Waarom belastingen goed zijn voor democratie Staatsvorming en politieke cultuur in wereldhistorisch perspectief
prof.dr. M.C.’t Hart
Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar Geschiedenis van staatsvorming in mondiale context, met name de sociale en economische aspecten daarvan, vanwege de Stichting Unger-van Brero Fonds bij de Faculteit der Letteren van de Vrije Universiteit Amsterdam op 15 mei 2014.
Waarombelastingengoedzijnvoordemocratie Staatsvormingenpolitiekecultuurinwereldhistorischperspectief1 Marjolein’tHart “Exemptingpowerfulgroupsfromtaxationmeant thatrepresentativeassembliescouldbeavoided– because the main issue of representative government,taxation,didnotarise.”2 MijnheerdeRector,damesenheren, Erwaseenseenkoning,dieMidasheette.VandegodDionysoskreeghijdegaveomalleswashij met zijn handen aanraakte in goud te veranderen. Dat bracht hem onnoemlijk veel rijkdom, maar ook veel verdriet. Hier zien we Koning Midas in een negentiendeͲeeuwse versie van het verhaal, nadathijzijndochterperongelukineengoudenbeeldhadveranderd.3 Sommige landen hebben een vergelijkbare gift gekregen, niet van Dionysos, maar van de natuur: mineralenengrondstoffenalsgoud,olieofgas.Hetlandzelflijktnietveelvandiegavetegenieten. De opbrengst gaat vooral naar een kleine staatselite, die een groot repressieͲapparaat moet onderhouden om aan de macht te blijven. In de sociale wetenschappen wordt deze paradox de resourceͲcursegenoemd:dezegrondstoffenbrengenregeringenvoortdieweinigdemocratischzijn.4 Natuurlijkerijkdommenalsoliezijndangeenzegen,maareencurse,eenvloekvoordesamenleving, netzoalsdegiftvanDionysosuiteindelijkeenvloekvoorKoningMidasbetekende. Dankzij die rijke bodemschatten hoeven deze landen nauwelijks belastingen te heffen. Maar zijn landenmetveelbelastingendanaltijddemocratisch?Zoeenvoudigishetookweerniet.Tochzaliku vandaagproberenteovertuigendatbelastingbetalenweldegelijkbijdraagtaaneenpolitiekecultuur die gunstig voor democratie is. Ik gebruik daartoe een analytisch model met voorbeelden uit de wereldgeschiedenis. Daarnaast wil ik ook een recente, wijdverbreide interpretatie in de 1
MetdankaanCorrieRientsmavoorredactioneeladvies. Michael Mann, The Sources of Social Power. A History of Power from the Beginning to A.D. 1760, Vol. I (Cambridge1986)479. 3 Zie omslag. Illustratie van Walter Crane in Nathaniel Hawthorne, A Wonder Book For Girls & Boys (Boston 1893). 4 Naast het debat over de politieke resourceͲcurse bestaat er ook een debat over de economische resourceͲ curse dat zich oriënteert op het uitblijven van economische groei. Zie bijvoorbeeld H. Linnemann, ‘Natural resources and economic growth’, in De Economist 125:4 (1977) 465Ͳ483; Richard M. Auty, Sustaining DevelopmentinMineralEconomies:TheResourceCurseThesis(Londen1993). 2
1
internationaleliteratuurrechtzetten,waarinauteurswijzenophetjaar1688alshetbeginpuntvan de hedendaagse democratie, het jaar waarin het Engelse parlement de zeggenschap over de nationale belastingen kreeg. Daarna zou de democratie steeds verder zijn toegenomen.5 Dat is volgensmijwataltesimplistisch.6Maarwatwasderolvandebelastingenindeontwikkelingnaar democratie,enwaaromvondendesterkstedemocratischeaanzettenvooralinWestͲEuropaplaats, ennietinanderewerelddelen,waarookbelastingwerdbetaald? DeresourceͲcurseineenbrederhistorischanalytischmodelvanbelastingontwijking VoordatwedegeschiedenisinduikenzalikeersthetconceptvanderesourceͲcursenadertoelichten. SocialewetenschappershebbenzichdelaatstedecenniagebogenoverdevraagofolieͲinkomsten,of vergelijkbare grootschalige opbrengsten van grondstoffen, nadelig voor democratie zijn. Een toonaangevendartikelisbijvoorbeelddatvanMichaelRoss,‘Doesoilhinderdemocracy?’uit2001. Zijnanalysebetrofmeerdanhonderdlandenindelaatstedertigjaarvandevorigeeeuw,enlietzien datalsmeerdandehelftvandestaatsinkomstenvanolieofanderegrondstoffenkwamdathetland dan op de schaal van democratie daalde. Vooral arme landen waar plotseling bodemschatten gevonden werden hadden het meeste last van de curse.7 Ander onderzoek ondersteunde deze bevindingen.Landendiedertigjaargeledenautocratischwarenhaddenzichalleenindemocratische richtingbewogenalszijnietonverwachtseenrijkenatuurlijkebronhaddenaangeboord.Autoritaire regimesdiemindergezegendwarenmetgrondstoffenstegenindetussentijdwelopdeschaalvan democratie.8
5
RobertBatesenDaͲHsiangDonaldLien,‘Anoteontaxation,development,andrepresentativegovernment’, Politics and Society 14 (1985) 53Ͳ70; Michael Herb, ‘Taxation and representation’, Studies in Comparative International Development 38:3 (2003) 3Ͳ31; Daron Acemoglu en James A. Robinson, Economic Origins of Dictatorship and Democracy (Cambridge 2006) 2; Douglass C. North, John Joseph Wallis, Barry R. Weingast, Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History (Cambridge 2009).DeinstitutioneelͲeconomenonderhengaanervanuitdatditsterksamenhingmethetrespecterenvan eigendomsrechten. Maar Eric L. Jones, ‘Economics without history: objections to the rights hypothesis’, ContinuityandChange28:3(2013)323Ͳ346,laatzienhoediffuusenproblematischderechtenopgrondbezit geregeldwareninhetachttiendeeeuwseEngeland. 6 Ook gaan de meesten er ten onrechte van uit dat Europese staten vooral gefinancierd werden door belastinginkomsten, wat zeker niet het geval was. Zie verderop, tabel 1. Zie ook de kritiek van Kevin. M. Morrison, ‘Oil, nontax revenue, and the redistributional foundations of regime stability’, International Organization63:1(2009)107Ͳ138,aldaar112. 7 MichaelL.Ross,‘Doesoilhinderdemocracy?’,WorldPolitics53:3(2001)325Ͳ361;zieookSilheAslaksen,‘Oil and democracy: more than a crossͲcountry correlation?’, Journal of Peace Research47:4 (2010) 421Ͳ431. De matevandemocratiewordtinmijnogenbepaalddoordematewaarinerinstitutionelemechanismesbestaan die de grote massa van de bevolking georganiseerde controle geeft over het beleid van de politieke elite. Hoewel elke democratie zeker ook grote problemen kent, bijvoorbeeld in de mate waarin de bevolking van goede informatie wordt voorzien, hebben andersdenkenden in een democratisch bestel meer kans om hun politieke ideeën te ontwikkelen en te verspreiden dan onder een autocratisch regime. Politieke wetenschappersalsRossgebruikendePolityͲschaal,dieonderanderemeetoferverkiezingenmetmeerdere partijenzijnenofderegeringvaneenlandookafgezetkanworden. Ziedaarvoorookhttp://www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm(bezocht24maart2014). 8 KevinTsui,‘Moreoil,lessdemocracy:evidencefromworldwidecrudeoildiscoveries’,TheEconomicJournal 121 (2010) 89Ͳ115. Stephen Haber en Victor Menaldo, ‘Do natural resources fuel authoritarianism? A reappraisaloftheresourcecurse’,AmericanPoliticalScienceReview105:1(2011)1Ͳ26,komentoteenheel andere conclusie. Hun analyse omvat echter allerlei landen met veel minder dan 50 procent van het
2
De inkomsten uit grondstoffen betekende dat de regering minder belasting hoefde te heffen, wat altijdgoeduitkwam,wantbelastingenwarennooitpopulair.IneenoliestaatalsIranwashetaandeel directe belastingen maar 12 procent, tegen een wereldwijd gemiddelde van 63 procent.9 In deze landen kocht de staat met oliegeld politieke steun van een deel van de bevolking, vaak een kleine elite, door hen goed betaalde ambten en functies te geven.10 Om politieke onrust te voorkomen moestderegeringveelgeldstekeninpolitie,legereninlichtingendiensten.11Politiekesteuntrachtte menteverwervenmeteenextreemnationalistischofreligieusbeleid,ofmetextreempopulisme. Een autoritair politiek bestuur was echter niet voorbehouden aan landen met rijke grondstoffen. Onderzoekers zagen dezelfde effecten als de staat over veel staatseigendommen beschikte, bijvoorbeeldinstaatskapitalistischeofstaatssocialistischelanden.12OoklandendietijdensdeKoude OorlogstrategischesteunvanhetbuitenlandkregenhaddenlastvanderesourceͲcurse,bijvoorbeeld deeenpartijstatenTaiwanenZuidͲKorea,ofSyriëdatnudoorRuslandwordtondersteund.Landen dieveelontwikkelingshulpkregenvertoondenhetzelfdeeffect.13 Toch hadden bestaande democratische tradities in sommige gevallen wel degelijk invloed op het politieke bestel. Landen als Venezuela en Koeweit, die vóór de vondst van olie al een democratie hadden,kregenopmerkelijkminderlastvandecurse.14Ditduidtophetdoorwerkenvaneeneerdere politiekecultuur,eenbelangrijkeobservatie,waarikstraksnogopterugzalkomen.Devraagiseerst, hoe kon democratie ontstaan? Ik zal betogen dat belastingheffing een democratiserende politieke cultuurbevorderde,omdatbelastingheffingdemachthebbersdwongtotpolitiekeinteractiemetde staatsbudgetuitgrondstoffen.Opbasisvanhuneigenanalyseisteziendatlandenwaarbijdemeerderheidvan de overheidsinkomsten uit grondstoffen en mineralen komt wel degelijk op de PolityͲindex dalen; zie de grafieken7Ͳ11inIbidem. 9 Decijfersbetreffendejaren1970.HootanShambayati,‘Therentierstate,interestgroups,andtheparadoxof autonomy’,ComparativePolitics26:3(1994),307Ͳ331,aldaar307en318.Daarnaastwasbelastingontduikingin Iranenorm:vande20.000geregistreerdebedrijvendeedminderdandehelftaangifte,zieIbidem,320.Zieook GwennOkruhlik,‘Rentierwealth,unrulylaw,andtheriseofopposition’,ComparativePolitics31:3(1999)295Ͳ 315,aldaar296. 10 Destaatontwijktdaardooreencoalitiemeteenbredemaatschappelijkeklasse,ziehetcitaatvanMichael Mann bij het begin van deze lezing. Zie verder ook Lisa Anderson, ‘The state in the Middle East and North Africa’, Comparative Politics 20:1 (1987) 1Ͳ18; Theda Skocpol, ‘Rentier state and Shi’a Islam in the Iranian revolution’,TheoryandSociety11:3(1982)265Ͳ283,aldaar269;KirenAzizChaudhry,‘Economicliberalization andthelineagesoftherentierstate’,ComparativePolitics27(1994)1Ͳ25. 11 Het reguleren van het geweldsmonopolie in de samenleving was een belangrijke stabiliserende factor in staatsvorming,zieookNorth,Wallis,Weingast,ViolenceandSocialOrders. 12 Aurèlia Mañé Estrada en Carmen de la Cámara Arilla, ‘Is Russia drifting toward an oilͲrentier economy?’, EasternEuropeanEconomics43:5(2005)46Ͳ73,aldaar62. 13 KevinMorrison,‘Naturalresources,aid,anddemocratization:abestͲcasescenario’,PublicChoice131(2007) 365–386; Mick P. Moore, ‘Death without taxes: democracy, state capacity and aid dependence in the fourth world’, in: M. Robinson en G. White (eds.), The Democratic Developmental State: Politics and Institutional Design(Oxford1998)84Ͳ121. 14 SteffenHertog,‘DefyingtheresourceͲcurse:explainingsuccessfulstateͲownedenterprisesinrentierstates’, World Politics 62:2 (2010) 261Ͳ301, aldaar 283 en 287; Michael Herb, ‘No representation without taxation? Rents,developments,anddemocracy’,ComparativePolitics37(2005)297Ͳ317,aldaar311.ZieookHaberen Menaldo,‘Donaturalresources’,6:demeestelandendiedemocratischwarenvooreenresourceͲboomblijven relatiefhoogopdedemocratieͲindex.ThadDunning,CrudeDemocracy.NaturalResourceWealthandPolitical Regimes(Cambridge2008)legtdenadrukophetvoordeelvaneenbredeengedifferentieerdeeconomie:dat zou een deel van de resourceͲcurse voorkomen. Dat kan inderdaad een effect zijn, maar de meeste voorbeelden die hij behandelt zijn tevens staten met een langere democratische traditie voordat rijke grondstoffeneenrolgingenspelen,zieIbidem,32.
3
bevolking, om met vertegenwoordigers vanuit de bevolking het debat aan te gaan.15 Als een land echterdemogelijkheidhadombelastingheffingopdeeigenbevolkingteontwijkendanwasdatvaak de weg die bestuurders kozen. Dat laatste deed zich vooral in de volgende gevallen voor (zie kolommen1en2vantabel1). TABEL 1. KEUZES IN STAATSFINANCIERING EN DE EFFECTEN VAN DIE KEUZES OP DE POLITIEKE CULTUUR Meergebondenaansamenleving Meerautonoomvanuitdestaat Kolom1 Staatseigendommen (staatsbedrijven,staatsmijnen, staatsgrondbezit, kroondomeinen,vorstelijke rechten[regalia]) Monopolies,bijv.opproductie enhandelvanschaarsegoederen (zout,alcohol)ofopkoloniale handel Buitenlandsesteunof ontwikkelingshulp Belastingenopanderevolkeren (tributen)enkolonialeinkomsten Buitenlandseleningen
Kolom2 InͲen uitvoerrechten (belastingenop buitenlandse handel)
Kolom3 Belastingenop binnenlandse consumptie(accijnzen) (indirectebelastingen) Binnenlandseleningen
Kolom4 Belastingenop grond,huizen, inkomen, vermogen,enper hoofd(directe belastingen)
[uitzondering:groterijkenmet schaalvoordelenenduslagetarieven]
Meerdemocratiserend
Minderdemocratiserend
Debeschikkingovernatuurlijkerijkdommen,dekernvanderesouceͲcurse,valtdanbinnenkolom1, onderstaatseigendommen.Voorveelhedendaagseoliestatenvormeninkomstenuitoliezelfs70tot 80 procent van het staatsbudget. Als de staat die bronnen niet zelf wint, komt het geld uit exportheffingen (kolom 2). Belastingen op buitenlandse handel raken de bevolking zelf nauwelijks, maar worden vooral betaald door buitenlandse handelaren en slechts deels door binnenlandse handelaren.16Naaststaatsbezitendomeinenkomenookmonopoliesvoorinkolom1,bijvoorbeeld op de winning en verkoop van zout, alcohol of andere schaarse goederen, of bijvoorbeeld een monopolieopkolonialehandel.Dezemonopolieskandestaatookvoorveelgeld(tijdelijk)verkopen.
15
Onder interactie versta ik hier: inspraak van vertegenwoordigers van de bevolking mee laten wegen in besluitvorming. Soms betekende dit het aangaan van een coalitie met een belangrijke sociale laag of klasse, bijvoorbeeldmetgrootgrondbezitterszoalsinveelLatijnsͲAmerikaanselandenofmetarbeidersinlandenmet staatssocialistisme.Zieooknoot9. 16 MichaelL.Ross,‘Doestaxationleadtorepresentation?’,BritishJournalofPoliticalScience34:2(2004)229Ͳ 249,aldaar237.Eenvergelijkbareinkomstenbronisbelastingophetgelddatarbeidersinhetbuitenlandnaar hun families overmaken. In Jemen maken die inkomsten zelfs meer dan 85 procent van het BNP uit. Hasem Behlavi,‘TherentierstateintheArabworld’,ArabStudiesQuarterly9:4(1987)383Ͳ398,aldaar392.
4
Buitenlandsesteunenbuitenlandseleningenvallenduidelijkonderdeautonomeoptiesinkolom1, netalstributenenkolonialeinkomsten,dieanderealtijdvolkerentreffen.17 Mijn model gaat uit van het grote belang van staatsfinanciering op het gedrag van het regime. Als eenaanzienlijkdeel,minimaal50of60procent,vanhetbudgetvoortkomtuiteencombinatievan opties uit kolom 1 en 2, dan is er weinig kans op een democratisch regime. Dankzij de autonome financiëlemachthoeftderegeringgeeningewikkeldbelastingapparaatteonderhouden.Belastingen inkolom3en4vereisenaltijdveelbureaucratischeinspanning.Daarbijkomtooknogdatderegering danverantwoordingaandebelastingbetalersmoetafleggen.18Hetontwijkenvanbelastingenisdus eenaantrekkelijkeoptie,omdatditmakkelijkerisenminderwerkmetzichmeebrengt. Eenuitzonderingvormendezeergroterijken.Alszijbelastingenuitkolom3en4heffenkunnende tarieven zeer laag blijven dankzij schaalvoordelen. Op die manier wordt wederom interactie met vertegenwoordigersvanuitdesamenlevingontweken.IndegeschiedeniszienweookvaakverdeelͲ en heerstactieken, waarbij vooral multiͲetnische rijken een beroep kunnen doen op steeds andere groeperingenenvolkeren.19 Uiteraardbestaanerallerleimengvormen.Ineen spectrumvindenweaan deenekant regeringen diebijnavolledigkunnenvolstaanmetinkomstenuitkolom1en2,enaandeanderekantzienwe landen die die mogelijkheden niet hebben. Maar in het brede midden van het spectrum hebben machthebbers een keuze.20 Om een voorbeeld te geven: Nederland koos in de jaren 1970 om de gasinkomsten te gebruiken voor lastenvermindering en uitbouw van de WAO. Dit had volgens sommigewetenschapperseendalingineconomischeconcurrentiekrachttotgevolg,omdateigenlijk investeringenintechnologienodigwarengeweest.DiteffectnoemdenzijHollanditis(inhetEngels Dutchdisease,eeneconomischevariantopderesourceͲcurse).Noorwegenhaddaargeenlastvan, omdatNoorseolieͲinkomstenvoorduurzameinvesteringenwerdengebruikt.21 Nomadischeenterritorialestaten:degeschiedenisvanstamverbandenendomeinen Maarnietoveralbestonddemogelijkheidomtekiezen.Indegeschiedenisblekenbelastingenopde eigenbevolkingbijvoorbeeldalleenmogelijkalsereengoedontwikkeldelandbouwbestond.Hetis vrijwel onmogelijk om nomaden belastingen op te leggen. In grote delen van de wereld kwam
17 Peter Fibiger Bang en C.A. Bayly, ‘Tributary empires – towards a global and comparative history’, in Idem (eds.),TributaryEmpiresinGlobalHistory(BasingstokeenNewYork2011)1Ͳ17,aldaar6. 18 TerryLynnKarl,TheParadoxofPlenty(Berkeley1997)190;Anderson,‘ThestateintheMiddleEast’,10. 19 BijvoorbeeldhetSpaansͲHabsburgseRijk.Veelvroegmodernestatenwareninfeiteeencompositemonarchy, opgebouwduitverschillendeterritoriametverschillendeniveausvanstaatscontrole,zieJ.H.Elliott,‘AEurope ofcompositemonarchies’,PastandPresent137(1992)48Ͳ71. 20 IndeOudheidhieldenzoweldestadstaatAthenealshetRomeinseenhetByzantijnseRijkdebelastingenop de eigen bevolking zo laag mogelijk; de middelen probeerde men vooral te krijgen uit tributen op andere volkeren. Belastingen werden gezien als een teken van tirannie – een erfenis nog van de nomadische machtsvorming. Carolyn Webber en Aaron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World(New York 1986)107Ͳ113; Judith Herrin, Byzantium. TheSurprising Lifeof aMedievalEmpire (Londen 2007)151Ͳ152;MargaretLevi,OfRuleandRevenue(Berkeley1988)92. 21 W.MaxCordenenJ.PeterNeary,‘BoomingsectoranddeͲindustrialisationinasmallopeneconomy’,The EconomicJournal92:368(1982)825–848;OlaListhaug,‘OilwealthdissatisfactionandpoliticaltrustinNorway: aresourcecurse?’,WesternEuropeanPolitics28:4(2005)834Ͳ851.
5
eeuwenlang alleen nomadische staatsvorming voor (denk aan NoordͲAmerika, Afrika en CentraalͲ Azië).22Denomadischemachtwasgebaseerdopstamverbanden,waarbijhetomdeloyaliteitvande mensenging,omdatzijdezelfdevooroudershaddenofdezelfdetaalencultuur.23Hetgrondgebied kon niet als fundament voor de staat dienen, en zelfs de omschrijving van wie er tot de geprivilegieerdestambehoordeenwienietwasvaagenkonelkegeneratieveranderen.24 Demachtsfactorvandezenomadischestatenwasindepraktijkafhankelijkvanoorlogstactiekenop snellepaarden.Zijlietenboerensamenlevingendiebinnenhunactieradiusbereikbaarwarentribuut betalen,eenbelastingdiemeestaluiteendeelvandeoogstopbrengstbestond.25Eenvoorbeeldis het enorme nomadische rijk van Genghis Khan in de twaalfde eeuw. Genghis Khan en zijn zonen ontwikkelden geen staatsapparaat, maar overheersten de sedentaire landbouwsamenlevingen in China,India, Iran,Turkije en Moskovië.Eénvan Genghis’zonen,Khan Ögedei,zougezegd hebben: ‘Het[Mongoolse]Rijkisvanafderugvanhetpaardgesticht,maarwekunnenhetnietvanafderug van het paard regeren.’26 Met andere woorden: nomadische staatsvorming was beperkt omdat de institutionelebasiszwakwas.BinneneeneeuwwashetMongoolseRijkookweeruiteengevallen. Depolitiekecultuurvanhetnomadischestamverbandbleefindezestrekennoglangtoonaangevend, ook nadat er landbouw was ingevoerd. Een voorbeeld was het AshantiͲvolk (in het hedendaagse Ghana) met een bestuurszetel in de stad Kumasi. In de loop van de achttiende eeuw breidden de Ashantihuninvloedssfeernaarallewindstrekenuit.MaarerwarengeengrenspalendiehetAshantiͲ territorium afbakenden. De Ashanti maakten zich niet druk om bewoners van de randgebieden, zolang zij maar tribuut betaalden. De Ashanti betaalden zelf geen of nauwelijks belasting. De inkomstenvandestaatbestondenuittributenopnaburigevolkerenenheffingenopdebuitenlandse handelingoud,ivoorenslaven,dusvooraldestaatsinkomstenuitkolom1en2vantabel1.27 Waar wel al eeuwenlang een goed ontwikkelde landbouw mogelijk was (denk dan vooral aan grootste deel van Eurazië met NoordͲAfrika, uitgezonderd grote delen van Eurazië)28 volgde
22
Omdatdediversiteitintembaregewassenendierendaarzeergeringwasofomdatdevruchtbaarheidvan degrondtewensenoverliet.JaredDiamond,Guns,GermsandSteel.AShortHistoryofEverybodyfortheLast 13000Years(NewYork1997)98. 23 Nicola di Cosmo, ‘State formation and periodization in inner Asian history’, Journal of World History 10:1 (1999)1Ͳ40,aldaar21Ͳ23.DenomadischepolitiekecultuurwerktnogsteedsdooringrotedelenvanAfrika,zie CameronG.Thies,‘ThepoliticaleconomyofstatebuildinginSubͲSaharanAfrica’,TheJournalofPolitics69:3 (2007) 716Ͳ731, aldaar 719; Anderson, ‘The state in the Middle East’,4Ͳ7; Robert S.G. Fletcher, ‘Running the corridor:nomadicsocietiesandimperialruleintheinterͲwarSyriandesert’,PastandPresent220(2013)185Ͳ 215. 24 PeterTurchin,‘Atheoryforformationoflargeempires’,JournalofGlobalHistory4:2(2009)191Ͳ217,aldaar 194. Lage bevolkingsgroei vertraagde de ontwikkeling van complexe samenlevingen en staatsvorming, zie Diamond, Guns, Germs and Steel, 185; Jeffrey Herbst, States and Power in Africa: Comparative Lessons in AuthorityandControl(Princeton2000)146. 25 DiCosmo,‘Stateformation’,23Ͳ24.Dekeuzeomwelofgeentribuutenwelofgeenbelastingtebetalenwas ookdeelsafhankelijkvanmonetariseringvandeeconomie.Tribuutbestondmeestaluitgewassenofdieren, belastingenwarenmeestalingeld.CharlesTilly,Coercion,CapitalandEuropeanStates:AD990Ͳ1992(Oxford 1990)88. 26 JaneBurbankenFrederickCooper,EmpiresinWorldHistory:PowerandthePoliticsofDifference(Princeton 2010)107. 27 Herbst,StatesandPower,49;IvorWilks,‘OnmentallymappingGreaterAsante:astudyoftimeandmotion’, Journal of African History 33 (1992) 175Ͳ190, aldaar 182Ͳ183; John Lonsdale, ‘States and social processes in Africa:ahistoriographicaljourney’,AfricanStudiesReview24:2/3(1981)139Ͳ225,aldaar178. 28 Diamond,Guns,GermsandSteel,98.
6
staatsvorming een ander patroon. Ook hier waren stamtradities, maar naarmate de grond langer bebouwd werd, was het belangrijker waar men precies woonde. Op den duur kwam vrijwel overal eengrondbezittende,militairearistocratieaandemacht,behalveindestadstaten,diestraksnogaan bod komen. Koningen onderscheidden zich als meest machtigen onder de militaire aristocraten, maarvrijwelaltijdmoestenzijrekeninghoudenmethetrechtopgrondbezitvanedelenenboeren.29 Indezelandenwashetgrondgebiedbepalendvoordestaat,metgrenzenengrenspalen:territoriale staatsvormingdus.Deoudsteenmeestvoorkomendevormwasdedomeinstaat,waardevorstzijn gezaguitoefendeopbasisvanzijneigengrondbezittingen,dekroondomeinen.30Belastingenwaren ineendomeinstaataltijdlaagenenkeleenaanvullendebronvaninkomsten.Slechtsinuitzonderlijke gevallenmochtdevorstbelastingheffen,bijvoorbeeldingevalvanoorlog. OveralinEuraziëwarendomeinstatentevindengedurendedemiddeleeuwenendevroegmoderne tijd.31EenbekendvoorbeeldwasJapan.Deplaatsvervangervandekeizer,deshogun,beschikteover omvangrijkelanderijen,wathemeenenormeinvloedoverdefeodaleherengaf.Zelfhiefdeshogun nauwelijks belastingen.32 Een ander voorbeeld is Denemarken met 67 procent van de staatsinkomstenuitkroondomeinentijdensdezeventiendeeeuw.33OokDuitsestatenalsHessenen Pruisenprofiteerdennogtotverindenegentiendeeeuwvanhunomvangrijkedomeinenenhoefden zich dus nauwelijks iets gelegen te laten liggen aan vertegenwoordigers van de bevolking.34 De Russische tsaar bezat eeuwenlang de meeste grond en alle mijnen van het land, terwijl eenͲderde vanhetbudgetooknogvoortkwamuiteenstaatsmonopolieopalcoholischedranken.35 Inaldezedomeinstatenwasvaneendemocratiserendepolitiekecultuurgeensprake,netzominals dat bij de nomaden het geval was geweest. Langzamerhand nam de druk echter toe om de traditioneledomeininkomstenaantevullenmetbelastingenopdeeigenbevolking.Maardiekeuze wasbeslistgeenrechtlijnigeontwikkeling,zoalsikhieronderuiteenzalzetten. InEngelandhaddendegrootgrondbezittersalindedertiendeeeuwlatenvastleggendatdekoning alleenbelastingenopgrondmochtheffenmettoestemmingvanhetParlement.Dekoningbezatzelf uitgebreide domeinen, plus een reeks vorstelijke rechten, waarvan de inͲ en uitvoerrechten veel
29
NorbertElias,ÜberdenProzeßderZivilisation.SoziogenetischeundpsychogenetischeUntersuchungenBd.II (Berlijn1976[1939])236. 30 MaxWeber,WirtschaftundGesellschaft:GrundrissderverstehendenSoziologie(Tübingen1972[1922])116. Tot het vorstelijke domein hoorden soms ook regalia, vorstelijke rechten op inkomsten. Joseph Schumpeter, Thecrisisofthetaxstate’(1918)inIdem,TheEconomicsandSociologyofCapitalism(Princeton1991)99Ͳ140, conceptualiseerdedeontwikkelingvandedomeinstaatnaardebelastingstaat. 31 Victor Lieberman, Strange Parallels. Southeast Asia in Global Context, c. 800Ͳ1830. Volume II: Mainland Mirrors:Europe,Japan,China,SouthAsia,andtheIslands(Cambridge2009)57. 32 Masaki Nakabayashi, ‘The rise of a Japanese fiscal state’, in Bartolomé YunͲCasalilla, Patrick K. O'Brien en FranciscoComínComín(eds.),TheRiseofFiscalStates:AGlobalHistory,1500Ͳ1914(Cambridge2012)378Ͳ409, aldaar380,383. 33 E.LadewigPedersen,‘War,financeandthegrowthofabsolutism.SomeaspectsoftheEuropeanintegration ofseventeenthͲcenturyDenmark’,inGöranRystad(ed.),EuropeandScandinavia(Lund1983)34. 34 MichaelNorth,‘FinancesandpowerintheGermanstatesystem’,inYunͲCasalilla,O’BrienenComín(eds.), The Rise of Fiscal States, 145Ͳ163, aldaar 159 (berekend op basis van tabel 6.5); Kersten Krüger, Finanzstaat Hessen1500–1567.StaatsbildungimÜbergangvomDomänenstaatzumSteuerstaat(Marburg1980). 35 Misagh Parsa, ‘Economic development and political transformation. A comparative analysis of the United States, Russia, Nicaragua, and Iran’, Theory and Society 14 (1985) 623–675, aldaar 653; Alexander M. Michelson, ‘Monetary policy’, in James T. Shotwell (ed.), Russian Public Finance during the War (New Haven 1928)46en62.
7
opbrachten.Indezestiendeeeuwdeedzichdekansvooromdegoederenvandekatholiekekerkte confisqueren, wat het vorstelijke domein van Hendrik VIII enorm vergrootte. Zo konden Engelse vorsten tot in de zeventiende eeuw èn belastingen èn democratische claims van het Parlement omzeilen.36 Spaanse vorsten hadden niet de beschikking over domeinen, maar wel over zilvermijnen in de koloniën en inͲ en uitvoerrechten. Een accijns op consumptiegoederen bracht toch nog zestig procentvanhetstaatsbudgetopindezestiendeeeuw.Omdatdezeaccijnstotveelonenigheidmet deCastiliaansestedenhadgeleid,kregenzijin1536hetrechtomdezebelastingzelftebeheren;de inkomsten droegen ze af aan de koning. De Cortes, de parlementaire vertegenwoordiging van de steden, kreeg hierdoor een grote politieke invloed. Maar omdat de steden allerlei privileges en ontheffingenvoorzichzelfregeldendaaldendeopbrengstenvandeaccijnstotnogmaareenkwart of een vijfde van het vroegere niveau, met als gevolg dat de steden hun inspraak verloren. De SpaansevorstenvermedendaarnahetopleggenvanzwarebelastingenopdeCastilianenenbleven nogtweeeeuwenaandemachtdooreenevenwichtspelwaarbijzenueensdeenefinanciëleeliteen dan weer de andere aan zich wisten te binden met leningen of de verkoop van ambten en staatsmonopolies.37 Chinagebruiktedaarentegenalheellangbelastingenalsfinancieringsinstrument.IndeChinͲstaat,de voorlopervanhetlaterekeizerrijk,voerdedegetalenteerdetopambtenaarShangYang(ca.390Ͳ338 v.Chr.)grootschaligehervormingendoor.Eenlandhervormingverdeeldehetlandonderdeboeren; inruilleverdendeboerensoldatenenbetaaldenzijeengeringebelasting.Kleinschaligelandbouwen kleinschalig grondbezit werd de norm, ook in het latere keizerrijk. De adel verloor zijn maatschappelijke positie zodat de keizer niet meer politiek afhankelijk van de adel was. Maar ook hoefde de keizer geen verantwoording af te leggen aan de belastingbetalende boeren, omdat de belastingtarieven heel laag bleven. De oorlogsdreiging, die altijd aanwezig was vanwege de aangrenzendenomadischestammeninhetnoordenenwesten,hieldhetgroteChineseRijkintoom met enorme schaalvoordelen: heel veel kleine belastingopbrengsten vormen samen een groot bedrag.Hethandhavenvanhetlageniveauvandebelastingenwaseendoelbewustbeleid.38
36
DavidHarrisSacks,‘Paradoxoftaxation:fiscalcrises,parliament,andlibertyinEngland,1450Ͳ1640’,inPhilip T. Hoffman and Kathryn Norberg (eds.), Fiscal Crises, Liberty, and Representative Government, 1450Ͳ1789 (Stanford1994) 7Ͳ66; LaneF. Fargher enRichard E. Blanton, ‘Revenue, voice, andpublicgoods in three preͲ modern states’, Comparative Studies in Society and History 49:4 (2007) 848Ͳ882, aldaar 858. In de zestiende eeuw verkregen de Birmese koningen een toenemende macht door belastingen op de handel en confiscatie vandeBoedhistischekloostergoederen,zieVictorLieberman,‘Thepoliticalsignificanceofreligiouswealthin Burmese history: some further thoughts’, The Journal ofAsian Studies 39:4 (1980),753Ͳ769, aldaar 758Ͳ759: eenopmerkelijkeparallelmetdeEngelsepolitiekgenoemdindetekst. 37 I.A.A.Thompson,‘Castile:polity,fiscalityandfiscalcrisis’,inPhilipT.HoffmanandKathrynNorberg(eds.), Fiscal Crises, Liberty, and Representative Government, 1450Ͳ1789 (Stanford 1994) 140Ͳ225, aldaar 146, 159, 167,192;CarlosÁlvarezͲNogalandChristopheChamley,‘Debtpolicyunderconstraints:PhilipII,theCortesand Genoesebankers’,EconomicHistoryReview67:1(2014)192Ͳ213. 38 Handwerkslieden of handelaren betaalden allemaal ook nauwelijks belasting. China maakte al in een heel vroeg stadium een efficiënt gecentraliseerd staatsvormingsproces door. Victoria TinͲBor Hui, War and State FormationinAncientChinaandEarlyModernEurope(Cambridge2005)80e.v.;KentDeng,‘Thecontinuation and efficiency of the Chinese fiscal state’, in YunͲCasalilla, O’Brien en Comín (eds.), The Rise of Fiscal States, 335Ͳ352,aldaar339,342;R.BinWong,‘TaxationandgoodgovernanceinChina,1500Ͳ1914’,inYunͲCasalilla, O’BrienenComín(eds.),TheRiseofFiscalStates,353Ͳ377,aldaar356,359.
8
Dit interactieͲontwijkende gedrag bleef ook in de negentiende eeuw bestaan, zelfs na de Engelse overwinningindezogenaamdeOpiumoorlogdieChinadwonguitteziennaarnieuwemiddelen.Nu gingdekeizerdebuitenlandsehandelheelzwaarbelasten.HierhaddendeChinezenzelfnauwelijks iets mee te maken. Het douanebureau werd bemand door Britse ambtenaren die in dienst van de Chinese staat stonden. Daarnaast ging China voor het eerst in zijn geschiedenis leningen aan. Ook hier werden geen Chinezen bij betrokken, want de crediteurs waren buitenlandse banken. In het begin van de twintigste eeuw deponeerde het douanebureau de opbrengsten zelfs direct bij de buitenlandsebankeninShanghai.Enna1911kwamooknoghetmonopolieopzoutinbuitenlandse handen.39 Deze belastingontwijking betekende uiteraard ontwijking van het politieke debat met de onderdanenenstonddusdevormingvaneendemocratieindeweg. Oorlogsdrukendefinanciëleoptiesvan(semiͲ)autonomehandelsstedeninEuropa We gaan weer even terug naar Europa, terug naar de Middeleeuwen, toen een nieuw traject in staatsvormingmogelijkwerd.Nieuwetechnologieendeopwarmingvanhetklimaatversterktende basis van de Europese landbouw en maakten urbanisatie mogelijk. Ook nam de handel toe dankzij verbeterdehandelsconnecties.40Ditstimuleerdedeonafhankelijkemachtsvormingvanstedenineen tijddatEuropesedomeinstatennognietheelergmachtigwaren.Erkwamenzelfsgeheelautonome stadstaten op, vooral in het Middellandse Zeegebied en in het handelsgebied van de Hanze. Maar ook daarbuiten hadden Europese steden de kans om hun eigen instituties te ontwikkelen. Dit betekendeeenduidelijkcontrastmetAzië:deurbanisatiegraadwasdaarveellager,terwijldemacht vanterritorialestatenalgroterwasendedreigingvannomadischestatenookeenconstantedrukop de politieke cultuur bleef uitoefenen. Echt onafhankelijke steden bestonden niet in Azië: de Aziatische stad was in de eerste plaats een bestuurscentrum of een instrument om inͲ en uitvoerrechten te heffen.41 Omdat Aziatische territoriale machthebbers de inkomsten uit handel sterkerkondencontrolerenbetekendedatookdatdeautonomestaatsfinancieringsoptiesinAziëdus groterwarendaninwestelijkEuropa,waarvooralstedelingendehandelsstromenbeheersten. Naarmate de oorlogsdruk toenam kregen de vorsten van de Europese domeinstaten er een aantrekkelijke financieringskeuze bij. Een stad was immers een verzamelpunt van kapitaal. Het staatsinkomenvandekleinestadstaatVenetiëwasbijvoorbeeldbijnanetzohoogalsdatvanSpanje, EngelandofFrankrijk.42Eenstadkonmenmisschienveroverenenoverheersen,maarindepraktijk betekendedatvaakhetslachtenvandekipmetdegoudeneieren:hethandelsklimaatinoverheerste stedenwaseenstukminderaantrekkelijkdanineenstaddiedekanshadeeneigenbeleidtevoeren. 39
Deng,‘Thecontinuation’,347Ͳ352;BinWong,‘Taxationandgoodgovernance’,373Ͳ375. Janet L. AbuͲLughod, Before European Hegemony. The World System A.D. 1250Ͳ1350 (Oxford 1989); Karel Davids en Marjolein ’t Hart (eds.), De wereld en Nederland. Een sociale en economische geschiedenis van de laatsteduizendjaar(Amsterdam2012)26Ͳ27. 41 Stedelingen konden inAziëhun economische macht niet omzetten inpolitieke macht, omdat het hen aan onafhankelijke, stedelijke politieke instituties ontbrak. Bin Wong, ‘Taxation and good governance’, 357, 377; PeterC.Perdue,‘Empireandnationincomparativeperspective:frontieradministrationineighteenthͲcentury China’, Journal of Early Modern History 5:4 (2001) 282Ͳ304, aldaar 291. Zie Thomas Ertman, Birth of the Leviathan.BuildingStatesandRegimesinMedievalandEarlyModernEurope(Cambridge1997)319,vooreen vergelijkbaargeoͲpolitiekeffectinoostelijkEuropa. 42 FernandBraudel,Beschaving,economieenkapitalisme(15deͲ18deeeuw).Detijdvandewereld(Amsterdam 1990)113. 40
9
SemiͲautonomestedenblekenkeeropkeereensteunvoorvorstendieingeldnoodwarengeraakt. De financieelͲbestuurlijke tradities van de gegoede burgerij bleken bovendien zeer efficiënt. Kooplieden waren eigenlijk net nomaden: ook op hen kon je moeilijk belasting heffen. Als het hen ergensnietbevieldanverhuisdenzijwelnaareenanderestad.Omdezestandnietafteschrikken moesten stadsbestuurders het stedelijke handelsklimaat wel aantrekkelijk maken. De lokale autonomie had stadsbestuurders van de grotere handelssteden alle kans geboden hun fiscale en juridische systemen aan te passen aan de veeleisende, transnationaal georiënteerde klasse van kooplieden en ondernemers.43 Stadsbestuurders, die net als vorsten van domeinstaten gedwongen warenombelastingenintevoeren,kondendatmakkelijkerdoenomdatdebelastingbetalersinruil ookgoedbeleideneengoedeconomischklimaatkregen,endebevolkingdusookdevoordelenvan belastingenkoninzien. Landen die deze stedelijke fiscale constructies in hun financieringsbestel integreerden groeiden uit totdemeersuccesvollestatenvandezeventiendeendeachttiendeeeuw.44Deberoemdehistorisch socioloog Charles Tilly noemde dit traject in staatsvorming het kapitaalintensieve traject, dat zich vooral in het meer westelijke deel van Europa ging afspelen, ter onderscheiding van het dwangintensieve traject van de meeste domeinstaten in oostelijk Europa en de rest van Eurazië.45 Het kapitaalintensieve pad, genoemd naar die gebieden waar steden veel kapitaal hadden geaccumuleerd, vereiste overleg met vertegenwoordigers van de bevolking. Daartegenover stond het dwangintensieve traject, waar op den duur ook belastingen werden opgelegd, maar waar repressie de onvermijdelijke belastingoproeren onderdrukte. Dat laatste lukte alleen als er voldoende autonome middelen voor staatsfinanciering (zie kolom 1 en 2 van tabel 1) bleven bestaan.46 Het overleg dat met de vorst tot stand kwam in de kapitaalintensieve staatsvorm creëerde een nieuwe politieke ruimte, die de rijkste burgers konden gebruiken om de staat concessies af te dwingendiegunstigwarenvoorprivatekapitaalaccumulatie.47Datstimuleerdedeopkomstvaneen kapitalistischeeconomieenhielptegelijkertijddegroeivandestaatsleningen,dieerghandigwaren omoorlogenmeetebetalen.Dezenieuwestaatsinstellingenblekeneconomischeontwikkelingniet
43 Metalsgevolgdatde‘collectievegoederen’vandestadindienstvanhandelenindustriestonden.Fargher enBlanton,‘Revenue,voice’,865Ͳ866;JoséIgnacioAndrésUcendoenMichaelLimberger(eds.),Taxationand Debt in the Early Modern City (Londen 2012); Oscar Gelderblom, Cities of Commerce. The Institutional FoundationsofInternationalTradeintheLowCountries,1250Ͳ1650(Princeton2013)139,202. 44 De term fiscalͲmilitary states wordt gebruikt voor landen die een groot militair apparaat onderhielden dankzijeenefficiëntbelastingstelseleneengroeiendebelastingdruk.JohnBrewer,TheSinewsofPower:War, Money,andtheEnglishState,1688Ͳ1783(NewYork1989).Ditwasookhetmodelvandenationalestaatdie zichvooralindenegentiendeeeuwzouprofileren. 45 Tilly, Coercion, Capital and European States, 45Ͳ51. Dit was vooral mogelijk in de brede strook die zich uitstrekte van NoordͲItalië naar Noordwest Europa (de blue banana), zie de inleiding in Karel Davids en Jan Lucassen(eds.),AMiracleMirrored.TheDutchRepublicinEuropeanPerspetive(Cambridge1995). 46 Inlandenmethetdwangintensievepadvanstaatsvormingblevenvorstendirectecontroleoverdehandel houden, en gebruikten de handel vooral om daar belastingen op te heffen. In het meer westelijke deel van Europakondenstadsbestuurdersdemeestehandelenindustrieregulerendankzijkrachtigeinstitutiesalshet stedelijkburgerschap,stedelijkeprivileges,endestedelijkefiscaleautonomie.WimBlockmansenMarjolein’t Hart,‘Power’,in:PeterClark(ed.),OxfordHandbookofCitiesinWorldHistory(Oxford2013)421Ͳ437. 47 AnthonyGiddens,CapitalismandModernSocialTheory:AnAnalysisoftheWritingsofMarx,Durkheimand Max Weber (Cambridge 1971) 241; Linda Weiss en John Hobson, States and Economic Development: A ComparativeHistoricalAnalysis(Cambridge1995)73.
10
tehinderden;vaakbevorderdenzij haarzelfs.48Maarkapitalistenzijn hetonderlingvaak nieteens overdetevolgenkoers,enzodroegdezedynamiekookopdiemanierbijaaneendemocratiserende politiekecultuur. BelastingeneneendemocratiserendepolitiekecultuurinNederland DitkunnenweillustrerenmethetvoorbeeldvanNederland,bijuitstekeenlanddatindetijdvande Republiekdebelangenvandeburgerijendestedelijketraditieshooghield.Hetisalgemeenbekend dat de Spaanse gouverneur Alva grote tegenstand ondervond toen hij een nieuwe belasting wilde invoerenaanheteindvandejaren1560,dezogenoemdetiendepenning. Het verzet tegen de tiende penning zwengelde de Opstand tegen Spanje aan. Het onafhankelijke Hollandsebestuurverhoogdesneldebelastingenmettarievendievelemalenhogerwarendande tiendepenning,notabenevaakdezelfdebestuurdersdiezo’ntegenstandhaddengevoerdtegende tiende penning.49 Nederlanders werden zelfs kampioen belastingbetalers van het zeventiendeͲ eeuwse Europa. De zware belastingen waren nodig voor de dure oorlog tegen Spanje en werden goedgekeurddoordestedelijkeenprovincialebestuurders.Datwasgeendemocratieindetermen vannu,wantdaarwasindezeventiendeeeuwnoggeensprakevan.Tochwashetpubliekedebat overmogelijkebeleidsalternatievenheelopen.Stadsbestuurderswarenaltijdgespitstopbeleiddat economischgoeduitpaktevoordeeigeninwoners,envormdencoalitiesmetanderesteden,nueens met de ene stad, dan weer met de andere. Het gevolg was een open politieke cultuur, waarin argumentenproencontravrijelijkverscheneninpamflettenenanderedrukwerken.50 Vaakstemdenstedenenprovinciesmetbelastingheffinginopvoorwaardedaterinhetbeleid,bijde uitgavenkant,voordelenmogelijkwarenvoordestedelijkeofprovincialeeconomie.Datlaatstewas ook regelmatig het geval. De inͲ en uitvoerrechten financierden vooral de konvooien van de scheepvaart, wat de veiligheid van de Nederlandse schippers op zee verhoogde.51 De opbrengsten vandeaccijnzen,belastingenopconsumptie,kwamendeelstengoedeaanhetbetalenvanderente op staatsleningen. In een tijd dat er nog geen spaarbanken bestonden waren staatsleningen een geliefdebeleggingvoordeNederlanders,ennietalleenvoordehogereklassen.52Eenanderdeelvan de accijnsopbrengst was bestemd voor armenzorg. De belasting op vermogen had weer een ander
48
DouglassNorth,StructureandChangeinEconomicHistory(NewYork1981);DaronAcemogluenJamesA. Robinson,WhyNationsFail:theOriginsofPower,Prosperity,andPoverty(Londen2012)333.Overigenswerd diestaatschuldmeestalgedragendoorleningenvanderijkereinwonersterwijlderenteopdieleningenweer betaaldwerdmetbelastingenophetarmeredeelvandebevolking. 49 Wantje Fritschy, ‘A ‘financial revolution’ reconsidered: public finance in Holland during the Dutch Revolt, 1568Ͳ1548’,TheEconomicHistoryReview56:1(2003)57Ͳ89. 50 Indezeventiendeeeuwzagenongeveer100.000nieuwetitelshetdaglichtinNederland,indeachttiende eeuw200.000,eenenormedichtheidvanpublicatiesopeenrelatiefkleingrondgebied,althansvoordietijd. Jan Luiten van Zanden en Eltjo Buringh, ‘Charting the ‘Rise of the West’. Manuscripts and printed books in Europe. A longͲterm perspective from the sixth to the eighteenth centuries’, Journal of Economic History 69 (2009)409Ͳ445. 51 PepijnBrandon,MastersofWar.State,Capital,andMilitaryEnterpriseintheDutchCycleofAccumulation (1600Ͳ1795)(Leiden2014). 52 Manon van der Heijden, Geldschieters van de stad. Financiële relaties tussen stad, burgers en overheden 1550Ͳ1650 (Amsterdam 2006); Marjolein ’t Hart, Joost Jonker en Jan Luiten van Zanden (eds.), A Financial HistoryoftheNetherlands(Cambridge1997).
11
voordeel.Eenaanslagindehoogstecategoriebetekendedatmenkredietwaardigwas:hierwaseen koopmanmetwiemenveiligzakenkondoen.53IneentijddaternoggeenKamersvanKoophandel bestonden was zo’n keurmerk van groot nut. De zware belastingheffing was op deze manier niet alleeneenlast,maarkendeookduidelijkevoordelen. Natuurlijkmoestde Republiekook eengrootlegereneen grotevlootbetalen. Maarookhiergold een relatief voordeel. Garnizoenssteden maakten een periode van bloei door dankzij de vele belastingen en staatsleningen waardoor soldaten op tijd betaald konden worden. PolitiekͲmilitaire strategiestondvolledigindienstvanNederlandsehandelsbelangen.DeVOCwerdeenvandemeest succesvolle ondernemingen ter wereld, en als Denemarken dreigde om de tollen in de Sont te verhogen,danstuurdeNederlandoorlogsschepenomhenopanderegedachtentebrengen.54 De beleidsmakers hielden dus rekening met de belangen van de belastingbetalers, wat een vooruitgang in het democratiseringsproces was. Toch verliep de ontwikkeling naar een breed gedragen democratie langzaam. Ook Nederland kende oproeren en scherpe klasseͲ en belangentegenstellingen. Maar vergeleken met andere landen was besluitvorming niet voorbehoudenaaneenkleinegroep.Destedelijkeenprovincialebestuurlijkeeliteswarendiversqua samenstellingen politiekevoorkeurenhetbestuurwasgedecentraliseerd.55Hetgevolgwasdater relatief vrij gedebatteerd kon worden over beleidskeuzes. Als het Rotterdamse stadsbestuur een pamflet of krant wilde verbieden, dan gingen de auteurs naar het naburige Delfshaven waar een ander stadsbestuur dat wel goed vond. Dit bevorderde het publieke debat en de relatief open politiekecultuur,waarinookradicaalͲpolitiekeopvattingeneenpubliekkondenbereiken.56 DaarnaastbestonderindezeregioalvoordeOpstandtegenSpanjeeenlangepolitieketraditiedie belastingen automatisch met politieke vertegenwoordiging in verband had gebracht. In de middeleeuwenwarendeGewestelijkeStatenvergaderingenindeeersteplaatsbijeengekomenomte praten over financiële kwesties, zoals Wim Blockmans voor de Lage Landen aantoonde. De vorst moestdestandenomtoestemmingvragenombelastingentemogenheffenofomleningenaante gaan.57DezepolitiekecultuurwerktedoorindetijdvandeRepubliekenookdaarna.58 In de negentiende eeuw werd de link tussen belastingen en democratie wel heel direct met de invoeringvanhetcensuskiesrecht,datbepaaldedatjeeenminimumbedragaanbelastingenmoest
53 Marjolein ‘t Hart, The Making of a Bourgeois State. War, Politics and Finance during the Dutch Revolt (Manchester1993)123. 54 GrietVermeesch,Oorlog,steden,staatsvormingDegrensstedenGorinchemenDoesburgtijdensdegeboorteͲ eeuw van de Republiek (1570Ͳ1680) (Amsterdam 2006); Marjolein ‘t Hart, The Dutch Wars of Independence. WarfareandCommerceintheNetherlands,1570Ͳ1680(Londen2014). 55 Julia Adams, The Familial State. Ruling Families and Merchant Capitalism in Early Modern Europe (Ithaca 2005); Richard Lachmann, Capitalists in Spite of Themselves. Elite Conflict and Economic Transitions in Early ModernEurope(Oxford2000). 56 Jonathan I. Israel, Radical Enlightenment: Philosophy and the Making of Modernity, 1650–1750 (Oxford 2001). 57 WimBlockmans,DevolksvertegenwoordiginginVlaanderen(1384Ͳ1506)(Brussel1978);Idem,Metropolen aandeNoordzee.DegeschiedenisvanNederland1100Ͳ1650(Amsterdam2010). 58 TomPfeil,Totreddingvanhetvaderland.HetprimaatvandeNederlandseoverheidsfinanciënindeBataafsͲ Franse Tijd 1795Ͳ1818 (Amsterdam 1998); Thomas Poell, The Democratic Paradox. Dutch Revolutionary StrugglesoverDemocratisationandCentralisation(1780Ͳ1813)(Utrecht2007).Tillysprakinditverbandover het‘repertoirevancollectieveactie’,succesvollevormenvanprotestuithetverleden:CharlesTilly,Europese revoluties,1492Ͳ1992(Amsterdam1993)58.
12
betalen om deel te mogen nemen aan verkiezingen.59 Onder Koning Willem I was niet veel sprake vandemocratie,mededoornieuwestaatsmonopoliesalsdeNederlandseHandelsMaatschappijen het Amortisatiesyndicaat, maar langzamerhand kwam het verband tussen belastingheffing en democratieweernaarvoreninhetpubliekedebat.Eenindicatiedaarvooriseenanalyseopbasisvan dedigitalekrantendatabasevandeKoninklijkeBibliotheek(Delpher,zieGrafiek1)waarintezienisin hoeveelartikelenzoweldetermbelastingalsinspraakvoorkomt.Indejaren1840iseengrotepiek tezien,eentijdvakdateensterkedemocratiserendetendenskende.Verderisdescherpeteruggang opvallendindemoeilijkejaren1930enindeoorlogsperiodevandejaren1940.Destillejarenvijftig zijninditopzichtnogheelergstil,maardanzwelthetdebatweeraanindelatejaren1960,meteen nieuwepiekindejaren1970.Daarnaneemthetdebatinfelheidaf,maarblijftwelbestaan. Grafiek1.AantalartikeleninNederlandsekrantenwaarinzowelhetwoord‘belasting’als‘inspraak’ voorkomt(1800Ͳ1999)
Bron: Gebaseerd op dertig landelijke en regionale kranten van de database Delpher, Koninklijke Bibliotheek,DenHaag,http://kranten.delpher.nl/(resultaatgemetenop21Ͳ2Ͳ2014) Derolvanbelastingeninpolitiekecultuur DeopenheidvanhetdebatwasinNederlanduitzonderlijkhoog,maaropdenduurblekenookinde restvandewereldregeerdersbereideenmeerdemocratischeroutetekiezen.OokJapankwammet een grondwet en een parlement in 1890. Daarna volgde snel een nieuwe belasting, een inkomstenbelasting.60Datlaatstewasniettoevallig.Deaanwezigheidvaneenparlementresulteerde welvakerineenverhoogdebelastingdruk.Meerdemocratieenmeerdebatdeeddebelastingdruk
59
Alvergatmengemakshalvedatdelagereklassenookbelastingenbetaalden,alwarendatvooralaccijnzen. ZieookBoudiendeVries,Electoraatenelite.SocialestructuurensocialemobiliteitinAmsterdam,1850Ͳ1895 (Amsterdam1986). 60 Nakabayashi,‘TheriseofaJapanesefiscalstate’,391enAppendix16.3.
13
niet dalen, integendeel, maar daarvoor in de plaats kwam meestal ook meer inspraak over de overheidsuitgaven.61 De stelling van de resourceͲcurse houdt stand, ook na deze historische analyse. Maar de theorievorming beperkt zich ten onrechte tot mineralen en grondstoffen. Ook andere autonome bronnenvanstaatsfinancieringstimulerenautocratie.Singaporeiseenvoorbeeldwaaruitblijktdat een vrije markt en economische rijkdom niet automatisch democratie betekent, wat sommige onderzoekersnogsteedsaannemen.62DeSingaporezenbetalennauwelijksbelasting,watmogelijkis door het omvangrijke (kapitaal)bezit van de staat. Deze eenpartijstaat behoort volgens mij niet toevallig tot een van de minst democratische landen ter wereld.63 Een ander voorbeeld is de inheemse bevolking van de Verenigde Staten, die tot 1924 geen belasting hoefde te betalen. Schaalvoordelen van Amerika maakten deze ontheffing mogelijk, maar dat had weinig met democratievandoen:deindianenhaddengeenenkelstemrecht.64 IndezelezinghebiklatenziendathetantidemocratischeeffectvanderesourceͲcursenietalleeneen logisch gevolg is van veel inkomsten uit natuurlijke hulpbronnen, maar ook voorkomt bij andere autonome financieringsmogelijkheden, zoals staatseigendommen, tributen, kroondomeinen, inͲ en uitvoerrechten en de schaalvoordelen van grote rijken (zie tabel 1). Voor landen die veel van die mogelijkhedenbezatenwashetverleidelijkomzoweinigmogelijkbelastingenteheffen.Ookalszij tochovergingentothetopleggenvanbelastingenopdeeigenbevolkingdanwashetvanbelangte wetenhoeveelinkomstenernoguitautonomeoptiesmogelijkwaren.Datbepaaldeofderepressie nogsteedssterkgenoegkonzijnomdeprotestenvanuitdebevolkingteonderdrukkenenofernog steedsnietonderhandeldhoefdetewordenmetvertegenwoordigersvanuitdesamenleving. Ikkomtoteenconclusieopdevraagdieikaanhetbeginstelde.Welofgeenbelastingenwasniethet enige dat bepalend was voor wel of geen democratie, maar belastingen versterkten de democratiserende tendensen in de politieke cultuur wel degelijk. Belastingheffing dwong staatsvormers om rekening te houden met de wensen van hun onderdanen. Door belastingen kwamenmensenookeerderophetideeeenoverheidsbeleidteeisendatookinhunbelangwas.65 In het meer westelijke deel van Europa resulteerde dat proces eerder en vaker dan in andere continenten in een open publieke ruimte met een politieke vertegenwoordiging vanuit de samenleving. Dat afwijkende patroon had de volgende oorzaken. In landen waar heel lang nomadischestaatsvormingoverheerste,omdatlandbouwdaareeuwenlangproblematischwas,was belastingontwijking de norm zodat het niet nodig was de politieke eisen van eventuele vertegenwoordigersuitdesamenlevingserieustenemen.InhetmeeroostelijkdeelvanEuropaen
61 Peter H. Lindert, Growing Public. Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century (Cambridge2004)297Ͳ299;Ross,‘Doestaxationleadtorepresentation?’,247;Levi,Ofruleandrevenue,17; AndrewC.GouldenPeterJ.Baker,‘Democracyandtaxation’,AnnualReviewofPoliticalScience5(2002)87Ͳ 110,aldaar96;JeffreyF.Timmons,‘Taxationandrepresentationinrecenthistory’,TheJournalofPolitics72:1 (2010) 191Ͳ208, aldaar 206; zie ook José Antonio Cheihub, ‘Political regimes and the extractive capacity of governments.Taxationindemocraciesanddictatorships’,WorldPolitics50(1998)349Ͳ376,aldaar373. 62 North,Wallis,Weingast,ViolenceandSocialOrders;AcemogluenRobinson,WhyNationsFail. 63 MukulG.Asher,‘SomeaspectsofroleofstateinSingapore’,EconomicandPoliticalWeekly29:14(1994)795Ͳ 804,aldaar797(betreft1992/3). 64 BurbankandCooper,EmpiresinWorldHistory,270. 65 DezebottomͲupaspectenkomenbeslistnogteweinigteruginveelsociaalwetenschappelijkeanalyses,die vaakalleennaarhetbeleidvanbovenafkijken.
14
Eurazië,indielandenwaarlandbouwwelallangermogelijkwas,bleefvakereenautoritairͲpolitieke cultuurdominant.Demogelijkhedenvoorautonomestaatsfinancieringnamendaarnogtoedoordat detoenemendebuitenlandsehandeldeautonomestaatsinkomstenvergrootten,watdeneigingtot belastingontwijking weer versterkte. In het meer westelijke deel van Europa ontstonden daarentegen aantrekkelijke alternatieven voor staatsfinanciering vanuit de typisch stedelijke fiscale tradities. De middeleeuwse stedelijke vrijheid met haar onafhankelijke kapitaalaccumulatie maakte in westelijk Europa nieuwe staatsvormen met nieuwe fiscale structuren mogelijk die regelmatig politiekoverlegeneenrelatiefopenpolitiekecultuurstimuleerden.Datgebeurdealvervoor1688, enzekernietalleeninEngeland,zoalsweookuithetvoorbeeldvanNederlandkondenzien. Ik keer terug naar het doel van deze bijeenkomst, naar de leeropdracht van deze leerstoel: de geschiedenisvanstaatsvorminginmondiaalperspectief,inhetbijzonderdesocialeeneconomische aspectendaarvan.Ikhebueenvoorbeeldgegevenvanhoeeenhedendaagsprobleemmeerinzicht kankrijgendoortoevoegingvaneenbrederehistorischedimensie.Ditsoortvergelijkingenintijden ruimte staan hoog op mijn onderwijsͲ en onderzoeksagenda. Het zou bijvoorbeeld interessant zijn mijn krantenonderzoek uit te breiden naar buitenlandse databases. Met de toenemende instrumenten die de laatste tijd ten dienste van de digital humanities komen zou dat belangwekkende inzichten kunnen geven of, hoe en wanneer in de politieke cultuur van andere landeneenrelatiegelegdistussenbelastingeneninspraak,enofdatovereenkomtofverschiltmet hetpubliekedebatdatinNederlandwerdgevoerd.66 Dankwoord Aanheteindevandezelezingwiliknogeenpersoonlijkwoordvandankuitspreken. Verschillende instanties en personen zijn betrokken geweest bij de totstandkoming van deze leerstoel. Ik ben daarvoor het Bestuur van de Stichting VUͲVUmc, het College van Bestuur van de Vrije Universiteit, het bestuur van de Faculteit der Letteren, het Bestuur van het Van Unger Ͳ Van BreroFondsendedirectievanhetHuygensINGzeererkentelijk.Eenspeciaalwoordvandankgaat uit naar Jan Luiten van Zanden, Boudien de Vries, Milja van Tielhof en Koen Goudriaan die in dit proces een grote rol hebben gespeeld. Ik kijk uit naar een voortzetting van de plezierige samenwerking op de VU, met Pál Nyíri, Susan Legêne, Inger Leemans en alle andere collega’s van LetterenenSocialewetenschappen. Veertig jaar geleden ging ik geschiedenis studeren omdat ik graag wilde weten waarom de hedendaagsemachtsverhoudingenindezewereldzozijnzoalszezijn.Devraagwaarmeeikbegonis nog steeds niet helemaal opgelost, maar met mijn studenten en promovendi vind ik steeds vaker goedeantwoordenopessentiëledeelvragen.Inmijnzoektochtbenikontzettendveelmensendank verschuldigd, collega’s van verschillende universiteiten, van verschillende disciplines, van de onderzoeksschoolPosthumus,vanhetuniversitairevrouwennetwerk,dieikallemaalgraagzouwillen noemenalsikdaarmaartijdvoorhad.Ikmaakalleeneenuitzonderingvoormijnbeidepromotores, Charles Tilly en Wim Blockmans. Mijn huidige collega’s aan het Huygens ING dank ik voor hun
66
Rekening houdend uiteraard met de problemen van taalgebruik en vertaling, zie Melvin Richter, ‘Introduction: translation, the history of concepts and the history of political thought’, in Martin Burke en MelvinRichter(eds.),WhyConceptsMatter:TranslatingSocialandPoliticalThought(Leiden2012)1Ͳ40.
15
hartelijkeontvangsttoenikvorigjaarindiensttrad.Ikzetgraagdeopenencollegialesamenwerking metjullievoort. Zoals mij wel eens gezegd is, heb ik nu het beste van twee werelden: een plaats aan een gerenommeerd onderzoeksinstituut als het Huygens ING èn een bijzonder hoogleraarschap aan de VU.Datiszekerwaar.MaarmetKarel,MichaenJudiththuishebikzelfshetbestevandriewerelden. Eenbeteruitgangspuntvooreenleeropdrachtmeteenmondialeambitieisnietdenkbaar. Ikhebgezegd.
16
