Standaardisatie van handhavingsobjecten

Standaardisatie van handhavingsobjecten

Versie 1.1, december 2012

Management samenvatting Een centraal begrip bij toezicht en handhaving is het ‘handhavingsobject’ (ook wel ‘object van toezicht (en handhaving)’: datgene waarop toezicht en handhaving wordt uitgeoefend. De term ‘handhaving’ wordt hier dus in de brede zin gebruikt. Deze objecten blijken om diverse redenen lastig te duiden, wat het lastig maakt om er informatie over uit te wisselen met ketenpartners. Handhavingsobjecten ontstaan zodra de behoefte aan toezicht en handhaving ontstaat. Vaak vinden zij hun oorsprong in wetgeving of besluiten, zoals bij het verlenen van een vergunning. Dit biedt echter niet genoeg houvast om objecten eenduidig te kunnen aanduiden. Toezichthouders gebruiken daarnaast ook diverse systemen zoals adres- en bedrijvenbestanden, vaak apart voor verschillende sectoren. Een benadering vanuit handhavingsperspectief ontbreekt hierbij, maar is wel gewenst voor een goede informatie-uitwisseling in de keten. Dat handhavingsobjecten vele vormen kunnen aannemen compliceert het probleem nog verder. Standaardisatie –het maken van afspraken- kan helpen om effectief informatie uit te wisselen. In dit document wordt hier een aantal concrete aanbevelingen voor gedaan. Voor het daadwerkelijk maken van afspraken en de vertaling daarvan naar systemen zijn de toezichthouders en hun systeemleveranciers zelf verantwoordelijk. Aanbevelingen m.b.t. een gedeeld begrippenkader:  

onderken handhavingsobjecten als zodanig, los van de systemen waarin ze zijn ondergebracht zorg dat deze objecten voorzien zijn van de kenmerken en relaties zoals beschreven in het Referentie Informatiemodel Handhaving (RIHa), waaronder links naar de objecten uit de basisregistraties en geocodering

Aanbeveling m.b.t. objecttypering: 

gebruik bij uitwisseling van informatie over handhavingsobjecten een eenduidige objecttypering

Aanbevelingen m.b.t. identificatie van objecten:      

Zorg ervoor dat elk handhavingsobject een unieke identificatie toegewezen krijgt; uniek op organisatieniveau Gebruik voor opmaak van de identificatie de RSIN code van de organisatie die het object aanmaakt (9 cijfers); een punt; een door de organisatie bepaalde unieke code van 12 alfanumerieke tekens, aan elkaar geschreven Zorg dat deze identificatie stabiel/toekomstvast is: betekenisloos en niet afhankelijk van een specifiek systeem Zorg voor een eenmalige synchronisatie van identificaties met bestaande ketenpartners om dubbelingen te voorkomen Maak met ketenpartners afspraken over hoe zij objecten kunnen opvragen en/of geattendeerd worden op nieuwe objecten Bepaal wat er moet gebeuren met identificaties wanneer een identificatie toch moet wijzigen omdat het object wijzigt; maak hierover afspraken met ketenpartners

Standaardisatie van handhavingsobjecten Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving

2

Documenthistorie Versie

Datum

Auteur

Opmerking

Status

0.1

29-11-2011

MFA Aarts

Initiële versie

Concept

0.9

13-6-2012

MFA Aarts

Gros van de tekst uitgewerkt

Concept

1.0

9-8-2012

MFA Aarts

Consistent gebruik van term ‘handhavingsobject’, in lijn met RIHa-milieu; voorstel sleutelgebruik naar 22 posities. Kleine tekstuele aanpassingen, met name in het gebruik van de termen ‘toezicht’ en ‘handhaving’

Definitief

1.1

27-12-2012

MFA Aarts

Minimale tekstuele aanpassingen n.a.v. reviewcommentaar; tevens overal ‘identifier’ vervangen door ‘identificatie’

Definitief

Gerelateerde documenten en websites Tim Berkelaar, Marc Gerrard, Peter Nooteboom: Naar een gezamenlijke Inspectieview Milieu – eindrapportage verbetering informatie-uitwisseling milieuhandhaving, augustus 2010 Marco Aarts, Mark van den Broek: Voorstel Standaarden Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving, oktober 2011 Arjan Kloosterboer: RIHa-Milieu: Referentie Informatiemodel Handhaving Milieu, versie 0.5, juli 2012 Pleio groep Standaardisatie Toezicht & Handhaving Milieu: https://www.pleio.nl/groups/profile/503380/standaardisatie-toezicht-handhaving-milieu


3

Inhoud Management samenvatting .................................................................................................................... 2 Inleiding ................................................................................................................................................... 5 Achtergrond en context .......................................................................................................................... 6 Problematiek omtrent handhavingsobjecten ..................................................................................... 6 Oorsprong van een handhavingsobject........................................................................................... 6 Adressen- en bedrijvenbestanden .................................................................................................. 6 Pluriformiteit ................................................................................................................................... 7 Object bezien vanuit meerdere sectoren ........................................................................................ 7 Behoefte aan standaardisatie ............................................................................................................. 8 Inspectieview ................................................................................................................................... 8 Aanbevelingen ....................................................................................................................................... 10 Apart abstractieniveau uit toezichtperspectief................................................................................. 10 Objecttypering................................................................................................................................... 11 Landelijk unieke identificatie............................................................................................................. 11 Bijlage: waardenlijst voor typen “handhavingsobjecten” ..................................................................... 15


4

Inleiding In het programma Informatieuitwisseling Milieuhandhaving (PIM) wordt gewerkt aan de informatieinfrastructuur voor het de keten milieuhandhaving. Door informatie uit te wisselen kunnen toezichthouders professioneler optreden en de stap maken naar informatiegestuurd handhaven. Dat delen van informatie gaat echter niet vanzelf. Daar zijn niet alleen voorzieningen voor nodig (zoals Inspectieview Milieu) maar ook afspraken over de uit te wisselen informatie. Gegevensstandaardisatie is een randvoorwaarde voor kwalitatief goede informatieuitwisseling tussen ketenpartners. Standaardisatie is daarom één van de projecten binnen PIM. Het rapport ‘Naar een gezamenlijke Inspectieview Milieu – eindrapportage verbetering informatieuitwisseling milieuhandhaving’ (het “VIM-rapport”, augustus 2010) bevat een overzicht van de informatiebehoefte in de milieuhandhavingsketen. In het standaardisatieproject is daarbij vervolgens de vraag gesteld: voor welke onderdelen hiervan bestaan reeds standaarden, en waar moeten nieuwe standaarden worden ontwikkeld om succesvol uit te kunnen wisselen? De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport ‘voorstel standaarden Programma Informatie-uitwisseling Milieu’ (oktober 2011). Hieruit bleek dat over het ‘handhavingsobject’, dat bij alle toezicht- en handhavingszaken een rol speelt, nauwelijks afspraken zijn gemaakt: elke handhavende organisatie registreert deze objecten in zijn eigen systemen op zijn eigen manier en hanteert daarbij zijn eigen uitgangspunten en definities. Dat maakt het erg lastig om een integraal beeld van het object te vormen op basis van informatie van anderen. In gesprekken met systeemleveranciers (zaaksystemen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving) is hier uitvoerig bij stilgestaan en ontstond het idee om juist voor dit cruciale onderdeel in de informatieuitwisseling afspraken te maken. Dit document bevat een aanzet hiervoor. Met de aanbevelingen in dit document kunnen organisaties en hun leveranciers ervoor zorgen dat hun gegevens op elkaar worden afgestemd. Het Referentie Informatiemodel Handhaving (RIHa) voor Milieu biedt een kader hiervoor. In hoofdstuk twee wordt de problematiek rondom ‘handhavingsobjecten’ en het ontbreken van standaarden verder uitgewerkt: waarom is het ‘handhavingsobject’ lastig te duiden en waarom is dat een probleem? Hoofdstuk drie bevat een aantal concrete aanbevelingen om op dit gebied tot standaardisatie te komen en schetst hoe deze voorstellen in de praktijk geïmplementeerd kunnen worden bij de overheden.


5

Achtergrond en context Problematiek omtrent handhavingsobjecten Toezicht en Handhaving is een vakgebied waarin veel gegevens rondgaan. Gegevens over hoe dat toezicht er uit ziet, welke controles hebben plaatsgevonden, wat geconstateerd wordt, in hoeverre dat strookt met de normstelling, informatie over verleende toestemmingen, getroffen maatregelen en eventuele sancties. Daarnaast zijn er meer statische ‘basis’ gegevens, zoals wetgeving, activiteiten, informatie over panden, percelen, personen, bedrijven en geografie. Centraal bij dit alles staat het ‘handhavingsobject’: datgene dat gecontroleerd is.

Oorsprong van een handhavingsobject Toezicht wordt uitgeoefend om na te gaan of regels worden nageleefd. Subjecten hebben een toestemming (al dan niet expliciet) om bepaalde activiteiten uit te voeren waarbij toezicht gewenst is. Bij die regels wordt weliswaar gespecificeerd wanneer en waarop zij van toepassing zijn, maar dat is lang niet altijd concreet genoeg om het object te kunnen duiden. Deze regels kunnen de volgende vormen aannemen:    

algemeen bindende wetgeving (centraal en decentraal) meldingplichtige wetgeving specifieke besluiten op basis van wetgeving, zoals vergunningen maar ook gedoogbesluiten en certificaten Europese richtlijnen

Het ‘handhavingsobject’ bestaat –vanuit toezichtsperspectief- vanaf het moment dat toezicht nodig is, dus bijvoorbeeld vanaf vergunningverlening of vanaf het doen van een eerste melding. In systemen worden objecten vaak al eerder geregistreerd, zoals in het aanvraagtraject naar een vergunning.

Adressen- en bedrijvenbestanden Informatie over het handhavingsobject wordt door de diverse organisaties op verschillende manieren vastgelegd. De precieze vorm is vaak afhankelijk van de informatiesystemen waarmee men werkt. Met name het onderwerp van toezicht en handhaving blijkt daarbij niet eenduidig benoemd te worden. Veel organisaties hebben een eigen adressenbestand waaraan inspecties worden gekoppeld, in andere gevallen is er een link met het bedrijvenbestand (soms met Kamer van Koophandel / Nieuw Handelsregister NHR) of de basisadministratie voor gebouwen BAG. Milieuregels en het toezicht daarop hebben doorgaans echter niet uitsluitend betrekking op een ruimtelijk object, maar juist op de uitgevoerde activiteiten. Het louter registreren van dat ruimtelijk object als onderwerp van toezicht is dus eigenlijk onjuist: het ruimtelijke object en de activiteit samen vormen het onderwerp van toezicht. Ook de benadering dat ‘het bedrijf’ of zelfs ‘de vestiging’ (in de betekenis van het NHR) het onderwerp van toezicht gaat te kort door de bocht: ook daarmee ontstaat geen eenduidig beeld van ‘wat waarom gecontroleerd is’. Ook de vrij algemene SBI-codes van bedrijven zijn niet specifiek genoeg om aan te duiden welk toezicht moet worden uitgevoerd. Standaardisatie van handhavingsobjecten Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving

6

Naast de basisobjecten (objecten die in basisregistraties zijn geregistreerd) wordt in de milieuwereld ook het begrip ‘milieu inrichting’ gehanteerd. Bedrijven of bedrijfslocaties kunnen vanuit de wet als ‘milieu inrichting’ worden geclassificeerd. Dat wil echter niet zeggen dat er standaarden bestaan voor de uitwisseling van informatie over deze inrichtingen. Zij zijn niet ‘fysiek tastbaar’ en zelden exact afgebakend. Er bestaat ook niet zoiets als een centraal register voor milieu-inrichtingen. Wat dat betreft zijn milieu-inrichtingen niet anders dan de andere objecten zoals bedoeld in dit document; ook deze objecten kunnen bestaan uit meerdere (basis)objecten, de afbakening is niet altijd eenduidig vastgelegd en een landelijk identificerend kenmerk ontbreekt. Over de bruikbaarheid van de ‘TUF-code’ voor inrichtingen wordt door de systeemleveranciers verschillend gedacht. Een soortgelijke redenering als voor inrichtingen geldt ook voor bijvoorbeeld BRZO bedrijven, hoewel hiervoor wel lijsten in omloop zijn.

Pluriformiteit Handhavingsobjecten nemen verschillende vormen aan. Er zijn niet alleen fysieke, geografische objecten (die redelijk eenvoudig te duiden zijn) maar ook vluchtige objecten zoals werken en saneringen. Ook natuurlijke en niet-natuurlijke personen kunnen onderwerp van toezicht zijn, los van een fysieke locatie. In de bijlage is een overzicht opgenomen van de diverse categorieën handhavingsobjecten. Om op gestandaardiseerde wijze informatie over toezicht en handhaving uit te wisselen zouden voor alle objectsoorten apart afspraken gemaakt kunnen worden, wat ook implicaties heeft voor de wijze waarop deze objectsoorten in systemen worden opgeslagen. Alle objecten hebben echter een zelfde rol ten opzichte van het toezicht- en handhavingsproces, waarbij zij als onderwerp zijn betrokken. Vanuit die optiek is het dus zinvol om ze ook op dit generieke abstractieniveau te standaardiseren. Dit abstractieniveau ontbreekt. De pluriformiteit van objecten is een probleem, zeker wanneer deze informatie ook door andere organisaties gebruikt moet worden. Inspectiediensten werken in toenemende mate samen. Deze samenwerking varieert van het raadplegen van elkaars informatie tot het overdragen van dossiers en werk, zoals tussen de Regionale Uitvoeringsdienst en haar opdrachtgevers gemeenten en provincie. In beide gevallen wordt getracht de informatie van de andere partij te combineren met eigen informatie. Ook hier staat het handhavingsobject centraal. Het integreren van informatie over dat object uit verschillende bronnen kan alleen als dat object exact hetzelfde is gedefinieerd en afgebakend, en wanneer vast staat dat alle partijen inderdaad hetzelfde object bedoelen. Ook helpt het als alle organisaties op eenzelfde manier het onderscheid aanbrengen tussen het handhavingsobject zelf en de bijbehorende basisobjecten zoals panden, percelen, bedrijven en geografie. Het ‘handhavingsobject’ is lang niet altijd 1-op-1 terug te vertalen naar een van deze basisobjecten. Denk daarbij bijvoorbeeld aan een boerderij met meerdere stallen (panden) en een omliggend werkingsgebied dat de perceelgrenzen overstijgt, of een complex gebied als ‘Pernis Noord’. Het object is veelal een abstractie op een niveau hoger dan de basisobjecten, maar heeft daar uiteraard wel relaties mee, die al dan niet expliciet aanwezig zijn in de VTH-systemen.

Object bezien vanuit meerdere sectoren Tot slot speelt bij handhavingsobjecten nog de complexiteit van toezicht vanuit meerdere sectoren. Als op een object toezicht wordt uitgeoefend door meerdere disciplines (milieu, brandveiligheid, bouw, horeca, etc.), is er dan nog wel sprake van één object (vanuit toezichtsperspectief)? Er geldt immers een ander wettelijk kader met wellicht een andere afbakening, en de controle vindt plaats op Standaardisatie van handhavingsobjecten Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving

7

andere activiteiten. De verbindende factor is hier (althans voor ruimtelijke objecten) de fysieke locatie waar de activiteiten worden uitgevoerd en/of de locatie van degene die de activiteiten uitvoert (persoon of bedrijf).

Behoefte aan standaardisatie Uit het voorgaande bleek dat het ‘handhavingsobject’ om diverse redenen lastig te duiden is. Informatie kan uiteraard uitgewisseld worden door deze in de oorspronkelijke vorm over te dragen. Ook voor handhavingsobjecten is dit mogelijk. Een groot nadeel hiervan is dat de ontvanger van de informatie geconfronteerd wordt met het begrippenkader, de modelleerwijze en de techniek van de andere partij. In een 1-op-1 situatie hoeft dat niet problematisch te zijn, maar wanneer informatie tussen meerdere partijen wordt uitgewisseld is dat niet werkbaar. Voorbeeld: als de politie informatie over een object opvraagt bij drie RUD’s en twee rijksinspecties die objecten elk op hun eigen manier definiëren, afbakenen en registreren, dan is daar slechts met veel handwerk een consistent plaatje van te maken.

Inspectieview In het PIM-spoor Inspectieview Milieu is, in samenwerking met de beoogde bronhouders, een informatiemodel uitgewerkt voor samenwerking tussen inspectiediensten en andere ketenpartners. Met Inspectieview Milieu kan men inkijken in de systemen van anderen. Ook bij de totstandkoming van dit informatiemodel bleek de definitie van het ‘inspectie-object’ niet eenvoudig te zijn. In het informatiemodel van Inspectieview Bedrijven, waarop Inspectieview Milieu is gebaseerd, is het ‘bedrijf’ of meer specifiek de ‘bedrijfsvestiging’ het onderwerp van toezicht. Hierbij speelde een soortgelijk probleem: ook bij bedrijven geldt dat als geen gebruik wordt gemaakt van een eenduidige definitie en/of sleutel maar van naam- en adresgegevens zonder eenduidige definities, geautomatiseerde integratie van de gegevens niet kan plaatsvinden. Een eindgebruiker moet dan beoordelen of de objecten/bedrijven van verschillende bronhouders dezelfde zijn. Een geautomatiseerd systeem, bijvoorbeeld ten behoeve van analyses, zal deze interpretatieslag niet altijd kunnen uitvoeren. In het informatiemodel van Inspectieview Milieu werd onderkend dat het ‘inspectie-object’ veel breder is dan een bedrijf. Daarvoor werd het object ‘onderwerplocatie’ toegevoegd. Dit kunnen bronhouders vullen met die objecten die zij relevant vinden, en is eigenlijk het gewenste generieke abstractieniveau dat eerder werd beschreven. Op zich kan zo vrijwel elk handhavingsobject worden uitgewisseld, maar het probleem van definitie en identificatie blijft hetzelfde: zolang de objecten niet door de bronhouders op eenduidige wijze worden benoemd, is het aan de afnemer om te bepalen of het dezelfde objecten betreft. Wanneer daarbij ook de definitie en het abstractieniveau tussen bronhouders verschilt (bijvoorbeeld de ene kent ‘Shell’ en de andere een specifieke installatie op een specifiek terrein van Shell) dan is de informatie nauwelijks meer te integreren. In het ideale geval wordt met één druk op de knop een integraal plaatje getoond van het object op basis van de informatie van alle organisaties die daar informatie over hebben. Om dat ideaalplaatje te bereiken is standaardisatie nodig: standaardisatie van definities, afbakening en abstractieniveau, plus een eenduidige manier om het object te duiden, zoals een unieke sleutel. In het volgende


8

hoofdstuk worden enkele manieren geschetst waarop in dit lastige probleemgebied standaardisatie kan plaatsvinden.


9

Aanbevelingen In dit hoofdstuk wordt een aantal stappen beschreven waarmee toezichthouders kunnen komen tot een eenduidige duiding van handhavingsobject ten behoeve van uitwisseling van informatie daarover. Randvoorwaardelijk hierbij is dat er een gedeeld begrippenkader wordt gehanteerd door de partijen die deze informatie uitwisselen; het vervolgens duiden van de objecten kan op verschillende manieren: door gebruik van unieke codes, door de link naar de gerelateerde basisobjecten en via de contouren van het object. Het opvolgen van deze aanbevelingen is aan de toezichthouders zelf, die de implementatie daarvan veelal aan hun systeemleverancier zullen overlaten. Zij hebben het best zicht op de mogelijkheden die hun systeem biedt en de implicaties die dit met zich meebrengt. Deze aanbevelingen zijn daarom ook tot stand gekomen na overleg met een aantal systeemleveranciers. Het is aan de toezichthouder en leverancier om te kiezen of de benodigde aanpassingen worden aangebracht in de systemen zelf, of dat de ‘vertaling’ naar het gedeeld begrippenkader pas plaatsvindt in de koppelvlakken bij uitwisseling met ketenpartners.

Apart abstractieniveau uit toezichtperspectief Zoals in het voorgaande hoofdstuk wordt geschetst, spelen er diverse begrippen rondom het ‘handhavingsobject’. Essentieel voor de uitwisseling is dat deze begrippen in de uitwisseling op eenzelfde manier worden gehanteerd, zodat geen ‘appels en peren’ worden uitgewisseld. Onderscheid een abstract ‘handhavingsobject’ voor alle objecten waarop toezicht en handhaving betrekking heeft    

met als kenmerk: een unieke identificatie; met als kenmerk: het type object; met relaties naar de betreffende basisobjecten (pand, perceel, niet-natuurlijk persoon, etc) waarop het handhavingsobject betrekking heeft dan wel die er deel van uitmaken; met, bij een ruimtelijk object, als kenmerk bij voorkeur: de fysieke locatie d.m.v. een coördinatenvermelding.

Om eenduidig informatie over een handhavingsobject uit te wisselen is het zaak dat deze begrippen in de systemen los van elkaar worden onderscheiden, en worden bezien vanuit het oogpunt van toezicht en handhaving. Mogelijk zijn verschillende soorten objecten ondergebracht in verschillende systemen, met verschillende kenmerken, of wordt uitsluitend gewerkt met adres- en bedrijvenbestanden. Vanuit toezichtperspectief is het abstractieniveau echter ‘het object’ Een onderscheid dus tussen handhavingsobjecten enerzijds en de achterliggende basisobjecten anderzijds. Hoe deze entiteiten zich precies tot elkaar verhouden is uitgewerkt in het Referentie Informatiemodel Handhaving (RIHa) voor milieu dat ook binnen het Programma Informatieuitwisseling Milieuhandhaving wordt ontwikkeld. Door een handhavingsobject te voorzien van geografische kenmerken (punt of contour) kan het object toch redelijk eenduidig worden aangeduid. Informatie over het object kan dan bij Standaardisatie van handhavingsobjecten Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving

10

ketenpartners worden opgevraagd door een locatie te specificeren. Het blijft hierbij mogelijk dat er meerdere antwoorden terugkomen, omdat zich (ook in de tijd) meerdere objecten op één locatie kunnen bevinden. Een soortgelijke redenering geldt voor de relaties naar basisobjecten. Ook deze kunnen gebruikt worden om een object aan te duiden. De verhouding ‘handhavingsobject’-‘basisobject’ is soms 1-op1 maar lang niet altijd; zo kan een bedrijventerrein waarop meerdere panden staan geduid worden door het BAG-nummer van één van de panden, en is het andersom denkbaar dat vanuit toezichtperspectief verschillende objecten worden onderscheiden op één kadastraal perceel. Het is dus zinvol om handhavingsobjecten en basisobjecten los van elkaar te zien. De relatie tussen beide dient echter wel in systemen aanwezig te zijn. Op deze manier kan een ketenpartner bijvoorbeeld informatie opvragen over ‘alle objecten op kadastraal perceel X’ of alle objecten in een bepaald pand (op een bepaald adres). Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van de sleutels van de basisobjecten, die landelijk al gestandaardiseerd zijn. Zolang deze relaties in de bronsystemen zijn aangebracht kan informatie over het handhavingsobject via deze weg worden uitgewisseld. Aanbeveling:  

onderken handhavingsobjecten als zodanig, los van de systemen waarin ze zijn ondergebracht zorg dat deze objecten voorzien zijn van de kenmerken en relaties zoals beschreven in het Referentie Informatiemodel Handhaving (RIHa), waaronder links naar de objecten uit de basisregistraties en (voor ruimtelijke objecten) door middel van de coördinaten (georeferentie).

Objecttypering handhavingsobjecten zijn er in vele soorten, en zullen in systemen bij toezichthouders ook op verschillende manieren worden getypeerd. Vermoedelijk is er niet één systeem met handhavingsobjecten, maar diverse systemen voor de diverse soorten objecten. De naamgeving van de typen of het abstractieniveau zal tussen organisaties en systemen verschillen. Voor optimale uitwisseling verdient het aanbeveling de objecten wel te voorzien van een eenduidige typering, als kenmerk van het object. Daarmee is het voor de afnemer snel duidelijk wat voor soort object het betreft. Om te komen tot een gedeeld begrippenkader voor objecttypen is een waardenlijst opgesteld in samenspraak met de leveranciers van VTH-systemen. Deze kan gebruikt worden als invulling van het kenmerk ‘soort’ van het handhavingsobject. De lijst is opgenomen als bijlage. Aanbeveling: 

gebruik bij uitwisseling van informatie over handhavingsobjecten een eenduidige objecttypering

Landelijk unieke identificatie Handhavingsobjecten, in welke vorm dan ook, worden in systemen doorgaans voorzien van een identificerend kenmerk, een identificatie of sleutel. Vaak blijft deze identificatie verborgen voor de Standaardisatie van handhavingsobjecten Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving

11

gebruiker, maar in sommige gevallen heeft het meerwaarde om deze expliciet te maken, zoals in het geval van het KvK- of RSIN-nummer voor bedrijven. De identificatie kan dan ook door mensen gebruikt worden als sleutel. Vaak hebben objecten al identificaties in de systemen waarin zij geregistreerd zijn. Deze zijn doorgaans specifiek voor één systeem. Bij uitwisseling tussen systemen is het echter van belang dat beide partijen dezelfde identificatie gebruiken. Is de sleutel hetzelfde, dan gaat het blijkbaar om hetzelfde object. Naast de 'lokale' identificatie is ook een landelijk unieke identificatie denkbaar, die door alle partijen wordt gehanteerd die iets over dat gegeven willen vastleggen en uitwisselen. Landelijke identificatie voor basisobjecten bestaan al; voor handhavingsobjecten’ vanuit toezichtperspectief nog niet. Wat helpt bij het toekennen van unieke identificaties is een centrale plek waar objecten worden bijgehouden. Dat kan variëren van een plek waar louter identificaties worden toegekend tot een centraal register met een eigen gegevensbestand en beheer daarop. Dat laatste zou een enorm project vergen, zeker gezien de breedte van het onderwerp, en schiet vermoedelijk zijn doel voorbij. Het eerste is het overwegen waard, maar vereist een instantie die zich verantwoordelijk voelt voor de kwaliteit van toezicht en deze taak op zich neemt. Er is echter een laagdrempelig alternatief waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden. Dit alternatief bestaat uit het maken van afspraken tussen toezichthouders. Deze partijen dragen zelf zorg voor een –voor hen- unieke identificatie voor het object. Initieel betekent dat het eenmalig toekennen van identificaties aan alle aanwezige objecten, of het inrichten van een conventie waarbij bestaande identificaties worden hergebruikt. Wanneer bijvoorbeeld twee systemen worden gebruikt, één voor bodemlocaties (A) en één voor milieu-inrichtingen (B) met eigen sleutels, kan voor de organisatie als geheel worden afgesproken dat de sleutels uit beide systemen worden hergebruikt, en in de uitwisseling met derden voorzien worden van de letter A of B om te garanderen dat ze uniek zijn. Om de identificatie ook landelijk uniek te maken wordt de organisatie-interne identificatie daarnaast uitgebreid met een organisatiespecifieke code. Het betreft hier de organisatie die het object voor het eerst registreert, en dus niet meer aan wijzigingen onderhevig is. Na discussies met toezichthouders en systeemleveranciers wordt de volgende opmaak voor een identificatie voorgesteld: RSIN code van de organisatie (9 cijfers); een punt; een code die uniek is binnen de organisatie (12 tekens alfanumeriek); totaal dus 22 posities. In RIHa-milieu is voor deze sleutel het attribuut ‘handhavingsobjectidentificatie’ voorzien. Bij de organisatie-interne code speelt de discussie van betekenisvolle en betekenisloze sleutels. Betekenisvolle sleutels hebben als voordeel dat ze zelf informatie bevatten, die nuttig kan zijn in de verdere verwerking door mens of machine. Een groot nadeel hiervan is echter dat als de context van de sleutels wijzigt (bijvoorbeeld bij gemeentelijke herindelingen, wijziging van ruimtelijke ordening) , ook de sleutels zelf moeten worden aangepast. Ook het opnemen van een sectorcode (bijvoorbeeld MI voor milieu (inrichting)) is wat dat betreft niet 100% toekomstvast aangezien ook wetgeving (omgevingswet) en beleidsterreinen kunnen wijzigen. Betekenisloze sleutels zijn niet aan verandering onderhevig en genieten daarom de voorkeur. Organisaties zijn met betekenisloze sleutels ook vrij om gebruik te maken van een eigen algoritme om de sleutels op te bouwen, bijvoorbeeld door hergebruik te maken van de sleutels die zij reeds in hun systemen gebruiken. Het uniek en stabiel houden van deze sleutels is een verantwoordelijkheid van de organisatie zelf. Merk hierbij op dat het gebruik van Standaardisatie van handhavingsobjecten Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving

12

‘systeemspecifieke’ identificaties mogelijk niet toekomstvast is; immers bij een migratie naar een ander systeem zouden ook om technische redenen andere identificaties moeten worden gebruikt. Het stabiel houden van een identificatie is geen probleem zolang het object niet fundamenteel wijzigt. Er zijn echter gevallen waarin dat wel gebeurt: bijvoorbeeld wanneer een vergunning gaat gelden voor een groter gebied (ook het naastgelegen perceel) of juist een kleiner gebied. In deze gevallen moet worden afgewogen of de bestaande identificatie de lading nog dekt, of dat er nieuwe identificaties moeten worden aangemaakt. Centraal hierbij staat de vraag of het nog steeds hetzelfde object betreft of dat er sprake is van een of meer nieuwe objecten. Ook deze afweging, alsmede de communicatie hiervan aan ketenpartners, is de verantwoordelijkheid van de organisatie zelf. Hoe identificaties technisch aangemaakt en geregistreerd worden is aan de organisaties en hun systeemleveranciers. Een mogelijkheid is het opstellen van één centrale tabel met daarin de sleutels van de objecten in de diverse systemen, plus hun unieke identificatie als handhavingsobject. Het expliciet en apart registreren van de unieke identificaties in een aparte sleuteltabel maakt dat zij minder afhankelijk zijn van de individuele subsystemen. In feite ontstaat hiermee een (decentrale) registratie. Informatie over de handhavingsobjecten wordt initieel vastgelegd bij één organisatie en wordt vervolgens uitgewisseld met ketenpartners. De identificatie waaronder het object bekend staat is dan echter nog niet bekend bij de ketenpartners. Zij zullen eerst geïnformeerd moeten worden (bijvoorbeeld door overdracht van een dossier) of het object moeten opvragen op een andere manier dan via de identificatie, bijvoorbeeld via geografische gegevens of de kenmerkende gegevens van gerelateerde basisobjecten zoals het betrokken bedrijf. Zodra het object is beland bij een andere organisatie gaat het daar een eigen leven leiden. Door gebruik van de identificatie is geborgd dat door de hele keten het object als één object wordt gezien. In de praktijk zal het voorkomen dat toezichthouders los van elkaar aan een object werken (met elk een eigen identificatie), waarvan later blijkt dat het hetzelfde is. Initieel zal dat het geval zijn, aangezien objecten op dit moment in systemen van verschillende toezichthouders zijn ondergebracht. Hier zal een synchronisatie moeten plaatsvinden, waarin bepaald wordt wie de leidende partij is die de identificatie toekent. In het geval van milieu ligt het voor de hand om deze rol aan de Regionale Uitvoeringsdiensten toe te kennen. Juist hier komt informatie van verschillende toezichthouders (provincie en gemeenten) samen. Een soortgelijke synchronisatie van systemen heeft plaatsgevonden voor bodemlocaties door de SIKB en kan ook voor handhavingsobjecten plaatsvinden. Aanbevelingen:   

Zorg ervoor dat elk handhavingsobject een unieke identificatie toegewezen krijgt; uniek op organisatieniveau Gebruik voor opmaak van de identificatie de RSIN code van de organisatie die het object aanmaakt (9 cijfers); een punt; een door de organisatie bepaalde unieke code van 12 alfanumerieke tekens, aan elkaar geschreven Zorg dat deze identificatie stabiel/toekomstvast is: betekenisloos en niet afhankelijk van een specifiek systeem


13

  

Zorg voor een eenmalige synchronisatie van identificaties met bestaande ketenpartners om dubbelingen te voorkomen Maak met ketenpartners afspraken over hoe zij objecten kunnen opvragen en/of geattendeerd worden op nieuwe objecten Bepaal wat er moet gebeuren met identificaties wanneer een identificatie toch moet wijzigen omdat het object wijzigt; maak hierover afspraken met ketenpartners

Dit is een uitgave van Programma Informatieuitwisseling Milieuhandhaving Kijk voor meer informatie op www.informatieuitwisselingmilieu.nl of [email protected]


14

Bijlage: waardenlijst voor typen “handhavingsobjecten” Opmerking: deze lijst is een momentopname. De actuele waardenlijst is onderdeel van de referentielijsten bij RIHa-Milieu. Inrichtingen        

Brandveilige gebruiksinrichting Horecagelegenheid Grondwateronttrekking Lozing (oppervlaktewater, grondwater) Milieu-inrichting Monument Mobiele inrichting Zwemwaterinrichting

Gebieden     

Beschermd gebied (flora & fauna, grondwaterbescherming, natuurgebied) Bodemlocatie (verontreinigd, sanering) Oppervlaktewaterlichaam Locaties Terreinen

Tracees   

Pijpleiding Spoortracee Baanvak

Werken     

Bouwwerk Groenwerk (kappen, groenaanleg) Grondwerk (aanleg, ontgronding, opslag etc.) Sloopwerk Wegwerk (inrit/uitweg, opbreking etc.)

Mijnbouw  

Boorplatform Winlocatie

Handeling  

Asbestsanering Gevelreiniging


15

Activiteiten  

Evenement (vuurwerk etc.) Transport

Transportmiddelen     

Voertuig Vaartuig Trein Vliegtuig Container

Personen  

Natuurlijke personen Niet-natuurlijke personen


16

Standaardisatie van handhavingsobjecten

Recommend Documents