onderzoeksopzet sta dsw a ch ten
1 1-1
inleiding aanleiding O p 21 april 2011 is vanu it een groot d eel van d e commissie B VM h et verzoek gekomen aan d e rekenkamer om te bezien in h o everre een ond erzo ek naar Stad stoezich t opportu u n is. In een brief van 29 april 2011 h eeft d e d irecteu r van d e rekenkamer d e raad aangegeven w elw illend tegenover h et ond erzoek te staan en d at ook d it jaar nog te w illen u itvoeren. In d e brief h eeft d e d irecteu r verd er aangegeven d e raad voor h et zomerreces te informeren over zijn d efinitieve beslu it en d e voorgenomen aanpak van h et ond erzoek. M et d eze ond erzoeksopzet d oet d e rekenkamer d ie belofte gestand . Inh ou d elijke aanleid ing voor h et ond erzoek is d e aand ach t d ie stad sw ach ten sind s 2009 h ebben geh ad in d e raad en d e med ia. Enerzijd s zijn regelmatig berich ten in d e med ia versch enen w aaru it veel w aard ering naar voren komt voor d e inzet van stad sw ach ten op straat. A nd erzijd s zijn er ook berich ten d ie d u id en op ontevred enh eid van bu rgers over h et optred en van stad sw ach ten. Verd er zijn vanaf 2009 in d e raad ied er jaar vragen gesteld over h et optred en van stad sw ach ten. R elevant in d ezen is d at per 1 janu ari 2009 d e bevoegd h ed en van d e R otterd amse stad sw ach ten zijn u itgebreid met d e zogenoemd e ‘bestu u rlijke strafbesch ikking’. Daarmee h ebben stad sw ach ten bevoegd h ed en gekregen d ie vóór 2009 w aren voorbeh ou d en aan d e politie. De u itbreid ing betekent concreet d at stad sw ach ten d ie zijn opgeleid tot bu itengew oon opsporingsambtenaren (B O A ’s): • bekeu ringen mogen u itd elen voor overtred ingen als fou t parkeren, w ild plassen en h ond enpoep; • bu rgers mogen aanh ou d en d ie niet bereid zijn h u n id entiteitsbew ijs te tonen of and erszins niet meew erken; • h and boeien mogen gebru iken ind ien overtred ers in een situ atie van bekeu ren agressief w ord en en bij een eventu ele aanh ou d ing niet meew erken; O p 2 mei 2011 h eeft d e bu rgemeester een brief gestu u rd aan d e commissie B VM w aarin h ij d e raad informeert over een evalu atie van een voorlich tingscampagne over d e nieu w e bevoegd h ed en. De stad sw ach ten zou d en, zo vermeld t d e brief, nog niet h et natu u rlijk gezag h ebben d at d e politie h eeft. In d e brief is verd er aangegeven d at in opleid ing en training van stad sw ach ten extra aand ach t zal w ord en besteed aan d e bejegening van h et pu bliek bij d e u itoefening van d e nieu w e bevoegd h ed en.
1-2
leesw ijzer In paragraaf 2 w ord t eerst een toelich ting gegeven op d e rol en positie van stad sw ach ten in R otterd am. Paragraaf 3 besch rijft d e d oel- en vraagstelling van h et ond erzoek. In paragraaf 4 w ord t een afbakening van h et ond erzoek gegeven. Paragraaf 5 geeft d e aanpak van h et ond erzoek w eer. Paragraaf 6, ten slotte vermeld t d e organisatie en planning van h et ond erzoek.
3 stadstoezich t
2 2-1 2-1-1
stadsw ach ten in R otterdam tak en en b evoegdh eden tak en Stad sw ach ten h ou d en zich bezig met toezich t en h and h aving van w etten en regels op u iteenlopend e beleid sterreinen. H u n w erkterrein bestrijkt ond er meer: parkeercontrole: er w ord t gecontroleerd of au tomobilisten betalen voor h et parkeren en of ze zich aan d e parkeerregels h ou d en, zoals niet op d e stoep staan met d e au to. optred en tegen allerlei vormen van vervu iling van d e stad : afval op straat gooien, h ond enpoep niet opru imen, en d ergelijke; h and h aving van d e regels voor d e markten in R otterd am: Stad sw ach ten zien er bijvoorbeeld op toe d at d e marktkooplu i zelf h u n afval afvoeren. pand encontrole: in opd rach t van and ere gemeentelijke organisaties gaan stad sw ach ten langs bij bew oners d ie zich h ebben ingesch reven bij d e bevolkingsad ministratie. Z ij controleren ond er and ere op illegale bew oning en brand veiligh eid . De stad sw ach ten h ebben niet allemaal h etzelfd e w erkterrein. Er zijn d rie typen stad sw ach ten, te w eten d e fiscaal controleu r, d e h and h aver en d e milieu controleu r/milieu inspecteu r. De fiscaal controleur h ou d t vooral toezich t op parkeerovertred ingen. De handhaver treed t naast parkeerovertred ingen ook op bij bepaald e overtred ingen van d e A lgemene Plaatselijke Verord ering (A PV), bijvoorbeeld met betrekking tot au tow rakken, h u isvu il en w ild plakken. Sommige h and h avers h ebben d aarnaast een speciaal aand ach tsgebied , zoals markten of pand enaanpak. De bevoegd h ed en van d e m ilieucontroleur en de m ilieuinspecteur zijn id entiek. Z ij maken ond er meer proces-verbaal op van overtred ingen van bijzond ere milieu w etten.
2-1-2
b evoegdh eden Stad sw ach ten in R otterd am h ebben niet allemaal d ezelfd e bevoegd h ed en. H et belangrijkste ond ersch eid is tu ssen stad sw ach ten d ie zijn opgeleid en beëd igd tot bu itengew oon opsporingsambtenaar (B oa) en stad sw ach ten d ie d at niet zijn. B oa’s h ebben ten opzich te van and ere stad sw ach ten d e volgend e extra bevoegd h ed en: bekeu ringen u itd elen voor overtred ingen als w ild plassen en h ond enpoep. bu rgers aanh ou d en d ie niet bereid zijn h u n id entiteitsbew ijs te tonen of and erszins niet meew erken. h and boeien gebru iken ind ien overtred ers in een situ atie van bekeu ren agressief w ord en en bij een eventu ele aanh ou d ing niet meew erken. Van d e stad sw ach ten in R otterd am zijn alle milieu controleu rs tevens B oa. De h and h avers zijn nog niet allemaal opgeleid tot B oa. Fiscaal controleu rs zijn geen B oa. In d e period e tot en met 2011 zu llen volgens h et college alle stad sw ach ten w ord en opgeleid om te ku nnen w erk en met d e nieu w e bevoegd h ed en.
! "
#
%
%&' ( )
#
4 stadstoezich t
$
$
*
!
2-2
b eleidsm atige ach tergrond B eleid smatige ach tergrond van d e u itbreid ing van d e bevoegd h ed en van B oa’s per 2009 is d e ketenaanpak ‘d oorpakken bij kleine ergernissen’ (h ierna: d e ketenaanpak) w aartoe h et vorige college op 21 oktober 2008 h eeft besloten. B ij d e aankond iging van d e ketenaanpak in 2008 h eeft d e gemeente als d oel ervan gesteld d at R otterd am sch oon, h eel, veilig en bereik baar blijft. H et gaat bij d ie aanpak om h et h and h aven op kleine overtred ingen d ie ergernissen in d e openbare ru imte tot gevolg h ebben, d e zogeno emd e overlastfeiten. In d ie aanpak is d e samenw erking tu ssen Stad stoezich t, politie en O M vergroot ten beh oeve van d e h and h aving in d e openbare ru imte. A ch tergrond h iervan is d at d e politie zich d e afgelopen jaren meer is gaan rich ten op d e aanpak van criminaliteit en mind er op h and h aving in d e openbare ru imte. De rol van stad sw ach ten bij d e h and h aving op overlastfeiten is volgens d e gemeente bed o eld als aanvu lling op h et toezich t d oor d e politie. In d e praktijk betekent d it d at stad sw ach ten taken u itoefenen d ie voorh een d oor d e politie w erd en u itgevoerd . In d e ketenaanpak is d e volgend e taakverd eling overeengek omen: stadsw achten gaan meer en strenger bekeu ren, verd ach ten aanh ou d en d ie zich d aarbij verzetten, geen ID-bew ijs tonen, beled igen of agressief w ord en. de politie voert aangeh ou d en verd ach ten af naar h et politiebu reau en stelt d aar ru imte besch ikbaar voor stad sw ach ten om een proces-verbaal op te maken. het openbaar m inisterie vervolgt aangeh ou d en verd ach ten conseq u ent. O m d e nieu w e taken en bevoegd h ed en u it te oefenen moeten stad sw ach ten h iertoe competent zijn. B ij d e bekend making van d e ketenaanpak in 2008 h eeft h et college d aarom een verd ere professionalisering van d e stad w ach ten aangekond igd . Daarbij is ond er meer aangegeven d at een groot aantal med ew erkers een intensief en zw aar opleid ingstraject gaat volgen. H et collegew erkpro gramma 2010-2014 vermeld t d at extra toezich t en h and h aving van d e stad sw ach ten in d e w ijken w aar d at nod ig is bijd raagt aan een groter veiligh eid sgevoel.
2-3
b estu u rlijk e en am b telijk e verantw oordelijk h eid. B innen h et college is d e bu rgemeester verantw oord elijk voor stad sw ach ten, vanu it zijn portefeu ille O penbare ord e en veiligh eid . Verd er is w eth ou d er Van H u ffelen betrokken als portefeu illeh o u d er B u itenru imte. A mbtelijk maken stad sw ach ten d eel u it van d e d ienst Stad stoezich t.
2-4
feiten en cijfers H et grootste d eel van d e N ed erland se gemeenten h eeft voor toezich t en h and h aving op straat niet meer d an vijf fte besch ikbaar. De vier grootste gemeenten (A msterd am, R otterd am en H aag en U trech t) h ebben een su bstantieel grotere toezich tcapaciteit d an d e and ere sted en. De G 4 tellen tu ssen d e h ond erd en zesh ond erd fte.
%
!
%
!
%
+%
%
5 stadstoezich t
In R otterd am w erken 500 stad sw ach ten. Stad sw ach ten d ragen allemaal h etzelfd e u niform, h u n specifieke fu nctie is alleen h erkenbaar aan d e epau let op d e sch ou d er. Van d e 500 stad sw ach ten zijn er inmid d els 428 opgeleid tot B oa. Er zijn 24 w ijkteams, bestaand e u it 20 à 25 stad sw ach ten per w ijkteam. De gemeente h eeft voor 2011 in totaal € 26,6 miljoen begroot voor d e d ienst Stad stoezich t. Daar vallen, naast d e stad sw ach ten, ook h et cameratoezich t in d e stad en h et toezich t op d e M aastu nnel ond er. In h et ond erzoek srapport zal d e rekenkamer d e financiële aspecten van d e inzet van stad sw ach ten nad er toelich ten. Volgens h et B oa-jaarverslag 2009 zijn er in d at jaar ongeveer 1800 strafbesch ikkingen u itgesch reven voor overlastfeiten als h ond enpoep en w ild plassen. Voor parkeerfeiten zijn circa 67.000 bonnen u itgesch reven.
3
doel- en vraagstelling De rekenkamer beoo gt met d it ond erzoek inzich t te geven in- en te oord elen over opzet, stu ring, u itvoering en effectiviteit van toezich t en h and h aving d oor stad sw ach ten in d e openbare ru imte. Daarbij zu llen ond er meer aspecten als prestatieafspraken, d esku nd igh eid en bejegening w ord en betrokken. De centrale vraag van h et ond erzoek lu id t als volgt: H oe w aarborgt en stuurt de gem eente het optreden van stadsw achten en leidt hun optreden tot de beoogde resultaten? De centrale ond erzoeksvraag is u itgew erkt in d e volgend e d eelvragen: 1 w aarborgt d e gemeente vold oend e d at stad sw ach ten besch ikken over d e kennis en vaard igh ed en om h u n taken ad eq u aat u it te voeren? 2 is d e aanstu ring van stad sw ach ten ad eq u aat voor d e taken d ie zij moeten u itvoeren? 3 voeren stad sw ach ten h u n taken ad eq u aat u it? 4 leid t h et optred en van stad sw ach ten tot d e beoogd e resu ltaten?
4
afb ak ening Z oals aangegeven in 2-1 zijn stad sw ach ten belast met toezich t en h and h aving op u iteenlopend e terreinen. De aanleid ing voor h et ond erzoek h eeft betrekking op d e voor inw oners merkbare inzet van stad sw ach ten d ie belast zijn met toezich t en h and h aving in d e openbare ru imte (zoals parkeercontrole, overtred ingen van d e A PV en afval op straat). H et ond erzoek zal zich d an ook rich ten op h et optred en van stad sw ach ten in d e openbare ru imte. Dit betreft vooral taken van tw ee typen stad sw ach ten, te w eten d e fiscaal controleu r en d e h and h aver Dit betekent d at d e in 2-1 geno emd e stad sw ach ten met een meer specifiek aand ach tsgebied (d e milieu controleu r, d e milieu -inspecteu r, d e h and h avers markten en d e h and h avers pand enaanpak) bu iten d e scope van h et h et ond erzoek vallen.
,
-
6 stadstoezich t
H et ond erzoek rich t zich op d e inzet van stad sw ach ten vanaf 1 janu ari 2009. Z oals h ierboven aangegeven zijn in d at jaar d e nieu w e bevoegd h ed en van stad sw ach ten van krach t gew ord en. Stad sw ach ten w erken gebied sgerich t vanu it w ijkteams. De taken van d e w ijkteams zijn volgens d e gemeente afgestemd op d e w ensen van d e d eelgemeente en op d e specifieke situ atie in d e w ijk. Voor h et ond erzoek zal d e rekenkamer een nad er te bepalen aantal w ijkteams selecteren. B ij d ie selectie zal rekening w ord en geh ou d en met spreid ing over d e d eelgemeenten en over typen problemen d ie zich in d e w ijken voord oen.
5
onderzoek saanp ak O m te bew erkstelligen d at d e bevind ingen over stad sw ach ten zo compleet en betrou w baar mogelijk zijn kiest d e rekenkamer in d it ond erzoek bew u st voor h et h anteren van meerd ere meth od en en h et raad plegen van u iteenlopend e bronnen. H et ligt in d e verw ach ting d at in ied er geval interview s zu llen w ord en geh ou d en met: d irecteu r Stad stoezich t; leid inggevend en van stad sw ach ten; h et verantw oord elijk collegelid , d e bu rgemeester; betrokkenen bij h et opleid en en trainen van stad sw ach ten; externe d esku nd igen op h et gebied van h and h aving; med ew erkers van politie en openbaar ministerie. B eid e organisaties h ebben een rol; bij h et toezich t op h et fu nctioneren van B oa’s; and ere bij toezich t en h and h aving betrokken organisaties; bew onersorganisaties. Voor d e beantw oord ing van d e ond erzoeksvragen zal d e rekenkamer normen h anteren. H iero nd er is voor elke d eelvraag aangegeven w elke normen en w elke ond erzoeksmeth od en d e rek enkamer bij d e beantw oord ing ond er meer zal h anteren. B ij h et nad er bepalen van d e normen zal d e rekenkamer gebru ik maken van d e w ettelijke bekw aamh eid seisen voor B oa’s en geld end e professionele opvattingen over h et optred en van h and h avers.
B ij d ie professionele opvattingen zal d e rekenkamer
in ied er geval d ie van d e politie betrekken. 1 w aarborgt de gem eente voldoende dat stadsw achten beschikken over de kennis en vaardigheden om hun taken adequaat uit te voeren? normen d e gemeente eist van stad sw ach ten d e kennis en vaard igh ed en d ie volgens geld end e professionele opvattingen over h and h aving nod ig zijn om h u n taken u it te voeren. d e gemeente eist van stad sw ach ten d e kennis en vaard igh ed en d ie w ettelijk vereist w ord en van B oa’s. d e gemeente d raagt er zorg voor d at stad sw ach ten vold oend e w ord en opgeleid en getraind om h u n taken ad eq u aat u it te ku nnen voeren.
"
% *
%
%
.
7 stadstoezich t
# %%.$
meth od en De rekenkamer zal d ocu menten raad plegen, zoals vakliteratu u r over h and h aving, w ettelijke bekw aamh eid seisen voor B oa’s en gemeentelijke d ocu mentatie over fu nctie-eisen, opleid ing en training van stad sw ach ten. Daarnaast zu llen interview s w ord en geh ou d en met betrokkenen bij Stad stoezich t en externe d esku nd igen op h et gebied van h and h aving, w aarond er d e politie. 2 is de aansturing van stadsw achten adequaat voor de taken die zij m oeten uitvoeren? normen d e w erkinstru cties van stad sw ach ten zijn d u id elijk aan d e w erkinstru cties ligt een d u id elijke h and h avingstrategie ten grond slag. d e w erkinstru cties slu iten aan bij geld end e professionele inzich ten over h and h aving d e w erkinstru cties zijn u itvoerbaar stad sw ach ten w ord en vold oend e begeleid bij d e u itvoering van h u n taken meth od en De rekenkamer zal gemeentelijke d ocu mentatie raad plegen, zoals beleid sd ocu menten, w erkinstru cties, systematiek van personeelsbeoord elingen en verslagen van w erkoverleggen. Verd er zu llen interview en w ord en geh ou d en met betrokkenen bij Stad stoezich t. 3 voeren stadsw achten hun taken adequaat uit? normen h et optred en van stad sw ach ten slu it aan bij geld end e professionele inzich ten over optred en van h and h avers h et optred en van stad sw ach ten is in lijn met d e w erkinstru cties stad sw ach ten commu niceren ad eq u aat met inw oners meth od en O nd erzoekers zu llen meelopen met stad sw ach ten tijd ens d e u itvoering van h u n taken en h u n h and elingen registreren. Daarnaast zal d e rekenkamer interview s h ou d en met stad sw ach ten en met bew oners in d e voor h et ond erzoek geselecteerd e w ijk en. O ok zal d e rekenkamer bronnen raad plegen w aarin reacties op h et optred en van stad sw ach ten zijn vastgelegd . H ierbij kan ond er meer w ord en ged ach t aan meld ingen op h et servicenu mmer van d e gemeente R otterd am (14 010), berich ten in h et gastenboek op d e w ebsite van Stad stoezich t en aan klach tenregistraties van d e d ienst. 4 leidt het optreden van stadsw achten tot de beoogde resultaten? normen d e beoogd e resu ltaten van d e inzet van stad sw ach ten w ord en gerealiseerd . h et is aannemelijk d at h et optred en van stad sw ach ten h ierbij d oorslaggevend is gew eest. meth od en De rekenkamer zal interview s h ou d en met bew onersorganisaties in d e voor h et ond erzoek geselecteerd e w ijken en met med ew erkers van d eelgemeenten w aar d e voor h et ond erzoek geselecteerd e w ijken d eel van u itmaken. Daarnaast zal d e rekenkamer cijfermatige en and ere gegevens raad plegen d ie inzich t geven in d e resu ltaten. H et gaat d an ond er meer om gegevens over ‘sch oon, h eel en veilig’ zoals gemeten d oor mid d el van w ijksch ou w en, gegevens u it d e veiligh eid sind ex en d e 8 stadstoezich t
sociale ind ex, registraties van overlast in d e openbare ru imt en rapportages van Stad stoezich t en d eelgemeenten over beh aald e resu ltaten.
6 6-1
organisatie en p lanning organisatie H et ond erzoek zal w ord en u itgevoerd d oor d e volgend e med ew erkers van d e rekenkamer R otterd am: mevrou w Sh ona Dickson; d e h eer W illem G ord ijn; d e h eer K ees d e W aijer; d e h eer R olf W illemse (teamleid er) M ogelijk zal d e rekenkamer d aarnaast voor ond erd elen van h et ond erzoek externe capaciteit inh u ren.
6-2
p lanning en p rocedu re De u itvoering van h et ond erzoek start in ju li 2011 en zal resu lteren in een pu blicatie voor d e zomer van 2012.
9 stadstoezich t
