Strategické řízení. ve verejne sprave a přístupy k tvorbě politiky. matfyzpress. (Ed.) František Ochrana

Univerzita Karlova v Praze Fakulta sociálních věd Centrum pro sociální a ekonomické strategie

Strategické řízení ve verejne sprave a přístupy k tvorbě politiky v

.,

,

v

(Ed.) František Ochrana

Autoři Zuzana Drhová, Pavol Frič, Martin Nekola, Vilém Novotný, František Ochrana, Martin Potůček, Antonín Rašek, Jaroslava Simonová, Arnošt Veselý

matfyzpress PRAHA 2010

Obsah

Autoři jednotlivých částí: Zuzana Drhová - kapitola 5.5 Pavol Frič - kapitola l.5 Martin Nekola - kapitola 3. Vilém Novotný - kapitola 3. František Ochrana - vedoucí autorského kolektivu, editor - úvod, kapitoly 1.1, 1.2, 1.7,2.1,2.2,2.3,2.4,2.5,4.1,4.2,4.3,5.1, závěr Martin Potůček - kapitoly 1.3, l.4, 1.6,2.1,2.3,4.3 Antonín Rašek - kapitoly 5.2,5.3 Jaroslava Simonová - kapitola 5.4 Arnošt Veselý - kapitola 5.4

Recenzenti: Prof. Ing. Ladislav Blažek,CSc. Doc. Ing. Jarovslav Rektořík,CSc. Ing. Bohuslav Pernica,PhD.

Všechna práva vyhrazena. Tato publikace ani žádná její část nesmí být reprodukována nebo šířena v žádné formě, elektronické nebo mechanické včetně fotokopií, bez písemného souhlasu vydavatele.

© (Ed.) F. Ochrana, 2010 © CESES FSV UK, 2010 © MATFYZPRESS, vydavatelství Matematicko-fyzikální

Univerzity Karlovy v Praze, 2010

ISBN 978-80-7378-130-9

1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.7.1 1.7.2 1.7.3 1.7.4 1.8

Strategické vládnutí, strategické řízení a rozhodování Analýza základních teoretických přístupů ke strategickému vládnutí Vymezení pojmu "strategické vládnutí" Dimenze strategického vládnutí Aktéři strategického vládnutí Síťové vládnutí Strategické řízení Strategické řízení a strategické plánování ve veřejné politice Strategické řízení veřejných politik Strategické plánování Strategické rozhodování a realizační pole strategií Kontrola ve strategickém řízení Literatura k první kapitole

2.

2.l

Vize, prognózy, strategie, koncepce, realizační plány a prováděcí metodiky - klíčové dokumenty pro strategické a plánování činností resortů Vize

2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Prognózy Strategie Koncepce Realizační plány a prováděcí metodiky Literatura k druhé kapitole

3.

3.4

Strategické řízení a teoretické přístupy k procesu tvorby veřejných politik Proces tvorby veřejných politik Vybrané teoretické přístupy k procesu tvorby veřejných politik Srovnávání vybraných teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik Literatura ke třetí kapitole

4. 4.1

Analýza vybraných teoretických konceptů řízení veřejné správy Neotayloristický přístup k řízení veřejné správy

3.1 3.2 3.3 fakulty

5

Úvod

7 7 15 17 19 20 24 25 25 26

28 34 36

řízení 41 41 43 50 53 58 59

61 61 65 71 85

89 89

3

4.2 4.3 4.4

Idea znovuobjevené vlády a veřejného podnikání Idea "New Public Management" a její neoweberovská kritika Literatura ke čtvrté kapitole

94 97 102

5. 5.1 5.2 5.3

Případové studie Úvod do studia případových studií Tvorba strategických bezpečnostních dokumentů Strategický rozhodovací proces o dislokaci radiolokátoru americké protiraketové obrany Strategické řízení vzdělávací politiky v České republice - příklad Národního programu rozvoje vzdělávání v České republice (Bílá kniha) Strategie udržitelného rozvoje - nástroj pro strategické řízení?

105 105 106

5.4

5.5

Závěr Summary Věcný rejstřík

-1

128

153 174 187 189 191

Úvod

Společenské procesy mají svoji zvláštnost v tom, že jsou realizovány prostřednictvím činnosti jednotlivých aktérů, přičemž pro sociální činnosti je v řadě případů typické, že jsou svojí podstatou činností vědomou a cílevědomě zamýšlenou. V této souvislosti vzniká otázka, zda je možné takové činnosti projektovat. Pokud přijmeme "optimistické" stanovisko o možnosti projektování lidské činnosti, otevírá se před sociálními aktéry možnost řídit společenské procesy. Jestliže budeme stát na opačném stanovisku, kdy společenské procesy budeme považovat za výsledek spontánních aktivit, pak se budeme stavět skepticky k možnosti řízení společenských procesů. Oba přístupy, z hlediska výstavby teorií, jsou výsledkem volby přístupu se všemi z toho plynoucími argumentačními axiomaticko-deduktivnírni důsledky výstavby teorií. V této publikaci od zmíněné argumentace upouštíme. Vycházíme z "optimistického" předpokladu o možnosti ovlivňování společenských procesů nástroji strategického řízení. Zamýšlíme se nad tím, jak je možné strategicky vládnout a řídit společenské procesy. Východiskem k této analýze je koncept strategického vládnutí (Potůček a kol. 2007), analýza vnějších a vnitřních trendů, ohrožení a příležitostí (Potůček, Mašková, a kol. 2009) a strategické volby pro českou společnost, jak jejich teoretická východiska vymezuje Potůček, Musil, Mašková a kol. (2008). V návaznosti na zmíněné práce se v této publikaci pokoušíme o rozvíjení ideje strategického řízení ve veřejné správě v podmínkách ČR. Vymezujeme dimenze a aktéry strategického vládnutí a strategického řízení a zkoumáme proces strategického řízení a strategického plánování ve veřejné politice. S ohledem na analýzu existujícího stavu na úrovni ústředních orgánů státní správy analyzujeme roli vizí, prognóz, strategií, koncepcí a prováděcích plánů a metodik ve strategické řízení a plánování činností resortů. Současně ukazujeme na možnosti použití vybraných teoretických konceptů řízení veřejné správy. Celý problém strategického řízení a strategického rozhodování ve veřejné správě přibližujeme na příkladu případových studií z ústřední státní správy v ČR. Publikace je výstupem z Výzkumného záměru "Rozvoj české společnosti v Evropské unit-výzvy a rizika", MSM0021620841 řešeného FSV a FF UK Praha řešeného v letech 2005-2010.

5

OCHRANA, F. (2005). Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Praha: Ekopress. OSBORNE, D., GAEBLER,T. (1993). Reinventing Governemt. How the entrepreneurial spirit is transJorming the public sector. Reading Ma. PEARCE,1. A., ROBINSON, R. B. (1988). CASE in Strategie Management. Irvin, Homewood PERNICA B. Systém plánování, programování, rozpočtování a plýtvání? (1996-2003) Vojenské rozhledy, 2004, roč. 13, Č. 4, s. 63-70. PERNICA, B. (2005). Systém plánování, programování a rozpočtování (a mlácení prázdné slámy)? ln: Vojenské rozhledy. Ročník 15, Č. 1. PETERS, B. G., SOOTLA, G., CONNAUGHTON, B. (Eds.). (2006). Politico-administrative Dilema: Traditional Problems and New Solutions. Bratislava, NISPAcee, p. 5-11. PETERS, B. G., WRIGHT, V. (I996). Public Policy and Administration, Old and New. In Goodin, R. E., Klingemann, H-D. (Eds.): 1996. A New Handbook oj Political Science. Oxford: Oxford University Press, p. 628-641. POLUT, CH. (1990). Managerialism and the Public Services. 1he Anglo-American Experience. Oxford: University Press. PORTER, M. E. (1992). Konkurenční strategie. Praha: Victoria Publishing. POTŮČEK, M. (2004). Strategy in Government. The United Kingdom Experience (Introduction). In: Capacity to Govern in Central and Eastern Europe.

3. Strategické řízení a teoretické přístupy k procesu tvorby veřejných politik ~-

I

Bratislava. NISPAcee, 2004.

POTŮČEK, M a kol. (2007). Strategické vládnutí a Česká republika. Praha: Grada. POTŮČEK, M. - NEKOLA, M. (2005). Manuál prognostických metod. Praha: Sociologické nakladatelství. POTŮČEK,M. a kol. (2000). Vize rozvoje ČR do roku 2015. Praha: Gutenberg. TAVITS, M., ANNUS, T. (2006). Agentification in Estonia. In Public Administration and Development, 2006, 26, p. 3-16. VESELÝ,A.,NEKOLA, M. (Eds.) (2007). Analýza a tvorba veřejných politik. Praha: Sociologickénakladatelství. WEIHRICH, H., KOONTZ, H. (1994). Management. Praha: Victoria Publishing. Williams, D. W. (2000). Reinventing the Proverbs of Government. In Public Administration Review. Novernber-Decenber 2000, Vol. 60, No. 6. WRIGHT, G., NEMEC, J. (Eds.) (2003). Management veřejné správy. Teorie a praxe. Praha: Ekopress. Strategie regionálního rozvoje ČR 2007-2013. Praha. MMR 2007. Zákon Č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, Zákon Č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu.

60

Budeme-li se hlouběji zaobírat otázkami strategického vládnutí, strategického řízení a rozhodování (viz první část této knihy), tak dříve nebo později narazíme na problematiku procesu tvorby veřejných politik. Tyto dva tematické okruhy se zdají být velmi úzce propojeny, protože pokud se budeme snažit strategickým způsobem řídit určitou veřejnou politiku, tak k tomu budeme potřebovat dostatečné znalosti o procesu její tvorby. Tyto znalosti, které jsou koncentrované především v teoriích procesu tvorby veřejných politik, na jedné straně pomohou porozumět tomu, k jakým pravděpodobným výsledkům mohou různé formy procesu tvorby veřejných politik vést, a na druhé straně pomohou lépe uchopit i proces samotný. Teorie procesu tvorby veřejných politik nejen umožňují konlextualizovat strategické řízení, ale i do jisté míry předpokládat jeho výstupy. 30 V této kapitole si klademe za cíl seznámit čtenáře se základními teoriemi procesu tvorby veřejných politik a předložit mu jejich srovnání. Tímto bychom rádi nasínili alespoň základní vodítka, která by mu měla nejen pomoci při orientaci v této relativně široké a komplexní oblasti, ale také by mu měla pomoci při výběru vhodného přístupu pro danou veřejnou politiku. Za tímto účelem je kapitola rozčleněna do několika částí. V první z nich je představen proces tvorby veřejných politik jako komplexní fenomén, pro jehož uchopení je potřebné přistoupit k určité formě abstrakce a zobecnění, tj. zaměřit se na podstatné faktory a opominout ty méně významné. Tuto funkci plní teoretické přístupy k procesu lvorby veřejných politik. V další části jsou proto stručně představeny některé z nich. Ty jsou posléze v následující části vzájemně porovnány podle několika klíčových kritérií. Na závěr jsou podstatné rysy tohoto srovnání uvedeny v souhrnné tabulce. 3.1 Proces tvorbyvefejných politik

iI ,

I

Proces tvorby veřejných politik je nejčastěji vnímán jako proces řešení společenských, resp. veřejněpolitických problémů. Tento proces pak můžeme nahlížet jako souborný fenomén s určitými charakteristickými rysy. Do samotného procesu je mnohdy zapojeno různě velké množství aktérů. Jeho časová perPropojováním poznatků veřejné politiky a strategického vládnutí a řízení se v českém prostředí zabývá POTŮČEK (2004), POTŮČEK a kol. (2006) a POTŮČEK a kol. (2007). Širší teoretická východiska pro strategické vládnutí nabízí POTŮČEK, MUSIL, MAŠKOvA a kol. (2008). III

61

spektiva bývá obvykle dlouhodobějšího rázu (deset i více let). Samotný proces tvorby konkrétní veřejné politiky také často obsahuje mnoho různorodých menších složek. jako jsou různé dílčí programy. které jsou prováděny na různých úrovních vládnutí. Charakter používaného jazyka během většiny debat a střetů o nejvhodnějším řešení a jejich konkrétních dopadech mívá technický charakter. Přesto ale obsahuje i hluboce zakořeněné hodnoty, různorodé zájmy a otázky zdrojů. popřípadě autoritativního donucení. (Sabatier, 2007) Tato souhrnnost procesu tvorby veřejných politik nás staví před obtížný úkol, jak tento proces uchopit. Jako nejvhodnější strategií se jeví cesta analytického zjednodušování a redukce. tj. vytváření jednodušších modelových situací, jejichž prostřednictvím je možné lépe porozumět souboru jeho jednotlivých předpokladů. Podle Sabatiera (1999) tento přístup představuje dvě podstatné mediační funkce. Zaprvé říká pozorovateli, na co se má zaměřit, tj. jaké faktory musí být brány v úvahu a jaké je možné bezpečně opominout. Zadruhé definuje kategorie. ve kterých mají být seskupovány určité fenomény tak, aby mohly být uceleněji vykládány. Při operacionalizaci této "strategie zjednodušování" se v praktickém životě setkáváme se různými možnostmi. Sabatier (2007) například rozlišuje mezi dvěma protichůdnými přístupy. První je obecně známá a používaná metoda .,zdravého selského rozumu", která spoléhá na individuální intuitivní schopnosti daného pozorovatele. Oproti tomu můžeme postavit vědecký přístup. který nám umožňuje vytvářet jasné a logicky propojené soubory předpokladů, tj. teorie, které se snaží vysvětlit určitou problematiku. Výhodou tohoto přístupu je snaha o objektivnost. lepší přenositelnost získaných poznatků, větší transparentnost. ověřitelnost a srozumitelnost. To jsou vše vlastnosti, které rozhodně usnadňují vzájemnou komunikaci a sdílení získaných poznatků. V rámci tohoto vědeckého přístupu se setkáváme s problémem, jak pracovat s různými soubory teoretických předpokladů. Tyto soubory jsou totiž různě rozsáhlé a konkretizované. S inspirativním návrhem řešení tohoto problému přišla Elinor Ostromová. JI Ostromová upozornila na to, že pro dlouhodobý rozvoj každého empiricky založeného teoretického přístupu je přínosné hierarchicky odlišovat několik konceptuálních úrovní teoretické práce. (Ostrom, Gardner a Walker, 1994) Nám toto rozeznávání přináší možnost utřídit jednotlivé soubory teoretických předpokladů podle míry jejich obecnosti, což pro nás představuje užitečné analytické nástroje pro jejich jemnější rozlišování. Obecně

)1 Ostromová nebyla jediná. Odkazuje na práce TaIcotta Parsonse a Roberta Mertona. Jsou i jiné přístupy. jako např. McCoolův (1995). který však není tolik propracován. Z českých autorů se touto problematikou v oblasti veřejných politik zabývá např. Arnošt Veselý.

62

nám tato inovace přispívá k lepšímu porozumění a analytickému uchopení teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik. Přibližme si nyní trochu podrobněji pojetí Ostromové. Podle ní se na nejvyšší úrovni teoretického rozvržení, tj. na úrovni, kterou bychom mohli označit za makroúroveň, nacházejí konceptuální rámce (jrameworks). Tyto rámce nám pomáhají především tím, že umožňují přemýšlet o rozličných teoriích, rozvíjet je a hodnotit. Ve své podstatě konceptuální rámce identifikují jak široké části problematiky, s níž pracujeme. tak i jejich postulované vzájemné vztahy. To slouží v daném teoretickém přístupu jako hlavní východisko pro kladení otázek. Konceptuální rámec nám dále poskytuje metateoretický jazyk, jehož prostřednictvím můžeme promýšlet jednotlivé teorie a jejich potenciální užitečnost, když se zabýváme jednotlivými aspekty dané problematiky. Konceptuální rámce nám tím usnadňují organizaci diagnostického a preskriptivního zkoumání. Na jedné straně plní úlohu obecného organizačního nástroje, který umožňuje rozvíjet dlouhodobé výzkumné programy. Na druhé straně mohou. ale vždy nemusí, představovat paradigmatické základy pro teoretickou práci v dané oblasti. Za příklady můžeme považovat třeba klasickou ekonomii pro teoretické zkoumání ekonomie nebo rámec institucionální analýzy a rozvoje (Institutional Analysis and Development Framework (lADF» pro zkoumání vlivu pravidel a jiného institucionálního uspořádání na jednání jedinců. (Ostrom, Gardner a Walker, 1994) Sabatier vcelku výstižně shrnuje. že konceptuální rámce určují soubory proměnných a vztahy mezi nimi, které pravděpodobně vysvětlují soubor daných fenoménů. Nicméně konceptuální rámec nemusí identifikovat směry mezi vztahy, ačkoli rozvinutější rámce budou jistě specifikovat určité hypotézy. (srov. Sabatier 2007) Na střední, meso-úroveň konceptualizace přiřazuje Ostromová teorie. Na této úrovni se zabýváme problémy (puzzles), které se týkají spíše obecné třídy modelů, než jen jednoho specifického modelu (například teorie her, teorie omezené racionality, teorie kooperativní hry, teorie nekooperativní hry apod.). Za tímto účelem nám teorie poskytují určitý metateoretický jazyk, jehož prostřednictvím můžeme uchopit formulování, postulování, predikování, evaluování a proměňování rozličných modelů v rámci dané teorie. Z toho vyplývá, že jedna teorie tak může pracovat s více modely. Kupříkladu teorie her představuje metajazyk pro různé herně teoretické modely. (O strom, Gardner a Walker, 1994) Sabatier dodává, že teorie dávají hustší a logičtěji soudržnější soubor vztahů než konceptuální rámce. Určitá teorie totiž nejen přiřazuje hodnoty k některým z proměnných, ale také obvykle specifikuje, jak se vztahy mohou proměňovat v závislosti na hodnotách klíčových proměnných. Mnoho teorií může být také v souladu se stejným konceptuálním rámcem. (Sabatier, 2007) Nejnižší, mikro, konceptuální úroveň je podle Ostromové obsazena formálními modely. Tyto modely formulují explicitní předpoklady o základních

63

prvcích a struktuře určité situace. Také používají logické nástroje teorie k odvozování predikcí o pravděpodobných účincích (outcomes) daného souboru parametrů. Modely tak představují aplikaci určité teorie na konkrétní problémy. (Ostrom, Gardner a Walker, 1994) Sabatier ještě dodává. že model vyjadřuje představu o nějaké specifické situaci a že je obvykle svým záběrem daleko užší a přesnější ve svých předpokladech, než výchozí teorie. (Sabatier 2007) Další problematická záležitost. na kterou při snaze porozumět procesu tvorby veřejných politik dříve nebo později narazíme, je formulována otázkou. zda je pro nás výhodnější znát více teoretických přístupů. nebo nám stačí ovládnout a používat pouze jeden. Rozmanitost žité praxe nám přináší mnoho důkazů o tom, že žádná teorie není schopná zcela podchytit celou její šíři a specifičnost. Toto omezení je dáno přirozeně tím, že jednotlivé teoretické koncepty vznikají jako pokusy o vystihnutí podstatných rysů skutečnosti a představují tak redukci zkoumané reality. Je proto logičtější. že pokud budeme seznámeni s více teoretickými přístupy. tak nám jejich promítnutí na zkoumanou problematiku velmi pravděpodobně pomůže osvětlit a uchopit důležité aspekty, které by nám při aplikaci jen jednoho teoretického přístupu unikly. Tuto linii argumentace vcelku výstižně rozvinul již zmiňovaný Paul Sabatier, který formuloval několik důvodů, proč je vhodné znát více teoretických perspektiv a pokoušet se je promítnout na jednu zkoumanou problematiku. Podle něj: 1. Znalost několika rozdílných teoretických perspektiv nás nutí k tomu, abychom si vyjasňovali rozdílnosti v předpokladech mezi jednotlivými přístupy. 2. Pestrost teoretický perspektiv podporuje vytváření konkurenčních hypotéz. které mají v ideálním případě vést k formulaci "silného závěru" (inference), nebo alespoň k akumulaci důkazů ve prospěch jednoho pohledu nad ostatními. 3. Znalost a aplikace více perspektiv nám umožňuje postupně vyjasňovat podmínky, za kterých je jedno hledisko užitečnější než jiné. 4. Práce s více perspektivami povzbuzuje komparativní přístup, tj. zjišťování toho. zda teorie X vysvětluje více, než teorie Y. (Sabatier, 1999) V současné době můžeme identifikovat více přístupů, které se snaží postihnout problematiku procesu tvorby veřejných politik a které je možné označit jako "vědecké". (viz např. McCool 1995. John 1998, Howlett a Ramesh 2003) Problematika strategického řízení vyžaduje nejen porozumění procesu tvorby veřejných politik, ale i jeho vysvětlení a především možnost předvídání jeho pravděpodobných výsledků (srov. např. s první částí této knihy). Proto je vhodné určit, podle jakých konkrétních kritérií budeme daný teoretický přístup považovat za vědecký. Docela úspěšný pokus o formulaci takovýchto kritérií představuje Sabatierovo vymezení. Podle něj je možné považovat teoretický přístup k procesu tvorby veřejných politik za vědecký, pokud splňuje nebo se přibližuje čtyřem následujícím kritériím:

64

I. Teoretický přístup

musí velmi dobře splňovat kritéria vědecké teorie, tj. jeho koncepty a předpoklady musí být relativně jasné a vnitřně konzistentní, musí identifikovat jasné kauzální vztahy (drivers), musí formulovat falzifikovatelné hypotézy a musí mít dostatečně široký záběr (musí být uplatnitelný na většinu procesu tvorby veřejných politik v různých politických systémech, resp. režimech). 2. Teoretický přístup musí být dostatečně často a v dostatečné míře používán a podrobován empirickému testování. tj. musí existovat určitý počet aktivních badatelů v oblasti veřejných politik, kteří ho musí považovat za životaschopný způsob, jak porozumět procesu tvorby veřejných politik. 3. Teoretický přístup musí představovat "pozitivní" teorií. tj. teorii která se snaží vysvětlit většinu procesu tvorby veřejných politik. Přístup může také obsahovat některé explicitně normativní elementy, ale ty nejsou vyžadovány; .1. Teoretický přístup se musí zabývat dostatečně širokými soubory faktorů, které badatelé v oblasti veřejných politik pokládají za důležité jako např. konfliktní hodnoty a zájmy, toky informací, institucionální uspořádání, proměny socioekonomického prostředí apod. (Sabatier 1999)

3.2 Vybrané teoretické

přístupy

k procesu tvorby veřejných politik

Sabatier (2007) identifikoval celkem osm teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik. Z nich v současnosti můžeme za nejdůležitější a nejvlivnější považovat následujících šest přístupů: Institucionální racionální volba a konkrétně teorie společně užívaných zdrojů (theory of comrnon-pool resources), Teorie advokačních koalic (advocacy coalition(s) theory), Teorie sociální konstrukce cílových skupin (social constructions of tavget groups theory), Teorie sítí veřejných politik (policy networks theory), Teorie přerušené rovnováhy (punctuated-equílíbríum theory), Teorie tří proudů (multíple-streams theory). Institucionální

racionální

volba (rational choice institutionaiism,

institutio-

nal rational choice) Jak již název napovídá, patří tento směr" do širšího proudu studia institucí nazývaného jako nový ínstítucíonalísmus", Institucionální přístup k analýze politiky staví na základním předpokladu, že formální struktury a všeo-

Nebo jak poznamenává SABATIER (2007) "rodina teoretických rámců". Patří sem dále také historický a sociologický instítucíonalismus, popř. je sem řazen také tzv. diskursivní institucionalismus.

J2

J3

65

becně sdílené a "usazené" normy ovlivňují lidské jednání. Politické instituce a historicky zavedená pravidla, omezení a politiky strukturují racionální egoistické chování politických aktérů (zájmové skupiny, úředníci, volení politici) v průběhu procesu tvorby veřejných politik. (Immergut 1998, John 1998) Institucionální racionální volba vzniká na přelomu 70. a 80. let jako reakce na limity klasické racionální volby při vysvětlení stability legislativního procesu ve Spojených státech. Klíčovým faktorem jsou podle zastánců této teorie procesní pravidla a organizační členění Kongresu na výbory, které strukturují, resp. omezují, možnosti výběru a dostupnost informací (Hall a Taylor, 1996). Postupně se však pozornost institucionalistů racionální volby zaměřila také na další oblasti zájmu (např. politické strany, mezinárodní vztahy, demokratizaci, etnické konflikty, vývoj politických institucí nebo studium nadnárodních institucí), kde pomáhají instituce překonávat tržní selhání a problémy spojené s omezenou racionalitou aktérů. Instituce poskytují pravidla, procedury a donucovací mechanismy, které mohou zvýšit stabilitu očekávání a překonávají některé problémy spojené s kolektivním jednáním. Veřejné politiky jsou potom chápány jako institucionální uspořádání, která občanům a dalším aktérům dovolují, předepisují nebo naopak zakazují určité jednání. (Gorges, 2001, Schlager a Blomquist, 1996) Tento směr zahrnuje teorie, jako jsou teorie veřejné volby (public choice theory), kde jsou rozhodovatelé chápáni jako racionální aktéři optimalizující svůj vlastní zájem, nebo teorie společenské volby isocial choice theory) s jejími racionálními voliči, teorie vztahu "principál-agent" zaměřená na smluvní vztahy a pobídky mezi nadřízeným a podřízeným, nebo teorie her a teorie společných užívaných zdrojů (theory of common-pool resources) zabývající se rozhodováním v situacích, kdy dochází ke konfliktům mezi různými zájmy. Mezi hlavní představitele patří Elinor Ostromová, Douglass North, Mark Pollack, Margaret Leviová, George Tsebelis, Terry Moe, Fritz Scharpf a Renate Mayntzová. Teorie koalic aktérů (Advocacy Coalition Framework) Teorie koalic aktérů (nebo také advokačních koalic) představuje syntetizující a na aktéry orientovaný přístup k analýze politického procesu v dlouhodobé perspektivě a především pak k vysvětlení změn veřejných politik. První verze teorie advokačních koalic byla publikována v roce 1988v časopise Policy Sciences (viz Sabatier a [enkins-Smith, 1988) a poté několikrát revidována na základě případových studií (viz Sabatier a Jenkins-Smith 1993, 1999). V roce 2007 byla publikována zatím poslední verze, kde se kromě několika inovací autoři také snaží o vyjasnění některých sporných pasáží. (viz Sabatier a Weible, 2007) Teorie advokačních koalic chápe tvorbu veřejných politik jako soutěžení a interakci mezi různými aktéry, kteří na základě svých politických přesvědčení a hodnot (belief systems) vytvářejí tzv. advokační koalice (advocacy coalitions). Aktéří se

66

nechovají čistě racionálně a nesledují pouze své osobní zájmy, ale jejich jednání je ovlivněno také normativními soudy (tzv. sociálně psychologický model jednotlivce). Pro naplnění svých představa přesvědčení" využívají koalice aktérů dostupné zdroje, kterými mohou být např. přístup k zákonodárcům a tvůrcům politik, veřejné mínění a veřejná podpora, informace a znalosti, okruh sympatizantů a podporovatelů, zručné vůdcovství a v neposlední řadě samozřejmě také finanční prostředky. (Sabatier a Weible, 2007) Tyto zdroje využívají pro nalézání co nejefektivnějších míst (např. volby, referenda, vládní agentury, soudy, legislativní proces aj.) pro úspěšné prosazení veřejněpolitických cílů dané koalice. (Baumgartner a Iones, 1993) Přestože procesy tvorby a změny politik probíhají převážně mezi aktéry uvnitř tzv. sub-systému politiky, jejich jednání je významně ovlivněno vnějšími faktory, jako jsou ekonomické, sociální a politické podmínky, základní hodnoty společnosti a její sociální struktura, ústavní pravidla apod. Teorie tří proudů a okno příležitosti (multiple-streams theory) Teorii tří proudů formuloval John Kingdon v roce 1984 na základě modelu, který chování organizací přirovnává k odpadkovému koši (garbage can model), který je naplňován a vyprazdňován bez zjevného smyslu a racionality (Sabatier, 2007). Teorie tří proudů vysvětluje, jak jsou tvořeny veřejné politiky" v podmínkách nejistoty. (Zahariadis, 2008) Kingdon (1997)popsal faktory ovlivňující tvorbu veřejných politik pomocí metafory tří na sobě více méně nezávislých proudů: problémy, veřejné politiky (policy) a politiky (politics). První proud sestává z problémů a jejich různých definic předkládaných tvůrcům veřejných politik, dostupných dat o těchto problémech, dramatických nebo jinak důležitých událostí zvyšujících povědomí o problémech a také z hodnocení výstupů a efektů existujících programů a iniciativ. Veřejněpolitický proud sestává z myšlenek různých aktérů (experti, akademici, úředníci), především pak z alternativních návrhů na řešení těchto problémů. A konečně politický proud zahrnuje volby a volené politiky a může skrze veřejné mínění, kampaně nebo administrativní a legislativní změny stimulovat nebo naopak omezovat uznání a řešení daného problému. Podle Kingdona (1997) je z hlediska změny veřejné politiky klíčovým okamžikem tzv. okno příležitosti (window of oportunity), které dovoJak je patrné, autoři dávají přednost kategorii hodnotových systémů před zájmy. Postoje a přesvědčení mohou být podle nich dány ekonomickými zájmy či zájmy dané organizace (např. i financování vědy) a mezi zájmy a idejemi/ideologiemi existuje vysoká korelace. Avšak podle Sabatiera jsou systémy přesvědčení širším pojmem, který je zároveň lépe empiricky testovatelný než zájmy (pomocí dotazníků či obsahové analýzy dokumentů). JS Teorie se soustředí především na formulaci politiky, ale lze ji rozšířit na celý proces tvorby politiky. J4

67

luje policy entrepreneurs" spojit všechny tři proudy dohromady a vnést problém do politické agendy a/nebo vyvolat významnou změnu existující politiky. Jak upozorňuje Sabatier (2007), našla si tato teorie, přes jistou vnitřní nejasnost a inkonsistenci, uplatnění v řadě oblastí veřejné politiky. Mezi další významné autory kromě samotného tvůrce patří Nikolaos Zahariadis a Michael Howlett . Teorie sítí veřejných politik (policy networks theory) Koncept politických sítí navazuje a z velké části nahrazuje korporativistické pojetí prostředkování zájmů, které zasazuje do obecnějšího rámce analýzy vztahů mezi aktéry a jejich zájmy. Podle Rhodese (2006) jsou politické sítě soubory formálních institucionálních a neformálních vazeb mezi vládou a dalšími aktéry, které jsou strukturovány okolo sdílených a neustále vyjednávaných přesvědčení (belieJs) a zájmů ve veřejné politice. Politiky tak vznikají z interakcí mezi vzájemně nezávislými aktéry. V současné literatuře (Thatcher, 1998, Borzel, 1998, Rhodes, 2006, Raab a Kenis 2007) se obvykle rozlišují tři hlavní významy nebo také dimenze konceptu politických sítí, které se však vzájemně nevylučují a hranice mezi nimi není příliš ostrá. První, převažující v politologii, používá sítě jako analytický nástroj pro empirickou analýzu různých způsobů prostředkování zájmů. V tomto pojetí jsou politické sítě interpretovány jako obecný termín pro všechny možné vztahy inezi zájmovými skupinami a státem. Navazuje tak na tradiční modely dominující debatě o skupinových zájmech jako jsou korporativismus a pluralismus", snaží se však vytvoření vlastní přesnější typologie společenských resp. mocenských vztahů na mezo-úrovni. Propojují tak míkro-ůroveň analyzující roli zájmů na konkrétní vládní rozhodnutí s makro-úrovní zabývající se širšími otázkami distribuce moci ve společnosti. (Marsh a Rhodes 1992, Borzel 1998) Druhý přístup vymezuje sítě jako novou formu vládnutí (new Jorm oj governance), odlišnou od hierarchie (stát) na jedné a horizontální struktury (trh) na druhé straně. Sítě jsou pojímány jako další ideálně typická forma koordinace se svým specifickým systémem produkce a výměny, řešení konfliktů, obecnou orientací, způsoby odvozování legitimity a pohnutkami participujících aktérů. V tomto pojetí jsou sítě autonomní a sebe-organizující entity založené na pluralitě aktérů, které jsou však oproti trhu schopny záměrně sledovat a prosazovat kolektivní cíle podobně jako hie36 Bohužel jsme zatím nenašli vhodný český překlad, protože obvykle užívaný překlad "politický podnikatel" má dle našeho názoru jiné konotace. Policy entrepreneur představuje politického aktéra, který organizuje a řídí určitou politickou aktivitu a zároveň také podobně jako podnikatel nese s ní spojená rizika. Možná nejblíže by k vystihnutí této aktivity bylo označení promotér veřejné politiky. S ohledem na tyto nevyjasněnosti jsme se rozhodli raději v textu používat původní anglický termín. 37 A jejich neologismy jako jsou např. pressure/corporate pluralism, statelsocietal corporativism, group subgovernments, iron triangles.

68

rarchie. (Raab a Kenis 2007) Třetí pojetí představuje formalizovaný, kvantitativní přístup k analýze sociálních sítí (social network analysís), tj. komplexních vzorců interakcí mezi soukromými a veřejnými aktéry v rámci procesu tvorby a realizace politik. Výsledkem takové analýzy jsou grafy znázorňující síťovou strukturu, která může být dále charakterizována podle stupně centralizace, propojenosti aktérů, hustoty interakcí apod. (Adam a Kriesi 2007) Mezi nejvýznamnější současné autory (pro celý koncept) patří Rod Rhodes, Mark Thatcher, Patrick Kenis, David March, Hanspeter Kriesi a další. Teorie přerušované rovnováhy (punctuated-equilibrium theory) Autoři teorie, Frank Baumgartner a Bryan Iones, vychází ze známého faktu, že pro politický proces (nejenom) ve Spojených státech je charakteristické střídání delších období stability a inkrementálních změn, které jsou čas od času přerušené krátkými obdobími zásadních změn v dané politice. A přestože jsou tedy jak stabilita, tak změna důležitými prvky politického procesu, většina teorií a modelů byla navržena pro vysvětlení buďto stability nebo změny (popř. je nejvíce úspěšná ve vysvětlení buď jednoho, nebo druhého). Teorie přerušované rovnováhy se snaží postihnout a vysvětlit oba tyto prvky procesu tvorby veřejných politik. (Baumgartner a [ones 1993, True, Jones a Baumgartner 2007) Ve svých analýzách si Baumgartner a [ones (1991, 1993) všímají významné role, kterou v tomto střídání období stability a změny hrají americké politické instituce. Ty jsou podle nich konzervativní a odolávají tak mnoha pokusům o změnu. Je tedy potřeba velké mobilizace (zdrojů), aby mohly být překonány zavedené zájmy. Takové mobilizace lze dosáhnout novou definicí problému a využíváním různých míst (dějišť), kde lze nastolit problém jako politickou agendu tpolicy venues38). Klíčovou roli v tomto směru sehrává vnímání veřejných politik (polícy images39), které může způsobit, že se problémy (a jejich definice) dostanou mimo kontrolu expertů a úzkých zájmových skupin (tzv. politický monopol). To, jak jsou problémy definovány ve veřejném diskursu, následně ovlivňuje buďto posílení stávající politiky (popř. její inkrementální změnu) nebo naopak její zpochybnění vedoucí ke změně fundamentální. Posledním prvkem, který ovlivňuje celý tento proces, je omezená racionalita spojená s rozhodováním. Rozhodovatelé jsou lidé, kteří mají své kognitivní limity a mohou se tak věnovat jenom omezenému počtu problémů po určitý čas. V kombinaci s předchozími faktory 38 Zde upozorňujeme na to, že existence mnoha různých (pluralitních) způsobů ovlivňování politiky je charakteristická právě pro Spojené státy (oproti omezenějším politickým systémům v Evropě) a také na to, že s tímto faktorem pracuje také výše zmíněná teorie koalic aktérů. 39 "Policy images are a mixture of empirical information and emotive appeals. Such images are, in effect, information-grist for the policymaking process." (True, Iones a Baumgartner 2007: 161)

69

tak lze vysvětlit dlouhodobá období klidu provázená krátkými periodami významných změn nejen legislativy, pro kterou byla teorie původně vyvinuta, ale také např. dlouhodobých změn státního rozpočtu a jeho kapitol. (Sabatier, 2007, True, Jones a Baumgartner 2007) Vzhledem k poměrně specifické oblasti zájmu a vysvětlujícím faktorům nachází teorie uplatnění především v zemi původu, tj. ve Spojených státech. Jak však ukázali např. Baumgartner, Foucault a Prancoís (2006), lze ji s úspěchem použít i pro vysvětlení rozpočtových změn ve Francii, která je známá pro svoji i na evropské poměry výjimečnou centralizací a silnou byrokracií. Mezi hlavní autory patří již zmínění Frank Baumgartner a Bryan Jones a spolu s nimi také [arnes True. Teorie

sociální

konstrukce

cílových

skupin

isocial construction oj tavget

groups theory) Studiu uspořádání veřejných politik (policy design) je věnována velká pozornost již od samých počátků veřejné politiky v 50. letech minulého století. V tomto období byl design veřejných politik v souladu s převládajícím pozitivististickým přístupem chápán především jako racionální a logický a zájem se soustředil na jeho instrumentální prvky. Teprve později se pozornost zaměřila také na hodnotové komponenty veřejných politik, jako jsou sociální konstrukce, odůvodnění politik a jejich (často) skryté předpoklady. A zatímco u některých prvků uspořádání veřejných politik je jejich normativita zjevná (např. cíle a jejich odůvodnění), u jiných tomu tak již být nemusí (např. samotné nástroje nebo implementační struktury). (Schneider a Sidney 2009) Teorie uspořádání veřejných politik předpokládá, že charakteristiky designu vyplývají z politických a sociálních procesů, které zároveň zpětně ovlivňují. Zabývá se otázkami, jak a proč jsou určitá uspořádání vybrána či naopak nevybrána a jaké důsledky má tento výběr. (Schneider a Ingram, 1997) Zahrnutí perspektivy sociálního konstruktivismu potom pomáhá vysvětlit, proč veřejné politiky v některých případech (a často záměrně) selhávají při naplňování svého deklarovaného účelu, řešení důležitých veřejněpolitických problémů nebo zachovávají, popř. dokonce zapříčiňují, nerovnosti ve společnosti. V souladu s tezí sociálního konstruktivisrnu, že sociální realita je tvořena lidmi a jejich interpretacemi, se výzkum uspořádání veřejných politik zaměřuje na to, kdo konstruuje problémy (a také cílové skupiny) a jakým způsobem svoji konstrukci prosadí do povědomí veřejnosti a následně institucionalizuje ve formě veřejných politik, které tuto konstrukci dále posilují. (Schneider a Ingram 1997) Právě sociální konstrukce cílové skupiny (target group) představuje klíčový prvek celé teorie. Schneíderová a Ingramová (1993) rozlišují čtyři ideální typy cílových skupin: zvýhodněná (politicky silná a pozitivně vnímaná skupina), soupeřící (politicky silná, ale negativně vnímaná skupina), závislá (politicky slabá a pozitivně vnímaná skupina) a deviantní (politicky slabá a negativně vnímaná skupina). Jejich dy-

70

namický model potom sleduje, jak obhájci jednotlivých skupin strategicky pracují na změně jejich negativního nebo udržení I posílení pozitivního vnímání (obrazu) a jak sledují své veřejněpolitické cíle. Politický proces potom sestává ze soupeření různých vnímání, kterými se aktéři snaží obhájit výhody pro svoji skupinu resp. zátěže pro ostatní. Mezi hlavní autory patří Helen Ingramová, Mara Sidneyová a Anne Schneiderová."

3.3 Srovnávání politik

vybraných

teoretických

přístupů

k procesu tvorby veřejných

Srovnání jednotlivých teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik by nám mělo pomoci při výběru toho nejvhodnějšího přístupu pro naše účely. Abychom mohli srovnávat, potřebujeme vytvořit příhodný srovnávací rámec, ve kterém jsou určena kritéria, podle kterých tuto činnost budeme provádět. Při hledání inspirace pro tento důležitý úkol bohužel narazíme na skutečnost, že oblast srovnávání teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik není příliš rozpracovaná. To je možné vysvětlit nejspíše především tím, že teoretické přístupy, které by odpovídaly Sabatierovým požadavkům (viz výše), byly zformovány teprve relativně nedávno (konec 80. a 90. léta 20. století). Valná část tvůrčí energie tak byla vložena do jejich rozvoje. Nicméně i přesto je možné objevit ojedinělé zdařilé pokusy o formulování srovnávacího rámce. Nejpropracovanější nám známý srovnávací rámec vytvořila Edella Schlagerová, která se touto problematikou zabývá již od 90. let 20. století. (viz Schlager 1995, Schlager a Blomquist 1996, Schlager 1999 a Schlager 2007) Protože je naším záměrem, mimo jiné, seznámit čtenáře s aktuálními a nejvlivnějšími výsledky oborového poznání v dané oblasti, tak jsme za základ následující části zvolili přístup Edelly Schalgerové, který tyto požadavky beze sporu splňuje. Vycházíme především z jejího posledního textu, (Schlager, 2007) který jsme se snažili lépe strukturovat a upravovat tam, kde to bylo dle našeho názoru přínosné. Pro účely našeho srovnávání bude nejvhodnější se držet již dříve uvedené meso-úrovně teoretické konceptualizace, kterou v našem případě představují především teorie procesu tvorby veřejných politik odpovídající Sabatierovým kritériím (viz první část této kapitoly). Na této úrovni se Schlagerové podařilo v jejích pracích postupně formulovat a vytříbit pět základních srovnávacích kritérií, které tvoří kostru srovnávací mřížky. Těmito kritérii jsou: (1) hranice a záběr zkoumání (boundaries and scope oj inquiry), (2) model jednotlivce (a model oj the individual], (3) kolektivní jednání (collective action),

V tomto krátkém představení bohužel nelze zmínit další proudy, směry a autory, které také vycházejí ze sociálního konstruktivismu. 40

71

(4) instituce (institutions) a (5) změna veřejné politiky (policy change). Výše uvedená kritéria zrcadlí jak nároky kladené současnými požadavky studia procesu tvorby veřejných politik na úrovni teorií, tak i klíčová témata tohoto studia. Charakterizujme si je ale trochu blíže. První dvě kritéria jsou metodologického rázu a dovolují nejen prozkoumání míry, do které jednotlivé teoretické přístupy vysvětlují stejné fenomény od společného počátečního bodu, ale i probádání souhrnnosti teorií. Zbývající kritéria zachycují klíčové aspekty teorií procesu tvorby veřejných politik. Jinými slovy řečeno, pokud teorie procesu tvorby veřejných politik vysvětlují, jak na sebe zainteresovaní političtí aktéři vzájemně působí v rámci politických institucí, aby mohli vytvářet, implementovat, evaluovat a přehodnocovat veřejné politiky, pak se musí tyto teorie pečlivě zaobírat kolektivním jednáním aktérů, institucemi, které utváří kontext tohoto jednání, a tím, jak se veřejné politiky v čase proměňují. (srov. Schlager 2007: 296-297) Pojďme se nyní podrobněji podívat na srovnání výše představených teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik podle uvedených kritérií. (I) Hranice a záběr zkoumání Podle tohoto kritéria rozlišuje Schlagerová (2007) mezi dvěma skupinami teorií procesu tvorby veřejných politik. Do první skupiny, která představuje komplexní přístup k celému procesu tvorby veřejných politik, náleží teorie společně užívaných zdrojů. Záměrem této teorie je vysvětlení podmínek, které podporují vznik a organizaci občanské samosprávy (self-governance). Teorie zaměřuje svou pozornost především na rozličnosti institucionálních uspořádání, které občané vytváří, na to, jak občané upravují a revidují instituce, na to, jak jsou instituce propojeny k širší škále vládnoucích institucí, a na to, jak dobře daná institucionální uspořádání fungují. V perspektivě rovin vládnutí se tato teorie zabývá především institucionálním nastavením na místních a regionálních úrovní po celém světě. Jak již bylo řečeno výše, tento přístup se snaží při vysvětlování občanské samosprávy postihnout všechny fáze procesu tvorby veřejných politik. Do druhé skupiny, kterou Schalgerová nazývá teorie nastolování agendy (agenda-setting) a přijímání rozhodnutí (adoption) ve veřejných politikách, jsou zařazeny zbývající teorie. Tyto teorie věnují sice pozornost rozdílným proměnným a škálám, ale jejich společným průsečíkem je především jejich zaměření jak na subsystémy veřejných politik, tak na fáze předcházející přijetí rozhodnutí a přijetí rozhodnutí samého. Na okraj ještě poznamenejme, že tyto teoretické přístupy byly většinou nejprve formulovány v USA, a proto není překvapivé, že jejich hlavní referenční rámec představovala tato oblast. Nicméně s dynamic-

72

kým rozvojem této vědní oblasti a jejím celosvětovým rozšiřováním se tento "amerikocentrismus" oslabuje tím, že teorie jsou aplikovány i v jiných neamerických kontextech. Přesto i tuto relativně velkou skupinu je možné analyticky rozdělit podle toho, zda se zkoumané teorie více věnují problematice nastolování agendy, nebo problematice přijímání rozhodnutí. Do prvního "podskupiny" je možné zařadit zřejmě nejpropracovanější a nejkomplexnější teorii procesu tvorby veřejných politik z této skupiny. Tu představuje teorie advokačních koalic. Teorie se pokouší vysvětlit změnu dané veřejné politiky v rámci daného subsystému veřejné politiky během relativně dlouhém časovém horizontu deseti a více let. Klíčovou vysvětlující proměnou jsou pro ni omezeně racionální lidé v rámci advokačních skupin, tj. advokačních koalic. Teorie se místo přijímání rozhodnutí ve veřejných politikách soustředí na konfiguraci a interakci koalic aktérů v rámci dané sítě veřejné politiky. Jedná se zejména o identifikování advokačních koalic prostřednictvím měření systémů přesvědčení, identifikování subsystémů veřejných politik a určování mechanismů, které způsobují změnu veřejné politiky. Pro teorii advokačních koalic představují přesvědčení tmel, který pojí a drží při sobě koalice. A je to pak soupeření, konflikt a někdy kooperace koalic (spolu s řadou dalších faktorů), které přinášejí změnu ve veřejných politikách. Teorie tak usuzuje, že politika ovlivňuje veřejné politiky (politics affect policies). Dále zde figuruje teorie sítí veřejných politik. Tu spojuje s teorií advokačních koalic zejména důraz na konfiguraci a interakci koalic aktérů v rámci dané sítě veřejné politiky a menší zájem o přijímání rozhodnutí ve veřejných politikách. Její vysvětlování procesu tvorby veřejných politik se však opírá o institucionální uspořádání. Podle této teorie je podstatné, že dynamika určitého subsystému veřejné politiky závisí na schopnostech aktérů a jejich módu interakce. Hlavní faktor, který především ovlivňuje obě tyto dimenze, představuje typ systému veřejné správy v dané zemi. Není však faktorem jediným. Vedle něj dále působí na strukturu a dynamiku daného subsystému ještě faktory, které se nachází na úrovni národního státu nebo dané oblasti veřejné politiky. Konkrétně se jedná jak o povzbuzování mobilizace zájmů a participace, tak o vnější šoky jako změny technologií-a role idejí. Poslední je teorie sociální konstrukce cílových skupin zase sdílí s teorií advokačních koalic několik společných východisek. Prvním z nich je model jedince a vnímání a přesvědčení lidí. Dále se jedná o předpoklad, že veřejné politiky odrážejí přesvědčení nebo sociální konstrukce, které mohou být považovány za podmnožinu přesvědčení. Třetím je předpoklad, že porozumění tomu, jak jsou přijímána rozhodnutí ve veřejných politikách, vyžaduje identifikaci a vysvětlení toho, jak přesvědčení nebo sociální konstrukce ovlivňují proces tvorby veřejných politik. Odtud jde však teorie sociální konstrukce vlastní cestou. Předpokládá, že navrhovaná uspořádání veřejných politik, resp. to, jak

73

(2) Model jednotlivce

jsou distribuovány užitky a břemena, je dáno sociálními konstrukcemi a politickou mocí cílových skupin. Na jedné straně mají politicky silné skupiny sklon k disproporcionálnímu využívání poskytovaných užitků a vyhýbání se možným břemenům, zatímco u politicky slabých skupin je tomu přesně naopak. Veřejné politiky jsou tak nahlíženy jako faktor, který ovlivňuje politickou participaci cílových skupin, a politici jsou vnímání jako aktéři, kteří se pokouší manipulovat sociálními konstrukcemi ve svůj prospěch. Teorie tím postuluje předpoklad, že veřejné politiky ovlivňují politiku (policies affect

politics). Druhá podskupina představují teorie, které se více věnují fázi přijímání rozhodnutí. Sem je možné přiřadit teorii přerušované rovnováhy, která se snaží vysvětlit systémovou úroveň vzorců rozhodování nebo přijímání veřejné politiky v rámci jejího subsystému. Tyto vzorce představují klíčový koncept, pro který bývají typická dlouhá období inkrementálního vývoje, který je přerušován obdobími zásadní_změny veřejné politiky. Vzorce jsou také generovány interakcemi omezeně racionálních lidí v rámci institucionálních nastavení, které jsou charakterizována paralelním a seriálovým zpracováváním informací. Jedná se o průsečík paralelních zpracovatelských schopností subsystému veřejné politiky a seriálovými zpracovatelskými potřebami makro-politického systému, které dohromady vytváří neinkrementální dynamiku změny. Teorie se snaží vysvětlit proces tvorby veřejných prostřednictvím několika proměnných, jako je mobilizace zájmů, vnímání veřejné politiky a místa (dějiště), kde se daná veřejná politika odehrává. Do této podskupiny také připadá teorie tří proudů. Tato teorie se pokouší osvětlit důvody, proč tvůrci veřejných politik některé veřejné politiky přijmou a jiné nikoli. Pro vysvětlení využívá zejména koncepci omezeně racionálních lidí. Ti jsou mezi sebou ve vzájemné interakci v rámci institucionálních nastavení, která jsou charakterizována paralelním a seriálovým zpracováním informací. Je ale nutné podotknout, že proces tvorby veřejných politik je relativně komplexní a zahrnuje mnoho proměnných, a proto se tento přístup snaží spíše než vzorce přijímání rozhodnutí, raději vykládat přijetí rozhodnutí v konkrétních veřejných politikách. Obecně tento přístup vysvětluje přijmutí rozhodnutí tím, že během otevřeného okna příležitosti se policy entrepreneurs, stále hledajícím řešení pro důležité problémy, podaří sloučit tři proudy. Pravděpodobnost přijetí rozhodnutí v dané veřejné politice tak závisí na propojení těchto tří proudů (proud problémů, veřejněpolitický proud a politický proud). Přijetí rozhodnutí dále podmíněné typem otevřeného okna příležitosti, ale také dovednostmi (skills), zdroji a strategiemi entrepreneurs při jejich zaměření pozornosti a ovlivňování volby.

74

1:i

:I~

Podle Schlagerové (2007) je pro každý teoretický přístup ke zkoumání procesu tvorby veřejných politik podstatné, jak vysvětluje chování jednotlivce a to především v souvislosti s tvorbou rozhodnutí. Při bližším rozboru zkoumaných teorií dojdeme ke zjištění, že všechny teorie za tímto účelem pracují s koncepže jedinci tem omezené racionality tbounded racionality), tj. předpokládají, v procesu tvorby veřejných politik jednají v kontextu nejistoty, komplexnosti a slabého selektivního tlaku (weak selective pressure). Jednotlivé teoretické přístupy můžeme rozdělit do dvou velkých uskupení podle toho, jakým způsobem se snaží vysvětlit individuální rozhodování. V každé z těchto skupin nalezneme dále odlišnosti podle dominantního používaného modelu jedince. První skupinu tvoří teorie společných zdrojů, teorie přerušované rovnováhy a teorie sítí veřejných politik. Tyto přístupy mají společné především to, že se snaží vysvětlit individuální rozhodování prostřednictvím struktury dané situace. Teorie společně užívaných zdrojů pracuje s modelem jedinců jako "aktualizátorů" (updaters). Tento typ vychází z původního Simonova modelu .uspokojovatelů" (satisficers) a je odlišný od konceptualizace jedinců jako "maximalizátorů", tak typické pro přístupy racionální volby. Teorie společně užívaných zdrojů totiž předpokládá. že komplexní situace, které zahrnují nestrukturované problémy, silně ovlivňují předpoklady, které se týkají kritérií výběru, preferencí a schopností zpracovávat informace. Teorie usuzuje, že jedinci jsou vedeni především silnou snahou nalézt lepší řešení pro své problémy. V tomto hledání jsou však obmezováni a vedeni normami chování. Dále nestrukturované problémy v komplexních situacích způsobují to, že není možné přesně určit všechny preference jedinců. Preference se kompletují až prostřednictvím toho, jak jsou jedinci schopni během času lépe porozumět dané situaci. Dalším předpokladem pro chování individuí je to, že v komplexních situacích není možné počítat s tím, že jedinci disponují kompletními preferencemi. Nicméně své preference mohou jedinci zlepšovat tak, že během času získají lepší porozumění své situaci. Míra tohoto zlepšování je však ovlivňována jejich schopnostmi zpracovávat informace. Ty schopnosti jsou zase omezovány jak kontextem situace, tak dostupnými informacemi v daném čase. Teorie se domnívá, že míra nejistoty, týkající se struktury a dynamiky společně užíváných zdrojů nebo jednání uživatelů zdrojů vůči zdrojům nebo k sobě navzájem, může dosahovat vcelku vysokého stupně. Nejistota tak nemůže být sice nikdy zcela eliminována, protože některé procesy (například přírodní katastrofy) jsou nepředvídatelné, ale instituce, v jejichž rámci uživatelé zdrojů jednají poskytují různé pobídky a příležitosti k učení. Jediným rozumným předpokladem podle této teorie tak je, že jedinci se učí systémem pokus-omyl. Další předpoklad této teorie o jednání jedinců se týká jejich užívání informací. Jedinci sice mohou pracovat s informacemi buď strategicky, nebo oportu-

75

nisticky, nicméně teorie usuzuje, že většina jedinců vyhledává a schraňuje informace proto, aby zlepšila své porozumění světu a redukovali své omyly. Proto jsou jedinci podle této teorie záměrně racionální (íntendly ratíonal). Nicméně s ohledem na komplexní situace a chabě definované problémy, se kterými jsou konfrontováni, mohou být jak jejich preference nedostatečně strukturovány, tak mohou být informace, které mají k dispozici, nekompletní. Proto se předpokládá, že se budou učit prostřednictví zkušeností. Teorie tak pracuje s předpokladem, že používání informací jedinci je především přímé. Jedná se o to, že informace jsou používány individui zejména pro "aktualizování" (updating) jejich porozumění světu a tím i k přijímání strategií, které zlepšují postavení jedince. Jedinci však mohou, i když měně častěji, využívat informace i k oportunistickému chování, které zlepšuje postavení jednotlivce na úkor ostatních. Shrneme-li, pak změna volby jednotlivce v pozdější podobné situaci je výsledkem zlepšeného porozumění situaci prostřednictvím "aktualizování". Druhá teorie z této skupiny, která používá model jedince jako "aktualizátora", je teorie sítí veřejných politik. Model jedince zde však není příliš dobře rozpracován, takže pro toto tvrzení svědčí především její úzké vazby na teorii her a spoléhání se na instituce jako vysvětlující proměnné. Poslední teorii z tohoto uskupení představuje teorie přerušované rovnováhy. Zde používaný model jedince, který výběrově zaměřuje svoji pozornost na různé aspekty problému, tzv. selective attender", se v mnoha rysech shoduje modelem uplatněným v teorii společně užívaných zdrojů. Teorie přerušované rovnováhy předpokládá, že preference jedinců jsou relativně fixované a pomalu se mění. Tento přístup však vysvětluje chování jednotlivců na základě charakteristik rozhodovacího procesu. V centru pozornosti jsou charakteristiky rozhodovacího procesu, které "rámují" (jrame) existující problémy. Teorie dále předpokládá, že jednotlivci mají jen omezené schopnosti zpracovávat informace, a proto nemohou vnímat všechny charakteristiky situace. Individua tak svou pozornost omezují jen na ty charakteristiky, které se jim v danou chvíli zdají být nejslibnější, a na základě nich činí svá rozhodnutí. Proto je možné, že pokud jsou vystaveni stejné situaci ve dvou odlišných časových obdobích, tak mohou učinit rozdílná rozhodnutí. Není to proto, že by změnili své preference, nebo že získali lepší informace, ale proto, že pokaždé věnují pozornost jiným charakteristikám. Z tohoto důvodu jsou charakteristiky dané situace pro jednání jedinců nejdůležitější, protože tyto charakteristiky, kterým přikládá pozornost jedinec, determinují jeho volbu. Podobně jako v teorii společně sdílených zdrojů, mohou být informace používány pro "aktualizování" jedincova porozumění světu. Informace mohou

:~

f•

i

i ~i t

".,

i

také sloužit k přerámování situace, tj. pro změnu toho, jakým charakteristikám situace věnuje jedinec pozornost a tím i změně jeho výběrů. Referenční rámce jedince tak mohou být manipulovány prostřednictvím určitého použití informací. Teorie proto zdůrazňuje důležitost vůdcovství (leadership) a organizování a řízení politických aktivit (policy entrepreneurship) v "rámování" problémových oblastí a přiřazuje manipulaci informací jednu z hlavních rolí pro přitahování pozornosti veřejných institucí k problémům. Druhou skupinu tvoří teorie, teorie advokačních koalic a teorie sociální konstrukce cílových skupin, které se snaží vysvětlit rozhodování jedinců podle jejich vnitřního světa (tj. jeho vnitřních postojů a přesvědčení). Teorie advokačních koalic pracuje s modelem omezeně racionálního jedince, tzv.••přesvědčeným" (beliefer). Tento model se od ostatních liší tím, že při vysvětlování jedincova rozhodování a jednání se místo na strukturu situace zaměřuje na empirické identifikování vnitřního světa individuí. Klíčový koncept zde představují systémy přesvědčení, které jsou empiricky verifikovanými částmi vnitřního světa. Tyto systémy se skládají ze souboru základních hodnot, kauzálních předpokladů a vnímání problému, a jsou tím, co determinuje individuální volby a jednání. Spolu s omezenými schopnostmi zpracování informací ovlivňují to, jak jedinci získávají, používají a inkorporují informace. Také mohou mít roli informačních filtrů, kterými na jedné straně jedinci odporují nebo odmítají informace, které zpochybňují jejich hluboce zakořeněným přesvědčením (eore heliejs), a na druhé straně snadno přijímají informace, které jejich přesvědčení podporují. Podle této teorie mohou být informace dále používány rozličnými způsoby, od přesvědčování ostatních o správnosti jedincovy pozice po udržování solidarity mezi členy koalice. Teorie sociální konstrukce cílových skupin sice nepracuje s žádným explicitně identifikovaným modelem jedince, ale můžeme předpokládat, že model bude podobný tomu, který používá teorie advokačních koalic. Sociální konstrukce jsou velmi podobné systémům přesvědčení jedinců. Stejně jako ony ovlivňují volby a jednání jedince. Proto model rozhodování v rámci teorie sociální konstrukce předpokládá, že lidé reagují na symboly a manipulují s nimi. Dále tato teorie usuzuje, že přesvědčení jedinců slouží jako filtry informací a že lidé jednají na základě svých předpojatostí. Bez těchto předpokladů by totiž sociální konstrukce disponovaly jen malou odolností, v důsledku čehož by jejich vypovídací hodnota byla velmi omezená. Poslední ze sledovaných teorií, teorie tří proudů, přebírá klasický Simonovův model omezeně racionálního individua jako "uspokojovatele" (satísfieer) a jeho rozhodování a jednání vysvětluje prostřednictvím volby podle modelu odpadkového koše (garbage can model).

Bohužel ani u tohoto pojmu se nám zatím nepodařilo objevit výstižný český překlad, kromě použitého opisu. 41

76

77

(3) Kolektivní

jednání Schlagerová (2007) uvádí, že důležitost kolektivního jednání pro teorie procesu tvorby veřejných politik je dána především tím, že změna veřejné politiky nastává jako výsledek tohoto kolektivního jednání. V předchozí části jsme si ukázali, že každá zde zkoumaná teorie vychází z určitého modelu jednotlivce. Proces tvorby veřejných politik je ale v podstatné míře o interakci jednotlivců. Proto je důležité to, jak se daní jednotlivci stýkají, organizují a prosazují změnu veřejné politiky. Sledované teorie se sice vcelku výrazně různí v pohledu na vysvětlování kolektivního jednání, ale přesto je opět můžeme seskupit podle určitých podobností. Nejprve se zaměříme na teorie, které upřednostňují roli jednotlivců a naopak spíše upozaďují problematiku kolektivního jednání. Jedná se například o teorii tří proudů, která se příliš nezabývá kolektivním jednáním jako procesem, při kterém se setkávají jedinci za účelem dosažení sdílených cílů. Místo toho se především soustřeďuje na postihnutí klíčové role specifické kategorie aktérů - policy entrepreneurs - a podmínek, které jsou důležité pro bázi široce založeného kolektivního jednání, jenž vede k zásadní změně veřejné politiky. Tyto podmínky představovují ty, které svádějí dohromady jak události, tak aktivity policy entrepreners. Toto pojetí je blízké koncepci "role osobnosti v dějinách" tím, že považuje policy entrepreneurs za ty, kteří dokážou předvídat nastávající události a využívat je do určité míry pro své účely. Teorie přerušované rovnováhy sdílí s teorií tří proudů důraz na roli policy entrepreneurs, protože jednání a strategie tvůrců veřejných politik představují klíčové prvky při vysvětlování změny dané veřejné politiky. Ta nastává jako souběh jednání dobře situovaných jedinců a kolektivního jednání, které zahrnuje mobilizace mas, sdružování zájmových skupin nebo skupin tvůrců veřejných politik. Teorie přerušované rovnováhy se zaměřuje především na "residua" kolektivního jednání, jako jsou změny ve vnímání veřejných politik a místa (dějiště), kde se rozhodování o veřejných politikách "odehrává". Je v ní tak kladen důraz důsledky organizování zájmů a s tím spojených aktivit. Podobné závěry platí i pro teorii sítí veřejných politik. Ta sice předpokládá určité kolektivní jednání mezi aktéry, ale zaměřuje se především na distribuci moci mezi aktéry, tj. na mocenskou strukturu v rámci daného subsystému veřejné politiky. Přesněji řečeno na to, zda je moc koncentrována v rukou několika málo dominantních aktérů, nebo je mezi zúčastněnými aktéry rovnoměrněji rozdělena. Na druhé straně existuje skupina teorií, které se kolektivnímu jednání věnují velmi pozorně, i když podstatně odlišnými způsoby. Do této skupiny spadá teorie advokačních koalic, jejíž silný zájem o tuto problematiku vychází již z definice koalice, která je jedním z pilířů této teorie. To, že určité koalice existují, není předpokládáno, ale empiricky verifikováno tím, že je identifikován systém přesvědčení té které koalice a je demonstrováno koordinované jednání mezi

78

jednotlivými členy dané koalice. Teorie následně vysvětluje vznik a pokračování kolektivního jednání třemi způsoby. První vychází z toho, že transakční náklady těch, kteří jsou členy dané koalice, jsou nižší než u jiných forem kolektivního jednání. Druhé vysvětlení pracuje s tím, že vnímané výhody účasti aktérů v koalici jsou přeceňovány. Třetí usuzuje na to, že úroveň koordinace může oscilovat od "slabé" k "silné". Bohužel tato tři vysvětlení nebyla dosud dostatečně empiricky testována. To představuje jedno z hlavních slabých míst teorie, protože kolektivní jednání představuje klíčové pojítko mezi přesvědčeními a účinky tbeliefs a outcomes). Dále sem patří teorie sociální konstrukce cílových skupin, která vysvětluje vzorce kolektivního jednání podle politické participace dotčených skupin. Míra pravděpodobnosti, že cílové skupiny budou politicky aktivní a budou se účastnit procesů tvorby veřejných politik či nikoli, závisí z valné části na uspořádání daných veřejných politik. Návrh veřejné politiky ovlivňuje účast aktérů prostřednictvím určitých pravidel účasti, sdělení zúčastněným jedincům, zdrojů jako peníze a čas a aktuálních zkušeností aktérů s danou veřejnou politikou, která je poskytována prostřednictvím sociálních pracovníků, policie nebo veřejný úřadů. Z tohoto hlediska teorie rozlišuje mezi politicky silnými a politicky slabými skupinami. Politicky silné cílové skupiny jsou ty, které profitují z daných veřejných politik, které je povzbuzují k aktivní účasti. Na druhé straně politicky slabé cílové skupiny jsou podrobeny těm veřejným politikám, které je aktivně odrazují od aktivní participace. Toto rozlišení má samozřejmě v praxi jistá omezení a při prohlubování teorie je nutné daleko jasnější určení vlivu pozitivních a negativních sociálních konstrukcí na politickou participaci. Teorie společně užívaných zdrojů se snaží vysvětlovat kolektivní jednání tím, že se zaměřuje na charakteristiky fyzického světa, konkrétní komunity a používaných pravidel. Tím se teorie pokouší nalézt přijatelný kompromis mezi teoretickými modely, které předpokládají, že jedinci nejsou schopní kooperovat a dosahovat výsledků, které by byly lepší než ty, kterých mohou dosáhnout sami (viz např. tragédie obecní pastviny, vězňovo dilema a logika kolektivního jednání). Na druhou stranu však nepředpokládá, že jedinci budou jednat ve vzájemné shodě, i když budou sdílet společný soubor přesvědčení. Navrhovanané řešení spočívá v tom, že teorie určuje jisté vlastnosti zdrojů a aktérů, koncipovaných jako přisvojovatelé (appropriators), které na jedné straně podporují kolektivní jednání a na druhé straně omezují problém "černého pasažéra". Za klíčové atributy společně sdílených zdrojů jsou považovány: reálně dosažitelné zlepšení (feasible improvemenťt využívání zdrojů, indikátory stavu zdrojového systému, předvídatelnost toku zdrojových jednotek a prostorový rozsah zdrojového systému. Jako klíčové rysy aktérů-přisvojovatelů se uvádí: význačnost (salience) (pro přisvojovatele hraje zdrojový systém neopominutelnou roli v jejich životě nebo aktivitách); společné porozumění vyjádřené sdílenými představami o fun-

79

gování zdrojového systému apod.; nízká diskontní sazba (low discountrate); důvěra a reciprocita mezi přisvojovateli; autonomie na vnějších autoritách při využívání společného zdroje a předchozí organizační zkušenost a místní vůdcovství představující schopnost učit se a organizovat se. Teorie tak neklade příliš velký důraz na roli policy entrepreneurs, kteří mohou představovat ohniska kolektivního jednání, ale obrací pozornost k výše uvedeným faktorům, které pravděpodobně podpoří jak vznik entrepreneurship, tak kolektivního jednání. (4) Instituce

Každá z teorií také odlišně přistupuje ke kontextu, v jehož rámci jedinci jednají, tj. k institucionálnímu nastavení. S institucemi (sdílená pravidla, hodnoty a normy) jako klíčovými vysvětlujícími proměnnými nejvíce pracují teorie sítí a institucionální racionální volby, resp. společně užívaných zdrojů. Oba klíčové aspekty teorie sítí - distribuce moci a interakce uvnitř politického subsystému - jsou silně ovlivňovány jeho institucionální strukturou a institucionální uspořádání také ovlivňuje implementaci politik. Pro teorii společných zdrojů poskytují instituce jak strukturu, v jejímž rámci na sebe jednotlivci vzájemně působí, tak zároveň i stimuly pro jejich rozhodování. Ve snaze zajistit si pro sebe lepší podmínky, (vy)užívají jednotlivci právě instituce (např. změnou pravidel nebo institucionálního uspořádání skrze kolektivní volbu). Je patrné, že instituce jsou v případě této teorie chápány na úrovni jednotlivce (rnikro-úrovni), za což platí svoji daň vysokou mírou složitosti. Významnou roli hrají instituce také v případě teorie advokačních koalic, kde jsou součástí vysvětlení struktury a dynamiky politických subsystémů a změn postojů a přesvědčení. Na makroúrovni jsou politické subsystémy součástí vyššího systému vlády, který tak ovlivňuje jejich strukturu a fungování. Na mesoúrovni pracuje teorie advokačních koalic s institucemi, konkrétně s právní autoritou přijímat rozhodnutí, také jako s koaličním zdrojem umožňujícím změnu veřejných politik. Koalice se snaží skrze volby a jmenování získat institucionální pozice a zdroje, díky nimž mohou ovlivňovat přijatá rozhodnutí. Na mikroúrovni institucionální uspořádání ovlivňuje volbu individuálních strategií a způsobů dosahování změn. Aktéři volí takové strategie a cesty, kterými dosáhnou svých cílu efektivně, tj. s vynaložením co nejmenších nákladů (někdy proto např. volí cestu celonárodní kampaně, jindy se naopak snaží získat klíčové pozice v důležité komisi apod.). Podobně jako v případě teorie advokačních koalic, i pro teorii přerušené rovnováhy představuje institucionální uspořádání kontext politického rozhodování a jako takové má významný vliv na změnu veřejných politik. Ta může být buďto inkrementální a potom se odehrává spíše uvnitř subsystému v rámci různých vládních úřadů a dalších organizací. Pokud se však tento proces z ně-

80

la kého důvodu zablokuje, nastupují vnější makropolitické instituce (např. parlament nebo prezident popř. premiér), které mají tendenci provádět změny /ásadniho charakteru. Obdobně také pracuje teorie s cestami a strategiemi, jeiichž výběr je institucemi ovlivňován a v konečném důsledku jsou to tedy právě Instituce, které ovlivňují význam případných změn. Nejmenší pozornost institucím věnují teorie tří proudů a teorie sociální konstrukce veřejných politik a to i přesto, že některé jejich aspekty se k institu.ronélnímu uspořádání přímo vztahují. Teorie je však příliš nespecifikují nebo mstitucionální uspořádání prakticky pomíjí. Například jsme již výše zmínili, i.c v teorii tří proudů existuje tzv. politický proud, který se však vlivem institucí podrobněji nezabývá a nespecifikuje ani institucionální uspořádání různých cest změny. Vliv institucionálního uspořádání lze vysledovat v rámci veřejněpolitického proudu, kde Zahariadis (1997) rozlišuje mezi více a méně integrovanými sítěmi (veřejněpolitickými komunitami). Čím integrovanější síť je, tím menší počet členů má, je více uzavřená a konsenzuální a tím pádem nabízí také menší prostor pro politické inovace. Jediným místem, kde teorie sociální konstrukce cílových skupin mluví explicitně o institucích je veřejněpolitický design, jehož součástí je i institucionální uspořádání. Instituce však nejsou součástí vysvětlení veřejněpolitického procesu a makropolitické institucionální uspořádání není v teorii zahrnuto.

(5) Změna veřejné politiky

Všechny úrovně teoretizování, tj. konceptuální rámce, teorie a modely, musí z definice vysvětlovat změnu veřejné politiky. Každá ze sledovaných teorií se s tím vyrovnává více či méně odlišně. Všechny teorie až na jednu, teorii společně užívaných zdrojů, se pokouší vysvětlovat zásadní změnu veřejné politiky. lnstitucionalismus racionální volby tíhne při vysvětlování změny k spíše mechanickému a deterministickému pojetí, pro který je charakteristický ekonomický determinismus v podobě maximalizace preferencí. Jsou to vždy instituce, které v podobě pevných preferencí (zájmů) vymezují prostor pro jednání aktérů a tím i pro změnu. Schopnost těchto institucí omezovat politickou činnost a rozmanitost veřejných politik tak do velké míry přehlíží vliv konfliktů. vyjednávání a inovací (tj. politics) na veřejné politiky (polky). Institucionalismus obecně tak dokáže mnohem lépe vysvětlovat stabilitu než to, proč se veřejná politika mění (zvláště v případech, kdy se jedná o změnu nenadálou nebo radikální). Instituce přežívají primárně proto, že poskytují vetší užitek relevantním aktérům než jiné, alternativní institucionální uspořádání (Hall a Taylor, 1996). A změnit se mohou tehdy, když aktéři očekávají od změny maximalizaci svého užitku a změnu se pokusí vyvolat. Jedná se tak spíše o změny inkrementální, které však v dlouhodobém horizontu mohou vést ke změně zásadní. 81

Míra změny politiky je podle teorie sítí dána charakteristickými vlastnostmi sítě v daném subsystému politiky. Jestliže se jedná o síť, kde je moc koncentrována do jednoho místa (jeden aktér nebo koalice) a mezi aktéry / koalicemi panují konfliktní vztahy, tak existuje středně vysoká pravděpodobnost zásadní změny. Pokud se naopak aktéři v takové síti dokážou navzájem dohodnout, pak se předpokládá nízký až střední potenciál ke změně inkrementálního rázu. Předpokladem zásadní změny politiky je podle teorie sociální konstrukce cílových skupin mobilizace dostatečně mocensky silné skupiny, která tuto změnu dokáže prosadit. Tato mobilizace může být vyvolána v reakci na přílišné zvýhodnění určité skupiny (pozitivní konstrukce), které bude jinými vlivnými skupinami vnímáno jako nespravedlivé. Mobilizaci vyvolává také taková veřejná politika, která pojímá cílovou skupinu, proti které je nutné zasáhnout tvrdě (negativní konstrukce), příliš široce a zahrnuje tak i vlivné skupiny obyvatel. Ty jsou schopné svojí proti reakcí vyvolat změnu dané politiky, nebo té části, která se týká jich samotných. Přesto jsou tyto změny politik spíše výjimečné a obecně mají veřejné politiky tendenci zůstávat spíše neměnné (path dependency), především ve vymezení zvýhodněných a znevýhodněných (deviantních) skupin. Poslední tři srovnávané teorie - tří proudů, přerušené rovnováhy a advokačních koalic - poukazují na podobné události a faktory vedoucí k významné změně veřejných politik. Jsou to dramatické události a krize, změny vládnoucích koalic nebo správní a legislativní změny. Tyto v zásadě vnější a makropolitické zásahy doplňuje teorie advokačních koalic také o vnitřní faktory vlastní pouze danému subsystému politiky. Teorie advokačních koalic chápe změnu politiky jako změnu dominantního systému přesvědčení v rámci daného subsystému v čase. Změna politiky je výsledek jednoho z následujících procesů: - na veřejnou politiku orientované učení (policy-oriented learning) - relativně trvalá změna myšlení nebo jednání, které jsou výsledkem zkušenosti a/nebo nových informací a které usilují o dosažení nebo revizi cílů politiky, (Sabatier a [enkins-Smith 1999) - události nesouvisející s poznáním (non-cognitive events) vnějšího (změna socio-ekonomických podmínek či politického systému) nebo vnitřního původu (např. smrt/odchod do důchodu klíčového aktéra), které změní rozdělení moci mezi aktéry v sub-systému nebo přímo jejich systém přesvědčení, - bolestivý pat (hurting stalemate) - situace, kdy všechny zainteresované strany považují udržení statu quo za nepřijatelné a využívají alternativní cesty pro dosažení svých cílů, jako např. hledání společného konsensu pomocí zvláštní komise. (Zartman 1991. Sabatier a Weible 2007) Všechny tři teorie předpokládají, že významné změny určité politiky jsou výsledkem dlouhodobého vývoje (deseti a více let), přestože samotná změna může proběhnout takřka přes noc. Dalším předpokladem je určitá míra náhody, kdy se určitá událost může (ale nemusí) stát spouštěčem zásadní změny politiky

82

(známé je v tomto ohledu otevření Faktor náhody samozřejmě snižuje kačních koalic se snaží specifikovat vedou právě ke změně politiky (viz

tzv. "okna příležitosti"

v teorii tří proudů).

prediktivní sílu teorií, ale např. teorie advookolnosti, které s velkou pravděpodobností např. výše zmíněný bolestivý pat).

Na konci této analýzy uvádíme souhrnnou tabulku 13, ve které jsou uvedeny vybrané faktory, které podle nás nejlépe vystihují charakter srovnávání zkoumaných přístupů podle daného kritéria. Tato tabulka představuje pokus o přehlednější shrnutí nejdůležitějších rysů jednotlivých přístupů a jejich seskupení podle vzájemné podobnosti či rozdílnosti v daných kritériích. Tímto bychom chtěli umožnit čtenáři nejen základní orientaci mezi představenými teoretickými přístupy k procesu tvorby veřejných politik, ale i ulehčit přemýšlení o výběru toho nejvhodnějšího pro danou veřejnou politiku. Závěrem konstatujeme, že srovnávání teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik není stále ještě příliš dobře rozvinuto. Předpokládáme ale, že analytický rámec Edelly Schlagerové nezůstane osamocen už jen z toho prostého důvodu, že bude nutné nějakým způsobem ut řídit množství používaných teoretických přístupů k procesu tvorby veřejných politik podle jiných kritérií, která vyvstanou z potřeb teorie i praxe. Jinak řečeno, bude potřebné analyticky odlišovat a porovnávat jednotlivé přístupy, které se pro vysvětlování procesu tvorby veřejných politik zformovaly a zformují a které jsou používány pro porozumění a vysvětlování praxe veřejných politik. Tyto nové analytické kategorie umožní nejen lepší orientaci mezi rozličnými teoretickými přístupy, ale i lepší výběr vhodného přístupu pro studium zvolené veřejné politiky.

83

Tab. 13 Souhrnná tabulka faktorů sledovaných v teoriích procesu tvorby veřejných politik

1... .. ."

o ~~

.•.._... "c: :::;"-

.... -..

..

."•• ...c:

~

ct~~~

Ci 8

.•.c:

Ó

.::

" lz .....

.... .... .. ." ...

>-.

" ~

-·0 -~~-- -.........N.2-." ~ 'N ••.• c: c: >

~~

:;

>"'«1

~

.::! p..

>-e c:

.-.. •• u

~.a e •

:::_

ti

:s

"tJ

•••

tO~

"O

U..c~bO""'u

o: ~ Ci;

Ci ~

e-,

o

-e e

.. .~ ~

••

-::::Ii

o

tO~

e.a C -

~c ......

;;;;e

cN.2 > f2

."Ci

CII)....

ta..c

'N ~

~~f~-a 2 g..2 .= ~

;l

.e~ (1$_

o.. ."", '4.I.c o > c, e '>-. c::-;::: -e ~ e ~ g.--a ~_ .- o Q.,_ "E~C :S.9 ~ť ~:.:

i-=..a ~~

-=~

C

~'B'~ ~ g. >

.::J

fo)

u~-=i!!c

fo"...c" ] ....CI

«t

~t:::IO

Ci ~

c: ..,.

';;

""C

•• o

e u

e ~. -:J o

~~

~

c: ~-a ~_

;;::-::1

0..:; ~ ti ta c: >~

.e ~~ ~ c.. >

~

M

n.:.:

.Q..~

••••

:_

0:1

1a'E .... ." u ••

~ o -'" c:~ >-:; -e <5 •• o o. i~ u

0.0::: • •>-

"'U

;Z=~..t:

•• > 0_

~"0_ ~ 'u

.- .• u a

~11

~ a·~

~ >

..

.... Q.

.•.•

~

_8...5... -'-.. ~.. .,,~ •. '- " .• > o

~." ~ .....~ ......

C!

:;

Š J"

l

••

84

« -

~2.

>

::S.:: _ ~ u ~ o

~:E ,~E

oe:!

(I$~~~

d>oN

Ci r!·2 ,...::.~~~ o~...lIG

o

~ u o

>

~ 'E ~ ~ ·!!.c$C~~~

&...g:l~>.e~

ctJ

S1!~,;(j~e'ě

.-.~

•...c1

->ta ~ ~ c.._ > tar::: --.. 11..0.;,.-._

c::

;~ c:

."

~.~~

~~~~.;;

~~ B1Cl

't'$

o ~

2:t~

o..~ ~

-~~ .1: ~ ~ ] ~:2 ~.E~ .; ~ ~] s ~&~c.. -~a5~'š > o 2]'~ v C~ > ._ Ck

1-=

...

-

..!l c o .•

E! g ...c c: ~.., ~.., !:!..!!. !::!..!!.

o.~~ ~

.s ě- ~.~:a ~~-a,,,>~ <'II

.E ~

..... c~

-C! --c:

~

~

>

~

II)

•

_

~

" .š

= ~

::s

ogy. Englewood Cliffs (NT): Prentice-Hall. OSTROM, E., GARDNER, R., WALKER, J. (1994). Rules, Games, and CommonPool Resourees. Ann Arbor (Mi.): University of Michigan Press. POTŮČEK, M. (ED.). (2004). The Capacity to Govern in Central and Eastern Europe. Bratislava: NISPAcee. POTŮČEK, M. a kol. (2006). Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství. POTŮČEK, M. a kol. (2007). Strategické vládnutí a Česká republika. Praha:

•• >

.. -8

N

-"'••C:>~ ....c: :s .-

•. ... ...: "t'IS

~...0 ~ .... .~

"'~" ~

.. -;;~

N

f·e~~

V')

!>~~ §-5 e 'E .~ .'E ;; ~ '~

C!

New York: Addison-Wesley . MARSH, D., RHODES, R. A. W. (Eds.) (1992). Policy networks in British government. Oxford, New York: Clarendon Press, Oxford University Press. McCOOL, D. C. (1995). Public Poliey 'Iheories, Models, and Concepts: an Anthol-

::I

>-.

a

ce C

='o ~o ;:o 00.. C:>"" ••• a>' •• '"

Eť>-~o]

~o~~~ c:

.. ..

::I ••.• o __ >0.. c:: o u ~

CI

~ e ~ ,;; ..CI " ::;-j N :ti' ~" Pramen:

B

••• c:

~- ....•.. ">.. ~

._ c: a"

.. ...

'

=

~~

8 ...:

2~;;;J(==--a ~š:g-g:§.~2 ;E 'e ~ ] -~'~ .g ~·=:g-E:t:·~~o

'"O

o

~.~

~

N _

..t:

'>-.U""u,.:.(

-c ..••

C

.~~

~~.fr:;

~r:::

I">

..• ~"

.~ ~;g

4.1

e'2.'9]u

>

~>

."

:s~~

>U

••• o~

ti _

~ ,~~:g ť ~.:::

e ]'~~'g'a2 > :s

.~ > >

4.1~

.~

c: ~ ~

>oU

•••.•. ~~

tO

C! , ~.§~

N"'::":

tlí "'«I

;.~.;f,~:s

o o..Q.,a.~

•••

"w>4.I
~E~~~e u'~'o..~

~

_ .....•...>.. 8 u c:.~ [E :;-.~~~~ N~ fo)...II!: o .>-.~"!: .~""C.5 .lil: o ~.-:: fo) o.. ~...:w::2o~::t

>C

"c: ' .•.c ....0"-' 8 8 ~ e-,

~

C! ....

.!!. •••••~

čj 0-'" ~ ••.•u

Polities and e- Society, Vol. 26, No. 1, s. 5-34 . JOHN, P. (1998). Analysing Publie Policy. London: Pinter. KINGDON, J. (1997). Agendas, alternatives, and publie policies. 3rd Edition.

B ~ ~ e

~~

o..:!..:w::tO

u o ::s ~ ~]1J

.-

~.~"> 8'6'';::"'5

"
Vi.=:e~a

--.. .... ~ť

••

>-.

~~~~~u8eeQ.,_

~1~~e

>

~>~~;;i~

..... .. s

~..!IC •.••..,w

->'tO'-'~ta > c: I

o- •• 0:9~ E~~~.~ u c::.::s._ N

~>C ." u ti ~ :s Q., •.•• -c-,

'"O c: :S.S!

~

~e

Subsystems. [ournal oj Politics, Vol. 53, s. 1044-1074. BAUMGARTNER, F. R., JONES, B. D. (1993). Agendas and instability in Ameri-

e-~~~óg

~!e~~ ~-:s~~ .... c: ~ v..c E-e ~5'a;::~2 c: a -" .•• ~ u o ~ > ~ .~...::..: ~ ~,~ g ~

._ u o

"'C

u

-

~~~~~~ N~~~~&

~~~.~>o o..~u'" ..w :::J N :J

tO Q.,

() f:!·2

u c::

8~jc:~~

C: .._;;: ';:s 8 c Q.,-;:;; e oCl..:;C .:::N_t

o

tO..t:

..t:

~~~l2"a2'E

~>

'e>..,c

':s

~..c:~~s-e

and Policy

ean polities. Chicago: University of Chicago Press. BORZEL, T. (1998). Organizing Babylon: On the Different Conceptions of Policy Networks. Publie Administrauon, Vol. 76, No, 2, s. 253-273 . Explanations for Institutional GORGES, M. J. (2001). New Institutionalist Change: A Note ofCaution. Polities, Vol. 21, No. 2, s. 137-145. HALL, P., TAYLOR, R. C. R. (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies, Vol. 44, s. 936-57. HOWLETT, M., RAMESH, M. (2003). Studying Publie Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Don Mills (Ont.): Oxford University Press. IMMERGUT, E. M. (1998). The Theoretical Core of the New Institutionalism.

~~

..•o-,,~-~ •.

fo)

Policy, Vol. 13, No. 7, s. 1086-1103. BAUMGARTNER, F. R., JONES, B. D. (1991). Agenda Dynamics

ti V p.,

BAUMGARTNER, F. R., FOUCAULT, M., FRAN(,:OIS, A. (2006). Punctuated equilibrium in French budgeting processes. ]ournal oj European Public

..g ~š g~~

:;; '~E, ~ ;

._ u cd 0.. •.• U Ni 1=:.-~NC:N>C

•••

o.. .,,'" "4J..c >

."C

.~ o. •• ,.c:

I)D

c: o u

·~~Ě.a~&. c°-UO~tUtn = c.. ~OOtUUo'::'" o.. = c: •.• >

~~!ť ..... " .. ~ iiI~~

.•..•

~~ ~.g] <.rú a:~t;~ ~ fo)

N.~

c:c:

e.g g.'2 ~

Ci 8

E

""d""'C

tG

-

t

;:;;8 c..:; .~

•• c:

e >

~

-:1

c: o

~ e

t4.I

•••

~~

._ e •• > •• c:

=

:_

.

u ~"'C1

u '';::

u c:: AC:: :J u .. o .• ;:::

o o..:;-~ •.• .JIc: ::s N o s::

Q..= ._ c: 8 B .. ." ';].a. c: '- ..•.• :;::;-.-

_

>

~c::-ftl>-

;ť"g a1:.8-g

:=..;~~

41

s.; ~'E 'S~ ~~~ ~.~ ~~ ~~ o-'a 8 ..•••.•·- •• ~~~.~ ;'~ = ..::so iS•..

~~

e

=~ ~·

=

~ ~e~~

l'CI

~.k]

..c:

c: ••.•

':::"0

.e-...

."

<:! o

~ .~

C!>

•• ." > '::s o 8iS o tU ..c::= c:: -lo6.o -::s

3.4 Literatura ke třetí kapitole

:F ~

•a >-

Grada. POTŮČEK,

M., MUSIL, J., MAŠKOvA, M. (Eds.) (2008). Strategické volby pro českou společnost: Teoretická východiska. Praha: Sociologické nakladatelství.

RAAB, J., KENIS, P. (2007). Taking Stock of Policy N etworks: Do They Matter? ln: Fischer, F., Miller, G. J., Sidney, M. S. (eds.) Handbook oj Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. Boca Raton, London, New York: CRC Press, s. 187-200.

i~ ~o "= eC.

autoti na základě SCHLAGER (2007) 85

RHODES, R. A. W. (2006). Policy Network Analysis. In Moran, M., Rein, M., Goodin, R. E. (Eds.) řIhe OxJord Handbook oj Public Policy. Oxford: Oxford University Press, s. 425-447. SABATIER, P. A. (1999). The Need for Better Theories. In Sabatier, P. A. (Ed.) 1st Edition. Theories oj the Policy Process. Boulder (Col.): Westview Press, s.3-17. SABATIER, P. A. (2007). The Need for Better Theories. In Sabatier, P. A. (Ed.) 2nd Edition. Theories oj the Policy Process. Boulder (CoL): Westview Press 2007, s.3-17. SABATIER, P. A., JENKINS-SMITH, H. C. (1988). An Advocacy Coalition Model of Policy Change and the Role of Policy Orientated Learning Therein. Policy Sciences, Vol. 21, s. 129-168. SABATIER, P. A., JENKINS-SMITH, H. C. (eds.) (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder (Col.): Westview Press. SABATIER, P. A., JENKINS-SMITH, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An Assessment. In Sabatier, P. A. (ed.) 1st Edition. Theories oj the Policy Process. Boulder (Col.): Westview Press. SABATIER, P. A., WEIBLE, CH. M. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications. In Sabatier, P. A. (ed.) 2nd Edition. Theories oj the Policy Process. Boulder (Col.): Westview Press, s. 189-220. SCHLAGER, E. (1995). Policy Making and Collective Action: Defining Coalitions within the Advocacy Coalition Framework. Policy Sciences, Vol. 28, No. 3, s. 243-270. SCHLAGER, E. (1999). A Comparison of Frameworks, Theories, and Models of Policy Processes. In Sabatier, P. A. (Ed.) 1st Edition. Theories oj the Policy Process. Boulder (Col.): Westview Press 1999, s. 233-259. SCHLAGER, E. (2007). A Comparison of Frameworks, Theories, and Models of Polky Processes. In Sabatier, P. A. (Ed.) 2nd Edition. Theories oj the Policy Process. Boulder (Col.): Westview Press 2007, s. 293-319. SCHLAGER, E., BLOMQUlST, W. (1996). A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process. Political Research Quarterly, Vol. 49, No. 3, s.651-672. SCHNEIDER, A. L., INGRAM, H. M. (1993). Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy. American Political Science Review, Vol. 87, s. 334-347. SCHNElDER, A. L., INGRAM, H. M. (1997). Policy design Jar democracy. Lawrence: University Press of Kansas. SCHNEIDER, A. L., SIDNEY, M. (2009). What Is Next for Policy Design and Social Construction Theory? Policy Studies [ournal, Vol. 37, No. I,s. 103-;-119.

86

THATCHER, M. (1998). The Development of Policy Network Analyses: From Modest Origins to Overarching Frameworks. [ournal oJ 'Iheoretical Politics, Vol. !O, No. 4, s. 389-416. TRUE, J. L., JONES, B. D., BAUMGARTNER, F. R. (2007). Punctuated-Equilibrium Theory: Explaining Stability and Change in Public Policymaking. ln Sabatier, P. A. (ed.) 2nd Edition. Theories oj the Policy Process. Boulder (Col.): Westview Press, s. 155-187. ZAHARIADIS, N. (2008). Ambiguity

and choice in European

puhlic policy.

[ournal oj European Public Policy, Vol. 15, No. 4, s. 514-530. ZARTMAN,

I. W. (1991). Conflict and Resolution:

Contest, Cost, and Change.

The Annals oj the American Academy oj Political and Social Science, Vol. 518, No. 1, s. 11-22.

87