Összefoglaló tanulmány a projekt keretében készült 50 települési esettanulmány főbb tapasztalatairól
MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézete
Pécs, 2014.
Kutatásvezető: Pálné Kovács Ilona és Finta István
ÁROP–1.1.22–2012–2012-001 „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”
MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete 7621 Pécs, Papnövelde u. 22.
[email protected] www.rkk.hu www.ujszechenyiterv.gov.hu
Szerkesztette: Pálné Kovács Ilona, Finta István, Gyimesi Péter
Az esettanulmányok szerzői: Baranyai Nóra, Bodor Ákos, Bódi Ferenc, Burai Adél, Farkas Jenő Zsolt, Fehér Katalin, Finta István, Földi Zsuzsanna, Gál Zoltán, Grünhut Zoltán, Gyimesi Péter, Hajdú Zoltán, Hamar Anna, Hardi Tamás, Horeczki Réka, Horváth Péter, Jóna László, Király Gábor, Koós Bálint, Kovács András Donát, Kovács Gábor, Kovács Sándor Zsolt, Lados Mihály, Lennert József, Nárai Márta, Páger Balázs, Perger Éva, Póla Péter, Rácz Szilárd, Szörényiné Kukorelli Irén, Uszkai Andrea, Uzzoli Annamária, Varjú Viktor, Velkey Gábor, Virág Tünde
2
Tartalom
I. Bevezetés, módszertani alapok II. A minta kiválasztása 1. A településhálózat funkcionális megközelítése 2. A minta szempontrendszere 3. A minta III. Az esettanulmányokból leszűrhető főbb tanulságok 1. Nagy- és középvárosok 1.1. Az önkormányzati közszolgáltatási feladatok terjedelmének formálódása, differenciálódásának sajátosságai 1.2. Szervezeti keretek, intézményi formák 1.2.1. Szervezeti, funkcionális integrációk, kooperációk, profiltisztítások
5 6 6 8 11 12 13 13 23 23
1.2.2. Kiszervezés
25
1.2.3. Költségvetési intézmény vagy önkormányzati tulajdonú vállalkozás
26
1.2.4. Szervezeti változások és változatok az egyes közszolgáltatási ágazatokban
28
1.3. A közszolgáltatások térbeli megszervezésének, integrálásának sajátosságai a nagyobb városok térségében 1.4. Nagyvárosi önkormányzati stratégiák, eszközök, módszerek a helyi közszolgáltatások megszervezésében 1.4.1. Stratégiai tervezés, racionalizálási törekvések
33 35 35
1.4.2. Szektorok közötti együttműködések
36
1.4.3. Közszolgáltatások feletti ellenőrzés, minőségbiztosítás
37
1.4.4. Együttműködési hálózatok
37
1.5. Az átalakulások, változások első tapasztalatai 2. Kisvárosok 2.1. A kisváros-térségi közszolgáltatási feladatok ellátása 2.2. A kötelező – önként vállalt feladatok körének meghatározási problémái 2.3. A közszolgáltatások ellátásának szervezeti formái 2.4. A közszolgáltatás-szervezés kisvárosi sajátosságai 2.4.1. Humán közszolgáltatások 2.4.2. Kommunális közszolgáltatások 2.5. Szervezetfejlesztés, innovatív megoldások, monitoring
3
38 42 42 45 47 48 48 50 53
3. Nagyközségek, községek 3.1. A kistelepülések közszolgáltatásokkal való ellátottságának korlátai 3.1.1. Demográfiai korlátok – kitörési pontok 3.1.2. Gazdasági-költségvetési korlátok 3.2. A közelmúlt reformjainak településekre gyakorolt hatása 3.2.1. A kommunális közszolgáltatások és a köznevelés terén lezajlott reformok hatásai
54 55 56 58 59 59
3.2.2. A többcélú kistérségi társulások megszűnése, a feladatellátó társulások újrastrukturálódása
62
3.2.3. Az államigazgatási reform kistelepülésekre gyakorolt hatása
63
IV. ÖSSZEGZÉS 1. függelék: Mintavételi lehetőségek 2. függelék: A minta 3. függelék: A minta településeinek pénzügyi-gazdasági mutatói
4
64 67 68 69
I. BEVEZETÉS, MÓDSZERTANI ALAPOK Mint ismeretes, a projekt nem csupán a helyi közszolgáltatásokra vonatkozó szakirodalom és szakpolitikai dokumentumok, jogszabályok bázisán kívánt véleményt és javaslatokat megfogalmazni az önkormányzati közszolgáltatás-szervezés továbbfejlesztése céljából, hanem kiterjedt empirikus kutatások folytak a jelenlegi közszolgáltatás-szervezési gyakorlat feltérképezése érdekében. Az empirikus tapasztalatok egyrészt egy országos kérdőíves felmérésből, másrészt 50 településre kiterjedő esettanulmányokból származnak. Jelen tanulmány az esettanulmányok főbb tanulságait foglalja össze.1 Az 50 településen készített esettanulmányok célja volt a helyi közszolgáltatás szervezéssel kapcsolatos jellemző problémák feltárása, jó és rossz gyakorlatok bemutatása. Noha az esettanulmányok elkészítéséhez a kollégák részletes, egységes módszertani útmutatót kaptak, mégis az egyes esettanulmányoknak a fókusza eltérő volt, attól függően, hogy az adott településnek a közszolgáltatások szempontjából milyen sajátosságai bizonyultak különösen tanulságosnak. Jelen összefoglaló nem tartalmaz minden egyedi, érdekes, fontos megállapítást, tapasztalatot, hanem arra törekedtek a szerzők, hogy kiemeljék azokat a sajátosságokat, amelyek bizonyos szolgáltatás fajtánál vagy településtípusnál gyakorinak, jellegzetesnek bizonyultak. Esetenként olyan, még kevésbé elterjedt, de jó gyakorlatokat, vagy sikertelennek bizonyult próbálkozásokat is bemutatunk, amelyek megismerése segítheti a jövőben mind a jogalkotókat, mind az önkormányzatokat szabályozási, illetve racionalizálási döntéseik során. Fontos megjegyezni, hogy a projekt időzítése több szempontból speciális helyzet rögzítésére volt alkalmas, annak előnyeivel és hátrányaival egyaránt. 2013 ugyanis nem tekinthető tipikus évnek az önkormányzati közszolgáltatások terén, hiszen több feladat elkerült az önkormányzatoktól, több közszolgáltatási területen jelentős jogi szabályozási változásokra került sor, bevezetésre került a feladatfinanszírozás, felbomlott a társulási rendszer stb. A turbulens év eseményeinek nyomon követése lehetőséget adott a rendszer beüzemelésének elemzésére, ha úgy tetszik az első feedback megfogalmazására, ugyanakkor az eltelt idő még nagyon rövid ahhoz, hogy megalapozott vélemény alakulhasson ki a változások irányáról. Az egyes tanulmányok viszonylag egységes szerkezetet követtek, bemutatva a település sajátosságait, az önkormányzatok szervezeti és döntéshozási jellemzőit, a közszolgáltatási feladatrendszerből helyben, illetve társulásban vagy egyéb módon megvalósított szolgáltatások körét, szervezeti, intézményi, pénzügyi kereteit. Különösen figyeltünk a különböző kooperációs megoldásokra, akár településen belül különböző szolgáltató intézmények közötti, akár települések közötti, társulási relációban, illetve a közszolgáltatás-szervezési újításokra, jellemző helyi vagy szabályozási problémákra. A tanulmányok egyrészt az önkormányzatoknál rendelkezésre álló dokumentumokra támaszkodtak (amelyek rendelkezésre bocsátása, összegyűjtése érdekében külön települési segítőket bíztunk meg), másrészt önkormányzati vezetőkkel, szakemberekkel és intézményvezetőkkel készült interjúkra. Az egyes esettanulmányok melléklete rögzíti a felhasznált források jegyzékét. 1
Az esettanulmányok szerkesztett formában a projekt dokumentációjának részét képezik teljes terjedelemben. Ezek szöveghű publikálására – az adatszolgáltatók személyiségi jogainak védelmében – nem kerül sor.
5
Az esettanulmányi mélyfúrások eredményeinek hitelessége, relevanciája nagymértékben függ természetesen attól, hogy a kiválasztott 50 település lefedje a közszolgáltatás szervezés szempontjából legfontosabb szempontokat. Ennek érdekében a települések kiválasztását alapos elemzés előzte meg, amit a következő fejezetben ismertetünk. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy nem törekedhettünk teljes reprezentativitásra, a kiválasztásban esetenként praktikus okok is szerepet játszottak, mint a helyismeret, földrajzi közelség. Ennek ellenére az ötven település nagyrészt visszatükrözi azokat a legfontosabb szempontokat, sajátosságokat, amelyek a közszolgáltatás szervezésben szerepet játszanak.
II. A MINTA KIVÁLASZTÁSA
1. A településhálózat funkcionális megközelítése A rendszerváltás előtti területi politika átfogó tervdokumentumok (különösen az 1971-ben elfogadott, majd 1985-ben módosított OTK) keretében jelölte ki a településhálózat fejlesztésének irányait, ami a közszolgáltatások térbeli megszervezését is alapjaiban befolyásolta. A rendszerváltást követően ugyan 1996-ban elfogadásra került a területfejlesztésről szóló törvény, amelynek alapján különböző térbeli léptékekben készültek a fejlesztési tervek, de ezek a településhálózati sajátosságokat jórészt figyelmen kívül hagyták. Ez a szemlélet érződött, mint tudjuk, az önkormányzati feladatok telepítésében is, hiszen, néhány kivételtől eltekintve, nem vált jellemzővé a differenciált hatáskör telepítés, ami hozzájárult az elégtelen vagy párhuzamos közszolgáltatási kapacitások, a területi egyenlőtlenségek létrejöttéhez. Az EU-hoz való csatlakozás indította el a változást, ugyanis az uniós tervezés kapcsán egyértelművé vált, hogy Magyarországon nincs megfelelő központi szintű településhálózat- és várostervezés, amelyre támaszkodhatna a fejlesztéspolitika. 2007-től megkezdődött egy országos településhálózat-fejlesztési koncepció (OTfK) elkészítése, az OTK-val párhuzamosan. A koncepció a területi rendszer egyes elemeit a rendszerben betöltött funkciói alapján értékelte. Kiemelt célja volt, hogy segítse a városi gazdaság és közszolgáltatási rendszer továbbfejlesztését. Fejlesztési alapegységeknek – az EU-ban folyó ESPON kutatásokkal összhangban – a funkcionális városi térségeket (FVT) tekintette, s egy vertikális és horizontális együttműködéseken alapuló rendszer kiépítésére tett javaslatot, differenciált hatáskör telepítésre és a körzeti ellátási felelősség rögzítésére támaszkodva. A koncepciótervezet nem a településeket sorolta kategóriákba, hanem a funkcionális városi térségeket (1. ábra). A koncepciótervezet utalt a közszolgáltatások szervezésére is. „Az államháztartás elkerülhetetlen reformja kapcsán számolni kell az FVT-kkel, mint egy lehetséges strukturális modellel. Számos közszolgáltatási feladatot FVT-szinten kell meghatározni, és teljesíteni abban az esetben, ha biztosítható az alapvető közszolgáltatási standardokhoz (feladatmutatókhoz) igazodó (pl. az Ötv-ben definiált helyi önkormányzati kötelező feladatok) hozzáférés minden állampolgár számára. A teljesítés helye nem kötelezően az FVT központja.” (OGY határozattervezet VII. pont). A 2010-es választások és kormányátalakítás követően a koncepció tervezete nem került parlamenti beterjesztésre.
6
1. ábra: Funkcionális városi térségek szintjei és típusai
Forrás: Országos településhálózat-fejlesztési koncepció megalapozó anyaga, kézirat VÁTI, MTA RKK 2008.
A második Orbán-kormány számos új tervet készített, amelyben fellelhetők a korábbi városi térségekre vonatkozó javaslatok. A Magyar Növekedési Terv (2011, nem került elfogadásra) egyik érdekessége, hogy a gazdaságfejlesztés szempontjából megvizsgálták és rangsorolták a városokat. A 430 gazdasági szerepet felmutató település közül 193 mutatott központi szerepkört, ebből Budapesttel együtt 33 a fővárosi agglomeráció területén van. 2013-ban készült el a Nemzeti Fejlesztés 2030 (OFTK). Az anyagban a város és térsége, mint funkcionális térség, mint a fejlesztéspolitika hiányzó láncszeme jelenik meg. E téregységek jelenítik meg a város és környékének az együttműködését, jelezve, hogy a városi szolgáltatásokat (közszolgáltatások, közigazgatási szolgáltatások és egyes rendszeres lakossági ellátást szolgáló üzleti szolgáltatások) a környékbeli településekről igénybevevők lakóhelye jelöli ki. A korábbi dokumentum tervezetekhez hasonlóan külön fejezet tartalmazza a Budapest és a metropolisz térség fejlesztését. Ezt követően eltér a korábbi javaslatoktól és a (főváros körüli) belső és külső városgyűrű településeinek fejlesztését tárgyalja. Annak ellenére, hogy az anyag más helyeken a „többközpontú térszerkezetet biztosító városhálózat-fejlesztését” tűzi ki célul, a külső-belső városgyűrű megközelítés erősíti a „Budapestország” képet, illetve azt, hogy Magyarország egy központú (monostruktúrájú) ország/régió. A nagyvárosi térségek egy része, mint a nemzeti és perspektivikusan nemzetközi jelentőségű nagyvárosi térségek is tárgyalásra kerülnek. Az Európai Unióval a következő programozási ciklusra vonatkozó Partnerségi Megállapodás (PM) azonban nem tud támaszkodni a NF 2030 (OFTK) dokumentumra, mert az végül is nem ad városhierarchiát, minden jelentősebb város említődik valamilyen szinten. A PM a területi elemzést – az uniós elvárásoknak megfelelően a regionálisan, a budapesti agglomerációra, a
7
városi és a vidéki térségekre vonatkozóan mutatja be. Ezt a magyar hatályos szabályozásnak megfelelően kiegészíti a társadalmi-gazdasági szempontból leghátrányosabb térségek bemutatásával. A PM alapján készülő operatív programok a korábbi hasonló nemzeti fejlesztési tervekhez hasonlóan nem kerülhetik meg, hogy nevesítsék azokat a városokat, amelyek a fejlesztések fókuszai lesznek 2014–2020 között. Az uniós tervek megvalósítása jelentős részben decentralizáltan fog történni, a megyei jogú városok, a megyék és a kisvárosi térségek közreműködésével. Ennek ellenére jelenleg nincs olyan a parlament vagy a kormány által elfogadott települési/térségi klasszifikáció, amely a közszolgáltatások fejlesztésének területi keretévé válhatna. Ezért a projekt során a reprezentativitás árnyalt rendszerére épülő mintát alakítottuk ki.
2. A minta szempontrendszere A minta kialakítása egy komplex szempontrendszer alapján történt, melynek során figyelembe vételre kerülnek a települések településhálózati, földrajzi helyzetéből, megközelíthetőségéből következő sajátosságok is az alábbi szempontok szerint: − a település jogállása; − a település nagysága; − földrajzi elhelyezkedése; − településhálózati pozíciója (tartozik-e valamilyen agglomerációhoz, funkcionális városi térséghez); − közös polgármesteri hivatali székhely státusz. A településállomány vizsgálata során kétféle szempontot kell követni, melyek azonban jelentősen eltérő eredményekre vezetnek. Az első szempont az, hogy az egyes kategóriákba az összes településből hány település tartozik (településszám-arányos minta, 1. függelék), míg a második szempont, hogy az egyes kategóriákba tartozó települések a népességnek mekkora hányadát foglalják magukba (népességarányos minta, 2. függelék). A mintabeli arányok végső kialakítása során valamiféle összhangot kell teremteni a két szempont között a vizsgálat céljainak megfelelően. A minta kialakítása során a magyarországi településállomány struktúrája miatt a többszintű rétegzés módszerét alkalmaztuk (1. táblázat). Az 50 települést tartalmazó minta kb. 1,6%-os kiválasztási arányt jelent, ami azonban elfogadható, mivel az esettanulmányok elsősorban kvalitatív információkra épülnek, és nem igénylik formális statisztikai módszerek (pl. becslés) alkalmazását. A rétegzés első szintjén a településeket a jogállásuk alapján csoportosítottuk, majd a rétegzés második szintjén a települések csoportosítása a lakosságszám alapján történt. Az így kialakított kategóriák, néhány kivétellel (szociális, közoktatási feladatok) megfeleltethetőek azoknak a népességkategóriáknak, amelyeket az egyes ágazati jogszabályok bizonyos közszolgáltatások ellátása tekintetében megszabnak. A legkisebb települések esetében szükségesnek tartjuk az 500 fő alatti és az 500–1.000 fős településeket külön vizsgálni, tekintettel az aprófalvak nagy számára és a közszolgáltatások nyújtásában meglévő sajátos helyzetükre. A minta össze-
8
tételének meghatározásához tehát a kétszintű rétegzés alapján két alternatív minta alakítható ki: egy településszám szerint reprezentatív és egy népesség szerint reprezentatív minta. 1. táblázat: A projekt céljaihoz leginkább illeszkedő, „középutas” minta Településméret, fő
Község és nagyközség
Város
önálló pol- közös önközös ön- nem járásgármesteri kormányzati kormányzati székhely hivatal hivatal hivatal székhelye tagja
Megyei jogú város
járásszékhely
nem megyeszékhely
Összesen
megyeszékhely
<
500
1
2
3
500 –
1 000
5
1
6
1 000 –
2 000
5
2
7
2 000 –
5 000
4
5 000 – 10 000
1
2
10 000 – 30 000
1
1
8
2
2
5
3
5
8
30 000 – 50 000
3
50 000 – 100 000
1 1
100 000 < Összesen
5
13
5
6
11
2
4 4
5
4
4
8
50
Forrás: KSH adatok alapján saját szerkesztés.
A fenti kétféle mintavételi elv eltérő irányba húzza a minta összetételét. A két szélsőséges lehetőség között a projekt sajátosságainak megfelelően kellett meghatározni a „középutat”, tehát, hogy a minta egy bizonyos mértékig tükrözze a népesség területi megoszlását, ugyanakkor elegendő számú kistelepülésnek is szerepelnie kell, mivel a vizsgálandó közszolgáltatások ellátásának jellegzetességeit, a hatékony szervezés követelményeit e településtípusokban is részletesen elemezni kell. A legkisebb települések esetében el kellett térnünk a reprezentativitás igénye által megkövetelt struktúrától, különösen azokban az esetekben, amikor nem közös önkormányzati hivatal székhelyeiről van szó, mert a vizsgálandó közszolgáltatások nagy része e településkategóriánál helyben hiányzik. További kiválasztási szempontokat igyekeztünk párhuzamosan kell figyelembe venni: A) a település elhelyezkedése a funkcionális városi térségekben; B) a település megközelíthetősége; C) a település jellege; D) fejlettség. A) Egy kistelepülés helyzetét a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátottságának tekintetében jelentős mértékben befolyásolja az, hogy közel vagy távol helyezkedik el egy közszolgáltatásokkal jól ellátott nagyobb településtől. A fejlesztéspolitika meghatározta a funkcionális
9
városi térségek fogalmát, melyek a közszolgáltatások ellátásának is színterei lehetnek. E szempont érvényesítése érdekében a településeket besoroltuk az alábbi térségkategóriákba2: 1. budapesti metropolisz-térség; 2. nemzeti jelentőségű funkcionális nagyvárosi térségek; 3. regionális jelentőségű funkcionális nagy- és középvárosi térségek; 4. térségi szerepkört betöltő funkcionális kisvárosi térségek: - mezővárosias/tanyás térségek; - aprófalvas térségek. B) A további szempontok közül másodikként azt vizsgáltuk, hogy milyen egy adott település megközelíthetősége, vagyis az ott élők szolgáltatásokhoz való hozzáférése. Ehhez az MTA KRTK RKI DTO korábbi számításait használtuk fel, amelyben egy komplex elérési mutatószámot hoztak létre három változó átlaga alapján: − a legközelebbi megyeszékhely közúti elérési ideje percben; − a legközelebbi kistérségi székhely közúti elérési ideje percben; − egyes intézmények3 elérési idejének átlaga percben. C) Figyelembe kellett vennünk a település jellegét is, ami egy adott térség viszonyait reprezentálja, és a földrajzi elhelyezkedés erősen determinálja. Kívánatos, hogy a mintába választandó települések között legyenek az alábbi kategóriák mindegyikéből: − alföldi mezőváros, − dunántúli kistérségi központ, − észak-magyarországi kistérségi központ, − Balaton-parti település, − üdülő település, − aprófalu, − mikrokörzeti központ, − régi ipari válságtérség települései. Földrajzi szempontból a reprezentativitás nem valósítható meg, ugyanakkor a minta összeállítása során alkalmazott eljárás törekszik a lehetőleg egyenletes területi lefedettségre. D) A település gazdasági-társadalmi helyzetét számos mutatóval leírhatjuk. Ezek közül jól reprezentálhatja a munkanélküliségi ráta, ami KSH-adatok alapján becsülhető (például az alapján, hogy mennyi a regisztrált munkanélküliek aránya a 18–64 éves lakosságon belül4).
Sütő A. 2008: Város és vidéke rendszerek és típusaik Magyarországon. Falu Város Régió 2008/3, pp. 51–64. 3 Bankfiók, bölcsőde, felsőfokú oktatási intézmény, gyógyszertár, általános iskola, könyvtár, kórház, középfokú oktatási intézmény, mozi, orvosi rendelő, óvoda, posta, rendelőintézet, színház, vasútállomás 4 Lásd Molnár L. 2002: A települési szintű relatív fejlettség meghatározása, Közgazdasági Szemle, XLIX. évf., 2002. január (74–90. o.) 2
10
3. A minta A fenti komplex, többszintű kiválasztási módszer alapján alakult ki a kutatásba bevont 50 település mintája, melyek főbb, a kiválasztásnál is alkalmazott ismérveit a 2. ábra mutatja. 2. ábra: A kiválasztott minta települései
Forrás: Saját szerkesztés
Az önkormányzatok gazdasági helyzete adóbevételei nem elhanyagolható szempontot képeztek a kutatásaink során, így megvizsgáltuk és összehasonlítottuk a mintát adóbevételek alapján az országos átlagértékekkel5 (2. táblázat). Az 50-es mintánkban a felső három (városi) méretkategória nagyon erősen felülreprezentált, és mivel a városok adóbevétele jóval nagyobb, mint a községeké, így a minta átlagát elsősorban a városok, azon belül is a nagyobb városok adóbevételei határozzák meg. A torzítás mértékét jelzi, hogy a mintabeli 50 település lakosságának csak mintegy 3%-a található az első két méretkategóriában, azaz 5000 fősnél kisebb településeken, míg ugyanez az érték országos viszonylatban közelítőleg 10-szeres, 31% körül van. Az aránytalanság oka a városok mintabeli darabszámának előzetes fixálása volt, ami viszont a kiválasztási koncepció részeként a közszolgáltatások érdemi vizsgálatának feltételeivel függött össze.
5
Részletes a teljes minta településeire készült adóbevétel elemzéseinket a 3. függelék tartalmazza.
11
2. táblázat: Helyi adó és állami támogatás aránya az önkormányzati bevételekből az 50-es mintában méretkategóriák szerint, az országos átlaggal összehasonlítva, 2011 Településméret, fő
Helyi adók aránya az önkormányzatok összes bevételéből, %
Állami támogatás aránya az önkormányzatok összes bevételéből, %
Egy adófizetőre jutó összevont személyijövedelemadó-alap, Ft
50-es minta
országos átlag
50-es minta
országos átlag
50-es minta
országos átlag
< 2 000
7,9
7,8
22,8
33,8
1 416 997
1 332 904
2 000 – 5 000
13,2
10,5
30,3
33,1
1 557 592
1 484 304
5 000 – 10 000
7,7
12,2
27,3
27,5
1 430 786
1 561 728
10 000 – 50 000
24,7
17,1
24,4
23,9
1 832 995
1 751 618
50 000 <
20,3
26,5
25,6
23,3
1 844 474
2 160 385
Összesen
20,7
17,9
25,4
26,5
1 820 432
1 772 491
Forrás: MÁK adatok alapján saját szerkesztés.
III. AZ ESETTANULMÁNYOKBÓL LESZŰRHETŐ FŐBB TANULSÁGOK Az 50 esettanulmány feldolgozása meglehetősen sok módszertani probléma elé állította a zárótanulmány szerzőit. Már az ideális szerkezet tekintetében nehéz volt dönteni, hiszen lehetett volna tartalmi szempontok szerint is tagolni a tapasztalatokat. Mégis azt a megoldást választottuk, hogy a mintánkat három csoportra osztottuk, és a tapasztalatokat a települések mérete szerinti bontásban igyekeztünk összefoglalni. Kétségtelen hátránya ennek a megoldásnak, hogy a gyakorlatban szinte lehetetlen egyértelmű határt vonni a településtípusok között, a közszolgáltatások jelenléte, tartalma, minősége nagyon vegyes képet mutat, az nagymértékben függ az adott önkormányzat szerepfelfogásától, kondícióitól; a méret fontos, de nem kizárólagos determináns. A három csoport közötti határok lényegében kicsit önkényesek, praktikus munkaszervezési szempontok is közrejátszottak, de összességében reményeink szerint nem rontották a megállapítások relevanciáját. Gondot okozott az is, hogy voltak természetesen általánosítható sajátosságok is, amelyek mindhárom település méret csoportra jellemzőek, ezeket nem ismételtük meg mindhárom méretkategória tárgyalásánál. Ilyen a kötelező, önkéntes feladatvállalás jogszabályi bizonytalanságainak kérdése, vagy a társulási rendszer, illetve a központi jogi szabályozás generálta változások egy része. Igyekeztünk ezekben a kérdésekben úgy fogalmazni, hogy érzékelhető legyen a felvetett jelenség, probléma általánossága.
12
1. Nagy- és középvárosok 1.1. Az önkormányzati közszolgáltatási feladatok terjedelmének formálódása, differenciálódásának sajátosságai Az esettanulmányok érintették az önkormányzatok által ellátott feladatok kérdéskörét, beleértve a kötelező és önként vállalt feladatok terjedelmét, a feladatrendszer differenciálódásának sajátosságait, a gazdasági, pénzügyi kondíciók, a települési sajátosságok szerepét, az önkormányzati szerepfelfogásokat, prioritásokat stb. A feladatvállalás, a helyben hozzáférhető közszolgáltatások kiépültsége természetesen elsősorban a jogi szabályozástól függ, de ennek ellenére erős differenciálódás tapasztalható nem csak az önként vállalt feladatok, hanem a kötelező feladatok terjedelmében is. A vizsgált időszak turbulens változásai nehezítették a helyzet értékelését, hiszen egyrészt az állami fenntartásba vétel, a társulások átalakulása, egyes közszolgáltatások tartalmi, minőségi szabályozásának módosulásai mind hozzájárultak a feladatrendszer átrendeződéséhez. Mi kötelező önkormányzati feladat A magyar önkormányzati törvény új jogdogmatikai alapokra helyezi az önkormányzati közszolgáltatásokra való kötelezést. A szabályozás többféleképpen értelmezhető. A 20. § (1) bekezdés szerint: „A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják.” A 21. § (1) bekezdése szerint pedig „A járásszékhely városi, valamint a városi önkormányzat – törvényben meghatározottak szerint – olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket saját területén és vonzáskörzetében, vagy a járás egész területén gazdaságosan, hatékonyan és a szakmai szabályok előírásainak megfelelően képes biztosítani.” A fenti rendelkezésekből arra lehet következtetni, hogy községben a helyi lakosság létfeltételeihez szükséges közszolgáltatások közvetlen biztosítása, városban pedig a helyi és vonzáskörzeti lakosság esetében pedig a közszolgáltatások gazdaságos és szakszerű biztosítása kötelező. Az Mötv. önkormányzati feladatrendszerre vonatkozó szabályai úgy is értelmezhetőek azonban, hogy a törvényhozó a más törvényekre bízta az önkormányzati feladatok ténylegesen ellátandó körét. Ebben az értelmezésben az említett rendelkezések csupán elvi keretek, amelyek arra szolgálnak, hogy az önkormányzatokat ne lehessen olyan feladatokkal terhelni, amelyek nem a helyi alapszükségletek ellátására irányulnak, illetve nem láthatóak el gazdaságosan és szakszerűen. Ez az értelmezés viszont azt is jelenti, hogy az Mötv-ben nincs védelme az önkormányzati feladatrendszer „magjának” (ahogy a német közjog fogalmaz, „Kernbereich”), tehát nincs közjogi akadálya a jelenleg még önkormányzati feladatkörbe tartozó közszolgáltatások további államosításának. Az első értelmezés alapján az önkormányzatoknak szélesebb mérlegelési lehetősége van, az utóbbi esetén viszont erősen kötött az ágazati jogalkotáshoz, bár kétségtelen, hogy ebben az esetben is lehetséges önkéntes feladatellátás. Mindenképpen hátrány viszont, hogy nehezebb megállapítani, hogy az adott méretű, típusú önkormányzatnak melyek a kötelező feladatai, nem is beszélve annak szakmai tartalmáról, minőségéről. Jelenleg nincs olyan dokumentum, gyűjtemény, amely eligazítana a kötelező önkormányzati feladatok kérdéskörében. Arra is találni példát, amikor az új önkormányzati törvény szövege és szelleme, valamint az ágazati jogszabályok között kollízió van. Csak remélhető ugyanis, hogy a személyszállítási szolgáltatásokról szóló törvény szó szerinti értelmezése ellenére nem csak a fővárosi önkormányzat gondoskodik kötelezően a tömegközlekedésről.
13
Az önként vállalt feladatok természetesen mindenütt kisebb részét jelentik a közszolgáltatásoknak, de a rájuk fordított kiadások elérhetik esetenként a 30%-ot is, tartalmuk szerint a település méretéhez képest helyben nem kötelező szolgáltatás formájában jelennek meg, vagy a kötelező feladathoz bizonyos speciális, minőségi elemek hozzáadásával. Különösen ez utóbbi esetben nehéz is az adott szolgáltatás kötelező, vagy önkéntes voltát megkülönböztetni. Számos olyan ellátási, szolgáltatási elem található pl. a szociális szolgáltatások, a kultúra, a sport területén, amelyek bár nem kötelezőek, de biztosítják azokat, mert a város vezetősége, illetve az önkormányzat szakemberei meghatározónak, fontosnak tartják a város lakosságának életminősége szempontjából. A nagyobb városokban ugyanis nemcsak az alapvető létfenntartás, alapvető szükségletek kielégítésének támogatása a cél, hanem a város életminőséghez való igazodás, a helyi igényekhez való hozzájárulás. Ezt mutatja az is, hogy a nagyvárosok, mint a teljes körűvé vált adósságkonszolidáció egyik nyertesei jelentősen megnövelték nem önként vállalt feladataik finanszírozását. Összességében az esettanulmányok azt igazolták, hogy a feladatvállalás mértéke, spektruma csak részben a jogi szabályozás lenyomata, emellett nagyon sok tényező játszik szerepet, s ezek között nem csak a méret és a pénzügyi kondíciók relevánsak:
Miközben az egyes szolgáltatásokról szóló jogszabályok alapján azt feltételezhetnénk, hogy az ellátásoknak létezik egy standardja, legalább a létét, ha nem is minőségét tekintve, mégis előfordul az elvileg kötelező szolgáltatás hiánya. Viszonylag sok helyen tapasztaltuk például, hogy gyermekek bentlakásos átmeneti elhelyezését (van ahol éppen ez a kapacitás kihasználatlan, vagy emiatt kellett megszüntetni ezt az intézményt), vagy a fogyatékosok és szenvedélybetegek nappali ellátását nem tudják megoldani. Nagyvárosban is előfordul, hogy nem oldják meg az idősek átmeneti, illetve a demens idősek nappali ellátását. Gyakran fordul elő az is, amikor az önkormányzat már elvileg szabadult a jogi kötelmétől, de bizonyos tehetetlenségi nyomatékként a feladatot továbbra is vállalja. Ez utóbbi tapasztalható különösen a közoktatás és a szociális gondoskodás területén, de ilyen funkció a városi tömegközlekedés is. Gazdagabb fővárosi agglomerációs település önkormányzata például úgy döntött, hogy továbbra is ellátja az időközben államosított jelzőrendszeres házi segítségnyújtást, mert csak így látja garantáltnak a biztonságos ellátását. A fogyatékosok támogató szolgáltatása 2009. január 1-től került ki az önkormányzat kötelezően ellátandó feladati közül. A feladatellátás fontossága miatt a győri önkormányzat a 2006-ban az ellátás biztosítására a Magyar Máltai Szeretetszolgálattal kötött ellátási szerződést nem bontotta fel. Sok helyen az államosítást követően megoldatlan a pszichiátriai és szenvedélybetegek gondozása, ezért az önkormányzat kénytelen a hiányt pótolni.
Az önkéntes feladatok jórészt a település méretével, státuszával, földrajzi helyzetével és gazdasági, pénzügyi kondícióival függenek össze, de azzal is, hogy a településen működő civil szervezetek milyen ellátási formák megszervezésére vállalkoznak. Kiváló példa ez utóbbira, hogy Békéscsaba úgy vált országos központjává az autista gyermekek speciális gondozásának, hogy egy alapítvány karolta fel az ügyet, majd az önkormányzat saját gyógypedagógiai intézménye kapcsolódott a programhoz, annak ellenére, hogy a funkció nem egyértelműen a megyei jogú város kompetenciájába tartozik.
14
Veszprémben a Máltai Szeretetszolgálatnak köszönhetően, de az önkormányzat nagyon jelentős szerepvállalásával működik sikeres szociális lakásprogram (az ún. pokoli toronyban6). Megjegyezzük, hogy önkormányzati feladatvállalásra ösztönöz az a helyzet is, ha állami kompetenciába került funkció megoldatlan. Több esettanulmányban visszaköszönt például a fogyatékosok, szenvedély- és pszichiátriai betegek bentlakásos intézményeinek hiánya, amire viszont nehéz önkormányzati forrásokat találni. Győrben a jelzett szolgáltatások egy részét a városban működő civil és non-profit szervezetek látják el, pl. gyermekek és családok átmeneti otthona (Szent Cirill és Method Alapítvány), fogyatékosok nappali ellátása (Magyar Máltai Szeretetszolgálat), pszichiátriai betegek nappali ellátása (Baptista Szeretetszolgálat), utcai szociális munka (Segítőház Alapítvány). Az önkormányzat feladat ellátási szerződésen keresztül járul hozzá a szolgáltatás működtetéséhez, amely több esetben már évtizedes múlttal rendelkezik.
6
Természetesen legalább ilyen fontos, hogy az adott településen profitérdekelt vagy nonprofit vállalkozások milyen nagyságrendben és milyen területeken képesek a közszolgáltatásokba bekapcsolódni, s ezzel minőségi, vagy mennyiségi jellegű igényeket kompenzálni, kielégíteni. A családi otthonos bölcsődék rendszere hozható fel példának, amelyek több helyen önkormányzati támogatás nélkül is elterjedtek, de mint ismeretes az idősek ellátása és az egészségügyi szolgáltatások, a közoktatás terén is nyilvánvalóan elsősorban a nagyobb városokban jelentős szerepe van a profitérdekelt vagy nonprofit magánvállalkozásoknak.
A feladatskála nyilvánvalóan a település méretével és jogállásával függ elsősorban össze. Nem csak azért, mert a feladatellátására vonatkozó jogszabályok ennek alapján differenciálnak, ami örvendetesen egyre jellemzőbb szabályozási modell, hanem azért is, mert a nagyobb települések képesek a nagyobb, összetettebb intézményi kapacitásaik alapján sokszínűbb, változatosabb és fajlagosan költségtakarékosabb módon ellátásokat nyújtani. Jó példa erre Veszprém, amelyik a hajléktalan ellátás keretében 24 órás háziorvosi ellátást szervezett meg, összekapcsolva a szociálpolitikai és egészségügyi feladatellátás modelljét. Tény ugyanakkor, hogy még a szabályozott közszolgáltatások esetében is visszaköszön az adott település tényleges térbeli funkciója, vonzáskörzete. Békéscsaba például a körzeti szolgáltatásokban már hagyományosan nem fedi le a megye egészét, versenyezve, illetve osztozva a középszintű funkciókon egyrészt a megye másik két nagyobb településével (Békés, Gyula), másrészt Szeged vonzó hatásával. Nyilvánvaló, hogy a nagyobb településeknek van esélye olyan speciális szolgáltatások megszervezésére, mint, hogy Kaposvár példáját említsük: a fürdő, jégcsarnok, városi televízió, kemping stb. Kicsit a kuriózumok közé tartozik, hogy Győr – 43 évnyi kényszerű szünetet követően – 1993-tól önálló levéltárat működtet. A város önként vállalt feladatát így nem érintette a megyei levéltárak beolvasztása a Magyar Nemzeti Levéltárba 2012-ben. Mosonmagyaróvár 2014 úgy döntött, hogy a magánfejlesztések
Veszprém egyik társasháza, korábban munkásszálló, az 1970-es években épült. A későbbi lakók fizetésképtelensége miatt a szolgáltatók megszüntették a gáz, áram szolgáltatást, ezzel megindult az épület gettósodása. L. Albert J. – Kalocsai A.: A „Pokoli torony” – gettósodás Veszprémben. Esély 2009/4 55–79. o.
15
mellett maga is munkásszállót épít, alkalmazkodva ausztriai munkavállalási céllal a térségbe települők igényeihez.
A feladatok ingadozására vélhetően a vizsgált 2013-as év jogi szabályozási fejleményei nagy hatást gyakoroltak, amikor több feladat tekintetében is az önkormányzatoknak döntenie kellett a szerepvállalás jellegéről, mértékéről (pl. iskolák, középiskolák üzemeltetése kérdésében). Az iskolák fenntartói jogának elveszítése például, nem feltétlenül jelenti azt, hogy az önkormányzat pusztán az épület üzemeltetését végzi. Előfordul, hogy az önkormányzat pénzzel támogat iskolai programokat (táborozás, színházlátogatás), anyagilag segíti a tanárokat, (Mezőtúron például egy közfoglalkoztatási programhoz kötődő képzésben plusz juttatásért vehettek részt). Budaörs önkormányzata vállalta az államnak átadott iskolákban a diagnosztizáló és nyomon követő méréseket, a tantárgyi, sport és turisztikai versenyek szervezését és lebonyolítását, nemzetiségi programok szervezését és lebonyolítását. Győrben létrehoztak egy alapot, amely olyan, az iskolai életet színesítő feladatok (pl. iskolai évkönyvek, rendezvények, sportkupák) megvalósulását támogatja, amelyek nem tartoznak az intézményműködtetéshez, de az oktatási feladatok közé, s így az állami finanszírozás körébe sem. Jogszabályi adottságként kell kezelni viszont a megyeszékhely városok funkcióbővülését kulturális területen azzal, hogy átvették a múzeumok, könyvtárak, színházak fenntartását a megyei önkormányzatoktól. Az „örökség” a vizsgált városok egy részében jelentős plusz terhet jelent, de hasznot is hoz annyiban, hogy az átvett intézmények működésében pluszszolgáltatások jelentek meg és nőtt a látogatottság (Tatai múzeum esete). Békéscsabán is az átvett és a korábbi intézmények együttes racionalizálása minőségi és hatékonysági nyereséget is jelentett. Győrben úgy látják, hogy az átvett megyei múzeum szerepet játszhat a város imázs építésében. Az összevont múzeum – az önálló városi múzeumhoz képest – hatszorosára bővült költségvetése ellenére sem terheli a korábbiaknál erőteljesebben a város saját forrásait. Az új intézmény költségeinek 60%-át a saját intézményi működési bevételek, 30%-át pedig az állami támogatás fedezi. A hiányzó 10%-nyi részt biztosítja az önkormányzat, amely összegét tekintve nem haladja meg a korábban az önálló városi múzeumnak nyújtott önkormányzati támogatást. Veszprémben is úgy értékelték, hogy jól jártak a feladat átrendeződéssel és a kulturális intézmények átvételével, mert ezek állami támogatása mintegy 80%-ban fedezi is a költségeket, míg a közoktatási intézmények állami támogatása a korábbi években 50% körül alakult. Viszont az is tény, hogy a könyvtár átvétele egyben területi ellátási kötelezettséget is jelent, hiszen az 5.000 főnél kisebb megyei települések ellátásáról gondoskodniuk kell, e feladat adminisztratív terhei jelentősek, amire nem voltak felkészülve, bár lehetőség van az ellátott településektől szerződés alapján kiegészítő támogatást kérni, ahogy ezt például Kaposvár teszi. A pécsi önkormányzathoz került korábbi megyei kulturális intézmények, különösen a múzeumi hálózat kifejezetten tetemes gondokat eredményezett, nemcsak a méretek, hanem az intézmények leromlott infrastrukturális állapota miatt is. Ráadásul éppen ebben a városban a városi önkormányzat már önmaga korábban is jelentős intézményrendszert tartott fenn (többek között az EKF-nek köszönhetően).
16
A szolgáltatások kiépültségének, minőségének, a hozzáférésnek fontos magyarázó tényezője az adott település gazdasági, pénzügyi helyzete. Van olyan tehetős kisvárosi önkormányzat, ahol a közszolgáltatásokra szánt költségek több mint 30%-át fordítják önként vállalt feladatokra. A közszolgáltatások költségeinek aránya a költségvetésen belül nagyon jelentősen ingadozik, s nem feltétlenül a népességszámmal, a település méretével összhangban, hanem a település gazdasági kondíciói jelentenek elsődleges determinációt, különösen az önkéntes feladatvállalásban. Tatán például a válság ellenére, egyik évről a másikra megduplázódott az önként vállalt feladatokra fordított öszszeg (mintegy négyszáz millió forint). Budaörs, mint az egyik legnagyobb helyi adóbevétellel rendelkező város a szolgáltatások túlnyomó többségét helyben biztosítja, még az állami kompetenciába tartozó ellátási területeken (járóbeteg-szakellátás, jelzőrendszeres házi segítségnyújtás) is vállal feladatokat, vagy külön támogatja a szűkös bölcsődei kapacitásokat kiegészítő magán családi napközik működését, és kapacitásbővítő fejlesztéseket hajt végre a szintén nem kötelezően fenntartandó idősek otthonában. Győrben évek óta a költségvetés 1%-át sport célokra fordítja az önkormányzat, amely feladatok átrendezése előtt már meghaladta a négyszáz millió forintot. Évente szintén több száz millió forintot fordítanak az ún. „Lakóutca program”-ra, amelynek keretében – városrészi egyensúlyok tartásával – teljes utcákat újítanak meg (burkolatcsere, lassítók és szegélyek építése, vízelvezetés kialakítása).
A helyi feladatellátás differenciálódása A feladatvállalás mértéke, spektruma csak részben a jogi szabályozás lenyomata, a méret és a pénzügyi kondíciók mellett nagyon sok egyéb tényező játszik szerepet:
a jogszabály egyre több közszolgáltatás esetén a település mérete és jogállása szerint differenciál, azt mérlegelve, hogy milyen méret mellett biztosíthatóak az adott közszolgáltatás szintén egyre részletesebben szabályozott szakmai paraméterei és a költséghatékonyság;
az önkormányzatok pénzügyi lehetőségei nem csak önként vállalt feladatokban (sport, kultúra) érvényesülnek, hanem a kötelező szolgáltatások kapacitása, minősége, változatossága is függ tőlük;
az önkormányzati szubjektív szerepfelfogás alapvető. A tehetősebb önkormányzatok bevételeiket nem feltétlenül a közszolgáltatások fejlesztésére fordítják, míg forráshiányos önkormányzatok esetenként erejükön felül vállalnak szerepet, nem csak a kötelező, hanem az önkéntes szolgáltatási területeken;
a jogszabályi helyzet sajnos lehetővé teszi, hogy bizonyos, helyben kötelező közszolgáltatás hiányzik. Például az önkormányzatok és az állam, illetve az egyes önkormányzati típusok közötti feladatmozgás produkált szolgáltatási hiányt, bizonytalan felelősséget;
a már nem önkormányzati feladatokhoz erősen differenciáltan, de gyakori az önkormányzati hozzájárulás, különösen a köznevelésben;
a civil kezdeményezések jelentősen motiválhatják a helyi önkormányzati szolgáltatások tartalmát, skáláját, minőségét;
a magánvállalkozások nyújtotta szolgáltatások gazdagítják a választékot a nagyobb és jó gazdasági adottságú településeken;
a feladatok terjedelmét befolyásolja a földrajzi elhelyezkedés, pozitív és negatív értelemben is. Az országhatár menti helyzet, rivalizáló települések közelsége, idegenforgalmi attrakció, a régió, térség településhálózati sajátosságai mind, mind speciális helyzetet teremtenek. Városkörnyéki települések gyakran kihasználják a nagyváros közelségét. A szuburbanizáció vesztesei néha a városok, miután lakosságvesztést és adóbevétel kiesést szenvednek el, miközben a szolgáltatások iránti mennyiségi igény nem csökken.
17
A jövedelmi helyzet egy „szegény” városban ugyanakkor éppen ellentétes következményekkel jár, nem csak az önkormányzat bevételei szűkösebbek, hanem a lakosság jövedelmi helyzete is rosszabb, s a kettő kumulálódik. A baranyai bányászvárosban, Komlón az idősek otthonának működtetésében komoly probléma az, hogy a gondozattak jelentős részének a nyugdíját jelentős kötelezettségek terhelik, s így nem tudják megfizetni a térítési díjat. A gondozottak rossz anyagi helyzete veszélybe sodorhatja a szolgáltatás jelenlétét is, illetve szűkíti a mozgásteret abban, hogy egyéb szolgáltatási területekre is fordíthasson az önkormányzat. Kaposváron az önkormányzat jelentős segítséget nyújtott azzal a lakosságnak, hogy eleinte alanyi jogon, majd rászorultság alapján támogatta a szemétszállítás díját. Azt tapasztaltuk viszont, hogy önmagában a jelentősebb vállalkozási bevételek, a jobb gazdasági pozíció nem feltétlenül forgatódik át közvetlenül a közszolgáltatásokba, az önkormányzat által képviselt stratégia következtében, Hajdúszoboszló önkormányzata például úgy döntött, hogy az önkormányzati tulajdonban lévő fürdő nyereségét a fürdő fejlesztésére fordítja, másutt is tapasztaltuk, hogy az önkormányzat a közmű vállalatnál keletkezett bevételt visszaforgatja a közmű karbantartására, modernizálására. Ez gyakorlat volt a szabályozási kötelezés előtt is sok helyen.
A feladatok terjedelmét befolyásolja a földrajzi elhelyezkedés, pozitív és negatív értelemben is. Például a budapesti, vagy más nagyvárosi agglomerációban a viszonylag nagyobb települések feladatlistája is „rövidebb”, de nem feltétlenül, ugyanis e városok másként viselkednek, mint a kisebb települések. Budaörs esetében azt tapasztaltuk, hogy a város kifejezetten törekszik a közszolgáltatások minél szélesebb körben való helyi megszervezésére. Ugyanitt viszont szigorúan figyelnek arra, hogy intézményeikben kizárólag helyi lakos ellátására kerülhessen sor. Ugyancsak ebben a térségben, egy másik kisvárosban (Fóton) is sikeresen törekedtek arra, hogy az onnan a fővárosba ingázók gyermekeit zömmel helyben iskoláztassák. Természetesen a szuburbanizációnak vannak vesztesei is. Például Pécs jelentős lakosságvesztés és adóbevétel kiesést szenvedett el a szuburbanizáció következtében, miközben a szolgáltatásai iránti menynyiségi igény nem csökkent. Ez nyilvánvaló csak akkor lehetséges, ha a minőség tekintetében is versenyképes a település. A határ menti helyzet más kihívásokat jelent a feladatok terjedelmét tekintve. Sopronban az orvosi ügyeleten megjelenők mintegy fele nem soproni állandó lakos, míg a kulturális szolgáltatások iránti igény a magas migráció miatt kisebb, mint amit a kapacitás lehetővé tenne. Mosonmagyaróvár a pozsonyi agglomerációban elhelyezkedve sajátos szolgáltatási terhekkel kell, hogy szembenézzen, mert az intenzív fogorvos (500 orvos praktizál a városban), illetve szépség turizmus nem csak bevételeket jelent, hanem pótlólagos infrastrukturális, szolgáltatási igények is jelentkeznek. Dunaújváros három megye határán fekvése, illetve a Duna elválasztó szerepe miatt például kevésbé tölt be térségi ellátó szerepkört néhány kommunális (például szemétszállítás) és szociális, egészségügyi ellátást kivéve. Ugyancsak ebben a városban említhető, hogy a Duna partján fekvés miatt külön vállalat formájában működtetett partvédelmi feladatok vannak.
A településmorfológiai sajátosságok ugyancsak nagyon fontosnak bizonyultak elemzéseink szerint a közszolgáltatások megszervezése, költségei, és a hozzáférés szem-
18
pontjából is. Pécs például a lakosságszámához, annak csökkenéséhez képest az egyik legnagyobb földrajzi kiterjedésű város. Nem csak a népsűrűségről van szó, hanem arról is, hogy az egyes településrészek beépítettsége, illetve a közöttük való távolság hogy alakul. Pécs példájánál maradva, természetesen a morfológiai, városszerkezeti sajátosságoknak vannak előnyei is, hiszen a nagyobb kompakt lakótelepek ellátása, különösen az alapszolgáltatásokkal könnyebben megoldható. De a nagy tanyás, kiterjedt külterülettel rendelkező települések ellátásszervező munkája is specialitásokat mutat. Ezzel a szemponttal nem csak azért kell foglalkozni, mert mutatja a településen belüli hozzáférés különbségeit, hanem azért is, mert több vizsgált városban is (Pécs, Sopron, Komló, Fót) jellemző trenddé vált a külterületekbe, zártkertbe való kiköltözés, ami az érintett önkormányzatokat új kihívások elé állítja. Érdekes összefüggés egyébként, ahogy a külterületek infrastrukturális ellátottságán javít az önkormányzat, úgy maga is generálja a további kiköltözéseket (ilyen következményekkel járt Pécsett is az ISPA program keretében végrehajtott csatornázás). Településmorfológia, demográfiai és jövedelmi helyzet A közszolgáltatásokhoz való hozzáférést és a költségeket erősen befolyásoló tényezőkről van szó. Nem csak a népsűrűség játszik szerepet, hanem az egyes településrészek beépítettsége, illetve a közöttük való távolság is. De egy folyó vagy tópart, tanyás településszerkezet eltérő feladatokat, illetve költségeket generál. Több vizsgált városban is jellemző trenddé vált a külterületekbe, zártkertbe való kiköltözés, ami az érintett önkormányzatokat új kihívások elé állítja. Az öregedő, és fogyó népességű települések (ez a trend egyáltalán nem csak a kistelepüléseket jellemzi, hanem a városok egy részét), és a kedvezőbb korstruktúrájú, illetve növekvő települések, többségükben dinamikus városi, illetve a fővárosi agglomerációban más feladat és feltételrendszerrel jellemezhetőek. A közszolgáltatási intézmények kapacitásproblémái gyorsan a felszínre kerülnek (hosszú várólisták formájában, vagy az adott intézmény fajlagos működési költségeinek deformálódásában vagy javulásában). A változásokra a nagyobb önkormányzatok könnyebben reagálnak, kisebb településeken jobban érvényesül a feladatellátási kényszer, alternatíva hiányában még rossz kapacitáskihasználtság esetén is. A lakosság jövedelmi helyzete ugyancsak jelentős tényező. A lakosság alacsony átlagjövedelme a gazdaságilag is „szegény” településeken kettős hátrányt teremt, kisebb önkormányzati bevételek mellett kell megszervezni a közszolgáltatásokat, s azok használatáért sem mindig tudnak az ellátottak fizetni. Gazdagabb településeken az önkormányzat és a lakosság is gazdagabb, tehát a kettős előny jobb szolgáltatási minőséghez, nagyobb választékhoz és egészséges versenyhez vezet.
A helyi közszolgáltatások differenciáltságát természetesen alapvetően befolyásolja a település, térség demográfiai helyzete. A mintában szerepeltek öregedő, és fogyó népességű települések (s ez a trend egyáltalán nem csak a kistelepüléseket jellemzi, hanem a vizsgált nagyobb városok nagy részét is!), és növekvő települések, többségükben dinamikus városi, illetve a fővárosi agglomerációban. Nyilvánvalóan a demográfiai helyzetre való reagálás szükségszerű, hiszen a közszolgáltatási intézmények kapacitásproblémái gyorsan a felszínre kerülnek (hosszú várólisták formájában, vagy az adott intézmény fajlagos működési költségeinek deformálódásában, vagy javulásában). A változásokra a nagyobb önkormányzatok könnyebben reagálnak, például Szolnok a kiüresedő bölcsődét óvodának alakította át. Budaörs viszont éppen a bölcsődei kapacitást kényszerülne bővíteni. Krónikus hiányként említhető azonban az idősek bentlakásos ellátása, ahol elsősorban a gazdagabb, nagyobb településeken nyújt csak megoldást a magánszektor, illetve az egyházi intézmények.
A közszolgáltatások spektrumára nagy hatást gyakorolnak a társulások is. Azt tapasztaltuk, ahol megmaradtak a kistérségi társulások (ha korlátozottabb települési körben 19
és funkcióval is), ott a kisebb települések számára több olyan szolgáltatás is rendelkezésre áll, amelyhez másként nem jutottak volna. Hajdúszoboszló például így látja el a környéki településeket gyógypedagógiai szakszolgálattal, nappali pszichiátriai gondozással. Veszprém környékén a szociális gondoskodás, társulásban fenntartott intézményei egyben közösségi funkciókat is ellátnak. Mosonmagyaróváron a többcélú kistérségi társulás, tagságát megtartva, térségi társulássá alakult. Tevékenysége a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások széles körét öleli fel, amelyek ellátását a már korábban megalakított két kistérségi szintű intézményen keresztül – Kistérségi Egyesített Szociális Intézmény, illetve Kistérségi Gyermekjóléti és Családsegítő Szolgáltató Központ – valósítja meg. A Győri Többcélú Kistérségi Társulás tagjai a terület- és idegenforgalom fejlesztése, valamint a belső ellenőrzés feladatának ellátásában működnek együtt a jövőben. A társulás munkaszervezete egyúttal ellátja a Győr vezetésével alakult, a győri, a mosonmagyaróvári és a dunaszerdahelyi járás területét lefedő határon átnyúló Arrabona EGTC munkaszervezeti feladatait is. Érdekes kísérletezéssel találkoztunk a helyi piacok szervezése kérdésében, egyelőre sem méretben, sem gyakoriságban, sem szervezeti, működtetési formában nem beszélhetünk standardról. Kecskeméten a korábbi társulás szakembereit sikerült tovább foglalkoztatni a helyi termelői piac fejlesztésére, működtetésére irányuló program keretében, felismerve, hogy a város és környéke közötti együttműködés kézenfekvő terepéről van szó.
Nem szabad elhanyagolni azonban a fenti objektívnek tekinthető tényezők mellett az adott önkormányzat szerepfelfogásának, prioritásainak a kiemelkedő szerepét sem. Határozottan állítható, hogy a települések között ilyen értelemben is nagy különbségek tapasztalhatóak, bár kétségtelen, hogy a kormányzati aktuális politikai, szakpolitikai prioritásoknak van bizonyos homogenizáló szerepe.
Ha azt vesszük szemügyre, hogy mely szolgáltatási ágazatokban jellemző a leginkább a feladatellátás tartalmi, intézményi sokszínűsége, akkor egyrészt a közművelődés, másrészt a kommunális ellátás emelhető ki. Ez nem véletlen, hiszen e területeken vannak olyan szolgáltatás típusok, amelyek ellátásában az önkormányzatok nagyobb mozgástérrel is rendelkeznek:
A kulturális, közművelődési, sportszolgáltatások kevésbé intézményesültek, erős befolyása van a helyi civil szervezeti aktivitásnak, a lakossági igényszerkezetnek, az önkormányzati prioritásoknak (ezért tapasztalni a költségvetési ráfordításokban is nagy változatosságot). Itt érvényesül az időbeli ciklikusság is, amikor egy nagyobb projekt átmenetileg nagy kapacitásokat köt le (Békéscsaba, Pécs). Ezen a területen érvényesül az önként vállalt feladatok nagyobb része, akár még az utóbbi válságos években is elfordul, hogy jelentősen nő az önkéntes feladatokra fordított forrás aránya. A vizsgált nagyobb városokban, megyeszékhelyeken azt tapasztaltuk, hogy a kulturális kínálat exponenciálisan nő a többi kisebb városhoz képest, ami arra utal, hogy a jelenlévő intézményi, kulturális szereplői kínálat alapján viszonylag kisebb önkormányzati aktivitással és ráfordítással is gazdagítható a település, a térség kulturális kínálata. Hasonló a helyzet a sport területén, ahol nagyon jelentős különbségek találhatóak, nyilvánvalóan az eltérő infrastrukturális feltételek, de az eltérő önkormányzati prioritásrendek mentén is. Bár a sport terén is érzékelhető nyilvánvalóan az országos ágazati politikák közvetlen hatása, aminek köszönhetően elmozdulás tapasztalható a látványsportok irányá20
ba, legalább is a nagyvárosokban. A sport tekintetében különösen jellemző a többszektorúság, a szervezeti szempontból erős tagoltság, tehát az önkormányzat messze nem az egyetlen szereplő.
Az ellátott feladatokat tekintve színes képpel találkozunk a kommunális szolgáltatások területén is, amennyiben ezen a területen, az alapvető szolgáltatásfajtákon túl (vízellátás, temetkezés, közvilágítás stb.) a feladatellátás jogszabályi kötelezése kevésbé jellemző, tehát a helyi adottságok és kondíciók erősebb szerepet játszanak a feladat vállalásában és a megvalósítás formáját, kiterjedtségét, minőségét tekintve is. E területen is nagyon jelentős átrendeződés zajlik a jogi szabályozás nyomán, ami direkt vagy indirekt módon kihat az önkormányzatok által ellátott feladatok skálájára is. A minőségi, szakmai, kapacitásbeli előírások, a gazdálkodásra, tulajdonviszonyokra vonatkozó új jogszabályok például a vízellátásában, szemétszállításban is drámai változásokat idéznek elő, esetenként a szolgáltatási spektrum szűküléséhez vezethetnek (pl. szelektív hulladékgyűjtés tekintetében szinte minden vizsgált település esetében nagyon sok bizonytalanság tapasztalható, Gyöngyösön a vízellátásban nem tudják a korábbi 24 órás karbantartó ügyeletet fenntartani). Vélhetően nem csak mezőtúri aggodalom, hogy a kötelező profiltisztítások a víziközművek esetén az eddig gyakori keresztfinanszírozási gyakorlatot felszámolva veszélybe sodorhatnak eddig nyújtott, veszteséges közszolgáltatásokat (strand, uszoda). Ugyanakkor azt is tapasztaltuk, hogy egy feladat kötelező ellátásának megszűnése nem feltétlenül idézi elő a visszavonulást. Például a tömegközlekedés biztosításában a városok továbbra is megtartják a szerepüket, jelentős anyagi terheket vállalva. A helyi közlekedés természetesen elsősorban a nagyobb városokban jellemző, de például egy néhány tízezres méretű településen is az önkormányzat vállalkozással kötött szerződés alapján, működtet helyi járatokat.
Az előbbiekhez képest a közoktatás, a szociális gondoskodás és az egészségügyi ellátás rendszere sokkal részletesebben szabályozott, s különösen a kompetenciavesztés nyomán erős beszűkülés következett be, ezért kevésbé jellemező erős differenciáltság, bár sokszor tapasztalni a humánszolgáltatások területén is helyi specialitásokat. A funkciószűkülés és kisebb mozgástér máris érzékelhető hátránya, hogy kevésbé használható az intézmények, szolgáltatók közötti együttműködés, a közös feladatmegoldás, ami félő, hogy bizonyos szolgáltatások kihullását fogja eredményezni, például a közoktatási intézmények szociális, közösségi, közművelődési funkciói terén. Az államosítást követően kifejezetten visszaesésről számoltak be több városban a pedagógiai szakszolgáltatások, a szenvedély és pszichiátriai betegek, gyermekek átmeneti ellátása, fogyatékossággal élők ellátása területén is. Ennek oka, hogy a jelzett közoktatási és szociális feladatokat ellátó intézmények egyes nagyvárosokban az egésznek a részei voltak, egymásra épültek. Jelen esetben úgy érzik az önkormányzati szakemberek, hogy hiányoznak ezek a lépcsőfokok. Nagyvárosokban jelezték azt is, hogy a szakképzésre gyakorolt korábbi befolyás elveszítése akadálya lesz a helyi gazdaságfejlesztési elképzelések megvalósításának. Győrben a szakképzés nagymértékben a gazdasági szereplőkkel való együttműködésre, a helyi igények kiszolgálására (pl. Audi) épült, az önkormányzatnak tehát erőteljes befolyása volt a szakképző iskolák kínálatára. A város 2008-tól a hiányszakmákban tanulók számára egy speciális ösztöndíjrendszert alakított
21
ki, amely egy évvel később a megyei kereskedelmi- és iparkamarákra telepítve országosan is elterjedt. A város a saját ösztöndíjrendszerét továbbra is működtette és a térség húzóágazatához igazodva, megkezdte egy járműipari életpályamodell kidolgozását.
A lakásgazdálkodás terén is nagyon sokszínű képpel találkoztunk, elsősorban attól függően, hogy az önkormányzat milyen nagyságrendű saját lakásállománnyal rendelkezik. Új utat nyithat például a Veszprémben az önkormányzat és a Máltai Szeretetszolgálat közös vállalkozásaként tervezett, ún. SZOL (szociális lakásügynökség) modell, amelynek lényege, hogy bérbe vesznek magánszemélyektől lakásokat, amelyeket aztán rászoruló embereknek közvetítenek ki. A SZOL közbeiktatásával a lakásukat bérbe adó magánszemélyek védve vannak, hiszen a lakásügynökség felvállalja, hogy a bérleti díjat a lakástulajdonos biztosan megkapja.
Alternatív közszolgáltatási szervezeti formák Az önkormányzatok mozgástere szűkül abban, hogy az adott közszolgáltatást milyen szervezeti formában látják el (saját költségvetési intézmény, vállalkozás, kiszervezés), de vannak szervezetfejlesztési tartalékaik, újításaik. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a legerősebb hatást a szervezeti forma megválasztásában a jogszabályok és a finanszírozási kondíciók fejtik ki, ugyanakkor az egyedi körülmények, szubjektív, emberi tényezők, a település civil, gazdasági szervezeti kondíciói stb. rendkívüli változatosságot és változásokat generálnak. A kisebb települések mozgástere kisebb, a nagyobbak körében vannak divattrendek, jó gyakorlatok, bár ezek nem mindenütt válnak be, és nem jellemző a szervezeti újításokat megalapozó alapos belső, vagy külső szakértői elemzés. Az utóbbi évtizedben egyértelmű törekvés tapasztalható a költségtudatos önkormányzati politikákra, a mérethatékonyság érvényesítésére, szervezeti, vagy funkcionális integrációkra, profilok bővítésére és szűkítésére. Nem állítható azonban, hogy kikristályozódott volna az ideális méret, az egyedi, helyi sajátosságok erősebben érvényesülnek az általános optimumnál, kivéve, ha ezt a szervezeti optimumot jogszabály kényszeríti ki. Az előírásokban szereplő „optimális” viszont egyedileg gyakran méltánytalan vagy ésszerűtlen helyzetet eredményez. A feladatellátás történhet saját szervezet által, külső szervezet igénybevétele mellett, vagy olyan szervezet által, amely vegyes tulajdonú összetétellel rendelkezik. Saját feladatellátás esetén a település lakosságszáma közvetlen kapcsolatot mutat az alkalmazott szervezeti formával. Minél kisebb a település annál gyakrabban történik a feladatellátás a hivatal keretén belül, minél nagyobb a település, annál inkább és annál több feladatra szakosodott saját tulajdonú gazdasági társaság látja el a feladatot. (A kommunális szolgáltatásokat vagy hivatal segítségével, vagy gazdasági társaságokon keresztül látják el.) A hivatal részeként működő szervezeti egységeken keresztül történő feladatellátás előnye lehet, hogy közvetlenül tudják befolyásolni, irányítani a működést, az egyes közszolgáltatások ellátásának feltételeit. Közvetlenül képesek biztosítani és felügyelni az egyes szervezetek, illetve a nyújtott közszolgáltatások minőségét, és azt, hogy azok maradéktalanul megfelelnek a jogszabályi (akkreditációs) feltételeknek. Gazdasági társaságok esetén előny lehet, hogy az adott feladat ellátása olcsóbban történhet, azonban ennek hátrányai feladatok megfelelő szintű szakmai ellátásában jelentkezhetnek. A gazdasági társaságok működése nagyobb rugalmasságot tesz lehetővé, míg a hivatali döntéshozatali szintek és szabályok jelentősen lassíthatják a reakcióidőt. A gazdasági társaságok működtetésének további oka lehet az ÁFA visszaigénylés gyakorlata. Hivatalosan önkormányzati alapfeladat ellátása után az ÁFA nem igényelhető vissza. Számos település ugyanakkor a 100%-os önkormányzati tulajdonában álló gazdasági társaságán keresztül, a nyújtott közszolgáltatások után is visszaigényli az ÁFA-t. A civil szervezetek közszolgáltatási téren kifejtett aktivitása egyértelműen a nagyobb lakosságszámú településekhez kapcsolódik. A középvárosi kategóriában és afelett van meg ugyanis a civilként is aktívan tevékenykedni kívánó polgárok azon „kritikus tömege”, amely már képes a szervezetalakításra. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy a kistelepüléseken hiányozna a helyi civil társadalom, sokkal inkább azt, hogy nincs meg a külső és belső kényszer a szervezetalakításra, a helyi tevékenységek spontán csoportosulássokkal is véghezvihetők. A felmérés tanúsága alapján a civil szervezetek a humán közszolgáltatások területén, azon belül is főként az egészségügyi és szociális ellátások, valamint a kulturális és közművelődési közszolgáltatások megszervezésében vállalnak feladatot. Az előbbi csoportba tartozó szervezetek főként hálózatokhoz kapcsolódnak (Magyar Máltai Szeretetszolgálat, Baptista Szeretetszolgálat), míg az utóbbiakra jellemző inkább a helyi, alulról jövő szervezettség. A helyhatóságok e szervezetekkel való együttműködése alapvetően kiegyensúlyozottnak mondható. Kisebb településeken a jó személyközi kapcsolatok garantálják a hosszú távú együttműködéseket, míg a nagyobb településeken a hálózatos, civilekkel való szerződéskötés legitimálja a feladatok kiszervezését.
22
1.2. Szervezeti keretek, intézményi formák A vizsgált települések önkormányzatainak mindegyikére jellemző volt, hogy az utóbbi években akár többször is átszervezte a közszolgáltatások intézményi kereteit. Ennek oka gyakran a jogi szabályozások, különösen a finanszírozási rendszer változásaiban keresendő, de az is tény, hogy az önkormányzati vezetés maga is keresi a racionálisabb megoldásokat, törekszik a költségek megtakarítására, tehát általában jellemzi az önkormányzatokat a nagyobb hatékonyság és jobb minőség érdekében az újítási kedv. Az utóbbi két év különösen turbulens volt, a jogszabályi változásoknak nem csak a spektruma, hanem a mélysége is olyan mértékű volt, ami miatt a projekt instabil helyzetet, csak kezdeti tapasztalatokat tudott regisztrálni. Az alkalmazott szervezeti, működési, megvalósítási formák megválasztásában természetesen ágazatonként eltérő mozgástere van az önkormányzatoknak, de általános trendként (legalább is az utóbbi évekig) megállapítható volt, hogy egyrészt törekedtek az önkormányzatok saját intézményeik integrálására, a mérethatékonyság érvényesítésére, komplex feladatmegvalósításra, másrészt a feladatok kiszervezésére civil és profitérdekelt szervezetek irányába. Az általános, az integráció irányába mutató trend mögött azonban nagyon sokfajta egyedi megoldással találkoztunk, amelyek közül a legjellemzőbbeket, az innovációkat, illetve azokat a tapasztalatokat emeljük ki, amelyek terjeszthetőek lennének, vagy tanulsággal járnak a jogi szabályozásra nézve. 1.2.1. Szervezeti, funkcionális integrációk, kooperációk, profiltisztítások Az önkormányzatok közül a kisebbek már a korábbi intézményi integrációk és racionalizálási reformok során is alkalmazták a gazdálkodási, könyvelési, munkáltatói adminisztratív feladatok összevonását, vagy GESZ-szerű gondnokságokba vagy a polgármesteri hivatalokba. A polgármesteri hivatalok kulcsszereplők a koordináció és az integrált megoldások alkalmazása szempontjából. Ennek ellenére eltérő gyakorlatokkal találkoztunk. Győrben a szociális ágazatot már évtizeddel korábban az Egyesített Egészségügyi és Szociális Intézménybe szervezték. A kulturális és az oktatási ágazat intézményeinek kiszolgálására pedig egy-egy pénzügyi és gazdálkodási szolgáltató központot alapítottak. A feladatváltozásokat követően az általános iskolák és a gimnáziumok működtetésére három Gazdasági Működtető Központot hoztak létre, további egyet pedig az óvodák számára, valamint megmaradt a kulturális ágazat pénzügyi és gazdasági szolgáltató központ is. Sopronban a hivatal keretébe nagyon sok érdemi szervezési, ellátási feladatot koncentráltak, különösen a kommunális szolgáltatások területén (pl. közúti feladatok, közterület, parkgondozás, közterület felügyelet), de Dunaújvárosban is a városüzemeltetési osztály lát el közvetlen szolgáltatási feladatokat is az ún. feladatgazdák közvetlen ellenőrző, szervező tevékenysége alapján. Más nagyvárosokban viszont a városházán kívüli városgazdálkodási vállalatok, holdingok a szolgáltatások mellett ellátnak koordinációt is. Például Sopronban a holding mellett működik, az ún. fagybizottság, a rendkívüli téli feladatok ellátása idején szükséges koordináció érdekében. Nyíregyházán a kilencvenes években mintegy 40 fő látta el a kommunális szolgáltatások irányítását, a hivatali létszám jelentős csökkentését követően kerültek ki a koordinációs feladatok is a vállalati szektorba.
23
A másik, általánosnak tekinthető racionalizálási megoldás szinte minden olyan nagyobb településen, ahol azonos profilú intézményből (óvoda, bölcsőde, szociális intézmények) több van, hogy egy jogi személyiségű szervezetbe, igazgatóságba stb. vonták össze őket, s a telephelyek csak a szakmai feladatokat oldják meg, a pénzügyi, munkáltatói, nagyon gyakran gondnokolási, étkeztetési feladatokat egy központba integrálták. Ezt a szervezeti formát alkalmasabbnak tartják a megkérdezettek például az önkéntes feladatok megszervezésére, az intézmények közötti specializációra is. Dunaújváros, az országban elsők között a kilencvenes években létrehozott, egységes bölcsődei igazgatóságán belül is a tagintézmények szinte mindegyike rendelkezik szakmai specialitással, ugyanakkor az integrált szervezeti forma miatt a térítési díjak egységesek. Más kérdés, hogy szintén Dunaújvárosban az óvodák integrálásának egyik hatásaként az egyes óvodák közötti verseny megszűnését említették, ami nem feltétlenül pozitív következmény. Győrben is egyesített a bölcsődei intézményhálózat, 2012-ben a 13 önkormányzati fenntartású bölcsödére vonatkozóan a gazdálkodási és adminisztrációs feladatokat központosították, a vezetői feladatokat racionalizálták. Az új önkormányzati ciklus első felében az oktatási ágazatot – óvodák, általános iskolák és középiskolák – területi alapon 6 főigazgatóságba szervezték. Az önkormányzati és állami feladatok átrendezése miatt a frissen kialakított rendszerhez újra hozzá kellett nyúlni: óvodák újra alakítása, a már régebb óta is integráltan működő általános és középiskolák szétválasztása. Néha az integrált megoldást jogszabály korlátozza. Veszprémben jelezték például, hogy a szinte a teljes intézményi körre kiterjedő közös gazdálkodás és működtetést a színház esetében nem alkalmazhatják a jogi előírások (vélhetően a speciális finanszírozási konstrukció) miatt. Megemlítették azt is, hogy esetenként az integrált, nagyméretű szervezet hátrányt jelent a pályázatokban. Néha különböző profilú intézmények összevonására is sor kerül, például Szolnokon a bölcsődék és egészségügyi intézmények tartoznak egy igazgatóság szervezeti keretébe. Ugyanakkor a racionalizálásnak esetenként inkább a profiltisztítás az eszköze. Veszprémben például azzal értek el javulást, hogy szétválasztották az idősgondozást a fogyatékos és hajléktalan ellátástól. Pécsett az önkormányzati kommunális vállalatok profiljának tisztítása volt szintén a stratégia („egy feladat-egy cég”). Mint erre többször is utalunk, a kommunális területen jogszabályi változások, bár pontosabb kifejezés, hogy a határozott szakpolitikai modellváltási szándékok nyomán kerül sor profiltisztításra. Sok helyen voltak olyan vélemények, hogy nem szerencsés korábban jól működő, egyébként önkormányzati tulajdonú rendszereket szétválasztani, hogy tevékenységüket folytathassák. Győrben is ez a helyzet, de hiába alakította meg a jelenlegi önkormányzati tulajdonú szolgáltató (GYORSZOL Zrt.) a Győri Hulladékgazdálkodási Nonprofit Kft.-t már tavaly tavasszal. A működési engedélyt a hatóságok 2013. év végéig nem adták ki. Inkább a törvény hatályba lépését tolták el egy évvel, az érintett nagyvárosok nyomására. A közfoglalkoztatás rendkívül sokfajta együttműködés generálója. A különböző profilú intézmények közötti együttműködés szempontjából a közfoglalkoztatási programok kifejezetten előnyösnek tekinthetőek. Egy város kiterjedt intézményrendszere lényegében korlátlan számban lenne képes közmunkásokat foglalkoztatni, így a kórháztól az iskolákon át az óvodákig és szociális intézményekig mindenhol igénylik a fizikai segítő és az adminisztratív feladatkörök-
24
be a közfoglalkoztatottakat. Több városban a polgármesteri hivatal, másutt a kommunális városgazdálkodási cégek közvetlenül látják el a szervezési feladatokat. Jó példaként említhető Kecskemét, ahol a szociális város rehabilitációs programok keretében az önkormányzat, államigazgatási szervek, a helyi kommunális cégek, intézmények együttesen tervezik, szervezik a közfoglalkoztatási lehetőségeket és szükségleteket. Békéscsabán is nagyon széles körben alkalmaznak közfoglalkoztatottakat, még az önkormányzat saját szőlőskertjét is ők művelik meg, illetve hordják szét a városban a hivatali postai küldeményeket. Az együttműködéseket gyakran kifejezetten helyi, eseti adottságok generálják. Például a közös épületben elhelyezés nyilvánvalóan, tálcán nyújtja az együttműködés lehetőségét (békéscsabai orvosi ügyelet és a kórházi sürgősségi ellátást már említettük. 1.2.2. Kiszervezés Nyilvánvalóan az önkormányzatok közszolgáltatási tevékenységében továbbra is nagyon jellemző a civil szektorral való különböző formájú együttműködés. Még egy 20 ezres városban is mintegy 60 civil szervezettel kötött ellátási szerződést az önkormányzat. Egy gazdagabb agglomerációs város a civilekkel kötött ellátási szerződésekkel 100 millió forintos megtakarítást ért el. Vannak olyan városok, ahol bizonyos közszolgáltatási területeken szinte kizárólagos a kiszerződés például a szociális gondoskodás területén. A kiszerződést általában jó megoldásnak tartják az önkormányzatok, nem csak a költségek, hanem a mozgástér szempontjából is. Volt olyan szakember (Veszprém), aki úgy fogalmazott, hogy a kiszerződött szolgáltatás esetében sokkal gyorsabban és könnyebben tudnak reagálni, új elvárásokat érvényesíteni, mint a saját költségvetési intézmény esetén. Bár tény, hogy az ellátási szerződések pontos megfogalmazása nagyon fontos. A civil szervezetek, önkormányzati rásegítéssel (például épület átadásával) jelentősen bővíthetik, színesíthetik az ellátási skálát. Békéscsabán például a mozgáskorlátozottak egyesülete támogató szolgálatot, nappali ellátást és rehabilitációs foglalkoztatót működtet a város egyik korábban az ellátásból kivont általános iskolájában, szintén egyesületek szenvedélybetegeket gondoznak és pszichiátriai ellátást nyújtanak. A civil szervezetek közül kiemelkedőek és egyre inkább növekedő arányt képviselnek az egyházak, országos karitatív szervezetek, például a Máltai Szeretetszolgálat, elsősorban az egészségügyi, s szociális ellátásában. Említésre érdemes a veszprémi modell, ahol a hajléktalan személyek számára alapszolgáltatást és szakosított ellátást ellátási szerződéssel a Magyar Máltai Szeretetszolgálat fenntartásában működő intézmény biztosítja. Előtte a hajléktalan ellátás az önkormányzati fenntartású Szociális Gondozási Központ feladata volt. Az ellátás civil szervezet számára való kiszerződését az indokolta, hogy a Máltai Szeretetszolgálat kezdte el a kilencvenes években a hajléktalan ellátást Magyarországon, másrészt a civil szervezeti keretek rugalmasabbaknak bizonyultak, ezért az igényekre való reagálás is gyorsabban megy, könnyebben változtatnak, mint az önkormányzat, illetve könnyebben alakítanak ki együttműködéseket a civilekkel. Az intézmény szoros együttműködést alakított ki a családsegítő szolgálattal, illetve az alkohol és drogbetegekkel foglalkozó egyesülettel, így például a nappali melegedőben heti kétszer addiktológiai szakrendelést működtetnek. A családsegítő szolgálat-
25
tal való szoros együttműködést elsősorban az átmeneti otthon miatti kapcsolódás indokolja, többször előfordul ugyanis, hogy hajléktalan ellátáshoz jut olyan családnak a híre, akik lakhatási problémával küzdenek. A vizsgált önkormányzatok az egyházi kiszervezést általában azért tartják előnyösnek, mert egyrészt így áthárítják a működtetés pénzügyi kockázatát, de egyben jobb finanszírozási kondíciókat érnek el, hiszen az alapnormatíván felül az egyházi kiegészítő normatívát is megkapják a működtetők. A közétkeztetésben is tapasztaltunk egyébként egyházi kiszerződött formát (például Nyíregyházán), jelezve, hogy a finanszírozási, illetve kapacitás gondok ebbe az irányba terelhetik az önkormányzatokat. Ugyanakkor a civil szervezetek, egyházak által nyújtott szolgáltatások esetenként versenyhelyzetet eredményeznek. Ez természetesen előnyös a lakosság szempontjából, hiszen választási lehetősége nyílik, ugyanakkor gondot okozhat a kapacitáskihasználtságban a másik oldalon, ami például Mezőtúron az óvodák fenntartásának a fajlagos költségeiben kimutatható, ráadásul a felekezeti óvodák esetében nincsenek kötelezően előírt körzethatárok, ezért a verseny nem is egyenlő feltételek mellett folyik, ráadásul fennáll a szegregáció veszélye is. Meg kell jegyezni, hogy az önkormányzatok maguk is megjeleníthetnek innovációkat olyan szolgáltatási területeken, ahol a civil forma a jellemző. Dunaújvárosban például a kilencvenes évek elejétől működik olyan, pszichológusokat, pszichiátereket alkalmazó egészségmegőrzési központ, ahol a város többi intézményei és a közvetlenül a lakosság számára is nyújtanak mentálhigiénés szolgáltatásokat, a későbbiekben ehhez az intézményhez integrálták a védőnői szolgáltatásokat, nagyon jelentős szinergiákat eredményezve a prevenció területén. 1.2.3. Költségvetési intézmény vagy önkormányzati tulajdonú vállalkozás Természetesen sok esetben az önkormányzatoknak nincs választása ebben a kérdésben, mégis azt tapasztaltuk, hogy nagyon eltérő megoldások is életképesek lehetnek. Általánosságban állítható, hogy a vállalkozási forma elsősorban a kommunális szolgáltatási, közmű üzemeltetési területen jellemző, de előfordul a kulturális szolgáltatások területén is (például Tata, Sopron, Pécs, Győr, Mosonmagyaróvár), a közétkeztetésben, szociális gondoskodás bizonyos területein. Sajátos következménye lehet egyébként annak, ha egy klasszikus közszolgáltatási intézmény gazdasági társasági formába szerveződik. Pécsett például a kulturális vállalkozásokkal a városházán a pénzügyi és gazdasági referatúra foglalkozik elsősorban, amiből indirekt módon arra lehet következtetni, hogy a szervezetekkel szembeni elvárások (minőség, fenntarthatóság, netán nyereség) is átstrukturálódnak a szervezeti forma változásával párhuzamosan. E jelenségkörhöz tartozik az is, hogy maguk az önkormányzatok is úgy látják, hogy a vállalkozási formációkkal szemben az önkormányzatnak kisebb a befolyása, ráhatása, amit nem mindig tartanak jónak. Az önkormányzati tulajdonban lévő vállalkozások a feladatellátást külön ellátási szerződések alapján végzik többnyire, ami nem mindig köti le a teljes vállalati kapacitást. Így például Dunaújvárosban a Vagyongazdálkodási Zrt. a le nem szerződött önkormányzati feladatok ellátására közbeszerzési eljárásban szintén pályázhat más vállalkozásokkal versenyben. A kép csak tovább árnyalódik azt is figyelembe véve, hogy az önkormányzati vállalkozás sem feltétlenül
26
közvetlenül látja el a feladatot, hanem alvállalkozást is bevonhat. Érdekes, több tulajdonos együttműködését igénylő öszvér megoldás Békéscsabán, hogy a háziorvosok alapítottak gazdasági társaságot az ügyelet működtetésére az önkormányzattal kötött szerződés alapján, ugyanakkor az önkormányzat jelentős összeggel kénytelen az OEP finanszírozáshoz hozzájárulni. Az ügyelet maga a már államosított kórház épületében van, ahol nem kell bérleti díjat fizetni, előny viszont a kórház számára is, hogy a sürgősségi osztályról át tudják közvetlenül irányítani az ambuláns betegeket, nem csak a városból, hanem a környékről is. Az is érzékelhető, hogy vannak bizonyos divatok, az önkormányzatok időről-időre változtatnak a szervezeti formákon, részben a saját tapasztalatok, de nagyon gyakran a jogszabályi, finanszírozási változások hatására:
Ilyen „divattendenciának” tekinthető a holdingok szervezése a nagyobb városokban, bár az elnevezések mögött nagyon eltérő konstrukciók alakíthatóak ki. A holdingok valóban alkalmas formának bizonyultak különböző funkciók integrálására, kapacitások racionalizálására (létszám, telephely, párhuzamos tevékenységek kiküszöbölése, beszerzési költségek optimalizálása, pénzügyi műveletek hatékonyságának növelése, ügyfélkezelés stb.). Tény azonban, hogy mára már van példa arra (Dunaújváros), hogy a holdingot felszámolták, mert nem bizonyult optimális megoldásnak, s az egyes cégek korábbi laza hálózatát egységes cégbe integrálták. Kaposváron az egyébként sikeresnek tartott holding kötelékből kiválik a hulladékgazdálkodási társaság, amelyik a továbbiakban csak tiszta profillal működhet tovább a jogszabályi elvárások alapján.
A szervezeti formákhoz kötődő kísérletek jellemező terepe volt az egészségügy. Nyilvánvalóan nem csak a dunaújvárosi kórházra jellemző, hogy az utóbbi évtizedben a szervezeti forma négyszer változott.
Jelenleg határozott törekvésként érzékelhető, kormányzati, jogszabályi támogatás mellett az önkormányzati tulajdonú vállalkozások expanziója (kizárólagos vagy többségi tulajdon formájában), mondván ebben az esetben van lehetőség a működés és a feltételek közvetlen ellenőrzésére. Győr, Sopron és Mosonmagyaróvár számára nem jelentett újdonságot egyes kommunális szolgáltatások térségi szintű szervezése, mivel évtizedek óta így működik a hulladékgazdálkodás és az elmúlt két évtizedben a kiépítés teljessé válásával párhuzamosan a vízi-közmű- és csatornaszolgáltatás is. Kaposvár, amelyik a helyiek szerint az ország egyik legolcsóbban szolgáltató városa, vélhetően tipikusan tükrözi a fogyasztókat védő önkormányzati szerepfelfogást és alkalmazott eszközrendszert. Az önkormányzat politikája az volt, hogy nem engedett a közszolgáltató cégeknél 1%-nál nagyobb nyereséget, saját vállalkozásait 10%-os versenyelőnynyel indította a közbeszerzéseken, szerződést bontott a korábbi vízmű szolgáltatóval és saját tulajdonú céget alapított. A trend országos méretűvé válik, következményeit nehezen lehet prognosztizálni. Annyit azonban az elemzéseink alapján is megállapíthatunk, hogy a nem önkormányzati szereplők részvétele az önkormányzati közszolgáltatásokban, a korábbi évtizedekben nagyon jelentős volt, nyilvánvalóan különösen a nagyobb városokban, ez mindenképpen fejlesztési és működési forráshozzáadást jelentett, nem beszélve az üzleti, szervezeti és szakmai tudásról. Mindezek pótlása túlságosan ambiciózus tervnek tűnik.
27
Az egyházak közszolgáltatásokban való szerepvállalása ugyan a rendszerváltás óta folyamatosan erősödött, az utóbbi években még intenzívebbé vált, illetve jelentős változásokon ment keresztül, sajnos elemzéseink során nem volt módunk a sajátosságok alapos értékelésére.
1.2.4. Szervezeti változások és változatok az egyes közszolgáltatási ágazatokban
Gyökeres szervezeti átalakulás értelemszerűen, a közoktatásban következett be azzal, hogy a rendszer többszereplőssé, megosztottá vált már a felelősség oldaláról is, hiszen egyébként is a közoktatás az, amit a legszínesebb intézményi modell jellemezte már korábban is. Az elmúlt évtizedben a demográfiai és modernizációs kihívások válaszaként kerültek kidolgozásra a közoktatási intézmények irányítását is segítő intézményi és fenntartói minőségbiztosítási programok. A jelenlegi reform sok esetben a korábbi racionalizálási törekvéseket okafogyottá tette, vagy éppen keresztbe vágta, hiszen az államosítás előtt az iskolák tekintetében jelentős átalakítások (integrációk, társulások stb.) zajlottak. Az esettanulmányok a megosztottságot a fenti szempontból mindenképpen hátrányosnak minősítették, még akkor is, ha sokan a változásokat pénzügyi és szakmai oldalról üdvözölték. Fontos megjegyezni, hogy a pénzügyi következmények tekintetében is vegyes a fogadtatás. Vannak olyan önkormányzatok, amelyek azért tartották meg a működtetést, mert többe került volna az átadás (Komló). Más önkormányzatok viszont azért adták át a működtetést is, mert így tűnt előnyösebbnek. A közoktatás megszervezése különösen igényli a megkérdezettek szerint is a komplex megközelítést, hiszen erősen beágyazott a település egészének közszolgáltatási rendszerébe. E kapcsolódásokból a következőket emeljük ki: a) a hatósági feladatok az illetékes hivatal és a fenntartó rendszeres és kötelező konzultációját, adatszolgáltatásokat tesz szükségessé. Ilyen a tervezés, az óvodai felvételek, a beiskolázás, a tankötelezettség teljesítése (és ellenőrzése); b) a szociális ágazattal való kapcsolattartás a szociális helyzettel összefüggő, gyakran a halmozottan hátrányos helyzettel is együtt járó esetek ismerete, sikeres kezelése miatt fontos; c) szoros együttműködés szükséges a gyermek-, illetve iskolaorvosi szolgálat, mint egészségügyi alapellátás és az intézmények között; d) az alaptevékenységeiket tekintve a közoktatási intézmények természetes partnerei a közművelődési intézmények (művelődési házak, ahol van állatkert), könyvtárak (gyermekkönyvtárak, megyei, városi, egyetemi), valamint a múzeumok, esetenként a művészeti intézmények is; e) a nevelési, oktatási feladatok vonatkozásában jelen vannak a rendőrségi kapcsolatok (bűnmegelőzés, ifjúságvédelem, drog veszélyei, közlekedésbiztonság) is; f) együttműködés jellemző a városi cégek, városi alapítványok és a közoktatási intézmények között is (pl. anyagi támogatások, pályázatok motivációk);
28
g) egyes városokban a városi közlekedés szervezésénél tudatosan veszik figyelembe az intézmények munkarendjét. Van példa a lépcsőzetes munka- és tanításkezdésre, amely különösen a reggeli csúcsidőben segíti a városlakókat. Másmódon van önkormányzati segítség a más településre átjáró kisdiákok esetében. A megosztott rendszer másik hátránya lehet a közoktatás „társadalmasítását” kísérő kedvező folyamatok megtorpanása, visszarendeződése. A tendenciájában mindenképpen kedvező irányú folyamat során az iskola- és óvodahasználók (elsősorban a szülők, de részben a diákok is) „közelebb” kerültek az intézményekhez. Mindez abban nyilvánult meg, hogy formálhatták, véleményezhették a helyi tantervi programokat, vezetői kinevezéseket és számos egyéb területen is érdemi párbeszéd alakult ki. Az iskolahasználók szellemi és anyagi erők önkéntes mozgósításával igyekeztek az intézmények munkáját gazdagítani. Támogatóan léptek fel a szülői szervezetek, és az intézmények körül szerveződő alapítványok is. Ezt a közeledési folyamatot az önkormányzati fenntartás elvi és gyakorlati szempontból egyaránt segítette. A szülők kapcsolata a gyermekei által használt intézményekkel ugyanis közvetetten, a fenntartón keresztül is értelmezhető, amennyiben mód nyílhat érdekeik artikulálására, érvényesítésére. Joggal érezhetik, hogy helyben (az önkormányzatoknál) erre nagyobb eséllyel számíthatnak. De a fenntartó szempontjából is fontos (kell, hogy legyen) az iskolahasználók elégedettsége. A fenntartói, működtetői duális, de különösen a tisztán állami közoktatási rendszerben ezeket a társadalmi kapcsolatokat vélhetően újra kell építeni, és feltételezésünk szerint ez majdan több akadályba ütközik, mint az önkormányzati fenntartás esetén. A duális rendszerből következően párhuzamosságot is jeleztek például Mezőtúron, azzal, hogy a KLIK alkalmaz iskolapszichológust, míg az önkormányzati szociális intézmény család terapeutát, a két feladatkör összehangolását az eltérő szervezeti keret akadályozza. A közoktatás jelenlegi átalakítása az önkormányzatok apparátusát, hivatali munkatársait sem hagyta érintetlenül, miközben új fenntartói apparátust hozott létre. A sok éves tapasztalattal rendelkező hivatali munkatársak elvesztése nemcsak az egyének, de az önkormányzatok számára is gondot okoz, a fenntartó és az önkormányzat között konfliktushoz vezethet. A hivatalok oktatási apparátusainak leépülése látványossá is tette a feladatvesztést: különösen az érdemi feladatok száma mérséklődött, miközben egyre inkább csak adatszolgáltatói feladatok maradtak az önkormányzatoknál. Az új fenntartói apparátusok, talán a hiányzó tapasztalatok miatt is, a szükségesnél többször adnak feladatokat – gyakran teljesíthetetlen határidőket megjelölve – az önkormányzatok apparátusainak. Az esettanulmányok többségéből kiderült, hogy a feszültségek azért oldhatóak, mert a két apparátus, vagy ahol egy helyen fogalmaztak a „két gazda” között, a korábbi kollegiális viszony alapján jó a személyes kapcsolat. Az önkormányzatok a náluk maradt működtetői feladatokat többnyire önálló működtetői szervezet keretébe helyezik, vagy új intézmény formájában, vagy korábbi intézményi bázison, van ahol az integráció az óvodákra is vonatkozik (pl. Győr), van, ahol az óvodák még nem integrálódtak az egységes működtetői szervezetbe (pl. Tata). Az üzemeltetés egy szervezetbe integrálása (bár például Nyíregyházán külön szervezet működteti az alapfokú és a középfokú intézményeket) általában jelentős költségmeg29
takarítással járt, különösen a személyi költségek vonatkozásában. Az integrált szervezeti forma előnyének tartják több településen is, hogy az intézmények megszabadultak az egyedi üzemeltetési gondoktól, s együttesen, egy működtető szervezetbe tömörülve az önkormányzat felé is jobban tudják az érdekeiket képviselni. Másutt viszont azzal a véleménnyel találkoztunk, hogy az intézményvezetők jobb gazdái lennének az épületnek, mint az összevont, centralizált rendszer. Vannak városok, ahol úgy döntöttek, hogy az iskolaüzemeltetést is átadják az államnak, a hozzájárulás mértéke így is van, ahol 30%-kal kevesebb, mint amennyi a saját működtetés költsége lenne. Tény, hogy ezzel viszont elveszítették a lehetőséget a közoktatás ügyeinek a befolyásolására, amit több települési önkormányzati és intézményi vezető is veszteségnek érez.
A települések az egészségügyi ellátás területén is átrendeződésre kényszerültek. A városok számára a kórházak államosítása gyakran együtt járt az ellátások spektrumának szűkítésével (például Mezőtúr), ezért mindenképpen veszteségként éli meg a vezetés, miközben az épület tulajdonjoga megmaradt. A kórházak állami fenntartásba vétele összekapcsolódott a szakrendelők sorsával, hiszen sok helyen a kórházakba integrálva működtek a szakrendelők (pl. Dunaújváros). Több vizsgált város ugyan lemondott a szakrendelő fenntartásáról, mégis bizonytalanság tapasztalható, hogy jó döntést hoztak-e, mert nem volt kellő idő a döntés mérlegeléséhez. A szakrendelők sorsa különösen azért mérlegelendő, hiszen túlnyomó többségében területi ellátási körzetekkel rendelkeznek. Tény, hogy az államosított forma jobban képes alkalmazkodni a sokszor meglehetősen hektikusan formálódott körzetekhez. A bölcsődék jellemzően költségvetési intézmény formájában működnek a vizsgált településeken, de találtunk gazdasági társaság formában, ellátási szerződés alapján működtetett ellátást is (Mezőtúr).
A közművelődési feladatok ellátásában nagyok a különbségek. Sok helyütt a nagyobb közművelődési intézmények megőrzik gazdálkodási, adminisztratív önállóságukat is, de még viszonylag nagyobb városok is kísérleteznek az integrált megoldásokkal. Például Tatán részvénytársasági formában működő önkormányzati vállalkozás fogja öszsze a közművelődési akciókat és átvállalja a pályázás terhét. Szolnokon és Mosonmagyaróváron is egyetlen vállalkozási formába terelték a közművelődési funkciókat. Utóbbi esetében a feladatot ellátó nonprofit kft. a felelős a városmarketingért és a FUTURA interaktív természettudományi élményközpont üzemeltetésért is. A pécsi közművelődési feladatokat szintén gazdasági társasági formában szervezik, beleértve a színházat is. Győrben vegyes modell működik. A kulturális tevékenységet végző művészeti szervezetek (színház, balett, filharmonikus zenekar, bábszínház, művelődési házak) intézményként működnek, míg a városmarketing és a Mobilis Interaktív Kiállítási Központ működtetését egy-egy városi tulajdonú nonprofit kft. látja el.
A településüzemeltetés, kommunális szolgáltatás szinte mindenütt, még a nagyobb városokban is komplex profilú elkülönült szervezet (önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság, holding) feladata, bár vannak eltérések abban, hogy milyen funkciókat integrálnak egységes szervezetbe, nyilván alapvetően a település mérete, a tevékenység léptéke szerint. Az integráció sem csodaszer, találtunk kisvárosokat, ahol még a kommunális feladatok ellátása sem integrált, hanem meglehetősen fragmentált intézményrendszer keretében történik, egyrészt külön kisebb saját vállalkozások, másrészt ki30
szerződés formájában (pl. Gyöngyös). Több helyen jellemző, hogy a vagyongazdálkodást eleve nem bízták külön vállalkozásra vagy visszaszervezték a polgármesteri hivatalba. Mégis, mint említettük, az egyik legtipikusabb szervezeti forma, amikor a település, városüzemeltetés egy önkormányzati tulajdonú vállalat feladata, komplex profillal. Ennek előnyeit egyrészt a keresztfinanszírozás, a rugalmasabb gazdálkodás lehetőségében látják (ezt igazolta a kérdőíves felmérés is), illetve abban, hogy egyesíthetőek bizonyos funkciók, technikai, infrastrukturális, személyi szükségletek. Egy szolnoki kommunális vállalkozás vezetője szerint az a szerencséjük, hogy néhány éve pár piaci szolgáltatást is bevettek a portfólióba, ezek nélkül már tönkrementek volna. A tiszta profilú szervezetek esetében nagyobb a kockázat, ha veszteségesek például, nem juthatnak pályázati forrásokhoz, de az is felvetődött, hogy a keresztfinanszírozás hátránya pedig az volt, hogy a tulajdonos, akár szubjektív döntése nyomán bizonyos funkcióknál elmaradhattak a fejlesztések. A szervezeti modernizáció, a szolgáltatás minőségét, költséghatékonyságát befolyásoló innovációk önkormányzati kezdeményezése akkor ütközik különösen akadályokba, ha az önkormányzat nem, vagy csak részben rendelkezik tulajdonosi jogosítványokkal, tehát, amikor az adott szolgáltatást vegyes tulajdoni profilú vállalkozás keretében nyújtják. Több kisváros jelezte, hogy jelentős akadályokba ütközik az önkormányzati érdekeknek, szempontoknak az érvényesítése. A legturbulensebb változások a szemétszállításban és a vízellátásban következtek be, ahol a jogszabályi követelmények miatt egyrészt profiltisztítást, másrészt szervezeti méret változtatást kellett végrehajtani, ami nagyon sok esetben a korábbi komplex funkciójú szervezet felszámolásához, átszervezéséhez, új szerződési partner választásához vezetett. Az átalakulás nyomán létrejött új szervezetek területi hatóköre nőtt, ami a korábban önálló városok körében nem igazán népszerű, hiszen veszítettek a befolyásukból az adott terület irányításában, gyakran elveszítették a közvetlen kapcsolatot a szolgáltatóval. Más esetben (pl. Mosonmagyaróvár) a problémát inkább az jelentette, hogy a városi szolgáltatóba beolvadt kisebb vízművek alacsonyobb hatékonysággal, költségesebben működtek, ami rontotta az új szervezet teljesítménymutatóit. A szervezeti átalakulás következtében például Mezőtúron az érintett szervezetek száma is nőtt, s sajátos módon rákényszerült a város egy olyan vegyes profilú kommunális vállalkozás létrehozására, amelybe többnyire veszteséges feladatok kerültek. A megoldás nyilván csak elodázza a problémát a finanszírozhatóság szempontjából, bár a non-profit kft. forma választásával mintegy 50 millió forint ÁFA megtakarítást kalkulálnak helyben. Az átalakulások jellemzője az is, hogy az önkormányzatok saját tulajdonú vállalkozásba szervezik a feladatot, amitől azt várják, hogy közvetlenebb befolyásuk lesz a minőségre. Ugyanakkor szinte mindenütt hasonló problémákat jeleztek vagy prognosztizáltak a rezsicsökkentésből, illetve az árakra való befolyás elvesztéséből. A vállalkozások vesztesége a tulajdonosi szerkezet megváltozásával viszont az önkormányzatok oldalán fog megjelenni, illetve végső soron az ellátás maga kerülhet veszélybe. Azok a próbálkozások, amikor a fogyasztók bizonyos csoportjainak önkormányzati támogatást ad (pl. szemétdíj Szolnokon, vagy több városban a tömegközlekedésben), kétségtelenül javítja az adott szolgáltató vállalat likviditási helyzetét. Alaposabb elem-
31
zések lennének szükségesek azonban annak megítéléséhez, hogy a támogatáshoz kapcsolódó járulékos adminisztratív költségek, vagy éppen a vállalat költségérzékenységének csökkenése, nem rontja-e le a tervezett hatást. Az önkormányzat és a közszolgáltató vállalkozások viszonyára a jövőben vélhetően az is befolyással lesz, hogy az önkormányzatok nem használhatják fel szabadon a közszolgáltatótól származó esetleges nyereséget, mert a forrást az adott terület korszerűsítésére kell fordítani. A közútfenntartás tekintetében ad hoc, egyedi megoldások jellemzőek, elsősorban a feladat instabil finanszírozási helyzete miatt még a nagyobb városok sem vállalkoznak saját kapacitások kiépítésére. Ilyen értelemben természetesen az önkormányzatok ki is vannak szolgáltatva a piaci viszonyoknak, a térség kínálatának. Az alulfinanszírozottság ezen a területen különösen jellemző minden vizsgált településen. Az is felvetődött, hogy különösen hátrányba kerülnek azok a települések, amelyeknek az útjai nem felelnek meg a pályázáshoz szükséges szabványnak (Mezőtúr). Nyíregyházán azzal próbálkoznak a krónikus állami támogatási hiányt pótolni, hogy lakóközösségek számára pályázatot hirdetnek, s támogatják a saját helyi útjavítási, építési kezdeményezéseket. Ebből a sorból kilóg Győr, amely intézményként működteti a Városi Útkezelő Szervezetet. Az 1988-ban a helyi közutak kezelésére, és fenntartására 6 fővel alakított szervezet, napjainkra 19 fővel, 150 millió forintos működési költségvetéssel, 3,7 Mrd Ft – a város költségvetési főösszegének közel 10%-át kitevő – útfejlesztési- és felújítási forrás felhasználását szervezi. Az útkezelő szervezet ma már programszinten dolgozik: szervezi (kivitelező pályáztatása, műszaki ellenőrzése) a város által kidolgozott koncepcióba illő új utakat építését, forgalomtechnikai átalakításokat, útnyilvántartási rendszert üzemeltet. Ez a program tartalmaz mindent, ami a győri utakra vonatkozik, többek között az utak minősítését szakaszonként, statisztikákat, baleseti adatokat, forgalomtechnikai adatokat, jelzőtáblákat, és az utakkal kapcsolatos jegyzőkönyveket. Ezt a rendszert folyamatosan aktualizálják, és fejlesztik, például már a Google térképpel is összekötötték. Korlátozottan forgalomszámlálási adatok is rendelkezésre állnak a programban. A tömegközlekedés tekintetében nem jellemző a saját tulajdonú közlekedési vállalat működtetése, de például Kaposváron – az országosan összesen 6 önkormányzat közül – 100%-os önkormányzati tulajdonú cég végzi a tömegközlekedtetést. A távhőszolgáltatás helyzete is rendkívül különböző. Komlón önkormányzati tulajdonú vállalat, Pécsett vegyes tulajdonú vállalat látja el például a feladatot. A működés hatékonysága, költsége nyilvánvalóan elsősorban a konkrét technikai, infrastrukturális feltételektől függ, ami Komlón rendkívül kedvezőtlen, Pécsett viszont jelentős fejlesztések zajlottak le, nagyrészt az új, nem önkormányzati tulajdonos oldalán. Meg kell jegyezni, hogy a korábbi finanszírozási rendszer nem is igazán ösztönözte a cégeket korszerűsítésre, fejlesztésre.
A szociális területen is jellemző a különböző profilú ellátások integrálása, ráadásul ezen a területen bonyolódik a szervezeti forma a társulással is. Vannak természetesen ezen a területen is kivételek. A nagyobb településeken elkülönült, tiszta profilú szervezetek is képesek méret-hatékonyan működni. Például Békéscsabán a közétkeztetéssel foglalkozó egyetlen önálló költségvetési intézmény látja el az összes gyermekin32
tézményt és részben az idősek otthonait is (9000 adag/nap). Bár több olyan példával is találkoztunk, ahol a közétkeztetés fenntarthatóságát az alacsony térítési díjak, a szociálisan rászorultak magas száma veszélyezteti, s a helyzetet tovább rontja, hogy a veszteséges vállalkozások pályázni sem tudnak. A rászorult gyermekek étkeztetése nyilvánvalóan a rosszabb gazdasági helyzetű településeken jelent egyre nehezebben megoldható problémát. 1.3. A közszolgáltatások térbeli megszervezésének, integrálásának sajátosságai a nagyobb városok térségében Az önkormányzatok együttműködése a közszolgáltatások megszervezésében szükségszerűség, különösen akkor, amikor a településhálózat erősen polarizált, a kistelepülések túlnyomó többsége nem képes az önellátásra még az alapszolgáltatások terén sem. Az új önkormányzati törvény a korábbi társulási rendszert lényegében felszámolta, illetve egy új térbeli együttműködési és feladat ellátási rendszer irányába tett lépéseket. A kötelező társulások lehetőségének jogi biztosítása, a kétezer fő alatt települések közös polgármesteri hivatalba szervezése, a differenciáltabb feladatat telepítés, egyes közszolgáltatások minőségi, méretgazdasági előírásai mind arra szolgálnak, hogy a közszolgáltatások költséghatékonyan és jó minőségben álljanak a lakosság rendelkezésre. A projekt által vizsgált időszak a korábbi társulási rendszer lebomlásával, új térbeli integrációk kialakulásával, illetve az útkereséssel jellemezhető, ami nem mentes a konfliktusoktól és a bizonytalanságtól, s egyelőre nehéz is a jövőbeni irányokat felvázolni. Annyi bizonyos, hogy az önkormányzatok társulásra továbbra is elsősorban akkor lépnek, ha jogszabály vagy a finanszírozási kondíciók erre késztetnek. Az esettanulmányok ezen a területen is eltérő felfogásokat, stratégiákat mutattak a városias térségekben. A városias térségek társulásai közül a legtipikusabb a több környéki települést magába foglaló, többcélú kistérségi társulási modell, amely ugyan a törvényi változások nyomán, jelentős változásokon ment keresztül, de egyelőre tapasztalataink szerint tartja magát. Az egyik jellemző konfliktus, hogy ha viszonylag hasonló méretű, kevés számú települések alkottak korábban társulást, ilyenkor a legerősebb az egyes települések autonómia, autarkia igénye és a vezetők közötti rivalizálás is. A fővárosi agglomerációs térségben a három szinte egyenrangú kisvárosból az egyik például kilépett a társulásból az egészségügy vonatkozásában, ezért a másik két önkormányzat perli. Az érv, hogy társulás nélkül is ugyanannyiba kerül a szolgáltatás megszervezése. Alföldi kisvárosok szintén kevés tagot számláló társulása ugyancsak lazult azzal, hogy az egyik város kivált, ennek ellenére nem bomlott fel a korábbi kistérségi társulás. Nem egyedi az a következmény sem a kistérségi társulásokra vonatkozó jogszabályi változások nyomán, hogy megszűnt az önálló munkaszervezet, és a személyi állomány az egyik tagönkormányzat hivatalába integrálódott. A nyugat-magyarországi centrumokban gyakorlatilag változatlan települési körrel, gyakran a korábbi funkciókat megtartva folytatják a társulások a tevékenységüket. A tranzakciós illeték bevezetése miatt a kistérségi szociális ellátás területén jelentkezik felesleges költségként az állami források kétlépcsős utalása, mivel azok címzettje a jogszabály alapján, az illetékességi területen lévő városi önkormányzat (járásszékhely). Amennyiben a térségi feladatot nem a város, hanem a térségi társulás látja el, akkor ezt a forrást a város átutalja a társulás részére (Mosonmagyaróvár). 33
A legtipikusabb helyzet, amikor egy nagyobb település, város a társulás székhelye, s egyben saját intézményeivel nyújt a környéki települések számára szolgáltatásokat. Tata például a korábban kizárólag általa fenntartott szociális alapellátó intézményét is bevitte a társulásba, de egyelőre bizonytalannak ítélte meg, hogy a környéki települések mennyi hozzájárulást fognak fizetni a közös működéshez. Nem egyedi azonban az sem, hogy a nagyobb városi önkormányzat visszavonul a korábbi körzeti szerepkörből. Például Dunaújváros néhány éve csak kivételesen engedi a környező településeken élő gyerekek felvételét az óvodáiba. A fővárossal határos város annak ellenére szívesen társul, hogy jó pénzügyi feltételekkel rendelkezik. Mint kifejtették, a társulás keretében működtetett szolgáltatás esetén nem esik el adóerőssége miatt a normatíva 90 százalékától, sőt még a kiegészítő normatívára is jogosult. Különösen fontos minden településnek a pályázatfigyelés, pályázatok készítése, lebonyolítása. Az ehhez szükséges szakértelmet nagyon sok önkormányzat egyedül nem képes biztosítani. Hajdúszoboszló és a környéki települések ezért társulásban alkalmaznak szakembert annak ellenére, hogy közös munkaszervezetük már nincs. Azt is meg kell említeni, hogy paradox módon az esetleg közös tervezési, pályázási kapacitás ellenére nem gyakoriak a közös fejlesztési elképzelések városkörzeti méretekben a közszolgáltatások területén. Tipikusan kistérségi társulási méretben alkalmaznak belső ellenőrt, kockázatelemzőt. A kistérségi léptékű társulási méret különösen jellemző maradt a szociális ellátás területén, és nagyon gyakran ide integrálnak egészségügyi (ügyeleti) ellátási, gyermekjóléti feladatokat is. A közoktatás területén a kistérségi társulási rendszer érthetően ugyancsak jelentős változásokon ment keresztül, szerepe drasztikusan csökkent, de az iskolabuszok üzemeltetése több helyen megmaradt. Annak, hogy a társulást alkotó önkormányzatok miért tartották és tartják fenn továbbra is a társulást ezen a területen, több okra vezethető vissza: − az adott közszolgáltatás ellátására önállóan nem képesek a jellemzően kistelepülések (pl. családsegítés); bár még olyan térségekben is megmaradtak a szociális célú társulások, ahol viszonylag nagyobb és hasonló méretű települések alkotják azt; − felismerték, hogy kizárólag egy bizonyos méret, ellátási terület, illetve igénybe vevői kör mellett lehet megfelelő szakmai színvonalon és megfelelő szakemberekkel ellátni az egyébként helyi önkormányzati feladatokat. Több vizsgált kistérségi társulás esetében közös uniós támogatású fejlesztéseket is sikerült végrehajtani (pl. „Gondoskodó kistérség” Tata központtal); − a kiegészítő normatívák mellett még mindig ez a leggazdaságosabb formája az adott feladat ellátásának. Amennyiben ezek nem lesznek, az önkormányzatok a hiányzó forrásokat nem képesek kipótolni. A szociális területen a jogi szabályozás maga járult hozzá a társulások fennmaradáshoz, hiszen a kiegészítő normatívát csak akkor kapják meg az érintett önkormányzatok, ha a szociális intézményt a társulás tartja fenn. Ezért kerülnek át korábbi városi fenntartású intézmények is a társulás keretébe (Sopron, Budaörs); − a társulások egyben maradásának feltétele az egymással való korrekt viszonyrendszer is. Szolnokon például a társulás költségvetése ellátási formánként települési bontásban
34
készül, ami segíti a rendszer átláthatóságát, s az önkormányzatok hozzájárulási hajlandóságát. A társulások egy új hulláma kezdődött meg a vízszolgáltatásra és a szemétgazdálkodásra vonatkozó új jogszabályi követelmények hatására. Az átalakulás a méretgazdaságosság műszaki paraméterei szerint történik, olyan településeket is összeterelve, amelyek korábban nem működtek együtt. Sok helyütt keletkeztek egyenetlenségek, méltánytalanságok az integráció és az egységes árszabályozás nyomán, miután az összeterelt önkormányzatok és települések többnyire jelentős különbségekkel rendelkeztek korábban a költségekben, árakban stb. A tapasztalatokról még korai lenne beszámolni, de annyi már érzékelhető, hogy az önkormányzatok jelentős része elveszítette a szolgáltatókkal való közvetlen kapcsolattartás lehetőségét, illetve a nagyobb lépték több önkormányzat együttműködését, közös döntését igényi majd. 1.4. Nagyvárosi önkormányzati stratégiák, eszközök, módszerek a helyi közszolgáltatások megszervezésében 1.4.1. Stratégiai tervezés, racionalizálási törekvések A vizsgált önkormányzatok jelentős része meglehetősen nagy rutinnal végzi a közszolgáltatások megszervezését, bár a rutin sokszor akadálya lehet az újításoknak, kísérletező kedvnek. Ennek ellenére általános jellemző a nagyobb városok körében, hogy keresik a hatékonyabb, költségtakarékosabb megoldásokat, szinte nem volt olyan vizsgált település, ahol az utóbbi években ne történtek volna jelentős átszervezések mind az intézmények, vállalatok, mind a kiszervezések területén. Szinte minden önkormányzat végrehajtott az utóbbi években hivatali átszervezést, ami többnyire létszámleépítéssel járt együtt. Viszonylag jelentős arányban, különösen a nagyobb településeken végeztek el külső szakértők segítségével szervezeti átvilágítást. Ritkább, de előfordul, hogy az önkormányzat egy-egy ágazat teljes átvilágítását megrendeli, s az csak a leggazdagabb önkormányzatok igénye vagy lehetősége, hogy egy-egy stratégiai döntése előtt egyedileg is háttértanulmányt készíttet, tehát a „külső” tudás megvásárlása nem csak igény, hanem kondíció kérdése is. Kétségtelen viszont, hogy tapasztalataink szerint az ÁSZ vizsgálatok segítenek a gondolkodás elindításában, több helyütt is az ÁSZ javaslatainak hatására hajtottak végre különböző intézkedéseket, vagy vezettek be például Szolnokon rendszeres adatszolgáltatási kötelezettséget a közmű cégeknél. Ugyancsak Szolnok ún. szolgáltató város modellprogramja példa arra, hogy előfordul átfogó értékelés és stratégia is. A város kiterjedt kérdőíves, interjús felmérésre alapozva intézményenként intézkedési tervet készített, majd két évvel később értékelték a változásokat, s úgy találták, hogy a tervek mintegy 80%-a megvalósult. A program hozzáadott értéke volt az is, hogy a különböző közszolgáltató szervezetek egymás között is tapasztalatot cseréltek, megindult egy közvetlen kommunikáció közöttük. Éppen ennek hiánya az, amit sok helyen tapasztaltunk. Ugyanakkor mégis viszonylag ritkán tapasztalható a sokfajta közszolgáltatásért való átfogó felelősség, a közös döntési szervezeti keret nyújtotta lehetőségek tudatos kihasználása, a szinergiákra, a párhuzamosságok kiküszöbölésére törekvés. Ehelyett erősen egy-egy ágazat spe-
35
ciális gondjai, vagy éppen az általános költségvetési helyzet kihívásai motiválják a reformokat. Szinte mindenütt elpanaszolták, hogy ha még lenne is átfogó és hosszú távú közszolgáltatás szervezési stratégia, a tudatos, következetes végrehajtást a nagyon sporadikus fejlesztéstámogatási, pályázati rendszer akadályozza. Az intézmények vezetői nem a saját koncepcióikat, hanem az aktuális pályázati rendszereket kénytelenek figyelembe venni. Szellemes a megfogalmazás, hogy az adott pályázati célhoz mindig találnak helyben valós „problémát”, hiszen a közszolgáltatási intézmények állapota nagyon ritkán ideális. Mindenesetre prioritások felállítására a bizonytalan támogatási környezet miatt nincs igazán lehetőség. Itt is találhatóak azonban jó gyakorlatok, holisztikus megközelítések. Nyíregyházán például az elsők között készítettek a kétezres évek elején átfogó szociális gondoskodási programot, amit folyamatosan karbantartanak, és alapul használnak a fejlesztéseiknél is. Ugyancsak Nyíregyháza hozható jó példának arra, hogy átfogó közszolgáltatás szervezési, racionalizálási programba vágott bele, jelentős létszámcsökkentéssel, párhuzamos kapacitások felszámolásával, ellátási szerződések felülvizsgálatával, a társulással való viszony felülvizsgálatával. Az eredmény több száz millió forintos megtakarítás volt. A város az átfogó lépéssorozatot részben egy ún. háztartás-panel vizsgálat eredményeire alapozta, amit már három körben ismételt meg. Győr is jó gyakorlatként említhető az egységes vállalatirányítási rendszerének kialakításával. A városi tulajdonú ingatlanszolgáltatójának, kommunális szolgáltatójának és távhő szolgáltatójának négy éve előkészítést követően 2011-től megvalósult szervezeti-vezetési integrációja a létszám 25%-os csökkenését és közel 15 milliárd forintos mérleg főösszegben 800 millió forintos megtakarítást eredményezett a közös működés első évében. A nagyvárosokban tapasztalható, hogy az internetes portálokon összekapcsolhatóak az egyes közszolgáltatásokról szóló információk, bár ezek elsősorban az ügyfelek, a lakosság szempontjait követik. Meg kell említeni, hogy a nagyvárosok önkormányzatai között intenzív az együttműködés, amit a Megyei Jogú Városok Szövetsége koordinál elsősorban. A tapasztalatok megosztása, jó gyakorlatok átadása ebben a körben különösen jellemző, nyilvánvalóan azért is, mert egy viszonylag homogén és kis létszámú hálózatról van szó. Nagyobb létszám esetén az együttműködés – legalább is a tanulás értelmében – nyilvánvalóan formálisabb, kevésbé érdemi. 1.4.2. Szektorok közötti együttműködések Az önkormányzati típusú közszolgáltatás-szervezés egyik legnagyobb előnye, hogy az önkormányzatok több profilú intézményt működtetnek, több típusú feladatért felelősek, ezért elvileg jobban alkalmasak az együttműködésből eredő szinergiák érvényesítésére. Mint említettük, ez a gyakorlat nem általános, de sok pozitív példa említhető. Veszprémben az egészségügyi és szociális terület fogott össze a hajléktalanokról való gondoskodás területén, de ugyancsak itt a lakásgazdálkodás és a szociális gondoskodás szereplőinek (kiemelve a Máltai Szeretetszolgálatot) együttműködésével sikerült előrelépni az ún. pokoli torony évtizedes problémájának a megoldásában. Az érintett intézmények közötti együttműködés ad lehetőséget különböző szolgáltatásokról való tájékoztatás nyújtására is, ami különösen a nagyobb városokban fontos.
36
Úgy tűnik, a jövőben nagyobb szerepe lesz az állami és önkormányzati szektor együttműködésének több közszolgáltatási területen is. Az esettanulmányokban ilyennel találkoztunk a közoktatási területen, ahol az önkormányzat és a KLIK járási szervezetei között rögzített megállapodásban igyekeznek rögzíteni a feladatmegosztást és az együttműködés formalizált rendszerét. Hasonló együttműködési terep a közfoglalkoztatás, ahol nagyon sok fajta megoldással, szervezeti és kooperációs formával találkoztunk. 1.4.3. Közszolgáltatások feletti ellenőrzés, minőségbiztosítás A közszolgáltatásokat nyújtó szervezetek, intézmények ellenőrzésére különböző mechanizmusokat alakítottak ki. Sok helyen az ágazatilag illetékes önkormányzati bizottságok játszanak fontos szerepet a beszámoltatásban, ez gyakran az intézményi helyszíneken történik. Az elégedettség mérése még mindig inkább kivételes, mint jellemző nem csak azért, mert elsősorban a nagyobb településeken találkozni vele, de ott is csak bizonyos szolgáltatások esetén. Érthető természetesen, hogy a kisebb települések vezetői nem érzik szükségességét az elégedettség szisztematikus mérésének, hiszen közvetlen kapcsolatokat tudnak kiépíteni a lakossággal. Ugyanakkor a nagyobb településeken sem vált általánosan elterjedt gyakorlattá, és ahol meg is jelenik, nem teljes körben, komplex módon, s nem rendszeresen. Az elégedettség mérés természetesen nem mindig az önkormányzat kezdeményezése alapján történik, hanem ágazati jogszabály, vagy a fogyasztóvédelmi keretszabályozás írja elő. Nem érzékeltük viszont, hogy az egyes elszigetelt, sporadikus elégedettség mérés helyett koncentráltabb, koordináltabb rendszerrel próbálkoznának (bár jó példa a már említett Szolnok vagy Nyíregyháza). Eltérő a képviselő-testületek aktivitása is, vannak városok, ahol a képviselő testület elé a közszolgáltatások kérdésköre elsősorban akkor kerül, amikor konkrét döntéseket kell hozni, míg másutt a beszámolás rendszeres. A teljes közszolgáltatási terület átfogó áttekintése akkor fordul elő, amikor az önkormányzat költségvetési megszorításokra, racionalizálásra szánja el magát, bár ekkor is kedveltebb módszer a „fűnyíró módszer”, semmint az alapos értékelést követő differenciált beavatkozás. Összességében az volt a tapasztalatunk, hogy a közszolgáltatások helyi, rendszeres és átfogó ellenőrzésének az igénye nem jellemző, nincsenek standard mechanizmusok, megoldások, ezért ezen a területen mindenképpen központi jogi szabályozási lépésekre lenne szükség. 1.4.4. Együttműködési hálózatok A közszolgáltatások területén nélkülözhetetlen a különböző szereplők közötti együttműködés, ami számtalan formális és informális módon, különböző szereplőket bevonva, különböző célokat képviselve alakul, teljes áttekintésük lehetetlen. Nem foglalkozunk az egyes intézmények és az érintett ellátottak, kliensek, civilek közvetlen kapcsolatrendszereivel, hanem arra koncentrálunk, hogy tapasztalható-e átfogó, ágazatok, szektorok közötti együttműködés. A különböző szolgáltatásokért felelős intézmények vezetői, szakemberei közötti együttműködés, információcsere gyakran előfordul, de szintén nem tekinthető általános gyakorlatnak.
37
Inkább a hasonló profilú intézményvezetők találkoznak rendszeresebben, saját kezdeményezésükre, de inkább az önkormányzat hivatala, vezetői szervezésében. Természetesen az együttműködésnek gyakori kerete az integrált szervezet és annak funkcionális központja. De az intézmények, például iskolák és óvodák közötti együttműködés több helyen annak ellenére megmaradt, hogy egy részük állami, más részük önkormányzati fenntartásban van. Van, ahol önálló hivatali referens a felelős az intézmények közötti kommunikáció megszervezéséért. Nagyobb városokban a közös internetes felületet is használják az információk megosztására. Van olyan középváros, ahol az elmúlt években rendszeressé vált a gazdasági ügyekért felelős alpolgármester és a városi tulajdonú cégvezetők havi rendszerességű találkozója. Érdekes, hogy a vállalati formában működő közszolgáltatók partnere többnyire valamelyik önkormányzati vezető, ami talán azzal magyarázható, hogy a viszonyrendszer kevésbé egyoldalú, hierarchikus, ezért a politikai tekintély biztosítja a meggyőző erőt. A kommunális közszolgáltatások közötti kapcsolatok a nagyvárosokban a holdingok keretében formalizálódnak. Szinte mindenütt megtaláltuk a nagyobb városokban a civil kerekasztalokat, bár nagyon eltérő hatékonyság jellemzi ezeket, sok helyütt erősen formálisak. Gyakran előfordul, hogy bizonyos foglalkozási csoportok (például tanárok), vagy közszolgáltatásért felelős szereplők fognak össze civil szervezetek formájában (például Dunaújvárosban a háziorvosoknak külön egyesülete jött létre). 1.5. Az átalakulások, változások első tapasztalatai A projekt futamideje rendkívül jelentős változások időszakával esik egybe, ami előnyös és hátrányos is a feladatunk szempontjából. Az kétségtelen, hogy a változások mértéke az általános megítélés szerint túlzott, nem hagyott az átállásra való felkészüléshez, a helyi döntések mérlegeléshez elég időt. A változások jogszabályi közvetítésével is sok problémát jeleztek, megemlítve például, hogy a szociális, gyermekjóléti területen csak 2013-ban kilencszer módosult a törvényi szabályozás! Az alábbiakban a változások első érzékelhető hatásait csokorba szedve foglaljuk össze.
Az önkormányzati közszolgáltatási feladatok egy jelentős részének államosítása lényegében az utóbbi két évben zajlott. A mértéke rendkívül jelentős volt. A kaposvári számok, miszerint a kilencvenes években működő még mintegy hatvan intézmény tízre csökkent, a három és félezer közalkalmazott száma pedig ezerre, akkor is beszédesek a megváltozott helyzetet érzékeltetve, ha az önkormányzatok által működtetett intézmények száma a korábbi integrációkkal is csökkent. Győrben is hasonló nagyságrendű változások tapasztalhatók: az átalakulásokat követően a létszám közel 50%-kal, a költségvetés főösszege 20%-kal csökkent. Nem feladatunk a változások indokainak, célrendszerének és végrehajtási módjának általános értékelése, bár a közoktatás tekintetében a korábbiakban több összefüggést említettünk. Itt összegzésként csupán azokra az elemekre térünk ki, amelyek az önkormányzati közszolgáltatási feladatellátást a jövőben is érintik vagy átmenetileg, vagy hosszabb távon is. Az esettanulmányok során megkérdezett interjúalanyok többségét természetesen erősen foglalkoztatták a változások, s árnyaltan ítélték meg az előnyöket, hátrányokat, többfajta szempontot (politikai,
38
érzelmi, költségvetési, szakmai stb.) követve. Az értékelések az államosítás szükségességét illetően is eltértek. Vannak olyan intézmények, és feladatok, amelyek tekintetében az államosítást indokoltnak tartották több vizsgált esetben is, bár szinte általános volt a tapasztalat, hogy a közoktatás duális rendszere konfliktusok, zavarok forrása, illetve az is, hogy a szegényedő önkormányzati feladatrendszer és a gyengülő, megszűnő önkormányzati befolyás mindenképpen hátrányos az átfogó, intézményközi szinergiák elérésében, a holisztikus megoldások alkalmazásában. Az is kiderült, hogy az államosítás sem csodaszer, például a békéscsabai és gyulai kórházak már évtizedek óta az önkormányzati, politikai rivalizálás okán számtalan párhuzamosságot mutattak, sajátos módon az államosítással sem sikerült a racionalizálás, a két intézmény megőrizte önállóságát. Jeleztek már olyan gondot is, ami a két szektorra vonatkozó eltérő jogi szabályozási környezetből adódik. A KLIK nem tud közfoglalkoztatottat fogadni, illetve az önkormányzat közfoglalkoztatottjai nem végezhetnek az állami intézménynél munkát. Az önkormányzati feladatrendszer átalakulása a hivatali személyzetet is nagymértékben érintette. A polgármesteri hivatalok személyzetének egy része átkerült az államigazgatásba. Az így keletkezett tudás, illetve kapacitáshiány pótlása nem kis feladat, ha egyáltalán megoldható.
7
A másik a közszolgáltatási rendszert nagyon mélyen érintő változás a rezsicsökkentés, amelynek következményei már rövidtávon is érzékelhetőek. A közművállalatok pénzügyi helyzete drasztikusan romlott, a több körös rezsicsökkentéssel folyamatosan nyílik az olló a hatósági és a mostani üzemeltetés piaci ára között, aminek a különbséget valakinek viselnie kell7. Ennek kezelése csak állami kompenzációval kezelhető ideigóráig. Ugyanakkor jeleztek olyan következményt is, ami egyelőre nem annyira látványos, de mindenképpen aggasztó. Például, hogy a pénzintézetek, illetve a befektetők van, ahol felfüggesztették az energia szektorban tervezett beruházások finanszírozását. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az átalakulás olyan bizonytalansági tényező, ami rontja, elbizonytalanítja a befektető kedvet. A közműcégek egy részének nem csak a rezsicsökkentéssel, hanem a szervezet átalakításával, integrálásával is meg kell birkóznia, az érintett önkormányzati kör is jelentősen bővül. Feltételezhető, hogy a jövőben jelentkező problémákat az egymással még nem összeszokott szereplőkör nehezebben fogja tudni megoldani, a kompromisszumos döntéseket meghozni.
A változások harmadik nagyon fontos következménye az önkormányzatok finanszírozási kondícióinak az alakulása. Az önkormányzati finanszírozás a projekt más elemeiben sokkal részletesebben kerül feldolgozásra, ezért csak néhány, az esettanulmányokban érdekesnek, fontosnak tartott elemet emelünk ki. Összességében az volt a tapasztalat, hogy az önkormányzatok az adósságkonszolidációt nagyon pozitívan, megkönnyebbüléssel fogadták, illetve a feladatok egy részének elvesztéséből is a finanszírozási előnyöket hangsúlyozták. Ugyanakkor több olyan kalkulációval találkoztunk, hogy az önkormányzatok költségvetése ugyan jelentősen csökkent volumenében, de az egyenlege nem. Ebből arra is lehet következtetni, hogy a pénzügyi kondíciók nem javultak, csak a teher mértéke csökkent. Ezt erősíti az átlaghoz képest jobb saját bevételi
Állításunkat megerősíti a TÖOSZ, a közüzemi közszolgáltatásokról szóló 2014. április 14-i közleménye.
39
mutatóval rendelkező önkormányzat példája. A közoktatást tekintve az állam által átvett feladatok költségei jelentősen meghaladták a korábban oktatási normatíva címen az önkormányzatok számára biztosított forrásokat. A feladat forrásszükségletének állami biztosításához, ezért a természetes módon megszűnő oktatási normatívák mellett az önkormányzatok átengedett adóbevételeihez – SZJA, gépjárműadó megosztás –, valamint a megyei jogú városok esetében az illetékbevételekhez is hozzá kellett nyúlni az önkormányzatok újraszabott forrásszabályozása során. Az átadott feladatok költségcsökkenését viszont 10%-kal meghaladta a forráskivonás. A helyzet természetesen erősen differenciált a település mérete és a jelenlévő szolgáltatások szerint is. Több nagyvárosban például a megyei intézmények átvétele, illetve a közoktatási intézmények átadása javította az állami támogatás és a saját hozzájárulás arányát. Viszont az egészségügyben, szociális gondoskodás esetében jellemzően még mindig mintegy 50%-os önkormányzati hozzájárulás szükséges az elemzett településeken tapasztaltak alapján. Hozzá kell tenni azonban, hogy az önkormányzati hozzájárulás, állami támogatás, intézményi saját bevétel aránya rendkívül erősen szóródik egyedi intézményenként és ágazatonként is. Egyes nagyvárosokban az átalakulás kifejezett nyertesei az óvodák lettek, amelyek esetében az önkormányzat a korábbi évekhez képest lényegesen magasabb dologi ráfordításokat tudott biztosítani. A kistérségi feladatellátás erősen ki van téve a finanszírozási modellnek, ezért is megszívlelendő az a kifogás, hogy a népességszám szerinti támogatás nem érzékeli, hogy csökkenő népesség mellett is változatlan lehet az igénybe vevők száma. Az egyensúlyi helyzet szempontjából kifejezetten negatív hatásokat hoz a rezsicsökkentés, de ezek közvetlen hatása egyelőre többnyire nem jelenik meg az önkormányzati költségvetésekben. Vannak olyan településtípusok, bár lehet, hogy csak egyes települések, ahol a változások kifejezetten előnyöseknek bizonyultak, például a megyei jogú városok a megyéktől átvett intézményrendszert jó finanszírozási konstrukcióval örökölték, bár van olyan város, amelyik jelentős többlet ráfordítást eszközölt ezen a területen (Kaposvár). A kedvezőbb finanszírozási konstrukció nem feltétlenül az állami támogatás növekedésében, hanem egyes esetekben a saját intézményi bevételek magas részarányában jelenik meg. A finanszírozási helyzet változását generálhatják azok, az egyébként jó irányba mutató jogszabályi változások, amelyek kapacitásmutatókat írnak elő. A mezőtúri óvodák finanszírozásában például az előírt csoportnagyságokat a társult környéki települési önkormányzatoknál nem tudják produkálni, ami a fajlagos költségeket növeli. Komlón ugyan úgy ítélték meg, hogy a feladatfinanszírozási rendszer általában fedezi a szükségleteket, de a hiányok pótlása sokkal bizonytalanabbá vált az ÖNHIKI-s rendszer megszüntetésével, hiszen pályázatfüggő. Azonban nem elegendő szerintük több feladat esetén a támogatás, mint tömegközlekedés, temetőfenntartás, zöldfelület gondozás, társulásban ellátott gyermekjóléti és családsegítő szolgálat. Nyilván más településen más és más lista állna össze.
A közmunka rendszer kétségtelenül jelentős kihívást jelent az önkormányzatok számára (minden település típus esetén). Miközben nagy lehetőség is, hiszen pótlólagos erőforrásként kezelhetőek a közszolgáltatások megszervezésében is, a rendszer számtalan konfliktus, zavar forrása is egyben, nem csak a bérezés differenciái, a foglalkoztatási
40
lehetőségek különbségei, a pótlólagos ráfordítások szükségessége érzékelhető, hanem a rendszer szabályozásának, irányításának ellentmondásai is, ami rámutat a rendszer tapasztalatainak elemzési szükségletére. Települési sajátosságok, sajátos típusok Budaörs a szerencsés szuburbán város esete, amelyik kifejezetten előnyöket élvez a helyi bevételek vonatkozásában, és nagy mozgástérrel rendelkezik a helyi szolgáltatások megszervezésében. Döntéseit számításokon, elemzéseken alapuló racionális költségtakarékossági mérlegelés jellemzi, nem kényszerül kompromisszumokra egyrészt az általa, másrészt a lakói által választható alternatíváknak köszönhetően. Mérete alapján inkább maga szervezi meg a szolgáltatást olyan területeken is, amelyeken nem lenne kötelező. Nem szolidaritási, hanem pénzügyi érvek alapján társul. Szintén mérete, testületi összetétele okán döntéseiben a politikai szempontok sem jelentéktelenek. Pécs a finanszírozási problémákkal küszködő, gazdaságilag hanyatló nagyváros esete, ahol a közszolgáltatási intézményrendszer skálája és kapacitása relatíve túlméretezett, de a racionalizálást település és társadalomszerkezeti sajátosságok is korlátozzák, illetve a korábbi uniós fejlesztések kényszerpályát jelölnek ki a működtetésben. A megyei önkormányzattól átvett intézmények fenntartása jelentős többlet terhet idéztek elő. Az egyetemi klinikák jelenléte ellenére a szakorvosi ellátást maga oldja meg, bár erős az összefonódás az egészségügyi ellátásban. Jelen vannak a nagyvárosokra jellemző önkormányzati tulajdonú városüzemeltetési szervezetek jórészt holdingba koncentrálva, de jelentős szerepet játszanak a magántulajdonban lévő vállalkozások is. A humánszolgáltatásokban a civil szervezetek, különösen az egyházak jelentenek alternatívát. A lakosság jövedelmi problémái visszaköszönnek az intézmények, vállalatok kintlévőségeiben, melyek behajtásában keresi a megoldást az önkormányzat. A térségével együttműködő kisvárosokat képviseli Mezőtúr, amelyik a kistérségi társulási rendszer szabályozásának erős átrendeződése ellenére a partner önkormányzatokkal együtt megőrizte a szervezeti kereteket, és szinte minden közszolgáltatási területen él a társulási forma lehetőségével. Szenna speciális példáját adja a nagyobb városi vonzáskörzetben fekvő településeknek. A megyeszékhely közelségének ellenére ugyanis a község alapvetően törekszik a lehető legtöbb közszolgáltatás helyben történő biztosítására, e törekvés pedig a lakosság részéről is kedvező fogadtatásra talál. A település társulási rendszereiben inkább a mikroközpontokra tagolódó Észak-Zselic településeivel keresi a kapcsolatot Kaposvár helyett. Komló a differenciálatlan (feladat) finanszírozás hátrányos következményeire jó példa: a távolság a vízszolgáltatás esetén az adott területi egységre jutó fogyasztószám figyelmen kívül hagyása hátrányosan érinti a szolgáltatót. Létezik olyan városrész, ahova több kilométeren juttatják el a vizet úgy, hogy közben nincs fogyasztó, de az állami hozzájárulás fizetésére kötelezettek. A távolság önmagában és az ehhez kapcsolódó állami teher tovább drágítja az ivóvíz árát. A távolság a távfűtés esetén is drágítja a szolgáltatás árát, amelyet a korszerűtlen szigetelés és az alkalmazott (elavult) technológia tovább fokoz. A morfológiai adottságok finanszírozásban történő figyelmen kívül hagyása a víz-szennyvíz- szolgáltatás, a helyi közlekedés biztosítása esetén is komoly hátrányt jelent a település számára. A város mentén jelentős számú kiskert jött létre, ahol építési engedéllyel, vagy anélkül, tartósan laknak. Egyedül a hulladékszállítást tudja a város számukra biztosítani, a szegregáció elleni akciók csak átmenetileg segítenek, a probléma újratermelődik. Mezőberény azon nagyságú és demográfiai jellemzőkkel rendelkező települések közé tartozik (csaknem tizenegyezer lakossal), amely esetén a jelenlegi finanszírozási rendszer biztosítja a feladatok önálló ellátását mindenféle társulást ösztönző kiegészítő normatíva nélkül is. Ennek megfelelően, pontosabban e lehetőségekkel élve alakította ki a város vezetése az elsősorban térségi szerepvállalásban, az együttműködés területén megmutatkozó sajátos stratégiáját, melynek központi eleme az önállóság. A humán közszolgáltatások többségét önállóan látja el a település, a családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatások ellátásában 2014 januárjától vált teljesen önállóvá. A korábbi körzet települései új partnereket kerestek. Az elmúlt évtizedekben a társulások keretei és a kapcsolódó települések köre folyamatosan változtak, amiben a településszerkezet mellett meghatározó szerepe volt a településvezetők személyes viszonyának. A húsz éven keresztül polgármesterként tevékenykedő vezető szemlélete érdemben befolyásolta a település térségi kapcsolódásait. Hogy a személyes vezetői tulajdonságoknak milyen nagy a jelentősége, arra kiváló példa Mórahalom esete, ahol egyébként a testületi tagok is a városvezető innovatív ötleteihez kötik azokat a megoldásokat, amelyek a város közszolgáltatások nyújtásában betöltött pozícióit jellemzik akár helyi, akár térségi szinten. Mórahalom – mely csaknem fele akkora népességgel rendelkező alföldi település, mint Mezőberény – kifejezetten fontos szerepet szán mind a tanyás területekkel, mind pedig a kistérségen belüli településekkel való együttműködésnek, noha – elsősorban saját bevételei segítségével – önállóan is képes lenne a közszolgáltatások működtetésére.
41
2. Kisvárosok A tapasztalatok ugyan azt mutatják, hogy az egyes önkormányzatok esetén a közszolgáltatások köre, terjedelme, az alkalmazott szervezeti formák, az illetékességi terület stb. meghatározása tekintetében jelentős eltérések mutatkoznak, azonban a települések lélekszáma, földrajzi elhelyezkedése, gazdasági helyzete olyan közös sajátosságokat teremt, amelyek alapot adnak közös megállapítások kialakítására. Magyarország igen eltérő településszerkezete és a városi jogállás meglehetősen tág értelmezése alapján a vizsgált települések lakosságszáma 2600–14 700 fő között mozgott (a legkisebb Kadarkút, a legnagyobb Sárvár). A települések többsége ugyan nem járásközpont város, azonban – ennek hiányában is – legalább mikrotérségi szerepkört töltenek be. Egy esetben (Kadarkút) sajátos helyzet alakult ki, amikor is a korábban létrehozott kistérség és annak központja az új járási rendszeren belül nem vált kistérségi központtá, mivel az új járás magába olvasztotta. Így napjainkban azonos területi egységen létezik a Kaposvári járás az ország legnagyobb területű és második legnagyobb településszámú (74 település) járásaként, illetve a Kadarkúti-Nagybajomi kistérség 21 településsel. Mindez azért érdemelhetne kiemelt figyelmet, mert az Mötv. 8 intézményesítette a járásszékhely városi jogállást, azonban a közszolgáltatás ellátási lehetőség, illetve kötelezettség tekintetében a törvény nem tesz különbséget a város és járásszékhely város között. Az köztudott, hogy egy járáson belül sok esetben nem csak a járásszékhely rendelkezik városi jogállással, hanem akár több település is. Ebben az esetben – legalábbis a közszolgáltatásokat illetőn – a törvény párhuzamosságot, átfedést alakíthat ki, hiszen a közszolgáltatások esetében a törvény nem alakított ki differenciált hatáskört a városi és a járásszékhely városi települések között. (Mötv. 21. § (1) bek.) A gyakorlat – a tapasztalatok szerint – szerencsére nem vesz tudomást az Mötv. nem megfelelően kidolgozott rendelkezéseiről és a térségi központi funkciót betöltő települések – ugyan eltérő módon – ellátnak térségi szintű közszolgáltatási feladatokat. 2.1. A kisváros-térségi közszolgáltatási feladatok ellátása Ismeretes, hogy a 2013. évi többcélú kistérségi társulások munkaszervezeteinek kötelező megszüntetése, illetve a társulások Mötv. szerinti átalakulása következtében megszűnt az a jogilag intézményesített rendszer, amely a többcélú társulásokra vonatkozó törvényben kötelezően ellátandó feladatok biztosítását írta elő térségi szinten. Az új helyzetre a kistérségi központok, illetve a környező települések eltérő választ adtak. Létezett olyan vizsgált kistérség, amely fenntartotta a társulást azon feladatok tekintetében, amelyekről a tagok mindegyike úgy vélte, hogy azokat optimálisan kistérségi területi szinten lehet ellátni. Ilyen feladatok a családvédelmi és gyermekjóléti feladatok, illetve a szociális ellátások egy része. (Ez a korábbi államilag finanszírozott hat feladat közül – az alapfokú oktatást leszámítva – a két legfontosabb.) A kistérségek jelentős része mikroközpontokra esett szét, melyek eltérő minőségben és menynyiségben látják el a különböző közszolgáltatásokat.
8
2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól
42
Általánosan nem ítélhető meg, hogy valamely válasz jónak, míg más megoldás rossznak minősíthető az igénybevevők, illetve a szolgáltatók szempontjából. A korábban kistérségi feladatellátásba tartozó közszolgáltatások legnagyobb része amúgy is helyi, mikrotérségi szinten valósult meg, ahol a kistérség mindössze forrástranszfer szerepet töltött be (pl. közoktatás). Ugyanakkor a szociális és gyermekvédelmi feladatok esetén a mikrotérségi szint ritkán képes biztosítani azt a szakmai színvonalat, amelyet egy magasabb területi léptékben, több és több irányban szakosított szakemberrel a kistérségi szintű intézmény képes ellátni. Megállapítható, hogy napjainkban a jogi szabályozás – külön ágazati jogszabály hiányában – nem határozza meg a területi szinten kötelezően ellátandó feladatok körét, a kiegészítő finanszírozás csökkenésével, illetve eltűnésével megszűnik az a motiváció, amely az önkéntességen alapuló térségi szintű együttműködést segítené elő, és egyúttal nem létezik olyan jogi szabályozás, amely képes lenne eliminálni a döntéshozók személyes nexusainak tényét és létét. A jogi szabályozás feladata, funkciója az lenne, hogy a mindenkire egyformán érvényes jogi kötelem, a térségek lakói számára azonos helyzetet, esélyt eredményezne a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés tekintetében. A térségi közszolgáltatások létéért, terjedelméért, minőségéért – a tapasztalatok szerint jogszabályi rendelkezések hiányában, de gyakran még azok mellett is – a polgármesterek, képviselő-testületek személyes meggyőződése (ami az egyes közszolgáltatások preferálását, vagy ennek ellenkezőjét jelentheti), az egyes települések között lévő – alapvetően személyes – jó, vagy rossz viszony, valamint az adott település jónak, vagy rossznak minősíthető gazdasági helyzete lehet felelős. Az alábbi gyakorlati példák a fenti megállapításokat kívánják alátámasztani: 1. Jóléti modell Az önkormányzat gyakorlatilag minden szolgáltatási területen figyelemmel van a térség sajátosságaira, és vállalja az ezzel járó többletköltségeket. Jó minőségben tartja karban a külterületi utakat, lakossági internetelérést épít ki a külterületeken is. A kistérségi szinten szervezett szolgáltatások területén is kiemelt figyelmet fordítanak a térség egészére, jó példa erre az orvosi ügyelet megszervezése. E modell alapvető feltétele a központi település jó anyagi helyzete, központi eleme pedig az attitűdhöz kapcsolódó gondoskodó magatartás. Példaértékű az a gyakorlat, amellyel Mórahalmon a település, sőt a térség specialitásaihoz illeszkedően a város külterületét kezelik, illetve, ahogy az ott élők számára elérhetővé teszik a közszolgáltatásokat. Az elsők között alakított ki a város tanyagondnoki hálózatot, kezdte el működtetni a jelzőrendszeres házi segítségnyújtást, szervezte meg a kollégiumi ellátást. Legújabban innovatív megoldásként kezdte el a szakellátás „mobil-teamjeit” működtetni, illetve felújított külterületi régi épületekben működteti a tanyai idősek klubját, valamint az Integrált Közösségi Szolgáltató Teret. A város csarnokában, piacán, vásárán lehetőséget ad a tanyai termékek értékesítésére. Az önkormányzat gyakorlatilag minden szolgáltatási területen figyelemmel van a térség sajátosságaira, és vállalja az ezzel járó többletköltségeket. Jó minőségben tartja karban a külterületi utakat, lakossági internetelérést épít ki a külterületeken is, közüzemi ivóvízfejlesztést valósít meg egy tanyai térségben. A kistérségi szinten szervezett szolgáltatások területén is kiemelt figyelmet fordítanak a tanyai lakosságra, jó példa erre az orvosi ügye-
43
let megszervezése. A városfejlesztésben a külterületeket is a város szerves részének tekintik, ahol új turisztikai attrakciókat, vendégfogadó helyeket, turistaútvonalakat alakítanak ki, illetve ilyen térségben tervezik magát az új sportcentrumot is. A városban egyébként tanyai képviselő-testület is működik. A város nem csupán a hozzá tartozó tanyás térségekkel alakított ki hasonlóan jó kapcsolatot, de a kistérség többi települései számára is valódi térségi szolgáltató központként kíván működni. Más – szintén alföldi – városokról szóló esettanulmányok ugyanakkor azt mutatják, hogy a hasonló méretű és azonos kistérségben lévő települések között nem feltétlenül alakult ki ilyen jó kapcsolat. A települések – de különösen a központi település – vezetőinek személyi tulajdonságai nagyon nagymértékben befolyásolják, vagy akár meg is határozzák azt, hogy egy kistérségi együttműködés vajon ténylegesen működik-e, illetőleg hogy jól működik-e az adott társulás. 2. Gondoskodó modell A kistérségi és járásközpont ugyan képes a korábbi többcélú társulásban ellátott feladatok mindegyikét ellátni önállóan, kiegészítő normatíva hiányában is. Önálló ellátás esetén, viszont bizonyos, hogy a térség kisebb települései számára az ellátások nem lennének elérhetőek helyben. Mivel a központi település felelősséget érez a térségéért, továbbra is társulási formában és az egész kistérségre vonatkozóan szervezi és biztosítja a szociális, családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatásokat. A még meglévő kiegészítő normatíva a központi település számára is kedvezőbb finanszírozást biztosít, azonban a térségi szerepkör mindenképpen többletfeladatot és többletkapacitást is feltételez, amelyet önálló feladatellátás esetén nem kellene vállalnia. A gondoskodó modell annyiban különbözik a jóléti modelltől, hogy ebben az esetben a térségi központ nem rendelkezik jó anyagi helyzettel, ezért a szolgáltatások köre is jóval szűkebb, de a központot a gondoskodás vezérli, melyben a tagtelepülések partnerek. A település olyan kistérségi és járásközpont, amely a korábbi többcélú társulásban ellátott feladatok mindegyikét képes ellátni önállóan, kiegészítő normatíva hiányában is. Önálló ellátás esetén, viszont bizonyos, hogy a térség kisebb települései számára az ellátások nem lesznek elérhetőek helyben (pl. családsegítő, gyermekjóléti szolgáltatás). Mivel a város vezetése felelősséget érez a térségéért, továbbra is társulási formában és az egész kistérségre vonatkozóan szervezi és biztosítja a szociális, családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatásokat. Kétségtelen, hogy a még meglévő kiegészítő normatíva a központi település számára is kedvezőbb finanszírozást biztosít, azonban a térségi szerepkör mindenképpen többletfeladatot és többletkapacitást is feltételez, amelyet önálló feladatellátás esetén nem kellene vállalnia. Mivel a térségi együttműködés jó a tagönkormányzatok között, ezért a kistérségi feladatellátás körét nemhogy szűkítették volna, hanem új feladattal bővítették (gyepmesteri feladatellátás). 3. Depressziós modell Szegény térség, szegény központtal, ahol a térségi központ önerőből, külső segítség nélkül nem képes a szolgáltatásokat széles körét biztosítani (gondoskodó szándék mellett sem). A szolgáltatások köre a legszűkebb, csak azokra terjed ki, ahol a kiegészítő forrás ezt ösztönzi. Ez az együttműködés legfontosabb, vagy kizárólagos fenntartó eleme, a döntéshozói attitűdöt – minden partner esetén – inkább jellemzi a divergencia, mint a konvergencia.
44
A térség – illetve a települései – a leghátrányosabb helyzetű 33 kistérség közé tartozik. A kistérségi központ település (Kadarkút) belső földrajzi perifériának minősíthető, ami a település vállalkozásainak számában, a csekély mértékű bevételekben is megmutatkozik. Ez azt eredményezi, hogy a város önerőből, külső segítség nélkül nem képes azokat a szolgáltatásokat biztosítani, mint egy olyan város, amely jelentős bevételekkel rendelkezik, még akkor sem, ha erre egyébként szándék lenne. A városvezető véleménye szerint egy önkormányzati társulásnak arról kellene szólnia, hogy minél jobb színvonalon el tudja látni az adott önkormányzat a feladatát, és ezért társul a másik önkormányzattal. Ha most körülnézünk, azt látjuk, hogy az önkormányzatok azért társulnak, hogy a lehető legrosszabb színvonalon a lehető legkevesebb pénzből ki tudják pipálni azokat a feladatokat, amelyeket az állam nekik kötelezően ír elő. A kölcsönös előnyök nyújtásából a kölcsönös hiányzik, mert mindenki szeretné a saját előnyét élvezni. Ebben az esetben a települések vezetői kényszer együttműködésként élik meg a feladat ellátási kötelezettséget és ennek megfelelően hozzák meg döntéseiket: mindent a legolcsóbban, függetlenül a feladatellátás minőségétől, az igénybevevők szükségeleteitől. 4. Öngondoskodó (egoista) modell A település nagysága és bevételei alapján képes a térségi szolgáltatások önálló ellátásra helyben. A többcélú rendszer kialakításával számos szociális ellátás a társuláshoz került, ám a központ inkább vállalva az alacsonyabb szintű pénzügyi támogatást és továbbra is önállóan szervezte a szolgáltatásait, nem akartak ugyanis a jól bevált szervezési metóduson változtatni. A jogszabályi változások lehetőségeit kihasználva a központ nem vesz részt semmilyen új társulásban sem, ugyanis nem kívánnak lemondani a tulajdonjogról és az irányítás jogáról. A tapasztalatok szerint a társulási együttműködés modelljeiben kiemelkedő fontosságúak a személyes és a vezető személyekhez kötődő tulajdonságok, kapcsolatok. A jogi szabályozás nem képes azt a normativitást biztosítani, amely alapján az ország minden térségében azonos feltételek mellett azonos lenne a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés lehetősége. A társulási törvény változásai miatt 2013 nyarán a mezőberényi képviselőtestület úgy döntött, hogy nem lép be semmilyen új társulásba. Nem akarták ugyanis a szolgáltatás nyújtásához nélkülözhetetlen vagyont bevinni egy önálló jogi személyiségű társaságba, ahol ráadásul kisebbségben lettek volna, vagyis nem akartak lemondani a tulajdonjogról és az irányítás jogáról. Ennek eredményeként a családsegítés és gyermekjóléti ellátásokra létrehozott társulás is szétesett. 2.2. A kötelező – önként vállalt feladatok körének meghatározási problémái Az esettanulmányok készítői, de az értékelői számára sem problémamentes annak a kérdésnek a megítélése, hogy mely feladat tekinthető kötelező önkormányzati feladatnak és mely nem. (Volt olyan városi önkormányzat, amely egyenesen a kormányhivatalhoz fordult azzal a kérdéssel, hogy az új szabályozás alapján mi az a feladatkör, amely a város számára kötelezően ellátandó. Válasz az eltelt egy esztendőben nem érkezett.) A rendszerváltás idején született önkormányzati törvény tartalmazott egy felsorolást, amely meg kívánta határozni azt a közszolgáltatási minimumot, ahonnan egy település önálló ön45
kormányzatnak volt tekinthető. Ez a felsorolás már a jogszabály megszületésének pillanatában sem volt életszerű abból a szempontból, hogy minden helyi önkormányzat önállóan már akkor sem tudott ellátni minden felsorolt kötelező feladatot. A kisegítő lehetőségként biztosított feladat ellátási módszerek (társulás, szerződés) pedig elmosták azt a határt és azt az igényt, ami közszolgáltatások tekintetében egy települést önálló önkormányzatisággal kívánt felruházni. Ugyanakkor létezett egy közszolgáltatási minimum, amit valamilyen formában minden településtől számon lehetett kérni. (Ilyen típusú számonkérés ugyan az állam részéről nem létezett – ahogy a szolgáltatás hiányához sem kötődött szankció – legfeljebb a feladatra társult önkormányzatok bírósági jogvitája során szolgáltathattak jogi alapot az Ötv. rendelkezései.) Az önkormányzati törvény mellett a feladatok meghatározásának másik szintjét, illetve körét az ágazati jogszabályok9 alkották és alkotják ma is. Ezek eltérő kimunkáltsággal és részletezettséggel határozzák meg azt, hogy mely feladat milyen jellemzőkkel rendelkező önkormányzat számára lehet önkéntes, vagy éppen kötelező. (Az egyik legkidolgozottabb és legkövetkezetesebb jogszabály e tekintetben a szociális ellátásokról és a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény.) Az új önkormányzati törvény hatályba lépését követően a kötelező feladatok körének megítélése sokkal bizonytalanabbá vált. Az új rendelkezések ugyanis nem tartalmaztak felsorolást a kötelezően ellátandó feladatok tekintetében. A jelenlegi felsorolás csupán példálózó jellegű és nem kötelező feladatokról szól. A kötelezően ellátandó feladatok tekintetében az új törvény 20. § (1) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: „A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják.”A 21. § (1) bekezdése szerint pedig „A járásszékhely városi, valamint a városi önkormányzat – törvényben meghatározottak szerint – olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket saját területén és vonzáskörzetében, vagy a járás egész területén gazdaságosan, hatékonyan és a szakmai szabályok előírásainak megfelelően képes biztosítani.” Ebből arra is lehet következtetni, hogy jelen pillanatban azok a közszolgáltatások minősíthetők kötelezőnek az adott önkormányzat számára, amelyeket ágazati jogszabály akként határoz meg, vagy amelyeket alapvető létfeltételként azonosítottak az adott településen. Más szemszögből az Mötv. önkormányzati feladatrendszerre vonatkozó szabályai úgy is értelmezhetőek, hogy a törvényhozó a későbbi ágazati jogalkotásra bízta az önkormányzati feladatok ténylegesen ellátandó körét. Az Mötv.-ben szereplő keretek csak elviek, amelyek arra szolgálnak, hogy az önkormányzatokat ne lehessen olyan feladatokkal terhelni, amelyek nem a helyi alapszükségletek ellátására irányulnak, ugyanakkor az Mötv.-ben nincs védelme az önkormányzati feladatrendszer „magjának” (ahogy a német közjog fogalmaz, „Kernbereich”), tehát nincs közjogi akadálya a jelenleg még önkormányzati feladatkörbe tartozó közszolgáltatások államosításának.
9
A helyi közszolgáltatásokra vonatkozó ágazati jogszabályi rendelkezéseket a 4. függelékben szereplő táblázat kívánja bemutatni. A táblázatban szereplő közszolgáltatások a kérdőíves felmérés során meghatározott közszolgáltatási feladatok körét ölelik fel és a kötelező-önként vállalt feladatellátás kérdésében kívánnak támaszt nyújtani.
46
Fontos különbség, hogy az egyik értelmezés a helyi igényekre alapuló helyi döntésre helyezi a hangsúlyt, míg a másik a törvényi, pontosabban az ágazati törvényi meghatározásból tartja levezethetőnek a kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok körét. Szükséges rámutatni arra is, hogy az új önkormányzati törvény szövege és szelleme, valamint az ágazati jogszabályok között jöhet létre kollízió. Jó példa erre a személyszállítási szolgáltatásokról 2012. évi XLI. törvény 5.§ szerinti rendelkezések, mely szerint „A települési önkormányzat, valamint önkormányzatok társulásának önként vállalt feladata lehet, a Fővárosban a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban együtt: önkormányzat) kötelező feladata: c) a közszolgáltatások megszervezésével kapcsolatos intézményi és szabályozási keretek kialakítása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások megszervezése, a közlekedési szolgáltató kiválasztása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások – a személyszállítási közszolgáltatási szerződések megkötésével történő – megrendelése, d) a helyi közlekedés díjainak szerződés keretében történő megállapítása, a helyi személyszállítási közszolgáltatások bevételekkel nem fedezett indokolt költségeinek megtérítése, valamint a szolgáltatások teljesítésének ellenőrzése, A személyszállításról szóló törvény tehát kizárólag a főváros számára teszi kötelezővé a helyi személyszállítás biztosítását, miközben az önkormányzati törvény értelmében ez a közszolgáltatás még egy közel 30 ezer fő közeli város (Komló) számára is evidencia. (Ez a jogalkotói megoldás legfeljebb azt az álságos finanszírozási gyakorlatot próbálja alátámasztani, amelynek következében a főváros kapja a tömegközlekedés állami finanszírozásának túlnyomó részét, míg a vidéki városok a szolgáltatás ellátásához elégtelen morzsákhoz jutnak.) Az önkormányzati törvény sarkalatos törvény. Ennek persze csak akkor lehet jelentősége, ha ez a minőség nem csupán a jogszabály megalkotásának, módosításának egy formáját jelentené, hanem egyfajta fontossági sorrendet, hierarchiát a törvények sorában. Ennek hiányában egyelőre nem lehet feloldani azokat a meglévő ellentmondásokat, amelyek az ágazati és az önkormányzati törvény között adódhatnak. 2.3. A közszolgáltatások ellátásának szervezeti formái Az önkormányzatoknak a közszolgáltatások szervezeti formáinak megválasztása tekintetében nagy szabadsága van – és ennek eredményeként nagyon tarka kép alakult ki a vizsgált települések esetén – azonban bizonyos összefüggés kimutatható a települések méretével, valamint a szolgáltatások fajtájával kapcsolatosan. A kisvárosok esetén a tapasztalatok azt mutatják, hogy minél kisebb egy település lélekszáma, annál több feladatot lát el a hivatal közvetlenül és annál kevesebb feladat elvégzésére hoz létre saját, esetleg külső tulajdoni hányaddal is rendelkező gazdasági társaságot. A humánszolgáltatások esetén a hivatal, vagy – különösen társulások esetén – egy e célra létrehozott költségvetési szervként működő intézmény látja el a feladatokat. Persze ez alól is van kivétel, ugyanis az egyik vizsgált város éppen azt tartja innovatív megoldásnak, hogy minden létező önkormányzati közszolgáltatást valamilyen külön gazdasági társaságon keresztül látja el. Az is megállapítható, hogy egyes közszolgáltatásokat – ezek a kommunális szolgáltatások – minden vizsgált város gazdasági társaság segítségével biztosítja. Ezek a gazdasági társaságok
47
szinte kivétel nélkül 100%-os önkormányzati tulajdonban állnak. A jogszabályi változások eredményének tekinthető az is, hogy a vízellátási, a közvilágítási, a hulladékszállítási feladatokat vagy teljes egészében nem önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok végzik, vagy az adott önkormányzat csak résztulajdonnal rendelkezik az adott gazdasági társaságban. A szervezeti formák megválasztása tekintetében eltérő szervezet működtetési filozófiákkal lehet találkozni. Amennyiben egy város úgy dönt, hogy a közszolgáltatások biztosítását alapvetően nem gazdasági társaságokon keresztül, hanem az önkormányzat (a hivatal) részeként működő szervezeti egységeken keresztül tartja megfelelőnek, akkor a következő előnyöket és hátrányokat mérlegelve hozza meg döntését. Előny, hogy közvetlenül tudják befolyásolni, irányítani a működést, az egyes közszolgáltatások ellátásának feltételeit. Közvetlenül képesek biztosítani és felügyelni az egyes szervezetek, illetve a nyújtott közszolgáltatások minőségét, és azt, hogy azok maradéktalanul megfelelnek a jogszabályi (akkreditációs) feltételeknek. Pályázati és egyéb forrásszerzési szempontból – a megkérdezettek szerint – a szervezeti formának vagy nincs jelentősége, vagy éppen az önkormányzat közvetlen, vagy közvetett részvételére van szükség. Előny lehet, hogy az adott feladat ellátása bizonyos esetekben olcsóbban történik a gazdasági társaságok keretén belül, azonban ennek hátrányai a feladatok nem megfelelő szintű szakmai ellátásában jelentkezhetnek. Ennek több oka is van, illetve lehet: az alkalmazottakat nem a közalkalmazotti, vagy köztisztviselői bértábla szerint javadalmazzák (még akkor sem feltétlen, ha ezt jogszabály előírja), illetve nem biztosítanak olyan egyéb juttatásokat (pl. útiköltség, minimális kafetéria), amit az önkormányzat által alkalmazott dolgozók megkapnak. A gazdasági társaságok működése ugyan nagyobb rugalmasságot tesz lehetővé, de emellett, vagy ezzel együtt, melegágya a nem szabályos feladatellátásnak. A gazdasági társaságok működtetésének további oka lehet az ÁFA visszaigénylés – meglehetősen aggályos – gyakorlata. Hivatalosan önkormányzati alapfeladat ellátása után az ÁFA nem igényelhető vissza. Számos település ugyanakkor a 100%-os önkormányzati tulajdonában álló gazdasági társaságán keresztül, a nyújtott közszolgáltatások után is visszaigényli az ÁFA-t. Ez ugyan törvényellenes, de mivel a NAV nem ellenőrzi ezeket a cégeket – több interjúalanyunk szerint – ezért ezt nyugodtan megteszik. 2.4. A közszolgáltatás-szervezés kisvárosi sajátosságai 2.4.1. Humán közszolgáltatások Önmagában a városi jogállás, vagy járási, kistérségi központi szerepkör nem gyakorol érdemi hatást az ellátandó feladatok mennyiségére. Az ellátandó közszolgáltatások terjedelmére és minőségére sokkal közvetlenebb hatást gyakorol a település lakosainak száma, valamint az adott város pénzügyi helyzete, gazdasági fejlettsége. Ez a tapasztalatok szerint azt jelenti, hogy ugyan minden vizsgált település ellátja a közművelődési feladatokat, azonban amíg ez egy párezres település – és kistérségi központ – esetén egy kisebb művelődési ház fenntartását jelenti, addig egy tízezer főt meghaladó település esetén egy korszerű IKT rendszerrel felszerelt könyvtárat és több kulturális közösségi színteret is jelent. Amennyiben az adott – és többnyire nagyobb lélekszámú – város jó anyagi kondíciókkal rendelkezik (pl. Mórahalom), akkor
48
ez további települések (jobb esetben a vonzáskörzet) számára biztosít további, önként vállalt közszolgáltatásokat, amelyek jelentősen növelik a komfortfokozatot, az életminőséget (strand, uszoda, tv, újság stb.). Hasonló különbségek – azonos okokra visszavezethetően – nem csak a közszolgáltatások minőségében, de a rendelkezésre álló kapacitások tekintetében is jelentkeznek. Egy kisebb lakosságszámú leghátrányosabb helyzetű kistérségben az idősek bentlakásos otthonába nagyon hosszú várakozási idő után lehet bekerülni, addig egy kifejezetten jó pénzügyi helyzetben lévő nem mikrotérségi központ (Mezőberény) azzal büszkélkedhet, hogy nincs várakozási idő és az igénybe vevői kör még a megyehatáron is túlterjed. A térségi központi szerepkör egyértelmű hatást gyakorol a demográfiai helyzetre (ez leginkább a bevándorlás útján történő népesség növekedésben, vagy éppen stagnálásban érhető tetten pl. Ócsa esetén), ami viszont egyértelmű és közvetlen hatást gyakorol a közszolgáltatásokra, de különösen a humán közszolgáltatásokra. Ezen túl azonban már nem vonhatók párhuzamok, mert egyes települések esetén a fiatalabb, illetve gyermekekkel rendelkező betelepülő lakosok száma jelentősebb, míg más esetben inkább a középkorúak – többnyire nagyobb városból történő kiköltözésére kerül sor. Előző esetben a köznevelési intézmények – iskola, óvoda – fejlesztése, működtetése lehet fontos kérdés, míg utóbbi esetben a kulturális közszolgáltatások, vagy egyes szociális ellátások válhatnak hangsúlyossá. Visszatérve a közszolgáltatások terjedelmére, megállapítható, hogy a vizsgált településkörben létezik egy olyan közszolgáltatási kör, amely minden egyes településen megtalálható. A közszolgáltatások esetén az alábbi feladatok ellátása tartozik ide: egészségügyi alapellátás: o házi orvosi, házi gyermekorvosi ellátás; o fogorvosi szakellátás; o ügyeleti rendszer biztosítása; o védőnői szolgálat; szociális és gyermekjólét: o gyermekek napközbeni felügyelete, o családsegítés – családsegítő szolgálat működtetése, o gyermekjóléti szolgáltatás – gyermekjóléti szolgálat, o étkeztetés, szociális étkeztetés, o házi segítségnyújtás, o idősek nappali ellátása (idős klub működtetése); köznevelés-közoktatás területe: o óvodák fenntartása; közművelődés-kulturális szolgáltatás: o könyvtár; o művelődési központ működtetése.
49
Ugyan a települések minden esetben valamilyen területi egység (ritkábban mikrotérség, javarészt kistérség, járás) központjai, ennek ellenére ez nem jelenti azt, hogy számos, sok esetben térségi típusú szolgáltatást területi szinten látnak el (pl. az idősek nappali ellátása kizárólag a központ lakosai számára érhető el). A fentebb felsorolt, térségi szintű minimális humán közszolgáltatási körön kívül, a vizsgált települések esetén az alábbi többletszolgáltatásokkal találkozhattunk: általános iskolák működtetői feladatainak ellátása; bölcsőde működtetése; idősek bentlakásos otthona; helyi média. Természetesen léteznek olyan feladatok, amelyeket e körben legjobb kondíciókkal rendelkező települések sem látnak el (pl. szenvedélybetegek, vagy hajléktalanok ellátása). Ennek okát a megkérdezettek abban látják, hogy egyszerűen nincs is ilyen típusú igény a településen, illetve a térségben. Ugyanakkor megjelennek olyan szolgáltatások iránti igények is, amelyeket az adott – jellemzően szegény térségek szegény központjai – nem tudnak fenntartani, bár igény kisebb-nagyobb mértékben lenne rájuk. Ilyen közszolgáltatás lenne a bölcsődei ellátás, illetve a krízis helyzetbe került személyek, családok átmeneti otthona. 2.4.2. Kommunális közszolgáltatások A kommunális szolgáltatások esetén, csakúgy, mint a humánszolgáltatások esetén, a vizsgált önkormányzatok körében létezik egyfajta kommunális szolgáltatási minimum, amely mindegyik településen elérhető. Ezek a kommunális szolgáltatások az alábbiak:
hulladékgazdálkodás: hulladékszállítás; víziközmű-szolgáltatás; vízgazdálkodás, vízkárelhárítás; közvilágítás; útkezelés, útfenntartási feladatok – helyi közutak kialakítása, fenntartása; közterületek gondozása, zöldterület kezelés, környezet-egészségügy: köztisztaság biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás; köztemető fenntartás és működtetés. A települési körben standardnak tekinthető kommunális szolgáltatásokon túl, a város lélekszámától, illetve anyagi kondícióitól függően további közszolgáltatások is megjelennek: strand, fürdő, (jellemzően az anyagi helyzettel, illetve a település adottságával – pl. termálvíz – áll összefüggésben); távhőszolgáltatás, (leginkább a lakosságszámmal áll összefüggésben); önkormányzati bérlakás biztosítása, (lakás- és helyiséggazdálkodás leginkább a lakosságszámmal áll összefüggésben); gépjárművek parkolásának biztosítása, (leginkább a lakosságszámmal áll összefüggésben); 50
helyi közlekedés (ez két esetben, a legnagyobb lélekszámú város és a Budapesttől 30 km-re lévő város esetén fordult csak elő);
A tapasztalatok szerint a kommunális szolgáltatások biztosítása esetén jóval kisebb az önkormányzatok mozgástere a feladatok ellátása tekintetében, mint ami a humánszolgáltatások esetén megfigyelhető volt. A szolgáltatások egy része tekintetében a jogszabályok határozzák meg az ellátás szervezeti kereteit, a területi léptéket stb. Erre példa a hulladékszállítás és a víziközmű szolgáltatás. A hulladékszállítás esetén a jogszabály a szolgáltató irányába többségi önkormányzati részesedést írt elő. Azokban a városokban – pl. Sárvár – ahol az önkormányzat nem többségi tulajdonosként részt vett a hulladékszállításban, ott jelentős változás következett be, amelynek a végeredménye a 100%-os önkormányzati tulajdonú feladatellátást biztosító szervezet kialakítása lett. A magánszféra távozásának hátterében egyrészt gazdasági okok álltak, az újabb követelményeknek (kötelező nonprofit cégforma) való megfelelési elvárás/kényszer, illetve a rezsicsökkentés és újabb költségelemek megjelenése (felügyeleti díj, lerakási járulék) együttesen azt eredményezték, hogy a piaci szereplők nem kívántak a szolgáltatás ellátásában részt vállalni. A kommunális szolgáltatások térítési díjai Kommunális szolgáltatások esetén a szolgáltatás díját a helyi önkormányzatok ritka esetben tudják, illetve akarják teljes egészében áthárítani az igénybe vevő lakosságra (piaci szereplők esetén érvényesülhet a bekerülési díjat, illetve profitot tartalmazó eltérő tarifarendszer). Egyes esetekben a közszolgáltatás igénybevételéhez közvetlenül nem társul díj (pl. helyi közút használata), más esetben az önkormányzat mozgástere korlátozott a díjak meghatározásában (helyi tömegközlekedés), ritka esetben a díjat teljes egészében saját hatáskörében állapítja meg – vagy éppen mellőzi – a helyi sajátosságok figyelembe vételével (pl. köztemető működtetése) és egyes esetekben az önkormányzat helyett központi állami hatóság által megállapított díjszabás érvényesül (pl. vízellátás). Mindezzel arra kívánunk rámutatni, hogy a kommunális szolgáltatások esetén is szerepet, vagy nagyon fontos szerepet játszik – a helyi díjat kiegészítő, vagy helyettesítő – állami finanszírozás, melynek kialakítása során – a tapasztalatok szerint – egyelőre nem létezik olyan differenciálás, amely a feladatfinanszírozás alapvető logikai eleme lenne. (Tömegközlekedés esetén nem veszik figyelembe a domborzati viszonyokat, ivóvíz ellátás esetén az egységnyi területre eső fogyasztók számát stb.). A tapasztalatok szerint a kommunális szolgáltatások biztosítása esetén nem csak a finanszírozási rendszerben csekély az önkormányzatok mozgástere. A szolgáltatások egy része tekintetében a jogszabályok határozzák meg az ellátás szervezeti kereteit, a területi léptéket stb. A jogszabályi feltéteken kívül léteznek olyan egyéb infrastrukturális feltételek is, amelyek a nagyvárosi települési körig nem, vagy korlátozottan állnak rendelkezésre, illetve azok folyamatos fenntartása gazdaságtalan lenne, így e feladatokat a település önállóan nem, hanem többnyire külső partner segítségével látja, láthatja el. Ilyen feladat például a helyi közutak fenntartása. Az utóbbi években megindult rezsicsökkentés az önkormányzatok által biztosítandó kommunális szolgáltatásokat szervező vállalati kört hátrányosan érintette a vizsgált települések többségében. A hiány nem átmenetinek, hanem tartósnak és növekvőnek ígérkezik, ezért egyértelmű, hogy állami kompenzációs mechanizmusok kialakítására lesz szükség.
Az esettanulmányok készítése során az interjú alanyok részéről a változásokkal, a változtatási irányokkal, illetve azok lehetséges következményeivel kapcsolatosan több kérdés és vélemény is megfogalmazódott, amelyeket az alábbiakban kívánunk összegezni és bemutatni. Az interjúalanyok többsége szerint érthető az olyan állami törekvés, amely a verseny hiányában nem méltányos, vagy nem tisztességes profitra szert tevő vállalkozási tevékenység visszaszorítását kívánja elérni. Ugyanakkor a piaci szereplők kommunális szolgáltatásokból való kiszorítását célzó gazdaságpolitika több kérdést is felvet:
51
Ebben a szolgáltatási ágban nem szükséges a magántőke bevonása a fejlesztésekhez?
Ezt képes-e hatékonyan pótolni az állami szerepvállalás? Vajon ezen az elvi alapon minden közszolgáltatás lehetne nonprofit, nem piaci alapú? (A közvilágítás például miért nem az?) Az állami, önkormányzati feladatellátás miért jobb? A működő piaci mechanizmusokat, vállalati módszereket helyettesítheti a nem nyereségérdekeltség alapú, szocialista vállaltokra emlékezető munkavégzés és munkamorál? A versenytárs nélküli állami-önkormányzati gigaszolgáltatók létrehozása miért, miben biztosít olcsóbb és hatékonyabb feladatellátást? A német önkormányzati törvényben a szubszidiaritás elve azt jelenti, hogy olyan feladatot, amelyet azonos feltételek mellett egy piaci szereplő is el tud látni, azt az önkormányzat nem láthatja el. A víziközmű szolgáltatás esetén a jogszabály által előírt fogyasztó egyenérték elérése a szolgáltatók számának csökkenését, nagy szolgáltatók kialakulását eredményezi. Azon városok esetén, ahol kisebb, vagy esetleg önálló önkormányzati vállalkozás keretében történt a feladatellátás, a jogszabályi előírásoknak való megfelelés kényszere egy nagyobb szolgáltatóba történő beolvadást, vagy több, hasonló méretű szolgáltató által történő új szervezet kialakítását eredményezte. Ezekben az esetekben legalább önkormányzati tulajdonú cégek maradhattak fenn (pl. Baranya megyében a Baranya-Víz Zrt.), ugyanakkor jelentős a tisztán állami tulajdonú szolgáltatók előretörése, amelyek gyakran különböző címeken többlet állami juttatásban részesülhetnek. A jogszabályi feltéteken kívül léteznek olyan egyéb infrastrukturális feltételek is, amelyek e városi körben jellemzően nem, vagy korlátozottan állnak rendelkezésre, illetve azok folyamatos fenntartása gazdaságtalan lenne, így e feladatokat a város önállóan nem, hanem többnyire külső partner segítségével látja el. Ilyen feladat például a helyi közutak fenntartása, ahol a szükséges munkagépek beszerzése, fenntartása nagyon sok pénzbe kerülne, ezért ezt a feladatot a vizsgált városok mindegyike külső vállalkozóval végeztette. Szinte minden városban jelezték, hogy a közutak fenntartása, az állagromlás megakadályozása a megfelelő finanszírozás és pályázati források hiányában, nagyon nehéz feladat. Csak olyan városok (pl. Sárvár) voltak képesek önerőből akár új, elkerülő utat is építeni, amelyek jelentősebb saját bevételekkel rendelkeztek és a város imázsához közvetlenül hozzátartozott a rendezett, igényes településkép. Egyéb esetben az adatot szolgáltató önkormányzatok éves szinten 5–15 millió forintot tudtak költeni az útfenntartási feladatokra. Útügyi feladatokkal kapcsolatosan önálló szakember alkalmazására, csak a legnagyobb lélekszámú város esetén került sor. A többi település esetén az önkormányzatok számára saját szakmai háttér nem áll rendelkezésre. Ugyanakkor a szükséges nyilvántartásokat – az esettanulmányok szerint – minden településen megfelelően vezetik. A zöld területek fenntartása esetén részben hasonló helyzettel találkozhatunk, mint ami a közútfenntartás esetén tapasztalható, az önkormányzati mozgástér tekintetében. A kisebb telepü-
52
lések még alkalmaznak közmunka erőt, azonban a nagyobb települések esetén külső vállalkozó bevonására is kényszerülnek. Az egyes kommunális közszolgáltatások a városok számára nem jelentenek bevételi forrást. Ez alól két kivétel lehet, az egyik a köztemető működtetés, a másik a strand, fürdő fenntartás. A kisebb települések esetén a köztemető fenntartás egyáltalán nem, vagy nem érdemi bevételt jelent. Ez különösen akkor van így, ha a temető tulajdonosa az egyház. Az egyik település esetén az egyházi tulajdon esetén is az önkormányzat vállalta a fenntartást, mert azt önállóan az egyház nem tudta volna a kellő színvonalon ellátni. A vizsgált városok közül kettő rendelkezik termálfürdővel (Sárvár, Mórahalom). A fürdők üzemeltetése mindkét város esetén jelentős bevételt eredményez az önkormányzat számára. Ebből természetesen nem lehet általános következtetéseket levonni az ország minden egyes fürdőjére, ahol sok esetben gazdaságtalanságra panaszkodnak. Sárvár nemzetközileg is híres fürdőhely, míg Mórahalom esetén kifejezetten magas a határ túloldaláról érkező igénybe vevők száma. (Ez magyarázhatja a fürdők gazdaságos működtetését.) 2.5. Szervezetfejlesztés, innovatív megoldások, monitoring A közszolgáltatások működtetésére, illetve innovatív megoldások kialakítására az önkormányzatok nem alakítottak ki olyan belső struktúrát, amely bemutatható lenne, mint e településkör általános menedzsment rendszere. Ilyen típusú önálló stratégiával, monitoring rendszerrel pedig – egyetlen város kivételével – senki sem rendelkezett. Ennek ellenére a legtöbb városban úgy vélik, hogy létezik egy olyan módszer, vagy szemlélet, amely biztosítja a város sajátosságaihoz illeszkedő közszolgáltatások modernizációját, folyamatos megújulását. Volt olyan település (Mórahalom), ahol ezt kifejezetten a polgármester személyéhez kötötték, aki a fő ötletadója a különböző kezdeményezéseknek (pl. mindent Kft-ken keresztül ellátni), volt (Ságvár) ahol egy újfajta szervezet kialakításán keresztül vélték leginkább megvalósulni a helyi sajátosságokhoz illeszkedő újításokat (TDM-turisztikai desztináció menedzsment). Olyan nyilatkozattal is találkozhatunk (Kerekegyháza), amely szerint az önkormányzat a TÖOSZ-on keresztül folyamatosan tájékozódik jó gyakorlatokról, lehetőségekről, amelyekkel működésüket hatékonyabbá tehetik. Mindezek mellett példaértékűnek tekinthető az a kerekegyházi gyakorlat, ahol már 2008-ban kialakítottak egy szervezetfejlesztési stratégiát, valamint 2009–2010-ben egy ügyfélelégedettségi mérést hajtottak végre, amelyet egy ÁROP (1.A.2/A) támogatásból finanszíroztak. Igaz ugyan, hogy ez a projekt leginkább a hatósági feladatellátásra koncentrált, azonban a tapasztalatok, de leginkább a szemlélet, pontosabban szemléletmód váltás, átterjedt a közszolgáltatások területére is. A lakossági elégedettség szondázása például az alábbi dimenziókra terjed ki: elérhetőség, kiszámíthatóság, rendeltetésszerűség, empátia, szakszerűség, törvényesség, igazságosság, egyszerűség, komfortosság, gyorsaság, hatékonyság, időszerűség, segítőkészség, pénzkímélet, digitalizáltság.
53
Az ÁROP projekt tapasztalatai, illetve az önkormányzat saját maga által kialakított stratégiája mentén a participatív döntéshozás, az átlátható szervezeti struktúra mellett térinformatikai rendszerrel történő döntéshozás-támogatás is az önkormányzat tervei között szerepel. A stratégia nem csak a felülről lefelé történő zavartalan kommunikációt, valamint az információ leéréséről, helyes értelmezéséről való visszacsatolást emeli ki, hanem kiemeli az alulról felfelé történő (ún. bottom-up) kommunikáció zavartalanságának fontosságát. A szolgáltatás minőségének ellenőrzése érdekében a város honlapján online kérdőíveket, valamint internetes szavazások lebonyolítását biztosította az önkormányzat További törekvésként minőségbiztosítási és aktív bevonási jó gyakorlatként jelenik meg a civil és vállalkozói szféra bevonása, ahol az önkormányzat és bizottságai „Kerek-asztal” kialakítását kezdeményezték.
3. Nagyközségek, községek A felmérésbe bevont helyhatóságok közül összesen huszonhárom sorolható az ún „kistelepülési kategóriába”. Lélekszám tekintetében a vizsgált minta a 206 fős Abaújvártól a 5.600 fős Jászladányig terjed. Települési jogállás tekintetében a szóródás korántsem ilyen mértékű, minden vizsgált helyhatóság községi státuszú, járási székhelytelepülés funkciót egyik település sem tölt be. A településeket földrajzi elhelyezkedés szempontjából vizsgálva jónak mondható országos lefedettséget tapasztalhatunk, két település határ menti térségében, kettő a Balaton partján, további kettő pedig klasszikus agglomerációs térségben fekszik tovább színesítve a mintát. A vizsgált települések fekvését jól mutatja be az 3. ábra. 3. ábra: A kistelepülési kategóriába tartozó települések földrajzi elhelyezkedése
Forrás: Saját szerkesztés
54
Habár a lakónépesség nagysága, az ellátott feladatok, a társadalmi-földrajzi adottságok és a gazdasági helyzet szempontjából természetesen e csoporton belül is mutatkoznak lényeges eltérések, elöljáróban is leszögezhető, hogy az ebbe a kategóriába tarozó települések megközelítőleg azonos kihívásokkal küzdenek és a közelmúlt jogszabályi változásai következtében a közszolgáltatások szférájában hasonló nagyságrendű átalakításokat hajtottak végre. 3.1. A kistelepülések közszolgáltatásokkal való ellátottságának korlátai A kutatás során a kistelepülések közszolgáltatási spektrumának felmérésekor viszonylag szerény szolgáltatási körrel és ehhez kapcsolódóan egyszerű szervezetrendszerrel találkoztunk. Egyértelműen kijelenthető, hogy a kistelepülések esetében általánosan érzékelhető tendencia a helyben nyújtott közszolgáltatási kör minimumához való ragaszkodás. Ez összességében két dolgot jelent: i)
a speciális, nem alapvető állampolgári igényeket kielégítő, szolgáltatások helyben történő kialakításának elmaradását és ezzel összefüggésben;
ii)
a szolgáltatások más településsel társulásban történő megszervezését.
E szervezési stratégia alapvetően magyarázható a kistelepülési léttel, megállapítható ugyanis, hogy ez a településkategória két – az ellátásban különösen kritikus – jellemzője miatt csupán korlátozottan lehet alkalmas közszolgáltatások nyújtására. E két jellemző, mely egyértelműen predesztinálja a szolgáltatásszervezéshez való hozzáállást: 1) az ellátottak – egyben a potenciális igénybe vevők – alacsony száma; 2) a települések gazdasági, költségvetési helyzete. A következőkben e két jellemző alapján kívánjuk bemutatni a helyi közszolgáltatások megszervezésének tapasztalatait, azonban ehelyütt meg kell jegyeznünk azt is, hogy ez a tendencia nem általánosítható teljes mértékben a vizsgált településcsoportra. Az átlagostól merőben eltérő ugyanis például a Somogy megyei Szenna esete, a község ugyanis programszerűen törekszik a helyben nyújtható szolgáltatási kör maximalizálására. Ezt annak ellenére teszi, hogy a megyeszékhely tőle 7 kilométerre fekszik. Ez a példa ugyanakkor több szempontból is atipikusnak tekinthető. Egyrészt ugyanis a település – a közigazgatási területén működő gyáregységnek köszönhetően – jó gazdasági helyzetben van, másrészt pedig a lakosok igénylik és ki is használják a helyben felkínált szolgáltatásokat, ezzel téve rentábilissá azokat. Másik jó példának tekinthető a Balaton mellett fekvő (így a turizmusra jelentősen építkező) Gyenesdiás, ahol szintén a jó gazdasági körülmények miatt a külső adósságoktól mentes állapot évek óta fennáll. Ennek, és a jelentős pályázati aktivitásnak köszönhetően olyan lépéseket is meghozott a település vezetése, mint az iskola-fenntartás további vállalása, melytől a korábbi minőségi oktatás, vonzó körülmények továbbélését várják. A tényezők ilyen típusú szerencsés együttállása ugyanakkor rendkívül ritka, éppen ezért a következőkben a fentebb említett problémák és tényezők mentén mutatjuk be a kistelepülési közszolgáltatás-szervezés világát.
55
3.1.1. Demográfiai korlátok – kitörési pontok Az esettanulmányokból egyértelműen megállapítható, hogy nem csak az aprófalvas települések többsége, hanem az akár 1.000 fő állandó lakossággal bíró helyhatóságok is képtelenek önálló szolgáltató intézményeket létrehozni és működtetni. Különösen a humán közszolgáltatások terén az intézmény hiánya, vagy a szolgáltatások társulási formába szervezése egyértelműen magyarázható az ellátotti létszám alacsony voltával. Fellelhetőek ugyanakkor olyan szolgáltatási ágak is, melyek esetében érzékelhető tendencia a helyben történő ellátásra való törekvés. E körben kifejezetten utalnunk kell az egészségügyi alapszolgáltatás, főként a háziorvosi ellátás jelenlétére való törekvésre. Jellemzőnek tekinthető az a megoldás, hogy a háziorvos vállalkozóként látja el a feladatát, a praxisok közalkalmazottként történő feltöltése csupán a helyhatóságok elenyésző számában vált potenciális alternatívává (pl. Orfű). A helyben megszervezett feladatok körében természetszerűen ki kell emelnünk továbbá a településüzemeltetést, mely több szempontból is különleges státuszt élvez a kommunális közszolgáltatások között. E feladat megszervezésében, a mintában szereplő települések nem vettek igénybe társulási formát, tehát szinte az egyetlen olyan szolgáltatásnak tekinthető, melyért a helyhatóságoknak kizárólagosan kell vállalni a felelősséget. Ennek megfelelően a feladatellátás biztosítására létrehozott intézményrendszerben nagy változatosság figyelhető meg az adott település gazdasági potenciáljától és méretétől függően. A pár száz lakosú, tényleges kistelepüléseken a polgármesteri hivatal állományába integrált személyzettel történik a feladatellátás. A nagyobb településeken a választási lehetőségek tárháza már bővebb, itt találtunk példát önállóan gazdálkodó költségvetési szerv (GESZ, GAMESZ) létrehozására éppúgy, mint önkormányzati tulajdonú vállalkozás működtetésére. Az egyik legérdekesebb kezdeményezésnek a baranyai Szászvár példája tekinthető. A Szászvári Településüzemeltetési Nonprofit Kft. ugyanis 2003-ig a víziközmű szolgáltatás biztosításáért is felelős volt, az önkormányzat így sikeresen integrálta a helyi kommunális feladatok nagy részét egy általa működtetett és ellenőrzött vállalkozásba. A jogszabályi változások következtében ugyan a víziközmű szolgáltatást nagyobb ellátási körzettel rendelkező vállalatok vették át, ám az önellátásra, a feladatok helyben történő integrált megoldására tett kezdeményező lépés mindenképpen kiemelhető jó gyakorlat. Hasonlóan jó példa Iszkaszentgyörgy, ahol egy eszközbeszerzési pályázat kapcsán az önkormányzat megalapította az Iszkaszentgyörgyi Kommunális Kft-t (ISZKOM), mely ellátja a település-fenntartási feladatokat, az önkormányzat által elnyert projektek kivitelezési feladatait és közreműködik a közmunkaprogramban részt vevő polgárok foglalkoztatásában is. A településüzemeltetés feladatához szorosan kapcsolódó, szinte minden vizsgált településen megoldott feladat a közmunkaprogramban történő foglalkoztatás kérdésköre. Habár a közhasznú munka lehetőségének biztosítása nem tartozik szorosan a helyi közszolgáltatások körébe, a munkavégzésre történő alkalomteremtés mégis a települések szolgáltatási körének fontos, meghatározó tényezőjévé vált. Ez alapvetően annak köszönhető, hogy a munkaalkalmakat a helyhatóságok egyrészt a településüzemeltetési ágazatban, másrészt pedig főként adminisztratív munkakörben saját fenntartású intézményeikben tudják biztosítani. Mivel a településeknek a közmunka biztosítása anyagi ráfordítást nem jelent, sőt ezáltal plusz munkaerőt kapnak feladataik ellátásához, a megkérdezett településvezetők körében osztatlan népszerűségnek örvend a szociális ellátórendszer e mellékága. Elmondható továbbá az is, hogy az ön56
kormányzatok felelősen bánnak ezzel a lehetőséggel, jól osztják be plusz erőforrásaikat eddig megoldatlan feladataik véghezvitelére. Érdemes itt Tömörkény példáját megemlítenünk, ahol a csapadékvíz-elvezető rendszer teljes felújítása a közmunkások részvételének köszönhetően fog megtörténni. A program amellett, hogy jelentős fizikai hozzáadott értéket képes teremteni a településeken, hozzájárul a tartós munkanélküliség jelenlétével együtt járó szociális feszültségek enyhítéséhez. Ez különösen fontos a hátrányos helyzetű településeken, melyek a tapasztalatok szerint ezt fel is ismerték és igyekeznek minél aktívabban kihasználni a kínálkozó lehetőségeket. Átlag feletti teljesítményt ebben a szolgáltatási ágban a hajdú-bihari Pocsajon tapasztaltunk, ahol a kistérség más településeivel és a területileg illetékes víziközmű szolgáltatóval együttműködve több, mint száz fő számára tudnak, többé-kevésbé állandó jelleggel foglalkoztatást biztosítani. A települési kezdeményezés különlegessége az, hogy a közmunkások a hagyományos szakmák felélesztésével piacon is értékesíthető termékeket – szőnyegeket, drótfonatokat, papír brikettet – állítanak elő, illetve az önkormányzat saját területén zöldségtermesztéssel foglalkozva kielégítik a település üzemi konyhájának igényeit, sőt a többletet értékesíteni is tudják. Mint említettük, tapasztalataink alapján az önálló intézményfenntartás lehetősége az aprófalvakban demográfiai okokból egyértelműen hiányzik, ettől a helyzettől viszonylagos elmozdulást csak a méretkategória felső határának közelében mozgó településeken tapasztaltunk. Az olyan, 2.500 fő nagyságrendű lakónépességgel bíró települések, mint a baranyai Szászvár, vagy a 4.000 fő körüli Gyenesdiás már rendelkeznek bizonyos mértékű helyi intézményi struktúrával, főként a szociális ellátás, az idősgondozás és az oktatás területén. Ugyanakkor az esettanulmányok tapasztalatainak fényében kijelenthető, hogy e helyhatóságok sem saját demográfiai-gazdasági potenciáljuk révén képesek arra, hogy ellátást biztosítsanak. Ami erre képessé teszi őket, az a környező aprófalvak igényei miatt felértékelt, viszonylagos központi szerepük, vagy egy-egy kiemelkedő gazdasági potenciál megléte. Mindkét példaként említett település szociális intézményei ugyanis társulási fenntartásúak, a környező helyhatóságok gazdasági együttműködésének és demográfiai potenciáljának köszönhetik fennmaradásukat. További fontos tanulság, hogy ezek az intézmények az ellátásban inkább kiegészítő, alapfokú szerepet játszanak, nem az ellátás fő helyszínét biztosítják. A Szászváron működő szociális és egészségügyi szolgálat kuriózuma például az önálló laboratórium, mely a környező települések lakóit mentesíti a természetes és igazgatási központba – Komlóra – történő beutazástól. Az interjúkból nyilvánvalóvá vált ugyanakkor, hogy ez az intézmény csupán összekötő szerepet játszik, hiszen a minták tényleges vizsgálata Komlón történik, s magasabb szintű diagnosztikai, egészségügyi ellátásért a helyieknek a járásközpontba kell utazniuk. A járások kialakításával, régi-új körzetközpontok megjelenésével kapcsolatban országos szintű tanulságként is megállapítható, hogy az igazgatási határok megváltozása, új székhelyek kijelölése már rövidtávon is az egyes települések igazodási magatartását – ezzel párhuzamosan pedig a szerves fejlődés által létrehozott struktúrák felbomlását, átalakulását – hozta magával. E következtetés nem értékközpontú, nem jelenthető ki, hogy a most alakuló új együttműködések minőségileg jobbak, vagy rosszabbak lesznek, mint a korábbiak. A lényeg a tendencia egyértelmű jelenléte, mely a mintánkban szereplő települések tapasztalatai alapján vélhetően az ország egész területén magával hozza az egyes ellátások szervezeti formáinak megváltozását.
57
3.1.2. Gazdasági-költségvetési korlátok Mint azt korábban is leszögeztük, a kistelepülési minta esetében az önálló közszolgáltatások körének minimumon tartása jellemző. E stratégia azonban csak bizonyos fokig magyarázható a demográfiai tényezőkkel. A településvezetőkkel készített interjúk szinte mindegyikében felfedezhető, hogy egyes szolgáltatások elindítása és már meglévők üzemeltetése sokkal inkább anyagi-gazdasági kérdésnek minősül, még viszonylag magas adóerőképességgel rendelkező települések esetében is. A mintában szereplő, gazdaságilag prosperáló agglomerációs település polgármestere e magatartás jellemzőit a következő frappáns mondattal foglalta öszsze: „23 év óta nem csinál mást a testület, mint takarékoskodik”. A tendencia kialakulásának és fennmaradásának feltételezett indoka az interjúk alapján egyértelműen megerősítést nyert: a településvezetők tapasztalatai szerint ugyanis az egyes szolgáltatásokhoz kapcsolódó központi költségvetési támogatások általánosságban véve nem fedezik az annak üzemeltetésével kapcsolatos költségeket. Ez a tapasztalat a korábbi finanszírozási rendszerben a vélemények szerint ugyanúgy általános érvényű, mint a jelenlegi, feladatfinanszírozási modellben. A fővárosi agglomerációhoz tartozó Pilisszentiván költségvetése tipikusnak tekinthető, miszerint az általános iskolai ellátással kapcsolatban a településre érkezett központi költségvetési normatíva a kiadások csupán 52%-át fedezte. Az általános érvényű alulfinanszírozottság következményeként a településeknek saját bevételeikből kell fedezniük a szolgáltatásaik működési költségeinek különbözetét. Ezt az anyagi befektetést nem minden település engedheti meg magának. A felmérési mintában éppúgy találunk nagyon szerény költségvetési keretek között működő észak-magyarországi települést, mint gazdag budapesti agglomerációs, illetve dél-dunántúli helyhatóságot. Ennek megfelelően egyértelműen kirajzolódtak a gazdasági helyzetből adódó különbségek. Míg a borsodi Abaújvár csupán a szolgáltatások minimumát tudja biztosítani, és vezetői csak reménykednek egy a közeljövőben megépítendő határhíd fellendítő szerepében, Pilisszentiván önkormányzata gépkocsit vesz a helyi rendőrjárőr számára, a tolnai Bátaapáti pedig alig 400 fős lakosságszáma ellenére továbbra is vállalja a helyi általános iskola működtetésével járó költségeket az ingatlan fenntartása feletti kontroll megtartása érdekében, Orfű falugondnoki buszt, családi napköziket tart fenn. Szomorú következtetésként kell megállapítanunk, hogy a központi finanszírozás elégtelensége tartós ellátásbeli és minőségbeli különbségeket indukál, ezek a különbségek pedig a megváltozott viszonyrendszerek – a feladatalapú finanszírozás – megjelenésével sem mutatnak változást. Az elkészült esettanulmányok alapján megállapíthatjuk, hogy a finanszírozási anomáliák és tapasztalatok a településvezetőket a közszolgáltatásokkal kapcsolatosan a következő stratégiák követésére ösztönzik: a) minimumra törekvés; b) a szolgáltatások társulási alapon történő megszervezése, még akár viszonylag jónak mondható gazdasági helyzet esetén is (Gyenesdiás), a költségek megosztásának céljával; c) új szolgáltatások kialakítása csupán pályázat, vagy többletfinanszírozás esetén.
58
E tendenciák közül az utolsó tekinthető a legérdekesebbnek. A település- és területfejlesztésben már régóta nyilvánvalóan jelenlévő pályázatorientáltság ugyanis tapasztalataink alapján fokozatosan átterjed a közszolgáltatások szférájára is. Az eddig ismert „akciózó területfejlesztés” tehát „akciózó szolgáltatásfejlesztéssé” transzformálódik. Az alapvető különbség talán abban fogható meg, hogy míg a településfejlesztési pályázatok esetén az abszorpciós képességnek a vezetők hajlamosak szinte mindent alárendelni, addig a szolgáltatások fejlesztése esetén a későbbi működtetés körülményeit is következetesen figyelembe veszik. Példa lehet e pontnál Orfű, ahol a polgármester évtizedes tapasztalatokkal rendelkezik a pályázati menedzsment területén, így a település minden aktuális kiírásra pályázik, nyerési arányaik az országos átlagokat is meghaladják. Hasonló jó példa a Gyenesdiás, mely a Keszthely-Hévíz környéki társulás tagjaként azért is tud sikeresen pályázni, mert a társulás kifejezetten pályázati tevékenységet segítő gazdasági társaságot hozott létre, melynek célja, hogy a Keszthely és Környéke kistérségben elősegítse a kistérségi fejlesztési, településfejlesztési feladatok előkészítését, megvalósítását és összehangolását. E pozitív gyakorlatok mellett is elgondolkodtató ugyanakkor, hogy a lakosság számára nyújtott szolgáltatások esetében a fejlesztés – legalábbis a kistelepülések esetében – szinte kizárólag külső források alapján működik. 3.2. A közelmúlt reformjainak településekre gyakorolt hatása A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörével, gazdasági-költségvetési és igazgatási szerepével, valamint a környező településekhez fűződő formális és informális viszonyaikkal kapcsolatban az elmúlt években több reformértékű jogszabály látott napvilágot. Ezek alapjaiban strukturálták át egyrészről a települések közszolgáltatásokhoz való viszonyát, a szolgáltatás megszervezésében betöltött szerepüket; másrészről igazgatási-társulási funkcióikat. A helyhatóságok vezetőivel készített interjúk is megerősítik azt az előfeltételezésünket, hogy – eltérő mértékben ugyan, de – a következő változások gyakorolták és gyakorolják a települések életére a legnagyobb hatást: -
a kommunális közszolgáltatások (különösképpen a víziközművek és a hulladékgazdálkodás) terén lezajlott átalakítás;
-
a köznevelési közszolgáltatásban lezajlott reform;
-
a többcélú kistérségi társulások megszüntetése, a társulások újraszervezésének tendenciája;
-
a közös önkormányzati hivatalok és a járások rendszerének kialakítása.
3.2.1. A kommunális közszolgáltatások és a köznevelés terén lezajlott reformok hatásai A települések közszolgáltatásokkal kapcsolatos stratégiáit, illetve a szolgáltatókkal történő együttműködésüket a kommunális szolgáltatások esetén az elmúlt időszakban a víziközművek és a hulladékgazdálkodás terén érintették mélyreható változások. A víziközművek esetén a nagyobb szolgáltatási terület kialakítására irányuló központi döntéshozói igény folytán a felmért települések szinte mindegyikénél szolgáltató-váltás következett be, egyidejűleg pedig az üzemeltető központja földrajzilag távolabb került a szolgáltatási 59
helytől. Ennek egyik szélsőséges példája a Csongrád megyei Tömörkény, ahol a helyben történő szervezés helyett az új szolgáltató központja jelenleg 100 kilométerre található a településtől. A megkérdezett interjúalanyok a meglehetősen nagy távolság miatt éppen ezért joggal tartanak attól, hogy az ellátás színvonala csökkeni fog, a káresetek elhárítása esetleg hosszabb időbe telik majd. A centralizáció e fajtája különösen érdekes következményekkel jár, hiszen a közműhálózat továbbra is a helyhatóság tulajdonában marad – az önkormányzat törzsvagyonát képezi –, miközben a tényleges működtető egyre távolabb kerül az ellátási helytől. Természetesen ebben az átszervezésben is akadnak kivételek, Pilisszentiván például szennyvízcsatorna-hálózatának üzemeltetésére egyéni módot talált. A korábbi – önkormányzati tulajdonú – üzemeltető vállalkozás a vízmű szolgáltatóhoz alvállalkozóként tagozódott be, ezáltal a település megtarthatta a kontrollt az ellátási és fejlesztési kérdések felett. Az ilyen típusú egyéni megoldásokhoz azonban két alapvető feltétel szükséges: (1) megfelelő anyagi, vállalati háttér (a fejlesztéseket a település saját maga finanszírozta, ebből adódik a saját tulajdonú vállalkozás előnye) és (2) a szolgáltatók közötti választási lehetőség. Ezekkel a feltételekkel, előnyökkel azonban a településeknek csupán elenyésző hányada rendelkezik, így összességében elmondható, hogy a helyhatóságok inkább csak a jogszabályi feltételekből indukálódó változások követői, mintsem proaktív résztvevői a reformoknak. A hulladékgazdálkodási közszolgáltatás esetében a megváltozott keretfeltételek önkormányzati tulajdoni hányad meglétét teszik indokolttá a szolgáltatást biztosító gazdasági társaságban. Ez a feltételrendszer a települések túlnyomó többségénél az eddig a szolgáltatást biztosító, jellemzően profitorientált magánvállalkozásokkal történő szerződésbontást tette szükségessé. Egyidejűleg az önkormányzatoknak dönteniük kellett az új szolgáltató kiválasztásáról is. Szerencsés tendencia, hogy a helyhatóságok a törvényi feltételek megváltozásának tudatában előre felkészültek a váltásra, s jellemzően több önkormányzat társulásával új szolgáltató társaságot alapítottak, vagy a meglévő szolgáltató vállalatban tulajdonrészt vásároltak. E metódus következtében a feladatellátás megszervezésének kontrollja közelebb került a helyhatóságokhoz. A jobb gazdasági potenciállal rendelkező települések természetesen itt is előnyt élveznek. E települések ugyanis nincsenek rákényszerülve más önkormányzatokkal való társulásra, saját szolgáltatót tudnak működtetni, így az ellátásban még rugalmasabb metódusokat tudnak alkalmazni. A köznevelési közszolgáltatásban a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ és a járási tankerületek kialakításával szintén mélyreható változások következtek be. A törvényi szabályozás szerint a 3.000 fő lakosságszám alatti önkormányzatok ugyanis „felszabadultak” mind az oktatási intézmények fenntartási, mind pedig működtetési kötelezettségei alól. Ez az oktatási rendszer rendkívüli mértékű alulfinanszírozottsága miatt költségvetési szempontból nagy könnyebbséget jelent a kistelepüléseknek, ugyanakkor a változás félelemmel vegyes várakozásokat is előidézett. A megkérdezett interjúalanyok többsége még nem látja pontosan, hogy a pedagógusokkal való kapcsolattartás, a település közéletébe, az önkormányzati rendezvényekbe történő bevonásuk pontosan milyen formában lesz lehetséges az államosítás után. A helyhatósági vezetők részéről a legnagyobb félelem az, hogy elveszítik a kapcsolatot a település egyik igen fontos értelmiségi rétegével.
60
A KLIK működésével kapcsolatos jellemző első tapasztalat továbbá az akut problémákkal kapcsolatos lassú reakcióidő. A működtetésre átadott ingatlanvagyonban keletkezett bármilyen meghibásodás, káreset elhárítása ugyanis a központosítás miatt sokkal lassabban történik csak meg. Ez a legtöbb település esetében közbelépést idéz elő, jellemző, hogy az önkormányzat műszaki ellátó szervezetével inkább maguk elhárítják a hibát, mintsem várjanak a KLIK intézkedésére. A működtetés KLIK-től történő átvállalása csupán kivételes esetben figyelhető meg, főként jó gazdasági helyzetben lévő települések esetén. Kivételes példa az alig 400 fő állandó lakónépességgel rendelkező Bátaapáti példája, mely átvállalta az államtól a működtetés feladatát, erre azonban csak bőséges adóbevételei miatt volt lehetősége. A viszonylagos „gazdagság” ugyanakkor nem jár együtt automatikusan a feladatátvállalással – az agglomerációs térségekben fekvő Iszkaszentgyörgy esetében például nem tapasztalunk ilyet –, az egyes döntések hátterében valószínűsíthetően mindig inkább a településvezetés szándékai, a helyben működő szolgáltatások feletti kontroll megtartásának igénye áll. Erre példa Gyenesdiás is, ahol a település továbbra is vállalja a működtetés költségeit saját költségvetéséből, mivel a település jövője szempontjából kulcsfontosságúnak tartja az iskola vonzerejének fenntartását. Ezt pedig akkor látják biztosítottnak, ha az épület fenntartási feladatait maga látja el a település és nem függ KLIK-nél rendelkezésre álló, várhatóan szűkös erőforrásoktól, amelynek elosztási döntésit nem tudja befolyásolni. Az államosított közszolgáltatások- állami, önkormányzati közös felelősség a közoktatásban A közelmúlt turbulens átalakulási folyamatai drasztikus változásokat eredményeztek a fenntartói pozíció vonatkozásában. Több – korábban önkormányzati fennhatóság alá tartozó – közszolgáltatás biztosításának közvetlen felelőse az állam lett, azonban a létrejött konstrukciókban a helyhatóságok sem vesztették el teljesen a szerepüket. Jó példát mutat erre a felmérés során vizsgált közoktatási közszolgáltatás. Itt az eddigi univerzális felelősségi kör helyett opcionálisan osztott felelősségi rendszer került bevezetésre, mely a hazai közszolgáltatások világában egyedinek tekinthető konstrukció. Az állami feladatellátás szervezeti letéteményese a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ (KLIK) lett, mely járási tankerületi rendszerén keresztül felel a fenntartói, azaz szakmai-oktatási feladatok ellátásáért, valamint részben az oktatási célú ingatlanok működtetéséért is. A KLIK utóbbi feladatköre azért nem teljes körű, mert a működtetői pozícióba 3.000 fő lélekszám felett az önkormányzatok kerültek. 3.000 fő lélekszám alatt az ilyen típusú feladatok felvállalása nem kötelező. A köznevelési törvény azonban mindkét településcsoport esetében megengedő, megfelelő indokolás mellett a kistelepülések vállalhatják a működtetést, a nagytelepülések pedig átadhatják azt az államnak. A feladatok felvállalásának intenzitását jól jellemzi, hogy a mintában szereplő települések többsége az államra ruházta át a működtetés felelősségét. E döntést a vezetők egyértelműen a forráshiánnyal magyarázták. Az általánostól eltérő gyakorlatot kedvező gazdasági pozícióban lévő, magas adóerő-képességgel rendelkező települések esetében tapasztaltunk, melyek az anyagi szempontok mellőzésével képesek az ingatlanvagyon iránt érzett felelősség érvényre juttatására. A közoktatásban fennálló közös – állami-önkormányzati – felelősségvállalásban tapasztalható problémák a centralizált és bürokratizált szolgáltatási rendszerek tipikus anomáliáit mutatják. A még kialakulatlan felelősségi- és feladatkörök, valamint a hatalmas szervezeti keretek között működő állami intézményrendszer a felmérés tanúsága szerint egyelőre nem elég hatékony az üzemeltetői feladatkörben felmerülő problémák azonnali kezelésében. Ez főként az iskolaépületekben keletkező, azonnali intézkedést igénylő hibák – csőtörés, betört ablak – elhárításában érhető tetten. Ezekben az esetekben szükséges az – egyébként működtetői jogokat nem gyakorló – önkormányzat közreműködése, ami – vélhetően az ingatlanvagyon iránt érzett felelősség következtében – meg is történik. A reform egyik érdekes következménye tehát, hogy kialakult egyfajta addicionális felelősségvállalás, a helyhatóságok kiegészítő jelleggel akár tényleges felelősségi pozíció nélkül is részt vesznek a közszolgáltatás megfelelő színvonalú biztosításában. A közoktatásban tehát egy duális modell jelent meg, ami arra utal, hogy az önkormányzatoknak és az államnak a közszolgáltatások terén a korábbinál sokkal intenzívebb és szabályozottabb együttműködést célszerű kialakítania.
61
A kontroll megtartása méltányolható törekvés az önkormányzatok részéről, hiszen több helyhatóság is komoly erőfeszítéseket tett a rendszerváltás óta eltelt időszakban intézményének megtartására. Ilyen különleges példának tekinthető Ivánc esete. Az alig 700 fős település ugyanis több módon is próbálkozott az oktatási intézmény megtartásával, többek között egy időszakban egyesületi kezelésbe is adta azt, addicionális források reményében. A település demográfiai helyzetének következtében az iskola fennmaradása bizonytalan. Ez a tendencia a közeljövőben várhatóan több önkormányzat intézményét is veszélybe sodorhatja, erre az állami intézményfenntartónak fel kell készülnie a stabil ellátás biztosítása érdekében. A reform előtt a települések többsége esetében bevett szervezési módszer volt az óvoda és az iskola közös igazgatású, integrált intézményként való kezelése. Ennek lehetősége a jelenlegi rendszerben megszűnt, az óvodák önkormányzati, társulási fenntartásban működnek, míg az iskolák a KLIK-hez tartoznak. Ez a helyzet megbontja a köznevelés integráltságát és költségvetési szempontból sem feltétlenül hatékony. 3.2.2. A többcélú kistérségi társulások megszűnése, a feladatellátó társulások újrastrukturálódása Az elkészült esettanulmányok alapján kijelenthető, hogy a többcélú kistérségi társulások megszűnése, az új önkormányzati törvény hatályba lépése és a járások kialakításának hatása együttesen a meglévő feladatellátó önkormányzati társulások újrastrukturálódásának folyamatát indította el. A feltárt tapasztalatok azonban ambivalens képet festenek le arról, hogy mi is a valódi háttere a társulási rendszerek jelenleg tapasztalható erjedésének. Több esettanulmányból is világosan kiderül, hogy az átalakulás oka a közösen fenntartott intézmény, ellátott feladat finanszírozásának nem teljesen arányos településközi elosztása, de fény derült településvezetők személyközi ellentéteire is. Ugyanakkor ennek ellenkezőjére is találhatunk példát, méghozzá Pocsaj Nagyközség és a Bihari Többcélú Kistérségi Társulás esetében. E településközi együttműködésben több nagy volumenű közfoglalkoztatási projekt zajlott és zajlik, a 29 település kooperációja példaértékűnek tekinthető. Mivel a társulási rendszerek belső ellentmondásairól, vitás kérdéseiről a megszólaltatott interjúalanyok – érthető módon – csak keveset árultak el, ezért a jelenlegi változások okaira vonatkozóan csak a következő főbb következtetéseket tudjuk levonni: a) ezek következtében a többcélú kistérségi társulások kiüresedtek; b) a korábban bevettnek számító addicionális források jelentős mértékben csökkentek; c) a struktúrát korábban összetartó informális kapcsolati háló és közös érdek felmorzsolódott, felszínre kerültek a közös érdek által eddig takart ellentétek. Vélhetően ez a folyamat vezetett oda, hogy a vizsgált települések többségében a korábbi társulási rendszerek felbomlani látszanak. Mindehhez még hozzájárul, hogy a járáshatárok több esetben is két, vagy akár három részre osztanak fel korábbi kistérségeket, az egykor egy érdekkörbe tartozó települések így új központot és új identitást kapnak, s szükségszerűen az új földrajzi tér adottságain belül kezdik el keresni potenciális együttműködő partnereiket.
62
A társulások helyzete A 2013. évi többcélú kistérségi társulások munkaszervezeteinek kötelező megszüntetése, illetve a társulások Mötv. szerinti átalakulása következtében megszűnt az a jogilag intézményesített rendszer, amely a többcélú társulásokra vonatkozó törvényben kötelezően ellátandó feladatok biztosítását írta elő térségi szinten. Az új helyzetre a kistérségi központok, illetve a környező települések eltérő választ adtak. Létezett olyan kistérség, amely fenntartotta a társulást azon feladatok tekintetében, amelyekről a tagok mindegyike úgy vélte, hogy azokat optimálisan kistérségi területi szinten lehet ellátni. (Ilyen feladatok a családvédelmi és gyermekjóléti feladatok, illetve a szociális ellátok egy része.) A kistérségek jelentős része mikroközpontokra esett szét, melyek eltérő minőségben és mennyiségben látják el a különböző közszolgáltatásokat.
3.2.3. Az államigazgatási reform kistelepülésekre gyakorolt hatása További izgalmas és sok tanulságot magában hordozó szférának tekinthető témakör a kistelepülések önigazgatáshoz és államigazgatáshoz való viszonyának közelmúltbeli megváltozása. A települési önigazgatás kérdéskörében lényeges változást hozott ugyanis a 2011-ben hatályba lépett új önkormányzati törvény, mely az önálló polgármesteri hivatalok, és a körjegyzőségek kialakítására addig vonatkozó megengedőbb szabályozás helyett jóval szigorúbb rendelkezéseket tartalmaz. A jelenlegi keretrendszer legalább hét település részvétele, illetve 2.000 fő összlakosságszám mellett közös önkormányzati hivatalokat rendel létrehozni. Habár a szabályozás rigorózusnak és szigorúnak tűnik, a mintában szereplő kistelepülések életében nem feltétlenül hozta az önálló hivatal működtetésének elvesztését. Ebben a méretkategóriában ugyanis eddig is megszokott volt az igazgatási feladatok társulásos, körjegyzőségi intézményrendszer általi ellátása. A körjegyzőségek azonban viszonylag szabadon megalakíthatóak voltak, ezért a jelenlegi előírásokban rögzített méretnek és településszám értéknek sok esetben nem felelnek meg. Éppen ezért a törvény hatályba lépését követően a közös önkormányzati hivatalok megszervezésekor ismét mozgás indult meg a kistelepülések világában. Ez szükségszerűen magával hozta akár hosszú évtizedes hagyományokra visszatekintő körjegyzőségek felbomlását. Erre példát mutat Abaújvár és Szenna esete, ahol a korábbi körjegyzőségek szétestek és most újonnan létesített székhelyekkel kettő, illetve három közös önkormányzati hivatal területéhez tartoznak a korábbi partnertelepülések. Az esettanulmányok tapasztalatai alapján mind a székhely település kiválasztása, mind a megszüntetett hivatalokban dolgozó munkavállalók esetleges továbbfoglalkoztatása a településvezetők alkupozícióján, a település- és személyközi kapcsolatokon múlt. Az új rendszerben kardinális problémát jelent a hivatalok dolgozói létszámának lélekszám arányhoz rendelése, mely az esetek túlnyomó többségében a hivatalnokok számának csökkenésével járt. Ez már rövidtávon is a feladatok feltorlódásához vezetett, a megkérdezett interjúalanyok pedig aggodalmukat fejezték ki az ügyvitel jövőbeli sorsa miatt. Különösen fontos ez a megállapítás a közszolgáltatásokkal kapcsolatos hivatali ügyintézés miatt is. Hasonlóan nagy változást hozott a kistelepülések életében a járási rendszer 2011-től kezdődő megszervezése is. A megkérdezett interjúalanyok a járási hivatalokkal kapcsolatban leginkább a viszonylagos távolságot, a még nem bejáratott szolgálati utakat emelték ki problémaként, amely véleményük szerint megnehezíti az ügyvitelt. Ez a tapasztalat könnyen visszavezethető a szervezetrendszer fiatal mivoltára, de a helyzet mihamarabbi rendezésére feltétlenül fel kell
63
hívnunk a figyelmet nem csak államigazgatási, hanem közszolgáltatási szempontok alapján is. A járási hivatal kompetenciájába kerültek ugyanis többek között szociális és gyámügyekről szóló döntések, melyekben a helyhatóságok és a járási hivatalok közötti együttműködés feltétlenül szükséges. A két ügyintézési szint egymáshoz való „közeledését” talán elősegíthetné az a tény, hogy a járási hivatalok több esetben is a polgármesteri hivatalok dolgozói közül rekrutálták állományukat. E dolgozók helyismerete és beágyazottsága hosszú távon vélhetőleg elősegíthetné a gördülékenyebb együttműködést.
IV. ÖSSZEGZÉS Az esettanulmányok készítésével az volt a célunk, hogy árnyaltabb képet kapjunk a helyi közszolgáltatások helyzetéről, a helyi döntések hátteréről, motivációiról, az alkalmazott szervezési formák, megoldások működési tapasztalatairól, illetve a vizsgálat időzítésére tekintettel, a végrehajtott változások első tapasztalatairól. A legfőbb tanulság, hogy a tapasztalatok „öszszegzésének összegzése” szinte lehetetlen. Már az előzőekben ismertetett jelenségek, jó példák és rossz gyakorlatok is tekinthetőek önkényes, szubjektív szelekciónak, ami szükségszerűen egybe mossa a talált rendkívüli sokszínűséget. Összegzésként ezért legfeljebb benyomásokat közölhetünk, olyan tényezőkre koncentrálva, amelyek a projekt eredeti célkitűzései szempontjából relevánsak különösen. A jogi szabályozás és a helyi önkormányzati mérlegelés viszonyából az utóbbi javára billen el a mérleg. Ez nem azt jelenti, hogy az önkormányzatok tömegesen nem teljesítenék a feladataikat, vagy nem követnék a kötelező előírásokat, hanem azt, hogy az előírások teljesítésében számtalan helyi tényező játszik szerepet, s ezzel mind a feladatok terjedelme, mind ellátásuk tartalma és minősége nagyon sokszínű. A települések mérete, térbeli elhelyezkedése, térbeli funkciói, és a jelenlévő közszolgáltatások skálája közötti összefüggés nem jelent egyértelmű determinizmust, különösen abban nem, hogy a települések milyen köre működik együtt a körzeti szolgáltatások megszervezésében. Az egyre szigorodó jogi szabályozás, finanszírozás ellenére a helyi megfontolások és adottságok mentén a szolgáltatások kiépültsége nem mutat racionális, uniformizált „rendszert”. A fenti, akár diszfunkcióknak is tekinthető jelenségek ellenére az önkormányzati szolgáltatásszervezési döntések helyi racionalitása sokkal inkább jellemző, mint a nyilvánvaló pazarlás, ésszerűtlenség vagy méltánytalanság. Az önkormányzatok a működési tapasztalatokra, a helyi konfliktusokra gyorsan reagálnak, könnyen és gyakran hajtanak végre korrekciókat, találékonyak a rugalmas, személyre szabott megoldások keresésében, még akkor is, ha egyébként a divatkövetés, sémák átvétele szintén érzékelhető. A helyi közszolgáltatások megszervezésében tehát a „helyiség” masszívan jelen van (a „területiség” már kevésbé). Ugyanakkor a „helyiség” ritkán eredményez komplex hosszú távú stratégiai magatartást a közszolgáltatások megszervezésében, ciklikus rángások, rögtönzések, ágazati egyoldalúságok szinte mindenütt jellemzőek.
64
Tény, hogy a jövőben sokkal egységesebb, „fegyelmezettebb” közszolgáltatás-szervezési modell alakulhat ki, ha a jogi és finanszírozási rendszer változásait vesszük alapul. Hogy ne vesszen el a helyi mérlegelés lehetőségében rejlő előny, olyan közbenső, térbeli integráló, tervező szerepkörre lenne szükség, amelynek intézményi keretei egyelőre teljesen hiányoznak a magyar területi kormányzás rendszeréből.
65
1. függelék: Mintavételi lehetőségek 1. táblázat: A településméret és a jogállás szerint reprezentatív településszám-arányos minta
Településméret <500 500–1 ezer 1–2 ezer 2–5 ezer 5–10 ezer 10–30 ezer 30–50 ezer 50–100 ezer >100 ezer Összesen
önálló polgármesteri hivatal
4 1 0
Község és nagyközség közös önkor- közös önkormányzati mányzati hivatal székhivatal tagja helye 0 17 2 8 6 4 2 0 0
5
10
29
Város nem járásjárás- székhely székhely
0 1 1 1
3
0 0 1 1 0
Megyei jogú város nem memegyegyeszékhely Összesen székhely
1 0
2
1
0 1 1 2
17 10 10 7 3 2 1 1 1 52
Forrás: KSH adatok alapján saját szerkesztés 2. táblázat: A településméret és a jogállás szerint reprezentatív népességarányos minta Településméret
Község és nagyközség önálló polgármesteri hivatal
Város
Megyei jogú város Összesen
közös önkormányzati hivatal székhelye
közös önkormányzati hivatal tagja
<500
0
2
2
500–1 ezer
1
2
3
1–2 ezer
4
2
0
0
6
0
1
1
9
2
2
5
3
8
11
2–5 ezer
5
2
5–10 ezer
1
0
10–30 ezer
0
nem járásjárásszékhely székhely
30–50 ezer
3
50–100 ezer
nem megyemegye- székhely székhely
1
0
4
1
3
4
7
7
10
51
>100 ezer Összesen
6
7
6
6
14
Forrás: KSH adatok alapján saját szerkesztés
66
2
2. függelék: A minta 1. táblázat: A kiválasztott minta településeinek jellemző adatai Népesség
Abaújvár Almásfüzitő Bátaapáti
Jogállás
Régió
község, tag
É-Magyaro.
városhiányos
2 174
község, önálló
K-Dunántúl
határ menti
396
község, székh.
D-Dunántúl
206
Hátrányos vagy leghátrányosabb helyzet
Speciális földrajzi helyzet
Békéscsaba
63 752
m. j. város
D-Alföld
Budaörs
29 605
város
Közép-Mo.
Cegléd
37 778
járásszékh.
Közép-Mo.
1 002
község, székh.
É-Magyaro.
48 010
m. j. város
K-Dunántúl
6 201
járásszékh.
É-Magyaro.
18 968
város
Közép-Mo.
Fülöpjakab
1 147
község, tag
D-Alföld
Gyenesdiás
3 720
község, önálló
Ny-Dunántúl
Gyöngyös
32 385
járásszékh.
É-Magyaro.
131 564
m. j. város
Ny-Dunántúl
határ menti
23 309
járásszékh.
É-Alföld
üdülő település
372
község, tag
É-Magyaro.
LHH HH
Cserépfalu Dunaújváros Encs Fót
Győr Hajdúszoboszló Hollókő
HH
LHHK
üdülő település
Hosszúhetény
3 486
község, önálló
D-Dunántúl
Iszkaszentgyörgy
2 032
község, székh.
K-Dunántúl
707
község, székh.
Ny-Dunántúl
HH
Jászladány
5 713
község, önálló
É-Alföld
HH
Kadarkút
2 583
város
D-Dunántúl
LHHK
Kaposvár
67 686
m. j. város
D-Dunántúl
HH
Kecskemét
114 226
m. j. város
D-Alföld
6 300
város
D-Alföld
25 020
járásszékh.
D-Dunántúl
Ivánc
Kerekegyháza Komló
67
HH
városhiányos
városhiányos
Népesség
Jogállás
Régió
Hátrányos vagy leghátrányosabb helyzet
Speciális földrajzi helyzet
Magyarkeszi
1 230
község, székh.
D-Dunántúl
LHHK
városhiányos
Mezőberény
10 896
város
D-Alföld
LHH
Mezőtúr
17 337
járásszékh.
É-Alföld
HH
község, székh.
D-Dunántúl
LHHK
városhiányos
6 067
járásszék.
D-Alföld
LHH
határ menti
32 720
járásszékh.
Ny-Dunántúl
község, székh.
Ny-Dunántúl
HH
városhiányos
m. j. város
É-Alföld
város
Közép-Mo.
község, székh.
D-Dunántúl
m. j. város
D-Dunántúl
Mike Mórahalom Mosonmagyaróvár Nagykapornak Nyíregyháza
599
906 117 658
Ócsa
9 136
Orfű
941
Pécs
156 801
üdülő település
Pilisszentiván
4 360
község, önálló
Közép-Mo.
Pocsaj
2 579
község, önálló
É-Alföld
Sárvár
14 764
járásszékh.
Ny-Dunántúl
üdülő település
Sopron
61 390
m. j. város
Ny-Dunántúl
határ menti
Sukoró
1 295
község, székh.
K-Dunántúl
Szászvár
2 334
község, székh.
D-Dunántúl
HH LHHK
LHHK
Szenna
771
község, tag
D-Dunántúl
Szigliget
824
község, székh.
K-Dunántúl
Szolnok
74 341
m. j. város
É-Alföld
Tab
4 242
járásszékh.
D-Dunántúl
LHH
Tar
1 844
község, tag
É-Magyaro.
HH
Tata
24 906
járásszékh.
K-Dunántúl
1 751
község, székh.
D-Alföld
64 024
m. j. város
K-Dunántúl
Tömörkény Veszprém
Forrás: Saját szerkesztés.
68
határ menti
városhiányos üdülő település
HH
városhiányos
3. függelék: A minta településeinek pénzügyi-gazdasági mutatói A települések pénzügyi helyzetével kapcsolatban két külön kérdést vizsgáltunk, egyrészt, hogy méretkategóriánként hogyan viszonyul az 50-es minta 1 főre eső helyi adó bevétele az országos átlaghoz, illetve, hogy a minta egészére nézve mi mondható el ugyanerről a mutatóról. 1. táblázat: A népesség mintabeli és országos megoszlása települési méretkategóriák szerint, 2011, % Településméret
50-es minta
Ország összesen
0–2 ezer fő
1,1
16,8
2–5 ezer fő
2,2
14,4
5–10 ezer fő
2,7
8,8
10–50 ezer fő
25,4
24,2
50 ezer fő felett
68,6
35,9
100,0
100,0
Összesen
Forrás: Saját szerkesztés 2. táblázat: Egy főre jutó önkormányzati helyi adó bevételek az 50-es mintában (Budaörs nélkül) méretkategóriák szerint, az országos átlaggal összehasonlítva, 2011 (Ft) Településméret
50-es minta
Országos átlag
0–2 ezer fő
22 427
17 945
2–5 ezer fő
35 662
23 989
5–10 ezer fő
25 174
33 001
10–50 ezer fő
56 528
55 952
50 ezer fő felett
67 542
71 184
Összesen
67 012
48 415
Forrás: Saját szerkesztés
69
1. kategória (0–2 ezer fő). Az ide tartozó 15 település közül (7. táblázat, vonallal elválasztva) az egy főre jutó helyi adó bevétel csak öt esetben nagyobb az országos kategóriaátlagnál (18 E Ft), 10 esetben pedig kisebb (3. táblázat). Ugyancsak 10 település tartozik hátrányos, illetve leghátrányosabb (LHH, LHHK) besorolású kistérséghez (csillaggal jelezve). A 15 község összes adóbevételének több mint fele 3 üdülő település (Szigliget, Orfű, Sukoró) bevételéből kerül ki. Összességében ennek a csoportnak a nagyobbik része inkább hátrányos helyzetűnek tekinthető. 3. táblázat: A 2000 fő alatti települések adóbevételei Összes helyiadó-bevétel, E Ft
1 főre jutó helyi adó, Ft
Bátaapáti
42 445
107 184
Szigliget
51 464
62 456
Orfű
49 229
52 316
Sukoró
64 532
49 832
Nagykapornak*
24 236
26 751
Szenna**
13 314
17 268
Fülöpjakab
15 532
13 541
8 527
12 061
Cserépfalu*
11 796
11 772
Hollókő**
3 942
10 597
10 603
5 750
Tömörkény*
9 600
5 483
Abaújvár**
1 086
5 272
Magyarkeszi**
6 251
5 082
Mike**
1 216
2 030
Ivánc*
Tar*
Forrás: Saját szerkesztés
70
2. kategória (2–5 ezer fő). Az 1 főre jutó adóbevétel országos átlaga ebben a méretkategóriában 24 E Ft. A mintabeli 9 településből (a táblázatban vonallal elválasztva) 4 település van átlag alatt, 5 pedig felette, de az egész csoport helyi adó bevételeinek (981 M Ft) mintegy felét (469 M Ft) mindössze két település, Almásfüzítő és Tab bevételei adják. E kategóriában zett 5 település hátrányos helyzetű kistérségben található, közülük Tab, Kadarkút, Pocsaj a "leghátrányosabb", LHH, illetve LHHK besorolású. Tehát ennek a csoportnak a településeiről sem állítható, hogy az átlagosnál jobb gazdasági helyzetben lennének. 4. táblázat: A 2–5 ezer fős települések adóbevételei Összes helyiadó-bevétel, E Ft
1 főre jutó helyi adó, E Ft
Almásfüzitő
236 631
108,8
Tab**
232 836
54,9
Pilisszentiván
227 565
52,2
82 491
40,6
105 083
28,2
Hosszúhetény*
39 319
11,3
Kadarkút**
26 464
10,2
Pocsaj**
20 023
7,8
Szászvár*
10 636
4,6
Iszkaszentgyörgy Gyenesdiás
Forrás: Saját szerkesztés 3. kategória (5–10 ezer fő). Az itteni öt településből mindössze Mórahalom az, amelyiknél az egy főre eső helyi adó bevétel a méretkategória országos átlagánál (33 001 Ft) magasabb. Három település (Mórahalom, Encs, Jászladány) hátrányos, illetve, leghátrányosabb helyzetű kistérséghez tartozik 5. táblázat: Az 5–10 ezer fős települések adóbevételei Összes helyiadó-bevétel, E Ft
1 főre jutó helyi adó, E Ft
Mórahalom**
261 485
43,1
Kerekegyháza
195 241
31,0
Ócsa
199 384
21,8
Encs**
122 360
19,7
62 764
11,0
Jászladány*
Forrás: Saját szerkesztés 4. kategória (10–50 ezer fő). A csoport felében, tehát 6 mintabeli város esetben haladja meg az egy főre eső helyi adó bevétel az országos átlagot. Budaörs kiugróan magas adatát leszámítva ebben a csoportban az országos átlaghoz (55 952 Ft/fő) igazodó értékeket találunk.
71
6. táblázat: A 10–50 ezer fős települések adóbevételei Összes helyiadó-bevétel, E Ft
1 főre jutó helyi adó, E Ft
Budaörs
7 416 098
250,5
Sárvár
1 275 962
86,4
Fót
1 565 698
82,5
Dunaújváros
3 784 568
78,8
Mosonmagyaróvár
2 391 874
73,1
Gyöngyös
2 262 679
69,9
Hajdúszoboszló
1 272 548
54,6
Tata
1 164 626
46,8
Cegléd
1 132 860
30,0
Mezőtúr*
505 015
29,1
Komló*
585 184
23,4
Mezőberény**
231 265
21,2
Forrás: Saját szerkesztés
72
5. kategória (50 ezer fő felett). Az itt kiválasztott 9 megyei jogú városból mindössze Győr és Veszprém esetében találunk az országos átlagnál (71 184 Ft/fő) magasabb értéket. Bár a nagyvárosok országos átlagát Budapest adata jelentősen megnöveli, a megállapítás akkor is érvényes, ha az országos átlagot Budapest kihagyásával húznánk meg, ezzel ugyanis a kategória országos átlaga még mindig csak 63 947 Ft/fő-re csökkenne. 7. táblázat: Az 50 ezer fő feletti települések adóbevételei Összes helyiadó-bevétel, E Ft
1 főre jutó helyi adó, E Ft
18 315 041
139,2
Veszprém
5 030 658
78,6
Sopron
3 656 577
59,6
Nyíregyháza
6 986 076
59,4
Szolnok
4 393 498
59,1
Kecskemét
5 983 400
52,4
Pécs
7 535 218
48,1
Kaposvár
3 041 718
44,9
Békéscsaba
2 565 651
40,2
Győr
Forrás: Saját szerkesztés. 8. táblázat: Egy főre jutó önkormányzati bevételek az 50-es mintában méretkategóriák szerint, az országos átlaggal összehasonlítva, 2011 Egy főre jutó helyiadó-bevétel, Ft
Egy főre jutó állami hozzájárulások és támogatások, Ft
50-es minta
országos átlag
50-es minta
országos átlag
0–2 ezer fő
22 427
17 945
64 804
77 449
2–5 ezer fő
35 662
23 989
81 972
75 427
5–10 ezer fő
25 174
33 001
89 626
74 233
10–50 ezer fő
74 718
55 952
73 800
78 045
50 ezer fő felett
67 542
71 184
85 322
62 707
Összesen
67 012
48 415
82 204
71 734
Forrás: Saját szerkesztés.
73
