ÖSSZEGZÉS. A helyi önkormányzati rendeletek közösségi jogi szempontú ellenőrzésének tapasztalatairól

ÖSSZEGZÉS A helyi önkormányzati rendeletek közösségi jogi szempontú ellenőrzésének tapasztalatairól A Belügyminisztérium 2005-ben az időközben történt közösségi és hazai jogszabályi változásokra tekintettel ismételten felülvizsgálta és kiegészítette „Az uniós tagság helyi önkormányzatokat érintő feladatai, a helyi önkormányzati rendeletek átvilágítása közösségi jogi szempontból” c. Módszertani Segédanyagot (a továbbiakban: Segédanyag). A Segédanyag felülvizsgálatában ezúttal is részt vettek az egyes rendeletalkotási tárgykörök tekintetében illetékes szaktárcák, valamint a Belügyminisztérium illetékes főosztályai és a közigazgatási hivatalok. A Segédanyagot a Belügyminisztérium a megyei/fővárosi közigazgatási hivatalok és a helyi önkormányzatok részére eljuttatta. A 2004. óta bekövetkezett közösségi és nemzeti jogi előírások változására tekintettel a Belügyminisztérium 2005 augusztusában – az előző évi ellenőrzéshez hasonlóan - 47 önkormányzati rendeletet vizsgált meg a tekintetben, hogy a helyi önkormányzatok rendeletei összhangban állnak-e a közvetlenül alkalmazandó közösségi jogszabályok előírásaival, a közösségi jogszabályokat átültető nemzeti jogszabályokkal, valamint a közösségi jogi alapelvekkel. Megyénként 2-3 önkormányzati rendelet került „górcső” alá azokban a rendeletalkotási tárgykörökben, amelyeknél közösségi előírásokat is figyelembe kell venni a helyi jogalkotás során. Így az ellenőrzés 2005-ben a szociális igazgatás, helyi adók, vállalkozások támogatása, környezetvédelem és vagyongazdálkodás tárgykörökben alkotott önkormányzati rendeletekre terjedt ki. Az ellenőrzött rendeleteket a közigazgatási hivatalok bocsátották rendelkezésre, a mintavétel szúrópróbaszerűen történt. Az Összegzés megállapításai tekintetében a közigazgatási hivatalok is kifejtették véleményüket, melyek az anyagba beépítésre kerültek. A felülvizsgálat célja egyrészt azon gyakori hibák, valamint a helyes megoldások összegyűjtése volt, amelyek a jövőben segíthetik a helyi önkormányzatokat a helyi rendeleik alkotásakor, másrészt a közösségi előírásokkal való megfelelés biztosítása. A vizsgálat a Segédanyagban foglalt szempontrendszer alapján történt, amelyek az alábbiak. A közösségi jogszabályokkal való összhang biztosítása: Az ellenőrzés során tapasztalt leggyakoribb hiba volt - a tavalyi évhez hasonlóan -, hogy az állami támogatásra vonatkozó közösségi jogi előírásokat nem vették figyelembe a helyi önkormányzatok a vagyonrendeleteik és a vállalkozások támogatásról szóló rendeleteik megalkotásánál. Az önkormányzatoknak a támogatásokat nyújtó rendeleteik tervezetét, mint támogatási programok tervezetét az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről szóló 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet előírásai értelmében be kell jelenteniük a pénzügyminiszternek. Az önkormányzati rendeletben az önkormányzatok gyakran elmulasztják továbbá a „de minimis” vagy azon csoportmentességi közösségi rendeletre hivatkozást, amelynek hatálya alá az adott

1

támogatás tartozik (az önkormányzatok által nyújtott támogatások általában de minimis vagy csoportmentességi támogatások). Az önkormányzatok vagyongazdálkodása tárgykörben szintén előfordult, hogy az önkormányzat rendelete nem állt összhangban a közösségi jogi előírásokkal. Bizonyos esetekben ugyanis az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (a továbbiakban: EKSz.) 87. cikke szerinti nemzeti/állami támogatásnak tekinthető az önkormányzatok épület- és földértékesítése is, amelyre a 97/C 209/03 bizottsági közlemény az irányadó. A közleményben meghatározott szabályoktól való eltérés felveti a vállalkozók részére való kedvezményes értékesítés lehetőségét, amely az állami támogatásnak minősül és egyben bejelentési kötelezettség terhel. A szociális rendeletek hatályát a közösségi rendeletek tekintetében minden önkormányzat megfelelően módosította, de előfordult, hogy jogosultsági feltételként az állandó lakóhelyet jelölték meg, a tartózkodási, letelepedési engedéllyel rendelkezést nem. A harmonizált jogszabályokkal való összhang biztosítása: Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzati rendeletek nem lehetnek ellentétesek magasabb szintű jogszabályokkal, a helyi önkormányzatok alapvető kötelessége, hogy a hazai jogszabályok változásaihoz igazítsák helyi rendeleteiket. Az ellenőrzés így természetesen a hazai jogszabályokban előírt kötelezettségek teljesítésére is kiterjedt, főleg azon területeken, ahol a közösségi jogi előírások beépültek az önkormányzati rendeletalkotásra felhatalmazást adó nemzeti jogszabályokba. Arra való tekintettel, hogy az irányelvek szervesen beépülnek a hazai jogszabályokba, nehéz azt kiszűrni, hogy az önkormányzati rendeletnek a már harmonizált jogszabállyal ellentétes rendelkezései a közösségi előírásokkal is ellentétesek-e. Ez esetben szükséges megvizsgálni a harmonizált jogszabály záró rendelkezéseiben megjelölt – a harmonizáció alapját képező – irányelvek előírásait. Fontos azonban kiemelni, hogy az ellenőrzés elsősorban a közösségi jogi előírásokkal való összhang biztosítása és a központi harmonizáció eredményeként született előírások betartására terjedt ki, nem tartalmazza teljes körűen a nemzeti jogszabályokkal ellentétes rendelkezéseket. Néhány kiemelkedő jogsértés azonban említésre került, mivel az egyben valamilyen közösségi alapelvet is sért. A rendeletellenőrzés megállapításai természetesen nem minősülnek jogi kötőerővel bíró állásfoglalásnak.

A közösségi alapelvekkel való összhang biztosítása: A jogszabályok szerkesztésénél, alkotásánál kiemelkedően fontos az átláthatóság, a jogbiztonság, előreláthatóság elvének betartása. Abban az esetben, ha a közösségi előírásoknak megfelelő szabályokat nem világosan, következetesen fogalmazzák meg a helyi önkormányzatok a rendeleteikben (pl. az egyes támogatások megszerzésére vonatkozó feltételeket állami támogatás esetén), a helytelen szabályozás miatt a

2

másodlagos közösségi jogszabályokban, az adott közösségi politikára megfogalmazott alapelvek is sérülhetnek (a hivatkozott példánál az egyenlő bánásmód elve, szerzett jogok védelme). Mint az az összefoglalóból is kitűnik, jelentős számban fordulnak elő a közösségi alapelveket sértő, a jogalkotási hatáskörön túlterjeszkedő, vagy kötelező rendeletalkotási feladatot nem teljesítő rendeletek. Leggyakrabban a jogbiztonság elvének megsértése fordult elő, de számos esetben sérült diszkrimináció tilalma vagy méltányosság elve, amelyek a közösségi jog alapelveit is képezik egyben. Az előző évi tapasztalatokhoz hasonlóan továbbra is tipikusan magyar jogalkotási követelményt sértő hibaként említhető – bár a jogbiztonság elvét is sérti – amikor az önkormányzati rendeletek szabályozási tárgyköre olyan terület, amely tekintetében a magasabb szintű jogszabályok a jegyzőre is telepítettek államigazgatási hatáskört (pl. hulladékgazdálkodás, állattartás, környezetvédelem egyes szabályai). Erre való tekintettel a rendeletek tartalmazták az adott ügykörökben a jegyzők feladat- és hatáskörét is, márpedig az önkormányzati rendelet kizárólag az önkormányzat szabályozási körébe tartozó hatásköröket szabályozhat. Bár nem teljes körűen és elsődlegesen, de az ellenőrzés során ez évben is figyelemmel voltunk a jogszabályalkotásra, jogszabályszerkesztésre vonatkozó előírások érvényesítésére (pl. vegyes jogszabályszerkesztés).

SZOCIÁLIS TÁRGYÚ RENDELETEK 1. Személyi hatály Egy önkormányzati rendelet személyi hatályra vonatkozó §-a értelmében „E rendelet hatálya kiterjed … nagyközségben állandó bejelentett lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárokra, az állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező bevándorolt, valamint a magyar hatóságok által menekültként elismert személyekre.” Az Sztv. személyi hatályra vonatkozó rendelkezése ugyanakkor a letelepedési engedéllyel rendelkezők számára is kiterjeszti hatályát (3. §. (1) bek.), amelytől a helyi önkormányzat rendeletében nem térhet el. Az önkormányzat így a rendeletben meghatározott személyi kört szűkíti, amikor nem pontosan idézi jogosultak körét. A személyi hatály tekintetében előfordult az alábbi szabályozás is: „E rendelet hatálya a rendeletben szabályozott szociális ellátások tekintetében kiterjed … város közigazgatási területén élő lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárokra.” A rendelet hatálya ennek alapján nem megfelelő, mivel a Sztv. értelmében bejelentett lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkező személyekre is kiterjed a törvény hatálya, a rászorultságot a tartózkodási hely alapján is meg lehet állapítani. 2. Az egyes szociális ellátási formák szabályozása

3

Egy, a vizsgálat alá vont önkormányzati rendelet értelmében „nem támogatható az a család, amely … nagyközség Önkormányzattól a tárgyévben megállapított lakásfenntartási támogatásban részesült.” Ez a rendelkezés törvénysértő módon korlátozza az egyes ellátásokra való jogosultságot, az egyébként egymástól függetlenül megszerezhető támogatásokat egymástól függővé teszi, maximálja a megszerezhető támogatásokat. Az említett szabály megalkotásakor az önkormányzat túlterjeszkedett az Sztv. 25-26. §-aiban meghatározott rendeletalkotási jogkörén . (Segédanyag II. 1.2. 51. oldal) Egy másik rendelet szabályozása szerint „Temetési segély nyújtható annak, akinek saját, illetve családja létfenntartását veszélyezteti a temetési költségek viselése. A segély mértéke 9000 Ft-ig terjedhet. Az önkormányzat … nagyközségben a legolcsóbb temetési költség teljes átvállalásáról gondoskodhat, ha a kérelmező és a vele közös háztartásban élő közeli hozzátartozóinak egy főre eső átlagjövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át, kivéve, ha a temetés költségének megfelelő, vagy azt meghaladó értékű ingó, vagy ingatlan vagyont örökölt”. Az előírt jövedelemhatár azonban ellentétes a Sztv. 46. § (1) bekezdésében az önkormányzati rendeletben meghatározható jövedelemhatárral. A törvény kitétele ugyanis, hogy a jogosultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedül élő esetén annak 150%-ánál alacsonyabb nem lehet. Nem felel meg teljes mértékben az Sztv. előírásainak az említett rendelkezés abból a szempontból sem, hogy nem derül ki pontosan, hogy ki, milyen feltételek mellett és mekkora mértékű támogatásra jogosult. Nem egyértelmű a (2) bekezdés fogalmazása sem: a nyugdíjminimum 80 %-a alatti átlagjövedelem esetében átvállalható a temetési költségek teljes összege (akár 70-80 000 Ft), egyéb esetekben – így a nyugdíjminimum legkisebb összegének megfelelő átlagjövedelmű személyekig terjedő 20 %-os réteg esetében is – csak a maximált 9 000 Ft folyósítható. A hivatkozott rendelet egy további bekezdése szerint „különös méltányosságból az is kaphat közgyógyellátási igazolványt, akinek az egy főre jutó jövedelme az öregségi nyugdíj másfélszeresét és közgyógyellátási igazolványra felírható rendszeres havi gyógyszerköltségük és gyógyászati segédeszközük költsége meghaladja az összjövedelmük 20%-át.” A Sztv. 50. § (2) bekezdése azonban kötelező jelleggel rendelkezik az önkormányzati rendeletben meghatározható jövedelemhatárról (az egy főre eső jövedelemhatár az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-ánál, egyedül élő esetén annak 200%-ánál alacsonyabb nem lehet), így az önkormányzat rendelkezése ellentétes az Sztv. idézett szakaszával. Egy önkormányzati rendelet 10. §-a az átmeneti segély megállapításának jövedelemkereteit az alábbiak szerint határozta meg: „Átmeneti segély állapítható meg, ha - családban élőknél az egy főre jutó jövedelem az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét, - egyedülálló esetén az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének másfélszeresét nem haladja meg.” A rendelkezés azonban az Sztv. 45. § (2) bekezdésével ellentétesen állapította meg a helyi jövedelemhatárt, miután a törvény a következőképpen szabályoz: „Az átmeneti segély esetén az ellátás megállapításánál figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedül élő esetén annak 150%-ánál

4

alacsonyabb nem lehet.” Jogsértő volt az az önkormányzati előírás is, amely nem az Sztv. 46. § (1) bekezdésében megfogalmazottak szerint állapította meg a jövedelemhatárt. A rendelet szerint: „Létfenntartását veszélyeztető helyzetnek kell tekinteni, ha az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg kettő vagy több személy együttélése esetén az öregségi nyugdíj legkisebb összegét, egyedülálló esetén az öregségi nyugdíj legkisebb összegének másfélszeresét”. A törvényi szabályozás szerint ezzel szemben „a jogosultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedül élő esetén annak 150%-ánál alacsonyabb nem lehet.” Egy önkormányzat úgy szabályozott, hogy „nem állapítható meg átmeneti segély annak, aki háztartásában kiskorú gyermeket vagy nagykorú, felsőfokú oktatási intézmény nappali tagozatán tanuló gyermeket nevel.” A törvény azonban ilyen kizáró rendelkezést nem említ, így ilyen korlátozó feltételt a testület nem állapíthat meg. Ugyanezen rendelet a továbbiakban kimondta, hogy „közgyógyellátás szempontjából szociálisan rászorultnak tekinthető az a személy, akinek a családjában az egy főre jutó havi nettó jövedelem nem haladja meg a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 150%-át, egyedül élő személy esetén a 200%-át és a közgyógyellátásra kiváltható gyógyszereinek költsége meghaladja saját nettó havi jövedelmének 10%-át”. A törvény 50. § (2) bekezdése szerint viszont a rendelet 150 és 200 %-nál alacsonyabb összeget nem írhat elő, a képviselő-testület tehát szabályozási jogkörén túlterjeszkedett. Egy önkormányzat rendeletében az alábbiak szerint rendelkezett: „a jövedelem számításánál figyelembe kell venni a családi pótlék, a gyermektartásdíj és az árvaellátás összegét is.” Az Sztv. 4. §-a azonban pontosan meghatározza, hogy mi számít jövedelemnek, és az önkormányzat e tekintetben nem szabályozhat eltérően. Egy rendelet 12. § (2) bekezdése szerint „különösen indokolt a lakásfenntartási támogatás megítélése akkor, ha - a lakás indokolt havi költsége eléri a háztartás havi összjövedelmének 30%-át, - egyszemélyes háztartás esetén, illetve ha a háztartásban élő személyek több mint fele gyermek vagy fogyatékos személy, 25%-át, - a lakás fűtési költségének havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át, feltéve, hogy a háztartásban az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 205%-át.” Az ilyen rendelkezés azonban több ponton ellentétes a Sztv. 38. §-ával. A „különösen indokolt” megfogalmazás nem tekinthető olyan feltételnek, amely alapján a rászorultság megállapítható, túl széles mérlegelési jogkört biztosít a döntéshozó számára. A testület ugyanakkor a törvény 38. § (9) bek. b) pontjával ellentétesen állapította meg a lakásfenntartás és a havi összjövedelem viszonyát. A rendelet szerint ugyanis csak az a rászorult kaphat támogatást, akinek a lakásfenntartás költségének az összjövedelemhez viszonyított aránya pont 30%. Továbbá a rendelet a fűtési költségek jövedelemhez viszonyított arányát is feltételként írja elő, amelyre azonban az önkormányzat nem kapott felhatalmazást, így túlterjeszkedett hatáskörén. Szintén ez a bekezdés tartalmazza még a jövedelemnek az öregségi nyugdíjminimumhoz kapcsolódó arányát, amely a törvényben szabályozottakkal

5

egybevéve azok számára biztosít támogatást, akiknél a jövedelemarány 200-205% között van. Több esetben jogsértő módon határozták meg az önkormányzatok a lakásfenntartási támogatás odaítéléséhez költségként elismerhető díjakat, így pl.: „Költségeken a (2) bekezdés a)-b) pontjának alkalmazásában a) a lakásfenntartásra nyújtott támogatás vonatkozásában lakbért vagy albérleti díjat, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztő részletét, a csatorna használati díjat, a szemétszállítás költségeit, valamint 80% mértékig a villanyáram, a víz és gázfogyasztás, valamint a tüzelőanyag költségeit…” A rendelkezés ellentétes az Sztv. 38. § (10) bekezdésével, amely értelmében ezen díjak 100%-át kell elismerni költségként és az önkormányzat nem kapott felhatalmazást ettől eltérő szabály megállapítására. 3. Közösségi jogi alapelvekkel való összhang (átláthatóság elve, jogbiztonság elve, diszkrimináció tilalma) Egy rendelet 3. § (3) bekezdése szerint: „Ha a gyermek lakóhelye egyik - szülői felügyeleti jogot együttesen gyakorló - szülőjével sem azonos, a gyermekjóléti alapellátás igénybevételére akkor jogosult, ha az anya bejelentett lakóhelye …-ben van.” A rendelet ezen szakasza a diszkrimináció tilalmába ütközött, miután a jogosultságot nem lehet csak az anya, vagy csak az apa lakóhelyéhez kötni. Ugyanezen rendelet egy további bekezdése szerint „A kérelemhez mellékelni kell: ingatlan, ingó vagyontárgyak értékesítéséből származó jövedelmek esetén az adás-vételi szerződés másolatát.” A rendelkezés a jogbiztonság elvét sértette, mivel az értékesítésből származó jövedelem időbeliségéről nem rendelkezett, nem határozta meg, milyen régi adásvételi szerződés másolatot kell csatolni, illetve hogy milyen értékű ingó tárgyak tekintetében tartja szükségesnek a vizsgálatot. Jogsértő volt az alábbi rendeleti előírás is: „A polgármester kérelemre a személyi térítési díjat méltányosságból csökkentheti, vagy elengedheti.” Miután a rendelet a polgármester mérlegelési jogkörének kereteit, eljárási feltételeket, a mérlegelés legfontosabb szabályait nem állapítja meg, a díj csökkentése a polgármester önkényes döntésének függvénye lehet, diszkriminációra ad lehetőséget, egyúttal sérti a méltányosság elvét és a támogatást kérők tekintetében jogbizonytalanságot eredményez. (Segédanyag 52. oldal) Egy rendelet 35. § (2) bekezdése értelmében „az ellátott kérelme vagy az intézményvezető javaslata alapján a polgármester méltányosságból a fizetendő térítési díjat mérsékelheti, vagy maximum 6 hónap időtartamra elengedheti.” A rendelkezés azonban ellentétes a Sztv. 115. § (3) bekezdésével, amely szerint „a személyi térítési díj összege önkormányzati intézmény esetén - a fenntartó rendeletében foglaltak szerint csökkenthető, illetve elengedhető, ha a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyai ezt indokolttá teszik.” Az önkormányzat tehát mulasztásos jogsértést követett el, amikor nem határozta meg a törvény által előírt feltételeket. Az idézett szabályozás diszkriminációra ad lehetőséget, egyúttal sérti a méltányosság elvét és a támogatást kérők tekintetében jogbizonytalanságot eredményez. (Segédanyag 52. oldal) Egy másik vizsgált rendelet értelmében „az önkormányzat az időskorúak járadékában részesülő személy esetében bejelenti hagyatéki teherként a folyósított járadék összegét a területileg illetékes közjegyzőnél.” Az önkormányzat részére ezen lehetőséget az Sztv. egy

6

korábbi rendelkezése biztosította, amely 2003. február 15-én hatályát vesztette. Az önkormányzatnak tehát nincs jogosultsága az időskorúak járadékának folyósított összegét hagyatéki teherként bejegyeztetni, így a jelenleg hatályos törvényi felhatalmazáson túlterjeszkedett. Előfordult, hogy egy rendelet olyan törvényi rendelkezésre hivatkozott, amely szerint: „a módosított 1993. évi III. törvény 41. § (1)-(2) bekezdésében szabályozott esetben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.” Az Sztv. 41. §. (2) bekezdését a 2004. CXXXVI. törvény hatályon kívül helyezte, így az önkormányzati rendelet sértette a jogbiztonság elvét. Az átláthatóság és jogbiztonság elvével ütközött az az előírás is, amely szerint „a rendeletben megfogalmazott támogatások iránt benyújtott kérelmekhez csatolni kell a jövedelemnyilatkozatot, a munkáltatói igazolást és az egyéb jövedelmekről szóló igazolást.” Miután a rendelet nem határozta meg pontosan a benyújtandó igazolások körét, nem értelmezte, hogy mit minősít egyéb jövedelemnek, sértette a jogbiztonság elvét. Több esetben előfordult, hogy az önkormányzat rendeletében a méltányossági jogkört az alábbiak szerint szabályozta: „a képviselő-testület a jogosulatlanul igénybevett szociális támogatás megtérítését méltányosságból elengedheti illetve csökkentheti.” A rendeletek a továbbiakban pedig nem határozták meg a testület mérlegelési jogkörének terjedelmét, legfontosabb szabályait, így az adott rendeletek a méltányosság alapelvébe ütköztek és jogbizonytalanságot teremtettek az érintettek körében. (Segédanyag 52. oldal) Ugyanezen okból sértette a méltányosság alapelvét az alábbi szabályozás is: „átmeneti segély évente háromszor igényelhető, kivételesen – igen indokolt esetben – ettől a bizottság eltérhet. Kivételes méltánylást érdemlő, sürgős esetben a polgármester is gyakorolja a hatáskört, melyről a soron következő testületi ülésen köteles beszámolni”. A jogbiztonság elvét sértette az alábbi előírás is: „a személyi térítési díj összege csökkenthető, illetve elengedhető, ha a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyai ezt indokolttá teszik.” Az önkormányzat ez esetben sem állapított meg további feltéteket az „indokolt eset” tekintetében. A szabályozás ezen formája egyúttal diszkriminációra is alapot ad (diszkrecionális jogkörtelepítés). 4. Szankcionálás Az általános eljárási rendelkezések között egy önkormányzati rendelet kimondta, hogy: „Fel kell függeszteni a szociális ellátást a tudomásra jutást követő hó 1 napjától, ha az igénylő a támogatást nem rendeltetésszerűen használja fel.” Az Szt. 32.§-ának (3) bekezdése szerint, ha a törvény másként nem rendelkezik, az önkormányzat rendeletben szabályozza az önkormányzati pénzbeli ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályait. A törvényi rendelkezésben az "ellenőrzés" szó azonban alapvetően az ellátás megállapításához szükséges feltételek fennállásának ellenőrzésére vonatkozik, és nem az ellátás felhasználásának ellenőrzésére. Így az önkormányzatnak az ellátás felhasználásának ellenőrzésére nincs általános jogosultsága, így erre vonatkozóan nem állapíthat meg szabályokat és szankciót. A „nem rendeltetésszerű használat” fogalmát a rendelet nem határozza meg, amely a végrehajtás tekintetében bizonytalanságot eredményez és így sérti a jogbiztonság elvét. (Segédanyag II. 1.2. 49. oldal)

7

HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI RENDELETEK 1. Személyi hatály, fogalomhasználat Egy önkormányzat a személyi hatály tekintetében rögzítette a gazdálkodó szervezet vonatkozásában a közszolgáltatás igénybevételének kötelezettsége alóli mentesülés eseteit. Az önkormányzat rendeletében mindezt a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 21.§ (2) bekezdésére tekintettel szabályozta, amelynek értelmében gazdálkodó szervezet csak akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről - a Hgt. 13.§-ában foglaltaknak megfelelően - nem gondoskodik, vagy azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - a környezetvédelmi felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból ugyanezen 13.§-ában meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik. Amennyiben azonban egy önkormányzat rendelete nem pontosan idézi a törvény vonatkozó előírásait, sérti a jogbiztonság elvét. Az Alkotmánybíróság – többek között - a 61/1994. (XII. 24.) AB határozatában elvi jelleggel állapította meg, hogy nincs jogszerű akadálya annak, hogy a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabálynak a saját rendeletébe illeszthető előírásait - szó szerint átvegye. Az sem törvénysértő, ha a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabály előírásait nem ismétli meg. A magasabb szintű jogszabályi rendelkezések ugyanis - akár szó szerinti átvétellel, akár alacsonyabb szintű jogszabályba való beillesztés nélkül - önmagukban is érvényesek. A vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás azonban homályos, megtévesztő és félrevezető, és ez sérti a jogbiztonság elvét (ABH 1994, 471, 472.). Mindezekre tekintettel jogsértő az az önkormányzati rendeleti szabályozás is, amely generális személyi hatályt állapít meg. Az önkormányzati rendelet személyi hatályának megállapítása során tehát figyelembe kell venni Hgt. már idézett 21.§ (2) bekezdését, amelynek értelmében gazdálkodó szervezet csak bizonyos feltételek mellett kötelezhető a közszolgáltatás igénybevételére. Így jogsértő, ha az önkormányzat automatikusan minden jogi személyre és jogi személyiség nélküli szervezetre kiterjeszti a rendelet hatályát. Több önkormányzat rendeletében meghatározott egyes, a hulladékgazdálkodással kapcsolatos fogalmakat (kommunális hulladék, települési szilárd és folyékony hulladék). Ezen fogalmakat azonban a Hgt. 3.§-a vagy a 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet 3. §-a is meghatározza és így az az önkormányzati rendelet, amely a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott fogalmakat rendeletében eltérően határozza meg, sérti a jogbiztonság elvét. 2. A közszolgáltatási díjjal kapcsolatos rendelkezések A közszolgáltatási díjának megfizetésére vonatkozóan egy önkormányzati rendelet kimondta, hogy „kérelemre a szemétszállítási és a bérleti díjat a képviselő-testület

8

méltányosságból a szociális körülményekre tekintettel elengedheti, ha a kérelmező a következő feltételeknek megfelel:…”. A rendelet „elengedheti” fordulatából következően a testület diszkrecionális jogköre akkor is megmarad, ha a kérelmező az előírt feltételeknek megfelel, így a mérlegelés olyan széles körű marad, hogy önkényes jogalkalmazáshoz vezethet és ez sérti a jogbiztonság elvét. (7/1995. (II. 22.) AB határozat) Ugyanezen rendelet a továbbiakban meghatározta, hogy „a szolgáltatás végzéséért fizetendő díjat az igénybevevő és a szolgáltatást végző külön megállapodásban határozza meg”. A Hgt. 23. §. f) pontja értelmében azonban a testület kötelezettsége a közszolgáltatás díjának megállapítása az önkormányzati rendeletben és ezen jogkörét másra nem ruházhatja. A díjfizetés tekintetében egy önkormányzati rendelet úgy szabályozott, hogy „a helyi lakosság részére kötelező, rendszeres szolgáltatás ÁFA-val együtt: hulladék szállítása: 7.200,-Ft/év (52 x 110 literes ürítési térfogatra, mint alapegységre vonatkozó díjtétel.)” A díjtétel meghatározása azonban a 242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet 7. § (1) alapján az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. (Segédanyag 151. oldal) A díjak megállapítása tekintetében egyébként több önkormányzat nem vette figyelembe az említett előírást, és így nem egységnyi díjtételt és fizetendő díjat állapított meg. Nem a törvényi előírásoknak megfelelően rendelkezett az az önkormányzat sem, amely rendeletében kimondta, hogy „a rendelet 15.§. (3) bekezdésében felsorolt területeken a szolgáltató jogosult a díjtételek arányos csökkentésével kisebb szállítási gyakoriság alkalmazására az alapdíjak 25%-os mértékig, az érintettekkel történő megállapodás alapján.” A Hgt. 23. §. f) pontja értelmében azonban a települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletben állapítja meg az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. Az önkormányzatnak tehát mind a közszolgáltatás díját, mind a kedvezmények, mentességek körét helyi rendeletben kell szabályoznia, jogsértő ezen hatáskör szolgáltatóra ruházása. 3. Mulasztásos törvénysértés Előfordult olyan rendeleti szabályozás, amely szerint „a nem háztartási hulladék és folyékony hulladék elszállításáról az ingatlan tulajdonosának kell gondoskodnia”. E rendelkezés jogsértő, miután a Hgt. 21.§ (1) az önkormányzat kötelező feladatává teszi a hulladékkezelési közszolgáltatást, ami a (3) bekezdés alapján kiterjed nemcsak a szilárd hulladék elszállítására, kezelésére de a folyékony hulladékra is, annak megszervezését az önkormányzat nem teheti az ingatlan-tulajdonos kötelezettségévé. Miután pedig a folyékony hulladék kezelésére vonatkozó közszolgáltatás is kötelező rendeletalkotási tárgykör (Hgt. 23. §.), a rendelet megalkotásának elmulasztásával az önkormányzat mulasztásos törvénysértést követett el. Több esetben előfordult továbbá, hogy a Hgt. 23. §. b) és f) pontjában foglalt ezirányú kötelezettség ellenére a testület rendeletében nem nevezte meg a folyékony hulladék elszállítását, kezelését végző közszolgáltatót, valamint a folyékony hulladék kezelésére vonatkozó közszolgáltatási díjat.

9

4. A közszolgáltatási szerződésre, a szolgáltató feladataira vonatkozó szabályok megállapítása Nem felel meg a magasabb szintű jogszabályok előírásainak és a jogbiztonság követelményének, ha a hulladékgazdálkodási rendelet nem minden, a Hgt. 23.§-a alapján az önkormányzat rendeletében kötelezően szabályozandó tárgykört rendez, így pl. hiányoznak a szolgáltatási szerződés tartalmi elemeire vonatkozó előírások. A precíz, részletekbe menő rendeleti szabályozás garanciális jelentősége az, hogy a rendelet megalkotása, a szolgáltató kiválasztása és a szolgáltatás megkezdése után a szolgáltatás (pl. elszállítás) és ellenszolgáltatás (pl. díjfizetés) az ingatlantulajdonos és a szolgáltató között zajlik, az önkormányzat e folyamatban már nem vesz részt. A rendeleti szabályozás lényege mindkét fél részéről a nem, vagy nem megfelelő teljesítés esetén a jogérvényesítés lehetősége, a teljesítés jogi úton való kikényszeríthetősége. (Segédanyag 149. oldal) Így jogsértő volt az a rendeleti előírás is, amely értelmében „a szolgáltatás ellátására vonatkozó részletes szabályokat a képviselő-testület és a szolgáltató által kötött szerződés rögzíti”. A Hgt. 23. §-a értelmében azonban a szolgáltatás részletes szabályait, a közszolgáltatás tartalmát, a felek jogait és kötelezettségeit az önkormányzat rendeletében kell megállapítani. Az önkormányzat feladata a közszolgáltató kiválasztása, azonban a szerződés az ingatlan-tulajdonos és a közszolgáltató között jön létre. (Segédanyag 149. oldal) 5. Közösségi jogi alapelvekkel való összhang biztosítása (jogbiztonság elve, diszkrimináció tilalma) Egy vizsgált rendelet értelmében „ha a közszolgáltatási díjat az Önkormányzat a rendelet … bekezdése alapján számlázott díjnál alacsonyabb mértékben állapítja meg, a különbséget díjkompenzáció formájában köteles a közszolgáltatónak e rendelet … bekezdésben meghatározottak szerint megtéríteni.” Az önkormányzat azonban a kedvezményes díjmegállapítás feltételeit a továbbiakban nem rögzítette a rendeletében, így a döntéshozó számára túl széles mérlegelési jogkört biztosított. Mint azt az Alkotmánybíróság több határozatában is megállapította, mérlegelési jogkör alapítása esetén meg kell határozni azokat a kereteket, feltételeket, amelyek között a mérlegelési jogkör gyakorlója eljárhat. "Az ilyen tényezőket mellőző rendeleti szabályozás sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét." (20/1996. (V. 10.) AB határozat) (Segédanyag 150. oldal) Egy önkormányzat rendeletében előírta, hogy „a Szolgáltató köteles a Hgt. 25. §.(3) bekezdésében meghatározottak szerint évente november 15. napjáig költségelemzést készíteni és azt javaslat formájában az Önkormányzat részére előterjeszteni.” Ez a rendelkezés ellentétes a Hgt. 25. § (3) bekezdésével, amely kimondja, hogy a költségelemzést - a közszolgáltató (1) bekezdésben meghatározottak szerint készített javaslata alapján - a jegyző, Budapesten a főjegyző (a továbbiakban: jegyző) terjeszti elő. A hivatkozott szabályozás tehát úgy értelmezhető, hogy az önkormányzat a jegyző magasabb szintű jogszabályban biztosított hatáskörét vonta el és telepítette a közszolgáltatóra (Segédanyag 144. oldal), annak ellenére is, ha az eredeti jogalkotói

10

szándék a jegyzőn keresztül történő előterjesztés volt. A pontatlan megfogalmazás révén a jogbiztonság elve sérülhet. Egy adott előírás értelmében „a közszolgáltatást a lakóingatlanra bejelentett vállalkozások a lakástól függetlenül kötelesek igénybe venni és annak díját fizetni. Ez alól csak a kizárólag szellemi tevékenységet folytató vállalkozás kivétel.” A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet a díj megállapításai tekintetében részletes szabályokat határoz meg és az önkormányzat önálló szabályozási jogosultsága szűk. A kormányrendelet 2. §. (5) bekezdése alapján a közszolgáltatási díj nem tartalmazhat indokolatlan megkülönböztetést a különböző fogyasztók, illetve fogyasztói csoportok között. A vállalkozók között a szellemi és nem szellemi tevékenység végzése alapján történő különbségtétel a hulladékgazdálkodási díj tekintetében nem tekinthető alkotmányosan indokoltnak, így a rendelet idézett szabályozása sértette a diszkrimináció tilalmát. Egy rendelet szerint „magánszemélyek esetén a szemétszállítás díját a kivetett kommunális adó fedezi.” A Hgt. vonatkozó rendelkezései értelmében a települési önkormányzat hulladékgazdálkodási közszolgáltatást szervez és a 23. §. f) pontja értelmében köteles a szolgáltatás ellenértékeként díjat meghatározni. A hulladékgazdálkodási közszolgáltatás finanszírozására tehát hulladékgazdálkodási közszolgáltatási díjat kell megállapítani, a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény alapján kivethető kommunális adó tárgyköre nem a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás, hanem az önkormányzat kommunális feladatainak (infrastrukturális fejlesztések, környezetvédelmi feladatok) ellátása. A Hgt. értelmében a hulladékgazdálkodási rendeletben kimondható a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ingyenessége, azonban sérti az említett törvények rendelkezéseit és a jogbiztonság elvét, ha annak fedezeteként a kommunális adót jelöli meg. (Segédanyag 109. oldal) 6. Szankcionálás Nem jogszerű a szabálysértési rendelkezések tekintetében az olyan általános jellegű megfogalmazás, amely szabálysértési tényállássá minősíti „a rendeletben foglaltak megsértését”. A hulladékgazdálkodási rendeletben a közszolgáltatási szerződés elemei is kötelezően szabályozandók, amelyek így az adott szabálysértési tényállás részét képezik. Mint azt az Alkotmánybíróság határozatában kimondta, a közszolgáltatások körében a szolgáltató és igénybevevő közötti jogviszonyt törvény szabályozza, mégpedig a szerződésszegés jogkövetkezményeit a Ptk. és a Ptk. rendelkezéseinek megfelelően megállapított általános szerződési feltételek határozzák meg. A polgárok szerződésszegő magatartásának szankcionálása tehát nem tartozik az olyan helyi társadalmi viszonyok közé, amelynek megsértését a helyi önkormányzat szabálysértéssé minősítheti. (19/1998. (V. 22.) AB határozat, Segédanyag 149. oldal) Ugyanezen okból jogsértő az alábbi szabálysértési rendelkezés: „Folyékony hulladék kezelésével kapcsolatos” szabálysértést követ el és 30 000 Ft-ig terjedhető pénzbírsággal sújtható, aki megszegi vagy elmulasztja e rendelet 6 – 7.§-aiban foglaltakat, amennyiben az más jogszabályok szerint nem minősül bűncselekménynek, vagy nem tartozik más szabálysértési rendelkezés alá. Előfordult, hogy az önkormányzat a szabálysértési rendelkezések között előírta, hogy „aki a jelen rendelet 3. §. 8. pontjában foglaltakat megszegi, szabálysértést követ el és 30.000,-

11

Ft pénzbírsággal sújtható”. A hivatkozott pont azonban csak a hulladékkezelési tevékenység fogalmát határozta meg, így nem konkrét tényállás, az előírás nem sérthető meg. Miután az említett rendelkezés félrevezető, homályos és az alkalmazás során bizonytalanságot okoz, sérti a jogbiztonság elvét. (7/1995. (II. 22.) AB határozat) Ugyancsak a szabálysértési rendelkezések megállapítására vonatkozó magasabb szintű jogszabályok előírásait sértette az a rendelkezés, amely szerint „a rendelet hatályba lépését követően a …-i szeméttelepen szemetet elhelyezni tilos, illetve tilos az önkormányzat közigazgatási területén a vadlerakás is”. E §-t a rendelet 14. § (2) szabálysértéssé minősíti. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (II. 28.) Kormányrendelet (2) bekezdése értelmében azonban „Aki települési szilárd vagy folyékony hulladékot a közterületen engedély nélkül lerak, elhelyez, illetőleg nem a kijelölt lerakóhelyen rak le, vagy helyez el százezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. Megállapítható, hogy az önkormányzat rendeletében a szabálysértési kormányrendeletben meghatározott tényállással azonos tényállást minősített szabálysértéssé, amelyre nincs felhatalmazása (különös tekintettel arra, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott szabálysértés esetén a pénzbírság legmagasabb összege 30 000 Ft, míg a kormányrendelet idézett tényállása esetén 100 000 Ft.) Egy önkormányzat rendelete a záró rendelkezések között határozta meg, hogy mely magatartásokat minősít szabálysértési tényállássá. Az itt hivatkozott 9. § azonban olyan magatartást is szabálysértésnek minősített, amelyeket az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendelet (218/1999. (XII. 28.) Korm. rend.) már tartalmaz. A rendelet 9. § (2) bekezdésében meghatározott tényállás ugyanis kimerítette az említett Kormányrendeletben szereplő köztisztasági szabálysértés több esetét is. Az önkormányzat pedig kizárólag olyan tényállást minősíthet szabálysértési tényállássá, amely más jogszabály ekként nem határozott meg. A közszolgáltatás igénybevételének elmulasztása tényállás pedig a közszolgáltatás igénybevételével és ellátásával összefüggő tényállás, és mint ilyen, polgári jogviszony eleme. A polgárok szerződésszegő magatartásának szankcionálása pedig nem tartozik az olyan helyi társadalmi viszonyok közé, amelynek megsértését a helyi önkormányzat szabálysértéssé minősítheti. (19/1998. (V. 22.) AB határozat) A megszűnt hulladéklerakóba történő hulladéklerakás elkövetési magatartás pedig megfelel a szabálysértési kormányrendelet 7. 0. (2) bekezdésének: „Aki települési szilárd vagy folyékony hulladékot a közterületen engedély nélkül lerak, elhelyez, illetőleg nem a kijelölt lerakóhelyen rak le…” Ennélfogva az említett előírások tekintetében a rendelet sérti az előreláthatóság és jogbiztonság elvét, miután ugyanazt a magatartást rendeli még egyszer szankcionálni, így a jog nem kiszámítható az alanyok számára (különös tekintettel a két szabálysértési tényállás esetén kiszabható pénzbírság összegére-önkormányzat által megállapított: 30 000 Ft, a kormányrendelet esetén pedig: 100 000 Ft.) KÖRNYEZETVÉDELMI TÁRGYÚ RENDELETEK 1. Közösségi jogi alapelvekkel való összhang (jogbiztonság elve) Egy önkormányzat Környezetvédelmi Alapról szóló rendeletében kimondta, hogy „A Városüzemeltetési Bizottság határozata alapján a pályázat nyertesével vagy a támogatandó féllel szerződést kell kötni. A szerződést a Városfejlesztési és a Gazdasági

12

Iroda vezetője írja alá.” A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban hatásköri törvény) 85. §. (1) bekezdés i) pontja értelmében a képviselő-testület jogosult rendelkezni a Környezetvédelmi Alappal. A képviselő-testület feladat- és határköreit pedig kizárólag az önkormányzati törvény 9. §. (3) bekezdésében meghatározott szervekre ruházhatja, így a Gazdasági Iroda vezetőjére nem. Az önkormányzati törvény értelmében a képviselő-testületet – többet között polgári jogi ügyekben is – a polgármester jogosult, így a képviselő-testület képviseletében ő írhat alá polgári jogi szerződést. (Ötv. 9. §. (2) bek.) Az említett rendeleti előírás tehát több törvényi rendelkezéssel is ellentétes volt egyúttal sértette a jogbiztonság elvét. Egy önkormányzati rendelet meghatározta, hogy „a levegőtisztaság-védelem helyi feladatait a …-i Polgármesteri Hivatal látja el.” A magasabb szint jogszabályok azonban a levegőtisztaság-védelmi feladatok tekintetében a települési önkormányzat jegyzőjének állapítanak meg – államigazgatási - hatásköröket. Ilyen pl. a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Kormányrendelet, melynek 23. § (1) bekezdése értelmében a levegőtisztaság-védelmi hatósági feladatokat - ha jogszabály másként nem rendelkezik - első fokon a környezetvédelmi felügyelőség, illetőleg e rendeletben meghatározott esetekben, a települési önkormányzat jegyzője látja el. Így az önkormányzat rendeletében a magasabb szint jogszabályokkal ellentétben a Polgármesteri Hivatalt jelölte meg a jogkör általános címzettjeként (Segédanyag 170. oldal), amely rendelkezés sértette a jogbiztonság elvét. Egy vizsgált önkormányzati rendelet szabályozása értelmében „a szomszédos ingatlanok közötti vita esetén a Polgármesteri Hivatal Hatósági Ügyosztály Műszaki Irodája dönt”. A szomszédjogi viták szabályozása azonban nem az önkormányzat hatásköre, hanem elsődlegesen államigazgatási ügy, így azt rendeletében az önkormányzat nem szabályozhatja. Ezen túlmenően az Iroda, mint a polgármesteri hivatal szervezeti egysége, nem lehet államigazgatási hatáskör címzettje. (Ötv. 7. §. (1) bek.) Az idézet rendelkezés tehát jogszabálysértő és egyúttal sérti a jogbiztonság elvét is. 2. Szankcionálás A szabálysértési rendeletek megalkotása során az önkormányzatok rendszeresen határoztak meg eljárási feltételeket a helyszíni bírságolásra vonatkozóan. Így pl. egy önkormányzati rendelet értelmében „helyszíni bírságot a közterület-felügyelő és az ellenőrzésre felhatalmazott személy szabhat ki”. A szabálysértési törvény vonatkozó előírásai értelmében azonban az önkormányzat rendeletalkotási hatásköre e területen kizárólag bizonyos magatartások szabálysértési tényállássá minősítésére, a pénzbírság összegének meghatározására és a helyszíni bírságolási lehetőség megállapítására terjed ki (szabálysértési törvény 1.§ (1) bek. és 16.§ (2) bek.), eljárásjogi kérdésekben (pl. ki és milyen feltételek mellett jogosult a helyszíni bírságot kiszabni) nem rendelkezhet. E tekintetben különösen figyelemmel kell lenni a szabálysértési törvény 1999. évi módosítására, amelynek megfelelően az önkormányzatok 2000. március 1-jéig kötelesek voltak felülvizsgálni rendeleteikben a szabálysértési rendelkezéseket és azokat, amelyek nincsenek összhangban vagy csak megismétlik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, hatályon kívül kellett helyezni. Az önkormányzat így túllépte szabályozási hatáskörét, amikor a helyszíni bírságra vonatkozó eljárási szabályokat alkotott. (Segédanyag 150. oldal) Ugyanezen okból volt

13

jogsértő az az előírás is, amely szerint ”Az (1) bekezdésben foglalt szabálysértések elkövetője 500,-Ft-tól 10.000,-Ft-ig terjedő helyszíni bírsággal sújtható.” A szabálysértési rendelkezések között egy önkormányzati rendelet kimondta, hogy „…valamint aki engedélyhez kötött zajos tevékenységet engedély nélkül végez vagy a zajterhelési határértéket túllépve végez, szabálysértést követ el és 30.000,-Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható.” A zaj és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) MT rendelet 25.§ (1) bekezdése értelmében zaj- és rezgésvédelmi ügyekben – bizonyos kivételek mellett – az első fokú hatósági jogkört a települési önkormányzat jegyzője gyakorolja. Ennek keretében a jegyző az irányadó szabályok figyelembe vételével az engedéllyel nem rendelkezés, illetve a határérték túllépése esetén zajbírság kifizetését írhatja elő, illetve a hatósági kötelezés nem teljesítése tekintetében 2005. november 1-jétől a Ket. 142.§-a az irányadó, amely szerint a jegyző a végrehajtási intézkedések közül a leghatékonyabbat köteles megtenni, így az önkormányzati rendeletben alkalmazott szűkítés korlátozza a hatóság jogkörét (jogbiztonság elve). (Segédanyag 173. oldal) 3. Jogszabályszerkesztésre vonatkozó előírások A jogszabályszerkesztésre vonatkozó, magasabb szintű jogszabályban meghatározottakat sértette az alábbi önkormányzati rendeleti előírás: „a rendelet hatályba lépésével egyidejűleg hatályát veszti a … Város közhasználatú zöldterületeinek használatáról, védelméről és fenntartásáról szóló többször módosított ../…. (…) számú rendelet”. A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 9. §-a értelmében azonban a hatályukat vesztő jogszabályokat, illetőleg a jogszabályoknak a hatályukat vesztő rendelkezéseit a jogszabályban kifejezetten fel kell sorolni. A felsorolásban a hatályon kívül helyezett jogszabály rövid megjelölését a címmel együtt kell feltüntetni. A módosított jogszabály hatályon kívül helyezése esetén pedig a módosító rendelkezéseket is hatályon kívül kell helyezni. Az önkormányzat rendelete tehát megsértette az említett IM rendelet előírásait, amikor a hatályon kívül helyezett rendelet módosító rendeleteit kifejezetten nem helyezte hatályon kívül. Ugyancsak a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendeletben szabályozottakat sértette egy önkormányzat rendelete a rendelet számozása és a cím megjelölése tekintetében (1991. évi 21. sz. (IX. 30.) rendelete) Az IM rendelet 1. § (1) bekezdése szerint ugyanis „A jogszabály megjelölése magában foglalja a jogalkotó megnevezését, nevének rövidítését (a törvény és a törvényerejű rendelet kivételével), a jogszabály kihirdetésének idejét, a jogszabály számát, megnevezését és címét. Az önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja az önkormányzati közlönyben való megjelenésre, illetőleg a helyben szokásos módon való kihirdetésre utal.” Előfordult olyan környezetvédelmi tárgyú önkormányzat rendelet is, amely a bevezető rendelkezések között nem utalt a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 46. §. (1) bekezdés c) pontjára, mint a rendeletalkotásra felhatalmazást adó jogszabályra. Márpedig az IM rendelet 4. § (1) bekezdése értelmében, ha a jogszabály kiadására magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján kerül sor, a felhatalmazást adó jogszabályt és a felhatalmazást tartalmazó rendelkezést (a §, bekezdés, illetőleg pont megjelölésével) a jogszabály bevezető részében fel kell tüntetni.

14

HELYI ADÓ 1. Közösségi jogi alapelvekkel való összhang (jogbiztonság elve) Egy önkormányzat rendelete kimondta, hogy, „ha az építményt az ingatlannyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog terheli – kivéve a jelzálogjogot – az annak gyakorlására jogosult az adó alanya.” Ez a megfogalmazás azonban félreérthető és ezzel sértette a jogbiztonság elvét, mivel a Htv. 52. § 3. pontja szerint a jelzálogjog eleve nem tartozik a vagyoni értékű jogok közé. Több önkormányzat rendelete szabályozta az adómérséklés intézményét. Így egy rendelet kimondta, hogy „Adókötelezettség megszűnése esetén az adóhatóság összesítő önbizonylat készítése mellett - a 100 Ft-ot el nem érő összegű adóhátralékot hivatalból megszünteti.” Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 134.§-a – amely az adómérséklésre vonatkozó szabályokat tartalmazza - nem ad ilyen irányú jogosultságot a helyi jogalkotóknak. Az adómérséklésre vonatkozó döntés esetében az adóhatóság tehát az Art.-ban meghatározott feltételeket figyelembe véve hozhatja meg határozatát, a helyi rendeletben ezen szabályokat nem szabályozhatja. (Segédanyag 97. oldal) 2. Jogszabályszerkesztésre vonatkozó előírások Egy vizsgált önkormányzat rendelete az általános rendelkezések között kimondta, hogy „a rendelet hatályba lépésének időpontja: 1993. január 1.” A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 7. § (1) bekezdése azonban úgy rendelkezik, hogy a záró rendelkezések között minden esetben szabályozni kell a jogszabály hatálybalépését. A rendelet így nem felelt meg a jogszabályszerkesztésre vonatkozó magasabb szintű jogszabálynak. Ugyancsak ellentétes volt a jogszabály-szerkesztésre vonatkozó követelményekkel az a rendeleti szabályozás is, amely a törvény egyes előírásait átvette, de az átvett szabály és az önkormányzat saját rendelkezése nem különült el (18. § (1)-(2) bekezdés), illetve több helyen eltért a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényből (a továbbiakban: Htv.) átvett szabály és a megjelölt törvényhely (10/C. §.). Ez a megoldás sértette a jogbiztonság és átláthatóság elvét.

VÁLLALKOZÁSOK TÁMOGATÁSA

Az állami támogatások vonatkozásában az adott önkormányzati rendeleteket a Pénzügyminisztérium Támogatásokat Vizsgáló Irodája is ellenőrizte, miután több esetben felmerült a bejelentési kötelezettség elmulasztásának gyanúja.

15

1. Személyi hatály, diszkrimináció tilalma Egy vizsgált önkormányzati rendelet személyi hatálya az alábbiak szerint rendelkezett: „A rendelet személyi hatálya kiterjed a településen működő – székhellyel vagy telephellyel rendelkező- vállalkozásokra. A rendelet alanya csak a … Község Önkormányzatához, mint adóhatósághoz bejelentkezett adóalany lehet”. A …-i székhely, illetve telephely kikötését a támogatásban részesíthető vállalkozások vonatkozásában azonban hatályon kívül kell helyezni, helyette kizárólag azt lehet kikötni, hogy a foglalkoztatásnak az önkormányzat illetékességi területén kell megvalósulnia. Sértette a közösségi jogi előírásokat az az önkormányzati rendelet is, amely értemében „E rendelet alkalmazásánál az egyes fogalmakat a következőképpen kell értelmezni: …-i munkavállaló: … községben állandó, vagy ideiglenes lakóhellyel rendelkező Európai Uniós állampolgárok.” A meghatározást ugyanis ki kell bővíteni az Európai Gazdasági Térség országainak állampolgáraival, ellenkező esetben az előírás sérti a diszkrimináció tilalmát. Ugyancsak a diszkrimináció tilalmát és az egyenlő elbánás elvét sértette az alábbi szabályozás: „a célelőirányzat terhére támogatás a …..-i székhelyű vagy telephelyű gazdasági társaságok, egyesületek, közhasznú társaságok, szövetkezetek, valamint az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény szerint egyéni vállalkozók részére nyújtható.” A kizárólag a helyi vállalkozóknak nyújtott támogatás sérti az egyenlő elbánás elvét, valamint a tőke és szolgáltatások szabad mozgásának elvét. A tőke és szolgáltatások szabad mozgásának közösségi jogi alapelvére tekintettel ugyanis az uniós székhelyű vállalkozásokat egyenlő elbánásban kell részesíteni. 2. A támogatás lehatárolása és bejelentése Egy vizsgált önkormányzat a bevezető rendelkezések között meghatározta, hogy „ A rendelet célja megakadályozni a…… -i munkahelyek számának csökkenését az önkormányzat és a munkáltatók együttműködésével, valamint az önkormányzat anyagi támogatásával”. A rendelet alapján nyújtott támogatások azonban - minthogy a foglalkoztatásra nyújtott támogatásokról szóló bizottsági iránymutatás (951C 334/4) hatályon kívül helyezésének időpontjától az iránymutatás 16. pontja szerinti munkahelymegtartó támogatás nem nyújtható - működési támogatásnak minősülnek, amelyek az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87-89. cikkei értelmében nincsenek összhangban a közösségi állami támogatási szabályokkal. Az önkormányzati rendelet a támogatás alapja és mértéke tekintetében kimondta, hogy „A támogatás alapja a támogatás ideje alatt foglalkoztatott …-i munkavállalóknak kifizetett bruttó kereset. A támogatás mértéke a támogatás alapjának 15, azaz tizenöt százaléka. Egy támogatási igény alapján folyósított összes támogatás nem haladhatja meg a támogatást igénylő, tárgyévet megelőző adóévéről benyújtott, iparűzési adóbevallásában szereplő éves adókötelezettségének 75, azaz hetvenöt százalékát”. A „…-i munkavállalóknak kifizetett bruttó kereset” kifejezés azonban pontatlan és így sérti a jogbiztonság elvét, helyette – a jogalkotó szándékától függően – vagy a „…-i munkavállalóknak kifizetett kereset”, vagy pedig a „…-i munkavállalóknak kifizetett nettó kereset” kifejezés használandó.

16

Azon vállalkozások támogatásáról szóló önkormányzati rendeletek tekintetében, amelyek tervezetét az adott önkormányzat nem jelentette be a TVI-nek, általánosságban elmondható, hogy amennyiben a rendelet alapján egyes vállalkozások részére támogatás kifizetése már megtörtént, úgy az az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87-89. cikkei értelmében be nem jelentett, tiltott állami támogatásnak minősül, és annak visszafizettetése kezdeményezhető az adott vállalkozással szemben. Az állami támogatások bejelentésére a 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) szabályai az irányadók. Az önkormányzatok által támogatni kívánt célok (pl. munkahely-megtartás) tekintetében általában csekély összegű ún. de minimis támogatást lehet nyújtani az Európai Közösségeket létrehozó Szerződés 87. és 88. cikkének a csekély összegű (de minimis) támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2001. január 12-i 69/200l/EK bizottsági rendelet (a továbbiakban: de minimis csoportmentességi rendelet) szabályai szerint. A rendeletben azonban mindig ki kell kötni, hogy csekély összegű támogatás csak abban az esetben nyújtható, ha a rendelet kifejezett utalást tartalmaz a jogalapot képező (fent hivatkozott) csoportmentességi rendeletre, valamint ha egy vállalkozásnak bármilyen forrásból, csekély összegű támogatási jogcímen odaítélt támogatás támogatástartalma három év vonatkozásában - nem haladja meg a 100.000 eurónak megfelelő forint összeget. Ki kell kötni továbbá, hogy csekély összegű támogatás jogcímén nem részesülhetnek támogatásban a szállítási ágazatban tevékenykedő vállalkozások, továbbá a támogatás nem vehető igénybe mezőgazdasági illetve halászati termékek előállításához, feldolgozásához vagy azok értékesítéséhez, az exporthoz közvetlenül kapcsolódó tevékenységekhez, valamint az import áruk helyett hazai áru használatától függő támogatások esetében. Csekély összegű támogatás esetén támogatás nyújtására csak abban az esetben kerülhet sor, ha a támogatást nyújtó megbizonyosodott arról, hogy a kedvezményezett a nyújtandó támogatás odaítélése előtt csekély összegű támogatási jogcímen elnyert támogatásainak összege - három év viszonylatában - nem haladja meg a 100.000 eurónak megfelelő forint összeget. A támogatás nyújtójának kötelessége továbbá, hogy felhívja a kedvezményezett figyelmét arra, hogy csekély összegű támogatási jogcímen nyújtott támogatáshoz kapcsolódó minden iratot az odaítélést követő 10 évig meg kell őriznie és a támogatást nyújtó ilyen irányú felhívása esetén azokat köteles bemutatni. A támogatás kedvezményezettjét minden kétséget kizáró módon tájékoztatni kell a rendelet alapján odaítélendő támogatás támogatástartalmáról és a támogatás kategóriájáról. A csekély összegű támogatási jogcímen nyújtott támogatásokról az Európai Bizottság kérésére 20 munkanapon belül információt kell szolgáltatni. A vizsgált, vállalkozások támogatásáról rendelkező önkormányzati rendeletek ezen előírásoknak nem tettek eleget. 3. Közösségi előírásokkal való összhang biztosítása (jogbiztonság elve, diszkrimináció tilalma) Az eljárási rendelkezések vonatkozásában előfordult, hogy egy önkormányzati rendelet kimondta, hogy „e rendelet célja, hogy … Város Önkormányzatának Képviselő-testülete – 17

figyelemmel a 280/2003. (XI.6) KT számú határozattal elfogadott … Város Stratégiájában foglaltakra, egyéni elbírálás alapján - az önkormányzati tulajdonú telkekből kedvezményes árú telkeket értékesítsen, így támogatva az elsősorban ipari, egészségügyi és sport célú új vállalkozásokat, munkahelyteremtéseket, valamint meglévő vállalkozásokat, amennyiben új telephelyet kívánnak létesíteni, illetve dolgozói létszámot kívánnak bővíteni”. Miután az említett rendelkezés a támogatás megítélése tekintetében az egyéni elbírálást határozza meg, széles körű mérlegelési jogkört tart fenn a döntéshozó részére, amely sérti az átláthatóság és egyenlő elbánás elvét. (Segédanyag 100. oldal) VAGYONGAZDÁLKODÁSI RENDELETEK 1. A vagyon értékesítésére vonatkozó szabályok Egy önkormányzat a vagyongazdálkodási rendeletében az önkormányzati vagyon ingyenes és kedvezményes átengedéséről rendelkezett. E tekintetben az Áht. 108. §. (2) bekezdése kimondja, hogy az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyon tulajdonjogát és a vagyon vagyonkezelői jogát ingyenesen átruházni, továbbá az államháztartás alrendszereinek követeléseiről lemondani csak törvényben, a helyi önkormányzatnál, a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon és esetekben lehet. Az adott önkormányzat rendelete azonban a törvényi kötelezettséggel ellentétben az átruházás eseteit nem határozta meg, amely a végrehajtás során teret ad a jogalkalmazói önkénynek. Tekintettel arra, hogy az ingyenes átruházás vállalkozás részére is történhet (mint ahogy erre a rendelet kifejezetten utalt is), a konkrét feltételekhez nem kötött ingyenes vagy kedvezményes tulajdonjog-átruházás állami támogatásnak minősül és adott esetben sértheti az EKSz. állami támogatások tilalmára vonatkozó 87. cikkét. Az állami támogatások pedig a - 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendeletben foglaltak szerint – előzetesen a Pénzügyminisztérium Támogatásvizsgáló Irodájának be kell jelenteni. Egy önkormányzati rendelet értelmében „a vagyon értékesítésének minősülő cserére versenytárgyalás nélkülözésével - csak 100 millió forintos értékhatár alatt kerülhet sor”. Az Áht. 108. § (1) bekezdése ugyanezen szabályt – a versenytárgyalás mellőzésének lehetőségét - költségvetési törvényben, a kincstári vagyon kezelésére vonatkozó kormányrendeletben, illetőleg a helyi önkormányzatoknál a helyi önkormányzat rendeletében, valamint a helyi kisebbségi önkormányzat határozatában meghatározott értékhatár feletti vagyon tekintetében mondja ki. A hivatkozott költségvetési törvény 7. § (1) bekezdése szerint a helyi, helyi kisebbségi önkormányzatok tekintetében az Áht. 108. §-ának (1) bekezdésében szabályozott versenytárgyalás alkalmazása kötelező, amennyiben az érintett vagyontárgy forgalmi értéke a 20,0 millió forintot meghaladja. A helyi önkormányzat rendeletében, valamint a helyi kisebbségi önkormányzat határozatában ennél kisebb összeget is meghatározhat. Ennélfogva az önkormányzati rendelet idézett szakasza ellentétes volt az Áht. és a költségvetési törvény vonatkozó rendelkezéseivel és miután a versenytárgyalás mellőzésével történő vagyon-értékesítés lehetőséget ad az önkényes jogalkalmazásra és a kedvezményes értékesítésre, adott esetben az EKSz. állami támogatások tilalmára vonatkozó 87. cikkével is ellentétes gyakorlatot jelenthet. Egy adott önkormányzati rendelet értelmében „A közgyűlés által kijelölt ingatlant értékesíteni csak forgalmi értékbecsléssel megalapozva, meghirdetés, ajánlatkérés,

18

pályázat útján - versenyeztetéssel - lehet. Az értékesítés lehetőségeitől függően önkormányzati érdekből a szakértői értékbecslésben foglalt értéktől legfeljebb -20 %-kal el lehet térni a Pénzügyi Bizottság előzetes jóváhagyásával”. Bizonyos esetekben az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (a továbbiakban: EKSz.) 87. cikke szerinti nemzeti/állami támogatásnak tekinthető az önkormányzatok épület- és földértékesítése is, amely vonatkozásában a 97/C 209/03 bizottsági közlemény az irányadó. A közlemény nem kötelező jogforrás, de a Bizottság a nevezett dokumentum alapján ellenőrzi az EKSz. hivatkozott cikkének betartását. A közlemény értelmében kizárólag abban az esetben nem minősül az ingatlanértékesítés kedvezményesnek, ha az független szakértő által megállapított értéken kerül elidegenítésre. A kedvezményes elidegenítés ugyanis állami támogatásnak minősülhet, ami az EKSz. 87. cikke értelmében fő szabály szerint tiltott. Az önkormányzat rendeletének idézett szabálya alapján, amely szerint a közgyűlés „önkormányzati érdekre hivatkozva” a forgalmi értékbecsléstől akár 20 %-kal eltérő, kedvezményesebb eladási árat is megállapíthat”, tehát sértheti az állami támogatásra vonatkozó közösségi előírásokat. A hivatkozott bizottsági dokumentum ugyanis abban az esetben, ha a földterület vagy épület piaci értéken történő értékesítésére tett megfelelő erőfeszítések ellenére nyilvánvaló, hogy az értékbecslő által megállapított ár nem érhető el, a megállapított árhoz képest csak 5%-kal alacsonyabb értékű eltérést engedélyez. Amennyiben az ingatlanértékesítés ezen „tűréshatártól” nagyobb kedvezménnyel történik, a kedvezményes értékesítés lehetősége egyes esetekben állami támogatásnak minősülhet, ezért az önkormányzat rendeletét, mint támogatási programot előzetesen engedélyezés céljából be kell jelenteni a Pénzügyminisztérium Támogatásokat Vizsgáló Irodájának. (85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet) 2. A közösségi jogi alapelvekkel való összhang biztosítása (jogbiztonság elve) Az értékhatár meghatározása vonatkozásában egy önkormányzati rendelet általános szabályként kimondta, hogy „– ha törvény kivételt nem tesz – 100 millió forintos értékhatár felett kötelező a nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenytárgyalás. Az előzőekben ismertetettek szerint az Áht. és a költségvetési törvény kógens rendelkezése miatt nincs lehetőség a 20,0 és 100,0 millió forint közötti értékű vagyontárggyal versenyeztetés nélkül való rendelkezésre (kivéve az esetleges törvényi mentesülések eseteit), a rendeleti előírás tartalma kiürült, hatályban tartása sérti a jogbiztonság elvét. Ugyanezen indokok alapján sértette a magasabb szintű előírásokat az alábbi rendelkezés: „amennyiben jogszabály eltérően nem szabályozza, kettőszázmillió forint forgalmi értéket meghaladó vagyontárgy elidegenítése, használatba, illetőleg bérbeadása, továbbá más módon történő hasznosítása nyilvános versenytárgyalás útján, az összességében legelőnyösebb ajánlatot tevő részére történik”. Egy vizsgált vagyongazdálkodási rendelet nem tartalmazott bevezető rendelkezéseket, és így hiányzott a rendeletalkotásra felhatalmazást adó jogszabályi helyekre (Ötv., Áht. vonatkozó rendelkezései) történő utalás. Márpedig a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 4. § (1) bekezdése értelmében, ha a jogszabály kiadására magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján kerül sor, a felhatalmazást adó jogszabályt és a felhatalmazást tartalmazó rendelkezést (a §, bekezdés, illetőleg pont megjelölésével) a jogszabály bevezető részében fel kell tüntetni.

19

Egy rendelet az önkormányzat tulajdonosi jogkörének gyakorlása tekintetében az alábbiak szerint rendelkezett: „a tulajdonosi jogok gyakorlását a képviselő-testület az önkormányzat vagyonkezelő szerveire e rendelet szerint ruházza át.” A 7. § (1) bekezdés szerint „az önkormányzat vagyonkezelő szervei: a) a hivatal; b) az önkormányzat költségvetési intézményei; c) az önkormányzat gazdaság-, illetve közhasznú társaságai.” A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 9. §. (1) bekezdése értelmében az önkormányzat jogi személy és az önkormányzati feladat- és hatáskörök (így pl. a tulajdonosi jogok gyakorlása, mint önkormányzati hatáskör) a képviselő-testületet illetik meg. Ugyanezen paragrafus a továbbiakban kimondja, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. /(3) bek./ A testület tehát hatáskört intézményére, gazdasági szervezetére, közhasznú társaságára nem ruházhat. Így az önkormányzat vagyongazdálkodási feladatait elláthatja saját, vagy megbízás alapján más gazdasági társaság, de ezen szervezetekre az önkormányzat tulajdonosi jogát nem lehet átruházni. Az említett szervezetek a vagyon kezelésével kapcsolatos feladatokat látnak el, tulajdonosi döntést nem hozhatnak. Ugyanezen okból jogsértő volt a rendeletnek azon kitétele, miszerint a vagyonkezelő szervek ingó vagyontárgyak elidegenítésére kapnak önálló jogosultságot. Az ingatlanvagyon nyilvántartására vonatkozó rendelkezés tekintetében az alábbi kitétel volt jogsértő: „Az önkormányzat tulajdonában lévő ingatlanvagyonról az önkormányzati hivatal pénzügyi főosztálya vezet központi nyilvántartást. Az önkormányzati tulajdonban és az intézmények használatában lévő ingó és ingatlanvagyonról az utóbbiak kötelesek - a rájuk vonatkozó gazdálkodási szabályok szerint - folyamatos nyilvántartást vezetni. A pénzügyi főosztály (a főjegyző felügyeletével) a megyei önkormányzat vagyonáról (1.§. (1) bekezdés) nyilvántartást vezet, amelynek meg kell felelnie a mindenkori hatályos jogi szabályozásnak. A megyei önkormányzat vagyonleltárát és a vagyonnyilvántartását a közgyűlés Pénzügyi Bizottsága rendszeresen ellenőrzi”. Az önkormányzatok ingatlanvagyonának nyilvántartási és adatszolgáltatási rendjéről szóló 147/1992. (XI. 6.) Korm. rendelet 3. §- azonban kimondja, hogy az ingatlan-nyilvántartás (kataszter) és a kataszternapló felfektetése és folyamatos vezetése a főjegyző, illetve a jegyző feladata. Az önkormányzat tehát a főjegyző magasabb szintű jogszabályban biztosított jogkörét elvonva határozott meg feladatot a Polgármesteri Hivatal Főosztálya részére. E tekintetben ugyanis nem az önkormányzati törvény önkormányzati feladatok ellátására vonatkozó 9. §. (2) bekezdését kell figyelembe venni, miután adott esetben az önkormányzati vagyon nyilvántartásának feladatát az említett Kormányrendelet ruházza a jegyzőre/főjegyzőre, így annak önkormányzati rendeletben történő szabályozása nem megengedhető (függetlenül attól, hogy a belső vezetői (jegyzői!) szabályzat értelmében az egyes feladatokat különböző főosztályok látják el). Az idézett rendelkezés sérti a jogbiztonság elvét. ÁLLATTARTÁSI RENDELETEK 1. Személyi hatály Egy vizsgált önkormányzati rendelet személyi hatálya a vonatkozó szakasz értelmében a településen működő valamennyi jogi és természetes személyre kiterjedt. Ennélfogva a jogi

20

személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetében a rendelet előírásait nem kell alkalmazni, amely megkülönböztetésnek az állattartás szempontjából alkotmányos indoka nincs. Így a személyi hatály szabályozása a diszkrimináció tilalmába ütközött. 2. Közösségi alapelvekkel való összhang (hatáskörök helytelen telepítése jogbiztonság elvének sérelme) Jogsértő volt egy vizsgált önkormányzati rendelet alábbi szabályozása: „jelen rendelet alkalmazásával kapcsolatos első fokú hatósági feladatokat – kivéve az 5. §-ban foglaltakat – a Polgármesteri Hivatal jegyzője látja el”. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján „ha valamely jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkotói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot. (7/1995. (II. 22.) AB határozat) Arra való tekintettel pedig, hogy az állattartással összefüggésben a helyi államigazgatási szerv (jegyző) is rendelkezik feladat- és hatáskörrel, illetve rendeletében az önkormányzat is határozhat meg, a magasabb szintű jogszabályokban nem rendezett hatásköröket, az egyes hatáskörök címzettjeit pontosan meg kell jelölni és a generális szabály a jegyző vonatkozásában sérti a jogbiztonság elvét. Pontosítani szükséges továbbá a fogalomhasználatot is, a „Polgármesteri Hivatal jegyzője” megnevezés helyett a „jegyző” fogalmat szükséges alkalmazni. Az állatok tartásával kapcsolatos hatáskörök tekintetében egy önkormányzati rendelet kimondta, hogy „az állattartás korlátozása, megtiltása esetén az állattartó a határozat jogerőre emelkedésétől számított 30 napon belül köteles az állatok számát az előírt darabszámra csökkenteni vagy az állattartást megszüntetni. Indokolt esetben a határidő 6 hónappal meghosszabbítható”. A rendeletben megfogalmazott államigazgatási hatósági jogköröket azonban a települési önkormányzat jegyzőjének az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával kapcsolatos egyes feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII. 31.) Kormányrendelet szabályozza. A helyi önkormányzat rendeletében pedig nem határozhatja me, a jegyző ezen államigazgatási hatáskörének eljárási szabályait. A jegyző kizárólag államigazgatási hatáskörök címzettje lehet (Ötv. 7.§ (1) bek.), és erre vonatkozóan a helyi önkormányzat, mint az önkormányzati hatáskörök címzettje szabályokat nem állapíthat meg. Jogsértő módon szabályozta az egyes állattartási jogköröket az az önkormányzati rendelet is, amely kimondta, hogy „a település területén talált gazdátlan, kóbor, veszélyes vagy veszélyesség minősített illetve a közterületen szabadon engedett ebek befogatása és elszállítása a körjegyző feladata, melyet a gyepmesteri telep közreműködésével lát el”. A település belterületén a kóbor ebek befogásával, őrzésével, értékesítésével vagy ártalmatlanná tételével kapcsolatos feladatok a települési önkormányzat kötelező feladatai (Áeüt. 42. §. (2) b)), így az Ötv. hatáskör-átruházásra vonatkozó 9. §. (3) bekezdésének megfelelően az önkormányzat nem ruházhatja a jegyzőre. Ugyanezen okból a 12. §. (7) bekezdésében a 14 napos állategészségügyi megfigyelés alatt tartott és ki nem váltott ebek kiirtásáról való döntési jogkör sem ruházható a jegyzőre. A hatáskörök szabályozása tekintetében előfordult az is, hogy a rendelet a bizottságot nevezte a hatáskörök címzettjeként, „amennyiben az állattartás körülményei nem felelnek meg az építésügyi, környezetvédelmi … és a jelen rendeletben foglaltaknak.” A települési önkormányzat jegyzőjének az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával

21

kapcsolatos egyes feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdése azonban kimondja, hogy a jegyző az állatvédelmi és az állattartási szabályok megsértése esetén meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére vagy abbahagyására kötelezheti az állattartót az állatok védelme érdekében, a 7. § (1) bekezdés értelmében pedig az állatvédelemre, valamint az állattartásra vonatkozó szabályok megsértése esetén - a (2) bekezdés szerinti állatok (természetvédelmi oltalom és nemzetközi szerződés hatálya alatt álló állatok) kivételével - az állattartást korlátozhatja, megtilthatja. Az építésügyi, közegészségügyi, környezetvédelmi előírások megsértése esetén pedig az illetékes államigazgatási szervek jogosultak a szankcionálásra. Az önkormányzat rendeletében tehát csak olyan állattartási szabályt állapíthat meg (pl. egyedszám meghatározása, védőtávolságok), amely nem tartozik a jegyző vagy más, államigazgatási szerv – fentiekben hivatkozott - feladatkörébe. Ugyanezen okból volt jogsértő egy rendelet előírása, amely értelmében, „ha az állattartó a tartásra vonatkozó határozatban előírtakat figyelmeztetés ellenére sem tartja be, a bizottság az állattartást korlátozhatja, indokolt esetben megtilthatja…” Ezen szabályozás során az önkormányzat a jegyző magasabb szintű jogszabályban (245/1998. (XII.31.) Korm.r.) biztosított hatáskörét vonta el és ruházta a bizottságra (Segédanyag 177. oldal) Jogsértő volt az az előírás is, amely kimondta, hogy „Az eb felügyeletét ellátó személy köteles magánál tartani az eb oltási bizonyítványát.” Az említett előírás megfogalmazása túl általános, és így sértette a jogszabályok megalkotására vonatkozó alapelveket (világos, egyértelmű szabályok), és így ellentétes volt a jogbiztonság elvével (7/1995. (II. 22.) AB határozat). Az adott előírás ugyanis nem határozta meg, hogy milyen élethelyzetben (pl. sétáltatás) kell az eb oltási igazolványát a felügyeletet ellátó személynek magánál hordania. Ugyancsak az ebtartás vonatkozásában rendelkezett egy önkormányzat az alábbiak szerint: „az eb, ha belterületen felügyelet nélkül kóborol és befogása után 8 napon belül tulajdonosa nem váltja ki, kártérítés nélkül értékesíthető vagy elpusztítható”. Az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Áeüt.) 42. §. (1) bekezdés b) értelmében a település belterületén a kóbor ebek befogásával, őrzésével, értékesítésével vagy ártalmatlanná tételével, továbbá az emberre egészségügyi szempontból veszélyes, valamint az állatállomány egészségét veszélyeztető betegség tüneteit mutató vagy betegségre gyanús ebek és macskák kártalanítás nélküli kiirtásával kapcsolatos feladatok ellátásáról a települési önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik. Az Állategészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V. 28.) FM rendelet 215. §. (1) bekezdés második fordulata pedig úgy rendelkezik, hogy a települési önkormányzat által az Áeüt. 42. § (2) bekezdés b) pontja szerint befogott, veszettség ellen igazoltan oltott ebek tizennégy napon belül az állattartónak visszaadhatók. A tizennégy napig ki nem váltott ebek értékesíthetők vagy kiirthatók. Így tehát a rendelet ellentétes volt a magasabb szintű jogszabály előírásával, amikor a 14 nap tartás helyett 8 nap eltelte után felhatalmazást adott az elpusztításra. A befogott kóbor tekintetében egy önkormányzat rendelete kimondta, hogy amennyiben 14 napon belül a tulajdonos az ebet nem váltja ki, a „gyepmester megteszi a megfelelő intézkedést”. Az Áeüt. 42. §. (2) bek. b) pontja alapján a kóbor ebek befogásával, őrzésével, értékesítésével vagy ártalmatlanná tételével kapcsolatos feladatok a települési önkormányzat kötelező feladatai, így ezen feladatok ellátását rendeletében szabályozhatja. Az adott előírás azonban sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét, mivel a „megteszi a

22

megfelelő intézkedést” kitétel nem egyértelmű és az állampolgárok számára a végrehajtás tekintetében nem kiszámítható. Tekintettel arra, hogy az állattartás területén mind önkormányzati, mind államigazgatási hatósági feladat- és hatáskörök vannak, a rendeletben szükséges meghatározni, hogy a gyepmester pontosan milyen intézkedésekre jogosult. Ugyanezen okból volt jogsértő a rendelet egy további előírása is, amely értelmében az „állatvédelmi, állategészségügyi … szabályok betartásával kapcsolatos ügyben tett lakossági bejelentésekre a gyepmester köteles megtenni a megfelelő intézkedéseket”. Az állatvédelmi, állategészségügyi, állattartási szabályok megsértése tekintetében a jegyzőnek (245/1998. (XII. 31.), illetve az illetékes szakhatóságok jogosultak eljárni – államigazgatási hatósági feladatokról lévén szó -, az önkormányzatnak e tekintetben nincs szabályozási jogosultsága. Egy önkormányzat rendeletében az alábbiak szerint szabályozott: a „település területén a 3 hónapos kort betöltött ebeket a tartója nyilvántartásba vétel végett köteles a Polgármesteri Hivatalnak 30 napon belül bejelenteni.” A következő bekezdés pedig ugyanezen bejelentési kötelezettséget írta elő az eb elhullása, eladása, végleges elszállítása, eltűnése esetére. Az Áeüsz. 212. §. (1) bekezdése kimondja, hogy az eb tartója … köteles az eb tartási helye szerint illetékes jegyzőnek bejelenteni, ha az állata a három hónapos kort elérte, elhullott vagy elveszett, tartási helye három hónapnál hosszabb időre megváltozott, vagy új tulajdonoshoz került. Az önkormányzat rendelete tehát sérti az Áeüsz. említett szabályát, amikor a bejelentési kötelezettséget a jegyző helyett a polgármesteri hivatal felé írja elő, valamint nem teljes körűen és szó szerint veszi át a bejelentési kötelezettséget keletkeztető tényeket. A rendelet nem tartalmazza pl., hogy az eb tartója köteles a jegyzőnek bejelenteni, ha az eb tartási helye három hónapnál hosszabb időre megváltozott. Az Alkotmánybíróság – többek között - a 61/1994. (XII. 24.) AB határozatában elvi jelleggel állapította meg, hogy nincs jogszerű akadálya annak, hogy a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabálynak a saját rendeletébe illeszthető előírásait szó szerint - átvegye. Az sem törvénysértő, ha a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabály előírásait nem ismétli meg. A magasabb szintű jogszabályi rendelkezések ugyanis - akár szó szerinti átvétellel, akár alacsonyabb szintű jogszabályba való beillesztés nélkül - önmagukban is érvényesek. A vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás azonban homályos, megtévesztő és félrevezető, és ez sérti a jogbiztonság elvét (ABH 1994, 471, 472.). Hasonlóképpen jogsértő volt az az önkormányzati rendelet is, amely a „közterületen történt kutyaharapás esetén a Polgármesteri Hivatal értesítését írta elő”. Ugyancsak az ebtartás vonatkozásában határozta meg egy önkormányzati rendelet, hogy „az ebtartásra vonatkozó szabályok megsértése esetén a többlakásos lakóépület használói a jegyzőtől az ebtartás korlátozását vagy megszüntetését kérhetik”. Arra való tekintettel, hogy az állattartással összefüggésben a helyi államigazgatási szerv (jegyző) is rendelkezik feladat- és hatáskörrel, illetve rendeletében az önkormányzat is határozhat meg, (mégpedig a magasabb szintű jogszabályokban nem rendezett hatásköröket), az állattartási szabályok megsértésére generális szabályt nem lehet alkotni. Egy önkormányzati rendelet adott szakasza értelmében „a község területén lévő ingatlanokon az állattartás a családi szükséglet erejéig megengedett. Ebből 2 db, egyéb kedvtelésből tartott állatból korlátlan számú tartható”. Miután az „ebből 2 db” fordulatból nem állapítható azon állatfajták köre, amelyből két darab tartható, a rendelkezés félrevezető, homályos volt és így sértette a jogbiztonság elvét (7/1995. (II. 22.) AB határozat).

23

Egy önkormányzati rendelet a tulajdonos kötelezettségévé tette a haszonállat és a kedvtelésből tartott állat által közterületen okozott szennyeződés eltávolítását. Miután pedig az önkormányzat a fogalom-meghatározások körében nem rendelkezett a tulajdonos fogalmának értelmezéséről, az állat tartójára, a felügyeleti jogot gyakorló személyre a kötelezettség nem terjedt ki. A szennyeződést azonban csak az éppen akkor az eb felügyeletét ellátó személy takaríthatja el, aki nem feltétlenül egyezik a tulajdonos személyével, így a rendelkezés pontatlan, és félrevezető volt, valamint sértette a jogbiztonság elvét. Egy rendelet értelmében az „olyan – nem háziasított – állat tartásához, amely harapásával, marásával, csípésével, szorításával stb. az ember életét, testi épségét veszélyezteti, a polgármester engedélye szükséges”. Az Ávtv. 20. §. (2) bekezdése értelmében a természetvédelmi oltalom alatt nem álló, illetve nemzetközi természetvédelmi egyezmény hatálya alá nem tartozó veszélyes állat tartására, szaporítására a tervezett tartás helye szerint illetékes települési, fővárosban kerületi önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző) - az állategészségügyi hatóság és a természetvédelem illetékes állami szervének szakhatósági hozzájárulásával - adhat engedélyt. (A veszélyes állatok körét a veszélyes állatokról és tartásuk engedélyezésének részletes szabályairól szóló 8/1999. (VIII. 13.) KöM-FVM-NKÖM-BM együttes rendelet határozza meg.) A rendelet hivatkozott bekezdése átvette ezen, a veszélyes állatok tartásának engedélyezésére vonatkozó magasabb szintű jogszabályi rendelkezéseket, de miután a polgármester engedélyezési körébe tartozó „veszélyt jelentő” állatok fogalmát nem határozta meg, és így a két szabályozás hatálya alá tartozó kör nem tér el, a rendelet sértette az említett, magasabb szintű jogszabályok előírásait. Egy önkormányzat rendeletében kifejezetten a veszélyes állatok tartásának szabályait rendezte és ennek keretében a jegyző részére állapított meg eljárási szabályokat (szakhatóságok véleményének kikérése, rendőrség értesítése, zárt helyen tartás engedélyezése). Az előzőekben is hivatkozottak szerint azonban az Ávtv. 20. §. (2) bekezdése értelmében a természetvédelmi oltalom alatt nem álló, illetve nemzetközi természetvédelmi egyezmény hatálya alá nem tartozó veszélyes állat tartására, szaporítására a tervezett tartás helye szerint illetékes települési, fővárosban kerületi önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző) - az állategészségügyi hatóság és a természetvédelem illetékes állami szervének szakhatósági hozzájárulásával - adhat engedélyt. Az önkormányzat a jegyzőnek államigazgatási feladat- és hatáskört nem állapíthat meg (Ötv. 7. §. (1) bek.) és a jegyző magasabb szintű jogszabályban meghatározott államigazgatási feladatai ellátásának eljárási szabályait sem állapíthatja meg. Az állattartási rendeletek tekintetében több esetben előfordult, hogy a képviselő-testület hatáskört ruházott a Polgármesteri Hivatalra (pl. „…a polgármesteri hivatal elrendelheti az állattartás korlátozását, illetve teljes megszüntetését…”, valamint „az eb tulajdonosa vagy tartója …köteles az ebét nyilvántartásba vétel végett a Polgármesteri Hivatalba bejelenteni”). Az ilyen tartalmú szabályozás azonban ellentétes az Ötv. 9. § (3) bekezdésében megfogalmazott, hatáskör-átruházásra vonatkozó szabállyal, amely kimondja, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. Miután pedig az állatvédelmi szabályok megsértése esetén a magasabb szintű jogszabályokban biztosított, államigazgatási jogkörében a jegyző jogosult eljárni (245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet), a rendelet

24

említett előírása a hatáskörelvonás tilalmának alkotmányos elvét, és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályiról szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) ezen elvet megfogalmazó 19. §. (4) bekezdésével is ellentétes. A Ket. említett szakasza értelmében ugyanis „a hatóságtól - a 20. § (3) bekezdésében foglalt kivétellel - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el”. Ugyanezen rendelet a továbbiakban kimondta, hogy „a rendeletben említett engedélyezési eljárás a polgármester hatáskörébe tartozik.” A szabályozás nem választotta el világosan és egyértelműen az állattartással összefüggésben a helyi államigazgatási szerv (a jegyző) és az önkormányzati hatásköröket, márpedig az állattartással összefüggésben a helyi államigazgatási szerv (jegyző) is rendelkezik feladat- és hatáskörrel (pl. 245/1998. (XII. 31.) Korm. r.), illetve rendeletében az önkormányzat is határozhat meg, a magasabb szintű jogszabályokban nem rendezett hatásköröket. Az egyes hatáskörök címzettjeit tehát pontosan meg kell jelölni, mert az adott rendeletben is említett általános megállapítás sérti a jogbiztonság elvét. Szembetűnő volt a hatásköri keveredés a rendelet azon szakasza esetén, amelyben a képviselő-testület a város területén létesítendő állatpanzió, állatmenhely létesítését engedélyhez kötötte. Az engedélyezésre vonatkozó általános szabály értelmében tehát ezen engedélyeket a polgármester adja ki. Az állatpanzió és állatmenhellyel kapcsolatos engedélyezési jogkört azonban az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: Ávtv.) 41. § (1) bekezdése az állatotthon helye szerint illetékes jegyző hatáskörébe utalja. Az önkormányzat így ez esetben elvonta a jegyző magasabb szintű jogszabályban biztosított hatáskörét és ezzel megsértette a Ket. már említett 19. §. (4) bekezdését. 3. Szankcionálás Egy állattartási rendelet a szankciók tekintetében kimondta, hogy „e rendelkezések megsértése esetén a tartás feltételhez köthető, illetve megtiltható”. Az állattartásra vonatkozó előírások megsértése – a korábban idézetteknek megfelelően – a települési önkormányzat jegyzője jogosult meghatározott intézkedések megtételére, az önkormányzat ezen hatáskör tekintetében további szabályokat nem állapíthat meg. Az eljárási szabályok között egy önkormányzat rendelete a helyszíni bírság kiszabásáról rendelkezett. A szabálysértési törvény vonatkozó előírásai értelmében azonban az önkormányzat rendeletalkotási hatásköre e területen kizárólag bizonyos magatartások szabálysértési tényállássá minősítésére, a pénzbírság összegének meghatározására és a helyszíni bírságolási lehetőség megállapítására terjed ki (szabálysértési törvény 1.§ (1) bek. és 16.§ (2) bek.), eljárásjogi kérdésekben (pl. ki és milyen feltételek mellett jogosult a helyszíni bírságot kiszabni, illetve szabálysértési eljárást kezdeményezhet) nem rendelkezhet. E tekintetben különösen figyelemmel kell lenni a szabálysértési törvény 1999. évi módosítására, amelynek megfelelően az önkormányzatok 2000. március 1-jéig kötelesek voltak felülvizsgálni rendeleteikben a szabálysértési rendelkezéseket és azokat, amelyek nincsenek összhangban vagy csak megismétlik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, hatályon kívül kellett helyezni. Az önkormányzat így túllépi szabályozási hatáskörét, amikor a helyszíni bírságra vonatkozó eljárási szabályokat alkot.

25