A helyi önkormányzati közszolgáltatások jogi szabályozási és szakpolitikai környezete

A  helyi  önkormányzati  közszolgáltatások  jogi  szabályozási és szakpolitikai környezete       MTA Közgazdaság‐ és Regionális Tudományi Kutatóközpont  Regionális Kutatások Intézete              Pécs, 2013. június 30.             Kutatásvezető: Pálné Kovács Ilona és Finta István    ÁROP‐1.1.22‐2012‐2012‐001  „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása” 

MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete 7621 Pécs, Papnövelde u. 22. [email protected] www.rkk.hu www.ujszechenyiterv.gov.hu

A helyi önkormányzati közszolgáltatások jogi szabályozási és szakpolitikai környezete

MTA KRTK

Szerkesztette: Finta István Szerzők: Bodor Ákos, Fehér Katalin, Finta István, Gál Zoltán, Grünhut Zoltán, Gyimesi Péter, Hajdú Zoltán, Hamar Anna, Jóna László, Kovács Sándor, Lux Gábor, Nárai Márta, Páger Balázs, Póla Péter, Rácz Szilárd, Schwarcz Gyöngyi, Suvák Andrea, Uzzoli Annamária, Váradi Monika Mária, Varjú Viktor

2

I. A közjogi keretek változásának legfőbb jellemzői 1. Bevezetés A magyar közszolgáltatási modell jelenlegi gyökeres átalakításának megértéséhez célszerű legalább a rendszerváltásig visszatekinteni. A mai reformlépések jórészt a 20 évvel ezelőtti reformokból levont tanulságokra épülnek, hozzátéve, hogy természetesen a közszolgáltatások megszervezésében sem képzelhető el tisztán racionális érvrendszer, mert a politikai értékek, meggyőződések és a konkrét politikai és gazdasági szituáció jelentősen átszövi az evidenciákból építkező közpolitikai reformokat. Az utóbbi évek hazai közpolitikai reformjai egyértelműen visszatükrözik a kormányzási paradigmák tekintetében világszerte bekövetkezett változásokat, hangsúlyeltolódásokat, amit a neoliberális, NPM modelltől a neo-wéberi modell irányába haladásként szokás leírni. Az átalakulás fontos sajátossága, ugyan úgy, mint a rendszerváltás idején az, hogy gyökeres, átfogó ambíciója van, egyszerre érinti a hatalmi-közigazgatási szerkezetet és a közpolitikák tartalmát, illetve szervezeti, funkcionális rendjét, a korábbitól jelentősen eltérő irányokat favorizálva. Nem véletlenül használja Horváth M. Tamás a közszolgáltatási változásokról írt legfrissebb munkájának címéül a „kilengések” kifejezést (2013). A totális reform mozgatórugói összetettek, egyszerre válaszolnak az államszervezet, a közpolitika 20 év alatt megtapasztalt diszfunkcióira és a legutóbbi években kibontakozott pénzügyi-gazdasági válság közvetlen következményeire. Mint tudjuk, a hazai önkormányzati rendszer korábbi közjogi modellje és szerkezete több szempontból aggályos volt a helyi közszolgáltatások megszervezésében. Az elaprózott szerkezet eleve gondot jelentett az optimális szervezeti méretek, a szolgáltatásokhoz való hozzáférés, a költségek és a minőség szempontjából. A problémák kezelésére másutt alkalmasnak bizonyult társulási rendszer, főleg önkéntessége és a finanszírozási mechanizmusok miatt, nálunk csak részleges eredményeket hozott, ráadásul nem bizonyult elég stabilnak a hosszabb távú szolgáltatás-szervezési döntések számára. A kistérségi modell kétségtelen hozott bizonyos előnyöket, hiszen egyértelműen jelentős mértékben növelte a társulási hajlandóságot (sajátos módon elsősorban a mikrotérségi léptékben), de elsődleges motivációja a plusz források megszerzése volt, kevésbé érvényesült az érintettek helyi tudáson és előnyökön alapuló tartós szövetkezése (Kovács-Somlyódyné, 2008), ráadásul aprófalvas térségekben a lépték sem bizonyult szerencsésnek. Ugyancsak a strukturális problémák része, hogy a középszintű szolgáltatások megoszlottak a megyei jogú városok és megyei önkormányzatok, valamint az intézmény székhelye szerinti települések között. A közszolgáltatások szervezésének másik neuralgikus pontja a finanszírozás volt, szorosan összekapcsolódva a minőségi követelmények szabályozásával és ellenőrzésével. Az egyes

3

közszolgáltatásokra vonatkozó finanszírozási konstrukciók különböztek, és időben is folyamatosan változtak, de a legfontosabb sajátosság, hogy szinte minden esetben azt a logikát követték, hogy az önkormányzatok saját bevételei is fedezetként kalkulálódtak. A „rendszer” lényegében nem ösztönözte az önkormányzatokat stabil, belső, költséghatékonysági stratégia érvényesítésére, legfeljebb a romló pénzügyi feltételek miatti folyamatos válságkezelésre, ad-hoc beavatkozásra. Az alulfinanszírozottság állandósulása viszont fellazította a szolgáltatásokra vonatkozó szakmai előírások teljesítésének ellenőrzését, következményként ideiglenes akkreditációval rendelkező intézmények működnek számtalan helyen és szolgáltatási területen. A pénzhiány mellett azonban a rossz intézményi szerkezet miatt kapacitásfeleslegek is keletkeztek, tehát egyszerre volt jelen a rendszerben a pazarlás is. A szolgáltatás-szervezésbe a harmadik szektor bevonása (beleértve a civil és a profitszektort is) ugyan egyre inkább elterjedt, de nem történt meg a kiszervezések sem helyi, sem rendszerszintű értékelése. Nem vitatható, hogy a reformokra nagy szükség volt. Ha a helyi közszolgáltatásokra vonatkozó alapvető változásokat össze kívánjuk foglalni, akkor az állítható, hogy • egyértelműen csökken az önkormányzatok hatáskörébe tartozó közszolgáltatások köre, terjedelme, egyelőre kifejezetten az állami szerepvállalás növekedését eredményezve, • csökken az önkormányzati hatáskörben maradt közszolgáltatások esetében a helyi mérlegelési mozgástér a feladatfinanszírozási rendszer és a saját források arányának csökkenése miatt, • csökken a helyi közszolgáltatásokra való helyi ráhatás, az intézményi megoldások centralizálása, illetve a közszektor felelősségének visszavonulása okán. Az első megközelítésre negatív, vagy legalábbis a korábbi, a helyi önkormányzatokat favorizáló modellhez képest jelentősen különböző változások kétségtelenül magukban hordoznak olyan pozitív lehetőségeket, amelyeknek a közszolgáltatási rendszer hatékonyságának és minőségének a javítására használhatunk fel: • Az állami feladatkörbe került közszolgáltatások esetében, a centralizált irányítás és a szervezeti koncentráció okán, könnyebb véghezvinni a racionalizálási reformcélokat, azokat az integrációkat, és profiltisztásokat, amelyek az elmúlt 20 évben is szükségesek lettek volna, de jelentős helyi ellenállásba ütköztek. • A centralizáltabb és szigorúbban szabályozott szolgáltatás-szervezési megoldásoktól egységesebb, egyenletesebb, átláthatóbb teljesítmény várható. 2. Az önkormányzati rendszerre vonatkozó változások részletes értékelése 1990-2011 között Magyarországon egy olyan önkormányzati rendszer (ÖTV ’90) működött, amely rendkívül széles jogokat biztosított az (települési) önkormányzatok számára, magát az önkormányzatiság intézményét kétharmados, vagyis minősített többségű jogszabályokkal (Alkotmány ’49, ÖTV ’90) bástyázta körül. Ezek a törvények maguk is az önkormányzatok autonómiáját és szuverenitását erősítették (a hazai törvények keretei között). Szinte kizárólag jogi felügyelet létezett tevékenységük felett, ez is csupán bírósági megerősítés mellett volt 4

kikényszeríthető. Önkormányzatok egymás ügyeibe nem szólhattak bele, a település és területi önkormányzatok között mellérendelt viszonyt határozott meg a törvény. Ezek a jogi kényszerek ugyanakkor gyakran egyáltalán nem működtek. Az 1990-ben kialakított magyar önkormányzati rendszer közjogi filozófiája az volt, hogy az önkormányzati jogalanyiság címzettje a lakóhelyi közösség. A törvény – elégtételt adva a korábbi kényszerintegrációk nyomán önállóságát, identitását vesztett kisfalvaknak – az önkormányzás jogát nem korlátozta sem a népességszámmal, sem az „életképesség” vagy „közigazgatási kapacitás” egyéb paramétereivel. Ennek következtében a települési önkormányzatok száma megduplázódott 1990-ben. Ezt az egyértelmű dezintegrációt a települési társulások rendje sem orvosolhatta, egyrészt a települési politikusok elzárkózása miatt, másrészt a jogi szabályozás és finanszírozási rendszer sem jelentett egyértelmű ösztönzést az együttműködésre. Az integrációk hiánya, a nem „optimális" igazgatási méretek kialakulása hamarosan minőségi romlást eredményezett az igazgatásban és a szolgáltatások szervezésében, ugyanakkor az erősödő lokális identitás, a „polgár közeli” ügyintézés feltétlenül növelte a működés legitimitását, demokratizmusát. A gyér társulási kedv ellenére lett volna mód a dezintegráció hátrányainak csökkentésére a helyi önkormányzati funkciók differenciált telepítésével. Az önkormányzati törvényt végrehajtó hatásköri szabályozás során azonban nem történt meg a feladatok-hatáskörök differenciálása, a nagyobb települések nem kaptak több, a körzetük számára is igénybe vehető szolgáltatási feladatokat. A helyi szint megerősítési céljának rendelődött alá a megyei szint szabályozása is. Az 1990-es önkormányzati törvény a megyei feladatkört azon körzeti szolgáltatásokra korlátozta, ahol a települések nem képesek vagy nem akarnak szerepet vállalni. A megyei önkormányzatok alig kaptak a törvény erejénél fogva kizárólagos és eredendően nekik címzett hatáskört. A települési önkormányzatok ugyan átadhatták volna körzeti intézményeik működtetését, de ez egyáltalán nem vált jellemzővé. A megyei önkormányzati feladatrendszer nem tudott megszilárdulni sem időben, sem térben, mert a települési önkormányzatok magukhoz vonhatták a korábban megyei fenntartásban működő intézményeket (középiskolák, kollégiumok, kórházak, idősek otthonai stb). Ráadásul a megyei jogú városok saját területükön felhatalmazást kaptak arra, hogy ellássák a megyék hatáskörébe utalt feladatokat, miközben nem küldenek képviselőket a megyei testületbe. Viszonylag hamar felismerték, hogy az erősen széttöredezett helyi-területi kormányzási rendszerrel kapcsolatban fő feladat az integráció, s ezzel a költséghatékonyabb és a szolgáltatásokat jobb minőségben megszervezni képes kormányzási modell kialakítása. Az elmúlt 20 év a területi reformok jegyében telt el. A 2010 előtt lezajlott területi reformok mérlege meglehetősen vegyes. Az nyilvánvaló volt, hogy a kistérségek, régiók létrehozása nem hozott átütő változásokat, főleg úgy, hogy a megyei szint felszámolására nem kerül sor. Evidenciának tekinthető, hogy nem célszerű 5

három szinten területi kormányzati intézményeket működtetni. Különösen károsnak bizonyult, hogy a szintek nem voltak világosan szétválasztva egymástól, a kompetenciák időben és térben szeszélyesen változtak, duplikálódtak, a szereplők rivalizáltak, miközben egyik szint sem volt képes átfogó integráló szerepet betölteni az alap és központi kormányzás között. A 2010-es kormányváltás a korábbi területi kormányzás modelljét alapjaiban rendezte át. Mint említettük, az új neo-weberi, jó állami kormányzási filozófia jegyében erős centralizáció zajlott le. A folyamat a megyei kormánymegbízottak kinevezésével kezdődött, majd az új alkotmány megalkotásával, az új önkormányzati törvénnyel, az állami-önkormányzati feladatrendszer átszabásával, a finanszírozási rendszer reformjával teljesedik ki. Ami a területi közigazgatás középszintjét illeti, a régió vagy megye kérdése eldőlt, a megyék váltak a területi kormányzás színterévé, felszámolták a régiókat mind a területfejlesztés (fejlesztési tanácsok), mind az államigazgatás terén. A megyék rehabilitálása lényegében a kormányzatnak alárendelt államigazgatási szervezeti szektor rendkívüli megerősítésével zajlott le, míg a megyei önkormányzatoknak a fejlesztéspolitikai funkciók jutottak, tehát lényegében a közszolgáltatások megszervezésében nem maradt szerepük. A megyei kormányhivatalok illetve a mellettük működő intézményfenntartó egységek bázisán lényegében megyei kormányok jöttek létre, mely részben azt szolgálhatta, hogy átvegyék a területi kormányzás integráló, vezérlő funkcióját, ami kétségtelenül 20 éve hiányzik a magyar kormányzati rendszerből. A települések ugyan nem veszítették el formálisan az önkormányzatukat, de mérlegelési önállóságuk csökken a helyi közszolgáltatási kompetenciák bizonyos részének elvándorlásával és az un. feladatfinanszírozással. Fennmaradt a települési szintű önkormányzatiság és nyomokban a kistelepülési feladatellátás is. Ez utóbbi azonban lényegesen visszaszorult 2000 lakos alatt egyáltalán nem, vagy csak különleges kivételes esetekben marad fenn polgármesteri hivatal. Az önkormányzatok együttműködései, társulásai teret nyerhetnek az új rendszerben, ami gyakran a korábbi többcélú kistérségi társulások kistérségi szinten racionálisan ellátható feladatok (egyes szociális és gyermekjóléti feladatok) bázisára épül. A korábbi körjegyzőségek helyén megalakuló hivatalok a járási beosztással harmonizáló, szabályozott rendszert hoz létre. Ez azonban néha évszázados megszokásokat vág keresztbe, hiszen a járási rendszer kialakítása is ellentmondásosan történt. A települési szint konszolidálása, az adminisztratív kapacitások átrendezése szorosan összefügg egy új területi „szint”, lépték bevezetésével, a járásokkal. Miután a helyi önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló törvényt hatályon kívül helyezték, a korábbi kistérségi társulások léte rendkívüli módon bizonytalanná vált, hiszen veszítettek a „legitimitásukból”, illetve nem számíthatnak plusz kormányzati támogatásokra, ami az eddigi létük igazi motívuma volt. Kérdés tehát, hogy az „alsó középszint” az önkormányzati rendszeren belül egyáltalán megmarad-e, az is kérdéses, hogy elindul-e a

6

városi körzeteket lefedő közszolgáltatási feladatok városokra telepítése, már csak azért is, mert jelentős közszolgáltatások, illetve intézmények kerültek át az állam fenntartásába a közoktatás, egészségügy, szociális gondoskodás, közgyűjtemények stb. területén. A járások nem szerepelnek sem az alkotmányban sem az önkormányzati törvényben, ami egyébként közjogilag védhető, hiszen kifejezetten az államigazgatás egységei, s a kormánynak alkotmányos felhatalmazása van a saját szervezeti apparátusa kiépítésére. A járási hivatalok létrehozása nagyon jelentősen érintette az önkormányzati rendszert, hiszen átvették az eddig az önkormányzati hivatalok által ellátott hatósági ügyek mintegy felét. Kétségtelen előnye a járási hivatali rendszernek, hogy a korábbi körzeti, városi államigazgatási hivatali rendszer egységes szervezeti illetve földrajzi keretbe került.

3. Az Alaptörvény szerepe a közszolgáltatási rendszer megalapozásában Magyarország Alaptörvénye számos olyan alapvető rendelkezést tartalmaz, amelyek a közszolgáltatások megszervezésének elméleti kereteit képezhetik. A közszolgáltatások szervezésének kutatásához fontos, hogy ismerjük és összegyűjtve lássuk ezeket a szabályokat. Elsőként természetesen fontos kiemelnünk az Alaptörvény Magyarország térbeli tagolódásáról rendelkező szakaszát [F) cikk, (2) bek.], mely felosztás a közszolgáltatások megszervezésekor alapvetően meghatározhatja a földrajzi egységekről való gondolkodást. Közpénzügyi szempontból fontos az A) cikk (1) és (2) bekezdése, mely a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás követelményét alapítja, ezáltal erőteljesen meghatározza az állam és az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatásokra fordítható költségvetési források mértékét. A feladatok ellátásában való állampolgári részvétel és az öngondoskodás alapelvét a D) cikk tartalmazza,, ezzel teremtve meg a lehetőséget az állampolgári aktivitás elvárására. Fontos szabályozást tartalmaz továbbá az Alaptörvény közpénzügyi fejezetében, a 36. cikkben a központi költségvetés elfogadásának körülményeiről. E rendelkezés közszolgáltatásszervezési szempontból legfontosabb szabálya, hogy az Országgyűlés nem fogadhat el olyan költségvetési törvényt, melynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét. [4) bekezdés] Ez a rendelkezés korlátozza a közszolgáltatásokra fordítható költségvetési források mértékét is. A 37. cikk 1) bekezdése rendelkezik továbbá a közpénzek törvényes, célszerű, eredményes és átlátható kezelésére vonatkozó kormányzati kötelezettségről. A 38. cikk rendezi az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonának jogállását, nemzeti tulajdonként definiálja őket, melynek célja többek között a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése, értelmezésünk szerint tehát a közszolgáltatások biztosítása. [1) bekezdés] A közpénzek felhasználását az Állami Számvevőszék ellenőrzi, melyről a 43. cikk rendelkezik. A Számvevőszék ellenőrizheti a közszolgáltatásokra elkülönített források felhasználását is törvényességi, célszerűségi és eredményességi 7

szempontok szerint. További fontos közpénzügyi szervezet a Költségvetési Tanács, melyről a 44. cikk rendelkezik. A Tanács vizsgálja a költségvetés megalapozottságát és közreműködik annak elkészítésében. [1) és 2) bekezdés] A „Szabadság és felelősség” elnevezésű fejezetben az Alaptörvény az alapvető jogokról rendelkezik, ezáltal teremtve meg jó néhány közszolgáltatás nyújtásának állami kötelezettségét. Így a XI. cikk (1) és (2) bekezdése a közművelődéshez való alapvető jogról való rendelkezéssel a közművelődési szolgáltatások, a XVI. cikk (1) bekezdése pedig a gyermekvédelmi, családtámogatási szolgáltatások biztosításának elvi, jogszabályi alapját jelenti. Ugyancsak a XVI. cikkben már találhatunk utalást a közoktatási intézményrendszer megszervezésére is, a (3) bekezdésben. A szociális biztonsághoz való alapvető állampolgári jogot a XIX. cikk (1) bekezdése alapítja, a szociális intézményrendszer, a szociális intézkedések fontosságát ugyanezen cikk (2) bekezdése hangsúlyozza, a nyugdíjrendszerről pedig a (4) bekezdés intézkedik, megteremtve ezzel az ilyen típusú intézmények és közszolgáltatások nyújtásának állami kötelezettségét. A testi és lelki egészséghez való jogról szóló XX. cikk több közszolgáltatás szervezésének is kiinduló rendelkezése, így például az élelmiszerügyi felügyeleté, a viziközmű-szolgáltatásé, a munkavédelemé és az egészségügyi szolgáltatásoké. Ugyanígy viszonylag tágan értelmezhető rendelkezés a XXI. cikk is, mely az egészséges környezethez való jog megállapításával többféle környezetvédelmi, felügyeleti közszolgáltatás szervezésének elvi alapját teremti meg. Különösen érdekes a XXII. cikk, mely az emberhez méltó lakhatás feltételeinek biztosításáról és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosításáról szól, ezáltal adva kötelezettséget a szociális alapú lakásrendszer működtetésére és a közszolgáltatások hozzáférésének szélesítésére. A XXVI. cikk értelmében ugyanakkor az állam nem csak a közszolgáltatások nyújtására kötelezett, hanem azok folyamatos modernizálása is, a technikai vívmányok adaptálására, a színvonal emelésére. E fejezet azonban nem csupán az állam számára határoz meg kötelezettségéket, hanem az állampolgárok számára is, a XXX. cikk (1) bekezdésében, ezáltal elvárhatóvá válik a szükségletek kielégítéséhez – a közszolgáltatások biztosításához – való anyagi hozzájárulás. Az alapjogokhoz kapcsolódóan, de már az állami szervezetrendszerről szóló alapvető szabályok körében találhatunk még fontos, a közszolgáltatások szervezésével rendelkezéseket. Így például az Alkotmánybíróságról szóló 24. cikk (2) bekezdésének c) pontja lehetőséget az egyedi ügyekben alkotmányjogi panaszra. Alkotmányjogi panasz akár az alapjogokkal vagy közszolgáltatásokkal kapcsolatosan is tehető, az Alkotmánybíróság pedig ugyanezen cikk (3) bekezdésének a) pontja alapján jogosult az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés megsemmisítésére. Ez a rendelkezés fontos garanciája a közszolgáltatásoknak az Alaptörvénnyel összhangban álló megszervezésének, valamint az ellátás során adódó esetleges alapjogi sérelmek kiküszöbölésének. Ez utóbbi követelmény biztosításának másik letéteményese az alapvető jogok biztosának intézménye, melyről a 30. cikk rendelkezik részletesen. A közszolgáltatásszervezéssel kapcsolatosan figyelembe veendő fontos feladatköre a visszásságok, alapjogi sérelmek kivizsgálása és a kiküszöbölés érdekében megtehető általános vagy egyedi

8

intézkedései. [30. cikk 2) bek.] Az Alaptörvény az önkormányzatokról is rendelkezik – mint legfontosabb szolgáltatókról – a 34. cikkben. E körben fontos kiemelnünk, hogy a helyhatóságok feladatait törvény rögzíti, [(1) bek.] elrendelhető az adott funkció társulásban történő ellátása is, [(2) bek.] feladatai ellátásához szükséges hitelfelvételének mértékét pedig törvény korlátozza, a tranzakció pedig kivételesen más kötelezettség vállalásához vagy a Kormány hozzájárulásához is köthető.

4. A helyi önkormányzati közszolgáltatási feladatrendszer változása az új önkormányzati törvény (2011. évi CLXXXIX. törvény) tükrében A helyi önkormányzati feladatok alapvető módosítására a rendszerváltás óta az 1990-ben megszületett önkormányzati törvényben nem került sor, holott egyes kötelező önkormányzatok ellátására már a törvény születésének pillanatában sem volt képes önállóan minden egyes önkormányzat. Az eltelt két évtized pedig a különböző feladatok ellátásának feltételeit, körülményeit, indokoltságának kérdéseit sem hagyta érintetlenül. A 2011-ben alkotott önkormányzati törvény jogalkotási szempontból ugyan új jogszabálynak minősül, azonban számos elem tekintetében nincs érdemi különbség a korábbi és az új jogszabály között. Ugyanakkor számos helyen fellelhető olyan hangsúlyeltolódás, amely az önkormányzás, a helyi szint szerepe, az általa ellátható feladatok változó megítélését, filozófiáját érinti. A korábbi szabályozás a helyi önkormányzás alanyát és tartalmát a jelenlegihez képest nem fejtette ki ilyen részletezettséggel (pl.: önszerveződés támogatása, önfenntartó képesség erősítése, az önkormányzás helyi közakarat kifejezéseként történő definiálása, illetve lehetőség az egyes közszolgáltatások igénybevételének feltételekhez kötése tekintetében). Teljesen új elem, hogy a jogok mellett a törvény kötelezettségeket is rögzít a település polgárai irányába. Ez megközelítés tekintetében lényeges, mert tudatosítani igyekszik, hogy az önkormányzattól (kormányzattól) nem csupán segély és segítség várható, de elvárható, hogy az egyén saját lehetőségei, képességei szerint hozzá is járuljon a saját maga és a helyi közösség egészének boldogulásához. (Az állampolgár köteles öngondoskodással enyhíteni a közösségre háruló terheket, képességeik és lehetőségeik szerint hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához; betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait.) (2011. évi CLXXXIX. törvény 8. §) Az egyes önkormányzati feladatok telepítési szempontjai tekintetében nincs érdemi különbség a korábbi törvényhez képest (lakosságszám, gazdasági teljesítőképesség, közigazgatási terület nagysága), azonban a helyi önkormányzatok által ellátható feladatok meghatározása tekintetében már jelentős az eltérés. Ez az eltérés megmutatkozik a szabadon vállalható feladatok feltételeinek rögzítése során (létező lakossági igények, a feladat gazdaságosabb és legalább változatlan szakmai színvonalon történő ellátása, és ami különösen figyelemre méltó, hogy többlet állami támogatás igénybevétele nélkül történhet mindez). 9

Az új és a régi szabályozásban ugyanakkor sokkal nagyobb a különbség a kötelező és a nem kötelező önkormányzati feladatok lehatárolása tekintetében. Az 1990-es önkormányzati törvény tételesen felsorolta a kötelezően ellátandó helyi önkormányzati feladatokat. Az új jogszabály viszont csupán szempontokat állapít meg a kötelezően ellátandó feladatok tekintetében: „A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják.” (20. § (1) bek.) A feladatellátás szabályozása oldaláról tehát nincs egy olyan kötelező minimum, ahonnét egy település helyi önkormányzatnak tekinthető. A „gumi szabályozás”, illetőleg a rugalmasság biztosítása különösen akkor indokolható, ha gyorsan változó, vagy helyenként egymástól jelentősen eltérő életviszonyokról szabályozásáról van szó és a jogalkotó ehhez megfelelő mozgásteret kíván biztosítani a helyi (vagy más területi szintű) döntéshozó számára. (Szükséges megjegyezni, hogy ez a szabályozási mód az egyes közszolgáltatások működtetésének kötelezettsége tekintetében sem szerencsés, de az Uniós fejlesztési források felhasználása során különösen problémás lehet, ha a kettős finanszírozás elkerülése érdekében a fejlesztések kötelező önkormányzati feladatokat nem támogathatnak, csak épp az nincs meghatározva, hogy hol, mi tekintendő annak.) A törvény ugyanakkor felhatalmazást biztosít arra is, hogy további ágazati törvények megállapíthassanak kötelező feladatokat a helyi önkormányzatok számára (igaz, ez nem jelent eltérő gyakorlatot a korábbi szabályozáshoz képest). A jelenleg hatályos önkormányzati törvény az önkormányzati feladatok, közszolgáltatások tekintetében tehát csupán egy olyan felsorolást közöl, amelyből a helyi önkormányzatok a helyi igények alapján megállapíthatják, hogy melyek azok, amelyek szükségesek a helyi lakosság alapvető létfeltételeinek biztosításához. Ugyanakkor ebben a felsorolásban, a korábban ún.: szabadon választható feladatok listájához képest, több olyan új elem is található, amely jelzi a megváltozott igényeket és lehetőségeket a helyi közszolgáltatások terén is. Ilyen például a kistermelők, őstermelők számára – jogszabályban meghatározott termékeik – értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is. Ugyanakkor az is figyelemre méltó, hogy a korábbi – kötelezően ellátandó – feladatok közül kikerült a helyi közszolgáltatások egyik legfontosabb eleme, az alapfokú oktatás (melyet az újabb terminológia a köznevelés gyűjtőfogalom körébe integrált). Szükséges felhívni a figyelmet arra is, hogy a helyi önkormányzás tartalma nem csupán a feladatok államosításával szűkíthető. A korábbi gyakorlathoz hasonlóan, az egyes közszolgáltatásokra vonatkozó ágazati jogszabályok megállapíthatnak – és ténylegesen meg is állapítanak – olyan feltételeket, amelyek alapján a helyi önkormányzatok mozgástere kisebb, vagy nagyobb mértékben válik korlátozottá. Természetesen a helyi önkormányzati közszolgáltatások bővülésére is akad példa, hiszen a megyei szintről a helyi önkormányzatokhoz került olyan fontos feladat, mint a kéményseprő ipari szolgáltatás biztosítása.

10

Változott az önkormányzati feladatok finanszírozása is. A törvény továbbra sem rögzíti, hogy az állam 100%-ban finanszírozná az önkormányzatoknak átadott közszolgáltatási feladatok ellátását, viszont bevezeti a feladatfinanszírozási rendszert (új Ötv. 117. §), amely helyi szinten felhasználási kötöttséget eredményez és ellehetetleníti a közszolgáltatások közötti forrásátcsoportosítás korábbi gyakorlatát. A feladatalapú támogatás során figyelembe veszik a takarékos gazdálkodás, az önkormányzatok elvárható és tényleges (törvényben rögzített) saját bevételét, mindemellett megkövetelik a bevételi érdekeltség fennmaradását. A feladatellátás biztonsága, illetőleg a források kiszámíthatósága nem változott érdemben, hiszen továbbra is az éves költségvetési törvényekből derül ki, hogy mekkora állami támogatás jut egy-egy feladat ellátására. A közszolgáltatások finanszírozásához az önkormányzatok nyújtják az adatokat, a közszolgáltatási minimum ellátásához szükséges feladatalapú támogatást vagy a helyi szükségletek alapján jellemző mutatószámok, illetve a lakosságszám alapján nyújtott támogatást az állam biztosítja (a kötelező feladatok esetében). Az önkormányzatok továbbra is felvállalhatnak fakultatív feladatokat, de azok gazdálkodási (finanszírozhatósági) feltételei pontosabban körülírtak (új Ötv.). Csak akkor vállalható át önként a nagyobb gazdasági teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladat- és hatáskör a helyi önkormányzatok vagy társulásaik által, ha arra van helyi igény, és finanszírozása helyi erőforrásokból úgy megoldható, hogy az nem megy a kötelező feladatok rovására, nem igényel plusz állami támogatást, költséghatékonyabb és nem eredményezi a szolgáltatás minőségének romlását. Feltétel még a feladat birtokosának hozzájárulása is. Az önkormányzati alrendszer stabilan az államháztartás elkülönült alrendszere (Áht.). Az önkormányzatok költségvetésének bevételi oldala továbbra is saját bevételekből, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből, valamint központi költségvetési támogatásból áll. Jelentős változás, hogy a kiadási oldalon működési hiány nem tervezhető. (Kiindulás, hogy a feladatfinanszírozás biztosítja a tényleges feladatellátást, bár a feladatellátás helyi szintű elemeiről település sorosan nem áll rendelkezésre információ.) Mindez biztosítaná a helyi önkormányzatok különböző jogcímeken (pl.: ÖNHIKI) igénybevett kiegészítő támogatását. Új elem, hogy a nemzetiségi önkormányzatok elkülönült költségvetéssel rendelkeznek. Az önkormányzatoknak továbbra is kötelességük a választási ciklus időszakára szóló gazdasági programot készíteniük. Rögzítésre került a felelősség kérdése is: „A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel.” (új Ötv. 112 § 2. bek.). Az önkormányzatok kötelezettségvállalása több oldalról is korlátozott az új jogszabályrendszerben. Már az Alaptörvény is rögzíti, hogy a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. E korlátokat a stabilitási törvény rögzíti is, mely szerint az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletet érvényesen csak a Kormány előzetes hozzájárulásával köthet. 11

A törvény szerint a Kormány hozzájárulása nélkül csak pályázati önrész és támogatás előfinanszírozása, reorganizációs hitel, likvid hitel és jogállástól függően 10, 20 vagy 100 millió forintot meg nem haladó fejlesztési célú hitel felvétele lehetséges. Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletből származó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége az adósságot keletkeztető ügylet futamidejének végéig egyik évben sem haladja meg az önkormányzat adott évi saját bevételeinek 50%-át. A nemzeti vagyontörvény (Nvtv.) rögzíti, hogy az önkormányzati vagyon a nemzeti vagyon része. A nemzeti vagyon alapvetően a közfeladatok, köztük a közszolgáltatások biztosítását szolgálja. Az önkormányzatok vagyona törzsvagyonra és üzleti vagyonra tagolódik. A törzsvagyonon belül új elem a kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyon. Ide tartoznak a helyi közutak és műtárgyaik, a terek és a parkok, a repterek, a vizek és a közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket (amelyek ugyanakkor a törzsvagyon részét képezik). A törzsvagyon másik, szintén forgalomképtelen részét képezi a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon, melyről a Nvtv. ad ugyan egy felsorolást, de az törvénnyel vagy helyi önkormányzati rendelettel tovább bővíthető. A korlátozottan forgalomképtelen törzsvagyon részeket törvény vagy önkormányzati rendelet rögzíti. Az Nvtv. szabályozása szerint ide tartozik a helyi közmű, az intézmények épületei, a közszolgáltatási tevékenységet vagy parkolási szolgáltatást ellátó gazdasági társaságban fennálló, helyi önkormányzati tulajdonban lévő társasági részesedés. A korlátozott forgalomképesség addig áll fenn, amíg az adott vagyontárgy közvetlenül önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. A korlátozottan forgalomképes vagyon önkormányzati hitelfelvétel és kötvénykibocsátás esetén annak fedezetéül nem szolgálhat, és kizárólag az állam, másik helyi önkormányzat vagy önkormányzati társulás részére idegeníthető el.

12

II. A főbb kormányzati stratégiai dokumentumok közszolgáltatásokra vonatkozó elemei Mielőtt a konkrét helyi önkormányzati közszolgáltatásokra vonatkozó fontosabb hazai dokumentumok, és a jogi szabályozás lényegi elemeinek bemutatására sor kerülne, indokolt megismerni azokat az átfogó, stratégiai dokumentumokat, amelyek nem csupán az egyes, konkrét ágazati szolgáltatások keretét képezik, hanem egyúttal meghatározzák a hosszabb távú működtetési, fejlesztési irányokat, kormányzati célkitűzéseket és elképzeléseket. A második Orbán-kabinet 2010 májusában elfogadott programja alapvető, a teljes kormányzási stratégiát és filozófiát meghatározó fundamentumként rögzíti: „ha munka van, minden van – ha munka nincs, semmi sincs. Magyarországon szinte minden társadalmi probléma – az elszegényedés, az inaktívak demográfiailag is növekvő magas aránya, a falvak elnéptelenedése vagy a közszolgáltatások finanszírozási gondjai [szerző kiemelése] – egyetlen okra vezethető vissza: kirívóan alacsony a foglalkoztatás szintje.” Ennek megfelelően a Nemzeti Együttműködés Programja (NEP) központi kérdésként kezeli a foglalkoztatás bővítését, illetve az abból származtatható pozitív változások ésszerű és fenntartható kihasználását. E szemlélet a kabinet által kiadott stratégiai tervezetek többségében megragadható, miből következőleg a nemzeti prioritásként kitűzött, de az európai uniós irányelvekkel is rokonítható ágazati (az oktatási rendszert, a jóléti-szociális struktúrákat, s a társadalmi felzárkóztatást szorgalmazó) beavatkozásokat döntően a foglalkoztatás-növekedés (nem feltétlenül szektororientált, sokkal inkább makroszinten releváns) kritériuma determinálja. Tipikusan ilyen célkitűzése a NEP-nek a bölcsődei, óvodai, valamint általános iskolai (tanítási időn kívüli, lásd: napközi, szünidőben szervezett, stb.) szolgáltatások bővítése, illetve ezek költségvonzatának mérséklése, amelyek révén segíteni lehet a szülők – általában az anyák – munkaerőpiacra való visszatérését, továbbá egy családbarát foglalkoztatási struktúra megteremtését. A fogyatékkal élők számára biztosított szolgáltatások minőségi javulása, mint kormányzati prioritás, több ágazatot érintő beavatkozás-láncolatot vetít előre, szintén azon alapelv jegyében, miszerint a munka- és foglalkoztatás-központú ellátás megvalósításának előnyt kell élveznie a segélyközpontúsággal szemben. A NEP megállapítása szerint kiemelten fontos a gyermekjóléti intézmények szakmai, financiális és kapacitási tartalékainak bővítése a szegénység, a nyomor és a kilátástalanság elleni küzdelemben. A 2011 januárjában elfogadott Új Széchenyi Terv (ÚSzT) – mely gazdaságstratégiai dokumentum, így a kormányzat ágazati szintű beavatkozásainak lehetőségeit elsősorban a növekedés ösztönzésének és a foglalkoztatás bővítésének oldaláról vizsgálja, rögzítve, hogy a közigazgatási struktúrát átláthatóbbá, gyorsabbá, rugalmasabbá és koncentráltabbá kell tenni a piaci szereplők számára nyújtott szolgáltatások hatékonysága érdekében, miközben számos

13

közfeladatot (pl.: bölcsődei, óvodai ellátást, közösségi közlekedést, köznevelést és szakképzést) pedig a munkavállalás könnyítése, megalapozása jegyében kell újragondolni. A 2011. márciusában közreadott Széll Kálmán Terv – Összefogás az adósság ellen (SzKT) általában a szakképzéssel (és a felsőoktatással) kapcsolatban leszögezi: „jelentős közpénzáldozattal olyan intézményeket is fenntartunk, amelyek nem szolgálják a gazdaság érdekeit, nem az értékteremtéshez, hanem összességében az államadósság növekedéséhez járulnak hozzá.” Az egészségügy tekintetében deklarálja az SzKT a nyilvánvaló tényeket, miszerint az ágazat alapvető reformokra szorul, merthogy „miközben pénzhiánytól szenvednek a rendelőintézetek, a kórházak, az egészségügyben dolgozók elfogadhatatlanul alacsony bérért dolgoznak, aközben az indokolatlan kiadások, a rossz szervezés és a feleslegesen elköltött milliárdok is részei az egészségügy mindennapjainak”. Az SzKT irányelveit az egy hónappal később megjelent Magyarország Nemzeti Reform Programja (MNRP) fejtette ki részleteiben. A dokumentum alapvetőn egy, az EU2020 stratégiához illeszkedő, azt a kormány cselekvési prioritásaival harmonizálni igyekvő programterv. A közigazgatási struktúra reformja és a közszolgáltatások alapvető fejlesztése jegyében az MNRP hangsúlyozza, hogy „[…] a helyi önkormányzati rendszer hatékonyságának – és egyben pénzügyi gazdálkodásuk fenntarthatóságának – javítása” kulcsfeltétel, amelynek megteremtésében „[…] fontos szerepet játszhat a jelenlegi rendszer széttagoltságának mérséklése, a kis települések önkormányzati hivatalainak központosítása...” Ennek érdekében „az államigazgatási feladatokat az önkormányzati szervektől is az államigazgatási szervekhez célszerű telepíteni. Járási szinten az államigazgatási feladatokat a kormányhivatalok szervezeti egységeként megalakuló járási hivatalok látják [majd] el.” A 2011–15 időszakra kiadott (2011 áprilisában megjelent) Magyarország Konvergencia Programja a Széll Kálmán Terv alapján (MKP) c. dokumentum előrevetíti, hogy a közigazgatás újjászervezéséhez az államnak mindenekelőtt tisztáznia kell, milyen feladatok tartoznak a felelősségi körébe, s azokat mely szinten (a központi vagy a helyi közigazgatásban, a minisztériumokban, avagy a háttérintézményekben) lehet a leghatékonyabban ellátni. Az MKP sikerelemként emeli ki, hogy 2011. január 1-jétől megkezdte működését a Nemzeti Államigazgatási Központ, amely a kormányhivatalok szakmai alapfeladatainak ellátásához szükséges pénzügyi és más anyagi feltételek biztosítását végzi. Egyfajta minőségi garanciaképpen jelenik meg a dokumentumban, hogy a teljes közigazgatási struktúrát rövidesen áthatja majd egy koherens módszertan szerint működő tervezési rendszer, hozzájárulva ezáltal a kormányzati célok eredményesebb megvalósításához. A helyi önkormányzatokkal kapcsolatban rögzíti az MKP, hogy az alrendszer reformja a „minőségi, szakmailag eredményes és gazdaságilag is optimalizált közszolgáltatások biztosítása” jegyében történik, a helyi önkormányzati feladatok „hatékonyabb szervezetfejlesztésének eredményeképpen a méretgazdaságosság erősödik, a kiadások csökkenek”.

14

A 2011 első félévének végén megjelenő Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (Magyary-program) alapvetően jól definiálja a hatékonyságot, amikor azt az eredményes, gazdaságos, hatásos, biztonságos, felügyelhető és alkalmazkodó jelzőkkel hozza kapcsolatba. Helyes a következtetés, miszerint a lokális közszolgáltatások biztosítása tekintetében ugyanezen elvárásoknak kell érvényesülniük: a feladatellátásnak a kitűzött eredményekkel kell zárulnia; a tervezett ráfordítások keretein belül maradva; a kívánt hatásokat realizálva; megfelelően átgondolt és alternatív cselekvési módokat kínáló stratégia szerint előrehaladva; mindvégig átláthatóan és adaptáció-, illetve reakció-készen működve; s végezetül fejlődőképes tulajdonságokat hordozva. A Magyary-program négy rendező elv (szervezet, feladat, eljárás, személyzet) szerint csoportosítja célrendszerét, e mátrixon belül nevesíti a szükséges reformintézkedéseket. 1. ábra A Magyary‐program célrendszere 

  Forrás: Magyary Zoltán Közigazgatás‐fejlesztési Program (2011) 20. o. 

A hatékony közigazgatás-szervezeti struktúra tekintetében a dokumentum fundamentumként rögzíti, hogy (1) annyi és olyan jogállású intézményre van szükség, amelyek hatékonyan képesek együttműködni, illetve a nevesített feladatkört ellátni (a kiszervezéseket a szükséges minimumra indokolt redukálni); (2) az intézmények belső működését, nyilvántartását, egymáshoz való viszonyát tisztázni és stabilizálni kell; (3) az intézményeket pénzügyileg, eszközileg, informatikailag és a humánkapacitás tekintetében egyaránt képessé kell tenni a feladatellátására. A következő lépés – Széll Kálmán 2.0 címet viselő, 2012 áprilisában közreadott kormánystratégiai dokumentum szintén főként gazdaságfejlesztési szempontból, illetve az 15

Európa2020 uniós célkitűzésekkel való harmonizáció oldaláról közelít bizonyos közigazgatási és közszolgáltatási reformintézkedésekhez. Az előterjesztés visszatérő hivatkozási alapként említi, hogy a hazai vállalkozások, s ebből kifolyólag a szektor versenyképességének egyik legfőbb akadálya az állami bürokrácia, a különböző ügymenetek komplikáltsága, időbeli elhúzódása, s térbeni tagoltsága. Az adminisztratív terhek csökkentése, a folyamatok rugalmassága és gyorsítása, az átláthatóság és a kiszámíthatóság fokozása, a szakmaiság megkövetelése, illetve mindezek által a korrupciós gyakorlatok kiküszöbölése elemi prioritásként jelenik meg a közigazgatás átstrukturálása vonatkozásában. E reformok az Egyszerű Állam Programban és az Egyszerűsítési Programban koncentrálódnak, illetve a Magyary Programmal kiegészülve adják a közigazgatás megújításával kapcsolatos stratégia gerincét. A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program 12.0 (Magyary-program 12.0 – megjelent 2012 augusztusában), levonva az egy esztendővel korábban kiadott stratégia tanulságait, kilenc pontban összegzi közigazgatási struktúra működésének gyengeségeit: • nem elég gyors eljárások; • a hatékonysági visszacsatolás hiánya; • fejlett eszközök lassú bevezethetősége; • túlterhelés miatti határidőcsúszások; • a feladat és létszámalapú tervezés nem általános; • lassú a fejlesztési források lehívása; • túl gyors, ezért sokszor formális az érdekegyeztetés; • lassan feltöltődő közszolgálati életpálya; •

hiányos mérési és statisztikai rendszer.

Magyarország 2013. évi Nemzeti Reform Programja (megjelent 2013. áprilisban) alapvető célkitűzésként rögzíti, hogy „folytatni szükséges a területi államigazgatási rendszer átalakítását, amelynek része a még a kormányhivatalokon kívül működő területi államigazgatási szervek működésének áttekintése és ennek alapján egyes államigazgatási szerveknek a kormányhivatalokba történő integrálása.” A dokumentum azt is megjegyzi, e racionalizálás akár 2016–18-ig is eltarthat.

16

III. Az egyes helyi önkormányzati közszolgáltatások szabályozásának főbb sajátosságai 1. Humánszolgáltatások Óvodai ellátás A kisgyermekellátás- és nevelés rendszere két részre osztott: bölcsődei és óvodai nevelésre. Magyarországon az önkormányzati rendszer sajátossága meghatározza az óvodai feladatellátás jellemzőit is. A széleskörű önkormányzati feladatok, a túl sok túl kicsi önkormányzatok, az elégtelen helyi források okoznak problémákat a döntően központi költségvetési támogatásokra épülő önkormányzati finanszírozás mellett. (Semjén, 2010) Az óvodák fenntartói körében az önkormányzatok súlya abszolút meghatározó (Vágó, 2002; Villányiné, 2001; Kovács-Somlyódiné), ugyanakkor a feladatellátás finanszírozása szükségképpen többcsatornás. (Kottán, 2005) Nagyon kedvezőtlen a 200 fő alatti települések ellátottsága. A 201–500 fős településen élők ellátottsága jobb, e települések negyedében helyben biztosított az óvoda. Az ennél népesebb településeken az óvodák férőhely-kapacitása meghaladta a településen élő óvodáskorú gyermekek számát. Mivel az óvodával nem rendelkező településekről kényszerűen, illetve a szülők munkahelyi ingázáshoz igazodva önkéntesen is jelentős számú gyermeket íratnak központi funkciójú településekre, a központokban megfelelő a kihasználtság (KovácsSomlyódiné, 2008). Országos szinten 2000-re megszűnt a férőhelyhiány, regionálisan azonban jelentős különbségek maradtak fenn. (Kottán, 2005) Nehéz kistérségi és települési stratégiákról beszélni akkor, amikor a kis intézmények megszüntetése rendre napirendre kerül, bár az önkormányzatok a status quo fennmaradásában érdekeltek, és megpróbálnak túlélni. (Kovács-Somlyódiné, 2008) Óvodabezárásokra heves szülői tiltakozások miatt ritkán került sor, de gyakori az óvodai csoportok megszüntetése (Vágó, 2002), összevonása, utóbbi a szakmai munkát nehezíti. A kis lélekszámú (1000 fő alatti) településeken működő óvodák esetében a dologi kiadások jelentős mértékben elmaradnak az országos átlagtól. Így egy-egy intézmény fenntartására rendelkezésre álló források tekintetében igen nagy különbségek alakulnak ki, ami a fenntartó teherviselő képességét mutatja. (Kovács-Somlyódiné, 2008) A leggyakoribb problémák között az épület-felújítások, eszközfejlesztés elmaradását találjuk. (Vágó, 2002; Kovács – Somlyódyné, 2008) Az óvodai nevelés feladatainak egzakt meghatározása hiányzik. Nem egyértelmű a kötelezően ellátandó (önkormányzati) feladatok köre. Ez jelentős bizonytalanságot okoz a kapacitások és a finanszírozás tervezésekor. (Kottán, 2005) 17

Magyarországon az óvodák szakmai szempontból nagyon jól teljesítenek (Török, 2005; Vágó, 2002), ennek ellenére (s mindezek miatt különösen értékelendő) sok helyen minőségközpontú versenyhelyzet nincs. Erre a főváros és a nagyobb városok óvodáiban található példa, ahol a legmobilabbak az óvodaválasztáskor (Török, 2005). Az új jogi kereteket a 2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről teremtette meg: Az ingyenes és kötelező alapfokú nevelés-oktatáshoz való jog biztosítása a magyar állam közszolgálati feladata. Az állami, települési önkormányzati fenntartású intézményekben az óvodai nevelés térítésmentes. Óvodát települési önkormányzat is alapíthat és fenntarthat. Az óvodai köznevelés rendszerének alapegységei a szakmai önállósággal rendelkező intézmények. Munkájuk minőségét, jogszerű működésüket állami ellenőrzés biztosítja. A törvény mellett az alábbi jogszabályok szabályozzák az intézmények működését: -

A törvény végrehajtásáról szóló 229/2012. (VIII. 28.) Korm. rendelet.

A nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet. A köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről szóló 2012. évi CLXXXVIII. törvény -

2012. évi CCIV. törvény Magyarország 2013. évi központi költségvetéséről (Kts.)

-

Munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. tv.

-

Közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény

138/1992. (X. 8.) Korm. rend. a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény végrehajtásáról a közoktatási intézményekben -

363/2012. (XII. 27.) Korm. rend. Az óvodai nevelés országos alapprogramjáról

Az óvodai nevelés alapelveit az óvodai nevelés országos alapprogramja határozza meg. Az óvodák az alapprogramja alapján készítik el helyi pedagógiai programjukat. A gyermeket elsősorban abba az óvodába kell felvenni, átvenni, amelynek körzetében lakik, vagy ahol szülője dolgozik. Az óvoda köteles felvenni, azt a gyermeket, akinek lakóhelye a körzetében található. A kormányhivatal a megye területén működő helyi önkormányzatok közreműködésével feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és köznevelés-fejlesztési tervet készít. Fontos feladat a megfelelő számú óvodai a férőhelyek biztosítása a településeken. Ennek megfelelő biztosítását is szolgálják a megyei szintű tervek melyekben kiemelt hangsúlyt kap a demográfia, az óvodás korúak létszámának pontos előrejelzése. A demográfiai folyamatok az egyik legkomolyabb kihívást jelentik az óvodai feladatellátás és kapacitás közép- és hosszú távú tervezése során. Az óvodai férőhelyek (csoportlétszám minimum 13 és maximum 25) biztosítása főként kistelepüléseken okoz problémát, illetve nehéz megoldani azokat a helyzeteket, amikor nincs 18

óvoda, vagy nincs elegendő férőhely vagy a szülők körében jelentős az ingázás (főként szuburbán környezetben) s el kell dönteni, hova utaztasson a szülő, illetve – s ez elsősorban önkormányzati döntés – kivel kössön intézmény fenntartási megállapodást (köznevelési megállapodás) Három vagy több nevelési-oktatási intézményt fenntartó települési önkormányzat köznevelési ügyekkel foglalkozó bizottságot létesít és működtet. A fenntartó dönt a köznevelési intézmény létesítéséről, gazdálkodási jogköréről, átszervezéséről, megszüntetéséről. Meghatározza az adott nevelési évben indítható óvodai csoportok számát. Ellenőrizheti a köznevelési intézmény gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát. Intézményrendszer, szervezeti keretek A köznevelésben az önkormányzatok fő feladata az óvodai ellátás maradt, miután az állam az oktatási intézményeket átvette az önkormányzatoktól. Az óvodai nevelésről a települési önkormányzat intézmény alapítása és fenntartása, vagy köznevelési szerződés révén gondoskodik. Létrehozható többcélú intézmény, ami lehet: 

egységes óvoda-bölcsőde 

közös igazgatású köznevelési intézmény 

általános művelődési központ 

módszertani intézmény 2013-ig az óvodák többsége többcélú intézmények tagintézményeként működött. Miután a köznevelés felsőbb szintjei állami fenntartásba kerültek, lényegében a többcélú intézményektől az óvodák függetlenedtek, s főként kistelepüléseken elveszítették a szakmai irányítást. Ez komoly problémát jelent! Probléma ezzel kapcsolatban az is, hogy az óvodák számára az igazi együttműködési „terep” nem a művelődési ház, a könyvtár stb., hanem alapvetően az iskola. Nagyon fontos problémának látjuk ezzel összefüggésben azt is, hogy az önkormányzatok nem köthetnek egymással köznevelési megállapodást, csak társulást (megállapodást csak különböző típusú fenntartók köthetnek egymással). A társulással a „közös ló” probléma kerülhet felszínre, folyamatos vitákat, feszültségeket kódol a rendszerbe ez a megoldás.

Bölcsődei ellátás Az önkormányzatok a bölcsődék elsődleges fenntartói (bölcsődék 94%-a önkormányzati fenntartású), szinte minden ilyen jellegű szolgáltatást ők nyújtanak. A megyei szint a gyermekgondozási tevékenységek bizonyos jellegű felügyeletét adja. (OECD, 2004, Bódi, 2010; Kovács – Somlyódyné, 2008 ) 19

A bölcsődei ellátás teljességében városi, sőt nagyvárosi miliőben létező alapellátás. (Bódi, 2010; Kovács – Somlyódyné, 2008) Az aprófalvak sajátos helyzetben vannak, hiszen a kiadások jelentős része a nagyvárosok és a felsőbb területi szint (megye, főváros) önkormányzatainál jelentkezik, a kistelepülési körben jószerivel intézmények sem működnek. Megfigyelhető, hogy minél több lakosa van egy városnak, annál nagyobb forrásigényű a bölcsődei ellátás: a nagyvárosok esetében (50 000 fő fölött) a szociális feladatokra szánt források közel 30%-át a bölcsődék használják fel. 1980 óta drámai visszaesés történt, hiszen az akkori intézményhálózat és gyermeklétszám kevesebb mint a felére csökkent. (OECD, 2004; Kovács – Somlyódyné, 2008) A bölcsődék bezárása annak ellenére megtörtént, hogy a beíratott gyermekek száma rendszeresen nagyobb volt, mint a férőhelyek száma. (Kovács – Somlyódyné, 2008) A szolgáltatás iránt komoly igény jelentkezik, lemérhető ez a bölcsődék általánosan magas kihasználtságán, ami a 2000 fő fölötti települések esetén 100% fölötti, országosan pedig 120%-os volt (Kovács – Somlyódyné, 2008) A szociális ellátásban a bölcsődék vizsgálhatók méretgazdaságossági szempontból, ám itt fokozottan érvényesül, ami már az oktatás területén is világossá vált: a kiadások alakulására nem az intézményi adottságok (kihasználtság, intézmény mérete) bírnak meghatározó erővel, hanem a fenntartó anyagi lehetőségei. (Kovács – Somlyódyné, 2008) A bölcsődei ellátásra több szigorú nemzetközi (EU) standard is vonatkozik. Az étkeztetésben a HACCP rendszer követelményei olykor jelentősen nehezítik a rugalmas működést. Hasonlóan szigorú előírások vonatkoznak a játszóterekre és az udvari játékokra. Ezeken túl azonban semmilyen beltéri játékokra vonatkozó előírás javaslat nincs. így előfordulhat, hogy bár a játszóterek a legszigorúbb standardoknak is megfelelnek, a csoportszobában fejlesztő játék nem található. A szabályozás egyik problémája, hogy helyi (települési) és a központi (minisztériumi) szint között nincs egy köztes, a szakmai működés elveit alakító, módszertani, szakmai kérdésekben irányt mutató köztes szint. A differenciáltságot növeli az is, hogy nagyobb városokban (főként MJV) ún. módszertani központot működtet a fenntartó önkormányzat, amely a város bölcsődéi számára nyújt szakmai szolgáltatást. (2013-tól ezek is megszűntek, ez kifejezetten hátrányosan érinti e közszolgáltatást) Hiányzik egy bölcsődei törvény, amely segítené az egységesítést, a szakmai színvonalban a nivellálódást. Jelenleg az 1997-es gyermekvédelmi törvény a legmagasabb szintű jogszabály, ám ez részben több, részben kevesebb, mint amire a bölcsődéknek szüksége lenne. Két éve kötelező a bölcsődékben is szakmai programot készíteni (ez pozitív elmozdulás), arra vonatkozó előírások, utasítások, segédletek, hogy hogyan kell egy ilyet elkészíteni nem rendeletben, csak a minisztérium által összeállított ún. módszertani levelek-ben található. Egyértelmű fogalmakat és világos kereteket, kategóriákat (pl. 20 hetes kortól vehetők fel a gyerekek, minimális létszám, stb.) egy 1998. évi NM rendelet tartalmaz.

20

Intézményrendszer, szervezeti keretek Régóta nem tisztázott kérdés, hogy melyik ágazathoz (minisztériumhoz) kapcsolódva lenne a legcélszerűbb a bölcsődei közszolgáltatás irányítása. A szakértők egyik része a szociális ágazathoz, másik része és a közoktatási (idei évtől: köznevelési) ágazathoz rendelné ezt az intézményt. Az elmúlt évtizedben a szociális ágazat felügyelte ezt a közszolgáltatást, ám ennek minisztériumi kereteinek változásainak is voltak hatásai. A szociális és egészségügyi tárca idején az egészségügyi jellegű normák erősödtek. Ma a szociális ellátás irányába mozdult el a bölcsődei intézményrendszer. A bölcsőde a rendszerváltás óta mindig települési önkormányzat feladat volt, s ezen belül is az önkormányzat szociális osztályához (szociális és egészségügyi bizottságához) tartozott. Sokak szerint nem szerencsés, hogy a bölcsőde túlságosan elszigetelődik így az óvodától, a nevelési-oktatási ágazattól, holott számos ehhez szorosan kapcsolódó, ezzel rokonítható feladata is van (legalábbis célszerű lenne ilyen feladatokat is ellátnia). Hiányzik egy köztes szint. Míg az óvodák szakmai munkáját megyei pedagógiai intézetek segítik ehhez hasonló szakmai szervezet a bölcsődék mögött nem található. Közoktatás A korábbi egy évtized hazai közoktatási helyzetének alakulása alapvetően a rendszer folytonos finomításának tekinthető. Átfogó, nagy horderejű reformra csupán 2011-ben került sor, ezen év előtt az 1993-ban lefektetett alapoknak a megváltozott társadalmi és gazdasági környezethez történő hozzáigazítása jellemző. Az oktatási szolgáltatás ellátása tekintetében a fenntartói pozícióban három szereplőt jelölhetünk meg, a helyi-megyei önkormányzatokat, az egyházakat és a magánszervezeteket (alapítványokat). Az önkormányzati szféra jelenléte jelzi a decentralizált oktatásszervezés szükségességének a rendszerváltáskor megtörtént felismerését, a helyi közösségek autonómiájának és fontosságának elismerését. A megyei szint alapvetően a középiskolai, szakiskolai rendszer fenntartásában és működtetésében játszott szerepet, míg az alapfokú oktatás jellemzően a helyhatóságok feladatkörében összpontosult. A fenntartói szerepben a reformmal párhuzamosan alapvető változások történtek. Az oktatási intézmények által átadandó tudás kereteinek kijelölése a Nemzeti Alaptantervben történt meg, azonban az oktatás szabadságának elismerése kiemelten fontos szerepet játszott és játszik ma is. Ennek megfelelően lehetőség van speciális tantervek kidolgozására és elismertetésére abban az esetben, ha az adott oktatási intézmény valamely speciális készség, tudásanyag elsajátíttatására nagyobb figyelmet kíván fordítani. Az oktatási intézményekkel kapcsolatos szakmai követelményrendszer sokkal inkább koncentrál(t) a kimeneti pontokon történő mérésre (középiskolai központi felvételi eljárások, érettségi). Ez utóbbi szisztémájában a 2006-os évtől kezdődően gyökeresen megváltozott, az ún. kétszintű érettségi rendszerének kidolgozásával és működtetésével. Az emelt szintű érettségikkel párhuzamosan megszüntetésre került a felsőoktatási felvételik rendszere, ezáltal megkönnyítve a bejutást a főiskolákra és az egyetemekre.

21

Az oktatás térbeli megszervezése is jelentős formálódáson, reformértékű átalakulásokon ment keresztül az elmúlt egy évtizedben. A települési ellátási szint helyett egyre inkább előtérbe került az agglomerációs, térségi oktatásszervezés modellje. Ezen az elven alapulva először településközi feladatellátási megállapodásokkal, később pedig intézményfenntartó társulásokkal láttatják el a helyhatóságok az oktatással kapcsolatos feladatokat. A többcélú kistérségi társulások feladatainak, lehetőségeinek 2004-ben történt részletes kodifikációja – valamint az IDEA program keretében kidolgozásra került kistérségi mintaprojektek – újabb lendületet adott a településközi együttműködésnek. A kiegészítő központi költségvetési támogatások, valamint a pályázati ösztönzők rendszerének köszönhetően 2009-re már a többcélú kistérségi társulások 99%-a vállalta a térségi közoktatási feladatok megszervezését (Kovács, 2010: 110). Ugyanez a tendencia megfigyelhető a középiskolai, szakiskolai hálózat tekintetében is. A Térségi Integrált Szakképző Központok rendszerének kialakításával ugyanis a szakképzés újszerű keretek között valósulhat meg. A TISZK ugyanis tulajdonképpen nem önálló oktatási intézmény, hanem a hasonló profilú intézmények hálózata. Ez a forma lehetővé teszi a képzés hatékonyabb, minőségibb és költségtakarékosabb megszervezését, egyúttal új alapokra helyezi a szakképzési feladatok ellátásának térbeli kereteit is. Az ágazatra vonatkozó jelenlegi szabályozás többszintű és többrétegű is egyben. A közoktatás rendszerének működését egészen a közelmúltig alapvetően a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény és a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény, mint keretjogszabályok határozták meg. A jelenleg is zajló – később részletesebben ismertetendő – reformfolyamat keretében elfogadásra került a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény1, valamint a szakképzésről szóló 2011. évi CLXXXVII. törvény. E jogszabályok többlépcsős hatályba léptetésének köszönhetően jelenleg a régi és az új kerettörvény egyszerre van hatályban, másként megfogalmazva az 1993-ban elfogadott törvény rendelkezései fokozatosan kerülnek hatályon kívülre. A keretjogszabályokon kívül a közoktatási közszolgáltatás működésének gyakorlati oldalát továbbá minisztériumi rendeletek2, illetve helyi önkormányzati rendeletek3 is szabályozzák. Megállapítható azonban, hogy e rendelkezések egymáshoz fűződő viszonya szigorúan lefektetett elvek mentén épül fel, az anyajogból – ti. a közoktatási/köznevelési törvényből – származtatható követelmények és szervezeti/működési formák tekintetében az alacsonyabb rendű jogszabályok sem engedhetnek eltérést. A 2011-es év a közoktatás számára fordulópontot jelentett mind gazdasági, mind igazgatási, mind pedig térszervezési szempontból. A fentebb bemutatott struktúrát ugyanis a már említett

1 Majd nem sokkal később annak első átfogó módosítása a 2012. évi CXXIV. törvény 2 Például a 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról. 3 A helyhatósági önkormányzat működtetői feladatkörében alkothat a köznevelési intézménnyel kapcsolatos rendeletet. 22

új jogszabályok – de különösen a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény – teljesen új alapokra helyezték. A változások gazdasági téren leginkább a fenntartói oldalon érzékelhetőek, a helyi-megyei önkormányzatok szerepét ugyanis átvette az állam, illetve annak szakosított szerve a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ. Ezen központi államigazgatási szerv felel ugyanis 2013. január 1-től az ország összes állami fenntartású közoktatási intézményének fenntartásáért, a fenntartói feladat- és hatáskörben pedig „(...) a köznevelési intézmény működéséhez szükséges feltételekről gondoskodik” (2011. évi CXC. törvény 10. § (9) bek.). A KLIK felelős tehát az iskolai oktatási és pedagógiai szakmai munka feltételeinek biztosításáért, valamint az ezzel járó költségeket is ő viseli. Az állami fenntartású intézmények esetében külön ki kell emelnünk továbbá, hogy megjelent egy új szerepkör is, a működtetőé, mely a helyi önkormányzat és amely „(...) a köznevelési feladatellátáshoz kapcsolódó ingó és ingatlan vagyont üzemelteti” (2011. évi CXC. törvény 10. § (18) bek.). E kettősség vizsgálata kiemelten fontos kérdéskört jelenthet a kutatás során éppúgy, mint a közoktatás finanszírozási helyzetének, költségvetési ráfordításának vizsgálata. A KLIK szervezetének működése igazgatási szempontból is kifejezetten érdekes vizsgálati terep. A létrejött struktúra ugyan nem egyedülálló és nem is példa nélküli sem hazai, sem pedig nemzetközi téren, ám a gyakorlati működés megvalósítása minden bizonnyal érdekes kérdéseket vethet fel. A KLIK szervezete megyei és járási tankerületekre oszlik, e szervezeti egységek koordinálják a területükön folyó köznevelési munkát. Fontos szerepük van az intézmények mindennapi működtetésében éppúgy, mint a további fejlesztések koordinálásában, a pedagógiai szakmai munka minősítésében, avagy az intézményhálózat racionalizálásában. Kiemelt kérdés lehet éppen ezért annak vizsgálata, hogy a kialakított új szisztéma szereplői mennyire tudnak együttműködni a többi aktorral, a helyhatósági önkormányzatokkal, az iskolák vezetésével, e kooperáció mennyiben tud eredményre vezetni. Az új igazgatási és irányítási modell egyben új térszervezési struktúrát is magával hozott. Az oktatási közszolgáltatás irányítása és szervezése ugyanis a reformot követően teljes mértékben hasonul az államigazgatási térszervezési egységeihez, voltaképpen azokból építkezik. Ennek egyik egyértelmű megnyilvánulása a járási tankerületek rendszerének kiépítése. Bár mint azt már többször említettük e rendszer gyakorlati működéséről még keveset tudunk, mégis fontos lesz értékelnünk az e hasonlóságból származó előnyöket és hátrányokat akár hatékonysági, akár térszervezési szempontból. Fontos felvetnünk továbbá azt a kérdést is, hogy az ellátás megszervezésének már korábban megkezdődött térségi szintre helyezéséhez képest jelent-e újdonságot e gyakorlat hivatalossá és kötelezővé tétele.

Szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások A 2011. évi CLXXXIX törvény Magyarország helyi önkormányzatairól az önkormányzati feladat- és hatáskörök között sorolja fel a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások és

23

ellátások biztosítását.4 Mindkét ellátórendszerről általánosságban elmondható, hogy a támogatások és ellátások rendszerének jogi szabályozása meglehetősen szétszabdalt. A két rendszer további közös sajátossága, hogy alapvetően pénzbeli és természetbeni ellátásokra, meghatározott alapszolgáltatásokra, illetve alapellátásokra, valamint szakosított ellátásokra épül. Az alapellátásokra jellemző, hogy otthon közeli ellátásokat jelentenek, melyek célja az igénybevevő saját korábbi környezetében történő ellátása, gondozása, a szakellátások pedig a bentlakásos, otthont nyújtó szolgáltatásokat foglalják magukban. A pénzbeli, természetbeni ellátások és a személyes gondoskodást nyújtó alapellátások és –szolgáltatások biztosítását a jogszabályok települési szintre helyezik. A szakosított ellátásokat eredetileg megyei szintre utalták a vonatkozó jogszabályok, ám 2012-től kezdődően a törvényi változások eredményeképpen ez egyre inkább és egyre több ellátás tekintetében az állam feladatává válik. Mindazonáltal a szociális és gyermekjóléti ellátások és szolgáltatások rendszerében az alapszolgáltatások terén egy meglehetősen elaprózott rendszer jött létre, amelynek integrációját sokáig nem ösztönözte semmi (Goldmann et al. 2013, 10). Áttekintésünkben a személyes jellegű szociális szolgáltatások megszervezésének, illetve a gyermekjóléti ellátások struktúrájának bemutatása, majd a szociális és gyermekjóléti ellátórendszer átalakítását célzó programok, elképzelések ismertetése szerepel. Összefoglalásunk második részében a személyes jellegű szociális szolgáltatásokat ellátási formák, illetve ellátotti csoportok szerint részletesen is bemutatjuk kitérve azok legfőbb, szolgáltatás-szervezéssel kapcsolatos ismérveire.

Gyermekjóléti, gyermekvédelmi ellátások és szolgáltatások Egy 2007-es országos léptékű kutatás eredményei szerint, ami a társulásos formában működő gyermekjóléti szolgálatokat vizsgálta, a társulás által hozott változásokat nem lehet egyértelműen pozitívnak tekinteni. Az eredmények szerint a finanszírozási koncentráció a személyi, tárgyi és közlekedési feltételekben nem egyértelműen hozta meg az elvárt javulást, ahogy a szakemberek számára a szakmai továbbképzések könnyebb elérhetőségét sem. A társulási forma a klienseknek a szolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférését csak eszmei, de nem gyakorlati szinten tudja megvalósítani. A társulásban működő gyermekjóléti szolgálatok túlnyomó része „csupasz szolgáltatást” nyújt, ami kimerül a családgondozásban, prevencióra nem jut idő, energia, pénz. A társulási forma talán egyetlen előnyének az tűnt, hogy javíthatja a szociális szakembereknek a helyi döntéshozókkal fenntartott kapcsolatát azáltal, hogy az intézményi forma, háttér erősíti pozícióikat. (Tarsoly et al. 2007) Évek óta probléma az átmeneti gondozás megfelelő formáinak hiánya is, az intézmények, szolgáltatások (CSÁO, GYÁO, helyettes szülő) hiányosak, ahol megvannak, ott elérésük nagymértékben gátolt a lakosság számára, a családok átmeneti otthonának elérését a meglévő intézmények 100 százalékos kihasználtsága miatt kialakult hosszú várólisták is nehezítik. A 4

2011. évi CLXXXIX tv. 13. § (1) 24

helyettes szülői ellátás a Gyvt. előtt nem is létezett, így minden előzmény és önálló szakmai gyakorlat nélkül jött létre, működését mai napig nehezíti az ellátással kapcsolatos információhiány (társadalmi és szakmai szinten egyaránt), az önkormányzatok motiválatlansága valamint a szervezés nehézségei. (Tarsoly et al. 2007; NCSSZI 2011) A gyermekjóléti, gyermekvédelmi ellátás egyes szakterületei, de általában a teljes rendszer egyik strukturális anomáliájaként fogható fel az a jelenség, amire az Igénybevevői Nyilvántartás adatainak elemzése-értelmezése mutat rá. A rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesített kiskorúak aránya 2010-ben 33 százalék volt országos szinten, míg a leghátrányosabb helyzetű térségekben ez néhol elérte a 80 százalékot is. Az Igénybevevői Nyilvántartás 2012-es adatai azonban azt mutatják, hogy a gyermekjóléti, gyermekvédelmi ellátórendszer szolgáltatási szektora (alap- és szakosított szolgáltatások együttesen) jóval kevesebb gyermeket ért el, mint a segélyezés, még úgy is, hogy a merítési kör jóval szélesebb, hiszen a gyermekek napközbeni ellátása, valamint a gyermekvédelmi szakellátás célcsoportjai nem, vagy nem elsősorban a szegényebb célcsoportok. Az adatokból az is látszik, hogy a pénzbeli támogatásokban leginkább érintett, a gyermekszegénység által leginkább sújtott járások és a gyermekjóléti és gyermekvédelmi ellátást magas arányban használó térségek csak az esetek kis százalékában esnek egybe. A szolgáltatási szektor tehát nem, vagy nem súlyának megfelelően tudja kezelni a szociális problémákat. (Goldmann et al. 2013, 46) A gyermekjóléti, gyermekvédelmi ellátás megreformálására a Módszertani Gyermekjóléti Szolgálatok Országos Egyesülete 2007-ben készített egy koncepciót. A tervezet a gyermekjóléti alapellátás szintjeinek átalakításával, a hozzá rendelt finanszírozás modernizálásával az ellátás fenntarthatóbbá és elérhetőbbé tételét, megerősítését igyekezett elérni. Az elképzelés amellett, hogy megtartotta a gyermekjóléti szolgáltatás települési szintű ellátását, a teljes körű szolgáltatások (alap- és szakellátások, speciális szolgáltatások) alapegységének a saját hatáskörben szerveződő térségi, kistérségi vagy mikrotérségi szintet jelölte ki úgy, hogy a szolgáltatások egymásra épülnének, egymásba kapcsolódnának. Ennek érdekében két részre bontotta volna a gyermekjóléti szolgáltatást, bevezetve a minden településen kötelező gyermekjóléti tanácsadás szintjét. Az elképzelés szerint a rendszerbe való beépítésével minden település számára biztosítható a gyermekvédelem állandó jelenléte. A következő, a gyermekjóléti alapszolgáltatások szintjére a gyermekjóléti szolgálatok számára előírt ellátási tartalmak intézményes biztosítását helyezte. A rendszer legfelső szintjén a gyermekjóléti központok állnának, amelyek a speciális szolgáltatások kistérségi szintű ellátását végeznék, de nem létszámkategória alapján (mint a gyermekjóléti központok), hanem területi elv szerint. A koncepció újdonsága, hogy a feladatellátás szintjeit nem a település lakosságszáma, hanem a településeken élő 0-17 éves gyermekek lélekszáma alapján kívánta megállapítani, és a finanszírozás és a kapacitás szabályozásának átalakításánál is ezt a mutatót alkalmazta volna. Az önkormányzatok maguk dönthettek volna arról, hogy az intézményes szolgáltatásokat sajátjukként működtetik vagy a szektorsemlegesség elvének figyelembe vétele mellett más szolgáltatóval kötnek feladatellátási szerződést. A kapacitások szabályozását a működési engedélyek kiadásával és nyilvántartásával a regionális gyámhivatalokra bízta volna a tervezet. (MOGYESZ 2007) A koncepciónak nem valósult meg sem az ellátási szintek átszervezésére, sem a kapacitásszabályozás és finanszírozás újszerű módszerére vonatkozó javaslata, elképzelése sem. 25

Ami a jogi kereteket illeti, az 1993-as III. törvény (Szt.) alapvetően a felnőtt- és idősellátásról rendelkezik a különböző rászorultságot okozó élethelyzetekkel jellemezhető csoportok azonosításával és a róluk való gondoskodás kereteinek kijelölésével (munkanélküliek, idősek, fogyatékkal élők, hajléktalanok, pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek), ám a gyermekek ebben a törvényben nem jelennek meg. A róluk való gondoskodás módját a Gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény írta elő, ami számos ponton és jelentős mértékben átalakította a hazai gyermekvédelem rendszerét. A pénzbeli ellátások közül egyedül a rászorultsági alapon, nyújtható rendkívüli gyermekvédelmi támogatás maradt települési hatáskörben, ám a törvényi rendelkezések itt is lehetővé teszik a természetbeni ellátási formát. A Gyvt. újdonsága a személyes gondoskodás keretébe tartozó alapellátási formák bevezetésében és kötelezővé tételében állt, mindenekelőtt a településmérettől független gyermekjóléti szolgáltatás elrendelésében. A gyermekjóléti ellátás magában foglalja a veszélyeztetettség megelőzése érdekében végzett tájékoztatást, tanácsadást, vagy az ezekhez való hozzájutás megszervezését, szabadidős programok szervezését, a hivatalos ügyek intézésének segítését, tovább a veszélyeztetettséget észlelő és jelző rendszer működtetését. A veszélyeztetettség megszüntetése érdekében pedig a gyermekkel és a családjával végzett családgondozás tartozik még az ellátandó tevékenységek közé. A szakellátások keretébe tartozó otthont nyújtó ellátásokat, utógondozói ellátást és a területi gyermekvédelmi szakszolgáltatást a törvény eredetileg is megyei önkormányzatokhoz, megyei jogú városokhoz és fővárosi kerületekhez telepítette. A közszolgáltatások, ezen belül is a szociális szolgáltatások és ellátások centralizáltabb működtetésének érdekében az állam, a 2012. évi CXCII. törvény értelmében 137 gyermekvédelmi intézményt vett át megyei jogú városoktól és a fővárostól 2013. január 1-jei hatállyal. A Gyvt. megalkotását követően a kezdeti decentralizált állapotban szinte valamennyi szolgáltatás fenntartója helyi önkormányzat volt. A törvény szerint (40. § (1) bekezdés) a települési önkormányzat gyermekjóléti szolgáltatási feladatait elláthatja önálló intézménybe szervezetten, családsegítő szolgálattal vagy más egészségügyi vagy nevelési-oktatási intézménnyel közösen szervezett, de önálló intézményi egységként működő formában vagy a megfelelő képesítéssel rendelkező szakember foglalkoztatásával. A társulásos formával járó kedvezőbb finanszírozás lehetősége azonban korán társulásra ösztönözte a fenntartókat, amihez a végső lökést a többcélú kistérségek megalakulása jelentette. (NCSSZI 2011, 3) A Gyermekvédelmi törvény 2005. július 1-jével a 40 000 lakos feletti településeken, illetve a megyei jogú városok számára kötelezővé tette a gyermekjóléti központok működtetését, amelyek a gyermekjóléti szolgálat alapfeladatain túl utcai-lakótelepi szociális munkát, kórházi szociális munkát, ún. készenléti szolgálatot, valamint kapcsolattartási ügyeletet kell biztosítsanak. Mindezek a speciális szolgáltatások az ország teljes gyermeklakosságát tekintve

26

még mindig csak kevés gyermeket érnek el és őket is nagyon eltérő színvonalú szolgáltatásokkal. (NCSSZI 2011, 5) Bár a gyermekjóléti, gyermekvédelmi ellátás szabályozásának gyakori változtatása alapvetően a szolgáltatásoknak, ellátásoknak a változó társadalmi környezet kívánalmaihoz igazítását szolgálja, esetenként anomáliákat is teremt. A Gyvt. 2012-es módosítása (2012. évi CXCII. tv. 37 §) a gyermekjóléti alapellátások között sorolja fel a Biztos Kezdet Gyerekházat is, ám a törvényszöveg nem helyezi bele az új ellátási formát a már meglévő struktúrába, nem jelöli ki a helyét az ellátási kötelezettség tekintetében, sőt, egyenesen kiköti, hogy a Gyvt. gyermekjóléti alapellátásokra vonatkozó rendelkezéseit nem kell alkalmazni a Gyerekházra.

Falu- és tanyagondnoki szolgáltatás A falu és tanyagondnoki szolgálat fő célja, hogy alapvető szociális és közszolgáltatásokhoz juttassa a kis- és szórt szerkezetű településeken, tanyákon élőket, tevékenységével egyben jelentős szerepet vállal az idősgondozásban. A kistelepülések intézményhiányát, a területi hátrányokat a falu- és tanyagondnoki szolgálat pótolja, csökkentve ezáltal a kirekesztettséget. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény szerint falugondnoki szolgáltatás 600 fő alatti településeken működtethető, míg tanyagondnoki szolgáltatás 70 és 400 külterületi és/vagy egyéb belterületi lakosság esetén indítható, bizonyos esetekben akár több tanyagondnokkal.5 A falu- és tanyagondnoki szolgálat részletes feladatköreit az önkormányzatok rendeletei szabályozzák. A gondnokok közreműködése a közvetlen, személyes szolgáltatások közül az alapfeladatnak minősülő étkeztetésben, házi segítségnyújtásban, közösségi és szociális információk szolgáltatásában, egészségügyi ellátáshoz való hozzájutás biztosításában, háziorvosi rendelésre, egyéb egészségügyi intézménybe szállításban, gyógyszerkiváltás és a gyógyászati segédeszközökhöz való hozzájutás biztosításában, az óvodáskorú, iskoláskorú gyermekek szállításában jelenik meg. Emellett kiegészítő feladatként jelenik meg a közösségi, művelődési, sport- és szabadidős tevékenységek szervezése, segítése, az egyéni hivatalos ügyek intézésének segítése, lakossági igények továbbítása. Végül szintén elvégezhető önkormányzati feladatnak számít az ételszállítás önkormányzati intézménybe, az önkormányzati információk közvetítése a lakosság részére, a falugondnoki szolgálat működtetésével kapcsolatos teendők ellátása.6 A pozíció betöltéséhez szükséges egy falugondnoki alapképzés elvégzése, a szolgálat infrastrukturális felszereltségét egy többszemélyes minibusz, illetve mobiltelefon, esetleg saját iroda jelenti. Az országos ellátást tekintve a leggyakrabban nyújtott szolgáltatások az étkeztetésben, közösségi és szociális információk szolgáltatásában és a gyógyszerkiváltásban való közreműködés. A szolgáltatás igénybe vevői jellemzően magánál a falugondnoknál jelzik az 5

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról, 60. § 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről, 39. § 6

27

igényüket, emellett jelentős számban a polgármesternél. A legkisebb településeken jellemzően a polgármester irányítja a gondnok munkáját, nagyobb településeken ezt az önkormányzat egyéb munkatársa veszi át, illetve a településméret növekedésével jellemzőbbé válik az önálló munkavégzés (Ladányi et al. 2006a). Noha nem kizárólagos lehetőség, de a szolgálatok döntő részét települési önkormányzatok tartják fenn.7 Finanszírozását állami és önkormányzati források biztosítják: 1998-tól állami kiegészítő normatív támogatást vehetnek igénybe a szolgálatok, illetve egyszeri támogatást a szolgáltatás elindításához szükséges beruházáshoz. A tapasztalatok szerint a helyi önkormányzatok költségvetéshez való átlagos hozzájárulása 2005-ben átlagosan 20% körül mozgott (Ladányi et al. 2006a). Mivel azonban a szociális szolgáltatás rendszere alapvetően a nagyobb, városi, specializált szociális szervezetek fenntartását támogatja, az intézményi normatíván túl a kistelepüléseknek jelentős összegeket kell az alapszolgáltatások fenntartására fordítani, ez helyi ellentéteket szül az intézményfenntartás és a segélyezés között (Herpainé 2004). A szolgáltatás gyengesége a szociális ellátórendszeren belüli kapcsolatok informális, gyenge volta. A falugondok személyét legtöbb esetben nem tekintik a szociális ellátórendszer szereplői egyenrangú félnek, nem tagja hivatalosan a jelzőrendszernek sem.8 A szociális ellátórendszeren belül a gondnokok kirekesztettsége ügyfélkörük kettős kirekesztettségéhez is vezet, melynek veszélye a faluméret csökkenésével nő (Herpainé 2004). A falu-és tanyagondnokok kapcsolati hálóját vizsgálva kiderült, hogy hatalmas kapcsolati tőkével rendelkeznek, és általánosan centrális pozíciót töltenek be az egyes szolgáltatók között, így a kevésbé integrált családsegítő vagy gyermekjóléti szolgáltatás munkatársaival való együttműködésük kedvező lehet. Emellett – mint ahogy informálisan bizonyos esetekben kialakult – egymást erősítő tevékenységet tud végezni a szociális gondozókkal (Jakab et al. 2005). A szolgáltatás jól célzott, hatékony szervezetnek tekinthető, mely nélkül a kistelepülések szociális ellátottsága a centralizált intézmények korában esetleges volna. Egyszerre lát el mentálhigiénés, preventív szolgálatot, illetve krízisintervenciót (Jakab et al. 2005). Fő erénye a rugalmasságában rejlik, amely révén sokféle, személyre szabott szolgáltatás tud nyújtani, túlmutatva a klasszikus szociális szolgáltatásokon. Fontos, hogy a szolgáltatás szervezői is lássák ennek jelentőségét, én ne mobil egységként tekintsenek rá, illetve ne helyezzenek szoros munkairányítást a gondnok fölé, azaz elkerüljék a túlintézményesítést. A tapasztalatok

7

Elképzelhető lenne a falugondnokok gondozási központ vagy a családsegítő-gyermekjólét szolgálat által történő foglalkoztatása, figyelembe véve a most jellemző szabad feladatvállalást (Herpainé 2004). 8 A gyermekvédelmi törvény nem említi a falu- és tanyagondnoki szolgálatot az együttműködő partnerek között (Herpainé 2004). (A jelzőrendszer tagjai a Gyvt. 17. §-ban felsorolva.) A 2004-es évben a falu- és tanyagondnokok a legtöbb hivatalos jelzést a polgármesteri hivatal munkatársai felé tették, de jelentős arányt tettek ki a nem hivatalos jelzések, elsősorban a polgármesteri hivatal, illetve a háziorvos, körzeti nővér felé. A gyerekjóléti és családsegítő szolgálatok felé a kutatás szerint az esetek felében sem hivatalos, sem nem hivatalos jelzést nem tettek a gondnokok (Ladányi 2006b). 28

azt mutatják, hogy a megfelelő személyiségű és elegendő önállósággal rendelkező szolgálatok kevésbé kirekesztőek (Herpainé 2004). A falu- és tanyagondnoki szolgáltatásokhoz hasonló intézményekre egy-egy külföldi példát találunk, ám ez esetekben nem jelenik meg az intézményhiány pótlása, a rurális közlekedés megszervezése mellett a szociális gondozás és idősellátás jelen esetben hangsúlyos szerepe (Hallora-Kerstin, 2005).

Családsegítő szolgálat A családsegítő szolgálatot a nyolcvanas évek végén kísérleti jelleggel hozták létre, a kilencvenes években jellemzően a nagyobb városokban működött. Az 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szt.) a családsegítést alapellátási formaként határozta meg. Az Szt. hatályba lépésétől valamennyi önkormányzat számára kötelező feladattá tette a családsegítés biztosítását, ám a települések jelentős részén nem került sor a szolgáltatás kiépítésére. Az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi CXXXVI. törvény 38.§-a módosította a korábbi szabályozást, 2005. január elseje óta a családsegítés a 2000 állandó lakosnál nagyobb településeken kötelezően ellátandó alapszolgáltatási feladat, a 2000 állandó lakosnál kisebb településeken a szolgáltatáshoz való hozzáférést kell biztosítani. 2009-ben a települési önkormányzatok tartották fenn a családsegítő szolgálatok felét, az intézményfenntartó társulások és a többcélú kistérségi társulások jellemzően az aprófalvas szerkezetű megyékben váltak igen nagy arányban (az országos átlagot két-háromszorosan is meghaladva) a szolgáltatást biztosító fenntartókká (NCSSZI 2011, 124). A családsegítés megszervezésének módját illetőn fontos változást eredményezett, hogy 2005ben a költségvetési törvény 3,8 millió forint többletfinanszírozással ösztönözte alapszolgáltatási központok létrehozását, amelyekben az Szt. 57.§-ban meghatározott szociális szolgáltatások közül a családsegítést, gyermekjóléti szolgáltatást, étkeztetés, házi segítségnyújtást és nappali ellátást biztosítják. Ez a változás 2006-ban s azt követően már nem kerültek nevesítésre a költségvetési törvényekben, de az állam többletnormatívával ösztönözte az intézményfenntartó és a többcélú kistérségi társulások által megszervezett szolgáltatást. A családsegítő szolgáltatok jellegzetes szervezeti formái a következők: 1) a családsegítés és a gyermekjóléti szolgáltatás egy szolgálat keretében, 2) a családsegítés és szociális alapszolgáltatások, valamint a gyermekjóléti szolgálat egy intézmény keretében, 3) a családsegítés és gyermekjóléti szolgálat egy bentlakásos intézményhez integráltan működik. Az első két esetben a működést a telephely szerint illetékes jegyző, a harmadik esetben az illetékes szociális és gyámhivatal engedélyezi. Az Sztv. 64. §-a szabályozza a családsegítés tartalmát, ám a családsegítéshez az évek során más feladatok is delegálódtak. A tartós munkanélküliek (majd 55 év feletti munkanélküliek és egészségkárosodott rendszeres szociális segélyben részesülők), a díjhátralékosok és 29

adósságproblémákkal küszködő egyének és családok jelentik a családsegítés speciális célcsoportjait, számukra nem csak szociális szolgáltatást nyújtanak a családsegítő szolgáltatok, hanem közreműködnek az e csoportok számára nyújtott pénzbeli ellátásokhoz kapcsolódó hatósági döntések előkészítésében és végrehajtásában. „A családsegítés tartalmát explicit és implicit módon meghatározó jogszabályi előírásokat és szolgáltatási gyakorlatot figyelembe véve, a családsegítés jelenleg a „klasszikus” családsegítés és a speciális, „hatósági jellegű” feladatellátás kettősségével jellemezhető, de típusát tekintve mindkét szerepkörében általános, holisztikus szemléletű szolgáltatás” (NCSSZI 2011, 128) A családsegítés olyan szociális szolgáltatás, amely után a lakosság számának alapján jár a normatív támogatás, összegét a települések nagyságának függvényében különböző képletek alapján számolják ki. A társulások által fenntartott szolgáltatások számára kiegészítő normatív támogatás jár. A társulásos formában történő feladatellátással összefüggően az NCSSZI anyaga a következő problémákra hívja fel a figyelmet: 1) a társulásoknak nincsenek olyan jogosítványai, mint a helyi önkormányzatoknak, ami nehezíti a fenntartói feladatok ellátását, rontja a szervezet alkalmazkodóképességét, 2) mivel a közszolgáltatások közös megszervezése az önkormányzatok autonóm döntésein alapul, ezért minél több település vesz részt a társulásban, annál valószínűbb az érdekek szerteágazása, az egyéni és közösségi érdekek különbsége, 3) a társulásos feladatellátás a nagyobb, központi településeknek kedvez, a kistelepülések számára kényszer a részvétel, és nem ritkán kénytelenek feladni saját intézményeiket is, 4) s magas az ún. „papírtársulások”, tehát a gyakorlatban nem működő, kizárólag a többlet normatíva lehívása érdekében született együttműködések aránya (NCSSZI 2011, 145–146.).

Idősellátás Az idősgondozásban alapellátásnak minősül a házi segítségnyújtás, jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, illetve az időskorúak nappali ellátása. A szakosított ellátások közé a bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények, időskorúak gondozóháza, ápolásgondozást nyújtó, tartós bentlakást biztosító intézmények, azaz az idősek otthonai tartoznak. A szociális szolgáltatások többségénél, így a házi segítségnyújtás, és az időskorúak nappali intézményi ellátása esetében az önkormányzatoknak jár a kiegészítő állami normatíva, ha a feladatot társulásban látják el, ez azonban nem vonatkozik az időskorúak (szakosított) bentlakásos ellátására. A házi segítségnyújtás az önálló életvitel fenntartása érdekében vehető igénybe. A szolgáltatásnak része az ápolási-gondozási feladatok ellátása, higiéniás körülmények megtartása, vészhelyzetek kialakulásának megelőzése. A szolgáltatás igénybevételéhez szükséges a gondozási szükségletek felmérése, a gondozási szükséglet nem haladhatja meg a 30

napi 4 órát. Minden településen, lakosságszámtól függetlenül a települési önkormányzatok kötelessége a megfelelő gondozási szükséglettel rendelkező lakosok ellátásáról gondoskodni, ám ezt a feladatukat úgy is elláthatják, hogy nem állami vagy egyházi szolgáltatóval kötnek feladat-ellátási szerződést. Annak ellenére, hogy a rugalmatlan önkormányzati szolgáltatásoknak jó alternatíváját nyújthatja a nem állami és egyházi fenntartású, hatékony ellátás, 2007-ben 7% nem állami, és 1% egyházi szolgáltató tartozott a rendszerbe, azóta az egyházi fenntartók aránya minden bizonnyal emelkedett. (NCSSZI 2011) A szolgáltatásnak szűrőfunkcióval kéne rendelkeznie, vagyis a bentlakásos intézménybe való bekerülés előtti lépcsőfokot kellene jelentenie. A házi segítségnyújtás keretében és az idősek otthonában ellátottak számának változásait vizsgálva azonban megállapítható, hogy az ellátás nem tölti be szűrőfunkcióját, ugyanis nem biztosít a magas gondozási szükséglettel és alacsony jövedelemmel rendelkezőknek átjárást a szakosított ellátásba. (NCSSZI 2011) Problémát okoz a rendszer finanszírozásában és működésében, hogy nem támogatja a 24 órás folyamatos ellátást és a hivatali munkarendhez (8-16h) igazodik. 4 óránál hosszabb ellátásra nincs lehetőség, így akik ezt a szolgáltatást a meglevő keresletre reagálva piaci alapon nyújtják, működési engedély nélkül teszik ezt. További probléma, hogy a 4 órás és az 1-2 órás ellátások, vagyis a különböző nehézségű feladatok finanszírozása is egységes, amely – amennyiben bizonyos szolgáltatók a könnyebb ellátásokra szakosodnak – finanszírozási egyenlőtlenségeket okoz. Ugyanígy a nem elszámolható tételek közé tartozik a lakáson kívül végzett tevékenység, illetve az utazás, melyek a szolgáltatás szerves részét képezik, és utóbbiak – különösen társulásban végzett ellátás keretében – jelentős időt tesznek ki. A gondozók néhány esetben a szakképzettségükön túlmutatóan is pl. egészségügyi segítséget nyújtanak, mely a kompetenciahatárok letisztázását igényli. (NCSSZI 2011) A jelzőrendszeres házi segítségnyújtás az otthonukban élő, egészségi és szociális helyzetük miatt rászoruló, segélyhívó készülék megfelelő használatára képes személyek (időskorúak, fogyatékos személyek, pszichiátriai betegek) önálló életvitelének fenntartását és a krízishelyzetek megelőzését szolgálja. A jelzőrendszeres házi segítségnyújtás csak 10 000 lakos felett kötelező. Az ellátás 1994-ben indult Magyarországon, egy modellkísérleti szakaszt követően szabályozása 2003-ban került be a szociális törvénybe, 2004-től normatív finanszírozásban részesült. (NCSSZI 2011) A jelzőrendszeres házi segítségnyújtást az állam – a külön jogszabályban meghatározott eljárási rend szerint kiválasztott – fenntartókkal kötött finanszírozási szerződések útján támogatja. A finanszírozási szerződést – ha jogszabály másként nem rendelkezik – három évre kell megkötni. A szolgáltatás térítésköteles, melynek mértéke személyre szabottan kerül megállapításra. Számos helyen azonban – ismerve a szolgáltatástól való elriasztó hatást – nem kérnek térítési díjat. (NCSSZI 2011) Az időskorúak nappali ellátásának célja, hogy lehetőséget biztosítson az otthon fenntartása mellett napközbeni tartózkodásra, ott kapcsolatok ápolására, napközbeni étkezésre és higiéniai szükségletek kielégítésére. A nappali ellátás része szabadidős tevékenységek szervezése, az

31

egészségügyi alap- és szakellátáshoz való hozzáférés segítése, ügyintézési segítségnyújtás, tanácsadás stb. (Dögei et al 2011). Az időskorúak nappali ellátása esetén jellemzően önkormányzati fenntartású intézmények biztosítják a szolgáltatást.9 A többcélú társulások, intézményfenntartó társulások, illetve a szerződéssel feladatot ellátók különböző mértékű, ebben a sorrendben csökkenő támogatást kapnak az ellátott személyek után. A nem állami fenntartók a települési önkormányzattal azonos feltételekkel tudnak normatívát igényelni, míg az egyházi fenntartók a költségvetési törvényben meghatározott kiegészítő támogatásra jogosultak a normatíva mellett. (NCSSZI 2011) Ezt az ellátási formát a 3000 főnél nagyobb népességszámmal rendelkező települések számára kötelező feladatként írja elő a Szt. Korábban, egy rövid ideig, 2002 és 2004 között, a fenntartási kötelezettség a 2000 fő feletti településekre vonatkozott, ám 2005-ben a létszámmutatót 3000 főre emelték. (NCSSZI 2011) A szakosított ellátások a bentlakásos intézményrendszer tagjait, azaz átmeneti, illetve tartós bentlakást biztosító intézményeket jelentik. Magyarországon is cél, hogy az ellátottak minél kisebb arányban vegyenek részt az intézményi ellátásban, helyette az alapellátás erősítésével az otthoni vagy családi körben való gondozást részesítsék előnyben. Ezt azonban az alapellátó-rendszer egyelőre hiányos és nem megfelelően célzott beavatkozásai nem segítik. Jellemző az alulfinanszírozottság, mert az idősek nem terhelhetők a költségekkel tovább. Azon kívül, hogy a bekerülő gondozottak egyre rászorultabb helyzetben vannak, szintén megfigyelhető, hogy egyre súlyosabb állapotban kerülnek be, egyre több a konfliktus, gondozásuk ugyanakkor rövidebb ideig is tart. Emellett megjelenik egy fizetőképes kereslet a minőségi szolgáltatások iránt is. (NCSSZI 2011) Mindkét ellátás esetén túlnyomórészt állami fenntartású férőhelyek a jellemzőek, a trendek azonban azt mutatják, hogy az egyházi, többségi kistérségi társulási és alapítványi fenntartású intézmények száma nő. Az intézményi idősellátás finanszírozása elmarad a hasonló egészségügyi normáktól. A térítési díj, fenntartói támogatás és a központi támogatás együttesen a kiadások 93 százalékát fedezik, ebből az OEP és az igénybe vevő által fizetett rész 87%. Az idősek átmeneti ellátását az időskorúak gondozóháza biztosítja. Ide ideiglenes jelleggel, legfeljebb egy éves időtartamra kerülhetnek – melyet még egy évvel orvosi szakvélemény alapján meghosszabbíthatnak – azok az időskorúak, vagy 18. életévüket betöltött beteg személyek, akik önmagukról időlegesen nem képesek gondoskodni. A szolgáltatás térítésköteles, mértékét személyre szabottan állapítják meg (Dögei et al 2011). A szociális szolgáltatást a települési önkormányzat köteles biztosítani minden 30.000 fő feletti település esetén. Azonban bizonyos településeken a kötelezettség ellenére nem üzemelnek gondozóházak, az ország túlnyomó részét pedig a lefedetlenség jellemzi. (NCSSZI 2011)

9

2008-ban a fenntartók szerinti megoszlás a következőképpen alakult: önkormányzati fenntartás: 62,6%; intézményfenntartó társulás: 12,9%; többcélú társulás: 15%; egyházi: 5,2%; nem állami: 4,2%. (NCSSZI 2011) 32

Az ápolást-gondozást nyújtó, tartós bentlakást biztosító intézmények közé tartoznak az idősek otthonai. Ide olyan életkoruk, egészségi állapotuk vagy szociális helyzetük következtében rászorult emberek kerülnek, akik csak személyes gondoskodást nyújtó intézményben láthatók el. Itt teljes körű ellátást kapnak, mely a legalább háromszori étkezést, ruházkodást, mentális gondozást, meghatározott egészségügyi ellátást jelent. A gondozási szükséglet vizsgálatát jelentkezés esetén az intézmény végzi el. Idősek otthonának fenntartásáról a fővárosi önkormányzat és kerületei is kötelesek gondoskodni, illetve a megyei jogú városok a város területére kiterjedően. Az ország nagy része lefedettnek tekinthető, ám gyakorlatilag csak várólistával lehet bejutni az intézményekbe. (NCSSZI 2011) A szociális étkeztetés egy mások számára is nyitott alapszolgáltatás, amit minden település, lakosságszámtól függetlenül nyújt, így csak részben tartozik az idősellátáshoz. A jogosultságokat részletesen a települési önkormányzatok rendeletei szabályozzák, és azon szociálisan rászorultaknak kell, hogy biztosítsák a napi egyszeri meleg étkezést, akik koruk, egészségi állapotuk, illetve más tényezők miatt maguknak és eltartottjaiknak tartósan vagy átmeneti jelleggel nem képesek biztosítani.

Hajléktalan ellátás A magyarországi hajléktalanság megjelenése sokak számára a rendszerváltással van összefüggésben, azonban a probléma ennél lényegesen korábban jelentkezett (Oross 2001, Fehér 2008). Magyarországon 2008-ban készült – a posztszocialista országok közül elsőként egy hajléktalanügyi stratégia hosszas szakmai vita és egyeztetés eredményeként. (GyőriMaróthy 2008).10 A stratégia középpontjában a hajléktalanná válás megelőzése, és az egzisztenciájukat vesztett, hajléktalanná vált emberek társadalmi integrációja, visszailleszkedésük segítése áll. A Stratégia abból indul ki, hogy szükségessé vált a rendszerváltást követően fellépő tömeges hajléktalanság jelenségére reagáló „tűzoltójellegű” megoldások átgondolása. „Az akkori és az azt követő jó szándékú megoldások mára számos elemükben (szabályozás, ellátási formák, ellátó és döntéshozó szervezetek stb.) intézményesültek, mely egyfelől – nagyon általánosan fogalmazva – a hajéktalan-ellátásnak bizonyos stabilitást kölcsönöznek, sokszor ugyan „rendszeridegen” módon, de lehetőséget biztosítottak több lokális innovatív kezdeményezés, szakmai kísérlet megvalósításához, másfelől azonban lényegében stabilizálták a kezdeti „tűzoltó” eljárási, ellátási és ezeket fenntartó szabályozási-finaszírozási formákat.” (Győri-Maróthy 2008, 6) A Stratégia alkotói azt vallják, hogy a hajléktalanság elfogadhatatlan egy összetartó, integrált társadalomban. Ennek szellemében 3 fő beavatkozási területen (és a kiemelten fontos foglalkoztatás terén) fogalmaz meg teendőket. Ezek a következők: 1. Stratégiai terület a lakáshoz jutás és a lakás megtartását segítő rendszer kialakítása, mint a hajléktalanná válást megakadályozó preventív eszköz. 10

A Stratégia azonban nem került megvalósításra. A jelenlegi kormányzat még nem készített ilyen jellegű dokumentumot. 33

2. Stratégiai terület a hajléktalan embereknek nyújtott szolgáltatások célzottságának és hatékonyságának javítása, a segítő eszközök bővítése, azaz a hajléktalan-ellátás rendszerének átalakítása. 3. Stratégiai terület a fedél nélkül alvók és napjaikat a közterületeken élők számának csökkentése a „Nyitás az utcára” program elindítása.

Ami a jelenlegi szabályozási keretek illeti, létszám kategóriától függetlenül minden települési önkormányzat számára kötelező szociális étkeztetés keretében lehetőség nyílik hajléktalanok ellátására is, ám az ellátottak körét és a jogosultsági kritériumokat a települési önkormányzatok saját rendeletükben szabályozzák, így az ellátás gyakorlata település-függő. A szintén a szociális alapszolgáltatások körébe tartozó nappali ellátások biztosítása és ezen belül a hajléktalanok nappali ellátása a tízezer fő feletti települések számára kötelező, ahogy az utcai szociális munka is. A nappali melegedő lehetőséget ad a hajléktalan személyeknek, hogy közösségi életet éljenek, pihenjenek, tisztálkodási és ruhamosási lehetőséget nyújt, illetve lehetőség van saját étel elfogyasztására. Az utcai szociális munka célja, hogy azoknak a hajléktalan embereknek segítsen, akik az intézményi ellátásból kiszorultak vagy azzal szemben bizalmatlanok, és közterületen vagy nem lakás céljára szolgáló helységben laknak. A tevékenység célja a közvetlen életmentésen túl a hajléktalan személyek integrációja, megfelelő intézményekbe juttatása, illetve segítség nyújtása személyes ügyeikben. Az utcai szociális munka megszervezhető önálló szervezeti formában vagy szociális intézmény (nappali melegedő, hajléktalanok átmeneti szállása, éjjeli menedékhely) keretein belül. Ezeken túl, az alapszolgáltatások részeként, a szociál- és nyugdíjpolitikáért felelős miniszter regionális hatáskörű diszpécserszolgálatok működését pályázati úton ötévente biztosítja. Az ellátás fő funkciója, hogy fogadja a kritikus helyzetbe került, illetve tartósan közterületen, nem lakáscélú helységben élő emberekre vonatkozó bejelentéseket, ezeket a megfelelő szolgáltatóknak, intézményeknek továbbítsa és nyilvántartsa, illetve segítse az információáramlást. Diszpécserszolgálatot külön feltételeknek megfelelő utcai szociális munkát végző szervezetek is működtethetnek. A személyes gondoskodást nyújtó szakosított ellátást a hajléktalan ellátás területén különböző intézmény-típusok biztosítják. A hajléktalanok átmeneti szállása bentlakást nyújtó intézmény, mely a nappali melegedő szolgáltatásain túl éjszakai pihenésre is lehetőséget nyújt, az ellátást igénybe vevők mentális és szociális gondozását is a nyitvatartási idő egy részében, legalább 6 órában biztosítani kell. Ezen gondozás körébe tartozik az egyéni és csoportos kezelés, hivatalos ügyintézés, családi és társadalmi kapcsolatok ápolásának elősegítése. A gondozás első 30 napjára személyi térítési díj nem kérhető, az étkezésért azonban térítési díjat kell fizetni.11 A hajléktalanok éjjeli menedékhelye átmeneti elhelyezést nyújtó intézmény. Nyitva tartása az átmeneti szállásnál 11

29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról 34

rövidebb ideig tart, minimum 14 óra este és éjszaka, szociális munkát 4 órában, felügyeletet folyamatosan kell biztosítani. Az éjjeli menedékhely használata térítésmentes. Az átmeneti szállást és az éjjeli menedékhelyet minden 30.000 főnél több állandó lakossal bíró terepülésen a települési önkormányzat biztosítja, a fővárosban – a kerületi önkormányzatokkal kötött megállapodás esetén – a fővárosi önkormányzat átvállalhatja a szolgáltatást. A települési önkormányzatok ellátási kötelezettsége a településen életvitelszerűen élő hajléktalan emberekre terjed ki, kivéve, ha az intézményt társulás keretében más önkormányzattal közösen tartják fenn, vagy az intézménnyel nem rendelkező önkormányzattal kötött szerződésben a fenntartó az ellátást más önkormányzat lakosaira kiterjedően is vállalta. A megyei jogú város saját területén köteles e két szolgáltatást biztosítani. A hajléktalanok otthona az ápolást, gondozást nyújtó intézmények körébe tartozik, és azon hajléktalan személyeknek áll nyitva, akik ellátása átmeneti szálláson már nem biztosítható, de fokozott ápolás-gondozást igényelnek. Az intézményben a lakók rendszeres gyógyító, megelőző, higiéniás felügyeleti ellátásra, illetve ápolásra, valamint a további igények (szakorvosi ellátás, rehabilitáció) megszervezésére jogosultak. A hajléktalan személyek rehabilitációs intézménye a munkaképes korú, egészségi, pszichés és szociális állapotában visszafordíthatóan károsodott személyeket hivatott segíteni, akik önként vállalják a komplex rehabilitációban való részvételt. A program célja az önálló életvitel, a munkavégzési képességek visszaállítása, a hajléktalan személy lakhatásának megoldásában és társas kapcsolatainak javításában, integrációjában való közreműködés. Hajléktalanok otthonának és hajléktalan személyek rehabilitációs intézményének fenntartása kötelező a fővárosi önkormányzatnak – ellátási területe az egész fővárosra kiterjed – és a megyei jogú városnak saját területén, amennyiben a lakossági szükségletek indokolják. A támogatott lakhatás többek között hajléktalan személyek részére biztosít saját egészségi, önellátási képességének megfelelő lakhatási szolgáltatást, az önálló életvitelt fenntartó segítséget. A támogatott lakhatás térítési díja nem haladhatja meg az ellátott havi jövedelmének 80%-át. Ellátási kötelezettséggel nem rendelkező város saját rendeletében megállapíthatja az egyes ellátások biztosítását saját lakosai részére. A szociális szolgáltatást a helyi önkormányzat és az állam fenntartói feladatainak ellátására a Kormány rendeletében kijelölt szerv biztosítja, az önkormányzat a feladatait más helyi önkormányzattal társulásban, vagy társulással kötött megállapodás útján is biztosíthatja.12

Fogyatékossággal élők szociális ellátása Magyarországon a fogyatékossággal élők szociális ellátásáról a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló – időközben többször módosított – 1993. évi III. törvény rendelkezik, amely meghatározza a pénzbeli ellátásokat és a szociális alapszolgáltatásokat és 12

Szt. 90.§ (4) 35

szakosított ellátásokat. A pénzbeli ellátások közül pl. fogyatékossági támogatásban, vakok személyi járadékában, magasabb összegű családi pótlékban, az őket ellátó családtagok pedig ápolási díjban részesülhetnek, a súlyos mozgáskorlátozott, tömegközlekedést igénybe venni nem tudó személyek közlekedési kedvezményhez juthatnak. A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevétele önkéntes (93. §). A szociális szolgáltatások esetén a nappali ellátás igénybevételét, valamint a bentlakásos intézménybe történő felvétel menetét a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999. (XI. 24.) SZCSM rendelet szabályozza. A fogyatékossággal élő emberek jogaival, helyzetével és ellátásával kapcsolatos szemléletváltásban mérföldkőnek számított a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény. A törvény nevesíti a fogyatékossággal élők jogait, és céljai között szerepel az érintettek esélyegyenlőségének, önálló életvitelének és a társadalmi életben való aktív részvételének biztosítása, illetve a számukra nyújtandó komplex rehabilitáció szabályozása. Rendelkezett a fogyatékossággal élők számára ápolást-gondozást nyújtó, 50 főnél nagyobb férőhelyszámú szociális intézmények (2014. december 31-ig történő)13 kiváltásáról. 2007-ben elfogadásra került Új Országos Fogyatékosügyi Program 2007–201314 alapelvei és céljai közül kiemeljük az önrendelkezés és a normalizáció elvét, melyek értelmében a fogyatékos emberek meglevő képességeik és lehetőségeik keretein belül szabadon rendelkezhetnek életük alakításáról minden tekintetben, illetve körülményeiket úgy kell kialakítani, hogy a társadalom más tagjaival azonos életminták és hétköznapi életfeltételek válhassanak számukra elérhetővé. Fontos elvéként jelenik meg az egyéni szükségletek előtérbe kerülése is. A korábbi dokumentumokban megfogalmazottakkal összhangban hangsúlyosan jelenik meg a szociális ellátórendszer átalakításának szükségessége. Bár törvényi szinten már 1998-ban megjelent a nagyobb intézmények kiváltásának követelménye és az Új Országos Fogyatékosügyi Program (2007) céljai között is hangsúlyosan szerepel a fogyatékossággal élők intézményes lakhatásának átalakítása, az ennek megvalósítására vonatkozó kormányzati stratégia csak 2011-re került kidolgozásra (Stratégia… 2011). A 2011–204115 közötti időszakra vonatkozó Stratégia legfőbb céljai között az önálló életvitel folytatását lehetővé tevő, az öngondoskodásra való képességre épülő és azt fejlesztő szolgáltatási rendszer kialakítása szerepel, ez kisebb létszámú, kizárólag lakókörnyezetbe integrált elhelyezéssel valósítható csak meg. Az átalakítás további eleme az eddigi, bentlakásos intézmény által nyújtott komplex szolgáltatásnak az önálló életvitelt segítő szolgáltatások (pl. rehabilitáció, fejlesztés, gondozás, szállítás), valamint a lakhatási szolgáltatás szétválasztásán 13

A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló törvény 2010. március 30-áig hatályos szabálya legkésőbb 2010. január 30-áig rendelte el a fogyatékos személyek tartós bentlakást nyújtó intézményeinek átalakítását. Mivel ez a jelölt határidőig nem történt meg, a határidő 2013. december 31-re módosult, majd a 2012-es törvénymódosítás során 2014. december 31-ig tolódott ki. 14 Az 1999-ben készült Országos Fogyatékosügyi Program felülvizsgálatának ’eredménye’. 15 Az átalakítás költségei, valamint a társadalmi szemléletváltás szükségessége miatt a teljes intézményrendszer átalakítását reálisan harminc év alatt tartják megvalósíthatónak a Stratégia megalkotói. 36

alapuló, személyre szabott és szükségletekre épülő ellátás biztosítása. Ezen ellátási forma lehetővé teszi, hogy az ellátottak a helyi lakossággal azonos életkörülmények és életfeltételek között éljenek és részt vegyenek a helyi társadalom életében. A támogatott lakhatás elnevezést viselő szolgáltatási forma bevezetéséről a 2012. évi XXXIV. törvény16 rendelkezik. A Nemzeti Szociálpolitikai koncepció (2011) is célként fogalmazza meg többek között az otthon közeli ellátások biztosítását, alapszolgáltatás-centrikus szolgáltatási rendszer kialakítását; a nagy létszámú intézmények átalakítását, közösségi ellátások erősítését (30.o.). Finanszírozás tekintetében a dokumentum fontos álláspontja, hogy csak olyan szolgáltatások, támogatások fenntartása szükséges közösségi központi forrásból, amelyek másként nem valósulnának meg (29.o.), tehát a közösségi, illetve a piaci szerepvállalásnak jelentős szerepet szán a szociális ellátások biztosításában.

Pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek szociális ellátása Nemzetközi szinten kiemelésre érdemes a WHO Európai Miniszteri Konferencia által 2005ben a mentális egészségről kiadott Európai Nyilatkozat, melynek fő gondolatai és intézkedései mind a pszichiátriai, mind a szenvedélybeteget érintően releváns. A dokumentum olyan intézkedések végrehajtását sürgeti, amelyek véget vetnek a súlyos mentálhigiénés betegségben szenvedők sokszor embertelen és megalázó ellátásának. A nagyobb intézményekben történő ellátás helyettesítésére ezen ellátotti csoport számára (is) a közösségi alapú, a személyes szükségleteket és preferenciáikat tiszteletben tartó és konkrét beleszólást engedő és választási lehetőségeket kínáló szolgáltatások kialakításának szükségességét fogalmazza meg az elméleti megközelítésekkel összhangban. Hazánkban is szinte teljes egészében megváltoztak a pszichiátriai és szenvedélybetegek szociális ellátására vonatkozó szabályozás (irányelvek, jogszabályok) keretei, ami messzemenőkig érinti a betegekkel való foglalkozás és kapcsolat minden területét (Harangozó et al. 2001). A pszichiátriai betegek, illetve a szenvedélybetegek szociális ellátásáról a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló – időközben többször módosított – 1993. évi III. törvény rendelkezik. A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevétele önkéntes (93. §). Az 1997-ben hatályba lépő egészségügyről szóló CLIV. törvény deklarálja, hogy a pszichiátriai és szenvedélybetegeknek is joga van a szabadsághoz, az önrendelkezéshez, a tájékoztatáshoz, döntési joguk van a saját kezelésükkel kapcsolatban, továbbá joguk van a természetes környezetben történő ellátáshoz is. Meg kell említeni a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvényt is, amely a pszichiátriai betegek számára is a humánusabb, emberközpontúbb, a személyes szükségleteket figyelembe vevő ellátási formák kívánalmát 16

2012. évi XXXIV. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény, valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításáról 37

fogalmazza meg, és az e célcsoportok számára ápolást-gondozást nyújtó, 50 főnél nagyobb férőhelyű szociális intézmények kiváltásának szükségességét hangsúlyozza (17. §). A nappali ellátás igénybe vételének, valamint a bentlakásos intézménybe történő felvételnek a menetét a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999. (XI. 24.) SZCSM rendelet szabályozza, határozza meg (pl. milyen szakvélemények kellenek). A pszichiátriai betegek intézeti felvételének és az ellátásuk során alkalmazható korlátozó intézkedések szabályairól rendelkezik a 2004. (VII. 6.) ESzCsM rendelet. Az önkéntes pszichiátriai intézeti gyógykezelést beleegyező nyilatkozattal kérhetik az érintettek, és joguk van az intézetből történő ideiglenes eltávozásra. Megfogalmazódik, hogy a beteg szükségleteinek megfelelő ápolási körülményeket és személyi feltételeket kell biztosítani, különös tekintettel a korlátozó intézkedések elkerülésére. Egy korábbi ajánlás (Szenvedélybetegek… 1997) már kifejezte, hogy az emberi méltósághoz, illetve a testi épséghez és az egészséghez fűződő jogok nem korlátozhatók, nem sérülhet a megalázó bánásmód tilalmának alkotmányos elve, és pl. a hálós ágyak használatának betiltását rendelte el. A szenvedélybetegek közül külön rendelet szabályozza a kábítószer-fogyasztók gyógyító kezelését, illetve a kábítószerekkel alkalmi szinten találkozók esetében a kábítószer-használatot megelőző-felvilágosító szolgáltatást: 42/2008. (XI. 14.) EüM–SZMM együttes rendelet a kábítószer-függőséget gyógyító kezelés, kábítószer-használatot kezelő más ellátás vagy megelőző-felvilágosító szolgáltatás szabályairól. Az ún. elterelésre vonatkozó rendeletet azokra a büntetőeljárás hatálya alatt álló kábítószer-élvező személyekre kell alkalmazni, akikkel szemben a büntethetőséget megszüntető ok miatt az eljárás/nyomozás felfüggeszthető (pl. csekély mennyiségű drogot fogyasztott). Előzetes állapotfelmérés alapján az érintettnek kábítószerfüggőséget gyógyító kezelésen vagy megelőző-felvilágosító szolgáltatáson kell-e részt vennie. A második nemzeti drogstratégia17 (2009) leszögezi, hogy a kezelés–ellátás–ártalomcsökkentés területén az ellátásnak az érintettet és komplex élethelyzetét a középpontba helyező kliensközpontúvá kell válnia, a kliens szükségleteihez és lehetőségeihez kell illeszkednie. Megfogalmazza, hogy a drogproblémával küzdők ellátásának illeszkednie kell az egészségügyi és szociális ellátások rendszerébe, valamint hogy a szenvedélybetegek szociális alapszolgáltatásainak és szakosított ellátási formáinak területi lefedettséget biztosító fejlesztésére van szükség. Kiemeli az alacsonyküszöbű szolgáltatások fejlesztésének kívánalmát is. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, valamint a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény módosításáról szóló 2012. évi XXXIV. törvény a pszichiátriai betegek és a szenvedélybetegek szociális ellátásában is jelentős változást hoz azzal, hogy 2013. január 1-jétől bevezette az ún. támogatott lakhatás szolgáltatási formát és a kitagolás, a nagyobb intézmények kiváltása irányába alakítja a pszichiátriai és szenvedélybetegek esetében is az ellátórendszert.

17

Nemzeti Stratégia a kábítószer-probléma kezelésére, 2010–2018. Elfogadásáról a 106/2009. ( XII. 21.) OGY határozat döntött. 38

Az egészségügyi alapellátás hazai szabályozása és szakpolitikai környezete Az egészségügyi szolgáltatások szervezésének rendszerspecifikus eleme a progresszivitás: ennek lényege, hogy a gyógykezelés specializált szakmai és technikai igényétől, bonyolultságától, a betegség jellegétől függően fokozatokba rendeződik: az alap-, a szak-, a fekvő- és a speciális ellátásfajták egymásra épülnek (Bugovics 2005; Osváth 2004). Társadalmi elvárás, hogy az egészségügyi alapellátás folyamatosan működjön, rövid időn belül elérhető legyen, minden rászoruló igénybe vehesse, és maximálisan kielégítse azok igényét. A hazai egészségügyi alapellátás középpontjában a háziorvosi szolgálatok állnak, amelyeket 1993-ban a körzeti orvosi rendszert felváltó háziorvosi praxisok képviselnek. A körzetek nagy eltérései miatt vezették be a területi ellátási kötelezettséggel rendelkező (TEK), illetve nem rendelkező praxis (TEKN) fogalmát és gyakorlatát 2000-ben. Jelenleg Magyarországon a háziorvosi szolgálatok kb. 5%-a TEK nélküli, akik a lakosok 3%-át látják el. A bejelentkezettek száma ezeknél a szolgálatoknál átlagosan közel felével kevesebb, mint a területi ellátási kötelezettséget teljesítőknél (Lantos 2012). A TEK nélküli körzetek fenntartása nem tartozik a helyi önkormányzat felelősségi körébe, és rontja az ellátási kötelezettséggel rendelkező körzetek méretgazdaságosságát. A háziorvosi hálózat az egészségügyi ellátás területileg legkiegyenlítettebb alkotóeleme, a tevékenység hazai jellemzői országosan egységesnek mondhatók, a területi különbségek főként a településhierarchia szerint jelentkeznek (Molnár 2001). Az egyes egészségügyi szolgáltatók munkavégzésének mérésére 2009-ben került bevezetésre objektív, nyilvános minőségi mutatókat tartalmazó a háziorvosi indikátor alapú teljesítményértékelő rendszere (11 indikátor, pl. diabetes vagy infarktus gondozásra, beutalásra, védőoltásokra stb. vonatkozóan) (Állami Számvevőszék, 2011). A háziorvosi praxis szempontjából lényeges, hogy a hatékony és gazdaságos működésnek úgy kell megvalósulnia, hogy az elvárásoknak megfelelően az ellátás legyen elsődleges, személyes, folyamatos, átfogó, integráló, elérhető, közösségi szemléletű, családorientált, koordinatív, preventív és minőségi (Simon 2010), ezeken túl pedig lakosság közeli. A praxisszervezés szempontjából több fontos szempontot kell figyelembe venni (Gulácsi 2012): •

Az optimális praxisnagyság függ a demográfiai és településszerkezeti standard tényezőktől, illetve a morbiditási struktúrától. Az egy-egy TEK háziorvosi szolgálathoz bejelentkezettek száma nagyon változó (átlagban 2500 fő, míg az EU ajánlása 1200 fő) (www.health-inequalities.eu).

•

Az OEP teljesítményalapú finanszírozása (fejkvóta, „kártyapénz”) az orvost választó biztosítottak számán, korösszetételükön, az orvos szakképzettségi mutatóin, valamint a körzet igénybevételétől függetlenül a praxis fenntartására irányuló fix finanszírozáson alapszik. Ez utóbbi a lakósűrűségtől, távolságtól függő területi szorzókkal differenciált

39

(Állami Számvevőszék, 2011). A finanszírozási rendszer egyelőre nem a szolgáltatók tényleges költségein alapul (Homicskó 2008). •

A TEK-elvet a beteg szabad orvosválasztás elve módosítja. A TEK által kialakított háziorvosi körzetek száma az elmúlt tíz évben alig változott (0,2% alatt volt). 2015. december 31-ével a területi ellátási kötelezettség nélküli (TEKN) orvosok működtetési joga megszűnik, területi ellátási kötelezettség nélkül viszont háziorvosi ellátás 2016-tól nem lesz végezhető (Józsa 2012).

•

Az OEP finanszírozás praxismérettől függő eleme a teljesítménydíj, vagyis a nagyobb méret előnyöket jelent (méretgazdaságosság). A TEK-et vállaló háziorvosi szolgálatokban 2400 biztosított felett már nincs betöltetlen praxis (Állami Számvevőszék, 2011).

Az önkormányzatok határozzák meg a körzetméreteket és a TEK szolgálatok számát, saját hatáskörben dönthetnek a módosításokról. Az aprófalvas térségekben egy háziorvosi körzetbe akár 8-10 község lakosságának ellátása is beletartozik (Illés 2004). Jelenleg 1300 településen nincs háziorvosi rendelő vagy a háziorvos székhelye nem ott található. A betöltetlen háziorvosi praxisok száma a 2004-ben 135, 2011-ben 171 volt. A magas halandósággal és krónikus betegségek gyakoribb előfordulásával bíró hátrányos térségekben a legmagasabb a betöltetlen praxisok aránya (www.asz.hu). Jelenleg a hazai háziorvosi praxisok körzeteinek kijelölése – az önkormányzati ellátási kötelezettségből adódóan – az önkormányzati rendszer földrajzi struktúráját követi (pl. aprófalvas térségekben több településre jut egy praxis), s egyáltalán nem támaszkodik a szükséglet alapú tervezésre. A szükséglet alapú tervezés – vagyis a helyi lakosság egészségi jellemzőit figyelembe vevő – az alapellátásban eredményesebb működést tesz lehetővé. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a morbiditási és mortalitási adatok, illetve az egészségügyi ellátórendszer struktúrája alapján mind a körzethatárok kijelölésének módja, mind az alapellátásban nyújtott szolgáltatáscsomag eltérő legyen a nagyvárosokban, illetve az aprófalvas, hátrányos helyzetű térségekben. Ami a jelenlegi szabályozási kereteket illeti, a 2011-ben elfogadott önkormányzati törvény 13. § 4. pontja helyi közügynek minősíti és helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok között kiemelten sorolja fel az egészségügyi alapellátást, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatásokat. Az egészségügyi alapellátás jogi kereteinek alakulása sok tekintetben evolúciós jellegű, de ebből a folyamatból csak az utolsó tíz év elemeit tekintjük át, méghozzá azon megfontolásból, hogy az ország 2004 májusában megtörtént európai uniós csatlakozása – annak ellenére, hogy az egészségügy nem része a közösségi politikának – az egészségügy területén is lényeges változásokat hozott a legszélesebb feltételrendszereket és kapcsolódási pontokat illetően. 2004-től kezdve megjelennek bizonyos európai uniós hatások is magyar egészségügyi rendszer egészét, benne az alapellátást és az egészségmegőrzést illetően is.

40

A rendszerváltás utáni időszakban az 1997. évi CLIV. törvény (az egészségügyről) szabályozta átfogó módon az egészségügy egészét. A törvény az egészségi állapot megőrzését kiemelt jelentőségű célként határozta meg, s ennek függvényében szabályozta javításának összetett feltételrendszerét. Az alapellátás rendszerbeli helyét a 88. § határozta meg. Kiinduló pontja az, hogy: „A beteg lakóhelyén, illetve annak közelében biztosítani kell, hogy választása alapján igénybe vehető, hosszú távú, személyes kapcsolaton alapuló, nemétől, korától és betegsége természetétől függetlenül folyamatos egészségügyi ellátásban részesüljön”. Az alapellátás meghatározó célja a betegségmegelőző tevékenység. A törvény 152. §-ában foglaltak szerint a települési önkormányzat az egészségügyi alapellátás körében gondoskodik a háziorvosi, a házi gyermekorvosi, ellátásról, a fogászati alapellátásról, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, a védőnői ellátásról, valamint az iskolaegészségügyről. Az 1990 és 2000 közötti időszak szabályozásai (1990. évi LXV. törvény, az 1997. évi CLIV. törvény, a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet, a 2000. évi II. törvény határozatai szerint a háziorvosi feladatok ellátására a települési önkormányzatoknak és a szolgáltatást végző orvosoknak szerződést kellett kötniük. A 2000. évi II. törvény kialakította az alapellátó orvosok számára a praxis-rendszert, megfogalmazta a praxisjogot. Ezzel egy nagyarányú funkcionális privatizáció ment végbe az lapellátásban. Megmaradtak ugyan a közalkalmazott háziorvosi lehetőségek, de a nagy többség a vállalkozást választotta. Az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény és végrehajtásáról szóló 337/2008. évi (XII.30.) Korm. Rendelet az alapellátás területén is módosulásokkal járt, de a pénzügyi korlátok egyre inkább megjelentek. A háziorvosi ellátás működésének és pénzügyi feltételrendszerének ellenőrzéséről 2011 novemberében publikált ÁSZ vizsgálat szinte mindenre kiterjedően feltárta a feladatellátás bonyolult, több ellentmondást hordozó finanszírozási összefüggéseit. Az egész országot átfogó rendszer lényegében pénzügyi oldalról súlyos nehézségekkel küzdött. A 2010-es választások után megalakuló Országgyűlés az 1/2010. (VI. 16.) OGY politikai nyilatkozatában a Nemzeti Együttműködésről az egészség kérdését is a közös jövőnk tartóoszlopai közé sorolta, s ezzel kinyilvánította, hogy annak felismert jelentőségéhez képest kíván vele foglalkozni. A Nemzeti Együttműködés Programja (Kormányprogram) 2010 tavaszán a Nemzeti Ügyek között (Itt az idő, hogy megmentsük az egészségügyet) hirdette meg az egészségügy átalakításának és modernizálásának céljait. A Kormányprogram kritikusan fogalmazta meg az ország népegészségügyi helyzetét, s a kritikából önmaga számára jelentős feladatokat fogalmazott meg: „A jelenlegi népegészségügyi helyzet az ország versenyképességét is

41

jelentősen veszélyezteti”, ezért „Kiemelt cél a lakosság egészségi állapotának javítása és a területi különbségek csökkentése”. Mintegy szakpolitikai fordulatot jelez annak kimondása, hogy: – „Az egészségügy legfontosabb feladata az egészségmegőrzés, a prevenció. Betegségmegelőzésre összpontosító, egészségtudatos társadalmat építő, hatékony és hosszú távú programra van szükség”. – „Magyarország gazdasági fellendülésének, versenyképességének egyik feltétele az egészség szerepének újraértékelése. Az egészségügyet a magyar gazdaság egyik húzóerejeként kell meghatároznunk. A Kormányprogram feladatként fogalmazta meg a különböző ellátási szintek meghatározását. Az egészségügy egészén belül helyezte el az alapellátás fejlesztését: „Cél, hogy az alapellátás minőségi, emberközpontú és minden állampolgár számára hozzáférhető legyen.” A Kormányprogram egészségüggyel kapcsolatos szakmai filozófiáját és terveit az „Újjáélesztett egészségügy. Gyógyuló Magyarország. Semmelweis Terv az egészségügy megmentésére. Szakmai koncepció” foglalta rendszerbe 2011 júniusában. A szakmai koncepció alaptétele, hogy: „A közfinanszírozott állami egészségügyi rendszer alapköve az alapellátás” Az alapellátásnak kulcsszerepe kell, hogy legyen mind a megelőzésben, mind pedig a gyógyításban és a gondozásban. A háziorvosi, a házi gyermekorvosi, a védőnői, az iskola-orvosi, a foglalkozás-egészségügyi orvos, a fogászati alapellátás az orvos-beteg találkozások döntő részét teszik ki, így átfogó és rendszerszerű fejlesztésük és kezelésük fontos feladat. A 2011. évi LXXXI. törvény (az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról) nem érintette lényegi területeken az alapellátást, de az egész egészségügyi rendszeren belül pontosításokat hajtott végre. A 2011. évi CIII. törvény (A népegészségügyi termékadóról) korábban nem alkalmazott módon új forrásokat vont be az egészségügy finanszírozásába, mely forrásokat jelentős részben béremelésre használtak fel. A 2012. évi XXXVIII. törvény (a települési önkormányzatok fekvőbeteg-szakellátó intézményeinek átvételéről és az átvételhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról) új helyzetet teremtett elsősorban a nagyobb, városi önkormányzatok esetében. Alapvetően megváltoztak a fekvőbeteg-ellátás finanszírozásának szabályai. A 2012. évi LXXIX. törvény (az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról) több más törvény mellett módosította az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvényt, az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXIV. törvényt. Az alapellátás tekintetében kiegészítő jellegű korrekciókat vezetett be.

42

Az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvényt módosító 2011. évi CLXXVI. törvény 2012. január 1-i hatállyal meghatározta a praxisjoggal rendelkező háziorvos és az adott praxisjoggal érintett települési önkormányzat közötti feladat-ellátási szerződés új tartalmi elemeit. Ennek értelmében a települési önkormányzatoknak módosítaniuk kellett, illetve új alapellátási szerződéseket kellett kötniük a házi orvosokkal, illetve vállalkozásokkal. Az Interneten közzétett szerződések közös eleme, hogy minden alapellátási területen feladatpontosításokat is tartalmaznak. A háziorvosi szerződések egységesítése céljával a MOK ”sillabuszt” tett közzé, hogy megkönnyítse a háziorvosok döntését. Ebben egyértelműen megfogalmazták, hogy mi a kötelező, mi pedig vállalható az alapellátási szerződésekben. A 2013. évi XXVII. törvény (A szociális és gyermekvédelmi tárgyú törvények Magyary Egyszerűsítési Programmal összefüggő módosításáról, valamint egyéb törvények módosításról) a gyermekorvosi ellátás egyes kérdéseit érintette. A 24/2013. (III. 29.) EMMI rendelet egyes egészségbiztosítási tárgyú miniszteri rendeleteket módosított, melyek áttételesen érintették az alapellátást. Az egészségügy átalakítására vonatkozó jogszabályalkotásban véleményformáló (nem mindig feltétlenül egyetértő jelleggel) részt vettek a szakmai érdekképviseletek, kamarák is, különösen a Magyar Orvosi Kamara (MOK), az Alapellátó Orvosok Országos Szövetsége (FAKOOSZ), a Házi Gyermekorvosok Országos Egyesülete (HGYE).

Kulturális szolgáltatások A rendszerváltozás után a szellemi életben is intézményesült pluralizmus, valamint a fenntartói tevékenységek egy részének a kereslet-kínálat viszonyai alapján való mozgása fölöslegessé tette a korábbi szervezeti formák és mechanizmusok jó részét. Az állam felelősségvállaló szerepe ebben a körben összességében visszaszorult. Az elmúlt két évtizedben az állami szerepvállalás csökkentésének törekvése és egyben a megmaradó területeken szerepének újraértelmezése volt a tendencia, az elmúlt néhány évben az állami szerepfelfogás újraértékelésével, bizonyos funkciókat/szolgáltatásokat újracentralizál, s magához von az állam. Ez érinti a kulturális közszolgáltatások területét is. Centralizáció azonban nem csak a média és a sajtó (igazgatás) területén, hanem az állam kiemelt kulturális fontosságú kulturális intézményeinek igazgatásával, fenntartásával kapcsolatban is megfigyelhető (nemzeti könyvtárak, opera, vezető színházak stb.) A rendszerváltás utáni legfőbb kihívás volt a humán és ezen belül a kulturális szolgáltatások szervezése körében az állami szerepek átalakulása, valamint a magánszereplők és civil szervezetek különböző formákban való megjelenése. Nem feltétlenül piaci versenyről van szó klasszikus értelemben. Valójában inkább a választás nagyobb lehetőségeiről, a piaci elemek egyes területeken, egyes vonatkozásokban való térnyeréséről van szó, ami párosul az erőforrások egyenlőtlenebb eloszlásával. Napjainkban a kulturális igazgatásban a klasszikus 43

közigazgatási szervek mellett egyre jelentősebbek az ún. nonprofit szektorhoz tartozó szervezetek. A privatizálódás –amely egyrészt alternatívát jelent a tömegkultúrával szemben, hiszen nem nyereség-, hanem értékalapon működik – kialakulásának egyik oka, hogy így az államra háruló kulturálisköltségek kisebbek, továbbá hogy bizonyos társadalmi csoportok a kulturális szolgáltatások nyújtását inkább képesek ellenőrzésük alatt tartani akkor, ha azokat nem közvetlenül az állam, hanem valamely magánszervezet biztosítja. A kulturális igazgatás ágazatai a kulturális tevékenység differenciálódása és az egyes szervezetek elkülönülése következtében alakultak ki. A kulturális igazgatás szűkebb értelemben a kulturális örökségvédelmi ügyeket (régészeti örökség védelme, műemlékvédelem és a kulturális javak védelme), a közgyűjtemények igazgatását (muzeális intézmények, könyvtárak, valamint levéltárak) és a közművelődésügyet foglalja magában. A közművelődés feltételeinek biztosítása alapvetően az állam és a helyi önkormányzatok feladata. A szabályozási alapok között a kulturális igazgatással kell először foglalkozni. A kulturális szolgáltatások olyan közszolgáltatásnak minősülnek, amelyet a társadalom egésze számára kell biztosítani. Az állam, illetve a közigazgatás ezzel összefüggő feladatairól, az adott ágazat alapvető célkitűzéseiről törvények rendelkeznek. Szorosan kapcsolódik a jogalkotáshoz a közigazgatás hagyományos eszköze a (hatósági) jogalkalmazás, amely (részben) a vonatkozó jogszabályi rendelkezések érvényesülését szolgálja (pl. működési engedélyek kiadásával, kötelezésekkel, tilalmakkal). A kulturális közszolgáltatások szervezése többszintű, közösségi (Európai Uniós), állami és helyi szabályozást és feladatmegosztás igényel, s tükrözi a szubszidiaritás elvét. A Maastrichti Szerződés (1992) IX. fejezete 128-as cikkelye kijelöli legfontosabb feladatokat e területen, s ez a cikkely jelenti a kulturális szabályozók és nemzeti törvényi keretek vezérmotívumát. A Közösség feladata a tagállamok kultúráinak kibontakozásának elősegítése, a kulturális különbözőségek védelme és a közös kulturális örökség megőrzése. Az állami szintű kultúrpolitika és az állam kulturális funkciója elsősorban a vonatkozó jogi szabályozás megalkotása és a kulturális (köz)szolgáltatások – a társadalom egésze számára történő biztosítása. Az állam további funkciója a kulturális fejlődés feltételeinek megteremtése. A magyar alkotmány alapvető emberi jogként deklarálja (nyilatkozza) az állampolgárok művelődéshez és a kultúrához való jogát, biztosítja a tudományos és művészeti alkotótevékenység szabadságát. A társadalom vállalatok, intézmények és egyéb szervezetek széles körű hálózatnak létesítésével és működtetésével biztosítja a lakosság alkotmányban rögzített kulturális jogainak gyakorlati megvalósulását. Az Alkotmány tartalmaz a kultúrára vonatkozó cikkelyt. A Magyar Köztársaság biztosítja állampolgárai számára a művészeti alkotás szabadságot, és a művészeti alkotásokhoz való szabad hozzáférést. Törvények vannak, melyek szintén ezeket a területeket szabályozzák. Kormányrendeletek és miniszteri rendeletek is szabályozzák ezeket a területeket.

44

A kulturális igazgatás „ foglalkozik a kultúra ágazatainak szabályozásával és működtetésével - művészetügy, közművelődés, közgyűjteményügy, kulturális örökség védelme. A kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. tv. (a továbbiakban: törvény) biztosítja a közművelődés intézmény- és tevékenységrendszerének védelmét, lehetőséget ad arra, hogy civil szerveződések is feladatot vállaljanak a közművelődésben, szabályozza a közművelődés finanszírozási rendszerét. A törvény célja, hogy rendelkezzen kulturális javak feltárásáról, megóvásáról és védelméről, s meghatározza a közművelődési tevékenységek tartalmát és feltételrendszerét. Kimondja, hogy a közművelődés feltételeinek biztosítása alapvetően az állam és a helyi önkormányzatok feladata. A törvény 77. §-a felhatalmazza a helyi önkormányzatokat arra, hogy a törvényben foglalt közművelődési célkitűzések megvalósítása érdekében a helyi lehetőségekre tekintettel koncepciót, majd a koncepció alapján rendeletet alkossanak közművelődési feladataik meghatározására. A törvény 76. §-a rögzíti, hogy a helyi közművelődési tevékenység támogatása a települési önkormányzat kötelező feladata. A kulturális közszolgáltatások ellátásának intézményi és szervezeti keretei A kulturális igazgatás ágazatai a kulturális tevékenység differenciálódása és az egyes szervezetek elkülönülése következtében alakultak ki. A kulturális igazgatás szűkebb értelemben a kulturális örökségvédelmi ügyeket (régészeti örökség védelme, műemlékvédelem és a kulturális javak védelme), a közgyűjtemények igazgatását (muzeális intézmények, könyvtárak, valamint levéltárak) és a közművelődésügyet foglalja magában. A közművelődés feltételeinek biztosítása alapvetően az állam és a helyi önkormányzatok feladata. A muzeális szolgáltatások kizárólag intézményi szervezési keretben valósulnak meg. Muzeális intézményt bármely jogi és természetes személy alapíthat. A működéshez működési engedélyre van szükség, amit a miniszter ad ki. Ez a hatósági aktus a jogszabályoknak való megfelelést tanúsítja, továbbá az állami költségvetési támogatásra való jogosultság szükséges feltételét is képezi. Az országos múzeum, az országos szakmúzeum fenntartása kormányzati (miniszteri), illetve önkormányzati felelősségi körben van. Megyei múzeumot megyei önkormányzat tarthat fenn. Területi, valamint tematikus múzeumokat további fenntartó is jogosult fenntartani. Kulturális értékek egységes gyűjtési szempontok szerint létrejött, egységesen kezelt és őrzött, szabályozott módon nyilvántartott és dokumentált együttesét a miniszter minősítheti közérdekű muzeális gyűjteménynek. A kulturális javak bemutatására a közérdekű muzeális kiállítóhely jogosult, amire a jogosultságot a miniszter engedélye adja meg. A nyilvános könyvtári ellátás rendszerének működtetése az állam és a helyi önkormányzat feladata. A nyilvános könyvtár mindenki által használható, helyben nyújtott alapszolgáltatásai – jogszabály rendelkezése alapján – ingyenesek. Országos szerepüket tekintve az intézményrendszerben kiemeltek a következők: a nemzeti könyvtár (Országos Széchenyi

45

Könyvtár), a nemzeti gyűjtőkörű könyvtár (Debreceni Egyetem Központi Könyvtára), az országos szakkönyvtárak. A tudományos és szakkönyvtári ellátásban rajtuk kívül még részt vesznek az állami egyetemek könyvtárai, valamint a nyilvános könyvtári ellátást vállaló egyéb szak- és felsőoktatási könyvtárak. A közkönyvtári ellátás a települési és megyei könyvtári ellátás keretében valósul meg, amelynek biztosítása a helyi önkormányzatok kötelező feladata volt. A települési önkormányzat e kötelezettségének nyilvános könyvtár fenntartásával, társulásban való fenntartással, vagy szolgáltatás más fenntartótól való megrendelésével tehet eleget. A települési önkormányzat kötelező feladata a helyi közművelődési tevékenység támogatása. Ennek formája nem kötődik feltétlenül intézmény fenntartásához. A támogatás lehet anyagi vagy más természetű is. Ugyanakkor az önkormányzat feladata, hogy a közművelődési tevékenységek megvalósíthatósága érdekében közösségi színteret biztosít. Helyi rendeletben meghatározott közművelődési feladatok megvalósítására az önkormányzat közművelődési megállapodást köthet a törvény előírásainak megfelelő természetes vagy jogi személlyel. A kulturális közszolgáltatások biztosításában a szabályozás elve a közösségi minimumok biztosítása. E körben a piaci szereplők bevonásáról kevésbé van szó. Éppen ellenkezőleg: az állami szerepek garantálására éppen azért lett sürgető szükség, mivel a rendszerváltást követően e köztevékenység köre és tartalma veszélyesen minimalizálódott. A közművelődési intézmények fenntartói irányítása körében a fenntartó határozza meg az intézmény feladatait, használatának szabályait, illetve jóváhagyja a szervezeti és működési szabályzatát, továbbá biztosítja a szervezet működéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételeket. A fenntartó értékeli az intézményben folyó szakmai tevékenységet az arra jogosított szakértők igénybevételével. Sajátosság azonban, hogy a közművelődési feladatok ellátására a települési önkormányzat ún. közművelődési megállapodást köthet nem önkormányzati szervezettel, amely a megállapodás keretében – az önkormányzat helyett – ellátja a közművelődési szolgáltatási feladatokat. A kulturális közszolgáltatások szakmai irányítása a miniszter hatáskörébe tartozik. Sajátos, hogy a szakmai irányítást a miniszter nem az államigazgatás, illetve az önkormányzati szervezetrendszer, hanem a kulturális intézmények hierarchiája útján valósítja meg. Ez azt jelenti, hogy a miniszter az országos kulturális intézmények szakmai felügyeletét közvetlenül látja el, de a területi és helyi intézmények szakmai irányítását az országos, illetve a megyei intézmények végzik. A szakmai irányítás keretében a miniszter: •

engedélyezi a múzeum alapítását; meghatározza az országos múzeum szakmai feladatait;

•

szabályozza a könyvtárak szakmai működését, szakfelügyeletét;

•

véleményezi a kulturális intézmény átszervezését, megszüntetését;

•

szakmai irányelveket ad ki a közművelődési feladatok ellátásához;

•

szakfelügyelet keretében ellenőrzi az intézmények működését;

•

megállapítja a kulturális intézményekben foglalkoztatottak képesítési követelményeit. 46

Sportügyek A Sport XXI. Nemzeti Sportstratégiáról szóló országgyűlési határozatot 2007-ben fogadta el a parlament ötpárti egyetértéssel. A helyzetértékelés megfogalmazta, hogy a magyar sport szervezeti rendszere széttagolt, az állami források elosztása elaprózódott, elkülönült szervezeti kereteken keresztül történik, ami növeli a működési költségeket és nehezíti az egységes céloknak, stratégiáknak megfelelő finanszírozást. A szabadidősport és a látvány-csapatsportok tekintetében a hazai sportinfrastruktúra jelentős lemaradásban van az európai országoktól, mind a létesítmények mennyiségében, mind a minőségében. A stratégiában megfogalmazott célok megvalósítására szinte alig került sor, leginkább a forráshiány okán. Ennek figyelembe vételével kezdődött meg a sport új finanszírozási és szervezeti struktúrájának átalakítása a kormányváltást követően. Hangsúlyossá vált az a kormányzati szándék, hogy a sport stratégiai ágazattá váljon. 2010-től érzékelhetően emelkedtek a sport javítására szánt költségvetési források. Három év alatt csaknem 150 sportpálya épült meg állami támogatással, és jelentős sportlétesítmények fejlesztése is megkezdődött (pl. futballstadionok). A magyar sportszabályozási rendszer átalakításában mind a finanszírozás, mind a szervezetrendszer tekintetében jelentős változások történtek. Szétvált a szórakoztatást nyújtó látvány-csapatsport és a szolgáltatásként előállított sportolási lehetőség. Bevezették az ún. látvány-csapatsportágak (labdarúgás, kézilabda, kosárlabda, vízilabda, jégkorong) támogatásához kapcsolódó társasági adóalap- és adócsökkentő kedvezményt. E konstrukció keretében a 2011–2012-es támogatási időszakban a 2012. június 30-ig kiállított támogatási igazolások alapján 33,5 milliárd forint támogatásban részesültek a kedvezményezettek. Ehhez adódik a kérelmezők által kötelezően fizetendő önerő összege, amely megközelítőleg 12 milliárd forint, ez nagyságrendileg kb. az összes tárgyidőszaki adóbevétel-kieséssel egyezett meg. Összesen 744 település volt érintett a támogatásban, a labdarúgásban 714, a kézilabdában 153, a kosárlabdában 66, a vízilabdában 34, a jégkorongban pedig 19. A piaci szféra egy év alatt az adókedvezmény igénybevételének eredményeként az addigi támogatási arányhoz képest megháromszorozta részesedését a magyar sportfinanszírozásban. 2013 tavaszán azonban megváltozott az adókedvezmény mértéke a költségvetési hiánycél tartása érdekében, ez feltehetően az új források bevonását csökkenteni fogja. A 2011. végi törvénymódosítás változtatott a sporttörvény preambulumán, kimondva, hogy Magyarország sportnemzet, valamint, hogy „minden embernek alapvető joga van a sporthoz, és e jogát az állam biztosítja, függetlenül attól, hogy versenysportról, a szabadidő eltöltéséről, a diák-, főiskolai-egyetemi sportról, a fogyatékkal élők sportjáról vagy az egészség megőrzéséről van szó. A sportigazgatás rendszerében 2012-től hatályba lépő strukturális változások keretében (az iskolai testnevelést leszámítva) a sport egészének központosítására került sor. Ez eddigi öt helyett egyetlen köztestület, a Magyar Olimpiai Bizottság működik állami feladatokat ellátó civil szervezetként. A korábbi négy köztestület a MOB szakmai tagozataként (versenysport; utánpótlás nevelés és a diák-, főiskolai-egyetemi sport; fogyatékosok sportja; szabadidősport)

47

működik tovább. A két sportközalapítvány (Mező Ferenc és Wesselényi Miklós) is megszűnt, feladatukat szintén a MOB vette át. A sporttörvény alapján a MOB hatásköre 2012. január 1jétől ezáltal kibővült, a szervezet a magyar sport egészéért felel, sportszakmai és forráselosztási feladatokat is ellát. A sportfinanszírozási rendszer átalakítása még nem fejeződött be, 2013 nyarán indul el a magyar sport eredményességét meghatározó (olimpiai sikerekkel bíró) 11 egyéni sportág fejlesztési támogatása. Az új törvény felsorolja a sportcélú állami támogatásban részesíthető szervezetek körét. A jövőben a működési alaptámogatást egy a MOB javaslatára miniszteri rendeletben meghatározott pontértéktáblázat alapján állapítják meg. Ezen felül támogatás csak programfinanszírozással történhet. Bekerült a törvénybe az is, hogy meghatározott állami tulajdonban lévő sportcélú ingatlanok vagyonkezelői joga az önkormányzatok, illetve az olimpiai bizottság számára átruházható. A sportlétesítményekre vonatkozó adatok jelenleg csak részben, valamint nem a szükséges bontásban állnak rendelkezésre. E hiányosság orvoslása céljából megkezdődött az állami, önkormányzati sportlétesítmények adatainak teljes körű felmérése, egy online sportlétesítmény kataszter létrehozása, amely megalapozza a fejlesztési döntéseket. A körülbelül 8000 hazai sportlétesítmény mintegy 80%-a helyi önkormányzati tulajdonban van. Állapotuk és az általuk kínált szolgáltatások színvonala – néhány kivételtől eltekintve – egyre rosszabb. Ugyanakkor a lakosság egészségmegőrzése és a helyi közösség összekovácsolásának szempontjából ezek fejlesztése stratégiai jelentőségű. Az önkormányzati sportlétesítmények tekintetében mindenképpen indokolt a fejlesztésüket részben központi költségvetési támogatásból is finanszírozni, hiszen ezek a sportlétesítmények biztosítják jellemzően a testnevelés, a sportági utánpótlás-nevelés, illetve a diáksport és az egészséges aktív életmód kialakítását elősegítő szabadidősport-tevékenység kereteit is. E körben elsőszámú prioritás a közoktatási intézmények sportcélú építményeinek fejlesztése (meghatározóan uniós források bevonásával), tekintettel arra is, hogy a mindennapos testnevelés a 2012/2013. tanévtől felmenő rendszerben bevezetésre került. Az infrastruktúra mellett a szervezési és humánerőforrás-fejlesztési feladatokat sem célszerű elhanyagolni. A közoktatásban körülbelül 1,3 millió fiatal érhető el, az intézményrendszer azonban kevésbé alkalmas a tömegesítésre épülő, abból „kinövő” sportutánpótlás-kiválasztásra. Ezt a feladatot az iskolák csak egyesületekkel vagy sportiskolákkal együttműködve tudják megoldani. Figyelemmel kell lenni arra is, hogy a hazai településszerkezet sajátosságaiból adódóan a közoktatási intézmények sportcélú építményei a legtöbb esetben közösségi, szabadidősport, utánpótlás- és hivatásos vagy amatőr versenysport funkciókat egyszerre látnak el. A rendszeres testmozgásra ösztönzés a fedett létesítmények fejlesztésén túl a szabadtéri közösségi terek és sporthelyszínek integrált ágazati fejlesztésével is megvalósítható. Olyan fejlesztéseket célszerű támogatni, amelyek egyidejűleg több generációt szólítanak meg, és a szabadidősporton túl egyéb szabadidős elfoglaltságoknak is teret biztosítanak.

48

A szakszövetségeknek a sportág specifikus létesítmények létrehozásában, fejlesztésében szintén együtt kell működniük az önkormányzatokkal, hogy a szélesebb értelemben vett sporttevékenységet biztosítsák az új létesítmények. A kormányváltás óta a sporttal kapcsolatos törvénymódosítások alapvető változást hoztak a sportfinanszírozásában, amely az önkormányzati sportpolitikát is mélyen érinti. Az eddigi önkormányzati sporttámogatási rendszer ugyanis a sport általános fejlesztését, szélesebb társadalmi értéknövelését nem tudta elősegíteni. A jövőbeni lokális fejlesztéspolitika váltásra kényszerül – ahogy ez néhány esetben már stratégiaként megfogalmazódott (Szeged, Pécs, Sopron). A Nemzeti Sportstratégia céljait és a sport modern európai értelmezését (dokumentumait) a nagyvárosok ismerik. A támogatási rendszereket eddig azonban nem a szabályozására vonatkozó ajánlások, előírások szerint dolgozták ki. A támogatások odaítélése nem függött össze az adott sportterület eredményességével, az önkormányzatok csak tervezik a szakmai ellenőrzési rendszerek kidolgozását. Az élsport prémiumok elérésének esetén szokás konkrét feltételeket megfogalmazni. Elsőként Szeged rögzítette szakmai feltételekhez az élsport alaptámogatásának odaítélését. A jelenlegi kontrol megelégszik a bizonylati szintű ellenőrzéssel a támogatások felhasználását illetően. A sport gazdasági szerepéről (hatásairól) való gondolkodásnak kezdeti szakaszában van az önkormányzati irányítás. Zajlik a hazai sportfinanszírozás és -irányítás átfogó átstrukturálási kísérlete, amely jelenleg az eddig is átlag felett finanszírozott látványsportokat preferálja, de várhatóan a teljes sportvertikumra hatással lesz. A kormányzat újra egyfajta központi szabályozással és közvetett forrásallokációval próbál átfogó nemzeti sportfejlesztési programot megvalósítani. Számos kérdésre merül fel ezzel kapcsolatban. Hogy alakul a finanszírozásban a központi költségvetés és az önkormányzatok szerepe, viszonya? Költségvetésileg hogyan biztosítható hosszú távon a látványcsapat-sportágak társaságiadó-kedvezménye? Lesz-e az élsporton túl is érezhető hatása a forrásbővülésnek? Bevonhatóak-e új sportágak és ezáltal új települések a kedvezményezettek mellé? Számíthatnak-e a sikeres, de nem olimpiai (tehát nem kedvezményezett) sportágak települései másfajta támogatásra? Miként kerül sor a mindennapos testneveléshez szükséges infrastruktúra, tárgyi eszköz és humánerőforrás fejlesztésére? Milyen területi, településhálózati hatással jár a sportrendszer átalakítása (növelik-e a különbségeket a fejlesztések)? Az önkormányzatok elmozdulnak-e a vállalkozói típusú sportirányítás felé?

Ifjúságpolitika Akár nemzetközi akár magyar dokumentumokat vizsgálunk, az ifjúságpolitikával kapcsolatban mindenképpen kiemelik azt a jelentős tényezőt, hogy ez a politika alapozhatja meg a jövő generáció politikához való hozzáállását, a helyi és/vagy regionális közügyekbe való beleszólását, de egyes esetekben ez segít a társadalomba való beilleszkedés során is.

49

A Mobilitás szervezet gondozásában minden magyar régióra elkészült az ún. „Regionális Ifjúsági Helyzetelemzés”, amely a régió általános sajátosságainak bemutatása mellett nagymértékben koncentrál a fiatalok regionális helyzetére, a régióban található ifjúságpolitikai intézményrendszerre és ifjúságpolitikai szervezetekre (civil szervezetek), illetve a régióban megvalósított projektekre, az ifjúságpolitikához köthető források felhasználására. A helyi közszolgáltatások tekintetében mindenképpen jó áttekintést nyújtanak arról, hogyan tudták az egyes régiókban, megyékben az ifjúságpolitikai feladatokat kivitelezni. Külön kiemelendő az Észak-alföldi régióra készített elemzés, amelyben egy önálló rész foglalkozik az önkormányzatok ifjúsági feladatvállalásával az Észak- és Délalföldi régióban. (Márton-Veres, 2009) A települési (kerületi) szinten készült nem sok, friss ifjúságpolitikai koncepció egyike a Budapest IX. kerülete (Ferencváros) által készített stratégia, amely a 2012–2015 időszakra határozza meg a kerület ifjúságpolitikai céljait. Ez jó példa lehet más települések számára is: a koncepció áttekinti a kerülettel kapcsolatos legfontosabb ifjúságpolitikai specialitásokat és a feladatok meghatározása során áttekinti a releváns civil szervezeteket, valamint azt, hogy azok milyen módon képesek hozzájárulni a kerületi ifjúsági közszolgáltatásokhoz. (Ifjúsági Koncepció) A magyar ifjúságpolitika szabályozását tekintve az alábbi dokumentumok és jogszabályok bemutatása tűnik indokoltnak: A 2229/2006. (XII. 20.) kormányhatározatban a közfeladatok felülvizsgálása során a gyermek- és ifjúsági feladatok esetében három nagyobb csoportot különítettek el, melyek közül az egyik a helyi ifjúsági munka támogatása és fejlesztése, ezen belül pedig két tevékenységet (a helyi önkormányzatok ifjúságpolitikai feladatainak ellátása és a szabadidő hasznos eltöltéséhez szükséges feltételek javítása) állapítottak meg. Ennek ellenére az ifjúsági közfeladatok helyi ellátásának kérdése nem lett tisztázva és nem adtak meg standardokat, amelyek mentén például teljesítménymérést lehetne végrehajtani vagy meghatározni, hogy ki végezhet ilyen közfeladatokat. Az Országgyűlés 88/2009. (X. 29.) határozatában hirdette meg a Nemzeti Ifjúsági Stratégiát, amelynek 1. számú melléklete maga a stratégia (Nemzeti Ifjúsági Stratégia 2009-2024). A stratégia részletesen tárgyalja az ifjúsági közfeladatok ellátásának helyzetét. A helyzetelemzés megállapítja, hogy az ifjúsági közfeladatok köre nem pontosan meghatározottak, az egyes intézményekkel kapcsolatos dokumentumok és jogszabályok pedig nem kellően összehangoltak és bár a helyi önkormányzatokról szóló törvény megemlíti a „gyermek- és ifjúsági feladatokról való gondoskodást”, de a jogszabály nem magyarázza meg pontosan, hogy mit tartalmaz ez a meghatározás. A szubnacionális szintű ifjúságpolitikai intézményrendszer terén kiemelhetjük a Mobilitás szervezetet, amely különböző ifjúságpolitikai programokat koordinált, valamint a regionális ifjúsági szolgáltató irodákat (RISZI) szervezte. Az akkori minisztérium felügyelete alá tartozott Gyermek és Ifjúsági Alapprogram (GYIA) támogatta az ifjúságpolitikai feladatok ellátását és ehhez a szervezethez tartozott minden régióban egy-egy regionális ifjúsági tanács (RIT), amelyek feladata a kapcsolódó fejlesztések regionális szintű összehangolása volt. Az 50

intézményrendszer helyi szintjén találhatók az ifjúság irodák és az ifjúsági információs pontok, amelyek tájékoztató, tanácsadó és ifjúságsegítő tevékenységet végeznek. Ezekben dolgoznak az ún. ifjúsági referensek, amelyek száma viszont régiónként eltérő volt. Az ifjúsági referensek utánpótlását különböző szakképzések (felsőfokú képzések) hivatottak biztosítani. Az ifjúsági közfeladatokkal kapcsolatban a stratégia kiemeli annak horizontális jellegét és emiatt az egyes ágazatok (pl. oktatás, szociális ellátás stb.) közötti párbeszéd jelentőségét, az ifjúságot képviselő civil szervezetek bevonását és az ifjúságkutatást. A Nemzeti Ifjúsági Stratégia mintegy folytatásának is tekinthető az „Új Nemzedék Jövőjéért” program, amelyet 2012-ben adta ki a kormány, mint új ifjúságpolitikai keretprogramot. A programban a kormány nagymértékben támaszkodnak a korábbi stratégiára. Részletesen elemzik benne az ifjúságpolitika területeit, amelyekhez programokat is kapcsolnak, bár ezeknek a pontos kidolgozását még nem tartalmazza az új keretprogram. Az ifjúságpolitikai közszolgáltatásokkal illetve azok elhelyezési kérdéseivel kapcsolatban a programba foglaltak szinte megegyeznek a korábbi stratégiákban leírtakkal, legalábbis ami a regionális/helyi ifjúságpolitika jelentőségével kapcsolatos megállapításokat illeti. Ezt a stratégia azzal indokolja, hogy az ifjúságpolitikával kapcsolatos új intézményrendszer jelenleg is kialakulóban van, illetve a korábbi szervezetek átalakuláson mennek keresztül. Ahogy ezt az ifjúsági stratégiával kapcsolatban is már írtuk, Magyarországon nem létezik megfelelően pontos meghatározás arra vonatkozólag, hogy mit tekintünk ifjúsági közfeladatnak. Ennek a hiányosságnak a pótlására fogalmazódott meg egy kezdeményezés és egy törvényjavaslat az Ifjúságszakmai Társaság részéről, amely végül nem jutott el a szavazásig. A törvényjavaslat céljai között nevezte meg többek között az ifjúsági közfeladatok intézményrendszerének működéséhez jogi hátteret biztosítani, felvázolta a megyei és a helyi önkormányzatok feladatait, javaslatot tett arra és milyen ifjúsági közfeladatokat mekkora lélekszámú településtől kell biztosítani. Az ifjúsági közfeladatokkal kapcsolatos szolgáltatásokat pontosan bemutatja és részletezi tevékenységüket, valamint a működési hátterüket, továbbá külön fejezetben foglalkozik a helyi önkormányzatok ifjúságpolitikával kapcsolatos tervezésével. A Mobilitás szervezet gondozásában minden magyar régióra elkészült az ún. „Regionális Ifjúsági Helyzetelemzés”, amely a régió általános sajátosságainak bemutatása mellett nagymértékben koncentrál a fiatalok regionális helyzetére, a régióban található ifjúságpolitikai intézményrendszerre és ifjúságpolitikai szervezetekre (civil szervezetek), illetve a régióban megvalósított projektekre, az ifjúságpolitikához köthető források felhasználására. A helyi közszolgáltatások tekintetében mindenképpen jó áttekintést nyújtanak arról, hogyan tudták az egyes régiókban, megyékben az ifjúságpolitikai feladatokat kivitelezni. Külön kiemelendő az Észak-alföldi régióra készített elemzés, amelyben egy önálló rész foglalkozik az önkormányzatok ifjúsági feladatvállalásával az Észak- és Délalföldi régióban. A települési (kerületi) szinten készült nem sok, friss ifjúságpolitikai koncepció egyike a Budapest IX. kerülete (Ferencváros) által készített stratégia, amely a 2012-2015. időszakra határozza meg a kerület ifjúságpolitikai céljait. Ez jó példa lehet más 51

települések számára is: a koncepció áttekinti a kerülettel kapcsolatos legfontosabb ifjúságpolitikai specialitásokat és a feladatok meghatározása során áttekinti a releváns civil szervezeteket, valamint azt, hogy azok milyen módon képesek hozzájárulni a kerületi ifjúsági közszolgáltatásokhoz.

Nemzetiségi ügyek 2010 augusztusában a kormány társadalmi párbeszédet kezdeményezett a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló, többször módosított 1993-as törvény újragondolásáról, egyúttal közvetlen egyeztetésbe fogott az országos kisebbségi önkormányzatok vezetőivel. 2011 tavaszán a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) Civil Társadalmi Kapcsolatokért Felelős Helyettes Államtitkárságának közreműködésével munkacsoport alakult a jogszabály-tervezet szakmai megalapozása végett, majd pár hónappal később a tárca Stratégiai Megállapodást kötött mind a tizenhárom történelmi kisebbség (tehát a bolgár, görög, horvát, lengyel, német, örmény, roma, román, ruszin, szerb, szlovák, szlovén és ukrán közösség) főképviselőivel. Ezen előkészítési folyamatok nyomán terjesztette elő javaslatát a KIM, amelyet az Országgyűlés 2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól címen szavazott meg (kihirdetésre került 2011. december 19-én). A sarkalatos törvény – összhangban az Alaptörvény Nemzeti Hitvallás c. bevezetőjével – rögzíti, hogy az ország területén élő „nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők”. A közösségek tagjai egyéni és kollektív jogokkal bírnak: miként azt a jogszabály preambulumában olvashatjuk, az állam biztosítja „kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát, kollektív részvételüket a közéletben, elősegíti a kulturális autonómiájuk megvalósulását, garantálja a valós közösségeik önigazgatáshoz, önkormányzatisághoz való jogát.” A nemzetiségek oktatási önigazgatása A törvény 26. § alapvető megállapításokat tesz a nevezett intézmények működtetésének pénzügyi fedezete tekintetében, amikor rögzíti, hogy „az országos nemzetiségi önkormányzatok esetében a nemzetiségi nevelés-oktatás finanszírozása az egyházi intézményekkel azonos módon történik”; illetve e „finanszírozás során a központi költségvetés a nemzetiségi önkormányzatok köznevelési feladatainak ellátásához költségvetési hozzájárulást biztosít, továbbá kiegészítő támogatásokat nyújt”. A 2010/11-es tanév folyamán az oktatási intézmények 26,5%-ában, összesen 608 iskolában zajlott nemzetiségi köznevelés (Jelentés… 2011). Együttesen 108 212 tanuló vett részt ezen oktatásformában, az összes diák valamivel több mint 14%-a. Területi bontás szerint, százalékos arányok alapján Baranyában (43%) és Tolnában (35%) részesült a legtöbb tanuló nemzetiségi köznevelésben, míg Vas megyében (4%) és Csongrádban (1%) a legkevesebb. Ha a diákok számát vesszük alapul, akkor Borsod (16 082 fő), Baranya (12 311 fő), Pest (10 838 fő) és Szabolcs megye (9176 fő) szerepel elől, míg Zala (1642 fő), Vas (910 fő) és Csongrád (398 52

fő) zárja a sort. Ezen adatokkal összhangban a legtöbb (részben vagy egészben) nemzetiségi tanrendszerű intézmény Baranyában (76%) és Tolnában (62%) működött a 2010/11-es tanév során, míg Vas megyében (13%), Csongrádban (6%), illetve a fővárosban (12%) a legkevesebb. Az óvodák esetében valamivel kevesebb intézmény (közel 21% – 927 db) folytatott nemzetiségi köznevelést ugyanezen időszak alatt. Százalékos arány szerint Baranyában (54%), Nógrádban (48%) és Tolnában (47%), darabszám alapján pedig Borsodban (145), Baranyában (104) és Nógrádban (65) működött a legtöbb nemzetiségi óvoda. Érdekességképpen megjegyezhető, hogy mindkét indikátor szerint Csongrádban (8 db – 4,55%), valamint Fejér (12 db – 7,23%) és Győr-Moson-Sopron megyében (17 db – 7,39%) működött a legkevesebb (Jelentés… 2011). 2010/11 folyamán egyetlen olyan megye volt (Békés), ahol minden intézményt egybevéve az iskolák száma meghaladta az óvodák arányát, ugyanakkor három is (Békés, Veszprém, Fejér), ahol több nemzetiségi iskola működött, mint óvoda. A nemzetiségi köznevelés – iskolai és óvodai szinten egyaránt – hét jelentősebb lélekszámú közösséget (a horvát, német, roma, román, szerb, szlovák és szlovén kisebbséget) érint, míg a többi népcsoportnak csak elvétve, avagy egyáltalán nincs ilyen típusú közintézménye (Vámos, 2003). Az óvodai beiratkozások, valamint az alapfokú beiskolázások terén tapasztalható konstans létszámbővülés korábban (a rendszerváltás és a 2000-es évek között) a német nemzetiségi tanulók (Imre, 1999), majd az ezredfordulótól már sokkal inkább a roma diákok növekvő arányának volt köszönhető (Imre 2013). Utóbbi tendenciával kapcsolatban ideidézendő, hogy míg 2000-ben alig haladta meg a cigány tanulók aránya (24 288 fő) az összes többi nemzetiségi diák létszámának (46 189 fő) felét, addig a 2009/2010-es tanévben már 91,4% volt ugyanez a mutató (49 230, illetve 53 823 fő) (Oktatás-statisztikai évkönyv 2010). A nemzetiségek kulturális önigazgatása A nemzetiségek jogairól szóló sarkalatos törvény 36. § szerint a „nemzetiségi önkormányzat jogosult […] nemzetiségi kulturális intézmény létesítésére, fenntartására, más által létesített kulturális intézmény fenntartói jogának, illetve kulturális feladat ellátásának átvételére.” A 39. § 6. bekezdése rögzíti, hogy a „nemzetiségi önkormányzatot az általa fenntartott kulturális intézmény működtetéséhez az állam a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon és mértékben támogatja.” Végezetül fontos kiemelni a 42. § rendelkezéseit, miszerint a „nemzetiségi kultúrák tárgyi emlékeinek gyűjtését, közgyűjtemények alapítását és gyarapítását; a nemzetiségek könyvkiadását és időszaki kiadványainak megjelentetését; a törvényeknek és közérdekű közleményeknek a nemzetiségek anyanyelvén történő ismertetését; továbbá a nemzetiség családi eseményeihez kapcsolódó egyházi szertartások anyanyelven történő lebonyolítását, illetve az egyházaknak a nemzetiség anyanyelvén végzett vallási tevékenységét” az állam szintén támogatja.

53

2. Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások Lakáspolitika Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény az önkormányzatok által ellátandó feladatok körébe sorolja a lakás- és helységgazdálkodást. Az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1993. évi XXXIII. törvény rendelkezései nyomán több mint nyolcszázezer bérlakás került az önkormányzatok tulajdonába. Az önkormányzatok e vagyonnak jelentős mértékű csökkentésére, elidegenítésére kényszerültek, részint kiadásaik fedezése, részint a fenntartással összefüggő kötelezettségeiktől való szabadulás érdekében. Mindemellett a lakáspolitika az önkormányzatok jelentős részének életében továbbra is fontos, kiemelt helyen áll. Ennek eredendő okai a lakás funkciójában, speciális sajátosságaiban rejlenek.(Laczkó L. 1992). A lakásellátás-ellátottság kérdésében – és a lakáspolitikában is – két szélsőséges nézet figyelhető meg. Az egyik szerint a városok lakásügyei bérlakások nélkül nem oldhatók meg, elidegeníteni nem szabad őket. A másik nézet a teljes liberalizálás szükségességét vallja. A gyakorlatban egyik álláspont sem érvényesül tisztán, bizonyos mértékű hangsúly eltolódás hazánkban a rendszerváltást követően a magántulajdonú építkezések támogatása irányában figyelhető meg.

Magyarországon a rendszerváltás után – a többi posztszocialista országhoz hasonlóan – az önkormányzati lakások kilenctizedét privatizálták, számuk csökkenése azóta is folytatódik, 2010-ben már alig haladja meg a 130 ezret (Székely 2010). Az önkormányzati bérlakások területileg koncentráltan helyezkednek el, a fővárosban és a nagyvárosokban legmagasabb számuk és arányuk, amely a kisebb települések felé haladva folyamatosan csökken, és 674 településen pedig egyetlen bérlakást sem találunk. „…számos, súlyos szociális feszültségekkel küzdő település egyáltalán nem tud ebben a formában ellátást nyújtani” (Székely 2010). A bérlakásállomány a minőségét tekintve nagyon kedvezőtlen összetételű. Az önkormányzati lakások már a privatizációs folyamatok előtt is az átlagnál rosszabb minőségűek voltak, amit tovább rontott az a tény, hogy az elavult, korszerűtlen, komfortnélküli, félkomfortos és egyszobás lakások a privatizáció során kisebb arányban kerültek megvételre, mint a jobb minőségűek. A megmaradt magasabb komfortfokozatú lakások között pedig magas a lakótelepi, távfűtéses lakások aránya, melyeknek magasak a fenntartási költségei. (FehérSomogyi-Teller 2012). Az elmúlt években az volt a jellemző, hogy az önkormányzatok a bérlakásokból befolyó bevételeknél többet költöttek azok karbantartásra, felújítására, 2010-ben azonban a 8,5 milliárd forintot elérő lakbérbevételekből már csak 5,7 milliárd jutott lakóház-karbantartásra. Emellett egyre gyorsuló ütemben nő a bérlők lakbérhátraléka. Ennek egyik oka lehet, hogy az önkormányzati lakbérek szintje az elmúlt években a piaci lakbérekénél gyorsabban

54

emelkedett, bár ma is általában csak a piaci lakbér 30-40%-át teszik ki. A lakbérek nagysága jelentős területi eltéréseket mutat, az Észak-Alföldön és Nyugat-Magyarországon az átlagosnál jóval magasabb. A bérleti díjat a legtöbb önkormányzat esetében minden lakásra egyedileg állapítják meg, és a helyi rendeletek általában korrekciós tényezőt is tartalmaznak (állapot, elhelyezkedés, gépészet) (Hegedűs 2009). Az önkormányzatot körében a bérlakások elosztásakor a névjegyzék és a pályáztatás módszere a legelterjedtebb. Jellemzően a jövedelmi helyzet meghatározó, melyeket különböző tényezőkkel (családi állapot, vagyon, életmód) korrigálnak. Napjainkban 300 000 bérlakásra lenne szükség (Hegedűs-Somogyi-Teller 2008) a meglévő 130 000-rel szemben. A hiányt jelzi az üresedő lakásokra való többszörös túljelentkezés és bejelentett igénylések száma is. Ennek orvoslására 2000 után a magyar lakáspolitika az önkormányzati bérlakásszektor növelését célozta meg, új építésekkel, illetve az önkormányzatok lakásvásárlásának támogatásával. Azonban a központi források elapadása miatt a programot 2003-ban már be is szüntették, amiben paradox módon nagy szerepe volt a támogatott lakáshitelek következtében megnövekedett központi források emelkedése. A programban azonban így is több száz önkormányzat vett részt, és kb. 63 Mrd Ft-nyi beruházás eredményeként több mint 12 500 lakás épült. Az épült bérlakások különböző funkciókat töltenek be, vannak közöttük költségalapú, szociális lakbérű bérlakásként, fecskeházként, idősek otthonaként vagy nyugdíjasházként funkcionáló lakások. A program eredményeként korszerűbb lakások jelentek meg az önkormányzati bérlakásszektorban, de a privatizáció folytatása következtében a bérlakások száma ez alatt a három év alatt is csökkent (Hegedűs 2009). A bérlakás-szektorra hatással volt még 2005-ben bevezetett központi lakbértámogatás. Ennek célja a legrászorultabb, saját lakással nem rendelkező, a magánbérleti szektor piaci lakbéreit fizetni nem tudó családok segítése, illetve lakhatási biztonságuk növelése volt. A program a szociális bérlakásszekort magánbérlakások bevonásával próbálta növelni, azonban ez a program sem volt sikeres, hiszen 2006-ban mindössze kb. 70 család vett részt a programban (Hegedűs 2009). A társadalom lakhatási igényeire reflektáló kormányzati lakáspolitika nem nevezhető koherensnek, az ezredfordulót követően gyakran változnak elemei s eszközei. Jelzésértékű, hogy Magyarországon nem született elfogadott lakáspolitikai dokumentum (terv, koncepció, stratégia), csupán a kormányprogramokban és fejlesztési dokumentumokban (OTK) szerepelnek lakáspolitikai célok. Az ezredfordulót követően 2003-ban komoly szakmai előkészítés után létrejött az „Otthon Európában”, „A nemzeti lakásprogram pillérei” (NLP) címet viselő dokumentum, amely 15 éves időszakra tervezett s mennyiségi – minőségi célértékeket s mutatókat határozott meg, komoly hangsúlyt helyezve az önkormányzati és magán bérlakásszektor fejlesztésére, ám a programot a kormány végül 2003. decemberében nem fogadta el, mivel annak megvalósítására a forrásokat nem látta biztosíthatónak (ÁSZ, 2009). Elfogadott szakpolitikai fejlesztési dokumentum hiányában, csupán az átfogó országos

55

fejlesztéspolitikai dokumentumokra támaszkodhatunk a lakáspolitikai célok feltárása során. Az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozat, részben építve az NLP-re, lakáspolitikai célkitűzéseket is meghatározott: fontos a lakáshoz jutás feltételeinek megteremtése a nagyvárosokban, a bérlakások építésének, a szociális bérlakás-programoknak, illetve a fiatalok „fecskeházának” támogatása. A még nem elfogadott Országos Fejlesztési Koncepció és Országos Területfejlesztési Koncepció (2012) társadalmi egyeztetésre bocsátott verziója szintén tartalmaz lakáspolitikai relevanciájú megállapításokat, fejlesztési célokat. A dokumentum megállapítja a bérlakás állomány csökkenését, a növekvő igényt a szociális bérlakásokra, területileg koncentráltan jelentkező lakhatási problémákat, lakókörnyezetet meghatározó társadalmi szegregációt, valamint a lakásváltás (térbeli mobilitás) nehézségeit. A fejlesztési prioritások tekintetében az önkormányzati bérlakások fejlesztése (korszerűsítése) a városrehabilitáció egy elemeként jelenik meg, de hangsúlyt helyez az OFK a nagyvárosi lakáshoz jutás, a lakás mobilitás támogatására, a bérlakás-rendszer fejlesztésére, annak különösebb részletezése nélkül, hogy ezt mely szereplők révén kívánja elérni. Mindezek eredőjeként a hazai lakáspolitika alakulását döntően egy kormányrendelet, a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) kormányrendelet határozza meg. Ezen rendelet alapján állami támogatás nyújtható a lakásépítési és vásárlási kedvezményre, lakások akadálymentesítésére, bővítésére, korszerűsítésére, felújítására, valamint víziközmű létesítésére. A rendelet két támogatotti kört külön is nevesít, amely alapján a fiatalok otthonteremtése és az önkormányzatok lakáspolitikai céljainak megvalósítása is állami támogatásban részesülhet. Az önkormányzatok esetében a bérlakás állomány növelése, az iparosított technológiával épült lakóépületek energiatakarékos korszerűsítése, közművesített építési telkek kialakítása, városrehabilitáció keretében lakóépülettömbök felújítása, nyugdíjasházak és idősek otthona létesítése, lakbértámogatás vált támogathatóvá. Ez, illetve a 1/2000 (I. 14.)-ei kormányrendelet utat nyitott a lakáscélú hitelek állami kamattámogatására, ami alapvetően rajzolta át a hazai lakásszférát. Az állam fokozódó lakáspolitikai szerepvállalása lendületbe hozta a lakásépítési piacot, ugyanakkor komoly pénzügyi terhet is generált. A kormányzat lakástámogatási célra 2001-ben a GDP 0,5%-át fordította, 2004-re ez már 1,3%-ra nőtt (Fehér–Somogyi–Teller, 2012). A dinamikus növekedés hátterében döntően a lakosság lakástulajdon szerzését támogató konstrukciók (kamattámogatás) húzódtak meg, amely azonban a bérlakás állomány fejlesztésétől vonta el a forrásokat. A 12/2001. (I. 31.) kormányrendelet alapján megindult állami bérlakásprogramot 2003. év végén költségvetési forráshiány miatt le kellett állítani. A program közel 12 ezer lakás építéséhez nyújtott mintegy 63 milliárd forintnyi támogatást, ami feltétlenül javította a bérlakások minőségi összetételét, ám az állomány csökkenését ez a támogatás sem tudta megállítani, hiszen a folytatódó lakásprivatizáció eredményeként az önkormányzati bérlakás állomány tovább csökkent. Nagyon fontos rámutatni, hogy a program révén felépült lakások alig 45 százaléka épült szociális bérlakásként, negyede költségalapú bérlakás, 18 százaléka pedig idősek otthona lett (Hegedüs-Somogyi, 2007). 56

A12/2001. (I. 31.) kormányrendelet hatályba lépése óta rendkívül sokszor módosult, jellemzően költségvetési megfontolásokból az állami támogatások csökkentése irányába mutató változtatások érvényesítésével. 2003-ban a kormány két alkalommal is módosította – a 79/2003. (VI. 6.) illetve 221/2003. (XII. 12.) Korm. rendelet révén – a jelzáloglevéllel finanszírozott hitelek kamattámogatását. A változtatások a hitel nagyságát, kamattámogatás rendjét és az igénybe vevői kör lehatárolását érintette. 2005-ben a Fészekrakó programhoz kapcsolódóan (3/2005. illetve 4/2005 (I. 12.) Korm. rendeletek) otthonteremtési támogatás bevezetéséről döntött (fiatalok lakásszerzéséhez állami kezességvállalás, illetve önerő pótlása), növelte a gyermekek után járó támogatások mértékét, valamint lakbér-támogatási programot indított, ugyanakkor megszüntette az adó-visszatérítési támogatást. A 2005-ben bevezetett központi lakbértámogatás célja a legrászorultabb, saját lakással nem rendelkező, a magánbérleti szektor piaci lakbéreit fizetni nem tudó családok segítése, illetve lakhatási biztonságuk növelése volt. A program a szociális bérlakásszekort magánbérlakások bevonásával próbálta növelni, azonban ez a program sem volt sikeres, hiszen 2006-ban mindössze kb. 70 család vett részt a programban (Hegedűs 2009). A12/2001. (I. 31.) kormányrendelet legjelentősebb változtatásának kétségtelenül a 125/2009. (VI. 15.) kormányrendelet tekinthető, hiszen ekkor a pénzügyi és gazdasági válságra tekintettel 2009. július 1-től nem lehetett állami támogatást nyújtani a lakásépítési (vásárlási kedvezményre, fiatalok otthonteremtési támogatására, jelzáloglevéllel finanszírozott hitelek kamattámogatására, a kiegészítő kamattámogatásra, illetve az értékesítés vagy bérbeadás céljára való lakásépítés kamattámogatására. A pénzügyi válság súlyosbodásával a lakáspolitikai intézkedések fókuszába a devizahiteles adósok helyzetének stabilizálása került, amelyet az Otthonvédelmi Akcióterv (2011) hivatott segíteni. Az akcióterv öt intézkedéscsomagból áll össze, amelynek részét képezi az árfolyamgát, a kamattámogatási program, Nemzeti Eszközkezelő program, a kilakoltatási kvóta, illetőleg a 2010. július 1 után ellehetetlenített deviza alapú jelzáloghitelezés újbóli engedélyezése. Ahogyan a vázlatos áttekintésből is látható, az ezredforduló után a lakáspolitikában egyre inkább a lakástulajdonszerzés támogatása került középpontba és forráshiány miatt marginalizálódott az önkormányzati és magán bérlakás szektor fejlesztési támogatása. Bár előremutató kezdeményezésnek tűnt a központi lakbértámogatás bevezetése 2005-ben, részben a lakástulajdonosok ellenérdekeltsége (adózási feltételek) miatt a program végül is csupán minimális hatást ért el. Hasonló érdektelenség kísérte a MFB által 2011 áprilisában 30 milliárd forint keretösszeggel indított Sikeres Magyarországért” Bérlakás Hitelprogramot is, amelyet 2012 februárjában csekély érdeklődésre való tekintettel leállítottak.

Hulladékgazdálkodás A magyar önkormányzati hulladékgazdálkodást több alapvető folyamat határozta meg az elmúlt időszakban. Az EU-hoz történő csatlakozást megelőző időszakban a jogharmonizáció 57

mellett (illetve annak folyományaként) az ISPA (majd Kohéziós Alap) által finanszírozott hulladékgazdálkodási rendszerek kiépítése fontos mérföldkő volt a magyar hulladékgazdálkodásban. Az ISPA projektek által létrehozott regionális hulladéklerakó rendszerek létrejötte nem volt ellentmondásmentes. Alapvetően önkormányzatok, önkormányzati társulások által létrehozott szervezetek menedzselték a beruházásokat, azonban az egész folyamatra rányomta a bélyegét az EU finanszírozásával, folyamataival, elvárásaival kapcsolatos tapasztalat hiánya, valamint a magyar intézményi kapacitás kezdeti alacsony szintje. A folyamatokat több helyen a szabályozási, a bürokratikus (közbeszerzési anomáliák), a vis major akadályok mellett a társadalmi ellenállás is (pl. az Észak-Kelet-Pesti Hulladéklerakó helyszínének kiválasztása 14-szerre sikerült) késleltette a folyamatokat (Expost…, 2012). A jelen (és közeljövő) időszakát pedig a 2008/98/EK hulladékgazdálkodási direktíva átültetését követően (2012. évi CLXXXV. törvény) az abban foglalt feladatok végrehajtása határozza meg. A törvény értelmében a hulladék válogatása és kezelése már nem kötelező közszolgáltatói feladat, arról csak gondoskodnia kell. (Markó, 2013, 24-26). A többségi önkormányzati tulajdonlásnak azonban lehet relevanciája – mint minden kötelezően igénybe veendő közszolgáltatásnál, hiszen közegészségügyi szempontok miatt települési hulladékkezelés szempontjából ellátatlan település nem lehet. A közszolgáltató kiválasztása pedig választási ciklusokon átnyúló, stratégiai kérdés (Csepregi. 2011). Egy 2012-ben lefolytatott empirikus kutatás többek között a települési önkormányzatok hulladékgazdálkodásával kapcsolatos kérdéseket is firtatott. Ebből az látható, hogy a 2012 őszén elfogadott „új hulladékgazdálkodási törvény egyik sarkalatos kérdésére felkészültek az önkormányzatok. Az Európai Unió (2008/98/EK) előírásainak megfelelően 2015-re Magyarország településein működnie kell a szelektív hulladékgyűjtési rendszernek, ahol legalább a papír, a fém, a műanyag és az üveg szelektíven visszagyűjtésre kerül. A kérdőíves megkérdezés alapján 2012 nyarán a települések 90%-án már működik szelektív hulladékgyűjtés. A települések 85%-a gyűjti elkülönülten a papírt és az üveget, 88%-a a műanyagot. A fém szelektív gyűjtése azonban csak a települések 36%-ánál valósul meg. Jellemzően (szinte kizárólag) a kistelepülések azok, amelyek nem építették még ki szelektív hulladékgyűjtési rendszerüket.”… az 500 fő alatti települések 38%-a nem rendelkezik szelektív hulladékgyűjtéssel… A kérdésben szignifikáns területi különbségek is megmutatkoznak. Baranya és Borsod-Abaúj-Zemplén megyében (a két leginkább elmaradott megye az országban), a válaszadók egynegyede nyilatkozott úgy, hogy nincs még a településén szelektív hulladékgyűjtésre lehetőség” (Varjú 2013). A még korábban hatályos hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény, valamint az EU vonatkozó irányelvei alapján a Nemzeti Környezetvédelmi Program mellékleteként Országos Hulladékgazdálkodási Terv (OHT) kidolgozása volt szükséges. A II. OHT (200914) célja – az elsőhöz hasonlóan – a hazai hulladékgazdálkodás szakmapolitikai kereteinek, középtávú irányainak és céljainak a meghatározása. A terv alapját a 2008. év végi állapot határozza meg, valamint a már említett 98/2008/EK direktíva irányai, céljai, amelyeket a 58

program beépített. „A Hgt. értelmében az OHT alapján a környezetvédelmi igazgatási szervek a 7 stratégiai tervezési nagyrégióra vonatkozó területi hulladékgazdálkodási tervet, a helyi önkormányzatok a feladatkörükbe tartozó hulladékokra vonatkozó helyi hulladékgazdálkodási tervet (a megyei önkormányzatok választható, a települési önkormányzatok vagy azok társulásai kötelező feladatként), a jelentősebb gazdálkodó szervezetek (amelyek tevékenysége során évente 200 tonnánál több hulladéka, illetve 10 tonnát meghaladóan veszélyes hulladéka képződik) egyedi hulladékgazdálkodási tervet készítenek” (II. OHT, 6.). Jelen II. OHT tervezet 2009-es egyeztetési változata tehát tartalmazza a feladatokat, a II. OHT azonban nem került elfogadásra. A 2008-as uniós szabályozásnak megfelelően megindult az új Hgt. tervezése, amely 2012-re került elfogadásra, és ezzel párhuzamosan az új követelményeknek megfelelően az új OHT tervezési is folyik. 2013. május végén azonban még nincs érvényes, az új követelményeknek megfelelő hulladékgazdálkodási terv. A települési szilárd hulladékgazdálkodás fejlesztési stratégia (amely még a 2008-as EU-s új keretkritériumok előtt készült) (2007-2016) kifejezetten a települési szilárdhulladékok kezelésével kapcsolatos prioritásokat tartalmazza. Épít az I. OHT-ra, annak teleülési szilárdhulladékkal kapcsolatos irányait továbbviszi. A 2000-es évek elején beindított ISPA (majd Kohéziós Alap) hulladékgazdálkodási beruházásaihoz (igaz kicsit későn) is biztosít stratégiai keretet. Meghatározza ezen túl a 2007-13-as tervezési időszak II. Nemzeti Fejlesztési Tervének, valamint operatív programjának (KEOP) a szakághoz vonatkozó prioritásait. Ezek: •

a korszerű települési szilárd hulladék kezelési közszolgáltatás kiterjesztését az ország teljes lakosságára,

•

a korszerűtlen, régi hulladéklerakók bezárását és rekultiválását,

•

a szilárd hulladék kezelési rendszerek EU normákhoz igazodó átalakítását,

•

a hulladékgazdálkodás fejlesztéséhez, irányításához és ellenőrzéséhez szükséges jogiszervezeti háttér megteremtését.

A hulladékgazdálkodás egy másik fontos stratégiai megjelenése az energiastratégiákban érhető tetten. A mai hulladékgazdálkodási struktúra már egyértelműen segíti az energiagazdálkodás (még)több lábon állását. A Nemzeti Energiastratégia 2030 már külön számol az energetikai célú hulladékhasznosítással. Ez a regionális stratégiákban is egyértelműen megjelenik (pl. a Dél-Dunántúli Energiastratégiában) a települési szilárdhulladékkal való gazdálkodás tekintetében. A hulladékgazdálkodásban megjelenő új szereplő az Országos Hulladékgazdálkodási Ügynökség (OHÜ), amely eredetileg 2011-ben a szelektív hulladékgyűjtés koordináló szervezeteként jött létre. Ha, és amennyiben szerepe nem csak végrehajtó funkcióban degradálódik (ahogy sok tekintetben a regionális zöldhatóságoknál ez történik (lásd pl.: Kohlheb N.-Pataki Gy. 2011), akkor szerepe szakmai tekintetben fontos lehet a települési

59

önkormányzatok számára is! Jelen pillanatban a hatályos Hgt. szerint a települési önkormányzatok közszolgáltatói hulladékgazdálkodási tervét az OHÜ-vel egyeztetni kell Összefoglalóan elmondható, hogy a 2008-2013 időszakot a hulladékgazdálkodási stratégiai tervezés elhúzódása, hiányossága jellemző Magyarországon. Az új Hgt. az EU által előírt határidőt követően 2 év késéssel készült el; az új irányelvekkel harmonizáló stratégia viszont nem került elfogadásra. Jelen pillanatban a 2014-20-as időszakra vonatkozó stratégiai tervezés folyik hulladékgazdálkodás tekintetében.

Környezetvédelem A települési önkormányzattok természet- és környezetvédelmi tevékenységeire a hazai (és uniós valamint nemzetközi) stratégiák, irányelvek, ajánlások hatnak. Az önkormányzatoknak ugyanakkor nem csak kötelezettségeikből adódóan kell, hogy a települések (különösen a városok) életminőségére figyeljenek, ugyanis a környezeti minőség lakóhely-választási, gazdaságfejlesztési tényező is egyben. Ezt felismerve egyre több város épít a környezeti minőségre (Suvák 2011), amely a települések környezetvédelmi és természetvédelmi feladatainak, a tudatos, környezetbarát településfejlesztésnek és területrendezésnek az eredménye. A települési önkormányzatok településfejlesztési terveikbe integrálják a környezetvédelemmel kapcsolatos feladataikat. A környezetvédelem, valamint a fenntartható fejlődés eszméjének (és valódi jelentésének) előretörésével párhuzamosan egyes települési önkormányzatok a kötelező feladatokon és tervalkotásokon túl nyomatékot adnak környezetvédelmi elkötelezettségüknek. Ilyen kezdeményezés a 2004-ben Magyarországon elsőként létrejött keret(terv), a Pécs ökováros – Mecsek-Dráva ökorégió program, „amely a környezettudatosság alapelvére építve értelmezi újra a helyi közösség és gazdaság fejlesztésének irányait… A program koncepciójának lényege, hogy a regionális, megyei, térségi fejlesztés és a városüzemeltetés során a fenntartható fejlődés elemei érvényesüljenek… A koncepció célja, hogy a már eddig is tervbe vett és a kötelezettségekből adódó beruházások, fejlesztési elgondolások átfogó módon, egységes program keretében integráltan valósuljanak meg, egymás hatásainak erősítése érdekében” (Kiss 2005, 7). A fenti üdítő példa ellenére azonban elmondható, hogy a helyi önkormányzatok nem jeleskednek a környezetvédelemmel kapcsolatos feladatok elvégzésében. A környezetvédelmi törvény felhatalmazása alapján az önkormányzatoknak kötelező feladatuk a települési környezetvédelmi programok elkészítése. Egy korábbi, az önkormányzatok környezetvédelmi szerepével foglalkozó (2008-as) kutatás azonban rávilágított arra, hogy az önkormányzatok környezetvédelemmel kapcsolatos tevékenységei nem minden esetben felelnek meg a jogszabályoknak, jellemzően kapacitáshiány miatt mulasztásos jogszabálysértést követhetnek el (Varjú 2010).

60

Egy 2012-ben lefolytatott empirikus kutatás fel kívánta tárni az önkormányzatok környezettudatosságát, környezetvédelmi feladatokhoz való hozzáállását, fontosságot. A települések az alapvető oktatási/nevelési feladatokat, illetve az alapvető szociális feladatokat tekintik a legfontosabbnak. A válaszadók mindösszesen 1,5%-a jelölte meg első helyen, alig 4%-a második helyen, valamint 7%-a harmadik helyen a környezet védelmével kapcsolatos feladatokat. Arra a kérdésre, hogy a település rendelkezik-e (a kötelezően elkészítendő!) települési környezetvédelmi programmal, a települések majd 9%-a nemmel felelt. A nemmel válaszolók több mint fele 1000-5000 fő közötti település (Varjú 2013, 28). A helyi önkormányzatoknak a környezetvédelmi feladataik között szerepel a helyi környezetterhelésekkel kapcsolatos szabálysértési eljárások lefolytatása. Ahogy Dunavölgyi – Tilki (2010) írja, „A jegyzők által lefolytatott szabálysértési eljárások túlnyomó többsége figyelmeztetéssel, vagy tízezer forintos bírsággal zárul, e miatt erős kétségek merülnek fel a szabálysértési szankciók visszatartó erejét illetően.” (Dunavölgyi Sz.–Tilki K. 2010, 93). A rendszerváltozást követően javultak a környezetvédelem szervezeti, intézményesült, valamint civil keretfeltételei és rendszerei, az 1990-es években azonban a környezetvédelem és problematikája egyértelműen visszaszorult (Szirmai 1999). Ennek oka a társadalmigazdasági átalakulás volt. Az egyéni jövedelmi, egzisztenciális állapotban bekövetkezett változások elirányították a figyelmet a társadalom számára fontos környezeti kérdésektől. Emellett az oktatás, az egészségügyi ellátás és a szociális biztonság biztosítása mindig is fontosabb kérdés volt a magyar társadalom számára. Vannak azonban előremutató példák. Vannak már Magyarországon olyan települések, amelyek a kötelező környezetvédelmi programon túl rendelkeznek helyi fenntartható fejlődési stratégiával (pl. Enying), amelyek felelősségteljesen állnak a természeti környezet megóvásához, a környezetvédelem megfelelő helyen való kezeléséhez, hiszen megértették azt, hogy a gazdaság és a társadalom nem független a természeti környezettől, hanem abba beágyazott (Hajnal 2006). A magyar kormányzati dokumentumokban nem fogalmazódik meg a helyi szereplők szerepének fontossága a környezetpolitika formálásában, mint az az uniós álláspontban tükröződik. „A környezetfejlesztés területi dimenziói még gyermekcipőben járnak” (Dunavölgyi Sz.-Tilki K. 2010). A hazai környezetvédelmi stratégiaalkotás az európai környezetvédelmi programozáshoz illeszkedő Nemzeti Környezetvédelmi Programra épül. Ez tartalmazza a hazai környezeti állapot helyzetét, az elérni kívánt célokat, valamint azok megvalósításának mikéntjét. Az NKP-nak része a Nemzeti Természetvédelmi Alapterv, amely az ország természetvédelmi céljait, és az azzal kapcsolatos tennivalókat írja le. Az 1995. évi LIII. a környezet védelemének általános szabályairól szóló törvény rögzíti a Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP) kidolgozásának részleteit. Így az Országgyűlés először 1997-ben (NKP-I) elfogadta, majd 2003-ban (NKP-II) megújította Magyarország környezetvédelmi programját. 2009 áprilisában a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium társadalmi vitára bocsátotta, majd az Országgyűlés decemberben elfogadta a harmadik NKP-t

61

(2009-2014), mely építve a környezetügy középtávú stratégiájára és az előző NKP-k tapasztalatára olyan elveket helyezett középpontba, mint a partnerség, a decentralizáció és a szubszidiaritás, melyet a környezetvédelmi törvény 2008. évi módosítása is segített. Ez – többek között – az országos, a regionális, a kistérségi és a helyi környezeti tervezés közötti kapcsolat megerősítésére és összehangolására irányult. Ez azért szükséges, mert a szabályozás túlságosan elaprózott, a hatáskörök nem mindig cél-racionálisan vannak kijelölve, valamint a szubszidiaritás sem érvényesül megfelelőképpen. Az NKP célul tűzte ki a középszint (regionális, megyei, kistérségi) szakmai támogatórendszerének megerősítését annak érdekében, hogy a környezettudatos fejlesztések területi szinten minél hatékonyabbak legyenek (Varjú V. 2010, 2013). A 2007-ben (az EU-ban utolsóként) elfogadott és 2012-ben megújított, 2013-ban elfogadott Nemzeti Fenntartható Fejlődési (Keret)Stratégia (NFFS) a fenntarthatóságot veszélyeztető folyamatokat és jelenségeket tárja fel. A Nemzeti Fenntartható Fejlődési Stratégia (NFFS) azonban nem csak Uniós elvárás. A 2002-ben, Johannesburgban megtartott Fenntartható Fejlődés Világtalálkozó azonnali lépéseket sürgetett a nemzeti fenntartható fejlődési stratégiák kidolgozásában és végrehajtásában, miután megállapították, hogy lassú haladás volt csak megfigyelhető azon célokban, melyeket az 1997-es ENSZ közgyűlés elfogadott. Sajnos, Magyarország meglehetősen nagy késésben volt, hiszen utoljára pl. 2005 októberére vállalta a stratégia elkészítését, melynek nyilvános tervezői változata csak 2007. elejére készült el. Az NFFS hosszú távú döntés-előkészítő koncepcióként funkcionál, meghatározva a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó legfontosabb alapelveket. A dokumentum azért is különösen fontos, mert etalonként szolgál a programok és tervek készítésekor, mint illeszkedési keret a horizontális elvek érvényesülésénél. A stratégia civil értékelése azonban rávilágít a dokumentum néhány hiányosságára, koncepcionális ellentmondására . A Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia (NÉS) (2008-2025) az energiahatékonyság, az energiatakarékosság, a szén-dioxid megkötő technikák alkalmazása mellett a megújuló energiaforrásoknak rendel meghatározó szerepet. Külön kitér az adaptációs és a csökkentési stratégiákra is. A települési intézkedéseknél a településrendezési megoldások szükségességét irányozza elő. A klímaváltozás kezelésében a közlekedéssel kapcsolatos feladatok elvégzését az állam és az önkormányzatok közös szerepvállalásával képzeli el. A településrendezési feladatoknál, a településszerkezet kialakításánál a NÉS a városi hőségzóna kialakulásának kezelését tekinti fontosnak, valamint prioritásként kezeli zöldfelületi és zöldterületi rendszerének védelmét és fejlesztését. Vízgazdálkodásnál a csapadékvíz megfelelő elvezetésére hívja fel a figyelmet. Hasonlóan a nyugati trendekhez, a NÉS az éghajlatváltozás sok hatását figyelembe veszi, azonban a közvetett hatások (pl. biodiverzitás vagy az ivóvízkészlet) már nem integrálódtak a dokumentumba. Összességében elmondható, hogy Magyarországon a települések környezetvédelmi feladatainak, hasznos tevékenységeinek nagy része a tervezéshez kötődik. A környezetvédelmi program tervezése mellett alapvető fontossága van a környezetvédelmi

62

szempontok településfejlesztési, településszerkezeti, településrendezési tervekbe történő integrációjának.

Helyi piacok A kistermelők, őstermelők számára megengedőbb szabályozási környezet biztosítása mára részét képezi az Európai Uniós jognak (ld. 852/2004/EK rendelet), így hazánkban is megkezdődött a mezőgazdasági termeléssel, értékesítéssel kapcsolatos jogszabályok ennek megfelelően történő felülbírálása. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényen (a továbbiakban önkormányzati törvény) belül a helyi termelői piacok biztosításának elrendelése is a helyi élelmiszerek előállítását és értékesítését egyszerűbbé tevő jogszabályok sorába illeszkedik. Az élelmiszer-ellátási probléma legáltalánosabb megfogalmazását és a rá vonatkozó megoldási javaslatokat hazánkban a Nemzeti Vidékstratégia tartalmazza, amely a stratégiai irányvonalai között fogalmazza meg a helyi termékek értékesítésének elősegítését. A helyi termékek, helyi piac fellendítését elsősorban a helyi gazdaságfejlesztés részeként értelmezi. A stratégiai irányok között szerepel konkrétan a helyi, kistermelői piacok létesítése, fejlesztése is, ennél azonban a jelenlegi helyzetben fontosabb szempont (és egyben stratégiai irány a dokumentumban) a hazai szabályozás összhangjának megteremtése, a védjegyrendszer kialakítása, országos vagy helyi termelési, feldolgozási, logisztikai és értékesítési rendszerek kialakítása. Hazánkban a Nemzeti Vidékstratégia a stratégiai területek között említi a nagy mennyiségben történő, minőségi standardoknak megfelelő beszerzés eszközét. Jóllehet a nagy mennyiségben történő élelmiszer-beszerzés közbeszerzési eljárás alá esik, a kiválasztási szempontok között szerepelhet a bizonyos földrajzi közelségben előállított termékek preferenciája. E szempont érvényesülését elősegítheti a közbeszerzési törvényben releváns szempontként való megjelenítése. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényen (a továbbiakban önkormányzati törvény) belül a helyi termelői piacok biztosításának elrendelése is a helyi élelmiszerek előállítását és értékesítését egyszerűbbé tevő jogszabályok sorába illeszkedik. A probléma legáltalánosabb megfogalmazását és a rá vonatkozó megoldási javaslatokat hazánkban a Nemzeti Vidékstratégia tartalmazza, amely a stratégiai irányvonalai között fogalmazza meg a helyi termékek értékesítésének elősegítését. A helyi termékek, helyi piac fellendítését elsősorban a helyi gazdaságfejlesztés részeként értelmezi. A stratégiai irányok között szerepel konkrétan a helyi, kistermelői piacok létesítése, fejlesztése is, ennél azonban a jelenlegi helyzetben fontosabb szempont (és egyben stratégiai irány a dokumentumban) a hazai szabályozás összhangjának megteremtése, a védjegyrendszer kialakítása, országos vagy helyi termelési, feldolgozási, logisztikai és értékesítési rendszerek kialakítása

63

Az önkormányzati törvény tehát ennek az összetett és szerteágazó problémának egy kis – ugyanakkor vitathatatlanul fontos – szeletét tartalmazza a kistermelők és őstermelők helyi értékesítési lehetőségei biztosításának előírásával. A feladat-meghatározásban (explicit vagy implicit módon) használt kulcsfogalmak (őstermelő, kistermelő, helyi termelői piac) definíciója más törvényekben található. A mezőgazdasági őstermelő fogalmát a Személyi Jövedelemadóról szóló, 1995. évi CXVII. Törvény (Szja törvény) határozza meg. Ennek alapján mezőgazdasági őstermelő: az a 16. életévét betöltött, nem egyéni vállalkozó magánszemély, aki a saját gazdaságában a 6. számú mellékletben felsorolt termékek előállítására irányuló tevékenységet folytat, és ennek igazolására őstermelői igazolvánnyal rendelkezik, ideértve a termőföldről szóló törvény szerint családi gazdálkodónak minősülő magánszemélyt és e magánszemélynek a családi gazdaságban nem foglalkoztatottként közreműködő családtagját is, mindegyikre vonatkozóan a 6. számú mellékletben felsorolt termékek előállítására irányuló tevékenysége(i)nek bevétele (jövedelme) tekintetében : adójogi kategória Az őstermelő tehát leginkább adójogi kategória. A kistermelő az Szja törvény szerint az őstermelőn belüli fogalom: Mezőgazdasági kistermelőnek az az őstermelő tekinthető, akinek az adóévben – jogszabály alapján kapott támogatás összegével csökkentett – őstermelői tevékenységéből származó éves bevétele nem több 8 millió forintnál (Szja tv. 3. § 19. pont). A kistermelő fogalmának meghatározása azonban a 52/2010. (IV. 30.) FVM rendeletben (kistermelői rendelet) található, amely nagy jelentőséggel bírt a magyar kistermelők számára. Ennek a rendeletnek a megalkotásában jelentős szerepet játszott az 53 civil szervezet által 2009. májusában a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumnak benyújtott javaslatcsomag. A kistermelő meghatározása számos kritérium mentén történik, amelyek összességében a kis tételben történő, a kistermelő által történő termelést és a 40 km-en belüli értékesítést írják körül. A 2005. évi CLXIV. törvény (kereskedelmi törvény) szerint a helyi termelői piac olyan piac, ahol a kistermelő a piac fekvése szerinti megyében, vagy a piac 40 km-es körzetében, vagy Budapesten fekvő piac esetében az ország területén bárhol működő gazdaságából származó mezőgazdasági-, illetve élelmiszeripari termékét értékesíti. Helyi termelői piac a kereskedelmi hatóságnak történő bejelentéssel üzemeltethető. A 55/2009 kormányrendelet a piacokról, vásárokról leírja a fenti, Kereskedelmi törvény 6§ (3)-ban említett bejelentés módját. Összhangban az Európai Uniós szabályozással a helyi termelői piacokon történő értékesítéssel kapcsolatban enyhébb (higiéniai) előírásokat támasztanak a magyar jogszabályok: a 852/2004/EK rendeletre hivatkozó 51/2012. (VI. 8.) VM rendelet határozza meg ezeket. A helyi termelői piacok helyszínének biztosítása kétségtelenül nagy segítség a helyi önkormányzatok részéről, főleg nagy városokban, ahol szűkösen állnak rendelkezésre piactartásra alkalmas szabad területek. (Egy brit tanulmány éppen ezért javasolja a

64

közintézmények hétvégén üresen álló belvárosi parkolóit felajánlani e célra – FOE 2000). A helyi önkormányzatok ugyanakkor más tevékenységgel is jelentősen hozzájárulhatnak a helyi értékesítés sikerességéhez, például népszerűsítési kampányokkal, szervezési kapacitások biztosításával, a különböző fajta piacok és vásárok helyszínének és időpontjának összehangolásával, esetlegesen az indulási költségek (részbeni) átvállalásával. További kihívás a helyi termelői piacok üzemeltetése szegényebb, vidéki térségekben, ahol kisebb az igény és a fizetőképes kereslet a kistermelői piacok termékei iránt. A kistermelők értékesítési lehetőségeit célszerű összehangolni a település egyéb kiskereskedelmi adottságaival is. A kifejezetten az őstermelői, kistermelői piacok működésének elősegítésén kívül a helyi önkormányzatok más eszközökkel is bekapcsolódhatnak a helyi élelmiszerek piacának fejlesztésébe. A közintézmények helyi termékekkel történő élelmiszerellátása már a 2000-es évek elején célként fogalmazódott meg az Egyesült Királyságban (Policy Commission 2002). Ehhez kapcsolódóan megyei szinten folyik a közbeszerzések koordinálása, és a már lefolytatott programok tapasztalatainak leírása is elérhető néhány megyében (ld. Bath and North East Somerset Council esettanulmányok). A minőség emelése mellett nem elhanyagolhatóak a költséghatékonysági szempontok sem. A somerseti eset tanulsága szerint a legnagyobb probléma a helyi beszállítókkal, hogy a kis volumenű termelés miatt nem tudják biztosítani a szükséges mennyiségeket, valamint a közétkeztetésben kötelező egészségügyi, higiéniás előírásokat, a minőségi standardoknak való permanens megfelelést. Hazánkban a Nemzeti Vidék Stratégia a stratégiai területek között említi ezt az eszközt. Jóllehet a nagy mennyiségben történő élelmiszer-beszerzés közbeszerzési eljárás alá esik, a kiválasztási szempontok között szerepelhet a bizonyos földrajzi közelségben előállított termékek preferenciája. E szempont érvényesülését elősegítheti a közbeszerzési törvényben releváns szempontként való megjelenítése – mint ahogy az Egyesült Királyságban az állatjóléti szempontok beemelésével is igyekeznek támogatni a helyi gazdák közétkeztetési pályázatokon való sikeres részvételét (DEFRA 2010). Az önkormányzatok feladatvállalása a helyi termékek értékesítésében azért kifejezetten bonyolult, mert korlátozott a problémára ható a közvetlen eszközök száma. A helyi termékek értékesítési lehetőségeinek biztosítása egy közvetlen eszköz, mint ahogy a piacokon az (egyébként központilag szabályozott) higiéniás előírások érvényestése, illetve a közétkeztetés és a helyi termékek összekötése is. Mindazonáltal a helyi önkormányzatok indirekt módon is elősegíthetik a rövid értékesítési láncok és az alternatív termelési módok fejlődését (Hubbard et al 2001). Ahogy Manchester város esettanulmányából kiderül, a teljes helyi élelmiszerlánc koordinálása és támogatása egy alapvető fejlesztési cél lehet, amellyel az Önkormányzat összehangolhatja más tevékenységeit is – a közbeszerzési eljárások helyreigazításán kívül a gazdaságfejlesztési stratégiáját, a helyi közösségfejlesztési stratégiáját, az élhetőséggel kapcsolatos beavatkozásait (). A helyi gazdaságfejlesztési stratégiák a tervezésben szerepeltethetik új szempontként a helyi termékek előállításának és értékesítésének támogatását (mint ahogy erre a Nemzeti Vidékstratégiai is utal). Ez azonban helyi források és beavatkozási jogcímek hiányában 65

bizonytalan lábakon áll. A civil szervezetek közreműködése egyelőre nélkülözhetetlen a területen. Helyi közösségi közlekedés biztosítása A hazai jogi környezet közösségi közlekedést érintő legfontosabb joganyaga a 2012. évi XLI. Törvény, a személyszállítási szolgáltatásokról (személyszállítási törvény). A települési önkormányzatok abban az esetben rendelhetnek el közszolgáltatási kötelezettséget ha az adott közszolgáltatás biztosítását a lakosság érdeke megköveteli, a közszolgáltatás gazdaságos ellátása más módon nem biztosítható, és a szolgáltatónak kiegyenlíti a közszolgáltatási kötelezettségből eredő bevételekkel nem fedezett indokolt költségeit. Az országos, regionális és elővárosi közlekedéssel kapcsolatos igényfelmérés, tervezés, tarifameghatározás, a személyszállítási szolgáltatáshoz kapcsolódó eszközök valamint a kapcsolódó járművek és infrastruktúra-elemek üzemeltetése és fejlesztése a személyszállítási törvény alapján a közlekedésért felelős miniszter feladata, csakúgy, mint a szolgáltatási szint meghatározása és a teljesítés ellenőrzése, elektronikus utazásszervező eszközök működtetése. A helyi személyszállítási feladatok megtervezése és végrehajtása, az igényfelmérés és monitoring, az intézményi és szabályozási keretek kialakítása és a közszolgáltatás megszervezése, díjszabás megállapítása a települési önkormányzatok feladata. Míg az országos, regionális és elővárosi személyszállításnak van alapellátási kötelezettsége is, a helyi személyszállítás a települési önkormányzatok önként vállalt feladatai közé tartozik (kivétel ez alól a főváros). A helyi személyszállítás legfontosabb szereplői a települési önkormányzat, a közlekedésszervező, valamint a szolgáltató. A települési önkormányzat a szervezéssel, utastájékoztatással, fejlesztéssel, tervezéssel, ellenőrzéssel kapcsolatos feladatait (ld. 5. §) átadhatja egy kizárólag állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő közlekedésszervezőnek, amely Kft, Rt vagy költségvetési szerv formájában működhet. A szolgáltató szolgáltatási koncessziónak minősülő (adott területen kizárólagos jogot biztosító) közszolgáltatási szerződés keretében végzi el a személyszállításhoz kapcsolódó feladatokat. A (helyi) közszolgáltatási szerződés megkötésére a közlekedésszervező, vagy az önkormányzat képviselőtestületi jóváhagyása után a polgármester jogosult. A szerződésnek – egyéb kötelező tartalmi elemeken túl – ki kell térnie a menetrendre, a szolgáltatás minőségi és mennyiségi paramétereire, a jegy- és bérletrendszerre, valamint a közszolgáltatási- és pótdíjakra. A közlekedési szolgáltató a közszolgáltatási tevékenységgel összefüggő, bevételekkel nem fedezett, a közszolgáltatási kötelezettség miatt felmerült indokolt költségeinek, valamint a szokásos mértékű, ésszerű nyereség megtérítésére jogosult – ennek mértékét közösségi jogszabály határozza meg (1370/2007/EK rendelet), és a közszolgáltatási szerződésben rögzíteni kell (a pénzügyi feltételeket a körülmények megváltozásának számszerű bemutatásával lehet módosítani). A közszolgáltatási követelmények teljesülésének ellenőrzése céljából a szolgáltató köteles az értékeléshez szükséges adatokat az önkormányzat vagy a közlekedésszervező rendelkezésére bocsátani. 66

A személyszállítási szolgáltatás minőségével kapcsolatban a jogszabály 5. paragrafusa kiköti, hogy a települési önkormányzat feladata a közszolgáltatási feladatok ellátására leginkább megfelelő, a legszínvonalasabb és a lakosság számára legkevésbé költséges szolgáltatást kínáló, az energetikai és környezeti hatások figyelembevételével a legalkalmasabb szolgáltató kiválasztása és megbízása, a szolgáltató tevékenységének folyamatos figyelemmel kísérése és ellenőrzése. A közlekedésért felelős miniszter, a fővárosi önkormányzat, valamint a települési önkormányzatok együttes felelőssége, hogy a helyi, az elővárosi, a regionális és az országos közforgalmú személyszállítási szolgáltatások integrált közlekedési rendszert alkossanak az egyes közlekedési módok közötti ésszerű munkamegosztással. A helyi személyszállítási közszolgáltatást regionális vagy elővárosi szolgáltatásokkal is el lehet látni, és ugyanígy a helyi személyszállítási közszolgáltatást az önkormányzat közigazgatási határán kívülre is lehet terjeszteni – ezek az esetek a közlekedésért felelős miniszter és az érintet önkormányzat(ok) írásbeli együttműködési megállapodását feltételezik. A közszolgáltatási utazási kedvezmények mértékének meghatározása a kormány feladata, ehhez tartozik a személyszállítási közszolgáltatások árához nyújtott - a közszolgáltatási utazási kedvezményekből származó - bevételkiesés szociálpolitikai menetdíj-támogatással történő ellentételezése is. A személyszállítási szolgáltatásokat érintő fejlesztéseket, beruházásokat kizárólag a kormány által meghatározott egységes fejlesztési koncepció alapján lehet megtenni. A fejlesztések pénzügyi hátterének előteremtése az ellátásért felelős szerv feladata. Az Európai Uniós dokumentumokban favorizált személyszállítási megoldás az igényvezérelt személyszállítás. A személyszállítási törvény megengedi, hogy igényvezérelt szolgáltatással lehessen kielégíteni a személyszállítási közszolgáltatást – ez esetben a szolgáltatóra a közszolgáltatásra vonatkozó szabályok érvényesek. A személyszállítás mint kiemelten fontos társadalmi-gazdasági tevékenység szociálpolitikai céljainak érvényesülését támogatja a menetdíj-támogatás intézménye, amelynek mértékét a kormány állapítja meg (A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV.25.) Kormányrendelet), és amelynek finanszírozása a központi költségvetésből származik.

Közvilágítás A közvilágítás közösségi szabályozásának legfontosabb dokumentumai Az energia végfelhasználás hatékonyságáról és az energetikai szolgáltatásokról szóló 2006/32/EK Irányelv és Az energiával kapcsolatos termékek környezetbarát tervezésére vonatkozó követelményekről szóló 2009/125/EK Irányelv. Ez a két irányelv az energia-végfelhasználás egy formájaként tekint a közvilágításra, és az energiapolitikai célok (itt elsősorban a klímavédelem és az energiahatékonyság) keretein belül jó gyakorlatot terjesztő és 67

multiplikatív hatásokat generáló szerepének köszönhetően kiemelt szerepet szán a közszektornak, ezen belül a közbeszerzések szabályozásának. Következésképpen a szabályozás további alapvető elemei a zöld közbeszerzés (green public procurement, GPP) kézikönyve és követelményei (A közvilágításra és a közlekedési jelzésekre vonatkozó uniós GPP-követelmények 2007; Zöld közbeszerzés! A környezettudatos közbeszerzés kézikönyve. 2011), amelyek részletesebb technikai leírásokat és ajánlásokat tartalmaznak. A környezetbarát tervezés elveinek értelmében a Bizottság 245/2009/EK rendelete rendelkezik egyes lámpák működtetéséről és tervezéséről, valamint az elavult lámpatípusok forgalomból való kivonásáról. Ez a dokumentum egyben az energetikai jellemzőkről (így egyes referenciaértékekről) és a termékinformációs követelményekről is rendelkezik. Magyarországon a Közvilágításról szóló 11/1985. (XI. 30.) IpM rendelet foglalkozik a szolgáltatással: bár a rendeletet többször módosították, pótlására modern közvilágítási törvény mindmáig nem született. A rendelethez csatolt közvilágítási szabályzat rendelkezik a közvilágítás részletes kérdéseiről: szolgáltatás által érintett és azon kívül eső objektumokról, a közvilágítás létesítéséről és üzemeltetéséről. Ugyanakkor a közvilágítás modern problémáival egyáltalán nem foglalkozik: ezek a rendelkezések részben más törvényekben találhatók meg. A 2011. évi XXIX. törvény az energetikai tárgyú törvények módosításáról foglalkozik a közvilágítással összefüggésben fizetendő rendszerhasználati díjakról. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI törvényt követve lényeges szabályozási kérdéseket rendez a Villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény 2013-as módosítása; különösen azt, hogy a törvény hatályos szövege a közvilágítást nem tekinti közszolgáltatásnak. A törvénymódosítás pontosabban definiálja a közvilágítási szolgáltatót (mint közvilágítás üzemeltetésére jogosított gazdasági társaságot) valamint az üzemeltető, karbantartó, felújító és fejlesztő funkciókat felölelő közvilágítási közszolgáltatást. Az új törvény világosan az állam és az ellátásért felelős önkormányzatok kizárólagos tulajdonába sorolja a közvilágítási közműveket, beleértve a szolgáltatók üzembe helyezett fejlesztéseit, másrészt lehetővé teszi e tulajdon vagyonkezelési szerződésen vagy koncesszión keresztül történő üzemeltetését. További szabályozást szabványok útján érvényesítenek: a közvilágítás legfontosabb követelményeit az útvilágítást szabályozó (Magyarországon MSZ előjellel adoptált) EN 13201-es nemzetközi szabvány fekteti le, míg az utak eltérő megvilágítási igényeket kielégítő világítási osztályairól szól a TR 13201-es technikai jelentés. A közforgalmú területek mesterséges világításáról szóló MSZ 20194–1 szabvány világítástechnikai és energiagazdaságossági követelményeket fogalmaz meg.

Víziközmű-szolgáltatás, vízgazdálkodás és vízkárelhárítás A településeken tapasztalható vízügyi problémák feloldása és kézben tartása a 21. század egyik nagy kihívása. A települési vízgazdálkodás egyre gyakrabban szembesül a jó minőségű édesvíz hiányával, illetve a települési területek káros, a helyi hidrológiai körfolyamatot módosító hatásával, szaporodnak a feszített vízgazdálkodású területek. A víziközművek 68

állapota és jövője alapvetően befolyásolja az emberi élet, a környezet minőségét és a gazdasági növekedés lehetőségét. Az ivóvízellátás és a szennyvízkezelés megoldásán túl gondoskodni kell a vízkészlet megújulásáról is. Ez felelős tevékenységet jelent a vízbázisok védelme érdekében, szükségszerű megfelelést a közegészségügyi előírásoknak és élénk gazdasági tevékenységet a vízgazdálkodás területén. Magyarországon a vízgazdálkodásnak, a vízügyi igazgatásnak és a vízjognak jelentős hagyományai vannak. Hazánkban a rendszerváltásig 22 megyei, 5 regionális, 4 városi és 2 fővárosi vállalat végezte a víziközmű-szolgáltatást. A privatizáció során munkavállalói, önkormányzati tulajdonba is kerülhettek a vízilétesítmények. Ezek üzemeltetését többségi önkormányzati tulajdonú társaságok látták el, amelyekben külföldi befektetők is résztulajdont szereztek. 2011 végén 5 állami (regionális), 2 fővárosi, 363 önkormányzati és 10 magántulajdonú társaság végzett víziközmű-szolgáltatást. A szervezetileg elaprózott rendszerben kb. 350 szolgáltató nem felelt meg a méretgazdaságosság követelményének, a szolgáltatási díjak és a szolgáltató által ellátott lakosság között ugyanis szignifikáns kapcsolat áll fenn. Volt település, ahol eltérő szolgáltató végezte az ivóvíz- illetve a szennyvíz-szolgáltatást. A díjmegállapítás módja áttekinthetetlen volt (nem volt központilag szabályozva az ár), ezt csak részben magyarázták a lokális adottságok – vízbázis, vízminőség, műszaki megoldások, illetve a szervezeti sajátosságok – szolgáltatási terület mérete, tulajdonosi háttér, díjkompenzáció – különbségei. A víziközmű-vagyon nyilvántartása és megőrzése nem volt megoldott. A vízügyi szakma szerint is tarthatatlan helyzet megoldására a 2010-es kormányváltást követően igény és lehetőség mutatkozott, a vízügy egy (minisztérium) kézben történő központi irányítás alá vétele vetődött fel. A vízügy átalakítása másképpen, eltérő érdekek mentén, bonyolultabb rendszerben történt/történik meg, miközben az állami feladatokat folyamatosan el kell látni. A hazai települési vízgazdálkodást még mindig a kiegyensúlyozatlanság jellemzi, a vízhálózatba és a csatornahálózatba bekapcsolt lakások arányának különbsége (a másodlagos közműolló) 22,2%. Az utóbbi évtizedben a jelentős beruházásoknak köszönhetően a talajokat terhelő tisztítatlan szennyvíz-szikkasztás visszaszorult, a növekvő számú szennyvíztisztító telep kibocsátása viszont a felszíni befogadók terhelése következtében vet fel problémákat. Az EU-irányelvek szerint a tisztított szennyvizeket lehetőség szerint újra kell hasznosítani. A szennyvíziszapok lerakása fokozatosan visszaszorul, a mezőgazdasági hasznosítás tovább nem növelhető, ezért az energetikai hasznosítás kerül előtérbe a hulladéklerakóban történő elhelyezés visszaszorítása miatt is (várhatóan szigorodik ennek EU-szabályozása). Az egyes víziközmű rendszerekről rendelkezésre álló információk színvonala és adattartalma nagyon eltérő, maguk az alkalmazott adatkezelési módszerek is eltérőek az egyes üzemeltetőknél. A korunk követelményei szerint elvárható informatikai alapon működő nyilvántartási rendszerek és a dinamikus rendszermodellezés a tervezés és üzemeltetés során csak a nagy rendszerek és üzemeltetők esetén tekinthetőek gyakorlatnak. Indokolja az informatikai fejlesztések szükségességét a gyorsabb adat- és információ-hozzáférési elvárás, valamint az a tény is, hogy meg kell kezdeni a vízbiztonsági tervek elkészítését.

69

A belterületi csapadékvíz-gazdálkodás – mint nem kötelező önkormányzati feladat – a hazai vízgazdálkodás talán legelmaradottabb területe. Az elvezető rendszerek elhanyagoltságát bizonyította az elmúlt évek belvízhelyzete is, amikor új elemként került elő a belterületek nagyarányú veszélyeztetése és a kitelepítések jelensége. Az ennek kapcsán végzett felmérés szerint 817 fokozottan veszélyeztetett település van és 37 ezer km csatornaszakaszon jelent gondot a csapadékvíz-elvezetés. A területi vízrendezéssel való összhang megteremtésében a jelzetteken kívül problémát jelent a mélyfekvésű, tározásra is a szóba jöhető területek beépítése, valamint az a tény, hogy a beépítéseknél a vízügyi szakvéleményt nem kötelező figyelembe venni. Magyarország Alaptörvényében szerepel, hogy a „vízkészlet a nemzet közös örökségét képezi, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége”. A víz tehát nemzeti vagyon, annak mennyiségi és minőségi megőrzése megköveteli a vízzel, a vízkészlettel való megfelelő (állami) gazdálkodást. A települési önkormányzatok vízgazdálkodási feladatai alapvetően négy területre sorolhatók be: ivóvízellátás, szennyvízelvezetés és -tisztítás, zárt és nyílt árkos csapadékvíz elvezetés, árvizek elleni védekezés. Kötelező önkormányzati feladatok: az egészséges ivóvízzel való ellátás, a szennyvízelvezetés és -tisztítás a 2000 lakosegyenérték szennyezőanyag-terhelés feletti településeken. A kistelepüléseken nem kötelező a csatornahálózat kiépítése, de az összegyűjtött szennyvizek tisztításáról és ártalommentes elhelyezéséről kötelező gondoskodni. Nem kötelező feladat a belterületi vízrendezés (az önkormányzatok negyede nem is nevesíti feladatai között), általánosságban véve hiányzik a kül- és belterület komplex vízrendezésének összhangja, a belterületi csapadékvíz-gazdálkodás feltehetően a hazai vízgazdálkodás legelmaradottabb területe. A korszerű és az új állami felfogáshoz illeszkedő víziközmű-szolgáltatás eléréséhez szükséges jogszabályi környezet megteremtése a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény (Vksztv.) megalkotásával vette kezdetét. A Vksztv. egyes rendelkezéseinek végrehajtására kiadott 58/2013. (II.27) kormányrendelet 2013. március 1-jén lépett hatályba, az átalakítási folyamatot alakító, gyorsító további rendelkezések megalkotása jelenleg is zajlik. Az új jogszabályokkal biztosította a kormány a gazdaságos és hatékony üzemméretek kialakítását, az állami (tulajdonosi) szerepvállalás fokozását, a vagyonérték-megóvásához szükséges feltételeket, a központosított árszabályozást és -ellenőrzést. A víziközművek tényleges átvétele 2013 folyamán megtörténik a lehető legnagyobb állami szerepvállalás mellett, az üzemeltetők integrációja 2016 végéig fokozatosan teljesül. A Vksztv. szerint a víziközmű-szolgáltatás: a közműves ivóvízellátás az ahhoz kapcsolódó tűzivíz biztosítással, továbbá a közműves szennyvízelvezetés és -tisztítás, ide értve az egyesített rendszerű csapadékvíz-elvezetést is, mely tevékenységek által megnyilvánuló szolgáltatások közül az egyiket, vagy mindkettőt a víziközmű-szolgáltató a felhasználó részére közüzemi jogviszony keretében nyújtja.

70

Az új intézményrendszer szervezetileg többszörös vezérlést mutat a hatályos 212/2010. (VII. 1.) kormányrendelet szerint. A vízgazdálkodásért (a vízügyi jogszabály-alkotásért) a vidékfejlesztési miniszter felelős. A központi irányítási feladatokat a vízügyi helyettes államtitkár és a Vidékfejlesztési Minisztérium (VM) illetékes főosztályai végzik. Az operatív szakfeladatokat országos szinten a Nemzeti Környezetügyi Intézet (NeKI), vízgyűjtő területenként – a vízügyi igazgatóságokról 2012-ben leválasztott – NeKI kirendeltségei végzik. A vízügyi igazgatásért a belügyminiszter felelős. A központi irányítási feladatokat a Belügyminisztérium (BM) közfoglalkoztatásért felelős helyettes államtitkár végzi az Országos Vízügyi Főigazgatóságon (OVF) keresztül. Az operatív szakfeladatokat vízgyűjtő területenként 12 Vízügyi Igazgatóság (VIZIG) látja el, amelyek különleges feladata a vízkárok (árvíz, belvíz, aszály, vízminőségi károk) elleni védekezés. A hatósági, felügyeleti és vízminőséggel kapcsolatos egyéb igazgatási feladatokat a VM környezetügyért felelős államtitkár és az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség (OKTVF) felügyelete alatt működő 10 Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (KTVF) látja el. Az intézményrendszer működése a fentiekből kifolyólag nagyfokú együttműködést követel meg a három operatív szervezettől (KTVF, NeKI, VIZIG). A vízügyi igazgatóságok feladatai további tevékenységekkel bővülnek. Átveszik a megszűnő vízgazdálkodási társulatok szakmai tevékenységét a 2013 nyarán VM irányítással létrehozandó Nemzeti Öntözési Hivatallal, a forgalomképes állami tulajdonú létesítmények várhatóan a vízügy vagyonkezelésbe kerülnek. A védekező szervezetek hierarchiáját megteremtve a VIZIG-ek veszik át az önkormányzatoktól az ár- és belvízvédelem irányítását (a védelmi rendszerek azonban nem kerülnek állami tulajdonba), mert a vízgyűjtő összefüggései miatt nem hajtható végre önállóan (településenként) az árvízvédelem, hiányzik a szakmai ismeret, az operatív irányításhoz szükséges tapasztalat, továbbá a települési védekezés hatékonysága általában elmaradt az állami tulajdonú műveken történő védekezéstől. A víziközmű-szolgáltatásért a nemzeti fejlesztési miniszter felelős. A Nemzeti Fejlesztési Hivatal felügyelete alatt működő Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEH) látja el a hatósági funkciókat: az üzemeltetői integrációt kikényszerítő akkreditációs tevékenységet, a víziközmű szolgáltatási díjmegállapítást (javaslattételt) és az árak ellenőrzését. A MEH a gördülő fejlesztési és rekonstrukciós tervek jóváhagyását az OKTVF közreműködésével végzi, elősegítve a rendszerek komplex szemléletű (műszaki, környezetvédelmi, vízgyűjtő-gazdálkodásnak megfelelő) tervezését. Eddig ugyanis az állam kizárólagos felelősségi körébe tartozó fejlesztések (térségi vízszétosztó létesítmények, vízrendezési fejlesztések) egy része az önkormányzatok döntési felelősségébe tartozott, lobbyerejük határozza meg elsősorban, hogy mely fejlesztésekre kerüljön sor. A települési vízgazdálkodás (víziközmű-ellátás, belterületi vízgazdálkodás, helyi vízkárelhárítás) továbbra is önkormányzati feladat a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénynek megfelelően. A VM feladata a víziközmű jövőképet tartalmazó program (ütemezés, monitoring) és a végrehajtás során felmerülő alternatívák, módosítási irányok kidolgozása. A vízgazdálkodás

71

aktuális fejlesztési irányai a Nemzeti Környezetvédelmi Programban, a Víz Keretirányelv (VKI) megvalósítására kidolgozott Vízgyűjtő-gazdálkodási Tervben kerültek megfogalmazásra. Az Új Széchényi Tervben, a Széll Kálmán Tervben, az Európai Unió Duna Régió Stratégiában, illetve a Nemzeti Vidékstratégiában megfogalmazottak foglalják keretbe az aktuális vízügyi kihívásokat és válaszokat. A Széll Kálmán Tervben foglaltak szerint a vízügyi szakterületen a közfoglalkoztatottak elsősorban az ár- és belvízvédelmi létesítmények fenntartási munkáiban vesznek részt. Az EU Duna Régió Stratégiájának a vizek minőségének helyreállítása és megőrzése prioritási területe a települési szennyvízkezelő létesítményeket érinti. A Nemzeti Vidékstratégia 2012–2020 több fejezetben is megfogalmazz vízgazdálkodáshoz kapcsolódó feladatokat (vízkészlet és vízminőség-védelem, területi vízgazdálkodás, ivóvízminőség-javítás, szennyvíz, települési csapadékvíz-gazdálkodás stb.). A jelenleg társadalmi egyeztetés alatt álló Nemzeti Vízstratégia megalkotásának célja a vizek mennyiségi és minőségi védelmének, a vízhasználatok szükségleteinek, a vizek többletéből, vagy hiányából eredő káros hatások csökkentésének, megelőzésének biztosítása. Tulajdonképpen az állam szerepének erősítése a cél a vízügy minden területén. Ezzel együtt jár a vízügyi hatósági, felügyeleti tevékenység erősítése, a közfoglalkoztatással ellátható vízgazdálkodási feladatok bővítése, a feladatellátás stabilitásának megteremtése (működés és fenntartás finanszírozása egységes normatívák bevezetésével). A stratégia szerint a települési vízgazdálkodási célkitűzések: az Ivóvízminőség-javító Program (98/83/EK irányelv) teljesítése; a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és -tisztítási Megvalósítási Program végrehajtása (91/271/EGK irányelv határidőre teljesítése); a települések és a lakosság nem ivóvíz célú vízszükségletének biztosítására a helyi víztározás elősegítése; a csapadékvízgazdálkodás megvalósítása. Az Európai Bizottság előírásainak megfelelően az ivóvíz előírt minőségét biztosító beruházások üzembe helyezéséig az átmeneti vízellátás biztosítása szükséges az érintett lakosság számára 365 településen. A stratégia megállapítja, hogy az elmúlt húsz évben az önkormányzatok az esetek nagy részében nem voltak jó tulajdonosai a települési víziközműveknek. A legnagyobb problémát a tulajdonosi, feladat-ellátási, vagyonkezelési és üzemeltetési kérdések jelentik. Települési víziközmű-rendszereink állapota leromlott, a karbantartás alacsony szintje miatt nagy hálózati veszteség mutatkozik, az állóeszközök állapota leromlott, a rendszer újraelőállítási költsége 3000 milliárd Ft-ra becsülhető, ez 250 éves megújulási időt jelent. Pótlólagos állami források biztosítása nélkül nem őrizhető meg a vagyonérték. A problémák egyik okát – a szolgáltatók magas számát – a Vksztv. „rendezi”. A víziközmű-rendszerekről elérhető információk csak a nagy rendszerek és üzemeltetők esetén tekinthetők megfelelőnek. Az egységes informatikai fejlesztések és adattartalom szükségesek a korszerű tervezéshez. A beruházások során a hatékony, energiatakarékos, fenntartható üzemeltetés feltételeit biztosítani kell, a 2014–2020 EU-tervidőszakban a beruházások megtérülése (lásd VKI 9. cikkely és az Európai Bizottság COM(2011)615 javaslata) ex-ante feltétele a támogatásoknak. Jelentősen érintette a vízi közművek működtetését a vízfogyasztás (és egyúttal a szennyvízkibocsátás) folyamatos

72

csökkenése. A rekonstrukciók, beruházások esetén erre tekintettel kell lenni (a víztakarékos és újrahasznosítási technikák terjedése nem csak a fogyasztók szemléletváltását hozza magával). A hazai települési vízgazdálkodást még mindig a kiegyensúlyozatlanság jellemzi, a vízhálózatba és a csatornahálózatba bekapcsolt lakások arányának különbsége (a másodlagos közműolló) 22,2%. Az utóbbi évtizedben a jelentős beruházásoknak köszönhetően a talajokat terhelő tisztítatlan szennyvíz-szikkasztás visszaszorult, a növekvő számú szennyvíztisztító telep kibocsátása viszont a felszíni befogadók terhelése következtében vet fel problémákat. Az EU-irányelvek szerint a tisztított szennyvizeket lehetőség szerint újra kell hasznosítani. A szennyvíziszapok lerakása fokozatosan visszaszorul, a mezőgazdasági hasznosítás tovább nem növelhető, ezért az energetikai hasznosítás kerül előtérbe a hulladéklerakóban történő elhelyezés visszaszorítása miatt is (várhatóan szigorodik ennek EU-szabályozása). A szolgáltatási díjakat központosítva határozzák meg, 2013-ban díjemelésre nincs mód, amely az infláció, az új közműadó és a MEH felügyeleti díj miatt a rendszerek további amortizálódását eredményezi. 2014-től kezdődően a víziközmű-szolgáltatásért felelős miniszter központosított díjmegállapítás alapján jár el. A 10%-os (valamint további várható) rezsicsökkentés és a közműadó megnehezíti a teljes költségmegtérülés és a szolidaritás elvének érvényesíthetőségét (az egyes szolgáltatókat eltérően érinti). A szolgáltató cégek integrációja nem feltétlenül hoz ekkora hatékonyságnövekedést, főleg nem az integráció kezdeti időszakában. Várhatóan pont azok a társaságok lesznek a jogszabályváltozások legnagyobb vesztesei, amelyeknek a kormányzat integrátor-szerepet szánt. Emiatt feltehetően díjtámogatásra és a rekonstrukciók finanszírozási mértékének emelésére kell sort keríteni. Ellenkező esetben az infrastruktúra amortizációja folytatódik, amit tovább fokozhat az integrációval, költségcsökkentéssel együtt járó létszámcsökkentés (a kiadások közül a személyi jellegű ráfordítások teszik ki a legnagyobb hányadot). Összességében a legfontosabb célkitűzés, a szolgáltatás hosszú távú fenntarthatósága válik bizonytalanná. A tervezett (országosan vagy regionálisan) egységes víziközmű-díj kivitelezése más közüzemi díjakhoz viszonyítva bonyolultabb kérdés, mert a díjképzést jelentősen befolyásolják a fenntartási és üzemeltetési költségeket meghatározó lokális adottságok (hálózat típusa, állapota, műszaki megoldások, vízbázis sajátossága). A fix költségek a díjak mintegy 80%-át teszik ki, emiatt az ipari és lakossági fogyasztók vízfelhasználásának további csökkenése tovább növeli a költségeket. Az egységes szabályozás eltérően érintheti a lakossági és a közületi (ezen belül a közintézményi) fogyasztókat. Kérdéses, hogy a díjakban megmarad(hat)-e az eddigi keresztfinanszírozás a fogyasztók és a szolgáltatási ágak között? További veszélyt jelent a késedelmes, illetve nem fizető lakossági fogyasztók növekvő száma. Mindenképpen fel kell mérni az integrációban kulcsszerepet jelentő szolgáltatók műszaki, személyi és pénzügyi teljesítőképességét, hogy az átszervezés sikeresen végrehajtható legyen.

73

Távhőszolgáltatás A távfűtés közösségi szabályozásának legfontosabb dokumentumai a Tanács 92/42/EGK Irányelve a folyékony vagy gáznemű tüzelőanyaggal működő új melegvízkazánok hatásfokkövetelményeiről és Az Európai Parlament és a Tanács 2004/8/EGK Irányelve a hasznos hőigényen alapuló kapcsolt energiatermelés belső energiapiacon való támogatásáról és a 92/42/EGK Irányelv módosításáról. A közösségi szabályozás elsősorban energiagazdaságossági és klímavédelmi szempontokból indul ki, és lebontja az akadályokat az Irányelvekben lefektetett technikai paramétereknek megfelelő (CE márkajellel jelölt) berendezések uniós forgalmazása előtt. A berendezések energiahatékonyságának értékelésére egységes minősítési rendszert vezet be. A kapcsolt energiatermelés (kogeneráció) támogatása közösségi prioritást nyer mint a fenntartható, biztonságos energiaellátás elérésének egyik pillére, így összekapcsolható az Európai Bizottság által 2007-ben jóváhagyott Energiapolitika Európa részére (COM (2007) 1) dokumentum célkitűzéseivel is. Az energiapiaci liberalizáció mellett egyre jelentősebb szerepet kap a szekuritizáció problémaköre; az EU külső energiafüggőségének mérséklése. A szabályozás a kogeneráció teljesítményének standardizálásán és a kogeneráció piaci részesedésének növelése kívül az eredetigazolások bevezetésével transzparenciát szorgalmaz a fogyasztó számára elérhető energiaszolgáltatások között. A kogeneráció közpénzekkel történő támogatását akkor támogatja, amennyiben ez bizonyíthatóan kedvező a környezetvédelem szempontjából (emelkedő konverziós hatékonyság, csökkenő energiafogyasztás és környezetterhelés), illetve amikor gazdaságilag indokolható fűtési és hűtési igényeket elégít ki. Magyarországon az enegiafelhasználás 40%-a (az EU-n belüli 50%-nál kisebb hányada) szolgál hűtési és fűtési célokat, de a hőtermelésben kiugróan magas a földgáz részesedése, amely a következő évtizedekben mind az uniós célkitűzések, mind a hazai ellátásbiztonság érdekében csökkentendő. A távhőszolgáltatás két legfontosabb hatályos szabályozó dokumentuma a 2005. évi XVIII. törvény a távhőszolgáltatásról és a 157/2005. (VIII. 15.) Korm. rendelet a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény végrehajtásáról. További keretjogszabályok a 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról, valamint a 7/2006. (V.24.) TNM rendelet az épületek energetikai jellemzőinek meghatározásáról, a 176/2008. (VI.30.) Kormány Rendelet az épületek energetikai jellemzőinek tanúsításáról, és a 264/2008. (XI.6.) Kormány Rendelet a hőtermelő berendezések és légkondicionáló rendszerek energetikai felülvizsgálatáról. A távhőszolgáltatásról szóló törvény és kapcsolódó végrehajtási rendelet a „felhasználók biztonságos, megfelelő minőségű és gazdaságos távhőellátása érdekében” a távhőellátás központi szabályozását a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal hatáskörébe utalja, egyben a Hivatalt ellenőrzési és felügyeleti (köztük fogyasztóvédelmi) jogkörökkel ruházza fel, amelyért felügyeleti díjként az engedélyes részéről az árbevétel 0,06%-a illeti meg. A távhőellátás biztosítása azonban az önkormányzatok (Budapesten a fővárosi

74

önkormányzat) hatáskörébe utalt feladat, amelynek részletes szabályozását a képviselőtestület rendeleti úton alakítja ki, beleértve a díjszabási tételeket és a hálózatfejlesztési prioritásokat is. A távhőszolgáltatási díjat az önkormányzat adóhatósága veti ki, és az önkormányzati bevételt képez. Ez a szabályozás a távfűtésben jelentős döntési kompetenciákat, egyben feladatokat ró a települési önkormányzatokra; a távhőszolgáltatók számára pedig előírja az Energetikai Hivatallal, az önkormányzattal, valamint a kormányhivatalokkal való együttműködést. A távhőellátás létesítését (teljesítményhatár nélkül) engedélyköteles, 50 MW hőteljesítmény alatt egyszerűsített engedélyezési eljárás alá eső tevékenységként teszi lehetővé, amelyhez mindkét esetben környezetvédelmi vagy környezethasználati engedély szükséges. A szabályozás érinti az ellátás megszüntetését is, amely az ellátás biztonságára hivatkozva megtagadható vagy feltételhez köthető. A távhőtermelő berendezések létesítésekor, átalakításakor és bővítésekor meg kell vizsgálni a megújuló energiahordozók felhasználásának lehetőségét; környezetvédelmi hatásokat és működési támogatásokat figyelembevéve azonos vagy kedvezőbb gazdasági feltételek esetén a létesítési és működési engedélyt megújuló energiahordozókra kell kiadni. A jogszabály megkülönbözteti a távhőtermelőt és a távhőszolgáltatót, így biztosítja a több termelőt felfűző hálózatok üzemelését; a termelő és a szolgáltató között legalább öt éves szerződéskötést, a szolgáltató és a lakossági felhasználó között általános közüzemi szerződés kötését írja elő. A hazai stratégiai dokumentumok közül a távhőszolgáltatás kérdésével kiemelten foglalkozik a Nemzeti Energiastratégia 2030 (2011) és a Regionális Energiagazdasági Kutatóközpont által készített Nemzeti Energiastratégia 2030 Gazdasági Hatáselemzése (2011). A hőenergia fejlesztési kérdéseiben prioritást élveznek az épületenergetikai programok, mint az energiagazdaságosság, fenntarthatóság és ellátási biztonság szemszögéből is értékes, továbbá belföldi foglalkoztatást ösztönző beruházások. Így 2030-ig a lakossági és közösségi épületállomány energiaigénye 30%-kal, a hagyományos panellakásoké kb. 40-50%-kal mérsékelhető. A megújuló energiahordozók részaránya a hőtermelésben a mai 10%-ról 25%ra emelkedhet. Ugyanakkor 2030-ig sem a stratégia, sem hatáselemzése nem számol a távhőszolgáltatási piac jelentős bővülésével.

Helyi közterület fenntartás, parkolás biztosítása A településüzemeltetési közszolgáltatások közterületi fenntartása egészen pontosan a közterületek tisztítását, illetve a parkok és zöldterületek fenntartását jelenti. Az elmúlt másfél évtized alatt a helyi kommunális szolgáltatások szervezeti formái és működése jelentősen átalakult. A decentralizációnak köszönhetően ugyanis a privatizáció során nemcsak a szolgáltató szervezetek alakultak át, de az önkormányzatok felelőssége is megnőtt. Kialakultak azok a településüzemeltetési szolgáltatások, amelyeket a privatizáció ellenére is a mai napig az önkormányzatok (hivatal, vagy saját költségvetési szerv) tartanak szoros ellenőrzés alatt. Ezek közé a szolgáltatások közé tartoznak a köztisztasági és a park fenntartási

75

feladatok, amik a 90-es években és napjainkban is többnyire költségvetési szerv által nyújtott szolgáltatások. A szervezetátalakulás folyamata azonban nem egyformán érintette a különböző típusú települési önkormányzatokat. A tízezer főnél nagyobb önkormányzatoknál ugyanis a köztisztasági, és a parkfenntartási feladatok is piacossá váltak, és kikerültek a költségevetési körből. Hazánkban a közterületek és a parkok fenntartása jellemzően szerződés útján történik. A kisebb településeken megbízás vagy vállalkozási szerződés keretében, esetleg munkaszerződéssel, a többi esetben társaságokkal kötött vállalkozási jogviszony jön létre. De mindegyiknél az önkormányzat fizeti a munka ellenértékét. A saját intézményeknél, 100%-os hányadban tulajdonolt társaságoknál a szerződés nem kötelező, de nem is kizárt. A lakosság ugyanis mindegyik esetben jellemzően közjavakként használja az ilyen szolgáltatások nyomán előálló értékeket. Az ilyen jellegű fenntartást, megőrzést, leginkább a mindig korlátozottan rendelkezésre álló közös készletű javak igénybevételére irányuló szabályozás szolgálja. Bizonyos esetekben azonban fölmerül a díjfizetéshez kötés, mint például a zárt közparkoknál. A szabályalkotás azonban mindegyiknél az önkormányzat hatáskörébe tarozik, ami formáját tekintve a képviselő testület által elfogadott helyi rendelet. Az önkormányzatok által nyújtott parkolási lehetőség biztosítása annyit jelent, hogy a vonalas infrastrukturális szolgáltatásokon belül a települési önkormányzat biztosítja a belterületén belül a 3, vagy több kerekű járművek várakozási lehetőségét. A törvényalkotó a szolgáltatást beemelte az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatai közé, így azt a települési szintre decentralizálta. A könnyen megtalálható, megfizethető és az úti célhoz közeli parkolóhelyek gazdasági értéket jelentenek egy település és a helyi vállalkozások számára. Másrészt viszont a parkolóhelyek sok értékes területet foglalnak el, és az általuk nyújtott kényelem az autóval történő közlekedésre buzdít. A parkolóhelyek iránti kereslet sok városban jelentősen meghaladja a kínálatot, ezért a gépkocsiknak körözniük kell, hogy parkolóhelyet találjanak, ez pedig növeli a zsúfoltságot és a levegőszennyezést. A parkolás-szabályozás célja a parkolási iránti kereslet szabályozása és a meglevő parkolóhelyek hatékonyabb hasznosítása. Az ésszerű parkolásszabályozás sokat tehet a fenntartható közlekedési módok vonzerejének és igénybevételének növeléséért. A parkolási közszolgáltatás viszonylatában hazánkban nem a decentralizációs tendenciával van a baj, hanem összességében azzal, hogy a szolgáltatás az Ötv. szerint az a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatává vált, nagy terhet róva a kistelepülésekre. A parkolással, parkolási renddel kapcsolatos jogszabályi keretet az Önkormányzati törvény (Ötv.) és a 2010. évi XLVII. törvény a közterületi parkolás jogi feltételeinek megteremtése érdekében a közúti közlekedésről rendezi (Kkt.). A legnagyobb probléma az Ötv. módosításával, hogy kötelező feladattá tette a parkolóhelyek kialakítását az összes önkormányzat számára, így kvázi egyenlő fontosságúvá téve az alapvető egészségügyi, nevelési szolgáltatásokkal, viszont a parkolás problematikája nem 76

jelentkezik mindenütt, az leginkább a nagyobb települések velejárója. A probléma nem áll meg a kijelölésnél: amennyiben műszaki beruházást (építést) igényel a parkoló kialakítás, onnantól kezdve szükséges helyi rendeletalkotás és építési engedélyetetési eljárás. Ez mind idő- és kiváltképp költségigényes. Nem beszélve arról, hogy 50 helyenként mozgáskorlátozott, speciális megközelítésű hely(ek) kialakítás is kötelező. Az Ötv. módosítása kijelöli a feladat ellátás intézményét is: a parkolási közfeladattal kapcsolatban kimondja, hogy e közszolgáltatást a helyi önkormányzat, kizárólag ezen közszolgáltatási feladat ellátására alapított költségvetési szerv, kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló, jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság vagy társulás láthatja el, tehát a törvényhozó a helyi közszervezetek feladatkörébe utalja a parkolási közszolgáltatás ellátását. Ez a lehető legrosszabb megoldás, sem nem piaci, sem nem nonprofit, sem nem államháztartási kézbe került a szolgáltatás.

Helyi közutak A helyi közutakkal, mint közszolgáltatással foglalkozó szakirodalom rendkívül szegényes. A szerzők többsége műszaki szempontok szerint közelíti és tárgyalja meg a témát, amelyben a közszolgáltatási jelleg kevéssé, vagy egyáltalán nem jelenik meg. Ez a tény tükörképe a rendszerváltást követő azon politikának, amely a helyi közutak fenntartását, üzemeltetését olyan kizárólag helyi ügynek tekintette, amellyel központi szinten alig, vagy egyáltalán nem kívántak foglalkozni. A szakirodalom ugyan meghatározó arányban nem a helyi közutakkal foglalkozik, azonban a megállapítások számos eleme a helyi közút üzemeltetésre is érvényes. Ilyen megállapítások közé sorolható az úthálózattal szemben támaszható követelmény, amely egyik lényegi eleme a közszolgáltatás megfelelő szintű színvonalú működtetésének: „Egy jól strukturált hálózatnak mindenekelőtt olyan hálós gerincelemekből kell állnia, amelyeken minden hangsúlyos célpont könnyen megtalálható, elérhető. Másrészt a hálózati elemek kapacitása elégítse ki a forgalom mindenkori igényeit, figyelembe véve természetesen a csúcsok tartósságára vonatkozó ismert követelményeket. Végül hierarchikus rendben, több szinten kell felépülnie, és az egyes szinteknek a szomszédos szintekkel mindenütt harmonikus csomóponti kapcsolatban kell lennie. E tételnek sajnálatos, de világos bizonyítéka éppen a magyar gyakorlat: a nagy ütemű autópálya-fejlesztés, amit nem egészít ki a főutak és a helyi utak fejlesztése, és ami nem kapcsolódik közgazdasági, piacépítési és gazdaság-élénkítési eszközökkel is felszerelt térségfejlesztési programokhoz, nem szolgálja hatékonyan a területi kiegyenlítődést és a térségi fejlődési potenciál növekedését sem .” Ha a szakmai tartalom oldaláról közelítjük meg az útügyi feladatokat, akkor azokat hatósági típusú és az útkezelői feladatokra bonthatjuk. Az útkezelői feladatok további négy, viszonylag jól elkülöníthető főcsoportra bonthatóak. így megkülönböztetjük az igazgatási jellegű, az útüzemeltetési, az útfenntartási és az úthálózat-fejlesztési feladatokat. Mindezek közül a helyi

77

önkormányzatok feladatainak csaknem teljes egészét a fenntartási, üzemeltetési feladatok jelentik. A szakirodalom szinte teljesen egységes annak a megítélésében, hogy a helyi közutak szakszerű működtetésének egyik legnagyobb problémája a szakemberek hiánya. „Míg az állami közutak kezelése koncentráltan 19 útkezelő közhasznú társasággal megoldott, addig a jelenleg 3136 helyi önkormányzat nagy többségénél nincsen útügyi szakember. Még a városokban is gyakori, hogy útközlekedési szakemberek nélkül történik a feladatok ellátása.” A konkrét fejlesztési fenntartási faladatokat az esetek meghatározó többségében külső piaci szereplők végzik el. Az útügyi beruházások meglehetősen drágák és többnyire az utolsó helyek között szerepelnek a helyi önkormányzatok preferencia sorrendjében. A szakirodalom szerint nagy hidak és műtárgyak építése, felújítása, kezelése települési szinten általában megoldatlan kérdés. A közút fenntartás egyik központi kérdése a finanszírozás. „A helyi közutak finanszírozása lényegében megoldatlan, annak ellenére, hogy jelentősen hozzájárulnak az állam motorizációból származó bevételeihez semmi összefüggés nincs a feladat nagysága és a finanszírozás elve között.” A fenti megállapítás szerzőjének javaslata szerint az lenne a cél, hogy a finanszírozás „ne az állandó lakosságszám, hanem a valós adatok függvényében kerüljön meghatározásra.” A finanszírozás, illetve a nem megfelelő finanszírozás problémáira irányítja rá a figyelmet az alábbi megállapítás: „Ha a pénzügyi források nem nyújtanak elegendő fedezetet, a mindenkori útállapot nem tud alkalmazkodni a forgalmi igényekhez. A szolgáltatás hiányát az úthasználó és a fuvarozó fizeti meg a csökkent színvonalú szolgáltatások miatti költségnövekedéssel, időveszteséggel és baleseti kockázat növekedésével. A források szűkössége miatt megnő a gazdálkodás szerepe. Nem közömbös, az sem hogy változó útállapotok és forgalmi körülmények között a közúthálózaton hol, mikor, milyen fajtájúak és mértékűek az állagmegóvó vagy állapotjavító beavatkozások történnek. A források hiányában a rendszerek nem működnek, útgazdálkodás helyett tűzoltást kell végezni.” A szakirodalom szerint a helyi útgazdálkodási megalapozó útnyilvántartási, útállapot felvételi tevékenység nem alakult ki. Mindez nem csupán a tervezést, de a vagyongazdálkodási rendszer kiépítését sem könnyíti meg. Ez utóbbi kérdés nem csak a gyakorlat szempontjából fontos, de egyik kiemelt témája egy tudományos munkának. A szerző megállapítása szerint „világszerte tapasztalható tendencia, hogy a közutak tulajdonosai és/vagy kezelői fokozatosan átfogó vagyongazdálkodást alakítanak ki. Ebben a tekintetben világszerte nagyon nagy különbségek tapasztalhatók. Az Útügyi Világszövetség 4.1. Műszaki Bizottságának felmérése [1] alapján állítható, hogy teljes mértékben kifejlesztett rendszer a világ egyetlen országában sem működik” A közutakkal kapcsolatos legmagasabb szintű jogszabálynak jelenleg az 1988. évi I. törvényt tekinthetjük. Ez a törvény részint a közutakkal, és a közlekedéssel kapcsolatos már korábban megalkotott rendeletek egyes részeinek törvényi szintre emelését tartalmazza, részint pedig, 78

az adott időszakban már jelentkező pl. környezet- és lakóterület-védelmi igényeket is magában foglalja. Az egymással összefüggő, de alapvetően egymástól mégis különböző jellegű rendelkezéseket a következő főbb csoportokba sorolhatjuk: – a közúti közlekedés szabályaival kapcsolatos rendelkezések (a törvény 3. §. (1) bek., 5–6. §.) – közlekedési szolgáltatásokkal kapcsolatos szabályok (tömegközlekedés, személyfuvarozás) (4. §., 9/A §. a közlekedési szolgáltatások szervezeti kereteiről),

áru-,

– forgalom szervezésével, biztonságával kapcsolatos szabályok (3. §. (2) bek. 7. §., 12–15. §., 22–25.§. 28. §. 34. §. (2) bek.) – az út üzemeltetésével, fenntartásával kapcsolatos rendelkezések (a 9/B §. 33. §. az út üzemeltetés, fenntartás szervezeti formáiról, valamint a 10. §., 16. §. 29–32. §. 34. §. (4) bek.– 43. §.) Vannak olyan rendelkezések, amelyek (pl. ellenőrzés, szakképzés, oktatás) megfelelő elemei mindegyik csoport részét képezik. Találhatunk olyan rendelkezést is, amely (26. §.) a Ptk. kellékszavatosságot szabályozó fejezetébe illene leginkább. Egymástól ilyen mértékben eltérő életviszonyok egy törvényben történő szabályozása nem tűnik célszerűnek, annál is inkább nem, mert 1988. óta napjainkig több szabályozási terület is gazdagodott, amelyet több jogszabály megszületése is jelez. Az egyes területek szétválasztása, a meglévő jogszabályok megfelelő területek alá történő besorolása önmagában deregulációs folyamatot indíthat meg, illetve elősegíthetné az egyes jogterületek átláthatóságát, nagyobb intenzitású fejlődését. (Így talán nem fordulhatna elő, hogy az 1996. évi 10. törvény által módosított 1988. évi 1. törvény 29. §. (4) bek. ellentétben álljon az azonos tárgykörű 8/1970. évi KPM-ÉVM rendelet 3. §. c. pontjával).

Kéményseprő-ipari szolgáltatás A kéményseprő-ipari szolgáltatást az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 1. §. határozta meg, mely törvényt a 2012. évi XC. törvény és az annak végrehajtásáról szóló 347/2012. Kormányrendelet módosított. A törvény értelmében a közszolgáltatás ellátásáért alapesetben a megyeszékhely megyei jogú város a felelős, Budapesten a fővárosi önkormányzat, míg Pest megye területén Érd megyei jogú város önkormányzata. E törvényileg megszabott ellátási területek változhatnak azokban az esetekben, amikor egyes önkormányzatok az eredeti címzettek helyett önként átvállalják a szolgáltatás végrehajtását. Ekkor azt saját vállalkozáson keresztül (amelyek az Ötv. alapján csak kft-k és rt-k lehetnek). A törvényben megfogalmazott feladatok és eljárások országon belüli standardizálását és szakmai feltételeit a 63/2012. BM rendelet írja le. Az új jogszabályok célja egyrészt a kéményseprő-ipari közszolgáltatás egységesítése, másrészt a

79

műszaki feladatok egyértelműsítése, fogalmak tisztázása, valamint az új feladatkörökkel és az eljárásrendek korszerűsítésével az „értelmetlen” CO-mérgezések, halálesetek megelőzése. Szintén téma a szilárdtüzelés arányának növekedésével a preventív tűzvédelem jelentőségének megerősítése, illetve a hatósági felügyelet (Katasztrófavédelem), az új jogi, eljárásrendi alapokon nyugvó közszolgáltatás megteremtése. A kötelező kéményseprő-ipari közszolgáltatás a lakásban, helyiségben a tüzelőberendezés égéstermékének elvezetésére szolgáló kémény járatának és tartozékainak időszakos ellenőrzése, tisztítása, műszaki felülvizsgálata, a használat és a műszaki megoldás megfelelőségének vizsgálata. A kéményseprő-ipari közszolgáltatás megszervezése, a kéményseprő-ipari tevékenység ellátása a megyei, megyei jogú városi és a fővárosi közgyűlés kötelező feladata, amelynek a működési területén való ellátását a községi, városi önkormányzat, illetőleg azok társulása a megyei önkormányzattól átvállalhatja. A kéményseprő-ipari közszolgáltatást a helyi közszolgáltatással ellátott területen levő ingatlan tulajdonosa, használója köteles igénybe venni. A szolgáltatás azt jelenti, hogy a szolgáltató a lakásban, helyiségben lévő tüzelőberendezések égéstermékeinek elvezetésére szolgáló kémény és tartozékának időszakos ellenőrzését, tisztítását, műszaki felülvizsgálatát elvégzi külön megrendelés nélkül, a jogszabályban meghatározott időszakonként. A szolgáltatás végzésére az ellátási kötelezettséggel terhelt önkormányzat által e célra alapított szervezet, vagy az önkormányzat által nyilvános pályázaton kiválasztott intézmény, illetve szakvállalkozás jogosult. A szolgáltatásra csak az a szervezet jogosult, amely érvényes cégbejegyzéssel vagy vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik és legalább egy fő kéményseprő mestert foglalkoztat teljes munkaidőben. A szolgáltatási jogviszony azzal jön létre, hogy a szolgáltató a jogszabályban meghatározott köz-szolgáltatást a fogyasztónál elvégzi. A fogyasztó a szolgáltatást köteles igénybe venni, ha a tulajdonában, használatában álló ingatlanon működő kémény található. A fogyasztó és a szolgáltató között nem jön létre tartós, szerződésen alapuló jogviszony, mint a más közüzemi szolgáltatások esetén. Itt a jogszabályok mondják meg, hogy a szolgáltató mikor köteles a szolgáltatást nyújtani, és a fogyasztó azt köteles igénybe venni. A szolgáltatásért a fogyasztó a szolgáltatás megszervezéséért felelős önkormányzat által megállapított – a jogszabályokban meghatározott módon kialakított - díjat köteles fizetni.

Köztemetők kialakítása és fenntartása A temető fenntartója a temető tulajdonosa, illetve az, aki kezelői joggal rendelkezik. Köztemető fenntartója a települési önkormányzat, fővárosban a fővárosi önkormányzat. A temető fenntartásáról a települési önkormányzatok társulás, illetőleg együttműködés útján is gondoskodhatnak. A temető fenntartójának feladata a temető tárgyi és infrastrukturális létesítményeinek, zöldfelületeinek, valamint sírhelytábláinak megépítése, illetőleg kialakítása, valamint a temető kegyeleti méltóságának őrzése.

80

A temetők fenntartásától és üzemeletetésétől meg kell különböztetni a temetkezési szolgáltatásokat. A temető fenntartása azt jelenti, hogy a fenntartó feladata: a temető rendeltetésszerű használatához szükséges építmények, közművek, egyéb infrastrukturális létesítmények és zöldfelületek karbantartása, felújítása és gondozása. A temető üzemeltetése során az üzemeltető kialakítja a temető rendjét, biztosítja az eltemetés feltételeit, biztosítja a temetői infrastruktúra karbantartását és működtetését, vezeti a temetői nyilvántartásokat, gondoskodik a temető tisztán tartásáról, stb. A temető fenntartását és üzemeltetését együtt kegyeleti közszolgáltatásnak nevezzük. A temetők fenntartása, üzemeltetése és a temetkezési szolgáltatások egyaránt közérdekű szolgáltatások. A fenntartás és üzemeltetés megszervezéséért az önkormányzat közvetlen felelősséggel tartozik és éppen ezért e feladat ellátása kötelező valamennyi települési önkormányzat számára. Az illetékes önkormányzat gazdasági társaságot is létrehozhat e közszolgáltatás nyújtására, mely társaság társa¬sági (közszolgáltatási) szerződésében rögzítik a létrehozás célját és a közszolgáltatás nyújtásának kötelezettségét. Kiszervezés esetében a temető fenntartásának és üzemeltetésének felelőse továbbra is az önkormányzat marad és a köztemető fenntartási feladatainak elmaradása esetén nem hivatkozhat a szerződéses partner mulasztásaira. A kegyeleti közszolgáltatások (fenntartás, üzemeltetés) tekintetében a szolgáltató az önkormányzat, illetve a kegyeleti közszolgáltatási szerződésben erre felhatalmazott gazdálkodó szervezet. A temetkezési szolgáltatás szolgáltatója az lehet, aki a jogszabályokban meghatározott műszaki, közegészségügyi, kegyeleti és személyi feltételeknek megfelel. A temetési közszolgáltatás jogszabály alapját az 1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről mondja ki, a törvény végrehajtásával kapcsolatos szabályozási kérdéseket pedig a 145/2009 Kormányrendelet rendezi. A törvény első mondatát idézve „A tisztességes és méltó temetés, valamint a halottak nyughelye előtt a tiszteletadás joga mindenkit megillet.” azonnal megérthető a közszolgáltatás teljes decentralizációja, hiszen nem másról van szó, mint a lakhely (egyes esetekben az elhalálozási hely) szerinti végtisztesség megadásáról. a törvény teljes körűen szabályozza a temetőkkel, a temetkezési emlékhelyekkel és a temetkezési tevékenység ellátásával összefüggő jogokat, kötelezettségeket és feladatokat és azok címzettjeit. A temető fenntartója a tulajdonos, illetve a vele már korábban említettek szerinti szolgáltatási szerződéssel, ezáltal kezelői joggal bíró szervezet, vállalkozás. A temető tulajdonosa a polgári törvénykönyv értelmében az állam, az egyház, a helyi és országos kisebbségi önkormányzat, gazdálkodó szervezet (Ptk. 685. § c. pontja) és közhasznú szervezet is lehet. Azon a településen, ahol nincs önkormányzati tulajdonú temető, gazdálkodó szervezet vagy közhasznú szervezet a temetőtulajdonban tulajdoni hányadot akkor szerezhet, ha az önkormányzat legalább 51%-os tulajdoni hányadban tulajdonosa lesz a temetőnek. Az önkormányzat tulajdoni hányada a működés során sem csökkenthető 51% alá. A törvény további részében kiterjed a szolgáltató szerződés formai és tartalmi kritériumaira, a kegyeleti, temetői közszolgáltatás egyes elemeire és azokhoz kapcsolódó elvárásokra.

81