance
Hoofdstuk 5.
II
53
56
Een falende overheid
56
Nieuwe vormen van governance?
57
Innovatieve coalities
58
Strategische allianties en territoriale pacten voor een duurzame ruimte 5.1 Strategische allianties en territoriale pacten 5.2 Enkele mogelijke strategische allianties 5.3 Mogelijke territoriale pacten
61 61 63 71
Besluit
73
Referenties
75
woord vooraf
Tijdens het traject dat leidt naar het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen hebben verschillende partners een rol gespeeld. Een van die partners was het expertenforum dat geïnstalleerd was in de schoot van het Steunpunt Ruimte. Het expertenforum was niet alleen een klankbord voor de noodzakelijke kritische reflex. De leden hebben tevens eigen inzichten ontwikkeld en ingebracht in het proces. Een synthese van deze inzichten is in deze publicatie gebundeld. Dit is niet te beschouwen als een alternatieve analyse dat moet leiden tot een andere Witboek. Ik beschouw dit als een spiegel aangeboden door de experten om steeds de kritische reflex te bewaren rond ruimtelijk relevante thema’s en de aanpak ervan in het ruimtelijk beleidsplanningsproces. De ruimtelijke beleidsplanning is overigens een continu proces en stopt vanzelfsprekend niet met de productie van een Witboek. Het transitiemanagement dat als benadering centraal staat in deze publicatie zal er mee toe leiden dat de ruimtelijke beleidsplanning ook paden uitzet om de noodzakelijke ruimtelijke verandering te realiseren. Zoals de auteurs terecht aanhalen zijn een aantal visie-elementen en concepten van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen nog steeds actueel en kunnen die mee een antwoord bieden op de uitdagingen die ons te wachten staan. Toch geven de auteurs aan dat het noodzakelijk is om een aantal concepten aan te passen en de implementatiestrategie van deze concepten grondig te herdenken. Met name ook de regierol die het beleidsveld ruimte in de vorming en de werking van innovatieve coalities, strategische allianties en territoriale pacten dient te spelen wordt beklemtoond. De auteurs stellen dat Vlaanderen duidelijk nood heeft aan een vernieuwd ruimtelijk beleid. Het kader voor die bijgestelde concepten en de basis formuleren voor een implementatiestrategie en een regierol is het voorwerp van het Witboek. Hierdoor kan de door de auteurs bepleitte beleidsomslag gerealiseerd worden. Ik houd eraan om de experten uitdrukkelijk te bedanken voor hun inzet en het geleverde werkstuk dat ongetwijfeld nog verder inspiratie zal leveren in de verdere ontwikkeling van de ruimtelijke beleidsplanning.
Peter Cabus Secretaris Generaal van het Departement Ruimte Vlaanderen Brussel, 24 januari 2014
III
1. Inleiding Het Vlaamse ruimtelijke beleid is aan vernieuwing toe. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV), het belangrijkste beleidsdocument over de Vlaamse ruimtelijke planning, werd immers goedgekeurd in 1997 voor een planningstermijn tot 2007. Het structuurplan geeft ondertussen al meer dan 15 jaar kader aan de ruimtelijke plannings- en ordeningspraktijk. Hoewel vele van de onderwerpen en kwesties uit dit beleidsdocument nog brandend actueel zijn, is de wereld natuurlijk veranderd in de laatste 15 jaar en vragen nieuwe maatschappelijke, fysiek-ruimtelijke en economische kwesties aandacht van het ruimtelijk beleid. Sinds 2010 werkt het departement Ruimte Vlaanderen van de Vlaamse overheid, in samenwerking met tal van partners uit de publieke en private sector aan een opvolger van het Structuurplan: het “Beleidsplan Ruimte”. In 2012 resulteerde dit in de publicatie van het Groenboek Ruimte. Het Groenboek vormde een eerste aanzet tot discussie over de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen tot 2050, en identificeerde een aantal uitdagingen waarop het ruimtelijk beleid een antwoord moet formuleren (Departement Ruimte, 2012). In de aanloop van de opmaak van het Groenboek werd eind februari 2012 het Expertenforum1 geïnstalleerd. Het bestaat uit een aantal academici en professionals op het vlak van ruimtelijke planning, stadsontwikkeling, milieu, mobiliteit, transitiemanagement en open ruimte. Het forum kreeg tevens de rol toegewezen van kritisch klankbord voor de administratie bij de opmaak van het nieuwe beleidsplan. Haast anderhalf jaar werden maandelijkse intensieve trans- en interdisciplinaire discussies gevoerd tussen de experten over de ruimtelijke toekomst van Vlaanderen, in permanent overleg met de administratie. Voorliggend document balt de essentiële elementen uit deze discussie samen. De blik is gericht op de transitie naar de komende decennia, en precies daarom werd in het bijzonder ingegaan op de elementen die nodig zijn als inspiratie voor het Witboek. Het document is als volgt opgebouwd. In het eerste hoofdstuk staan we stil bij de belangrijke uitdagingen die op ons afkomen. We noemen dit de sleutelkwesties voor het ruimtelijke beleid. In het tweede hoofdstuk bekijken we het huidige structuurplan: wat waren volgens de experten de sterktes, en waar zitten de leemtes ten opzichte van de geïdentificeerde 1
Het Expertenforum bestaat uit: Georges Allaert (Voorzitter), Tom Coppens (secretaris), Linda Boudry, Hans Bruynickx (tot juni 2013), Griet Celen, Hubert Gulinck, Dirk Lauwers, Peter Swinnen (Bart Van Steenwegen: tot september 2013).
1
sleutelkwesties. We geven op basis van onze expertise een genuanceerde evaluatie van het Structuurplan Vlaanderen. Vervolgens verduidelijken we de urgentie, maar ook de hinderpalen om structurele veranderingen teweeg te brengen. We maken een korte theoretische verkenning rond de transitie- en governance literatuur en trachten de praktische implicaties voor de ruimtelijke planning in Vlaanderen te duiden. Tot slot lanceren we een nieuw concept voor ruimtelijke planning. We denken dat een duurzame ruimtelijke planning mogelijk is op basis van strategische allianties en territoriale pacten.
2
2. Sleutelkwesties voor het ruimtelijke beleid We worden dagdagelijks geconfronteerd met de maatschappelijke gevolgen van een gebrekkig ruimtelijk beleid. We merken dat er steeds minder gave landschappen zijn. We staan dagelijks in de file. Er is nog nauwelijks plaats voor functies die ruimte nodig hebben. Woningen in valleien overstromen bij regelmaat. De inheemse biodiversiteit gaat erop achteruit terwijl invasieve soorten zich ongehinderd vestigen. Er is sociale segregatie in de steden, en de vergrijzing zorgt voor groeiende mobiliteitsarmoede en problemen naar zorgverstrekking. We worden geconfronteerd met lawaai, verontreiniging en hinder... Dit zijn enkele van de klassieke problemen die door hun gradueel karakter zelden voorpaginanieuws zijn. Gewenning kan ons in slaap wiegen. Uiteraard is het ruimtelijke beleid zeker niet de enige oorzaak van deze problemen. In vele gevallen heeft het ruimtelijk beleid, zeker in de steden, ook bijgedragen tot een betere leefbaarheid. Zo werden in tal van steden projecten gerealiseerd die de leefbaarheid en de ruimtelijke kwaliteit ten goede zijn gekomen. In de nabije toekomst staan ons ook belangrijke nieuwe uitdagingen te wachten. Sinds enkele jaren worden we geconfronteerd met fenomenen zoals klimaatverandering, beurscrashes, mondiaal oorlogsgeweld en moeilijk te controleren migratie, die geen enkele plek op de wereld, ook Vlaanderen niet, ongemoeid laten. Het landgebruiksmodel van VITO (figuur 1) laat zien hoe de ruimte er mogelijks in 2050 zal uitzien bij ongewijzigd beleid (Engelen et al., 2011). Daaruit blijkt zeer duidelijk dat het aandeel rood (= bebouwde ruimte), vooral in het centrale gebied van Vlaanderen zal toenemen. Tegelijk neemt het aandeel geel (open, niet beboste ruimte) af.
3
4
Figuur 1: landgebruiksmodel VITO 2010-2050 (Engelen et al., 2011)
De centrale stelling en het startpunt van het expertenforum is de volgende: bij onveranderd beleid zullen deze problemen in de toekomst een zware hypotheek leggen op de ontwikkeling van Vlaanderen. Deze problemen zijn op te vatten als sleutelkwesties die om oplossingen vragen. We hebben op basis van onze expertise een inschatting trachten te maken van een business as usual scenario: wat zou er gebeuren met onze ruimte indien we onze huidige omgang met ruimte bestendigen? De uitkomst is volgens ons niet rooskleurig. We verwachten immers dat de toekomstige bevolkingsgroei zal leiden tot
een verdere versnippering van de ruimte. Deze versnippering zal vervolgens ernstige gevolgen hebben voor onze mobiliteit, gezondheid, waterhuishouding, energie- en voedselbevoorrading en economische competitiviteit. In het volgende hoofdstuk zullen we deze stelling verder onderbouwen aan de hand van cijfermateriaal en bestaand onderzoek. We beginnen met een bespreking van het demografische vraagstuk. Vervolgens kijken we naar de impact op onze mobiliteit en op de ruimte voor economische activiteiten. Daarna gaan we na wat de bijkomende verstedelijking zal betekenen voor de traditionele open ruimte functies, en voor meer toekomstgerichte open ruimte functies. We eindigen het hoofdstuk met een aantal bedenkingen in verband met ruimte en klimaatswijziging.
2.1
Het demografische vraagstuk: van 6 naar 7 miljoen
Een stedelijke groei… De bevolking in Vlaanderen groeide over de laatste decennia gestaag aan. Zo waren we in 1975 met ongeveer 5,5 miljoen inwoners, terwijl er vandaag 6,3 miljoen Vlamingen zijn. Demografische voorspellingen schatten dat de bevolking ook in de toekomst verder zal toenemen. Volgens de studiedienst van de Vlaamse Regering (Pelfrene, 2011) stijgt de bevolking tussen 2013 en 2030 van ongeveer 6,35 miljoen naar 6,61 miljoen of een kleine 300.000 bijkomende inwoners. Het Federaal Planbureau schat de groei iets hoger in, tot 7,88 miljoen inwoners, wat overeenkomt met 500.000 bijkomende inwoners (Federaal Planbureau, 2013). Ter vergelijking: in de periode tussen 1997 en 2012 nam de bevolking toe met 337.000 inwoners. Vooral vanaf het jaar 2000 lijkt de bevolkingsgroei erg te zijn toegenomen, maar de prognoses tonen aan dat die groeispurt zal vertragen vanaf 2020. Samen met de groei van de bevolking neemt ook de groei van de gezinnen toe: van 2,7 miljoen naar 2,9 miljoen of ongeveer 200.000 bijkomende huishoudens.
5
Figuur 2: projectie van de bevolking 2009-2030, bron Studiedienst Vlaamse Regering
6
Op het eerste zicht lijkt er een soort continuïteit te zitten in de demografische groei sinds de jaren 1970. Nochtans is de huidige groei opmerkelijk verschillend van de groei die we in het verleden hebben gekend. Ten eerste is de bijkomende groei vooral een stedelijke groei. Waar we de afgelopen decennia gewend geraakt zijn aan krimpende steden door suburbanisatie, is er vandaag dus een bevolkingsdruk in de grote stedelijke agglomeraties. Zo wordt ongeveer één vierde van de groei gerealiseerd in de grootsteden Antwerpen en Gent. Ten tweede is die groei voornamelijk het gevolg van immigratie van buitenlandse gezinnen, in tegenstelling tot de voorgaande periode, waar vooral gezinsverdunning zorgde voor een groei in het aantal gezinnen. Ten derde verwachten we tegelijk een vergroening van de bevolking en een verdere vergrijzing. De vergroening zit vooral in de steden, waar het aantal kinderen sterk zal stijgen. De vergrijzing zit dan weer voornamelijk buiten de agglomeraties. Vooral in de Noorderkempen en Noord-Limburg ontwikkelt zich een heuse “geriatrische as” met een zeer groot aandeel aan 80-plussers. Ten vierde wordt er een groei van vooral kleine huishoudens voorspeld, wat leidt tot een verdere gezinsverdunning. Deze verdunning bevindt zich vooral in het buitengebied, terwijl in de steden zowel kleine gezinnen als grote gezinnen toenemen. We kunnen dus besluiten dat de bijkomende groei in hoofdzaak een (groot)stedelijke groei is, vooral gedreven door externe migratieprocessen. Die (groot)stedelijke groei zal een toenemende competitie over de stedelijke ruimte veroorzaken. In het verleden heeft de stad systematisch inwoners en bedrijven verloren, waardoor de prijzen van het vastgoed in vele buurten in de stad ook stagneerden of zelfs daalden. Die trend lijkt nu dus omgekeerd. Een grotere vraag naar stedelijke ruimte, zal in principe ook de prijs van het beperkte aanbod aan woningen en bedrijfsruimte op termijn doen stijgen.
…, maar een suburbaan aanbod, …
Figuur 3: bestaand aanbod onbebouwde bouwgronden; bron Departement RWO Afdeling Ruimtelijk Beleid, 2011
De stedelijke demografische groei creëert een nieuwe vraag naar ruimte voor allerhande activiteiten. Het ligt voor de hand dat er bijkomende ruimte voor wonen en economische functies zal nodig zijn, maar daarnaast zal er ook ruimte nodig zijn voor allerhande voorzieningen, ondermeer scholen, parken en recreatiecentra. Tegenover de stedelijke vraag naar ruimte staat echter een in hoofdzaak suburbaan beschikbaar aanbod. Een inventarisatie van de Administratie Ruimte leert dat er niet minder dan 60.000 hectare onbebouwde percelen bestemd zijn als bouwgrond, waarvan een goed kwart in de normale woongebieden en één kwart in woonuitbreidingsgebieden. Stel nu dat we dit aanbod zouden bebouwen tegen de huidige standaard dichtheid voor het buitengebied van tussen de 15 en 25 woningen per ha, dan betekent dit nog 900.000 tot 1.500.000 bouwmogelijkheden. Hoewel de groei van de gezinnen op 200.000 eenheden ligt tegen 2030, mogen we verwachten dat de vraag naar woningen ook iets hoger zal liggen omwille van het fenomeen van tweede verblijven. Zoals duidelijk mag worden uit figuur 3, ligt het aanbod verspreid en vaak op slecht ontsloten plaatsen.
…leidt tot een nieuwe golf van suburbanisatie Zonder ingrijpen van de overheid op dit aanbod, is een verdere verstedelijking van de huidig juridische grondreserve erg waarschijnlijk. Daar zijn verschillende argumenten voor.
7
Figuur 4: Gemiddelde prijs van de bouwgronden per gemeenten, bron SVR 2012
8
Ten eerste stellen economische geografen zoals Alonso (Alonso, 1960) dat bij de woningplaatskeuze vaak een afweging wordt gemaakt tussen enerzijds prijs en anderzijds afstand tot de werkplek. Indien de pendel goedkoop en vlot verloopt zullen potentiële bouwers aangetrokken worden door goedkope bouwgronden buiten de tewerkstellingscentra zoals de steden. De grondprijzenstructuur van Vlaanderen toont hoge grondprijzen voor de kust, Gent, en de as Brussel-Antwerpen. Vooral op de as tussen Brussel en Antwerpen zullen potentiële bouwers op zoek gaan naar goedkopere gronden in de provincies Oost-Vlaanderen, Vlaams-Brabant en de provincie Antwerpen. De uitbouw van voorstadsnetten voor het openbaar vervoer en de geplande investeringen in weginfrastructuur zoals de Oosterweelverbinding en de Brusselse ring zullen het pendelen net attractiever maken, waardoor het ook gemakkelijker wordt om ver buiten de stad te wonen en toch in de stad te werken. Ten tweede is het bestaande stedelijke aanbod over het algemeen duurder dan het aanbod buiten de steden, verouderd en bouwfysisch onaangepast aan hedendaagse eisen. In steden staan kandidaat-bewoners vaak voor een ingrijpende en vooral dure renovatie of vernieuwbouw. Daartegenover staat dan een goedkoop reservoir van bouwgronden geschikt voor kanten-klare nieuwbouwwoningen die gemakkelijker voldoen aan de steeds strengere technische vereisten en energienormen.
Ten derde zullen de publieke voorzieningen het demografische groeitempo niet kunnen volgen. Nu al leidt bevoordeeld het tekort aan kinderopvang, scholen, speelruimte en groenvoorzieningen, zorgfuncties tot problemen in de steden, waardoor het voorzieningentekort in de toekomst wel eens een belangrijke push factor kan worden om gezinnen uit de steden te drijven. Met andere woorden is het erg waarschijnlijk dat bij ongewijzigd beleid de demografische groei op termijn zal resulteren in een nieuwe golf van suburbanisatie. Ook rekenmodellen zoals het VITO ruimtemodel komen op basis van andere aannames tot een gelijkaardige conclusie (Engelen et al., 2011). We zullen in de volgende hoofdstukken aantonen dat dit scenario niet alleen onwenselijk is, maar tegelijk ook onverantwoord. Vooreerst bespreken we het effect van deze verstedelijking op de mobiliteit. Daarna kijken we wat de mogelijke gevolgen zullen zijn van een versnipperde en gefragmenteerde open ruimte. Vervolgens staan we stil bij de gevolgen van klimaatwijziging op de ruimte, en het effect dat bijkomende versnippering zal hebben. 9
2.2
Uitdagingen op het vlak van mobiliteit
Koning auto blijft regeren De mobiliteit in Vlaanderen is in sterke mate een automobiliteit: 75% van de afgelegde personenkilometer en 83% van de tonkilometer worden afgelegd met de auto of de vrachtwagen (Studiedienst Vlaamse Regering, 2013; Mora, 2013). De gemiddelde afgelegde afstand met de auto (als bestuurder) per jaar door een inwoner van Vlaanderen bedroeg 7721 km in 2011, tegenover 6622 km als Europees gemiddelde (FOD Mobiliteit - Directoraat-generaal Duurzame Mobiliteit en Spoorbeleid, 2013). Dit heeft te maken met een hoog autobezit (hoger dan bv. in Nederland, vergelijkbaar met Frankrijk) en het feit dat er in Vlaanderen per personenwagen meer kilometer wordt afgelegd. Deze jaarkilometrage lag in 2011 in Vlaanderen 14% hoger dan in Nederland en 16% hoger dan in Frankrijk. De voorbije decennia is het totaal aantal gereden kilometer op de Vlaamse wegen nagenoeg continu gestegen (zie tabel 1). Op een kwarteeuw bedroeg de stijging over het ganse net meer dan 80%, op de autosnelwegen ging het om meer dan een verdubbeling (+128%).
Tabel 1: Belasting wegennet in Vlaanderen, in miljard voertuigkm, bron FOD
Jaar
A-wegen
N-wegen
gemeentewegen
totaal
1985
9.63
13.78
7.84
31.25
1990
13.60
18.02
9.97
41.59
1995
16.38
19.80
10.50
46.69
2000
19.29
21.41
11.86
52.57
2005
20.46
21.73
12.34
54.53
2010
21.97
21.98
12.79
56.57
Analyse van de cijfers voor het personenverkeer toont aan dat de toename van het wegverkeer in die periode een gevolg was van het groeiende wagenpark. De gemiddeld jaarlijks afgelegde kilometers per personenwagen bleven relatief constant (dus ondanks het feit dat de toename van het wagenpark meer en meer te maken heeft met aanschaf van een tweede en/ of derde gezinswagen). De meest genoemde factoren die aan de basis liggen van de hoge en toenemende automobiliteit zijn de subsidie van de mobiliteit (woon-werkverkeer en firmawagens met tankkaart), de specifieke ruimtelijke ordening in Vlaanderen en de remmende factoren om van woonplaats te veranderen, zoals registratierechten (FOD Mobiliteit - Directoraat-generaal Duurzame Mobiliteit en Spoorbeleid, 2013). 10
Verspreiding bevordert auto-afhankelijkheid Ruimtelijke factoren spelen bij deze keuze voor de auto zeker een rol. Door de studie van Newman en Kenworthy (Newman & Kenworthy, 1988) is reeds lang het verband aangetoond tussen densiteit en autoafhankelijkheid. In steden met een lagere densiteit worden doorgaans meer autokilometers gereden terwijl in steden met een hogere densiteit meer gebruik gemaakt wordt van openbaar vervoer en er meer gefietst en/of te voet gegaan wordt (zie figuur 6).
Figuur 5: Verband tussen energieverbruik autoverkeer en stedelijke dichtheid, bron: Newman en Kenworthy (1988)
11
Figuur 6: Verband tussen modal split auto/ openbaar vervoer en stedelijke dichtheid, bron: Kenworthy en Laube (1999)
Recenter onderzoek toont aan dat het verband tussen mobiliteit en densiteit niet altijd even sterk is. Dit betekent dat ruimtelijke nabijheid op zich niet meteen tot kortere verplaatsingsafstanden leidt, zoals het uitgangspunt is geweest in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. De kaart weergegeven in figuur 7 toont het energieverbruik van de woon-werkpendel in Vlaanderen. De donkere gebieden zijn bij uitstek pendelgebieden, terwijl de wittere gebieden pendelluw zijn. De pendel naar Brussel is nog altijd erg dominant in Vlaanderen. Dit verklaart waarom het Hageland en het Pajottenland erg donker inkleuren. Ook de oostkant van Antwerpen is een sterk pendelgebied. De regio zuidwest Vlaanderen en de Limburgse regio liggen buiten de invloedssfeer van Brussel en kennen daarom een erg regionaal geënte mobiliteit. Hierdoor zijn ook daar de pendelafstanden laag, omdat de woon- en werkgebieden erg gemengd voorkomen. Uit
de kaarten in het vorige hoofdstuk stelden we vast dat de verstedelijking wellicht zal opschuiven naar de donker gekleurde gebieden in figuur 7, naar gebieden met grotere pendelafstanden. In figuur 7 zijn tevens de hoofdinfrastructuren ingetekend. De gebieden die trendmatig het sterkst dreigen te verstedelijken zijn tevens de gebieden die slecht ontsloten zijn en verspreid liggen ten opzichte van de tewerkstellingspolen. Dit zal de groei van de automobiliteit en de pendeltijd sterk doen toenemen.
Figuur 7: Energieverbruik woonwerkpendel in Vlaanderen, (Boussauw, 2010)
12
Ruimtelijk verspreide ontwikkelingen leiden tot structurele afhankelijkheid van de wagen omdat de alternatieven zoals openbaar vervoer, fietsen of lopen daardoor minder kans krijgen. Uit het onderzoek verplaatsingsgedrag OVG weten we ook dat het aandeel van autoverplaatsingen in Vlaanderen oploopt tot circa 2/3 van de verplaatsingen, terwijl dit aandeel voor interne verplaatsingen in grootsteden en regionale steden slechts ongeveer 1/3 is. Uit onderzoek in de steden zelf blijkt dat het aandeel van de fietsverplaatsingen er sterk groeit en dat autoverplaatsingen er relatief afnemen. Dit kan wijzen op een veranderende mobiliteitscultuur, althans in de steden (Lauwers, 2008). Maar voor de rest van Vlaanderen gebruikt nagenoeg de helft van de Vlamingen nooit het openbaar vervoer (zie figuur 8).
Figuur 8: Gebruik van Bus,Tram, Metro en trein, bron OVG Vlaanderen
De globale trend voor Vlaanderen blijft er dan ook een van toenemend autoverkeer: voor personenverkeer sterker dan de demografische groei, voor goederenvervoer sterker dan die van het bruto regionaal product. Dit betekent dat de economie in Vlaanderen steeds vervoerintensiever wordt. Het groter wordende aandeel van de logistiek in het BRP is hier zeker niet vreemd aan. Ook neemt het doorgaand vrachtvervoer toe.
Grenzen aan de automobiliteit Er zijn echter grenzen aan de groei van de automobiliteit. Gezaghebbende auteurs wijzen erop dat het huidig mobiliteitsmodel niet houdbaar is, en dat er nood is aan een nieuw paradigma (Banister, 2008). De toename van het autoverkeer heeft immers nefaste gevolgen voor ons milieu, onze gezondheid, onze economische performantie en de onderhoudskost van de infrastructuur zelf. Op het vlak van milieu wordt vooral verwezen naar het grote aandeel van (auto)transport in de CO2- emissies en dus in de klimaatproblematiek. Uit prognoses van VITO blijkt bovendien dat in het referentiescenario deze uitstoot de komende twintig jaar nog met zo’n 10% zal stijgen (VMM, 2009) en de trendmatige evolutie van de transportsector dus haaks staat op het halen van klimaatdoelstellingen in Vlaanderen. Op het vlak van gezondheid wordt meer en meer duidelijk dat de uitstoot van fijne stofpartikels een negatieve invloed heeft op de gezondheid.
13
Vlaanderen scoort in Europa erg slecht voor de fijnstofnormen. Uit het MIRA-Indicatorrapport van 2012 (VMM, 2012) blijkt fijn stof - dat voor een belangrijk deel door verkeersemissies wordt veroorzaakt - de belangrijkste gezondheidsbedreigende polluent te zijn. Fijn stof zou verantwoordelijk zijn voor driekwart van het totaal aantal verloren gezonde levensjaren in Vlaanderen, op verre afstand gevolgd door geluid en omgevingstabaksrook. Volgens een raming van VVM en VITO (VMM & VITO, 2012) lopen de gezondheidskosten als gevolg van fijn stof op tot 5,2 miljard euro per jaar. Er moet aan toegevoegd worden dat de toestand van fijn stof en de luchtkwaliteit aan het verbeteren is en in de toekomst nog verder zal verbeteren door een veranderend wagenpark.
14
Verkeerslawaai is een onderschat gezondheidsprobleem. Het bewijsmateriaal voor het verband tussen vele gezondheidsproblemen, zoals depressie en slaapproblemen enerzijds en een chronische geluidsbelasting anderzijds, neemt steeds toe (Gillis et al., 2013). En net zoals voor luchtverontreiniging scoort Vlaanderen op vlak van blootstelling aan verkeersgeluid zeer slecht. Een vergelijking is mogelijk op basis van de geluidsmodellen die ontwikkeld worden in het kader van de Europese Richtlijn 2002/49/EG van het Europese Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai. In nevenstaande tabel wordt de gerapporteerde blootstelling voor de voornaamste Europese landen getoond als een percentage van de bevolking. De evaluatie voor Vlaanderen werd eveneens toegevoegd. De blootstelling in België is één van de grootste van Europa, vooral voor de hoogste geluidsniveaus scoort België zwak. Voor Vlaanderen is de toestand nog slechter dan voor België. Vooral de blootstelling aan geluidsniveaus LDEN boven 75 dB(A) is extreem hoog met 0.5% van de Vlaamse bevolking. Nederland, Duitsland, Luxemburg en Duitsland presteren beduidend beter.
LDEN Land
>55 dB(A)
>65 dB(A)
>75 dB(A)
Frankrijk
11.9%
3.1%
0.3%
Duitsland
4.6%
1.0%
0.1%
Verenigd Koninkrijk
24.9%
4.0%
0.2%
Spanje
4.5%
1.0%
0.1%
Italië
7.8%
2.4%
0.2%
Nederland
4.9%
0.3%
0.0%
België
11.2%
3.7%
0.4%
Oostenrijk
8.9%
1.5%
0.0%
Denemarken
7.2%
2.0%
0.1%
Luxemburg
2.2%
0.3%
0.0%
Vlaanderen
11.0%
4.8%
0.5%
Een aan mobiliteit gerelateerd gezondheidsprobleem, dat slechts recent zowel in wetenschappelijk onderzoek als in maatschappelijk debat aan bod komt, is dat van toenemend overgewicht bij de bevolking. Het verband tussen BMI en aandeel van de zogenaamde ‘actieve vervoerwijzen’ (te voet gaan en fietsen) wordt daarbij meer en meer beklemtoond (Basset et al., 2008). Zo stelt de WHO dat het gebrek aan fysieke beweging één van de belangrijkste risicofactoren is voor ziekte-gezondheid en schat deze organisatie het aantal doden ten gevolge van gebrek aan beweging per jaar in Europa op ongeveer één miljoen. Vermits te voet gaan en fietsen (behalve in de steden) de voorbije jaren in Vlaanderen eerder afneemt dan toeneemt stelt zich ook op dit vlak een probleem bij trendvoortzetting.1
Staan we straks allen stil? Tot slot zal het huidige mobiliteitsmodel resulteren in een economische achteruitgang omwille van de toenemende congestie. Het hoge en toenemend autogebruik in Vlaanderen legt uiteraard een hoge druk op de weginfrastructuur. Dat we in Vlaanderen het dichtste wegennet van Europa hebben is vrij algemeen gekend. Nadere analyse leert echter dat het verbindend vermogen ervan lager ligt dan bijvoorbeeld in Nederland. De dichtheid van het autosnelwegennet in het Vlaams Gewest bedraagt slechts 90% van die in Nederland. Bovendien wordt het verbindend vermogen verhinderd door verspreide lintbebouwing en vele doortochten door 1
De cijfers zijn de som van de blootstelling aan de grote verkeersassen en de berekende blootstelling in de agglomeraties met meer dan 250.000 inwoners (eerste cyclus van de END richtlijn, 2009). Bron:http://forum.eionet.europa.eu/etc-sia-consortium/library/noise_database/end_df4_results
Tabel 2: Aandeel van de bevolking dat is blootgesteld aan geluidsniveaus LDEN boven 55, 65 en 75 dBA in de Europese unie (in %)1.
15
dorpen en gehuchten, met evenveel capaciteits- en snelheidsbeperkingen tot gevolg. Vergelijking lengte en dichtheid wegennetten in Vlaanderen en Nederland
Tabel 3. Bron: op basis van gegevens CBS, Vrind, FOD-Mobiliteit
Lengte verhard wegennet (km)
Lengte autosnelwegennet (km)
Dichtheid wegennet (km/km2)
Lengte autosnelwegennet (m/km2)
Vlaams Gewest
70.604
883
5.221
65
Nederland
141.124
2.438
4.185
72
1,25
0,90
Verhouding
In uitvoering van de wegencategorisering, waarvan de principes vastgelegd werden in het RSV, werden heel wat segmenten ervan gedowngraded, wat resulteerde in de voor Vlaanderen kenmerkende functionele boomstructuren. Dit brengt mee dat het verkeer ‘gedraineerd’ wordt naar de hoofdwegen, die jaar na jaar meer congestie kennen. Structurele files komen vooral in en om de grootstedelijke gebieden voor (zie figuur 9). Bovendien komen er in dit gesatureerde net een groot aantal incidentele files voor.
16
Figuur 9: Kans op structurele files in de ochtendspits (8:15u), bron Verkeerscentrum, http://www. verkeerscentrum.be/verkeersinfo/structurelefile-2011, geraadpleegd 1 oktober 2013
De verwachte groei van het autoverkeer zal de komende decennia leiden tot een nog verdere toename van de structurele files. Volgens het Mobiliteitsplan Vlaanderen zullen in het centrale gebied van Vlaanderen de verliesuren ten gevolge van deze files nog stijgen met 50 tot 300%,
afhankelijk van het scenario (met minder of meer economische groei)2. Om de congestieproblemen op te lossen wordt nog vaak voorgesteld de capaciteit van het wegennetwerk te vergroten, zoals bijvoorbeeld de verbreding van de Brusselse ring. In de wetenschappelijke literatuur wordt steeds weer aangetoond dat nieuwe infrastructuur vooral een nieuwe latente vraag activeert en op middellange termijn de fileproblematiek niet oplost. Op middellange termijn leidt de daarbij horende geïnduceerde vraag tot een structureel nog versterkte auto-afhankelijkheid van het vervoersysteem en een versterkte auto-gedetermineerde ruimtelijke structuur, ten koste van vele andere ruimtelijke functies. Er zullen steeds meer autokilometer afgelegd moeten worden om een gegeven niveau van toegang tot goederen en diensten en activiteiten te vrijwaren (Lee, Klein, & Camus, 1999).
Een onverzadigbaar ruimtebeslag Vanuit het ruimtelijk beleid kunnen we tot slot ook stellen dat auto en vrachtwagen een ruimte-verslindend vervoersmiddel zijn, met een groot direct ruimtebeslag. Ter illustratie: met gescheiden afwikkeling is de capaciteit van een strook van 3,5 meter breedte voor het autoverkeer ongeveer drie keer lager dan die van een fietspad en acht keer lager dan die van een vrije bus- of trambaan (tabel 4).3 Vervoerwijze
auto (stadsverkeer) auto (gescheiden afwikkeling) Stadsbus (55 zitplaatsen) fiets tram of gelede bus in vrije bus-/trambaan (150 zitplaatsen) voetganger BRT (volledig gescheiden busbaan met stations) heavy rail (trein) metro, voorstadsstadstrein
Capaciteit per 3.50m strook (in personen/uur, afgeronde benaderende cijfers) 1.050 2.400 7.700 14.000 18.000 23.000 43.000 80.000 100.000
Een ongewijzigd ruimtelijk beleid dat de auto-afhankelijkheid structureel versterkt in plaats van afzwakt en geen kans geeft aan de ontwikkelingskansen voor alternatieven zal dus leiden tot een bovenmatig groot
2 3
17
Zie: http://www.mobiliteitsplanvlaanderen.be/informatief-01.pdf De meeste waarden zijn operationele waarden onder diverse omstandigheden, enkel de vermelde waarden voor BRT, Heavy rail en Metro zijn absolute maxima.
Tabel 4: Corridor capaciteit2 per vervoerwijze, bron: eigen verwerking gegevens, TRR 1320 (2009), Botma (1991), Litman (2013), Peterson (2004)
bijkomend ruimtebeslag voor vervoersinfrastructuur, indien men congestie ervan wenst te vermijden. Een schatting van de verharde oppervlakte momenteel ingenomen door alle wegen, spoorwegen, waterwegen en luchthavens in Vlaanderen bedraagt 74.383 ha. Dat komt neer op 5,5 % van de totale oppervlakte in Vlaanderen (VMM, 2011). Op basis van deze cijfers (exclusief waterwegen en exclusief luchthavens) en de steekproef van iVOX kan een schatting gemaakt van de totale oppervlakte aan ruimte per inwoner voor de personenmobiliteit: 96m² weginfrastructuur (dit komt overeen met 57.700km totale wegenlengte in Vlaanderen, met een gemiddelde breedte van 10m inclusief bermen), 25m² voor parkings, 17m² spoorweginfrastructuur (2.000 km spoorweglengte in Vlaanderen, met een gemiddelde breedte van 20m), en 2m² voor fietsinfrastructuur, of een totaal van 140 m².
18
In de internationale literatuur wordt met de “BREVER”-wet (Behoud van Reistijd en VERplaatsing), die door Zahavi (Zahavi, 1978) en Hupkes (Hupkes, 1977) geïntroduceerd werd, gesteld dat het aantal verplaatsingen per persoon per dag op lange termijn (20-30 jaar) redelijk stabiel is. Dit wordt door het OVG bevestigd (aantal verplaatsingen per dag per Vlaming schommelde de voorbije jaren rond de 2,8). De BREVER-wet veronderstelt bovendien, op een geaggregeerd niveau, een constante tijdsbesteding aan verplaatsingen (70 tot 90 minuten per persoon per dag). Op basis van deze wet kunnen we veronderstellen (op basis van de uiteenlopend verwachtingen inzake bevolkingsgroei in Vlaanderen) dat er in Vlaanderen binnen enkel decennia per dag zo’n 1,5 a 3 miljoen verplaatsingen meer zullen gemaakt worden dan nu. Gezien de saturatie van zowel de wegenals spoorinfrastructuur in het centrale deel van Vlaanderen zullen deze verplaatsingen met meer of minder ruimte-innemende bijkomende infrastructuur moeten gefaciliteerd worden, afhankelijk van het gekozen ruimtelijk en mobiliteitsbeleid. Ook het ruimtebeslag voor het parkeren mag niet verwaarloosd worden, dit stelt vooral in de steden steeds grotere problemen. De totale oppervlakte enkel voor het stallen van de wagens van de bewoners in Gent bedraagt nu al 200 voetbalvelden, in Antwerpen 400 voetbalvelden. Bij trendmatige ontwikkeling verwachten we ongeveer 200.000 tot 500.000 bijkomende auto’s (afhankelijk van het gehanteerde bevolkingsgroeiscenario). Wetende dat één auto tot 50m² parkeerplaats genereert (bruto oppervlakte van een plaats op bestemming en één plaats voor stalling) zou dit maximaal resulteren in 2.500 ha bijkomende parkeeroppervlakte (dit is meer dan de helft van de oppervlakte van het Gentse havengebied). In het minimaal scenario (met minimale bevolkingsgroei en optimaal wisselend gebruik van alle parkeervoorzieningen) komen we uit op 470 ha.
Is er hoop? Bovengenoemde - ruimtelijk niet haalbare - ontwikkelingen vertrekken behalve van de voortzetting van het huidig beleid, vooral van de BREVERwet en van een gelijk blijvende mobiliteitscultuur. Toch is er hoop. Een aantal sociale evoluties, die hand in hand gaan met technologische ontwikkelingen (vooral inzake ICT) wijzen op een mogelijke maatschappelijke trendbreuk, met name op een minder sterke autogerichtheid bij de jongere volwassenen. Veelal wordt daarbij verwezen naar de opkomst van de ‘shared economy’, die zich op het vlak van mobiliteit o.a. vertaalt in ‘shared mobility’. Hoewel in Vlaanderen vooral het Antwerpse AVelo deelfietsen project zeer succesvol is, en het aantal deelautogebruikers de voorbije jaren elk jaar nagenoeg verdubbelt, blijft dit fenomeen in Vlaanderen erg beperkt. Dit omwille van de beperkte geografische schaal waarop deelfietsen in gebruik zijn en van het kleine aantal deelauto’s (Mora, 2012), zeker in vergelijking met bv. Duitsland of de VS. Hoe dan ook wordt dit fenomeen door vele auteurs als één van de belangrijkste kenmerken genoemd van de te verwachten toekomstige mobiliteitsevolutie (Dutzik, 2013; Metcalf & Warburg, 2012).
2.3
De open ruimte onder druk
De afgelopen decennia is de open ruimte in Vlaanderen, in de betekenis van de niet-verstedelijkte ruimte systematisch afgenomen. Tussen 1985 en 2011 nam de verstedelijkte oppervlakte toe van 19% naar ongeveer 27%. Tegen 2030 kan, gegeven de demografische en economische projecties en bij ongewijzigd beleid, de oppervlakte verstedelijkte ruimte met 17% zijn aangegroeid t.o.v. 2005 (Dept RWO, 2012). Met verstedelijkte oppervlakte wordt de inname bedoeld van kadastrale percelen met een functie verbonden aan een constructie, waardoor het perceel een “stedelijk” statuut krijgt. Een verwante grootheid, de verstening, geeft de mate aan waarmee het bodemsubstraat fysiek bedekt is met “steen” (gebouwen, parkings, infrastructuur,…). De versteningsgraad van Vlaanderen bedraagt ongeveer de helft van de verstedelijking. Op Vlaamse schaal bekeken zijn beide sterk gecorreleerd: vanzelfsprekend vinden we meer verstening in de meer verstedelijkte gebieden. Op fijnere schaal bekeken biedt de grootheid verstening een ruimtelijke modulatie van de verstedelijking, waarbij dichtheid van bebouwing en grootte van de individuele percelen belangrijke parameters zijn. Wanneer we verder inzoomen merken we telkens kleinere eenheden van onversteende ruimtes zoals braakliggende terreinen, parken, tuinen en
19
plantsoenen. Bij een beleid waarbij “verdichting” belangrijk wordt geacht, wijzigt niet zozeer de stedelijkheid, maar wel de versteningsgraad Vanuit het begrip verstening dienen we dus evengoed aandacht te hebben voor de open ruimte binnen het stedelijk gebied, als voor de “grote open ruimte” die vaak wordt vereenzelvigd met het buitengebied. De druk op de open ruimte zal overigens niet overal dezelfde zijn. Figuur 1 toont aan hoe de verdere versteningdruk (volgens het landgebruiksmodel van VITO) ruimtelijk verdeeld is. Hier wordt duidelijk dat het vooral het centrale gebied van Vlaanderen is dat zal te kampen hebben met bijkomende verstedelijking en verstening.
20
Figuur 10: Verwachte versteningsdruk, Bomans et al. 2011
2.4
Van open ruimte naar ecosysteemdiensten
Het beschermen van de open ruimte wordt gangbaar als een soort “zachte” prioriteit beschouwd, in vergelijking met de “hardere” en “belangrijkere” waarden van wonen en werken. Het is de ruimte waar zuinig mee moet omgegaan worden, de grote beschermbuffer tegenover een voortschrijdende urbanisatie en industrialisatie, de veer tegen schokken. Het is merkwaardig dat er weinig directe economische betekenis aan de open ruimte wordt gegeven. In de ruimtelijke discussies over economie overheerst het beeld van ondermeer bedrijventerreinen, de economische knooppunten en dergelijke. Er is een vanzelfsprekende aanname dat economie essentieel gekoppeld is aan stedelijkheid en de grote logistiek (transportinfrastructuur en poorten). Dit plaatst open ruimte vooral in een “passief ” in het ruimtelijke en het economische beleid: de open ruimte als grote reservoir voor economische ontwikkeling, woonbehoefte en infrastructuren, of de contramal van de verstedelijking.
Het erkende “actief ” van de open ruimte wordt vaak herleid tot de veeleer beperkte directe bijdrage tot het bruto nationaal product van landbouw en bosbouw. In vergelijking met andere economische sectoren is de omzet en tewerkstelling van de open ruimte functies vrij beperkt. Bovendien wordt soms gesteld dat primaire producten uit land- en bosbouw quasi integraal zouden kunnen ingevoerd worden: een gedachte die de open ruimte vogelvrij helpt verklaren voor zogezegd belangrijkere economische producties. Ethische bezwaren hiertegen, ondermeer geïllustreerd en gekwantificeerd via de gekende “ecologische voetafdruk” hameren op behoud of aangroei van zelfverantwoordelijkheid inzake biologische productie annex limitering van CO2-uitstoot. Uiteraard zijn de huidige landbouw en voedselindustrie in Vlaanderen niet zonder verantwoordelijkheid, ondermeer door de grote afhankelijkheid van invoer van voeder en andere grondstoffen, en daardoor de last op ruimtes, milieus en samenlevingen in het buitenland. Het begrip “ecosysteemdiensten” heeft het denken over de traditionele open ruimte functies reeds sterk gewijzigd tijdens het jongste decennium, sedert het gemeengoed werd via de Millennium Assessment (Hassan, Scholes, & Ash, 2005). Elk ecosysteem levert voor de mens noodzakelijke diensten, waarvan de vervangingswaarde een zekere prijs heeft. Binnen het dominante denken is deze prijs niet altijd goed monetariseerbaar. De hardnekkige neiging blijft overeind om de zogenaamde “externaliteiten” van milieu, klimaat, enz. te blijven negeren of toch zwaar te onderschatten. Het is slechts schoksgewijs, bijvoorbeeld naar aanleiding van overstromingsproblematiek, dat men de kost begint te beseffen van ongunstige ruimtelijke bestemming, en daardoor ook de economische waarde van een restrictiever beleid. Zo groeit ook het besef dat biodiversiteit, zowel natuurlijke als agrarische biodiversiteit een enorm – niet gemonetariseerd – kapitaal betekent, dat actief inzetbaar is in nieuwe economieën, maar waarvan het verlies een gigantische kost betekent op lange termijn. Bovendien zijn de diensten die de open ruimte ons levert, niet enkel te beperken tot regulerende diensten (zoals bv. koeling van steden, behoud van biodiversiteit enz.), en culturele diensten (bijvoorbeeld landschapszorg), die op hun beurt weer afhankelijk zijn van ondersteunende diensten, maar ook en vrij direct in productieve diensten bovenop de klassiekers (voedselproductie, hout,…), zoals duurzame energiewinning uit restfracties uit huishoudens, industrie en landbouw, en de mogelijkheden de biomassastromen te recupereren uit natuurbeheer, groenbeheer, tuinen, enz. Via het begrip ecosysteemdiensten kan dan ook de betekenis van landbouw in een veel breder perspectief geplaatst worden: letterlijk het “bouwen van land” niet om het te verstenen of te verstedelijken, maar om er diverse
21
economisch inschatbare diensten te ontwikkelen, waarvan voedselproductie een belangrijke maar bijlange niet de enige functie is. Zo worden ecosysteemdiensten gaandeweg big business in plaats van te beschermen zachte waarden. Bij toenemend belang van economiseerbare en verhandelbare ecosysteemdiensten zal ook in Vlaanderen hierover gewaakt moeten worden. De afname van de open ruimte, hier met nadruk op het inkrimpen van het areaal van onversteend substraat, is een vernietiging van een maatschappelijke economisch kapitaal. Zo rekenden Braat en ten Brinck uit dat bij ongewijzigd beleid de kost van het verlies aan ecosystemen in 2050 van 7% zal zijn van het bruto wereld product (Braat & ten Brink, 2008). Hoe langer we wachten met in te grijpen, hoe hoger de factuur uiteindelijk zal worden. Het is daarbij onvoldoende om de open ruimte als een eenheidsgegeven te beschouwen. De ruimtelijke ordening onderschat tot op heden teveel de ruimtelijke differentiatie van de open ruimte en het onversteend substraat. De ontplooiing van ecosysteemdiensten vraagt ruimtelijk raffinement, rekening houdend met diverse bodemtypes, geomorfologische, hydrologische condities. Weliswaar werden deze kenmerken erkend en benoemd ten tijde van de opmaak van het RSV, maar een sterke leidraad zijn ze niet geworden. 22
Toegenomen fragmentatie Parallel met het verlies aan open ruimte is de fragmentatie eveneens zeer nadelig voor het leveren van tal van ecosysteemdiensten. Het concept van fragmentatie is zeker niet nieuw en wordt ondermeer in de jaarlijkse Milieurapporten (MIRA) van de Vlaamse overheid uitvoerig gedocumenteerd (VMM, 2012). Natuurbehoud was ten tijde van de opmaak van het RSV volop bezig met concepten van ecologische verbindingen en schaalbehoefte voor biodiversiteitsbehoud, wat geleid heeft tot ondermeer de definitie van het Vlaams Ecologisch Netwerk. Ondanks alle inspanningen van ontsnippering blijft de fragmentatie nog voorspelbaar lang en negatief doorwerken op de biodiversiteit. Maar het is zeker niet alleen het natuurbehoud dat problemen heeft met fragmentatie. Dit fenomeen moet nader onderzocht worden naar zijn impacten, maar ook naar de eraan te koppelen opportuniteiten. Nergens in Europa vindt men over een equivalente oppervlakte van Vlaanderen een dergelijke graad van ruimtefragmentatie. Het zeer dichte netwerk van infrastructuren, lintbebouwing en verspreide stedelijkheid
zorgen voor een fijn maaswerk van openruimte-eenheden. Deze eenheden geven we de werknaam van “basisruimtes” (basic spaces, BS). Een BS beschouwen we als intern niet verder gefragmenteerd door “generieke” barrières zoals wegen. Een BS kan best nog heterogeen zijn op vlak van gebruik (bijv. enkele bosfragmenten tussen landbouwareaal), maar deze vormen van gebruik zijn beide niet-verstedelijkt en daarom theoretisch omwisselbaar. Het is duidelijk dat de open-ruimte fragmenten op deze manier gedefinieerd gemiddeld het kleinst zijn in het centrum van Vlaanderen, en het grootst in de meer landelijke gebieden in de periferie.
Figuur 11: De verdeling van Vlaanderen in openruimte-fragmenten. BS = “basic space” (Bomans et al. 2011b)
Fragmentatie bepaalt in grote mate de functionaliteit voor de traditionele open-ruimtefuncties. Zowel landbouw, natuur als bosbouw hebben baat bij grote aaneengesloten ruimten in functie van de productiviteit en de biodiversteit. Ook nieuwe ruimte-behoevende functies in de open ruimte zijn gebaat met aaneengesloten open ruimtes (windparken, grootschalige serrecomplexen (gerationaliseerd naar energie- en waterverbruik), bosbouwkundig optimale nieuwe bossen, overstromingsgebieden). Doorgaans raken grotere openruimte fragmenten ook goed ingevuld door deze functies. Dichter naar de stad toe kunnen dan weer andere waarden spelen ter verdediging van de open ruimte zoals stedelijk groen. Er bieden zich daar ook alternatieve kansen zoals de ontwikkeling van stadslandbouw. Als werkhypothese kan men stellen dat vanuit een huidig beleidsperspectief op Vlaams niveau de open-ruimtewaarden (landbouwwaarden, landschappelijk erfgoed, natuurwaarde enz.) hoog zijn in de minst verstedelijkte delen van Vlaanderen, hoog in de dichtbebouwde zones maar relatief laag in de “nevelstad”. Dit kan verklaard worden door een stel van factoren zoals de grotere complexiteit van ruimte-afspraken in deze zones, het eigendomsstatuut, speculatie, de moeilijkere fysieke toegankelijkheid en het mindere draagvlak bij de lokale bevolking. In het versnipperde en
23
verstedelijkte Vlaanderen is het daarom belangrijk in een ogenschijnlijk tegendraadse beweging te blijven zoeken naar ruimtelijke opportuniteiten, in samenhang met het versterkt toepassen van verbinding van versnipperde biotopen. Zo biedt de inzet van het Vlaamse tuincomplex (8% van het territorium achter de façade van stedelijkheid) en van andere groenstructuren in zowel stad als buitengebied kansen om niet alleen biodiversiteit, maar vele andere functies en diensten te versterken.
24
Vele “nieuwe” vormen van ruimtegebruik doen nieuw licht schijnen op “verweving”. Verweving heeft in het beleid duidelijk zijn plaats gehad, ondermeer in de zoektocht naar de dialoog tussen functies als landbouw en natuurbehoud. Uiteindelijk werd de implementatie van het verwevingsmodel geminimaliseerd, ondermeer omdat het zou leiden tot planologische onzekerheden qua bestemming, en onduidelijke vormen van beheer. Het concept van verweving tussen landbouw en natuurbehoud roept in de landbouwsector de vrees op van omkanteling van bestemming richting natuurbehoud. Maar de wereld staat niet stil. Landbouw is vanouds reeds gekend als zijnde “ruimte-elastisch”, in de zin dat bedrijfskeuzes en -stijlen zich laten aanpassen aan schaal en locatie. Het is niet uitgesloten dat een duaal landbouwmodel zich in Vlaanderen doorzet, met enerzijds ruimtelijk relatief ongehinderde exploitatiesystemen die zich daardoor maximaal kunnen ontplooien voor grootschalige productie, anderzijds diverse vormen van meer kleinschalige systeem die zich laten inschrijven in een meer heterogene ruimtelijke context en meerwaarde zoeken in verweving met andere diensten.
Nood aan multi-functioneel gebruik van de open ruimte Het is duidelijk dat vele functies en diensten van de open ruimte in Vlaanderen slechts ten volle gerealiseerd kunnen worden als afgestapt wordt van een te strikte zonering van het ruimtegebruik en maximaal wordt gestreefd naar een verwevenheid en een multifunctioneel gebruik van de open ruimte. Het ruimtelijk beleid heeft tot heden echter de lijnen eerder bevestigd en versterkt dan gerelativeerd, en plaatst de verschillende ruimtegebruikers in een conflictmodel. De verwevenheid is noodzakelijk op verschillende vlakken: - Tussen stad en de open ruimte: het is evident dat de stedelijkheid diep in het platteland is doorgedrongen. Anderzijds is het terecht te stellen dat de open ruimte tot diep in de stad doordringt, zodanig dat de hiërarchie tussen beiden voor diverse thematieken moet opgeheven worden, niet in het minst waar het gaat om ontwikkelen van ecosysteemdiensten.
- Tussen de verschillende open ruimte sectoren: De “klare lijn” die na het gewestplan ook via het RSV wordt gehanteerd mag geen beletsel zijn voor creatief ontwikkelen van geïntegreerde systemen zoals “agroforestry”, landbouw ingepast in overstromingsgebieden, stedelijke landbouw en economisch gedragen natuurbehoud. In de realiteit merken we een stille inbeslagneming van het agrarisch gebied door allerhande transformaties zoals verpaarding, functionele transformatie van landbouwbedrijven enz. (Dewaelheyns, Bomans, Verhoeve, & Tempels, 2012) maar ook de nog meer onderhuidse en veel moeilijk te traceren vormen van landspeculatie. Het ruimtelijk beleid blijkt thans niet in staat om deze fenomenen te controleren, laat staan waar nodig tegen te houden. Paarden en lama’s in de wei, louter als hobby, zijn niet verkeerd, maar er moeten garanties zijn op omkeerbaarheid naar ecosysteemdiensten voor de gehele samenleving. Het recente alarm over de bedreigde 20.000 hectare bos spreekt boekdelen. Ruimtelijke ordening staat in een spagaatpositie om enerzijds de rechten van grondbezitters en de bestaande bestemmingen te respecteren, anderzijds om de strategische waarden van het bosareaal te helpen bewaren en ontwikkelen. - Multifunctioneel gebruik vereist tevens aanpassingen aan privaatrechterlijke instrumenten van de open ruimte. De pachtwetgeving, decennialang een schitterende vorm van gebruiksregeling in het platteland en meer bepaald voor de landbouw, begint vaak tegen zichzelf te werken, omdat grondeigenaars steeds minder geneigd zijn hun gronden langjarig te verpachten. Alleen gebieden met geïntegreerde gebiedsgerichte inrichting (natuurinrichting, ruilverkaveling en landinrichting) hebben bewezen dat ze in staat zijn in te gaan tegen processen die de coherentie van ecosysteemdiensten (voedsel, water, recreatie, energie) ontwrichten. De hamvraag is: “wie bezit uiteindelijk de open ruimte?”. Daaruit volgt de fundamentele bedenking welk beleid in staat zal zijn de toenemende behoeften aan collectieve ruimtelijke systemen (klimaatbeschutte regio’s, ecologische netwerken, voedselgordels, bossen, ...) te verzoenen met het groeiende anti-collectieve en op zich ook zeer versnipperde beslag op de (open) ruimte. Uiteraard vergt dit een grondig proces van bewustwording en totstandkoming van ruimtelijke pacten en allianties, naast het inzetten van instrumenten zoals bestemmingsruil. Open ruimte dient opnieuw meer als leidraad te worden gezien bij ruimtelijke ontwikkelingen in Vlaanderen.
25
2.5
Klimaat als ruimtelijke uitdaging
Het is ondertussen duidelijk dat het klimaat de komende decennia aanzienlijk zal veranderen. Reeds vandaag is bekend dat de temperatuur en de zeespiegel stijgen en dat neerslagpatronen veranderen. Sinds 2000 is bijvoorbeeld het aantal waterrampen sterk gestegen in vergelijking met het vorige decennium (de jaren 1990). Door de klimaatverandering zullen we nog meer met plaatselijke hevige regenval te maken krijgen.
Figuur 12: De neerslagtoename in Vlaanderen in 2030, bron Ccaspar congres, december 2012
26
In Noordwest-Europa schat men dat er tegen 2080 tot 40% meer neerslag zal vallen. De verdere doorzetting van klimaatverandering in Vlaanderen (stijging van gemiddelde zomer- en wintertemperatuur, toename van hittegolven, stijging van de Noordzeespiegel, sterke variatie in neerslagperiodes en -intensiteit met meer frequentere periodes van overstroming en van droogte) zal doorwerking kennen naar landbouw, landschap en natuur en naar de verdere uitbouw van onze nederzettingen en economische structuren. Zo zal de stijging van de temperatuur het Urban Heat Island effect in de toekomst nog verder versterken, waardoor temperaturen in de zomer erg hoog kunnen oplopen bij hittegolven. Zoals bleek uit afgelopen hittegolven heeft dit ook een effect op de gezondheid van stedelingen.
Figuur 13: Urban Heat Island effect in Vlaanderen (Ccaspar onderzoek 2012)
Bovendien is de schaal van verandering waaraan het hoofd zal moeten geboden worden op verschillende vlakken afschrikwekkend: de effecten van klimaatsverandering zullen variëren van lokaal tot globaal en zullen zich manifesteren aan een ongekend tempo. De vraag is dan ook hoe Vlaanderen zich het beste ruimtelijk aanpast aan deze klimaatverandering. Tot vandaag is er één fundamenteel wetenschappelijk onderzoek hierrond gebeurd nl., het IWT-SBO-project (Ccaspar) waar dit project – vanuit de ruimtelijke dynamiek – op ingaat (Allaert et al., 2012). Zowel de noodzaak tot temperen van verdere klimaatsverandering als de noodzaak tot aanpassing aan de klimaatsverandering zal socio-economische als ruimtelijke gevolgen hebben. Verder dient er veel belang gehecht te worden aan zowel de aanpassing aan de effecten (adaptatie) als de reductie (mitigatie) van de negatieve impact van klimaatsverandering.
27
Klimaatuitdagingen voor de toekomst betreffen zowel het opvangen van extremen als het opvangen van structurele veranderingen in klimaat. Onderstaand schema is hierbij oriënterend (Steunpunt Ruimte, 2013) Extreme veranderingen
Structurele veranderingen
Fenomenen
Hittegolven, extreme neerslag
Hoger waterverbruik, dalend neerslagoverschot
Gevolgen
Erosie, overstromingen
Waterschaarste
Oplossingen
Infiltratie, retentie, berging en (vertraagde) afvoer van water
Tabel 5: Oplossingsstrategieën Klimaatwijziging, bron Steunpunt Ruimte, 2013
Deze uitdagingen zijn van dergelijke grootteorde dat het “command and control”-paradigma van de jaren 1960, waar men geloofde dat de milieu problematiek kon opgelost worden aan de hand van infrastructuur en technologie, niet meer opgaat. Het manipuleren van rivieren en de ontginning van valleigronden voor landbouw en bewoning heeft geleid tot een enorme impact op de riviersystemen in geheel Europa. De prijs die we daarvoor betalen wordt slechts langzaamaan duidelijk. Overstromingen, watertekorten, erosie, verlies aan biodiversiteit, eutrofiëring zijn tekenen dat de regulatie van hydrologische extremen sterk aangetast is. In vele gevallen zijn we dan ook afhankelijk geworden van dure technische maatregelen om deze regulatiefuncties te vervangen.
28
Figuur 14: Overstromingsgevoelige gebieden in Vlaanderen (Ccaspar, 2012)
Aanpassing zal een fundamentele verandering inhouden ten aanzien van onze visie op het beheer van onze natuurlijke omgeving. Adaptatie tegen impact van klimaatverandering door het versterken en herstellen van natuurlijke regulerende diensten biedt voordelen voor zowel mens als natuur. Tegenwoordig wordt steeds meer erkend dat het wellicht kosteneffectiever is om water-gerelateerde ecosystemen te beschermen, te herstellen of zelfs te creëren dan wel deze diensten te vervangen door technische infrastructuur zoals dammen, dijken, wachtbekkens en waterzuiveringsstations. Investeren in “natuur”-structuren reduceert bijvoorbeeld niet enkel de effecten van klimaatverandering (bv. overstromingen, watertekort in periodes van droogte,…) maar bestrijdt ook de oorzaken van deze effecten op een kostenefficiënte manier (Steunpunt Ruimte, 2013).
Daarenboven moeten onze kwetsbare structuren worden beschermd. Deze kwetsbaarheid gaat onder meer uit naar onze havens, onze steden en ons transportsysteem, maar ook naar drinkwatervoorziening, natuur en landbouw. In Vlaanderen vormen waterproblemen, verdroging en stormschade de kernproblematiek van de klimaatschokken. Actie en doortastendheid van de verschillende overheden inzake beheersbaarheid van ons watersysteem zullen meer en meer aan de orde zijn. Het zal daarbij gaan om publiek-private investeringen voor de (her)inrichting van onze rivieren kustlandschappen. Klimaatverandering is echter niet enkel een bedreiging. Het kan een katalysator zijn voor een meer duurzaam gebruik van onze schaarse ruimte in Vlaanderen. In de wetenschappelijke wereld groeit de overtuiging dat we de klimaatverandering moeten aangrijpen als een kans om een nieuwe weg in te slaan. Zeker in het domein van de ruimtelijke planning moeten we deze opportuniteit aangrijpen (Allaert, 2010). De uitdaging ligt daarbij ook op het creëren van een maatschappelijk draagvlak voor ruimtelijke adaptatie aan klimaatverandering, waarbij de focus uitgaat naar de maatschappelijke en economische toegevoegde waarde in plaats van te focussen op het gevaar, de dreiging en de negatieve gevolgen van klimaatverandering. Het CcASPAR-team heeft vanuit deze positieve uitgangshouding het strategisch basisonderzoek uitgewerkt (Rammeloo, 2012). De uitdagingen als gevolg van de klimaatverandering zijn overigens niet alleen een taak van het ruimtelijke beleid, maar treft verschillende beleidssectoren. Hier is co-productie zeker de te volgen strategie waarin verschillende beleidsvelden samen moeten werken aan klimaatbestendig Vlaanderen: mobiliteit en infrastructuur, (ruimtelijke) economie, natuurontwikkeling, milieubeheer, integraal waterbeleid, onroerend erfgoed, landschapsontwikkeling.
2.6
Besluit
Business as usual is geen optie Uit het voorgaande overzicht kunnen we concluderen dat het business as usual scenario maatschappelijk onwenselijk is. Een verdere trendmatige verstedelijking leidt immers tot een nieuwe golf van suburbanisatie met een erg ongelijke druk op de woningmarkten, tot meer congestie en gezondheidsproblemen als gevolg van de individuele automobiliteit, tot een verdere functiescheiding en ruimtebeslag voor economische activitei-
29
ten, tot een afname en een verlies van efficiëntie van de bioproductieve ruimte, tot een verdere aantasting van het natuurlijke systeem en tot een verminderd adaptatievermogen in functie van de klimaatverandering. Bovendien is duidelijk dat de tijd om te handelen erg kort wordt. De belangrijkste motor achter deze ontwikkelingen, met name de demografische groei, zal zich bij ongewijzigd migratiebeleid immers op zeer korte termijn manifesteren. De bevolkingsgroei zal vooral voor 2020 sterk stijgen en in de opeenvolgende jaren de druk op de ruimte stelselmatig vergroten. Steden zoals Antwerpen en Gent voelen de gevolgen van de demografische groei nu reeds en zijn dan ook nu al bezig met nieuwe plannen en strategieën. Maar het stedelijke beleid zal op zich niet voldoende zijn om de nieuwe verstedelijkingsgolf in goede banen te leiden. Ook het Vlaamse beleid heeft een belangrijke opgave op dit vlak.
Regionale differentiatie
30
De sleutelproblematieken kennen overigens een sterke regionale differentiatie. Zo kunnen in Vlaanderen een aantal gebieden worden afgebakend waarbinnen samenhangende problematieken spelen. Zo onderscheiden we 8 gebieden (zie figuur): - Het kustgebied zal voornamelijk te maken krijgen met de impact van klimaatverandering. De demografische transitie zal zich voornamelijk uiten via de vergrijzing. De verdere verstedelijking van de kust zal tevens een bijkomende druk geven op ecologische waarden. Anderzijds zijn er kansen voor vernieuwbare energie op zee. - Zuidwest-Vlaanderen kampt met een aanzienlijke landschappelijke versnippering en een verlies aan cultuurlandschappen. Klimaatwijziging en overexploitatie zullen voornamelijk tot waterschaarste leiden. Bufferbekkens bieden dan weer kansen voor de uitbouw van nieuwe waterlandschappen. Sommige dorpen in dit gebied zullen in de toekomst moeten omgaan met krimp. - De regio tussen Gent en Brugge wordt gekenmerkt door een intensieve landbouw, die een bijkomende druk op het milieu geeft. Hier bieden zich kansen aan voor alternatieve energiebronnen. - Het Pajottenland kent een verdere versnippering en een toenemende verstedelijkingsdruk onder invloed van Brussel en Gent. De
verdere verstedelijking van dit gebied levert bijkomende problemen op het vlak van mobiliteit. De regio heeft aanzienlijke troeven op het vlak van cultuurlandschappen en (stedelijke) landbouw die verder kunnen ontwikkeld worden. - Het centrale gebied van Vlaanderen, de Vlaamse Ruit, kent de grootste uitdagingen. De verstedelijkingsdruk zal hier het hoogst zijn, wat zal leiden tot versnippering, druk op de vastgoedprijzen, congestie enz. Dit gebied is tevens economisch het meest dynamische gebied, waardoor de vraag naar bedrijventerreinen en logistiek sterk zal toenemen. Dit zal de leefbaarheid van het gebied verder onder druk zetten. Door de toegenomen verstening is de kans op overstromingen in dit gebied ook erg hoog. Kansen bieden zich aan op het vlak van stedelijke landbouw en allerhande nieuwe invullingen van de open ruimte via innovatieve samenwerkingsverbanden. - Het Hageland en Haspengouw zullen in verschillende mate een bijkomende verstedelijkingsdruk kennen. Grootschalige landbouw zorgt voor erosie en een vervlakking van het landschap. Toch liggen hier aanzienlijke kansen voor voedselproductie. - Het noordoosten van Vlaanderen kent een zeer sterke vergrijzing. Op het milieuvlak verwachten we problemen met betrekking tot de waterexploitatie. In dit rivierrijke gebied liggen tal van natuurgebieden die mits een meer overkoepelende visie tot een grensoverschrijdend netwerk van natuur kunnen leiden. Ook hier liggen kansen op het vlak van energieproductie. - Limburg zal tenslotte kampen met een verzwakte economische basis. Anderzijds heeft de provincie kansen voor bijkomende energieproductie en biodiversiteit.
31
32 Figuur 15: regionale differentiatie van de Sleutelkwesties, bron: eigen figuur op basis van VITO
Uiteraard is de bovenstaande indeling slechts een eerste rudimentaire worp. Ze is zeker nog niet volledig en niet alle thema’s werden gevat. Nader onderzoek zal de problematiek in deze gebieden scherper moeten stellen.
3. Is er nood aan een nieuw beleidsplan? 3.1
Is het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen opgewassen tegen de nieuwe uitdagingen?
Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is al meer dan 15 jaar één van de centrale beleidsdocumenten van het Vlaamse ruimtelijke beleid. Toen het in de jaren 1990 werd opgemaakt en goedgekeurd wenste het beleid eveneens een antwoord te bieden op een aantal uitdagingen die toen actueel waren. De reeds erg verspreide Vlaamse ruimtelijke structuur, de aanhoudende suburbanisatie, het toenemende ruimtebeslag van harde functies, de afname van de open ruimte voor landbouw en natuur, de nood aan bijkomende bedrijventerreinen en aan een meer coherent kader voor infrastructuurwerken vormden enkele van de centrale uitdagingen voor het toenmalige beleid. De centrale visie in het structuurplan werd verwoord door de metafoor “Vlaanderen: open en stedelijk”, waarmee de weg werd gebaand voor een stedelijk beleid en een beleid voor het buitengebied. Via het concept “gedeconcentreerde bundeling” werd de wens uitgedrukt om de bijkomende verstedelijking zoveel mogelijk op te vangen binnen de bestaande stedelijke structuur. Het concept “Poorten als motor voor ontwikkeling” legde dan weer de nadruk op het belang van internationale connectiviteit en de koppeling tussen poorten en economische ontwikkeling. Via het concept “Infrastructuren als bindteken en basis voor locatie van activiteiten” wenste men werk te maken van een betere koppeling tussen infrastructuur, mobiliteit en ruimtelijke ontwikkelingen. Het concept “Fysisch systeem ruimtelijk structurerend” legde ten slotte de nadruk op het fysisch systeem, de riviervalleien en open ruimte verbindingen die de open ruimte structureren. De uitdagingen op het vlak van de demografie, mobiliteit, de energietransitie, klimaatwijziging en eco-systeemdiensten van de open ruimte werden geschetst in de voorgaande hoofdstukken. Hierbij kunnen we ons de vraag stellen of de visie en de concepten uit het RSV nog opgewassen zijn tegen deze uitdagingen. We zullen daarom in de volgende paragrafen de verschillende concepten confronteren met de nieuwe uitdagingen.
33
3.2
De gedeconcentreerde bundeling en de demografische transitie
Toen het RSV werd opgemaakt verwachtte het beleid eveneens een sterke demografische groei van ongeveer 400.000 gezinnen. Via het concept van de gedeconcentreerde bundeling wilde het Vlaamse beleid 60% van de bijkomende woningen opvangen in de stedelijke gebieden. Dit beleid werd ondersteund door de selectie van stedelijke gebieden en de afbakeningsplannen, zodat er beleidsmatig duidelijkheid zou komen over de exacte afbakening van het stedelijk gebied. Aan de stedelijke gebieden werden vervolgens taakstellingen toegekend op het vlak van wonen en economische functies. De doelstellingen waren ambitieus, maar werden niet helemaal gerealiseerd. Volgens een recente evaluatie is het RSV erin geslaagd om in de gewenste richting te evolueren, maar werden de vooropgestelde richtcijfers niet gehaald (Instituut voor de Overheid, Sum Research, ASRO, & Nijmegen School of Management, 2010). Zo is er op basis van de oorspronkelijke hypothese van afbakening veeleer een verhouding tussen 50/50 gerealiseerd. De belangrijkste oorzaken voor het niet halen van de vooropgestelde doelstellingen liggen op verschillende vlakken 34
- Ten eerste heeft het RSV niet of slechts marginaal kunnen ingrijpen op het bestaande juridische aanbod. De gewestplannen voorzagen immers in erg ruime woonvoorraden in de buitengebieden. Hoewel er in verschillende steden een forse inspanning werd geleverd om ook een stedelijk woonaanbod te realiseren, bleef het (goedkope) aanbod in het buitengebied erg in trek. - Ten tweede heeft het RSV weinig rekening gehouden met de feitelijke marktwerking en de vraag naar een diversiteit aan woonmilieus. Hoewel de meeste steden de laatste jaren zijn gegroeid, blijven vooral jonge gezinnen met kinderen toch kiezen voor een woning buiten de stedelijke kernen. Migraties blijven erg bepaald door de leeftijd en de gezinssituatie. - Ten derde heeft het RSV te weinig kunnen inspelen op de lokale specificiteit. Hierdoor was er weinig lokaal draagvlak voor het principe van de gedeconcentreerde bundeling. Vooral in buitengebiedgemeenten met een sterke migratiedruk leidde het Vlaamse beleid vaak tot ongewilde sociale verdringing. In sommige steden botste men dan weer tegen de grenzen van verdichting en bleken sommige taakstellingen onrealistisch.
- Ten vierde is het beleid niet altijd even consequent gebleven. De versoepeling van de voorwaarden voor de aansnijding van woonuitbreidingsgebieden heeft de beleidsdoelstellingen een stuk uitgehold. In de huidige context is het concept gedeconcentreerde bundeling en het instrumentarium aan herziening toe. Daar zijn zowel conceptuele argumenten als pragmatische argumenten voor. Op het conceptuele vlak kunnen we stellen dat de toename van de bevolking vandaag niet van dezelfde aard is als de demografische groei in de jaren 1990. Zoals gesteld in het eerste hoofdstuk wordt er een in hoofdzaak (groot)stedelijke groei verwacht in het centrale deel van Vlaanderen. We verwachten dat deze groei bij ongewijzigd beleid tot een nieuwe golf van suburbanisatie zal leiden. In andere gebieden is er dan weer krimp te verwachten. Dit betekent dat er een sterke ongelijke groei zal zijn in Vlaanderen, waarbij vooral de stedelijke regiovorming van de grootsteden van belang zal zijn. In het RSV werden de stedelijke gebieden afgebakend vanuit een sterk hiërarchische (Christalleriaanse) opvatting over het stedensysteem, waardoor de sterke regionale verschillen onrecht worden aangedaan. De dynamiek van kernen in het buitengebied in Zuid-Limburg kan bijvoorbeeld niet vergeleken worden met de kernen in het buitengebied in de Vlaamse Ruit. Ten tweede kunnen we vaststellen dat de hiërarchische structurering van de stedelijke gebieden steeds minder strookt met de geografische realiteit van Vlaanderen. Onderzoek toonde bijvoorbeeld aan dat migratiepatronen en dagelijkse functionele patronen van zowel gezinnen als bedrijven veeleer op een regionaal schaalniveau plaatsvinden. Meer en meer kan er gesproken worden van regionale woonmarkten (Schuermans, De Decker, Kesbeke, & Vandekerckhove, 2013) en regionale zones voor bedrijfshuisvesting (Cabus & Van Haverbeke, 2004). Door deze overlappende functionele regio’s van individuele steden ontstaan dus stedelijke regio’s, waarbij infrastructuurdragers en mobiliteits- en communicatienetwerken een belangrijke structurerende werking hebben. In de literatuur wordt dan ook steeds meer gepleit voor een netwerkbenadering. Het nooit geoperationaliseerde concept van de stedelijke netwerken biedt in het licht van dit voortschrijdende inzicht veel opportuniteiten. Op het vlak van het instrumentarium moet vastgesteld worden dat vele steden een effectief aanbodbeleid hebben trachten te voeren. Mede gestimuleerd door het Europese, federale en Vlaams stedenbeleid werden de afgelopen 15 jaar erg veel gebieden in verschillende centrumsteden en middelgrote steden grondig geherstructureerd via stadsontwikkeling. Hierdoor is er een toename gerealiseerd van een vaak kwalitatief stedelijk woonaanbod. Nochtans is zonder een aanpassing van het bestaande
35
juridische aanbod buiten de steden het aanbodbeleid niet altijd effectief gebleken. Indien er een overvloed aan juridisch aanbod voor wonen blijft bestaan buiten de stedelijke gebieden, en een schaarste binnen de stedelijke gebieden, zal de marktwerking de suburbanisatie steeds blijven bestendigen. Bovendien maakt een goedkoop buitenstedelijk aanbod een grondige herstructurering van het binnenstedelijk aanbod vaak financieel onhaalbaar. Vermits bij stedelijke herstructurering erg vaak dode lasten voorkomen (zoals sanering, sloop, heraanleg openbaar domein, …) is dit aanbod vaak minder competitief dan bij greenfieldontwikkeling. Willen we de nieuwe verstedelijkingsgolf effectiever kunnen sturen, dan zullen er nieuwe instrumenten nodig zijn die ingrijpen op het bestaande juridische aanbod. Het reduceren van het totale juridische aanbod is erg moeilijk, omdat dit aanbod uiteraard kapitaal vertegenwoordigt dat niet zomaar kan vernietigd worden. Dit impliceert dat er veeleer een grootschalige ruiloperatie aan de orde is, waar bouwrechten op onwenselijk gelegen plaatsen moeten verplaatst worden naar beleidsmatig meer gewenste locaties.
3.3 36
Het Ruimtelijk Structurenplan Vlaanderen en de mobiliteit
Het RSV ging sterk uit van het idee dat een gedeconcentreerde bundeling een gunstig effect zou hebben op de mobiliteitsvraag. Compacter bouwen zou volgens het RSV leiden tot minder auto-verplaatsingen en betere kansen voor het openbaar vervoer. Het RSV steunde daarbij op de toenmalige wetenschappelijke inzichten, zoals onder meer het werk van Newman en Kenworthy (Kenworthy & Newman, 1988). Meer recent onderzoek heeft ondertussen echter aangetoond dat deze relatie complexer is dan oorspronkelijk gedacht (Boussauw, 2010). Ten eerste is het effect van compact bouwen op het verplaatsingsgedrag erg beperkt. Andere variabelen zoals inkomen of gezinssituatie zijn bijvoorbeeld veel belangrijker. Ook blijkt dat compact bouwen niet noodzakelijk de verplaatsingsafstand reduceert, omdat individuen hun activiteitenpatroon binnen een constante reistijd en budget trachten te maximaliseren. Het concept gedeconcentreerde bundeling geeft dus geen garanties op mobiliteit-reducerend gedrag. Maar ook wat de ruimtelijke factoren zelf betreft is de benadering vanuit stedelijke dichtheid veel te beperkt. Zo spreekt de recente internationale literatuur over de 3 D’s: behalve ‘Density’ spelen ook ‘Diversity’ (functiemenging) en ‘Design’ (aanwezigheid van aangepaste netwerken en kwaliteit openbaar domein) een grote rol (Cervero & Kockelman, 1997). Mogelijk heeft de toename van het openbaar vervoergebruik en van het
fietsen gedurende het laatste decennium in steden als Antwerpen en Gent meer van doen met investeringen in deze netwerken dat met ruimtelijk beleid van verdichting. Verder toont onderzoek van Boussauw aan dat de pendelafstanden erg determinerend zijn voor de mobiliteitsvraag en dus het energieverbruik. Vermits de grootste concentratie aan tewerkstellingsplaatsen in het centrale deel van Vlaanderen (as Antwerpen-Brussel) ligt, zijn de pendelafstanden het grootst op ongeveer 30 tot 50 km ten oosten en ten westen van deze as. In West-Vlaanderen zijn de pendelafstanden dan weer lager omwille van het gemengd voorkomen van wonen en werken. Ook hier blijkt dus dat er grote regionale verschillen zijn, die niet zozeer samenhangen met het al dan niet geconcentreerd voorkomen van de stedelijke structuur, maar veeleer afhangen van de woon-werk balans op regionaal niveau. Het is dus veeleer de verwevenheid tussen woon- en werkplaatsen op regionaal niveau die ervoor zorgt dat verplaatsingsafstanden enigszins kunnen gereduceerd worden. Wat anderzijds wel overeind blijft is dat het gebruik van het openbaar vervoer in gebieden met een hoge densiteit hoger ligt. Dit heeft te maken met het feit dat meer hoogwaardige en hoogfrequente bedieningen pas mogelijk zijn indien er zich voldoende reizigerspotentieel rond de haltepunten bevindt. We kunnen besluiten dat een gedeconcentreerde bundeling op basis van de stedenhiërarchie te weinig kan sturen in het verplaatsingsgedrag. Anderzijds blijft bundeling en verweving rond haltes van het openbaar vervoer wel een vruchtbare strategie. De herontwikkeling van stationsomgevingen heeft er ondertussen voor gezorgd dat vele stedelijke knooppunten vandaag intensiever en meer verweven worden benut. Er is zeker nog veel marge om het systeem van het openbaar vervoersnetwerk te optimaliseren en knooppunten, ook buiten de traditionele stedelijke gebieden, verder te verdichten. Het ruimtelijk beleid heeft de suburbanisatie van mobiliteits genererende economische functies en diensten niet kunnen keren. Kantoren en handel zoeken nog vaak goede autobereikbare plekken op aan de stadsrand. Ook ziekenhuizen worden onder meer door schaalvergroting vaak gedwongen uit de binnenstad te trekken.
37
3.4
Het open ruimte beleid: klimaatwijziging & ecosysteemdiensten
Het beleid voor het buitengebied was erop gericht om de bestaande open ruimte zo veel mogelijk te vrijwaren voor essentiële open-ruimte functies zoals landbouw en natuur, van bijkomende bebouwing door het tegengaan van versnippering, het bundelen van de ontwikkelingen in de kernen. Dit beleid werd vooral geoperationaliseerd door het “bevriezen” van de woonuitbreidingsgebieden in het buitengebied, en door een restrictiever beleid voor harde functies in buitengebied-gemeenten.
38
Daarnaast wenste het RSV grotere aaneengesloten gebieden voor natuur en landbouw te creëren waarbij naar verweving tussen landbouw en natuur werd gestreefd. Het RSV streefde via de ruimteboekhouding om te evolueren naar 750.000 ha agrarisch gebied, 150.000 ha natuurgebied en 53.000 ha bosgebied. Dat is een toename met 38.000 ha natuurgebied en 10.000 ha bosgebied en een afname van 56.000 ha landbouwgebied. In 2001 besliste de regering de afbakening van deze landbouw-, natuur- en bosgebieden aan te pakken in twee fasen. In een eerste fase werd in 2003 ca. 86.500 ha bestaand natuurgebied aangeduid als onderdeel van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN). De provincies waren bevoegd voor de natuurverbindingsgebieden (IVON). Sinds 2004 worden in een tweede fase de landbouwgebieden, natuur- en bosgebieden afgebakend in ruimtelijke uitvoeringsplannen. Zo werden ruimtelijke visies opgemaakt voor natuur, landbouw en bos in dertien buitengebiedregio’s die de basis vormen voor de opmaak van (ongeveer 630) op te maken gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen, die de bestemmingen op perceelsniveau vastleggen. Het is in deze fase dat de uitwerking van het RSV stremt: de RUP-processen verlopen moeizaam en stagneren. De doelstellingen van het Structuurplan Vlaanderen voor de open ruimte blijken na 15 jaar nog steeds erg robuust te zijn, ook in het licht van de bijkomende uitdagingen. Hoewel verschillende wetenschappelijke rapporten in de jaren 1990 de klimaatwijziging al hadden aangekondigd, was klimaatwijziging bij de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen zeker geen aandachtspunt voor het beleid. De voorspellingen waren nog erg onzeker, de publieke opinie was nog erg sceptisch, en de impact van de klimaatswijziging op onze eigen situatie werd niet ten volle begrepen. Het is ook vrij logisch dat in het RSV de problematiek dan ook nauwelijks aan de orde is. De doelstellingen van het RSV met betrekking tot spaarzaam ruimtegebruik en het vrijwaren van open ruimte blijken echter essentiële keuzes ook met betrekking tot klimaatwijziging.
Zo is het idee om de riviervalleien als structurerend element te nemen nog steeds een valide optie, maar deze krijgt vandaag een bijkomende betekenis in het licht van klimaatadaptatie. Er zal ruimte moeten gemaakt worden voor het water, en tegelijk zullen er een aantal verdedigingswerken tegen het water moeten aangelegd worden. Aan de kust zullen verschillende strategieën moeten ingezet worden, om klaar te zijn voor de stijging van de zeespiegel. Ook watertekorten zullen moeten opgevangen worden door de aanleg van buffers. Ook het idee om het bouwen te bundelen en spaarzaam om te gaan met de open ruimte, blijven in het licht van de klimaatverandering een goede optie. Nochtans valt hierbij een kanttekening te maken. Verdichten van verstedelijkte kernen heeft zijn limieten (zie hoger). Verdere verzegeling van onbebouwde oppervlakte binnen verstedelijkte kernen palmt niet alleen eeuwenlang ontwikkelde en gekoesterde bodems in, bovendien verhoogt het gevaar op warmte-eilanden, en verhoogde ozonconcentraties. In het bijzonder de grotere agglomeraties hebben niet alleen behoefte aan enige “ontpitting”, maar ook aan massieve groene en blauwe structuren tot verhoging van de leefkwaliteit. De urbanisatiebehoeften mogen anderzijds niet afgewenteld worden op de kleinere kernen. Er is dus enig dilemma tussen enerzijds het op Vlaams niveau willen bewaren van de open ruimtes, en anderzijds ontpitten en het actief voorzien van massieve en blauwe structuren doorheen agglomeraties. Dit leert ons in elk geval dat stedelijk beleid en open ruimtebeleid veel meer in wisselwerking moeten staan dan tot nog toe het geval was. Open ruimtes binnen de stedelijke agglomeraties moeten meer sturend zijn in de verdere ontwikkeling van die stedelijke agglomeraties. Een zekere schaal van ecosysteemleverende structuren is immers ook in de stedelijke gebieden noodzakelijk. Deze open ruimten moeten actief worden ingericht in functie van de ecosysteemdiensten voor natuur, water, recreatie, voedselproductie,… en toegankelijk gemaakt. Maar ook buiten de stedelijke agglomeraties moeten duurzame kansen voor verdere verdichting uitgaande van de open ruimte structuren worden aangegrepen om in de bijkomende woningbehoeften te voorzien. Beiden vergen een actieve samenwerking in gebieden tussen partners betrokken bij stedelijke ontwikkelingen en partners betrokken bij open ruimte ontwikkelingen. Waar het RSV eerder gericht was op zonering van functies (stedelijke gebieden, buitengebied, verdere differentiëring binnen het buitengebied in gebieden van de agrarische en de natuurlijke structuur), hebben we meer dan ooit nood aan grotere multifunctionaliteit van gebieden. Er moet meer worden gestreefd naar actieve synergieën tussen functies, ook tussen stedelijke en open ruimte functies: landbouw als aanbieder en vrager van
39
energie/warmte (productie), de relatie voedsel en stad, energielandschappen, waterbuffering als nieuwe drager van het landschap, nieuwe vormen van wonen aan en bij het water, gerichte verdichting én landschapsbouw in 20-eeuwse verkavelingen, … De kwaliteit van een plek (bodem, water, landschap, geologisch substraat, ruimtelijke maat,…), de ligging ervan in systemen en netwerken (groen, blauw, stedelijke, mobiliteit,…) maar ook het ondernemerschap van actoren zullen meer dan ooit bepalend zijn voor de ontwikkeling ervan.
3.5
40
Economische knooppunten
Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen voorzag in de bestemming van ongeveer 7000 ha bijkomende bedrijventerreinen, voor zowel regionale als lokale bedrijven. De hoofdmoot van dit pakket (ongeveer 80%) werd toegewezen aan de zogenaamde economische knooppunten in Vlaanderen. Alle stedelijke gebieden, de gemeenten langs het Albertkanaal, en een 30-tal niet-stedelijke gemeenten werden geselecteerd als knooppunt. Aan deze knooppunten werden taakstellingen verbonden in de afbakening van de stedelijke gebieden voor het realiseren van bedrijventerreinen. Bij deze taakstellingen gold het principe van de stedenhiërarchie: grote steden kregen grote pakketten, kleine steden kleine. Daarnaast konden alle gemeenten zogenaamde lokale bedrijventerreinen aanleggen, met een oppervlakte kleiner dan 5 ha. De lokale overheden hebben dan ook vaak van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, veelal in de hoop om bijkomende werkgelegenheid aan te trekken of om problematische bedrijven op het vlak van milieuoverlast en uitbreiding te kunnen herlocaliseren. Ondanks de reeds erg ruime afbakening van economische knooppunten werd in de actualisatie van het RSV de lijst aangevuld met de zogenaamde bijzondere economische knooppunten.
Een geconcentreerde en verweven ruimtelijke structuur
Figuur 16: Ruimtelijk economische hoofdstructuur, bron Cabus, Allaert en Vanhaverbeke, 2001
Studiewerk uit het Strategische Plan Ruimtelijke Economie en van de administratie ruimtelijke economie bracht de afgelopen jaren heel wat beleidsinformatie over de ruimtelijk-economische structuur van Vlaanderen naar boven. Een van de belangrijkste vaststellingen van de analyses was de vrij sterke ruimtelijke concentratie van economische activiteiten in Vlaanderen in stedelijke gebieden en langs grote Europese infrastructuurassen (Cabus & Van Haverbeke, 2004; Cabus, Allaert, & Vanhaverbeke, 2001). Vooral het kerngebied tussen Antwerpen en Brussel, waar ook de Haven van Antwerpen en de luchthaven van Zaventem als belangrijkste internationale verbindingen zijn gelegen, kent een zeer hoge dichtheid aan tewerkstellingsplaatsen. Het toegenomen belang van netwerkrelaties tussen bedrijven zorgt ervoor dat de ligging langs internationale verbindingen en in stedelijke gebieden voor vele bedrijven ook steeds belangrijker wordt. Het belang van stedelijke regio’s in de globale economie is immers ook wereldwijd toegenomen (Sassen, 1994). Door de aanhoudende verdienstelijking van de economie wordt het aandeel diensten ook steeds belangrijker, die vooral gebaat zijn bij een stedelijk milieu. Uit de analyses van het Strategisch plan Ruimtelijke Economie (SPRE) kwam verder naar voor dat de Vlaamse economie ruimtelijk tevens erg verweven voorkomt: 80% van de bedrijfsvestigingen bevindt zich in het woongebied, terwijl slechts ongeveer 5% zich effectief op bedrijventerreinen bevindt. Daartegenover staat wel dat de meest productieve bedrijven in termen van omzet en toegevoegde waarde zich wel op bedrijventerrei-
41
nen bevinden. Nochtans staat deze bestaande verweving van de bedrijvigheid onder spanning. Zo bleek uit een studie van Cabus et al. (Cabus, Horemans, & Van Haverbeke, 2008) dat door de steeds strengere milieu regels, een verminderd draagvlak van omwonenden en plaatsgebrek vele ondernemingen verhuisintenties hebben naar bedrijventerreinen, ook voor functies die in principe verweefbaar zijn. Ook in de meer verweven stedelijke gebieden leiden de klassieke push factoren er toe dat bedrijven zich meer en meer op bedrijventerreinen buiten de stad wensen te vestigen (Cabus & Van Haverbeke, 2004; Cabus et al., 2008).
Een verspreid aanbod …
42
Figuur 17: Juridisch bestemde bedrijventerrein in Vlaanderen, bron: AGIV
In het totaal beschikt Vlaanderen over een planologisch aanbod van net geen 60.000 Ha bedrijventerreinen. Schattingen van de administratie Economie geven aan dat hiervan een kleine 9.000 Ha niet in gebruik is omwille van allerhande redenen, en er momenteel slechts 1.282 Ha bouwrijp is. Net zoals het woningaanbod erg gefragmenteerd en verspreid ligt, is ook het aanbod aan bedrijventerreinen in Vlaanderen erg versnipperd. Zoals blijkt uit figuur 17 onthouden we de belangrijkste concentraties aan bedrijventerreinen zich bevinden in de Havens en langs de grote achterlandverbindingen (E17, A12, E19, E34 en het Albertkanaal). Daarnaast zijn er tal van kleinere snippers die haast uniform zijn uitgespreid over Vlaanderen. Vooral in de regio Kortrijk-Roeselare valt de sterke versnippering van bedrijventerreinen op. De versnippering van het aanbod is frappant. In tegenstelling tot de markt voor woningbouw, wordt de markt van bedrijventerreinen in hoofdzaak gestuurd door de overheid. Bedrijventerreinen worden immers in overgrote mate bestemd en ontwikkeld door lokale overheden, provinciale ontwikkelingsmaatschappijen, intercommunale verenigingen en havenbedrijven. De enorme versnippering van het aanbod heeft uiteraard min of meer gelijkaardige effecten dan de versnippering van het aanbod voor wonen.
Voorts valt op dat verschillende bedrijventerreinen in Vlaanderen, zeker in stedelijke gebieden, vaak verouderd of verlaten zijn. In de stedelijke gebieden bevinden zich doorgaans de oudste bedrijvenzones, vaak ontstaan rond historische bedrijven. Maar ook buiten de stedelijke gebieden bevinden zich steeds meer verouderde bedrijventerreinen. Veel bedrijventerreinen uit de jaren 1960 en 1970 voldoen bijvoorbeeld niet meer aan de hedendaagse eisen op vlak van milieu en ruimtegebruik. De opgave op het vlak naar herontwikkeling of herstructurering van bedrijventerreinen is daarom erg groot. Naast een verouderd aanbod kunnen we ook stellen dat de differentiatie van functies binnen het bestaande aanbod toeneemt. Hoewel bedrijventerreinen in principe vooral bedoeld zijn voor producerende bedrijven, die omwille van hinder moeten worden afgezonderd, zien we dat de invulling van bedrijventerreinen ook steeds meer door atypische in principe verweefbare functies gebeurt. Zo valt het op dat bedrijventerreinen naast grootschalige detailhandel, vaak ook kantoren of andere diensten bevatten. En hoewel de laatste jaren verschillende overheden tot een meer intensief ruimtegebruik trachten te komen is de ruimtelijke benutting en kwaliteit van vele bedrijventerreinen nog steeds ondermaats. Lage dichtheden en vloerindexen, overmaatse wegeninfrastructuren, grote reserveterreinen, opslag in open ruimte en inspiratieloze bufferzones blijven de regel eerder dan de uitzondering.
en een beleid dat onderbenutting in de hand werkt… Hoewel de verspreide ruimtelijke structuur uiteraard historische wortels heeft, is het ruimtelijke beleid van de afgelopen jaren voor een groot stuk verantwoordelijk. Samen met de uitbreiding van de economische knooppunten werd het principe van de “IJzeren voorraad” ingevoerd. De studie van het SPRE legde immers bloot dat er regionaal sterke tekorten kunnen bestaan aan beschikbare bedrijfsgronden, waardoor bedrijven geen locatie zouden vinden, en dus hun investeringen verplaatsen naar andere regio’s of landen. Het concept “IJzeren voorraad” houdt in dat op elk moment voldoende bedrijventerreinen bestemd en bouwrijp moeten zijn, zodat op elk moment vragen van bedrijven kunnen geaccommodeerd worden. De “IJzeren voorraad” zou theoretisch zo ongeveer 3 tot 5 jaar de jaarlijkse uitgifte aan bedrijventerreinen moeten bedragen. Vanuit de methodiek van de “IJzeren voorraad” is vervolgens gebleken dat er grote regionale tekorten zouden zijn, zeker in het meest centrale gebied van Vlaanderen. De Vlaamse overheid nam vervolgens in de actualisering van het RSV het engagement om 7000ha bijkomende industrieterreinen te bestemmen.
43
Hoewel het idee van de “IJzeren voorraad” op het eerste zicht economisch zinvol lijkt, werkt het veeleer verspilling en onderbenutting in de hand. De term “IJzeren voorraad” suggereert immers een permanent beschikbaar aanbod op elk moment en gaat daarmee regelrecht in tegen de gedachte dat ruimte in principe een eindig goed is. Bij een permanent overaanbod zullen overheden, noch bedrijven weinig prikkels hebben om spaarzaam met de beschikbare ruimte om te gaan.
44
Tot slot wordt de aanleg van bedrijventerreinen ook vaak gesubsidieerd door overheden. Het idee leeft dat goedkope bedrijfsgronden noodzakelijk zijn om de werkgelegenheid te stimuleren. Nederlands onderzoek heeft echter aangetoond dat gemiddeld slechts een zeer klein deel (ongeveer 1%) van de kapitaalskosten van productiebedrijven aan bouwgrond wordt besteed (Louw, 2004). Dit betekent dat “goedkope bedrijfsgrond” nauwelijks beslissend kan zijn in de exacte locatiekeuze van een productiebedrijf. De subsidiering leidde ertoe dat bedrijfsgrond in Vlaanderen erg goedkoop is, zelfs in die regio’s waar er schaarste heerst. Bedrijfsgrond is bijvoorbeeld doorgaans veel goedkoper dan bouwgrond. Door de lage prijs van de bedrijfsgronden zijn er weerom weinig prikkels om bestaande terreinen intensief te benutten. Dat er 9000 ha van de 60.000 ha bedrijventerreinen niet in gebruik is hoeft niet te verwonderen. Bovendien leiden lage vastgoedprijzen ertoe dat de herontwikkeling van bestaande of verlaten terreinen financieel onhaalbaar wordt. De herontwikkeling is vaak erg kostelijk en kan niet gedekt worden door de inkomsten uit de verkoop of verhuur van de herontwikkelde bedrijfsgronden bij lage marktprijzen. Uit het overzicht van gerealiseerde en herontwikkelde brownfields blijkt alvast dat herontwikkeling traag gaat. Van de 38 brownfieldconvenanten zijn er vandaag slechts 2 projecten gerealiseerd. Uiteraard is het noodzakelijk om te beschikken over een strategische aanbod voor buitenlandse investeringen, maar het beleid vandaag is teveel gericht op de productie van goedkope greenfields voor bedrijven. Een systeem gebaseerd op een “IJzeren voorraad” zal tot een onverantwoord ruimtebeslag leiden omdat het veeleer een vraag naar bedrijventerreinen induceert dan wel inlost. Zoals blijkt uit bevragingen is het voor een individueel bedrijf vaak interessant om de eigen locatie in woongebied in te ruilen voor een goedkoper perceel op een bedrijventerrein (Cabus et al., 2008): geen overlast van de buren, ruime uitbreidingsmogelijkheden, en indien de oude locatie kan ontwikkeld worden is de verhuis zelfs een zeer lucratieve onderneming. De vraag naar vrijstaande bedrijfskavels op greenfields zal echter nagenoeg onverzadigbaar zijn indien we vandaag de 80% verweven bedrijven wensen te herhuisvesten naar de bedrijventerreinen. Een dergelijk beleid zal leiden tot een verdere functiescheiding binnen onze ruimtelijke structuur. Nochtans
zou verwevenheid van woon- en werkplekken in het beleid moeten voorop staan, en zou scheiding de uitzondering moeten zijn. Verwevenheid leidt immers tot minder verplaatsingbehoeften, meer synergie tussen verschillende types van functies en meer omgevingskwaliteit.
3.6
Conclusie
Hoewel bij de opmaak van het RSV de huidige uitdagingen nauwelijks gekend waren, blijkt toch dat een aantal visie-elementen en concepten nog steeds actueel zijn, en een antwoord kunnen bieden aan de uitdagingen. De robuustheid van de uitgangspunten zijn ook gemakkelijk te verklaren: het RSV streeft spaarzaamheid na met betrekking tot het gebruik van ruimte. Deze strategie biedt op lange termijn altijd het meeste voordeel. Toch is het noodzakelijk een aantal concepten aan te passen. Daarbij denken we aan de manier waarom de woningopgave wordt gestuurd, de koppeling met OV netwerken, de ontsnippering van open ruimte en de uitbouw van groenblauwe netwerken, …Tegelijk moet het RSV meer over de grenzen durven te kijken: Wallonië, Brussel, Nederland en Frankrijk en Duitsland. 45
Onze analyse leert vooral dat het noodzakelijk is de implementatiestrategie van deze concepten grondig te herdenken. De uitvoering van het RSV verliep erg bureaucratisch en erg top-down. De hiërarchie van structuurplannen, samen met de grote graad van detail van het RSV leverde weinig beleidsmarge op voor de provinciale of lokale overheden, waardoor het beleid soms als weinig democratisch werd ervaren. De uitvoering van het RSV verliep bovendien heel sterk vanuit de administratie; er werden weinig allianties gecreëerd met andere beleidssectoren, of beleidsniveaus, noch met private actoren of maatschappelijke actoren om bepaalde visies tot uitvoering te brengen.
10 essentiële breekpunten voor het ruimtelijk beleid Op basis van de bovenstaande analyses hebben we een aantal “breekpunten” geformuleerd voor het nieuwe beleidsplan. We noemen ze breekpunten omdat ze enerzijds “breken” met het voorgaande beleid, en anderzijds ze toetsstenen vormen voor de geloofwaardigheid van het ruimtelijke beleid in de zin dat zonder deze elementen een Vlaams ruimtelijk beleid naar onze mening onmogelijk is in het licht van de toekomstige uitdagingen en ontwikkelingen:
Breekpunt1: De bijkomende verstedelijking zal, gelet op de demografische ontwikkelingen, haar hoogtepunt kennen voor 2030 en reeds aanzienlijk zijn vóór 2020. Het beleidsplan moet vandaag een haalbare strategie en instrumenten bevatten om op korte termijn de toekomstige verstedelijking te sturen. Breekpunt 2: Paradoxaal genoeg is het bestaand aanbod aan bouwpercelen voor wonen en bedrijven veel groter dan de toekomstige behoefte. Maar het aanbod ligt verspreid en in functie van een duurzaam en spaarzaam ruimtegebruik vaak op de ‘foute’ plaats. De uitdaging is om het wonen in het meest centrale gebied van Vlaanderen aantrekkelijk en tegelijk betaalbaar te houden. Het beleidsplan dient via een grond- en pandenbeleid het wonen in centrale locaties en op OV-locaties betaalbaar, veilig en leefbaar te houden. De overheid moet via een locatiebeleid het aanbod voor wonen en bedrijven sturen naar meer duurzame locaties. 46
Breekpunt 3: De ruimtelijke disfunctionaliteit en maatschappelijke kosten van gescheiden plannings- en beleidsprocessen voor essentiële maatschappelijke functies (wonen, mobiliteit, werken…) is zo groot dat ze niet aanvaardbaar is en zal leiden tot een structurele congestie van het wegennet. Het ruimtelijk beleid dient terug een integrerende rol op te nemen tussen verschillende beleidsdomeinen, met in het bijzonder de integratie tussen mobliteits- en infrastructuurplanning en het ruimtelijke beleid. Breekpunt 4: Klimaatextremen onder vorm van overstromingen, droogtes, hitte zullen ook Vlaanderen steeds zwaarder treffen en daarom zullen grondige adaptieve buffermaatregelen moeten ontwikkeld worden in de eerstkomende decennia, niet in het minst om gewapend te zijn tegen de verzwaring van deze problematiek in de verdere toekomst. Er zullen geheel nieuwe ruimtelijke keuzes gemaakt moeten worden, waarbinnen gebiedsspecifieke herinrichtingen en innovatieve vormen
van multifunctioneel gebruik moeten gedefinieerd worden. Er zullen nieuwe investeringen nodig zijn dwars doorheen de publieke en de private ruimte (bijvoorbeeld groenblauwe stadsontwerpen tegen hitteeilanden, systematisch ingerichte erosiebuffers enz.). Breekpunt 5: In de pikorde van de ruimtelijke waarden in Vlaanderen komen de open ruimte en de zogenaamd zachte functies nog steeds op de tweede plaats. Open ruimte blijft krimpen. Dit is niet langer houdbaar, ondermeer omwille van diverse verantwoordelijkheden inzake ondermeer biodiversiteit, behoud van graden van zelfvoorziening en reductie van onze hoge ruimtelijke voetafdruk. Het fysisch systeem moet veel meer als basisstructuur beschouwd worden voor maatschappelijke functies. De ecosysteemdiensten (in ruimste betekenis) zijn te vertalen als een opgave in heel de Vlaamse ruimte, niet alleen in de open ruimte maar ook in de stad, de privéruimte, de bedrijventerreinen en de infrastructuren. Breekpunt 6 De extreme fragmentatie van het Vlaamse territorium legt zware beperkingen op toekomstige ruimtelijke systemen, producties en ecosysteemdiensten zoals riviersystemen, klimaatmigratie van plant- en diersoorten, ketens in landbouw en voeding, enz.. Met de huidige moeizame afbakeningen van landbouwareaal, bos, natuur en stedelijke zones enz. gaan we er niet komen. Het beleidsplan dient een nieuw palet van gebiedsgedifferentieerde principes, ingrepen en instrumenten te ontwikkelen in functie van de defragmentatie: herinrichting, selectieve afbraak, nieuwe erfdienstbaarheden, versnelde inzet op natuurverbinding en ecologische netwerken, multifunctionele landbouwparken en functieverweving in het algemeen. Breekpunt 7 De “IJzeren voorraad” is een achterhaald principe. Het leidt tot verspilling en versnippering van ruimte, tot ontweving en maakt herontwikkeling van brownfield economisch onhaalbaar.
47
Het beleidsplan dient af te stappen van de “IJzeren voorraad”, ruimte te bieden voor een veranderende economie, zonder dat bijkomende greenfields worden aangesneden en maximaal in te zetten op brownfieldreconversie. Breekpunt 8: Vlaanderen heeft logistieke troeven en beleids- en economische ambities op dit vlak. Reeds decennia zorgt een modal shift in negatieve richting ervoor dat de logistiek in toenemende mate gericht is op wegtransport en te weinig op binnenvaart en spoor. Dit heeft een bijzonder negatief impact op de leefbaarheid. Het beleidsplan dient een performant ruimtelijk en leefbaar logistiek netwerk uit te bouwen. Absolute voorwaarden zijn een veel efficiënter gebruik van de huidige capaciteit van de infrastructuur. Investeringen moet gericht worden op een positieve kentering in de modal split, wat betekent dat er geen verdere uitbouw van infrastructuur kan zijn die toenemend vrachtwagengebruik stimuleert. Breekpunt 9 48
Vele van de vorige sleutelkwesties overstijgen de grenzen van Vlaanderen. We zijn in toenemende mate verplicht om samen te werken met onze buurlanden en buurregio’s. Het Vlaamse ruimtelijke beleid dient een strategie te ontwikkelen om ruimtelijke ontwikkelingen grensoverschrijdend aan te pakken. Breekpunt 10: Hoewel het nodig is om op lange termijn te denken kan de planhorizont 2050 ons een vals comfortgevoel geven. Een sterke visie op gewenste ruimtelijke ordening kan zich niet beperken tot de lange termijn (horizon 2050), een visie op korte termijn is een voorwaarde voor een beleidsomslag.
4. Bouwstenen voor een noodzakelijke systeemtransitie 4.1
Waarom verandering noodzakelijk is?
Via de analyse van sleutelkwesties kunnen we stellen dat het huidige trendscenario vanuit een maatschappelijk oogpunt niet wenselijk is. Indien de huidige ruimtelijke en maatschappelijke tendensen zich verder zetten in de toekomst zullen de maatschappelijke kosten van onze inefficiënte ruimtelijke structuur steeds verder oplopen. Een ongestuurde verstedelijking zal leiden tot een verdere versnippering en fragmentatie van onze ruimtelijke structuur, wat op zijn beurt negatieve consequenties zal hebben op het vlak van verkeerscongestie, waterhuishouding, biodiversiteit, voedsel- en energievoorzieningen en de kwaliteit en gezondheid van het leefmilieu. Ruimtelijke ontwikkelingen zijn moeilijk omkeerbaar. Eens investeringen gemaakt worden in infrastructuren leggen deze vaak de ruimtelijke ontwikkeling voor honderden jaren vast. Gebieden die bebouwd worden, zijn dat vaak voor lange tijd. Het herstel van natuurlijke biotopen en systemen duurt vele decennia tot eeuwen. Bouwen betekent doorgaans dat er immobiele “sunk cost” worden gecreëerd die de beslissingen over latere investeringen sterk beïnvloeden. Hierdoor is verstedelijking erg pad-afhankelijk. Nieuwe verstedelijking bouwt immers voort op de reeds bestaande stedelijke structuur; en een bepaalde stedelijke structuur maakt sommige keuzes voor de toekomst mogelijk of maakt ze net onmogelijk. De verspreiding van de bebouwing en de fragmentatie van de open ruimte legt een zware hypotheek op mogelijke toekomstige keuzes. Deze zorgen er immers voor dat de efficiënte organisatie van allerhande ecosysteemdiensten steeds moeilijker zal worden en dat de gebruikers van de ruimte steeds meer op individuele vervoers- en transportmiddelen aangewezen zullen zijn. Dit betekent op zijn beurt dat onze ruimte minder flexibel wordt en minder goed zal kunnen inspelen op externe gebeurtenissen. Als energie fors duurder wordt, of als de import van goedkoop voedsel steeds minder aannemelijk wordt, zal onze ruimte niet in staat zijn deze schokken op te vangen. De pad-afhankelijkheid van verspreide bebouwing verhindert dan een meer rationele organisatie van de ruimte. Spaarzaam ruimtegebruik en compact gebruik van de ruimte zijn daarom een meer robuuste keuze; ze laten ons toe om in de toekomst gemakkelijker deze schokken op te vangen.
49
4.2
50
Waarom veranderen zo moeilijk is?
Dat we onze ruimtegebruik zal moeten veranderen, weten, schrijven en zeggen we eigenlijk al jaren. Veranderen blijkt echter niet eenvoudig, zoals bleek uit de pogingen van het verleden. Het Structuurplan Vlaanderen is er bijvoorbeeld slechts gedeeltelijk in geslaagd om haar doelstellingen te bereiken, ondanks allerhande nieuwe instrumenten en de soms doorgedreven regulering. Dat het veranderen van maatschappelijke systemen zoals het ruimtegebruik vanuit de overheid niet zo gewillig mag zijn als de literatuur van de strategische planning soms laat uitschijnen wordt hoe langer hoe meer erkend. Sociale theorieën over maatschappelijke veranderingen zijn doorgaans vrij pessimistisch over de stuurbaarheid van maatschappelijke processen vanuit de overheid. In de literatuur rond het transitiemanagement neemt men de geringe stuurbaarheid van maatschappelijke systemen zelfs als uitgangpunt. Zo stelt Loorbach (Loorbach, 2007) dat maatschappelijke problemen zoals het ruimtegebruik, hardnekkige problemen zijn. Deze problemen zijn complex, vertonen een grote mate van interne afhankelijkheid, kennen een grote onzekerheid met betrekking tot hun effecten, zijn geworteld in diepe institutionele structuren en zijn daarom dus ook moeilijk te sturen. Uit ervaring weten we dat noch het regulier beleid, zoals strategische planning, noch de marktwerking of een correctie op de marktwerking, noch een soort incrementeel institutionalisme een oplossing kan bieden voor hardnekkige problemen. De transitieliteratuur stelt dat oplossingen structureel moeten zijn en een fundamentele systeemverandering moeten nastreven. Rotmans en Loorbach (Loorbach & Rotmans, 2010) hanteren het concept van socio-technische regimes om de hardnekkigheid van complexe problemen te verklaren. Een socio-technisch regime is erop gericht om bestaande maatschappelijke functies te vervullen, zoals mobiliteit, werkgelegenheid, huisvesting, voedselproductie etc. Het bestaat uit (1) een materiële en immateriële structuur, (2) een cultuur met dominante beelden, waarden en paradigma’s en (3) routinematig systeemgedrag. Zo bestaat de structuur van het mobiliteitssysteem bijvoorbeeld uit de fysieke netwerken en de regelgeving die toegang en gebruik van deze infrastructuren regelen. De cultuur of de dominante beelden van ons mobiliteitsregime wordt bevoorbeeld gekenmerkt door de status die aan de auto wordt verleend; en het “normaal” regimegedrag wordt gekenmerkt door bijvoorbeeld een dominantie van de wagen in de woon-werk pendel. Ook het ruimtegebruik kan beschouwd worden als een socio-technisch regime. Dit regime bestaat uit structuren: de fysieke ruimte van Vlaanderen, het geheel aan regelgeving over de allocatie en gebruik van ruimte (wetgeving ruimtelijke ordening, milieu, veiligheid, monumentenzorg,…). Er zijn dominante opvattin-
gen over ruimtegebruik zoals bijvoorbeeld rechtszekerheid en individuele vrijheid. Tot slot bestaat er dagdagelijks “routineus” gedrag zoals de manier waarop individuele bouwprojecten tot stand komen via vergunningsprocedures en worden gebruikt. Socio-technische regimes kennen een zekere stabiliteit en inertie in de tijd; de structuren, waarden en het dagdagelijks gedrag ondersteunen elkaar zodat in de dagdagelijkse acties de structuren steeds worden gereproduceerd. Ze vervullen daardoor op een voldoende bevredigende manier de maatschappelijke behoeften. Toch zijn er ook steeds dysfunctionele elementen aan het socio-technisch regime; zo merken we dat het huidige mobiliteitsregime in toenemende mate dysfunctioneel wordt op het vlak van bereikbaarheid en betrouwbaarheid, maar ook op het vlak van gezondheid en ruimtegebruik en het gebruik van fossiele brandstoffen. De dysfunctionele elementen worden in grote mate ook mee bepaald door externe (globale) ontwikkelingen in het “maatschappelijk landschap”. Zo zet de huidige klimaatwijziging druk op verschillende socio-technische regimes. Wanneer de systeemconflicten toenemen zal het regime een zekere inertie vertonen en zal vooreerst gezocht worden naar systeemverbeteringen (efficiency gains). Dat is niet onlogisch, omdat de (gepercipieerde) maatschappelijke kost van een regimeverandering vaak niet opweegt tegen de (gepercipieerde) maatschappelijke kost van de dysfunctionele elementen. In het mobiliteitsregime zal men bijvoorbeeld de capaciteit van wegen verhogen door extra rijstroken aan te leggen, of pechstroken te activeren, een beter verkeersmanagement, etc. De exponentieel toegenomen complexiteit van de regelgeving in ruimtelijke ordening en aanverwante domeinen kan als een reactie gelezen worden om de toenemende dysfunctionaliteit en contradicties in ons huidig ruimtelijk regime te verhelpen. Hoe meer ruimtelijke conflicten optreden als gevolg van een toegenomen dichtheid in functies, hoe groter de nood om het regelgevend kader uit te bouwen om het ruimtelijk regime functioneel te houden. Efficiëntieverbeteringen van het socio-technisch systeem zijn veelal lineair en pad-afhankelijk: ze nemen slechts gradueel toe over de tijd en bouwen steeds verder op bestaande structuren. Oplossingen worden bedacht voor zover ze passen binnen het heersende regime, en radicale oplossingen worden uitgesloten. Lineaire verbeteringen kampen haast ook steeds met “rebound”- effecten waarbij de initiële efficiëntieverbetering wordt teniet gedaan. Hierdoor is er bij reguliere beleidsprocessen vaak op termijn een backlash: initiële verbeteringen worden op langere termijn teniet gedaan. Uiteindelijk kunnen lineaire veranderingen tot een systeemfalen en een langdurige regimecrisis leiden indien de condities in het externe maat-
51
schappelijk landschap te snel wijzigen. En een regimecrisis van een bepaald socio-technologisch regime kan doorslaan in een algehele systeemcrisis, waarbij het steeds moeilijker wordt om tot innovatieve regimes te komen.
52
Figuur 18: Transitiemanagement, bron (Geels & Schot, 2007)
4.3
Enkele lessen uit het transitiemanagement
Socio-technische regimes vertonen een hardnekkige stabiliteit, en een zekere onstuurbaarheid, maar zijn zeker niet onveranderbaar. In de geschiedenis zijn immers voorbeelden genoeg te vinden hoe bepaalde socio-technische regimes op vrij korte tijd overgingen naar nieuwe systemen. Die cases leren ons dat radicale veranderingen vaak starten bij innovaties (of gebeurtenissen) op een zeer kleinschalig niveau. Ze komen vaak plots en onvoorzien. Ze hebben een onvoorspelbaar effect op het bestaande systeem zoals het butterfly effect waarbij de luchtverplaatsingen van het klapwieken van de vleugels van een vlinder in principe tot een orkaan kunnen uitgroeien. Die
innovaties kunnen zowel de materiele structuur (bv. een nieuwe technologie) als de immateriële structuur betreffen, als een verandering van waarden en normen en dagdagelijkse routines. De transitieliteratuur spreekt in dit verband over innovatieve configuraties. Groepen van actoren in de niches van het regime ontwikkelen in een sterke sociale interactie nieuwe technologieën, producten of processen die een oplossing bieden voor bepaalde dysfunctionele elementen van het regime. Denk bijvoorbeeld hoe in vele steden het gebruik van de bakfiets in een beperkte sociale kring een oplossing biedt voor de dysfunctioneel geworden stedelijke mobiliteit. In eerste instantie blijft deze innovatie kleinschalig en lokaal en beperkt tot een selecte groep actoren. Onder bepaalde condities (windows of opportunity) kan een innovatieve configuratie echter uitgroeien tot een nieuw sociotechnisch regime, waarbij het oude in grote mate wordt vervangen. De bakfiets zou bijvoorbeeld kunnen uitgroeien tot een dominant stedelijke mobiliteitssysteem. Die condities hangen onder meer samen met de mate van systeemconflicten in het heersende systeem, machtsverhouding tussen verschillende sociale groepen, opinies, politieke opportuniteiten, …. De transitieliteratuur leert ons dus dat enerzijds verandering mogelijk is, maar dat anderzijds de richting van de verandering moeilijk stuurbaar is. Wie een regimetransitie beoogt, weet natuurlijk wel dat innovatieve configuraties een noodzakelijke voorwaarde zijn. Het stimuleren van duurzame verandering op regimeniveau betekent dus het stimuleren van lokale innovatieve configuraties, gericht op specifieke problemen die de duurzaamheid van het regime ondermijnen. Hier geldt dat de kans op verandering in sterke mate afhankelijk is van de innovatiecapaciteit van deze configuraties van actoren. Hoe meer niches en proeftuinen voor innovaties, hoe groter uiteraard de kans op een duurzame systeemtransformatie. Transitiemanagement is er dus op gericht om innovatie in kleine netwerken van actoren te stimuleren rond dysfunctionele elementen van het regime en nieuwe opportuniteiten die zich aandienen in het maatschappelijk landschap
53
Over het verschil tussen transitiemanagement en de strategische (ruimtelijke) planning
54
Transitiemanagement
Strategische Planning
Visie op veranderbaarheid van samenleving
Veranderbaar, niet stuurbaar
Veranderbaar en stuurbaar
Visie op veranderingsprocessen
Onvoorspelbaar en niet-lineair
Voorspelbaar en lineair
Visie op toekomst
Meerdere toekomsten mogelijk
Een wenselijke toekomst
Instrumenten voor verandering
Transitiearena’s
Operationele plannen en acties
Rol van visies
Visie, strategie en acties zijn in grote mate verweven
Visie bepaalt strategie Strategie bepaalt acties
De huidige instrumenten rond de structuurplanning vinden hun oorsprong in theorieën omtrent de strategische planning (Albrechts, 2001b; Albrechts, Healey, & Kunzmann, 2003; Albrechts, 2001a). Zo definieert Albrechts strategische planning als een sociaal-ruimtelijk proces onder regie van de overheid, waarbij visies, acties en middelen voor implementatie worden geproduceerd wat een ruimte is en kan worden (Albrechts, 2004). Van den Broeck, Segers en Albrechts specifiëren verder dat de meest “essentiële’ karakteristiek en activiteiten van strategische planning het ontwerp van een werkbare langetermijnvisie is die als referentiekader dient en richting geeft aan acties, ze plaatst en verbindt, ze stuurt en rechtvaardigt (Van den Broeck et al., 2010). In de praktijk wordt er bij de strategische structuurplanning gestreefd naar een te bereiken gewenste eindtoestand (visie op 15, 20 of 50 jaar), of de gewenste ruimtelijke structuur. Vervolgens wordt via backcasting of forward casting nagegaan hoe die gewenste eindtoestand met de hoofdzakelijk bestaande kennis, instrumenten, technologie en middelen zal kunnen bereikt worden. De strategie wordt vertaald naar operationele plannen en richtkaders, die vervolgens worden geïmplementeerd aan de hand van talrijke acties of door generieke beleidsmaatregelen. Zo werd het Structuurplan Vlaanderen opgebouwd aan de hand van een visie, waarbij het richtinggevend en het bindende gedeelte de instrumenten bevatten om deze visie te implementeren. Volgens Albrechts (Albrechts, 2001b; Albrechts, 2004) is strategische planning gericht op structurele verandering. In de praktijk is het vaak moeilijk in te schatten hoe structureel ruimtelijke plannen eigenlijk zijn.
Hoewel men met een strategisch plan inderdaad vaak een trendbreuk wil realiseren, spreken we hier echter in grote mate van een lineair veranderingsproces. Trends worden immers langzaam omgebogen in de richting van een gewenste ontwikkeling, zonder dat er noodzakelijk een diepere institutionele verandering plaatsvindt. Een voorbeeld daarvan is het 60/40 beleid, dat gericht was op een specifieke target in de toekomst, veeleer dan een structurele verandering van het Vlaamse woonmodel. Hierdoor bestaat het risico op padafhankelijkheid, lock-in en backlash van het regime. Pad afhankelijkheid betekent dat oplossingen (of instrumenten) suboptimaal blijven door het “ontwikkelingspad” uit het verleden. Zo bepalen de gewestplannen in grote mate de mogelijkheden van de structuurplannen. Lock-in betekent dat de instrumenten wegens hun padafhankelijkheid geen oplossingen meer kunnen bieden voor nieuwe problemen. Onzekerheden en innovaties worden in de strategische planning zoveel mogelijk gereduceerd. Zo zal men bijvoorbeeld aan de hand van een Sterkte-Zwakte-analyse, zoveel mogelijk proberen te anticiperen op bedreigingen en opportuniteiten (SWOT), en worden deze min of meer gekend geacht. Transitiemanagement heeft zoals hierboven beschreven andere uitgangspunten. In tegenstelling tot strategische planning, gaat transitiemanagement ervan uit dat structurele veranderingen nauwelijks te voorspellen zijn, en dat de toekomst dus niet te sturen valt. Transitiemanagement vertrekt daarom niet van één gewenste toekomst, maar accepteert dat meerdere toekomsten mogelijk zijn. Transitiemanagement probeert vooral het proces van verandering te versnellen in de richting die meer duurzaam is, zonder een duidelijk eindbeeld. Oplossingen worden niet a priori bepaald maar worden in de loop van het proces gevonden. Het planningsproces is minder gericht op inhoud, maar meer op leerprocessen bij verschillende groepen van actoren. Zoals boven aangehaald verloopt de transitie van een regime immers via onvoorspelbare doorbraken van lokale innovaties. Duurzame verandering kan gestimuleerd worden door het stimuleren van innovatie, het mobiliseren van actoren rond gemeenschappelijke problemen in specifieke niches en tenslotte het faciliteren van lokale innovaties in regimeveranderingen. De strategische planning en het transitiemanagement vertrekken dus vanuit verschillende uitgangspunten, maar sluiten elkaar daarom niet helemaal uit. De overheid kan via strategische planning nog steeds een lineair veranderingstraject uittekenen, en tegelijk inzetten op verschillende potentieel innovatieve configuraties. Via de strategische planning is er een zekere voorspelbaarheid en stuurbaarheid van maatschappelijke processen in een bepaalde richting, die bij transitiemanagement niet kan gegaran-
55
deerd worden. Anderzijds biedt transitiemanagement een mogelijkheid om tot meer structurele en duurzame oplossingen te komen dan de lineaire strategische structuurplanning. De beide benaderingen worden echter wel contraproductief indien het strategische planningsproces binnen het ruimtelijk socio-technisch regime dusdanig dominant wordt ontwikkeld in de structuren dat lokale innovaties bij voorbaat worden uitgesloten. We zouden kunnen stellen dat het Structuurplan Vlaanderen door de uitwerking van een comprehensieve visie en kader voor de ruimtelijke ontwikkeling de innovatie bij lokale besturen andere sectoren en private sectoren te weinig heeft kunnen stimuleren. Een planningsysteem dat zich dus richt op systeem- en regimetransities zal innovatie in niches rond sleutelproblematieken dienen te stimuleren in zogenaamde transitie-arena’s en condities dienen te creëren die lokale innovaties kunnen laten uitgroeien tot systeeminnovaties.
4.4 Nieuwe vormen van governance
56
Uit het voorgaande leren we dat structurele systeemverandering noodzakelijk is om het hoofd te kunnen bieden aan de inhoudelijke uitdagingen. Vanuit het transitiedenken betekent dit een noodzaak aan nieuwe vormen van governance die gericht zijn op innovatie van het ruimtelijk socio-technische regime. Hieronder bekijken we hoe de overheid en nieuwe vormen van beleid hierbij een rol kunnen spelen.
Een falende overheid De analyse van de falende overheid is reeds vaak gemaakt. Verschillende auteurs stellen dat de traditionele sturingsmodellen er niet in slagen om publieke diensten of belangrijke maatschappelijke problemen zoals de ruimtelijke ordening aan te pakken (Rhodes, 1997; Klijn, 2005). De toegenomen complexiteit van onze samenleving op verschillende vlakken zorgt dat de stuurbaarheid van de ruimte vanuit de overheid sterk is gereduceerd. Maatschappelijke problemen zijn steeds moeilijker te isoleren, maar zijn juist uitermate verbonden met andere problemen. Hetzelfde “probleem” wordt door verschillende actoren anders gepercipieerd, waardoor we steeds meer te maken hebben met “wicked problems”. Dit zijn maatschappelijke problemen, waar er geen overeenstemming bestaat over de probleemdefinitie, noch over de gewenste oplossing. Wicked problems creëren een maatschappelijke strijd, waarbij verschillende sociale groepen hun probleemdefinitie trachten te verdedigen. Zo zal een bepaalde groep de suburbanisatie
van het wonen als een opportuniteit beschouwen voor betaalbaar wonen, terwijl een andere groep suburbanisatie als een belangrijk milieuprobleem beschouwt. De reactie op deze toegenomen complexiteit van maatschappelijke problemen bestaat vaak uit een verdere specialisatie van het overheidsapparaat in nieuwe functionele entiteiten (zoals IVA’s en EVA’s), die paradoxaal genoeg het sturingsprobleem veeleer verergert dan oplost. Hervormingen van administraties, sectorale specialisatie en verzelfstandiging hebben geleid tot een erg verkokerde administratie, waarbij afstemmings-, integratieen overlappingsproblemen zijn toegenomen (Voets, Block, & Coppens, 2009). De onmacht van sectoren om de problemen binnen de eigen kaders op te lossen resulteert dan ook vaak in bijkomende sectorale regelgeving die in combinatie met andere sectorale regelgeving vaak tot contradictorische situaties leidt op het terrein. Niet alleen de interne fragmentatie, maar eveneens de toegenomen afhankelijkheid van private actoren en de civiele maatschappij maken dat de overheid niet in staat is om maatschappelijke problemen op een afdoende manier aan te pakken. Budgetten, bevoegdheden, kennis en knowhow en legitimatie zitten verspreid over verschillende groepen van actoren, die in een uiterst vervlochten netwerk van wederzijdse afhankelijksrelaties staan, en waarbij de logica van verschillende bestuurlijke schaalniveaus steeds botsen. Wanneer al die actoren reflecteren vanuit de eigen kaders, lijkt die wederzijdse afhankelijkheid op immobilisme. Incompatibele ambities van politici, administraties, bedrijven en burgers resulteren dan in een patstelling. Grote ruimtelijke projecten verzanden vaak in stellingenoorlogen tussen administraties en oeverloze procedureslagen. Enkele wanhoopspogingen zoals uitzonderingsdecreten en reparatiewetten illustreren de toenemende onmacht van de overheid veeleer dan dat ze een structurele oplossing bieden.
Nieuwe vormen van governance? Als reactie op de falende traditionele overheidssturing wordt meer en meer gepleit voor nieuwe vormen van governance. Governance betekent eigenlijk niet meer dan de manier waarop een bepaalde organisatie (groep, land bedrijf, regio) haar gemeenschappelijke zaken aanstuurt, m.a.w. de manier waarop er gestuurd wordt. Doorgaans wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen hiërarchische vormen van sturing, vormen van sturing gebaseerd op marktprincipes, of vormen van sturing die gebaseerd zijn op netwerken (Thompson, 2003). Het hiërarchische model slaat op
57
58
klassieke overheidssturing door regelgeving. Het ruimtelijke ordeningsbeleid in Vlaanderen wordt nog sterk gedomineerd door deze sturingsvorm waarbij de overheid unilateraal publieke doelen stelt en publieke middelen aanwendt voor de uitvoering van deze doelen. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen stelde bijvoorbeeld heel duidelijke ruimtelijke doelen voorop, en ontwikkelde daarbij een nieuw instrumentarium van onder meer afbakeningsplannen en uitvoeringsplannen om deze doelen ook daadwerkelijk vanuit de overheid te realiseren. De administratie Ruimte werd vervolgens verantwoordelijk gesteld voor de uitvoering van het beleid. Omwille van de toegenomen complexiteit van problemen, de interne fragmentatie en de afhankelijkheid van externe partners pleiten onder meer Kickert, Klijn en Koppejan (Klijn, Kickert, & Koppejan, 1997; Koppejan, 1993) voor een publieke sturing via een netwerkbenadering. Zij definiëren een beleids netwerk als een stabiel patroon van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren rond een beleidsprobleem of een beleidsprogramma. Bij elk beleidsprobleem is er dus een netwerk van actoren betrokken die op een of andere manier een belang hebben bij het probleem, en die op een strategische manier met elkaar om gaan. In het netwerk heeft niemand echt totale controle, en kan geen van de actoren een hiërarchisch sturingsmodel opleggen. Als de overheid bepaalde beleidsproblemen wil aanpakken, zal ze deze actoren in dit netwerk moeten mobiliseren om het beleidsprobleem aan te pakken, zal ze met deze actoren tot een consensus moeten komen en zal ze coalities moeten creëren voor de uitvoering van het beleid. Nieuwe termen zoals procesmanagement en netwerkmanagement duiden erop dat overheidsadministraties meer een meer een rol moeten krijgen als procesmanagers, die de interacties tussen al deze actoren in het beleidsnetwerk moeten begeleiden. Dit betekent dat administraties niet enkel meer “kaders” moeten stellen over wat ruimtelijk wenselijk is, maar vooral actoren en sleutelfiguren zullen moeten mobiliseren om bepaalde publieke doelen te definiëren en te realiseren. Dit vereist radicaal nieuwe methodes en werkwijzen binnen de administraties.
Innovatieve coalities Uit het bovenstaande mag duidelijk zijn dat traditionele bureaucratische sturingsvormen, noch loutere marktwerking opgewassen zijn tegen de maatschappelijke complexiteit van het ruimtelijk beleid. Een nieuw ruimtelijk beleid heeft nood aan beleidsnetwerken, waarbij verschillende actoren over de kokers en schaalniveaus samenwerken rond ruimtelijke sleutelkwesties. Nochtans zijn beleidsnetwerken op zich geen voldoende voorwaarde om tot een vernieuwend beleid te komen. Het mag duidelijk zijn dat netwerken evengoed het bestaande regime kunnen ondersteunen.
Compromissen tussen verschillende actoren in het netwerk kunnen tot een pad-afhankelijke oplossing komen die de contradicties in het huidige regime eerder scherper maken dan ze op te lossen. Netwerken kunnen evengoed tot good old boys netwerken uitgroeien, die hun macht en invloed willen bestendigen. Sommige netwerken bestendigen veeleer het status quo, dan dat ze fundamentele veranderingen teweeg brengen. Wanneer we een werkelijke systeemtransitie beogen zal het noodzakelijk zijn om vooral innovatieve coalities te stimuleren. Innovatieve coalities zijn niche-netwerken, waar nieuwe en onverwachte bindingen worden gemaakt tussen actoren uit de publieke, private sector en de civiele maatschappij. Die coalities snijden dus niet enkel dwars door de sectoren van de overheid, maar evenzeer dwars door publieke en private kringen. Onverwachte bindingen zijn koppelingen tussen actoren die nog niet bestonden tussen voorheen gescheiden werelden: sociale organisaties met private ondernemers, energieleveranciers met voedselproducenten, hobbylandbouwers met watermaatschappijen, …. Deze bindingen zijn zeker niet aleatorisch; het blijven combinaties die uiteindelijk moeten kunnen leiden tot wederzijdse winst en een min of meer stabiel interactiepatroon dat leidt tot een veranderend ruimtegebruik. Innovatieve coalities vereisen de nodige creativiteit om sleutelproblemen om te zetten naar opportuniteiten voor een duurzame samenwerking. Bij het aftoetsen van mogelijk nieuwe combinaties spelen creatieve activiteiten zoals ontwerpend onderzoek, visievorming, scenariobouw, etc een cruciale rol. Maar naast creativiteit is er ook ondernemerschap nodig; wilde ideeën dienen vertaald te worden naar haalbare projecten, die door replicatie en aggregatie uiteindelijk tot nieuwe een meer duurzame systeemregimes kunnen leiden. De overheid kan condities voor innovatieve coalities scheppen. Ze kan grote opgaven definiëren, en actoren stimulansen geven om deze opgaven innovatief aan te pakken. Ze kan creatieve praktijken stimuleren zoals ontwerpend onderzoek. Ze kan nieuwe netwerken opzetten tussen actoren, en ze kan zelf deel uit maken van innovatieve netwerken.
59
5. Strategische allianties en territoriale pacten voor een duurzame ruimte 5.1
Strategische allianties en territoriale pacten
Onze korte verkenning in de transitie en governance literatuur leverde de nodige bouwstenen voor een nieuwe aanpak, gericht op een duurzame transitie van het huidige ruimtelijke regime. De transitiebenadering benadrukt enerzijds de nood aan innovatie en experiment in lokale niches rond meer duurzaam ruimtegebruik, en anderzijds de nood aan het faciliteren van de groei van lokale innovaties tot systeemveranderingen. De governance benadering benadrukt dan weer de nood aan het mobiliseren en sturen van beleidsnetwerken met sleutelactoren die gericht zijn op maatschappelijke sleutelproblemen. Met het begrip strategische allianties en territoriale pacten trachten we in te spelen op deze theoretische inzichten. Strategische allianties zijn innovatieve coalities op systeemniveau gericht op innovatieve vormen van ruimtegebruik die tot een meer duurzaam en veerkrachtig ruimtelijk regime kunnen leiden. Laten we de verschillende componenten van deze definitie wat verder duiden. Met de term innovatieve coalities duiden we duidelijk op die beleidsnetwerken waar er actoren zijn met een wil tot vernieuwing en een dynamiek die gestuwd wordt door mogelijke wederzijdse winsten. Dit betekent dat de kwaliteit van het actorennetwerk voor ons cruciaal is. Het creëren van nieuwe koppelingen tussen deze actoren is een belangrijke opgave om tot een vernieuwd ruimtegebruik te komen. Met de term systeemniveau doelen we op beleidsveranderingen op een bovenlokaal schaalniveau. Het gaat om coalities tussen actoren die een diffuse invloed hebben op allerhande netwerken in het territorium. Uiteraard kan de invloed van deze actoren in sommige gebieden sterker zijn dan in andere gebieden. Met innovatief ruimtegebruik bedoelen we een nieuwe manier van productie of consumptie van ruimte. Innovatief en experimenteel ontwerp via ontwerpend onderzoek is daarbij een noodzakelijke voorwaarde. Het toont nieuwe mogelijkheden en potentiële ontwikkelingspaden. Ontwerpend onderzoek en labo’s zijn echter geen voldoende voorwaarden om tot innovatief ruimtegebruik te komen. Vanuit de wetenschap dat de productie en consumptie van ruimte het resultaat is van sociale normen, praktijken,
61
instituties en routines impliceert een innovatief ruimtegebruik ook een sociale innovatie. De actoren in de coalitie moeten zich bewust worden dat de nieuwe productie en consumptie van ruimte hen bepaalde voordelen kan opleveren. Sociale innovatie kan daarom enkel tot stand komen door een intensief leer- en zoekproces in de innovatieve coalitie. Met de laatste term duurzaam en veerkrachtig ruimtelijk regime wensen we aan te geven dat we selectief willen zijn in de mobilisatie van innovatieve coalities. De Vlaamse overheid kan uiteraard kiezen rond welke maatschappelijke problemen, thema’s of gebieden zij strategische allianties uit bouwt. Strategische allianties zijn met name gericht op het teweeg brengen van structurele transities op regimeniveau, zodat het ruimtegebruik leidt tot een meer efficiënte, sociaal rechtvaardige en minder milieubelastende ruimtelijke structuur. Uit de analyse van het BAU model in het eerste hoofdstuk kunnen we stellen dat het opzetten van coalities moet bijdragen aan - Een stedelijke structuur die via een gericht locatiebeleid bijdraagt tot een minder grote afhankelijkheid van individueel vervoer en kansen biedt voor collectieve vormen van vervoer. 62
- Het opzetten van een systeem dat toelaat om het bestaande aanbod juridisch bestemde bouwgronden te herlocaliseren naar meer geschikte locaties. - Een inrichting van de open ruimte zodanig dat grote eenheden open ruimte gevrijwaard blijven van verdere bebouwing en maximaal kansen worden geboden voor de ontwikkeling van ecosysteemdiensten en een grotere klimaatbestendige veerkracht. - Een spaarzaam gebruik van de beschikbare bedrijventerreinen waarbij prioriteit wordt gegeven aan de herontwikkeling en heractivering van het bestaande aanbod. - Een verdere uitbouw van de mobiliteitsnetwerken zodat logistiek en transport minder afhankelijk worden van het vervoer per vrachtwagen en zodat de leefbaarheid van de stedelijke gebieden gevrijwaard blijft. - Een uitbouw van de (grensoverschrijdende) stedelijke regio’s in functie van een verdere functionele en bestuurlijke integratie.
Omwille van de regionale specificiteit van de sleutelkwesties is er een gebiedsgerichte differentiatie noodzakelijk in het ruimtelijke beleid. Niet elke regio heeft dezelfde problemen, of heeft dezelfde capaciteit om bepaalde problemen aan te pakken. Territoriale pacten zijn innovatieve coalities binnen een specifiek territorium, die vanuit een gedeelde problematiek meer duurzame en veerkrachtige vormen van ruimtegebruik nastreven. In tegenstelling tot strategische allianties zijn territoriale pacten dus gebonden aan specifieke plaatsen en plaatsgebonden problematieken. Territoriale pacten bouwen verder op de inzichten uit het geïntegreerd gebiedsgericht beleid (Albrechts, Leroy, Van Tatenhove, Van den Broeck, & Verachtert, 1999), die in de afgelopen beleidsperiode slechts sporadisch in de praktijk werden gebracht. Net als strategische allianties zoeken de territoriale pacten coalities tussen zowel publieke als private partijen. In principe zijn de territoriale pacten horizontale samenwerkingsverbanden tussen lokale actoren. Het Vlaamse beleid kan deze samenwerkingsverbanden wel stimuleren door aan specifieke gebieden een aantal “opgaven” op te leggen, zonder dat de oplossingen vooraf worden gedefinieerd. Daarbij kan een systeem van “stokken en wortels” gehanteerd worden om lokale doelstellingen en bovenlokale doelstellingen te vervlechten. De Vlaamse overheid kan bijvoorbeeld subsidies afhankelijk maken van de prestaties op het vlak van defragmentatie van het landschap. De Vlaamse overheid heeft ook als taak de innovaties die voortkomen uit de territoriale pacten te faciliteren, zodat ze eventueel kunnen uitgroeien tot systeeminnovaties. Dit kan bijvoorbeeld door het uitbouwen van lerende netwerken tussen verschillende allianties.
5.2
Enkele mogelijke strategische allianties
Bij wijze van voorbeeld worden hieronder drie mogelijke allianties beschreven, die in lijn liggen met de grote opgaven voor Vlaanderen. Hoewel de experten oordelen dat deze allianties kansrijk zijn, zal de vitaliteit van deze allianties pas in de praktijk kunnen getest worden. Voorbeeld 1: Een strategische alliantie rond TOD De knooppuntenbenadering, of het Transit Oriented Development (TOD), werd ontwikkeld in de Verenigde Staten en tracht de verstedelijking te sturen op goed bereikbare locaties in het openbaar vervoersnetwerk. Vanuit de Verenigde Staten is het concept uitgezwermd naar andere regio’s in de wereld o.a. Europa. In Frankrijk kunnen verschillende geïntegreerde tramen stedelijk ontwikkelingsprojecten onder deze noemer gecatalogeerd
63
worden (met gekende voorbeelden Nantes en Bordeaux). In Nederland wordt het concept met het StedenbaanPlus project op de zuidflank van de Randstad toegepast op regionaal schaalniveau, met als drager een meerlagig OV netwerk (trein, metro, tram, bus). Het project omvat stedelijke verdichting rond een dertigtal stations en het verhogen van de treinfrequenties in de betrokken regionale corridor.
64
Hoewel er geen universeel aanvaarde definitie van de knooppuntenbenadering bestaat, is de kernidee dat het ontwikkelingspotentieel van een locatie bepaald wordt door het ontsluitingspotentieel via openbaar vervoer. De benadering streeft daarmee naar de uitbouw van dense, gemengde woon-werkgebieden rond hoogwaardige openbaar vervoersknooppunten. Zodoende wordt getracht een alternatief te bieden voor de ‘urban sprawl’ en de auto-afhankelijkheid. Uit de literatuur blijkt dat de kans op het gebruik van openbaar vervoer immers stijgt in de onmiddellijke nabijheid van OV-haltes. Omgekeerd zijn OV-haltes maar rendabel te exploiteren wanneer er voldoende reizigerspotentieel aanwezig is binnen een beperkte afstand van de halte. Door te verdichten op knooppunten van het openbaar vervoer zal het gebruik van het openbaar vervoer dus toenemen, en zal de kwaliteit van de dienstverlening door een meer rendabele exploitatie kunnen verbeteren. Hierdoor kan er weer een modal shift ontstaan ten gunste van het openbaar vervoer, waardoor er minder druk komt op het wegennet. In sommige gevallen wordt de meerwaarde vanuit die ontwikkelingen ook terug geïnvesteerd in de uitbouw van het OV-netwerk. Hier ligt dus een mogelijke win-win situatie tussen de openbare vervoersmaatschappijen en ruimtelijke ordening. In de praktijk gaat het in de US om meer dan een samenwerking tussen de ruimtelijke ordening in de engere zin (de betrokken planningsadministratie) en één of meerdere OV-bedrijven. Lokale overheden en privé-ontwikkelaars worden ook als partners gezien. Recente tendensen in de US zijn het sterker betrekken van lokale gemeenschap (waarbij men dan spreekt van TOC: Transit Oriented Communities), in Europa is er vooral aandacht voor netwerkbenadering, inclusief hoogwaardige fietscorridors. De knooppuntenbenadering biedt interessante kansen voor Vlaanderen, omdat Vlaanderen reeds een erg uitgebouwd en dens netwerk van openbare vervoervoorzieningen kent. Historisch gezien kent Vlaanderen één van de meest dichte netwerken in Europa voor spoorvervoer en regionale trams (de zgn. ’buurtspoorwegen’). Tegelijk lopen vandaag rond Antwerpen (Masterplan Antwerpen), Gent en Brussel (Gen-Netwerk) nieuwe tramprojecten waar woon-en werk-ontwikkelingen aan gekoppeld zouden kunnen worden. Zeker in de centrale Vlaamse ruimte, waar de verstedelijkingsdruk het grootst zal zijn, en het netwerk van hoogwaardige openbaar
vervoersvoorzieningen al bestaat of wordt gepland, biedt een knooppuntenbenadering dus interessante opportuniteiten. In deze centrale ruimte zouden OV-knooppunten kunnen worden aangeduid die verder kunnen ontwikkeld worden of verdicht om zo de bijkomende bevolkingsdruk op te vangen. De knooppuntenbenadering is zeker geen nieuw idee. Reeds in 2002 liet de Vlaamse administratie een studie opmaken waarin de Vlaamse Ruit als casestudie voor TOD werd genomen. Daarbij werden de bestaande haltes op spoorlijnen in het gebied selectief verdicht. In sommige gebieden werden extra woongebieden aangeduid nabij haltes, terwijl in andere gebieden net meer open ruimte werd gecreëerd door het verplaatsen van woongebieden. Deze inzichten konden echter niet worden geïntroduceerd in het Vlaamse beleid wegens de onverenigbaarheid met een aantal uitgangspunten van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Tegelijk lopen momenteel een aantal projecten in Vlaanderen waar de principes van de knooppuntenbenadering reeds worden toegepast. Zo is er in Antwerpen enerzijds de verlenging van de lijn 52 Antwerpen-Bornem, waarbinnen het project van het Schelde Landschapspark onderzocht wordt hoe nieuwe ontwikkelingen kunnen geënt worden op het regionale spoorvervoer. Ook op de OV-corridor Antwerpen-Turnhout worden momenteel een aantal opties verkend om verdichting rond OV-haltes mogelijk te maken. Hoewel deze projecten op zich lovenswaardig zijn, blijkt tevens de noodzaak om TOD op een hoger strategisch schaalniveau uit te werken. De haalbaarheid van een knooppuntenbenadering staat of valt met de mogelijkheden om het juridische aanbod te kunnen aanpassen. Zoals reeds gesteld ligt er in Vlaanderen nog een aanzienlijk aanbod woongebied (+/40.000 Ha) en woonuitbreidingsgebied (+/- 20.000 Ha) ter beschikking. Zonder sturing van dit aanbod zullen slecht ontsloten terreinen verder worden verkaveld en bebouwd. De Vlaamse overheid kan met het huidige instrumentarium via een systeem van planbaten en planschade een grootschalige herbestemmingsoperatie aanvatten. Via ruimtelijke uitvoeringsplannen zouden bepaalde bouwgronden kunnen worden onttrokken uit het aanbod, en kunnen extra mogelijkheden gegeven worden aan knooppunten. De planschade die ontstaat uit het schrappen van het aanbod kan gecompenseerd worden door planbaten die elders worden gerealiseerd. Uit het verleden is echter gebleken dat deze planningsprocessen erg tijdrovend zijn (cf. afbakeningsprocessen), terwijl de demografische groei op vrij korte termijn (voor 2020) zal plaatsvinden. Bovendien is de procedure van planschade en planbaten ook vrij omslachtig en erg vatbaar voor juridische procedures.
65
Een alternatief instrument zijn de verhandelbare ontwikkelingsrechten (VOR). VOR koppelen de bouwlocatie los van de rechten, en creëren een nieuwe markt voor ontwikkelingsrechten. Via een Vlaamse verordening kunnen bouwmogelijkheden gekoppeld worden aan liggingscriteria (o.a. ontsluiting OV). Ontwikkelaars van gronden die voldoen aan de liggingscriteria kunnen bouwrechten opkopen en deze toepassen op de locaties. Er zijn ook varianten denkbaar waarbij enkel publieke actoren (gemeenten) toegang krijgen tot de markt van ontwikkelingsrechten. Nader onderzoek is nodig onder welke modaliteiten VOR zou kunnen worden ingevoerd in Vlaanderen. Verschillende actoren kunnen baat hebben bij een knooppuntenbenadering in de Vlaamse Ruit: - De NMBS en de LIJN kunnen tot een meer rendabele exploitatie komen van het regionaal vervoer en de uitbouw van de voorstadsnetten van de grootsteden. Selectie van verdichtingscorridors biedt op lange termijn ook meer investeringszekerheid.
66
- De administratie RUIMTE kan via een knooppuntenbenadering een meer duurzame verstedelijkingspatroon realiseren, dat minder afhankelijk is van fossiele brandstoffen. Door verdichting van bepaalde knooppunten kan er tevens efficiënter worden omgegaan met ruimte. - De bouwsector kan het ontwikkelingsrisico van nieuwe woningen verkleinen door te investeren in knooppuntenlocaties en kan een meer marktconform aanbod creëren, door het aanbod te verplaatsen naar gebieden waar de vraag het grootst is. - De lokale overheden kunnen baat hebben bij een verplaatsing van een slecht gelegen woonuitbreidingsgebied naar een betere locatie; sommige gemeenten kunnen vragende partij zijn om extra woningen te realiseren. Voorbeeld 2: Territoriale allianties rond waterlandschappen Tot recent was het thema “water” schaars aanwezig in het ruimtelijk beleid. Waar in het Gewestplan de thematiek water beperkt bleef tot enige overdruk (zoals “waterwingebied”) is bij de ontwikkeling van het RSV enige aandacht gegeven aan de “rivieren en valleien” als structureel gegeven. Het grote gevoel van urgentie rond het thema was er niet. De relatief beperkte aandacht tot heden is mede te verklaren door het feit dat water behoort tot andere strategische beleidsvelden. Maar de tijden veranderen en de urgen-
tiepercepties groeien. De problematieken rond water die we vandaag al zien (overstromingen, tekort aan water voor landbouw, industrie, drinkwater, blijvende slechte waterkwaliteit, achteruitgang van ecologische systemen gebonden aan water, watertekort in kanalen, versnelde erosie,…) zullen alleen maar toenemen bij een trendscenario van bevolkingsgroei (met de daarbij horende extra verhardingen) en van klimaatwijzigingen (met verwachte hogere pieken in wateroverlast en watertekorten en mogelijke zeespiegelstijging). Iedereen is het erover eens dat het thema water een volwaardige plaats verdient in de ruimtelijke ordening. En het gaat hierbij om veel meer dan eerder technische oplossingen zoals trachten bouwvrij te houden van overstromingsgevoelige plekken, of regenwateropvang onderdeel te maken van bouwvergunningen. Water is een meervoudig thema: wateroverlast en waterberging, droogte en waterbuffering, drinkwatervoorziening, grondwateronttrekking en -voeding, bodemerosie, zeespiegelstijging, waterkwaliteit en waterzuivering. Deze waterthema’s zijn alle sterk ruimtelijk gedifferentieerd en zijn te duiden op alle schaalniveaus. Het gaat om een complex systeem waarbij neerslag, infiltratie, afspoeling, verdamping, oppervlaktewater en grondwater in onderlinge systemen ook ruimtelijk samenhangen. Deze samenhang geeft precies een kans om watersystemen ook meer als leidraad te gebruiken voor ruimtelijke ontwikkelingen en het biedt de mogelijkheid om nieuwe allianties op te zoeken rond het thema water. Reeds ingeburgerde ruimtelijke waterbeelden zijn overstromingsgebieden en hydrologische bekkens (cf. de 11 hoofdbekkens in Vlaanderen). Het RUP “Gecontroleerd overstromingsgebied Kruibeke-Bazel-Rupelmonde” is een van de weinige planfiguren over water. Nog niet vertaald naar ruimtelijke ordening zijn onder meer de verdeling van de grondwatervoerende geologische structuren, de kaart van erosiegevoeligheid, de verziltingsgevoeligheid in de polders, de verdrogingsgevoeligheid van de hogere zandgronden, de fosfaatbelasting van bodem en grondwater vooral in de streken met intensieve veehouderij, de drinkwaterdistributie, het stelsel van rioleringen en afvalwaterzuiveringsinstallaties, de waterbehoeften in industrie en landbouw enz. Het zijn stuk voor stuk thema’s die niet behoren tot het traditionele ruimtelijk beleid, maar in hun samenhang wel sterke sturing horen te geven aan gebiedsdifferentiatie in het ruimtelijk beleid, mede grensstellend zijn aan ruimtegebruik en door de systeembenadering ook mee sturend kunnen zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen. Het thema water vergt in het kader van ruimtelijk beleid dus een aparte geografische analyse en synthese, een eigen programmatie-ontwikkeling en het ontdekken van de kansen die het watersysteem biedt bij het vormgeven van de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen in een gebied.
67
Een aantal voorbeelden Men stelt vast dat meerdere decennia zouden nodig zijn om zelfs bij 75% van gebruik van diep grondwater het peil te herstellen in het intensieve agro-industriële deel van West-Vlaanderen. De grondwaterlaag die momenteel voor landbouw, (voedings)industrie en drinkwater wordt gebruikt, geraakt uitgeput. Nieuwe vergunningen voor aanwending van grondwater worden niet meer toegekend. Landbouw en (voedings)industrie beseffen op dit moment dat de grondwatervoorraden eindig zijn en het gebruik van grondwater duurder en duurder wordt en deze sectoren zoeken naar alternatieven zoals hergebruik van proceswater en gebruik van oppervlaktewater. Tegelijk is dit ook een gebied met nog steeds hoge nitraat- en fosfaatdruk (met overschrijding van kwaliteitsnormen van oppervlaktewater tot gevolg), een grote behoefte aan versterking van landschappelijke en natuurlijke structuren en een gebied met een toegenomen overstromingsfrequentie.
68
Het thema water biedt dus bij uitstek kansen om gebied structurerend te werken en tot nieuwe allianties te komen. In massieve structuren in het landschap oppervlaktewater verzamelen voor gebruik door landbouw en industrie, biedt kansen om aan de watervraag van deze sectoren blijvend te voldoen. Maar dit versterkt ook de landschappelijke en natuurlijke structuur in het gebied, het vermindert het overstromingsrisico en biedt kansen om de kwaliteit van het oppervlaktewater structureel te verhogen door sterkere buffering van de waterlopen. Een alliantie tussen (voedings) industrie, landbouw, huishoudens (watervraag en impact op waterkwaliteit), bevolking (vraag naar mooier landschap en beperking overstromingsrisico) en waterbeheerders (kwaliteit waterlopen, waterzuivering, peilbeheer) heeft dus alle potenties. Een ander voorbeeld gaat over het Maaswater dat het Albertkanaal en de andere Kempische kanalen voedt. De historisch-droge zomer van 1976 (model voor toekomstige extreme jaren) kende voor ongeveer twee derde van het jaar slechts een derde van de gemiddelde wateraanvoer in het Albertkanaal. Drinkwatermaatschappijen, landbouw, natuurbehoud, scheepvaart en industrie zijn hier potentiële partners voor een innovatieve alliantie en ruimtelijke pacten in de Kempen. Bovendien moet er gedacht worden aan herziening van Maasverdragen tussen Frankrijk, Wallonië, Vlaanderen en Nederland, met inbegrip van nieuw – internationaal tot lokaal – ruimtelijk ontwerp. Een sterke alliantie is ook mogelijk tussen woonontwikkelingen, waterbeheerders en natuur. In Midden-Limburg zijn er problemen van mijnver-
zakking, suburbanisatie met afvoer van vervuild water naar natuur- en valleigebieden, overstromingen van woonkernen en verdroging van natuur. De toekomstige uitdagingen in het gebied liggen dus in aanpassen van bestaand bebouwd weefsel en het voorzien van nieuwe woonontwikkelingen meer geënt op het watersysteem waardoor zowel woonkwaliteit, waterkwaliteit als waterbuffering worden gecombineerd. Restruimtes tussen bebouwing fungeren als aaneengeschakelde boezembekkens en vormen dragers van natuur en landschap. Naast pacten en allianties binnen het reeds brede thema “water” zijn er beslist ook andere, transversale pacten en allianties die het traditionele planologische werkveld overstijgen, maar er nadien toch weer in terechtkomen. Een voorbeeld hiervan is de dringende sluiting van de fosfaatkringloop. Fosfaat – essentieel in de plantenteelt – wordt wereldwijd een zeldzame grondstof. Hier kan men zich een sterke alliantie inbeelden van waterzuivering, industrie en landbouw. Om dit mogelijk te maken is ruimtelijke optimalisatie nodig van wonen, nutsleidingen voor water en afvalwater, klein- en grootschalige waterzuivering, redistributie van gevaloriseerde producten enz. Dit is een voorbeeld van het absoluut noodzakelijke doorbreken van het denken in schotten tussen diverse sectoren, tussen stad en platteland enz. Ruimtelijke ordening mag de afspraken over waterbeheer – denk met een verder voorbeeld van peilbeheer als conflictmaterie tussen landbouw, natuurbehoud en andere sectoren – niet integraal overlaten aan andere beleidsvelden, maar uiteraard ook niet in de plaats treden. Maar het opstellen van innovatieve geïntegreerde geografieën van het waterthema als kwantitatief en kwalitatief thema is een belangrijke stap in het proces naar het vinden van werkzame pacten en allianties, gevolgd door het creatief ontwerpen van gebiedsgedifferentieerde omgang met water. Waar vele van deze gekoppelde waterthema’s reeds experimenteel of in beperkte schaal aan de orde zijn, ontbreekt het aan een gedegen “planologische smering” die tegelijkertijd werkt als stimulans om hierover systematisch pacten en allianties op te starten en om de creativiteit die daaruit voortvloeit te vertalen in gebiedgedifferentieerd ruimtelijk beleid. Voorbeeld 3: Een strategische alliantie rond reconversie Binnen het concept van een kringloopeconomie neemt de OVAM in het Vlaamse Materialen Programma heel wat initiatieven en heeft daarnaast ook haar strategisch project Enhanced Landfill Mining (ELFM). Hierbij staat de valorisatie van (voormalige) stortplaatsen centraal om aldus de behoeften aan basisgrondstoffen mee in te vullen. Samen met verschil-
69
lende partners heeft de OVAM reeds bijgedragen tot onderzoek rond het ELFM-thema en dit verruimd naar Sustainable Landfill Site Management (SLSM) SLSM past in het kader van voorraadbeheer in de breedste betekenis van het woord. Stortplaatsen zijn niet enkel een mogelijke bron van materialen, maar ook van energie en ruimte. Het leren omgaan met die voorraad is een uitdaging die meer inhoudt dan het definiëren van de beste ontginningsmethode. Het Departement Ruimte en OVAM dienen na te gaan op welke wijze deze voorraad van ongeveer 2.000 stortlocaties optimaal kan benut worden, gezien het beheer loopt over een tijdspanne van vele decennia. Het is een afweging die uiterst belangrijk is tussen hergebruik, sanering en ontginning. Het spanningsveld tussen materiaalrecyclage, energierecuperatie en ruimtewinning moet in kaart gebracht worden met het oog op een duurzaam voorraadbeheer.
70
Vanuit haar bevoegdheden en ervaringen op het vlak van afval-, bodemen materialenbeheer wil OVAM een concreet voorraadbeheersplan voor stortplaatsen uitwerken. De vraag die zich hierbij stelt is: “Op welke wijze kunnen we het potentieel van 2.000 stortsites binnen het kader van duurzaam materialenbeheer omvormen van een bedreiging naar een opportuniteit ook inzake ruimtelijke ontwikkeling in het verstedelijkt Vlaanderen”. Materialenbeheer is een nieuwe stap binnen de evolutie van het afvalstoffenbeheer. Een integrale kijk op de materiaalketen is onontbeerlijk om een blijvende oplossing te vinden voor het afvalvraagstuk. Het afvalbeheer grijpt grotendeels in op het einde van de keten, wanneer het materiaal afval geworden is. Het huidige afvalbeheer mag dus niet op zichzelf blijven bestaan, maar moet zijn blik verruimen naar het duurzaam materialenbeheer. Duurzaam materialenbeheer past in een wereldwijde vraag tot invulling van diverse behoeften en grotere schaarste langs de aanbodzijde. Stortplaatsen zijn echter niet enkel een mogelijke bron van materialen, maar ook van energie en ruimte en passen aldus in de breedste betekenis van voorraadbeheer. Het leren omgaan met die voorraad is een uitdaging die meer inhoudt dan het definiëren van de beste ontginningsmethode. De OVAM dient na te gaan op welke wijze deze voorraad van ongeveer 2.000 stortlocaties optimaal kan gevrijwaard en benut worden. De organisatie van het tussentijds (duurzaam) gebruik is aan de orde. Het spanningsveld tussen materiaalrecyclage, energierecuperatie en landwinning moet in kaart gebracht worden met het oog op een duurzaam voorraadbeheer. OVAM, VMM en Departement Ruimte kunnen samen materialenlandschappen als reconversielandschappen uitbouwen in het sterk verstedelijkt
Vlaanderen. Deze materialenlandschappen vormen het kader voor hergebruik en omkeerbaar ruimtegebruik waarin ook materiaal- en energiestromen onderwerp van uitwerking zijn (cradle to cradle). Alzo dragen resp. OVAM (met de SLSM-strategie), Departement Ruimte (met ruimte-neutrale basisoptie), economie (met hergebruik van grondstoffen) en verder ook ecologie (gesloten cradle to cradle) samen bij om de verschillende duurzaamheidsprincipes op een integrale manier kunnen worden bereikt. De maatschappelijke kosten en baten van deze alliantie zal aantonen dat dergelijke gebiedsaanpak (territoriaal pact) veel meer positieve baten en toegevoegde waarde opleveren voor Vlaanderen dan de huidige beleidsaanpak. Het territoriaal pact krijgt gestalte via een CoP (Community of Practice) waarin het commitment contractueel wordt vastgelegd in een “Community Land Trust”. Hierin zijn diverse private partners samen aan de slag vanuit een diagonaal governance-model.
5.3
Mogelijke territoriale pacten
71
Figuur 19: kansen voor territoriale pacten
Bij wijze van voorbeeld worden in Figuur 19 een aantal kansen tot gebiedspacten beschreven, die in lijn liggen met de grote opgaven voor Vlaanderen. Het is essentieel dat binnen de gebiedspacten domein- en bestuursoverschrijdend wordt samengewerkt en dat alle actoren (overheid
en niet-overheid) volwaardig deelnemen. De experten geven aan dat dit een eerste tentatieve oefening is van mogelijke gebieden en oordelen dat binnen deze gebieden weliswaar kansen op samenwerking en gebiedsgerichte toepassing van strategische allianties liggen, maar dat een meer onderbouwde afbakening van de gebieden zelf een eerste belangrijke opgave is. De wens tot samenwerking van een aantal cruciale actoren binnen het gebied zal bovendien bepalend zijn voor kans op slagen van een gebiedspact. Voor een aantal kansrijke gebieden is het daarom ook aangewezen dat een gemandateerde gebiedsregisseur betrokken partijen in het gebied samenbrengt om tot een gezamenlijke gebiedsanalyse en gebiedsopgave te komen. Hieruit kan een wens en zelfs urgentie tot samenwerking voortvloeien die op termijn kan leiden tot een gebiedspact.
72
Besluit Vlaanderen heeft duidelijk nood aan een vernieuwd ruimtelijk beleid. Onze analyse toonde aan dat de negatieve aspecten van een ongewijzigd ruimtelijk beleid steeds grotere proporties zullen aannemen: meer verkeerscongestie, overstromingen, hittestress, en verdroging, verlies aan productieve open ruimte en een minder gezonde leefomgeving. Hoewel het ruimtelijk structuurplan een aantal robuuste concepten bevatte, is de uitvoering van deze concepten vaak in gebreke gebleven. Vooral de top-down implementatieprocessen van de overheid bleken in de praktijk een strop op een vlotte en effectieve uitvoering. Vanuit het expertenforum zijn we ervan overtuigd dat het anders moet en kan. De theorie van het transitiemanagement leverde inspiratie voor een aanpak met innovatieve coalities. Het zijn netwerken tussen actoren die door onverwachte koppelingen leiden tot innovatieve samenwerkingsverbanden rond ruimtelijke sleutelkwesties en uiteindelijk tot een vernieuwend ruimtegebruik. De Vlaamse overheid moet zeker haar verantwoordelijkheid blijven nemen door het uitwerken van ruimtelijke kaders rond bovenlokale problematieken. Maar ze moet vooral ruimtelijke innovatie stimuleren via het mobiliseren van strategische allianties en territoriale pacten rond een gedeelde problematiek. Strategische allianties zijn innovatieve coalities op systeemniveau gericht op innovatieve vormen van ruimtegebruik die tot een meer duurzaam en veerkrachtig ruimtelijk regime kunnen leiden. Territoriale pacten zijn innovatieve coalities binnen een specifiek territorium, die vanuit een gedeelde problematiek meer duurzame en veerkrachtige vormen van ruimtegebruik nastreven. Via een veelheid aan allianties en pacten kan een systeemtransitie gerealiseerd worden voor een meer duurzame ruimtelijke toekomst.
73
Referenties Albrechts, L. (2001a). Devolution, Regional governance and planning systems in Belgium. International Planning Studies, 6, 167-182. Albrechts, L. (2001b). The revival of strategic spatial planning. Tijdschrift Voor Economische en Sociale Geografie, 92, 385-386. Albrechts, L. (2004). Strategic (spatial) planning reexamined. Environment and Planning B-Planning & Design, 31, 743-758. Albrechts, L., Healey, P., & Kunzmann, K. R. (2003). Strategic spatial planning and regional governance in Europe. Journal of the American Planning Association, 69, 113-129. Albrechts, L., Leroy, P., Van Tatenhove J., Van den Broeck, J., & Verachtert, K. (1999). Geïntegreerd gebiedsgericht beleid, een methodiek onderzoeksrapport in het kader van het Vlaams Milieubeleidsplan 1997-2001, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement LIN, AMINIAL. Allaert, G. (2010). Een planbureau voor ruimte en leefomgeving, Ruimte, 7, 28-30. Allaert, G., De Sutter, R., Gulinck, H., Meire, P., Van Damme, S., & Van Eetvelde, V. (2012). Klimaat in Vlaanderen als ruimtelijke uitdaging, Ccaspar, IWT. Gent: Academia Press. Alonso, W. (1960). A Theory of the Urban Land Market. Papers in Regional Science, 6, 149-157. Banister, D. (2008). The sustainable mobility paradigm. Transportation Policy, 15, 73-80. Basset, D., Pucher, J., Buehler, R., Thompson, D., & Crouter, S. (2008). Walking, cycling and obesity rates in Europe, North America, and Australie. 795-814. Boussauw, K. (2010). Spatial proximity and distance travelled: Commuting versus non commuting trips in Flanders. U Gent. Braat, L. & ten Brink, P. (2008). The Cost of Policy Inaction Wageningen/ Brussel. Cabus, P., Allaert, G., & Vanhaverbeke, W. (2001). De Ruimtelijk Economische Hoofdstructuur van Vlaanderen Gent: Academia Press. Cabus, P., Horemans, E., & Van Haverbeke, W. (2008). Vestigingsgedrag van bedrijven in Vlaanderen Brussel: Administratie Ruimtelijke Economie. Cabus.P & Van Haverbeke, W. (2004). Strategisch Plan Ruimtelijke Economie: eindrapport. Gent: Academia Press. Cervero, R. & Kockelman, K. (1997). Travel demand and the 3Ds: Density, diversity, and design. 2, 199-219. Departement Ruimte (2012). Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool Brussel. Dept RWO (2012). Groenboek Ruimte: trends en uitdagingen Brussel: Ruimte Vlaanderen.
75
Dewaelheyns, V., Bomans, K., Verhoeve, A., & Tempels, B. (2012). Van tuinen en paarden. Ruimte, 4, 16-17. Dutzik, T. (2013). A new direction. Our changing relationship with driving. Boston: U. S. PIRG Education Fund Frontier Group. Engelen, G., Van Esch, L., Uljee, I., de Kok, J. L., Poelmans, L., Gobin, A. et al. (2011). Ruimtemodel: ruimtleijk-dynamisch landgebruiksmodel voor Vlaanderen Leuven: Steunpunt Ruimte en Wonen. Federaal Planbureau (2013). Bevolkingsvooruitzichten 2012-2060 Brussel: Federaal Planbureau. FOD Mobiliteit - Directoraat-generaal Duurzame Mobiliteit en Spoorbeleid (30-52013). Kilometers afgelegd door Belgische voertuigen in het jaar 2010. http:// www.mobilit.belgium.be/nl/binaries/ kilometers1_tcm466-216448.pdf Geels, F. W. & Schot, J. (2007). Typology of sociotechnical transition pathways. Research Policy, 36, 399-417. Gillis, D., Dekonick, L., Verbeek, T., Botteldooren, D., Witlox, F., & Lauwers, D. (2013). De aanpak van verkeersleefbaarheid in Vlaanderen. In M.Callens, J. e. Lemaître, J. Noppe, & L. Vanderleyden (Eds.), De sociale staat van Vlaanderen 2013 (Gent: Universiteit Gent). Hassan, R., Scholes, R., & Ash, N. (2005). Ecosystems and human well-being: current stat and trends: findings of the Condition and Trends Working group. Washington: Island Press. Hupkes, G. (1977). Gasgeven of afremmen. Toekomstscenario’s voor ons vervoerssysteem. Deventer/Antwerpen: Kluwer. Instituut voor de Overheid, Sum Research, ASRO, & Nijmegen School of Management (2010). Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Brussel: Vlaamse Overheid, departement RWO. Kenworthy, J. & Laube, F. (1999). Patterns of automobile dependence in cities: an international revieuw of key physical and economic dimensions with some implications for urban policy. Transportation Research, 33A, 723. Kenworthy, J. & Newman, P. (1988). The transport energy trade-off. Fuelefficient traffic versus fuel-efficient cities. Part A 22, 163-174. Klijn, E. H. (2005). Managing Complexity: achieving the impossible? In Challenges of organisation in global Markets, conference of the British Academy of Management, 13-15 sept. Klijn, E. H., Kickert, W. J. M., & koppejan, J. F. M. (1997). Managing complex networks: strategies for the public sector. (koppejan, J.F.M. ed.) London: Sage. Koppejan, J. F. M. (1993). Managment van besluitvorming; een studie naar de totostandkoming van beleid op het terein van het binnenlands bestuur. ‘s-Gravenhage: VUGA. Lauwers, D. (2008). Naar een nieuwe stedelijke mobiliteitscultuur: parkeerbeleid als hefboom. In G.Allaert & F. Witlox (Eds.), Duurzame mobiliteit Vlaanderen. De leefbare stad (pp. 151-175). Zelzate: Nautilus Books.
Lee, D., Klein, L., & Camus, G. (1999). Induced traffic and induced demand. 68-75. Loorbach, D. (2007). Transition Management. International books. Loorbach, D. & Rotmans, J. (2010). The practice of transition management: Examples and lessons from four distinct cases. Futures, 42, 237-246. Louw E., (2004) Planning van bedrijventerreinen. Den Haag. Metcalf, G. & Warburg, J. (2012). A policy agenda for the sharing economy. Mora (2012). Gedeelde mobiliteit. In Mobiliteitsverslag 2012 (pp. 85-114). Brussel. Mora (2013). Mobiliteitsverslag 2012 Brussel. Newman, P. & Kenworthy, J. (1988). The transport energy trade-off. Fuel-efficient traffic versus fuel-efficient cities. Transportation Research, 22A, 163-174. Pelfrene (2011). De nieuwe bevlokingsvooruitzichten 2006-2030 Brussel: Studie dienst van de Vlaamse Regering. Rammeloo, S (2012). Het doemdenken voorbij. UG-onderzoek ontdekt meerwaarde in klimaatverandering. Magazine Universiteit Gent, 27, 19-27. Rhodes, R. A. W. (1997). Understanding governance policy networks, governance, reflexivity, and accountability. Buckingham: Open University Press. Sassen, S. (1994). Cities in a world economy. Thousand Oaks, Calif: Pine Forge Press. Schuermans, N., De Decker, P., Kesbeke, W., & Vandekerckhove, B. (2013). Pleidooi voor een opschaling van het lokale woonbeleid in Vlaanderen. Ruimte en Maatschappij, 4, 10-33. Steunpunt Ruimte (2013). Spatial resilience, state of the art, Werkpakket 2. Studiedienst Vlaamse Regering (31-5-2013). VRIND. http://www4.vlaanderen. be/sites/svr/Cijfers/Pages/Excel.aspx Thompson, G. (2003). Between Markets and hierarchy: the logic and limits of networks forms of organization. New York: Oxford Univeristy Press. Van den Broeck, J., Segers R, & Albrechts, L. (2010). Strategische ruimtelijke projecten. Brussel: Politeia. VMM (2009). Toekomstverkenning MIRA 2009. Transport: referentie- en Europascenario. VMM (2011). mira achtergronddocument 2010. sector transport Brussel. VMM (2012). mira indicatorenrapport 2012. milieu, mens en gezondheid Brussel. VMM & VITO (2012). mira inschatting ziektelast en externe kosten veroorzaakt door verschillende milieufactoren in vlaanderen Brussel. Voets, J., Block, T., & Coppens, T. (2009). Publiek-Publieke samenwerking in Vlaamse stadsprojecten: van diagnose naar remedies. Kenniscenturm Vlaamse Steden.
77
WHO (2009). Global health risks. Mortality and burden of disease attributable to selected major risks. Genève. Zahavi, Y. (1978). The measurement of travel demand and mobility, presented at the Joint International Meeting on the Integration of Traffic and Transportation Engineering in Urban Area. Tel Aviv.
78
