SPRÁVNÍ ČINNOST ORGÁNŮ STÁTNÍ BÁŇSKÉ SPRÁVY ČR. Rigorózní práce

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Mgr. Ing. Miloš Matz, Ph.D.

SPRÁVNÍ ČINNOST ORGÁNŮ STÁTNÍ BÁŇSKÉ SPRÁVY ČR

Rigorózní práce

Vedoucí rigorózní práce: JUDr. Ing. Josef Staša, CSc. Katedra: Správního práva a správní vědy Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 30. května 2014

Prohlášení Prohlašuji, že jsem předkládanou rigorózní práci vypracoval samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány a práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.

V Praze dne

2

Poděkování Rád bych na tomto místě poděkoval JUDr. Ing. Josefu Stašovi, CSc. za velmi cenné připomínky, odborné rady a poskytnuté konzultace, kterými přispěl k vypracování této práce.

3

Obsah 1. 2.

3.

4.

Úvod Veřejná správa a její organizace

7 10

2.1 Pojem veřejná správa

10

2.2 Funkční a institucionální vymezení veřejné správy

12

2.3 Organizace veřejné správy

14

Státní báňská správa České republiky 3.1 Organizace a působnost státní báňské správy

17

3.2 Pravomoc státní báňské správy

21

3.3 Shrnutí

22

Činnost veřejné správy

23

4.1 Cíle a úkoly veřejné správy

23

4.2 Funkce a metody působení veřejné správy

24

4.3 Formy činnosti veřejné správy

26

4.3.1 Abstraktní akty

32

4.3.2 Opatření obecné povahy

37

4.3.3 Konkrétní akty

38

4.3.4 Faktické zásahy

42

4.3.5 Veřejnoprávní smlouvy

46

4.3.6 Neregulativní úkony

48

4.4 Shrnutí 5.

16

52

Formy činnosti státní báňské správy

54

5.1 Abstraktní akty státní báňské správy

54

5.1.1 Vyhlášky Českého báňského úřadu

54

5.1.2 Interní předpisy státní báňské správy

55

5.2 Konkrétní akty státní báňské správy

56

5.2.1 Schvalovací akty

57

5.2.2 Povolení

66

4

5.2.3 Závazná stanoviska

71

5.3 Faktické zásahy báňských inspektorů 5.3.1 Závazný příkaz k odstranění zjištěných závad a nedostatků

72 75

5.3.2 Závazný příkaz k zastavení provozu nebo jeho části či jejich technických zařízení

75

5.3.3 Zákaz práce přesčas, práce v noci a práce žen a mladistvých

78

5.3.4 Zadržení průkazu o odborné způsobilosti

78

5.3.5 Další faktické zásahy k zajištění průběhu správního dozoru a účelu správního řízení

79

5.3.6 Důvody speciální úpravy faktických zásahů báňských inspektorů 5.4 Veřejnoprávní smlouvy za účasti státní báňské správy

85

5.5 Neregulativní formy činnosti státní báňské správy

86

5.5.1 Stanoviska státní báňské správy

86

5.5.2 Vyjádření státní báňské správy

88

5.5.3 Osvědčení státní báňské správy

90

5.5.4 Veřejnoprávní ujednání o spolupráci se státní báňskou správou

91

5.5.5 Další neregulativní úkony státní báňské správy

94

5.6 Shrnutí 6.

7.

8.

80

98

Správní dozor vykonávaný státní báňskou správou

102

6.1

Právní úprava fáze kontrolního zjišťování

108

6.2

Právní úprava fáze zjednávání nápravy

111

6.3

Shrnutí

117

Správní trestání státní báňskou správou

119

7.1

Přestupky

121

7.2

Správní delikty podnikatelů

125

7.3

Sankce a ochranná opatření

127

7.4

Shrnutí

130

Závěr

132

5

Resumé Abstrakt Abstract Seznam použitých pramenů Seznam použitých zkratek Seznam příloh

6

1. Úvod V dnešní době téměř neexistuje oblast života, kde by nebyla činná veřejná správa, ať ve své mocenské nebo pečovatelské funkci. Tento vztah člověka a veřejné správy velmi výstižně vyjádřil Hendrych:1 „Správa se chopí člověka při jeho narození a propouští ho ze svého svazku úmrtím.“. Veřejná správa vykonává velmi široký okruh různorodých činností rozmanitými postupy, jejichž vnější projevy či výsledky je velmi složité, právě s ohledem na jejich rozmanitost, pozitivně definovat či vyčerpávajícím způsobem popsat. Nejedná se jen o procesy typu správního řízení podrobně upravené právními normami, ale i o procesy méně formalizované nebo jen faktické. Proto je důležité se formám činností veřejné správy věnovat, aby bylo možné stanovit požadavky obsahové i formálně právního charakteru na ně kladené. Poznání forem správních činností a stanovení kritérií pro jejich klasifikaci přispívá i ke správné volbě těchto forem v praxi. Činnost veřejné správy se vždy uskutečňuje v určitých formách, v nichž působí navenek na jejich adresáty. Čím je zásah veřejné správy do sféry subjektivních práv osob závažnější pro adresáta z hlediska jeho nutnosti něco konat či něco strpět, tím více očekává, že úřední osoba vykonávající pravomoc bude odpovědně zvažovat, zda její zásah je nejen legální, ale také dostatečně přiměřený, vyvážený, spravedlivý a podobně. Tomu musí také odpovídat forma, kterou je zásah realizován, pokud dává zvláštní zákon orgánu veřejné správy možnosti volby v rámci diskreční pravomoci. Volba vhodné formy má pak dopady z hlediska dodržování zákonnosti a efektivity činnosti veřejné správy. Rigorózní práce se věnuje činnosti veřejné správy nejprve obecně. Převážná část práce je pak zaměřena na správní činnosti orgánů státní báňské správy, jednak s ohledem na skutečnost, že primárně je tato oblast regulována horním právem, které patří k tradičním odvětvím českého veřejného práva. Orgány státní báňské správy již několik století, v různých organizačních formách, dozorují bezpečné dobývání nerostů a hospodárné nakládání s nerostným bohatstvím. Dalším důvodem je můj profesní vztah k hornictví, který jsem získal při studiu na Vysoké škole báňské – Technické univerzitě Ostrava. V praxi, z pozice obvodního báňského inspektora, jsem pak měl možnost se

1

Hendrych, D. Základy správní vědy. Praha: Edice „Prameny a nové proudy právní vědy“, 1992, s. 21.

7

podrobně seznámit s organizací a působností orgánů státní báňské správy a jednotlivými formami jejich správní činnosti. V neposlední řadě jsem chtěl činnost státní báňské správy více přiblížit odborné veřejnosti, neboť oblast horního práva, zejména pak činnosti státní báňské správy je jen velmi zřídka odborně prezentována. O důležitosti tohoto správního odvětví svědčí i fakt, že zabezpečuje regulaci významných společenských vztahů v oblasti ochrany nerostného bohatství, ochrany životů a zdraví osob, jejich majetku a bezpečnosti báňského provozu, a to nejen při exploataci nerostného bohatství. Hmotněprávní základ uvedené veřejnoprávní regulace je třeba hledat již v ústavním právu v podobě státem šetrného využívání přírodních zdrojů a ochrany přírodního bohatství,2 ochrany vlastnického práva, ochrany zdraví a uspokojivých pracovních podmínek zaměstnanců.3 Účelem této rigorózní práce je popsat obecně jednotlivé formy činnosti veřejné správy na základě jejich klasifikace dle vhodně zvoleného klasifikačního kritéria. Poznání jednotlivých forem správní činnosti orgánů státní báňské správy na základě zvoleného klasifikačního kritéria by pak mělo přispět ke správné volbě těchto forem v praxi k zabezpečení realizace značně různých úkolů, které jsou na orgány státní báňské správy kladeny. Práce by měla prověřit, zda každá z forem činnosti užívaná orgány státní báňské správy při plnění zákonem stanovených úkolů má právní základ, vychází z obsahových požadavků pro konkrétní činnost a plní svůj účel. Rigorózní práce se v úvodu zabývá veřejnou správou obecně. Teorie přistupuje k definici veřejné správy ze dvou hledisek, funkčního a institucionálního (organizační pojetí). Rigorózní práce se věnuje státní báňské správě nejdříve jako instituci vykonávající veřejnou správu, a následně se zabývá jejími správními činnostmi, které orgány státní báňské správy vykonávají a odlišují se jimi od jiných správ. Činnost veřejné správy se uskutečňuje v určitých formách, v nichž působí navenek na jejich adresáty; představují konečný, vnější výraz činnosti správních orgánů. Těmto formám se práce věnuje nejdříve obecně a pak z pohledu úkolů, které jsou

2

Čl. 7 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.

3

Čl. 11 odst. 1 a čl. 28, 31 Listiny základních práv a svobod (vyhlášené usnesením Předsednictva ČNR pod č. 2/1993 Sb.).

8

kladeny na orgány státní báňské správy. Na základě svých praktických zkušeností se soustředím zejména na regulativní formy činnosti SBS a ty, které vnímám jako problémové z hlediska aplikace práva de lege lata. V konkrétních případech pak navrhuji i možná legislativní řešení. Asi nejproblematičtější oblastí, které se práce věnuje, je oblast faktických zásahů báňských inspektorů. Dá se říci, že vzhledem k účelu této práce je to logickým vyústěním, neboť se jedná o úkony, které nejsou výsledkem formalizovaného procesu a významným způsobem zasahují do práv jejich adresátů. Taktéž pohledy na tyto formy činnosti odborné veřejnosti, ale i judikatury se značně liší. Rigorózní práce nemohla opomenout ani druhotné instituty správního práva, kterými jsou správní dozor a správní trestání. Veřejná správa plní především dvě základní funkce, funkci organizující (regulativní) a funkci ochrannou. Mocenská ochrana poskytovaná ze strany orgánů veřejné správy zajišťuje její bezporuchový chod a zjednání nápravy tam, kde již k porušení právních povinností došlo, a to prostředky, kterými je veřejná správa vybavena. Orgány státní báňské správy tak disponují řadou mocenských oprávnění, kterými velmi účinně prosazují plnění právních povinností, odstraňují protiprávní stavy nebo zabraňují dalšímu porušování právních předpisů. Správní dozor a správní trestání jsou tak významnou činností orgánů státní báňské správy, bez kterých by nemohla efektivně plnit zákonem stanovené úkoly. Z těchto důvodů jsou správnímu dozoru a správnímu trestání věnovány poslední kapitoly této práce.

9

2. Veřejná správa a její organizace Veřejná správa je předmětem regulace především správního práva jakožto samostatného právního odvětví. Při definici pojmu veřejná správa upřednostňuje teorie správního práva juristický přístup. Protože složitost veřejné správy jako společenského jevu nelze postihnout z pohledu jen jedné disciplíny, je tento juristický přístup často doplňován různými definicemi a popisy veřejné správy z pohledu dalších vědních disciplín.4 Veřejnou správu můžeme vnímat jako souhrn orgánů určitého druhu a současně i jako souhrn činností určitého druhu. Veřejná správa vykonává velmi široký okruh různorodých činností. Mezi tyto činnosti lze demonstrativně zařadit například vydávání občanských průkazů, živnostenských listů, stavebních povolení, ověřování odborné způsobilosti osob, ukládání nápravných prostředků správního dozoru, vedení evidence obyvatel, ukládání pokut za správní delikty apod. Z uvedeného výčtu činností je patrna jejich značná odlišnost co do odborných požadavků, prostředí, ve kterém probíhají, jejich charakteru a společenských dopadů. Veřejnou správu přitom nevykonává jenom stát, ale působí zde i jiné subjekty. Z těchto důvodů je velmi složité veřejnou správu pozitivně definovat či vyčerpávajícím způsobem popsat.

2.1 Pojem veřejná správa Obecně můžeme říct, že správa je chápána jako cílevědomá činnost směřující k dosažení určitého cíle. Pokud uvedeným cílem je spravování veřejných záležitostí, můžeme hovořit o správě veřejné. Od správy soukromé se tedy liší tím, že je vykonávána ve veřejném zájmu. Kramář5 chápe veřejnou správu jako výkonnou, podzákonnou a nařizovací činnost orgánů státní správy a orgánů územní nebo zájmové samosprávy vykonávanou na základě zákonů a k jejich provedení. Pojem výkonná činnost zdůrazňuje fakt, že veřejná správa jako součást moci výkonné slouží k tomu, aby vykonávala zákony. Tím 4

Machajová, J. a kol. Všeobecné správne právo – 5. Aktualizované vydanie. Bratislava: EUROKÓDEX, s.r.o., 2010, s. 15.

5

Kramář, K. Kontrola ve veřejné správě, díl I. Karlovy Vary: Vysoká škola Karlovy Vary, o.p.s., 2005, s. 10.

10

je myšlena i jejich konkretizace formou vydávání právních předpisů, kterými se zákony provádějí. Podzákonnost veřejné správy je spatřována v tom, že je zákony vázána, může se tedy uskutečňovat jen na jejich základě a v jejich mezích. Nařizovací činnost vyjadřuje autoritativní postavení veřejné správy, spočívající v mocenském ukládání povinností a přiznávání oprávnění adresátům veřejné správy. Pozitivně vymezit veřejnou správu je podle mého názoru nemožné, neboť objem a formy správních činností se neustále mění v závislosti na úkolech, které jsou veřejné správě svěřovány. Přesto se většina autorů o pozitivní vymezení veřejné správy i nadále pokouší a zdůrazňují další znaky správní činnosti charakteristické pro veřejnou správu nebo pro některé její oblasti. Veřejnou správu lze ohraničit i negativně, tzn. činnosti, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví (zbytková veřejná moc). Tuto definici veřejné správy preferuje i Ipsen,6 neboť pozitivní vymezení, vzhledem k různorodosti aktivit a rozličnosti úkolů veřejné správy, je problematické. Veřejná správa je stěžení část moci výkonné, jejímž hlavním nositelem a vykonavatelem je stát, se svými orgány a správními úřady, které se dělí o úkoly správy s dalšími subjekty nestátní povahy, zejména veřejnoprávními samosprávnými korporacemi. Činnost ve veřejném zájmu tedy přísluší originálně státu a až teprve z vůle jeho oprávněných orgánů může docházet k delegaci části veřejné správy na jiné subjekty. Hendrych7 zdůrazňuje, že dnešní pojetí veřejné správy je jako služby nebo governance, tedy veřejné správy v širším významu, jako vládnutí nebo správy veřejných věcí za aktivní účasti občanů a v jejich prospěch. Toto pojetí předznamenává další úkoly, které se pohybují v rámci právního řádu. Jejich realizace nemá tradiční veřejnoprávní povahu, ale používá smluvních forem soukromého práva, i faktických úkonů jako doporučení, nezavazující informace, výzvy apod.

6

7

Ipsen, J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3., neu bearbeitete Auflage. Köln: Carl HeymannVerlag KG, 2003, s. 53. Hendrych, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, s. 13.

11

2.2 Funkční a institucionální vymezení veřejné správy Pojmu veřejná správa se ve správním právu doktrinálně přisuzují dva základní významy. Podle prvního je veřejná správa vnímána jako souhrn orgánů určitého druhu (institucionální, organizační definice), podle druhého je veřejná správa souhrnem činností určitého druhu (funkční definice). Oběma definicím se podrobně věnuje Svoboda,8 který uvádí: „Institucionální definice se pokoušejí vymezit veřejnou správu tak, že (primárně) definují určitými znaky orgán (přesněji řečeno: druh orgánu jakožto instituci) s tím, že za veřejnou správu pak považují veškerou (tzn. jakoukoli) činnost, kterou takto vymezený orgán (přesněji řečeno: druh orgánu) vykonává, a to bez ohledu na obsahovou povahu jeho činnosti (neboli jeho funkce). Funkční definice se naopak pokoušejí vymezit veřejnou správu tak, že (primárně) definují určitými znaky činnost neboli funkci (přesněji řečeno: druh činnosti neboli funkce) s tím, že za veřejnou správu pak považují všechny (tzn. jakékoli) orgány neboli instituce, které takto vymezený druh činnosti (funkce) vykonávají, a to bez ohledu na označení, povahu či znaky daného druhu orgánu.“. Dále zdůrazňuje, že jak orgán (tj. instituci), tak činnost (tj. funkci), lze definovat jak podle materiálních znaků (tzn. podle obsahově chápané povahy orgánu, popřípadě funkce), tak podle formálních znaků (tzn. podle toho, jak je orgán či funkce formálně zákonem označena). Z tohoto důvodu se ztotožňuji s názorem Svobody, že je poněkud zavádějící označovat definice institucionální jako formální a definice funkční jako materiální, jak činí některá literatura.9 Institucionální i funkční pojetí veřejné správy lze z hlediska vymezení veřejné správy aplikovat pozitivně nebo negativně. Sládeček10 tento přístup definování veřejné správy metodou subtrakce (odečítání), resp. negativního ohraničení, která má kořeny 8

Pomahač, R., Handrlica, J., Kryska, D., Pítrová, L., Prášková, H., Staša, J., Svoboda, P. Veřejná správa za rozcestím (právní reflexe). Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2013, s. 29.

9

Např. Kindl, M., Kramář, K., Rajchl, J., Telecký, D. Základy správního práva. 2. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2009, s. 33.

10

Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI, 2009. s. 22.

12

patrně v Německu, zdůvodňuje právě pochybnostmi o možnosti veřejnou správu definovat. Vychází se z myšlenky E.Forsthoffa, že veřejnou správu lze sice popsat, avšak nikoliv definovat. Z hlediska funkčního pojetí se tak veřejná správa negativně vymezuje jako souhrn státních činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím nebo vládou. Institucionálně se veřejnou správou pak rozumí činnost státu nebo jiného subjektu veřejné moci mimo státní orgány vykonávající zákonodárství, soudnictví nebo vládu. Sládeček dále uvádí, že výchozí institucionální (organizační) hledisko při vymezení veřejné správy však spíše charakterizuje praktický přístup správní nauky, praxe správních soudů (zřejmě) oprávněně upřednostňuje – v souladu s ust. § 1 odst. 1 správního řádu a § 4 soudního řádu správního – hledisko funkční. Rozdíly mezi institucionálním a funkčním vymezením správy se spatřují v tom, že institucionální pojetí zdůrazňuje zvláštnosti veřejné správy oproti jiným správám a rozdíly mezi nimi, zatímco funkční vymezení vede naopak ke zmírnění diferencí a k pojímání správy, byť v různých pojetích a formách, jako určitého sociálního jevu s převahou společných znaků.11 Při vymezení veřejné správy v ČR je třeba vycházet z ústavního pořádku. Z principu dělby orgánů státní moci a ze systematiky státních orgánů a státních mocí je zřejmé, že ústavní pořádek je založen na prioritě institucionálního pojetí veřejné správy a funkční pojetí je hlediskem sekundárním. Svoboda12 uvádí, že „Funkční pojetí však není bez významu, neboť opodstatněně zužuje, nebo naopak rozšiřuje vymezení veřejné správy, k němuž by se jinak dospělo výlučným (izolovaným) použitím institucionálního pojetí. Funkční pojetí veřejné správy tak koriguje výsledek dosažený podle čistě institucionálního pojetí.“. K vymezení veřejné správy v ČR je tedy nutné uplatnit kombinaci obou uvedených pojetí. Rigorózní práce se věnuje státní báňské správě nejdříve jako instituci vykonávající veřejnou správu a následně se zabývá jejími správními činnostmi, které orgány státní báňské správy vykonávají a odlišují se jimi od jiných správ. 11

Hendrych, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, s. 19.

12

Pomahač, R., Handrlica, J., Kryska, D., Pítrová, L., Prášková, H., Staša, J., Svoboda, P. Veřejná správa za rozcestím (právní reflexe). Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2013, s. 31.

13

2.3 Organizace veřejné správy Politická moc má zpravidla tendenci se jako moc státní stabilizovat a institucionalizovat. V této souvislosti publikuje své představy o žádoucí struktuře poměrů a soustavě orgánů, na jejichž základě bude fungovat. Současně státní moc deklaruje závaznost této struktury a její ochranu před pokusy o vnější destrukci.13 Projevem moderní státnosti je ústava. Ústavou se deklaruje, že pouze instituce v ní obsažené nebo z ní odvozené tvoří strukturu státního mechanismu a určuje to, co má stát plnit. Překročení této hranice je porušením ústavy. Z uvedeného je zřejmé, že institucionální pojetí veřejné správy je prioritní z hlediska ústavního pořádku. Veřejná správa je trvalý účelově orientovaný sociální jev, a proto potřebuje organizaci představující řád.14 Organizace veřejné správy je zakotvena abstraktními i konkrétními akty, přičemž nejdůležitější pravidla jsou obsažena v ústavních zákonech a zákonech. Jedná se o organizační akty, které stanoví základní pravidla veřejné správy, zřizují správní úřady nebo upravují formu jejich zřizování, stanoví působnost a pravomoc vykonavatelů státní správy nebo subjektů, na něž byl výkon státní správy delegován, resp. propůjčen (nepřímí vykonavatelé státní správy). Oprávnění vydávat organizační akty o veřejné správě je spojeno s organizační mocí primárně náležející zákonodárci v rámci zákonodárné moci.15 Protože není nutné ani účelné, aby si musel veškeré organizační záležitosti ponechat ve své pravomoci zákonodárce, rozlišuje teorie záležitosti vnitřní a vnější organizace. Interní organizační moc spočívá v oprávnění činit opatření jen uvnitř úřadu či jiné instituce převážně formou interních předpisů, popř. statutárních předpisů. Externí organizační moc v sobě zahrnuje pravomoci právně regulovat organizaci subjektů veřejné moci, zřizovat jejich orgány a stanovovat jim působnost a pravomoc. Záležitosti vnější organizace veřejné správy ČR upravuje kromě ústavních zákonů i řada běžných zákonů, především však zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení

13

Klíma, K. Ústavní právo, 3. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2006, s. 58.

14

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání Praha: C.H.Beck, 2006, s. 97.

15

Čl. 79 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.

14

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (kompetenční zákon), který stanoví strukturu nebo jen působnost centrální správy. Dalšími speciálními zákony je pak upraveno zřízení a působnost dalších celostátně působících správních úřadů.16 Tak je tomu i z hlediska organizace a působnosti orgánů státní báňské správy.

16

Např. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů (Úřad na ochranu osobních údajů), zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (orgány inspekce práce), zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě (orgány státní báňské správy).

15

3. Státní báňská správa České republiky Státní báňská správa České republiky (dále jen státní báňská správa nebo jen SBS) patří k nejstarším historicky doloženým státním orgánům působícím na území České republiky. Jeho historie sahá přinejmenším do sedmdesátých let devatenáctého století, přesněji řečeno do roku 1871, kdy zákonem č. 77 říšského zákoníku byla vytvořena nová moderní organizace báňských úřadů. Ta navazovala na soustavu báňských institutů, které vznikaly v 16. století. Výrazná úprava organizace státní báňské správy do podoby, která se přibližuje stávající struktuře, byla provedena až po 2. světové válce vládním nařízením č. 20 ze dne 6. dubna 1954, o organizaci státní báňské správy. Tímto nařízením byla zrušena báňská hejtmanství v Praze a v Brně a revírní báňské úřady a zřízen Ústřední báňský úřad v Praze a Obvodní báňské úřady v Praze, Kladně, Plzni, Kutné Hoře, Karlových Varech, Teplicích, Brně, Ostravě, Banské Bystrici, Košicích, Spišské Nové Vsi a v Bratislavě. Tím byla založena současná organizace SBS na dvouinstančním systému tvořeném ústředním správním úřadem, podřízeným přímo vládě, a jemu podřízenými prvoinstančními správními úřady s územní působností. Toto uspořádání nahradilo trojinstanční systém revírních báňských úřadů, báňských hejtmanstvích a Ministerstva paliv a energetiky. Význam této reorganizace lze spatřovat zejména v tom, že poprvé od padesátých let 19. století nebyla báňská správa součástí ministerstva, ale byla podřízena přímo vládě. V podrobnostech o historii státní báňské správy odkazuji na odborné zdroje.17 Současná organizace státní báňské správy je upravena zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (označovaný jako kompetenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů. 17

Např. Suldovský, J. Kronika hornictví zemí koruny české. Ústí nad Labem: Vydavatelství CDL Design s.r.o., 2006. Pražák, J. Vývoj báňského dozoru, in Hornická ročenka ´92, ČBÚ a ZSDaNP. Ostrava: RBZS, 1993. Urbanec,V. Studie k hospodářským dějinám a dějinám státní správy. Praha: Jiří Flégl-Vega, 2005, Česko. Státní báňská správa ČR. O úřadu. Český báňský úřad. Historie [online]. 19.12.2013. Dostupné z: http://www.cbusbs.cz/historie.aspx.

16

3.1 Organizace a působnost státní báňské správy Organizace státní báňské správy odpovídá současným požadavkům kladeným na její úzce specializovanou působnost a míru frekvence správní rozhodovací činnosti, kterou by nebylo možné vykonávat obecními či krajskými úřady ani samotným ústředním orgánem. Státní báňská správa je tedy dvouinstanční institucí, která vykonává veřejnou správu v různých organizačních formách již několik století. Obecně lze říci, že se specializuje na oblast ochrany a využívání nerostů a na dozor nad jejich bezpečným získáváním a nakládáním s výbušninami. Záležitosti vnější organizace státní báňské správy jsou stanoveny zákonem č. 61/1988 Sb. Orgány státní báňské správy ČR jsou Český báňský úřad a obvodní báňské úřady s působností stanovenou ustanovením § 38 odst. 1 písm. b) citovaného zákona. Český báňský úřad je zřízen zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Úkoly orgánů státní báňské správy na úseku vrchního dozoru vykonává ČBÚ ústředními báňskými inspektory a obvodní báňské úřady obvodními báňskými inspektory (dále jen „báňský inspektor“). Záležitosti vnitřní organizace státní báňské správy jsou upraveny interním aktem Opatřením předsedy Českého báňského úřadu č. 16/2011, kterým se vydává organizační řád státní báňské správy ČR. Tento interní předpis je spojen s interní organizační mocí vztahující se k oprávnění činit opatření uvnitř instituce. Na základě tohoto předpisu tvoří organizační strukturu SBS předseda ČBÚ, sekce báňsko-technická a sekce právně-ekonomická, v jejichž čele stojí náměstkové, odbory, v jejichž čele stojí ředitelé odborů a obvodní báňské úřady, v jejichž čele stojí předsedové OBÚ. Sekci báňsko-technickou tvoří dva technické odbory, Odbor I – dobývání energetických surovin a bezpečnosti podzemních staveb a Odbor II. – dobývání nerudních surovin a nakládání s výbušninami. Sekci právně-ekonomickou tvoří Odbor III. – právní a legislativní a Odbor IV. – ekonomiky a správy majetku. Organizační schéma SBS je součástí přílohy č. 1. Již v zákoně č. 77/1871 ř.z., o zřízení a působnosti úřadův horních, byly stanoveny velmi přísné požadavky na odbornou způsobilost pracovníků báňského

17

dozoru (požadováno bylo právnické nebo montanistické vzdělání, pět let praxe v provozu apod.), které vyplývaly z úkolů na ně kladených v oblasti eliminace bezpečnostních rizik plynoucích z báňských provozů. Kromě zákonných úkolů, které jsou SBS svěřeny i tento historicky přetrvávající personální základ staví SBS mezi specializované orgány státní správy s vysokými kvalifikačními požadavky kladenými na dozorčí orgány. Tyto požadavky jsou v současné době upraveny interním aktem Opatřením předsedy ČBÚ č. 11/2007, kterým se vydává Pracovní řád SBS ČR, podle kterého se odbornou způsobilostí pro výkon funkcí báňských inspektorů rozumí zásadně ukončení vysokoškolského vzdělání příslušného oboru a zaměření (pro obor báňský Hornicko - geologické fakulty Vysoké školy báňské - Technické univerzity Ostrava, pro obor strojních a elektrických zařízení - vysoké školy poskytující vzdělání v oboru strojní-elektro, pro výkon technických funkcí v oboru právník - legislativec se rozumí vždy vysokoškolské vzdělání získané studiem na vysoké škole poskytující vzdělání v oboru právo). Z uvedeného je zřejmé, že se státní báňská správa staví mezi orgány veřejné správy se vzdělaným a vysoce odborně specializovaným personálním základem. Český báňský úřad je správní úřad s celostátní územní působností přímo řízený vládou, který kompetenční zákon č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších předpisů, označuje jako ústřední orgán státní správy. Není ovšem jediným ústředním správním orgánem působícím v hornictví. Např. podle ustanovení § 13 odst. 1 citovaného kompetenčního zákona zajišťuje Ministerstvo průmyslu a obchodu jako ústřední orgán státní správy tvorbu jednotné surovinové politiky, využívání nerostného bohatství, energetiku, teplárenství, plynárenství, těžbu, úpravu a zušlechťování ropy a zemního plynu, tuhých paliv, radioaktivních surovin, rud a nerud. Ministerstvo životního prostředí je ústředním orgánem státní správy například pro výkon státní geologické služby, pro ochranu horninového prostředí, včetně ochrany nerostných zdrojů a podzemních vod, pro geologické práce a pro ekologický dohled nad těžbou. V čele Českého báňského úřadu je předseda, kterého jmenuje a odvolává vláda ČR. ČBÚ plní úkoly vrchního dozoru orgánů státní báňské správy, řídí její výkon a činnost obvodních báňských úřadů, rozhoduje o odvoláních proti jejich rozhodnutím. Je tedy z hlediska funkční působnosti druhoinstančním orgánem vůči obvodním báňským úřadům. Do jeho věcné působnosti spadá odborně technická problematika vymezená zejména ustanovením § 39 zákona č. 61/1988 Sb.

18

Obvodní báňské úřady jsou územní odborné správní úřady (někdy nazývané jako dekoncentráty). Jsou projevem vertikální dekoncentrace státní správy a vykonávají státní správu na území a ve věcech stanovených ustanovením § 38 odst. 1 písm. b) (územní působnost) a § 39 (věcná působnost) zákona č. 61/1988 Sb. Jejich územní působnost včetně sídel je znázorněna v příloze č. 2. Ještě donedávna nebyla územní působnost obvodních báňských úřadů zcela shodná s územním členěním státu (okresy, pak kraje). Po zřízení vyšších územních samosprávných celků postupem času začala převažovat tendence organizovat územní státní správu s přihlédnutím k území vyšších územních samosprávních celků. V současné době odpovídá působnost obvodního báňského úřadu území dvou krajů s výjimkou OBÚ pro území kraje Karlovarského a OBÚ pro území kraje Ústeckého. Dále organizaci SBS tvoří OBÚ pro území Hlavního města Prahy a kraje Středočeského, OBÚ pro území krajů Plzeňského a Jihočeského, OBÚ pro území krajů Královéhradeckého a Pardubického, OBÚ pro území krajů Jihomoravského a Zlínského, OBÚ pro území krajů Moravskoslezského a Olomouckého a OBÚ pro území krajů Libereckého a Vysočina. Z uvedeného výčtu je zajímavá územní působnost OBÚ pro území krajů Libereckého a Vysočina. Změna této územní působnosti v předchozích letech byla motivována právě specializací OBÚ v Liberci na problematiku těžby uranu, která měla být využita i při výkonu báňské správy v kraji Vysočina. Současná praxe však ukázala, že upřednostnění specializace v oblasti správního dozoru nad ostatní veřejnou správou vykonávanou OBÚ nebyla dobrou volbou. Výkon správní činnosti OBÚ se sídlem v Liberci ve dvou krajích, které nemají společné hranice, přináší nejen vysoké provozní náklady, ale i odtržení od ostatní veřejné správy vykonávající působnost v těchto krajích. Věcná působnost orgánů státní báňské správy je enumerativně vyjádřena zejména v zákoně č. 61/1988 Sb., konkrétně v § 39 a násl. Okruh vymezených úkolů zahrnuje dozor nad dodržováním horního zákona a zákona č. 61/1988 Sb. a předpisů vydaných na jejich základě, pokud upravují ochranu a využívání ložisek nerostů, bezpečnost provozu, zajištění chráněných objektů a zájmů před účinky hornické činnosti a nakládáním s výbušninami, jakož i jiných právních předpisů upravujících bezpečnost a ochranu zdraví při práci, bezpečnost technických zařízení, požární ochranu v podzemí a pracovní podmínky v organizacích, pokud vykonávají hornickou činnost nebo činnost prováděnou hornickým způsobem a při nakládání s výbušninami. Do jejich

19

působnosti náleží i dozor nad nakládáním s těžebním odpadem a řádným odváděním úhrad za dobývací prostor a vydobyté vyhrazené nerosty, kde SBS plní úkoly správce daně podle daňového řádu. Dále vykonávají dozor nad hlavními báňskými záchrannými stanicemi a nad vytvářením finančních rezerv pro vypořádání důlních škod a na provedení sanace a rekultivace pozemků, dotčených dobýváním výhradních ložisek. Působnosti orgánů SBS se postupně rozšiřují, a to zejména z důvodů rostoucích požadavků na odbornost státní správy. Jak již bylo řečeno, kvalifikační požadavky kladené na úřední osoby oprávněné k výkonu dozoru jsou vysoké. Vysokoškolské vzdělání a praxe jsou jednou ze záruk specializovaného dozoru směřujícího zejména k eliminaci rizik, která mohou způsobit provozní nehody nebo závažné pracovní úrazy. K významnému rozšíření působnosti došlo v minulosti zákonem č. 24/1972 Sb., o organizaci a o rozšíření dozoru státní báňské správy, o dozor nad činnostmi uvedenými v ustanovení § 3 uvedeného zákona, které po technické stránce odpovídaly pracím v hornictví (současná platná právní úpravní – zákon č. 61/1988 Sb., je v převážné míře označuje za činnost prováděnou hornickým způsobem). Další rozšíření dozoru SBS bylo provedeno zákonem č. 376/2007 Sb. v oblasti dozoru nad zajišťováním bezpečného stavu podzemních objektů. Rozšíření této působnosti bylo odůvodněno v důvodové zprávě k uvedenému zákonu ze dne 25.5.2007 zejména snahou po eliminaci možných bezpečnostních rizik v této oblasti, která mohou vzniknout, ať už projevem na povrch vlivem špatného technického stavu těchto objektů nebo jejich zneužitím. Tyto objekty byly relativně snadno přístupné a nacházejí se v nich často strategicky důležité stavby (přivaděče vody, produktovody apod.). Dále SBS vykonává nově veřejnou správu v oblasti nakládání s těžebním odpadem a s účinností od 5. dubna 2012 v oblasti označování a sledování výbušnin pro civilní použití. Nelze ani opomenout, v praxi poměrně okrajovou záležitost, oblast ukládání oxidu uhličitého do přírodních horninových struktur, kde zákonem č. 85/2012 Sb., byly v uvedené oblasti stanoveny nové kompetence nejen obvodním báňským úřadům, ale i ČBÚ, Ministerstvu životního prostředí, Ministerstvu průmyslu a obchodu, krajským úřadům a obcím. Některá významná ustanovení tohoto zákona bude možné aplikovat až po roce 2020, kdy vstoupí v účinnost. Poslední zásadní změna rozšiřující působnost SBS byla provedena zákonem č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním

20

plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů a některé související zákony. Na základě tohoto zákona působnost stavebních úřadů v dobývacích prostorech vykonávají obvodní báňské úřady, jde-li o stavby, které mají sloužit otvírce, přípravě a dobývání výhradních ložisek, jakož i úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním, včetně staveb úložných míst pro těžební odpad a skladů výbušnin, s výjimkou staveb náležejících do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu podle odstavce 2 písm. d) a staveb vodních děl. Z uvedeného vyplývá, že okruh úkolů, které je SBS oprávněna (má za povinnost) řešit byl v posledních letech roztříštěn celkem do šesti zákonů. Původně byl upraven pouze zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, který zejména upravuje hospodárné a bezpečné dobývání nerostů a oblast nakládání s výbušninami. Část dozorových kompetencí SBS pak obsahoval i platný horní zákon č. 44/1988 Sb. Následně byl okruh úkolů svěřených SBS upraven v zákoně č. 157/2009 Sb., o nakládání s těžebním odpadem a o změně některých zákonů a zákoně č. 146/2010 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní použití (nyní zákon č. 83/2013 Sb.). Posledními zákony, kde byla vymezena působnost orgánů SBS, jsou již zmíněný zákon č. 85/2012 Sb., o ukládání oxidu uhličitého do přírodních horninových struktur a o změně některých zákonů a zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů a některé související zákony.

3.2 Pravomoc státní báňské správy K plnění okruhu vymezených úkolů musí být orgány státní správy vybaveny osobními, finančními, materiálními a právními prostředky. Orgánům státní báňské správy jsou k plnění stanovených úkolů svěřeny právní prostředky zejména zákonem č. 61/1988 Sb., stanovené pro ČBÚ v ustanovení § 40 a pro obvodní báňské úřady v ustanovení § 41. Dále ustanovení §§ 42 a 43 upravují jednotlivá oprávnění báňských inspektorů. Pravomoc orgánů SBSse tedy projevuje zejména tím, že mohou: -

vydávat na základě zákonného zmocnění nařízení (vyhlášky k provedení zákona),

21

-

uzavírat veřejnoprávní smlouvy,

-

vydávat konkrétní akty,

-

vykonávat správní dozor včetně přijímání nápravných opatření k odstranění zjištěných nedostatků,

-

ukládat sankce jako důsledek (trest) za správní delikty atd.

Z uvedeného je zřejmé, že pravomoc orgánů státní báňské správy se transformuje do celé řady správních činností, kterými se tato práce v následujících kapitolách podrobně zabývá.

3.3 Shrnutí Státní báňská správa je dvouinstanční institucí (Český báňský úřad a 8 obvodních báňských úřadů), která se zejména specializuje na oblast ochrany a využívání nerostů a na dozor nad jejich bezpečným získáváním. Organizace státní báňské správy odpovídá současným požadavkům na její úzce specializovanou působnost a míru frekvence správní rozhodovací činnosti. Český báňský úřad je ústřední správní úřad s celostátní územní působností přímo řízený vládou. Obvodní báňské úřady jsou územní odborné správní úřady, které jsou projevem vertikální dekoncentrace státní správy. Z důvodů specializace OBÚ se sídlem v Liberci na problematiku těžby uranu byla v předchozích letech rozšířena jeho územní působnost z kraje Libereckého i na kraj Vysočina. Současná praxe však ukázala, že upřednostnění specializace v oblasti správního dozoru nad ostatní činností OBÚ nebyla dobrou volbou. Výkon správní činnosti OBÚ se sídlem v Liberci ve dvou krajích, které nemají společné hranice, přináší nejen vysoké provozní náklady, ale i odtržení od ostatní veřejné správy vykonávající zde působnost. Do budoucna je tedy účelné posoudit z hlediska hospodárnosti územní působnost OBÚ se sídlem v Mostě, Liberci a v Hradci Králové. To je však možné jen na základě ekonomického a zejména personálního auditu, neboť OBÚ jsou specializované orgány státní správy s vysokými kvalifikačními požadavky kladenými na dozorčí orgány.

22

4. Činnost veřejné správy Nauka o činnosti veřejné správy tvoří jádro obecné části správního práva a není nic jiného než pokus o právní výklad veřejné správy ve funkčním pojetí. Klasifikace těchto činností a jejich forem jako struktur jednání vytvářejí spolehlivý teoretický základ pro všechna odvětví veřejné správy.18 Základem činnosti veřejné správy je realizace obsahu norem správního práva hmotného, vyjadřujících práva a povinnosti jejich

adresátů,

při

současném

spolupůsobení

obsahu

norem

organizačních,

kompetenčních a procesních. Činnost veřejné správy se uskutečňuje v určitých formách, v nichž působí navenek na jejich adresáty. Machajová19 realizaci činnosti veřejné správy chápe jako řetězec navazujících prvků cíle – úkoly – funkce – metody – formy, kde právě formy činnosti veřejné správy představují konečný, vnější výraz činnosti správních orgánů.

4.1 Cíle a úkoly veřejné správy Veřejná správa je systém vybudovaný k zabezpečování činnosti moci výkonné ve státě, a jako takový slouží určitým cílům a plní požadované úkoly. Úkoly tvoří základ jednání veřejné správy, které ji mají vést k dosažení cíle, který představuje žádoucí stav. Nejobecněji formulovaným cílem veřejné správy je realizace funkce státu prostřednictvím funkcí veřejné správy. Pak základními úkoly veřejné správy jsou ty, pro jejichž plnění byl systém veřejné správy zřízen. Veřejná správa je činnost výkonná, podzákonná a nařizovací, která zabezpečuje vlastními prostředky dosahování cílů a plnění úkolů, které vyplývají především ze zákonů jakožto aktů orgánů moci zákonodárné. Cíle a úkoly si tedy veřejná správa zpravidla sama nestanoví, ale jen specifikuje, aby je bylo možné dosáhnout v zákonem požadovaném základu.

18 19

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání Praha: C.H.Beck, 2006, s. 173. Machajová, J. a kol. Všeobecné správne právo – 5. Aktualizované vydanie. Bratislava: EUROKÓDEX, s.r.o., 2010, s. 165.

23

Specifikované cíle a úkoly orgány veřejné správy se základními cíly a úkoly, vyjádřenými převážně v zákonech, určují obsah činnosti veřejné správy. Cílem státní báňské správy je zabezpečit ochranu a šetrné využívání přírodních zdrojů (nerostného bohatství) a ochranu přírodního bohatství, dále zajistit bezpečnost a ochranu zdraví osob při práci, včetně uspokojivých pracovních podmínek a ochranu majetku. Jejími úkoly je zejména dohlížet nad hospodárným využíváním nerostného bohatství při vyhledávání a průzkumu, otvírce, přípravě a dobývání ložisek nerostů, úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním, jakož i nad bezpečností provozu a ochranou životního prostředí při těchto činnostech. Dále státní báňská správa zabezpečuje plnění zákonných podmínek stanovených pro provádění hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, podmínek pro nakládání s výbušninami a výbušnými předměty, podmínek pro bezpečné provozování podzemních objektů, podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví osob, bezpečnosti provozu a ochrany pracovního prostředí při hornické činnosti, činnosti prováděné hornickým způsobem a při nakládání s výbušninami a plní další úkoly vyplývající ze zákonů č. 157/2009 Sb., č. 83/2013 Sb., č. 85/2012 Sb. a č. 183/2006 Sb.

4.2 Funkce a metody působení veřejné správy Pro dosahování stanovených cílů a plnění úkolů veřejné správy je důležité vymezení jednotlivých funkcí, metod a forem činnosti veřejné správy, které musí respektovat, odrážet i vyjadřovat věcnou rozmanitost činnosti veřejné správy. Funkce veřejné správy slouží k realizaci funkcí státu v podmínkách veřejné správy a jsou konkrétním projevem veřejné správy. Veřejná správa plní především dvě základní (obecné) funkce. První je funkce organizující (regulativní) postihující procesy, které spočívají v uspořádání subjektů a adresátů veřejné správy a vztahů mezi nimi, jakož i jejich postavení a vztahů vůči jiným subjektům při naplňování veřejnoprávních cílů. Druhou funkcí (ochranou) veřejné správy je mocenská ochrana poskytovaná ze strany orgánů veřejné správy k zajištění bezporuchového chodu veřejné správy a zjednání nápravy tam, kde již k porušení právních povinností došlo, a to prostředky, kterými je veřejná správa vybavena. Fungování veřejné správy jako celku zabezpečují

24

jednotlivé hierarchicky uspořádané organizační podsystémy, a tím i realizace funkcí veřejné správy se děje prostřednictvím realizací funkcí příslušných organizačních subsystémů či již konkrétních orgánů veřejné správy. Proto pro funkce veřejné správy je, vzhledem k výrazné rozmanitosti cílů a úkolů veřejné správy, podstatná jejich diferenciace na již zmíněné obecné nebo také základní funkce (funkce veřejné správy jako celku) a funkce dílčí (funkce organizačních subsystémů, případně konkrétních orgánů veřejné správy). Tyto dílčí funkce jsou konkrétními činnostmi či okruhy činností vykonávaných veřejnou správou. Jako příklad se často uvádějí činnosti plánovací, ovlivňovací, rozhodovací, kontrolní, koordinační, kooperační, registrační, evidenční apod.20 Metody obecně řečeno vyjadřují způsoby působení, jimiž se realizují úkoly veřejné správy zprostředkované jejími funkcemi. Metody působení veřejné správy jsou úzce spjaty s funkcemi. Jsou to prostředky k bezprostřední realizaci funkcí veřejné správy. Jejich členění je obdobné jako u funkcí, na obecné a konkrétní metody působení. K obecným metodám lze přiřadit metody přesvědčovací a donucovací, dále metody řízení a regulace. K nejvýznamnějším konkrétním metodám působení veřejné správy patří metody administrativní, ekonomické a organizační. Podrobněji se o metodách veřejné správy zmiňuje například Skulová a kol.21 Diferencovaný přístup k volbě metod působení veřejné správy si vyžaduje rozmanitost úkolů a funkcí veřejné správy. Výběr a použití vhodné metody nezávisí jen na charakteru úkolu a funkci, ale i na dalších skutečnostech, jako jsou oblast a konkrétní věcná problematika působení veřejné správy. Aby veřejná správa fungovala jako celek, jsou i orgány SBS vybaveny mocenskými oprávněními k poskytování ochrany, k zajišťování bezporuchového chodu veřejné správy a zjednávání nápravy tam, kde již k porušení právních povinností došlo. Plní tedy i dílčí funkce k prosazování plnění právních povinností, odstraňování protiprávních stavů nebo zabraňování dalšího porušování právních předpisů. Z těchto důvodů si nelze představit, že by orgán SBS plnil zákonem stanovené úkoly, aniž by kontroloval jak adresáti veřejné správy plní své povinnosti, zjednával nápravu tam, kde

20

Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2012, s. 258.

21

Skulová, S. a kol. Základy správní vědy. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 80.

25

již k porušení právních povinností došlo, nebo subsidiárně trestal tam, kde jiné prostředky selhávají a tím plnil i ochranou funkci veřejné správy. Proto je závěr rigorózní práce věnován právě správnímu dozoru a správnímu trestání orgány SBS.

4.3 Formy činnosti veřejné správy Vrabko22 uvádí, že „U jednotlivých subjektů veřejné správy můžeme vnímat procesy, kterými se jednotlivé cíle a úkoly veřejné správy realizují a výsledky těchto procesů. Všechny činnosti veřejné správy mají svoji podobu. Tyto podoby můžeme označit pojmem formy činnosti veřejné správy.“. Formami činnosti veřejné správy můžeme tak pojmenovat nejen procesy při vytváření výsledků činnosti, ale i jejich samotné výsledky, které z těchto procesů vzniknou.23 Přitom nejde jen o procesy typu správního řízení relativně podrobně upravené právními normami, ale také o procesy méně formalizované nebo jen faktické anebo upravené jen dílčím způsobem, popřípadě jen vyplývající z úkolů veřejné správy. Procesy při vytváření výsledků činností se nazývají jako procedurální anebo procesní formy činnosti veřejné správy. Jsou to postupy, kterými subjekty veřejné správy anebo jejich orgány vykonávají jednotlivé činnosti. Procedurální formy činnosti nelze vnímat jako jednotlivé celky, ale převážně se skládají z více úkonů, které mají svá specifika. Společné mají účel, který má daná činnost naplnit a orgán veřejné správy, který konkrétní činnost realizuje. Skulová24 obecně rozeznává následující procedurální formy činnosti veřejné správy (procesy), kterými má být dosaženo vydání normativních 22

Vrabko, M. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. 1. vydanie. Bratislava: C.H.Beck, 2012, s. 191.

23

Například Skulová k formám činnosti veřejné správy uvádí, že jsou konečným, vnějším výrazem činnosti správních orgánů (Skulová, S. a kol. Základy správní vědy. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 83). Machajová formami veřejné správy rozumí cílené zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy do jejího vnějšího projevu a formy činnosti jsou potom konečným vnějším výrazem činnosti veřejné správy. V této souvislosti poznamenává, že formami činnosti lze v jistém smyslu rozumět již vždy příslušné typové činnosti veřejné správy (vydávání předpisů, vydávání správních rozhodnutí, uzavírání správních dohod, apod.). V klasickém, a také zdá se převažujícím, vnímání se však formami činnosti veřejné správy obvykle rozumí až samotný formalizovaný „výsledek“ příslušné činnosti veřejné správy (Machajová, J. a kol. Všeobecné správne právo – 5. Aktualizované vydanie. Bratislava: EUROKÓDEX, s.r.o., 2010, s. 167).

24

Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s. 32.

26

(abstraktních) správních aktů, vydání individuálních (konkrétních) správních aktů, vydání správních aktů smíšené povahy nebo uzavření dohod správněprávního charakteru. Výsledky postupů subjektů veřejné správy můžeme nazývat jako výsledné formy činnosti. V teorii se pro ně užívá pojem finální formy činnosti veřejné správy. Výsledkem činnosti veřejné správy jsou pak například rozhodnutí, vyhlášky, veřejnoprávní smlouvy, ale i méně formální akty jako jsou faktické zásahy. Činnost veřejné správy je činností výkonnou, podzákonnou a nařizovací, a to se i promítá ve formách její činnosti. K zabezpečení realizace značně různých úkolů veřejné správy je nezbytné, aby veřejná správa byla vybavena rozsáhlým spektrem forem činnosti. Při každé z činností veřejné správy je důležitá nejen zvolená forma, ale i obsah. Přitom obsah je vůči formě primární. Forma je obsahem do značné míry určena, je sekundární, i když také zpětně na obsah působí. Každá z forem by měla mít právní základ bez ohledu na to, zda se jedná o procedurální nebo finální formu činnosti. Není v možnostech právního předpisu upravit formu činnosti do nejmenšího detailu, ale měl by stanovit minimálně základní náležitosti formy. Každá forma činnosti by měla dále vycházet z obsahových požadavků pro konkrétní činnost, tedy aby dodržela nároky kladené na obsah, a tím splnila svůj účel.25

Druhy finálních forem činnosti veřejné správy Finální formy činnosti veřejné správy se od sebe značně odlišují, protože sledují rozdílné cíle a plní rozdílný účel. Mají však společné charakteristické rysy, nebo dokonce i společný právní základ ve formě ustanovení ukládající shodné náležitosti. Doktrinálně tedy můžeme hovořit o druzích finálních forem činnosti veřejné správy

25

Například pokud bude správní orgán provádět v rámci správního řízení dokazování v souladu s požadavky správního řádu, ale obsahově se dokazování nebude týkat meritu věci, nepovede tato činnost k zajištění důkazů potřebných k rozhodnutí ve věci. Obdobně pokud báňský inspektor bude ukládat odstranění zjištěných závad bezprostředně ohrožujících život zaměstnanců na základě kontrolního zjištění formou příkazu podle § 150 správního řádu (namísto závazného příkazu báňského inspektora podle § 42 odst. 2 písm. b) zákona č. 61/1988 Sb.), nepovede to k zajištění bezpečnosti zaměstnanců bezprostředně a včas, neboť příkaz může být vydán, až po sepsání protokolu o kontrole a splnění dalších procesních náležitostí.

27

jako o skupinách stejnorodých správních úkonů, které můžeme členit podle různých kritérií.26 Jedním z kritérií, které autoři27 uvádějí je, zda daná forma činnosti veřejné správy je právní nebo neprávní. Jiní autoři toto kritérium zcela odmítají, neboť všechny formy správní činnosti (tj. i faktické úkony) mohou být uplatněny ve veřejné správě, jen pokud mají právní základ. Například Kindl28 o správních činnostech hovoří jako o (s)právních úkonech subjektů veřejné správy, které rozlišuje na právní úkony, s nimiž jsou spojeny vznik, změna nebo zánik určitých povinností, a na ty další (jako jsou evidence, ověřování, vydávání osvědčení apod.), pro něž je typické to, že sice způsobují také právní následky, ale přímo nikoho nezavazují. Zcela se ztotožňuji s názorem Hendrycha a Vrabka,29 že základním kritériem dělení forem správní činnosti je to, které určuje, zda určitý úkon veřejné správy může mít právní následky či nikoliv. Tedy zda autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů anebo ne. Proto se také hovoří o regulativních a neregulativních úkonech. Obdobně Průcha30 formy činnosti veřejné správy rozlišuje na ty s přímými právními následky a ty bez přímých právních následků, které nazývá organizačními formami realizace veřejné správy. Tyto organizační formy dále člení na operativně organizační činnost a materiálně technické operace. Formy činnosti veřejné správy s přímými právními následky (regulativní) jsou pak převážně využívány při plnění meritorních úkolů a v praxi jde zejména o správní akty. Operativně organizační činnost a materiálně technické operace veřejné správy mají spíše doplňkový charakter. Jejich prostřednictvím se vytváří nezbytné organizační a materiálně technické předpoklady pro realizaci úkolů a funkcí veřejné správy. 26

Vrabko, M. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. 1. vydanie. Bratislava: C.H.Beck, 2012, s. 195.

27

Srovnej Machajová, J. a kol. Všeobecné správne právo – 5. Aktualizované vydanie. Bratislava: EUROKÓDEX, s.r.o., 2010, s. 174, Skulová, S. a kol. Základy správní vědy. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 84 a Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2012, s. 266.

28

Kindl, M., Kramář, K., Rajchl, J., Telecký, D. Základy správního práva. 2. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2009, s. 129

29

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání Praha: C.H.Beck, 2006, s. 174. Vrabko, M. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. 1. vydanie. Bratislava: C.H.Beck, 2012, s. 195.

30

Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2012, s. 269.

28

Kramář31 rozlišuje pět základních forem činnosti veřejné správy (správní předpisy, správní akty, faktické zásahy, veřejnoprávní smlouvy a jiné úkony), které schematicky začleňuje podle toho, zda se jedná o abstraktní nebo konkrétní úkony, právně zavazující nebo právně nezavazující úkony a formální nebo neformální úkony. V uvedeném členění tedy klade zcela logicky důraz i na to, zda finální forma činnosti je výsledkem formalizovaného či neformalizovaného procesu. To je podle mého názoru důležité, neboť to umožňuje odlišit např. rozhodnutí vydávané ve zcela formalizovaném řízení od příkazu nebo faktických zásahů. Přičemž každá z těchto forem bude vycházet z jiných obsahových požadavků na konkrétní činnost k naplnění jejího účelu. Postupem času se dostalo pozornosti i hybridním aktům (opatřením obecné povahy), což vedlo k zvýraznění dalšího kritéria – míry adresnosti, které dělí správní úkony na adresné a neadresné. Je tedy logické, že s rostoucím rozsahem a rozmanitostí úkolů veřejné správy správní teorie reagovala na potřebu členit jednotlivé formy činností veřejné správy do skupin stejnorodých správních úkolů dle rozvíjejících se kritérií. Lze tedy shrnout, že současná správní teorie formuluje následujících pět relevantních kritérií: - intenzita právních účinků (regulativní nebo neregulativní úkony), - míra konkrétnosti věci (abstraktní nebo konkrétní úkony), - počet stran nezbytných k perfektnosti úkonu (jednostranné nebo dvou či vícestranné úkony), - stupeň formalizace (formální nebo faktické úkony) a - míra konkrétnosti adresátů resp. adresnosti (adresné nebo neadresné úkony), pro tradiční vymezení následujících forem správních činností: - abstraktní akty (v literatuře označované i jako normativní správní akty), - opatření obecné povahy (abstraktně konkrétní akty),

31

Kramář, K. Kontrola ve veřejné správě, díl I. Karlovy Vary: Vysoká škola Karlovy Vary, o.p.s., 2005, s. 15.

29

- konkrétní akty (individuální správní akty), - faktické zásahy (zahrnující faktické pokyny, bezprostřední zásahy a další donucovací úkony), - veřejnoprávní smlouvy (správní dohody) a - neregulativní úkony (zahrnující nejčastěji osvědčení, ověření, vyjádření, sdělení, registrace, evidenční úkony, dokumentační úkony, programovací úkony, materiální úkony, doporučení a veřejnoprávní ujednání).32 Neregulativní úkony jsou ostatní správní úkony, které mají nižší intenzitu právních následků a přímo autoritativně neřeší (neregulují) něčí právní poměry. Pro postupy jejich uskutečňování se uplatňují základní zásady činnosti správních orgánů podle správního řádu. Vzhledem k jejich nižší právní intenzitě teorie neprovádí jejich významné systematické členění a odkazuje na možnost užití podobných kritérií jako u regulativních úkonů. Na základě jich pak vyčleňuje zejména vyjádření, osvědčení, ověření a sdělení jako konkrétní, jednostranné a formální neregulativní úkony. Od těchto základních forem činnosti veřejné správy je třeba odlišit obecné hmotněprávní instituty jako je správní dozor nebo správní trestání, kterým je v závěru této práce věnována pozornost s ohledem na jejich ochrannou funkci, a bez kterých by SBS nemohla efektivně plnit zákonem stanovené úkoly. Rozsah úkolů moderní veřejné správy přesahuje výkon vrchnostenské správy. Veřejná správa není jen činností výkonnou a nařizovací, ale jde zejména o službu veřejnosti. To vede ke skutečnosti, že se ve veřejné správě stále více používají i formy soukromoprávní (např. kupní smlouvy, nájemní smlouvy apod.) a formy, které mají povahu plánů, projektů, doporučení, upozornění, výzev. Do této kategorie Hendrych33 řadí i úkoly ekonomické nebo ekologické povahy. Dřívější pojetí forem veřejné správy

32

Pomahač, R., Handrlica, J., Kryska, D., Pítrová, L., Prášková, H., Staša, J., Svoboda, P. Veřejná správa za rozcestím (právní reflexe). Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2013, s. 36.

33

Hendrych, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, s. 77.

30

bylo mnohem užší,34 neboť zahrnovalo jen formy pro činnost státní správy typické, charakteristické a specifické. Veřejná správa plní široký rozsah úkolů v souvislosti se zajišťováním jejich cílů. Řádná realizace veřejné správy v celém spektru jejího zaměření vyžaduje i rozmanitost jednotlivých forem činnosti veřejné správy. Některé z forem právo přikazuje, zejména tam, kde má mít jednání správního orgánu právní důsledky pro jeho adresáta, jiné právní řád alespoň připouští. Z těchto důvodů je nemožné všechny právní formy činnosti veřejné správy přesně vymezit a popsat. Dokonce někteří autoři uplatňují názor, že oddělení jednotlivých právních forem je nutné relativizovat, a to s poukazem na to, že v praxi existují jisté „přechodové zóny“ jako důsledek právní úpravy nových oblastí, kde nelze plně vyhovět tradičním požadavkům na přísné oddělování jednotlivých druhů předpisů a jim vyhrazenou obsahovou náplň.35 Jako příklad jsou uváděna všeobecná opatření, označovaná v našem právním řádu jako opatření obecné povahy (ustanovení § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů).36 Pokud jde o formy správní činnosti, poukazuje se na stírání rozdílů mezi správními akty a faktickými (byť právně významnými) správními úkony i mezi jednostrannými vrchnostenskými akty a veřejnoprávními smlouvami z pohledu jejich účelu, ke kterému slouží. Staša37 zdůrazňuje, že rozdíl mezi regulativními a neregulativními správními úkony se zmenšuje využíváním režimu měkké regulace, kterou vnímá zejména v souvislosti s evropským a mezinárodním právem. Základním a nejdůležitějším kritériem, které práce využívá k vymezení finálních forem správní činnosti je intenzita právních účinků. Důvodem je zejména fakt, že čím je zásah veřejné správy do sféry subjektivních práv adresáta závažnější, tím více je třeba věnovat pozornost tomu, zda zásah úřední osoby vykonávající pravomoc je legální, 34

Srovnej Voženílek, B. K pojetí a klasifikaci forem správní činnosti. ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE – IURIDICA 2, 1980, s. 102.

35

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání Praha: C.H.Beck, 2006, s. 175.

36

Podle části šesté správního řádu (§ 171 až § 174) postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření, které není právním předpisem ani rozhodnutím.

37

Pomahač, R., Handrlica, J., Kryska, D., Pítrová, L., Prášková, H., Staša, J., Svoboda, P. Veřejná správa za rozcestím (právní reflexe). Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2013, s. 52.

31

dostatečně přiměřený, vyvážený, spravedlivý, adresátem očekávaný a podobně. Dále jsou v práci využita další kritéria, jimiž jsou zejména míra konkrétnosti (věcná i osobní), počet stran nezbytných k perfektnosti úkonu a stupeň formalizace. Tato kriteria jsou zcela logickým postupným výsledkem a reakcí na nutnost členit jednotlivé formy činnosti veřejné správy do skupin stejnorodých správních úkonů s ohledem na rostoucí pestré úkoly veřejné správy. Kriteria umožňují lépe pochopit charakteristické rysy jednotlivých forem činností a usnadnit jejich aplikaci ve vztahu k obsahu, který je pro ni určující. Uvedená kritéria jsou v práci použita nikoliv jako dogma pro vymezení jednotlivých forem činnosti veřejné správy, ale pouze jako vodítko pro postupný výklad základních forem činností státní báňské správy s tím, že do popředí vystupuje právě kritérium intenzity právních účinků, tedy jejich právní závaznost a významnost. Méně závazné a významné formy činnosti jsou zařazeny ke konci kapitoly, pojednávající o formách činnosti veřejné správy. Vzhledem k jejich nižší intenzitě právních účinků (na rozdíl od právních předpisů, správních aktů, opatření obecné povahy, veřejnoprávních smluv a faktických zásahů) je literatura obecně označuje za neregulativní nebo také jiné (další) úkony veřejné správy. Jedná se zejména o osvědčení, ověření, posudky, stanoviska, vyjádření, doporučení, výzvy, veřejnoprávní ujednání, registrace, evidence, dokumentační úkony, informační a programovací úkony atd. Některé z nich jsou realizovány na základě výslovného zmocnění v zákoně, jiné zákon předpokládá vzhledem k úkolům, které vykonavatel veřejné správy plní. Nejedná se vždy o úkony, které směřují mimo veřejnou správu, ale jsou adresovány i jiným vykonavatelům veřejné správy nebo dovnitř její organizace. Nyní nejdříve k regulativním formám činnosti veřejné správy od abstraktních ke konkrétním, od formálních k méně formálním či faktickým atd., s ohledem na jednotlivá kriteria.

4.3.1 Abstraktní akty Abstraktní akty jsou regulativní jednostranné formální správní úkony, které se týkají neurčitého druhově vymezeného okruhu věcí a neurčitého druhově vymezeného počtu adresátů. Jejich smyslem je vymezit či konkretizovat pravidla chování, která jsou

32

opakovaně využívána a platná pro každého, kdo se dostane do předvídané právní situace. Při rozboru abstraktních (normativních) aktů teorie využívá doplňující kriteria původce aktu a vzájemného vztahu mezi původcem a adresátem aktu. To vede k členění těchto aktů na nařízení, statutární předpisy a vnitřní předpisy. Abstraktní akty patří k tradičním formám správní činnosti a je pro ně charakteristické formální pojetí (správní úkon je výslovně označen například jako nařízení nebo vyhláška).

Nařízení Jak již bylo řečeno, veřejnou správu lze definovat jako výkonnou, podzákonnou a nařizovací činnost orgánů státní správy a územní nebo zájmové samosprávy vykonávanou na základě zákonů a k jejich provedení. Pojem výkonná činnost zdůrazňuje fakt, že veřejná správa jako součást moci výkonné slouží k tomu, aby vykonávala zákony. Tím je myšlena i jejich konkretizace formou vydávání právních předpisů, kterými se zákony provádějí. Funkcí veřejné správy není tedy jen rozhodování o konkrétních věcech, ale také o právně závazných pravidlech obecně nazývaných nařízení. Vopálka38 zdůrazňuje, že převážná část návrhů zákonů je vypracována právě v exekutivě. Tato povinnost ústředních orgánů státní správy pečovat o náležitou právní úpravu je zákonem výslovně stanovena (§ 24 zákona č. 2/1969 Sb.). Dále uvádí, že v současné chvíli mají nejužší vazby na zákon při vydávání právních předpisů podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ministerstva a jiné správní úřady. Ale i v těchto případech je třeba vzít v úvahu, že ústava považuje jejich normotvorbu za nezbytný atribut výkonné moci, za jeden z nástrojů, jejichž prostřednictvím aktivně naplňují zásadu legality. Ústava předpokládá, že v zákonech bude při úpravě určitých vztahů v potřebném rozsahu vymezena úloha odvozených právních předpisů, a tím vyjádřen i požadavek racionálního obsahu a rozsahu zákonů, jejich oproštění od podrobností, které by v nich mohly být lépe zvládnuty. S tímto názorem je třeba souhlasit, neboť v zákonech by měly být regulovány jen podstatné věci i s ohledem na skutečnost, aby stát nebyl zbaven jedné ze svých důležitých funkcí poskytování ochrany adresátům právních norem,

38

Šturma, P., Tomášek, M. Nové jevy v právu na počátku 21. století. III. Proměny veřejného práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze, 2009, s. 304 a 316.

33

vlivem iracionálního a nesrozumitelného obsahu zákona. Doktrinálně je nařízení charakterizováno jako právní předpis, který vydal k tomu zmocněný orgán nebo správní úřad k provedení zákona. Nařízení je tedy považováno za obecnou formu novotvorby veřejné správy, jejímiž charakteristickými znaky jsou podzákonnost, abstraktnost, obecnost a jednostrannost. Podrobněji o těchto znacích pojednává například Sládeček.39 Pravomoc vydávat nařízení (z pohledu správní teorie) za podmínek stanovených Ústavou, resp. zákony, mají v ČR vláda, ministerstva a ostatní správní úřady, rada obce nebo kraje. V českém právním řádu je však nařízení chápáno jako konkrétní forma právního předpisu vlády nebo obcí a krajů v oblasti výkonu státní správy (přenesená působnost), nikoliv jako obecná forma právního předpisu, kterým se provádí zákon. V případě ministerstev a ostatních správních úřadů, tedy i Českého báňského úřadu, se prováděcí předpisy označují jako vyhlášky. Stručně tedy k jednotlivým „nařízením“. a) Nařízení vlády je prováděcím právním předpisem s celostátní územní působností vydávaným vládou v souladu s čl. 78 Ústavy (generální zmocnění) k provedení zákona a v jeho mezích. b) Vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů (včetně institucí, kterým zákon v určitém rozsahu přiznal postavení správního úřadu, stojících mimo soustavu státní správy, jako je např. Česká národní banka) jsou formou nařízení s celostátní působností, vydávaných podle čl. 79 odst. 3 Ústavy na základě zákona v jeho mezích, jen pokud jsou k tomu konkrétním zákonem výslovně zmocněny. Český báňský úřad na základě výslovného zákonného zmocnění vydal jako poslední vyhlášku č. 394/2011 Sb., o sídlech obvodních báňských úřadů; celkem jich je účinných 46. c)

Nařízení územních samosprávných celků jsou nařízení s omezenou územní působností a jsou vydávána radami obcí a krajů ve věcech přenesené působnosti na základě výslovného zákonného zmocnění k provedení zákona a v jeho mezích. Tato nařízení mají stejný ústavní základ jako vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů (čl. 79 odst. 3 Ústavy).

39

Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI, 2009, s. 56.

34

Statutární předpisy Statutární předpisy jsou výsledkem realizace práva autonomní normotvorby samosprávných korporací. Jedná se o oprávnění (nikoliv o povinnost) vydávat vlastní pravidla formou abstraktních aktů, a tím regulovat záležitosti patřící do okruhu jim vymezené samostatné působnosti v oblasti veřejného práva. Existují dvě základní skupiny, a to statutární předpisy územní samosprávy (obecně závazné vyhlášky obcí, krajů a hl. m. Prahy) a statutární předpisy zájmové samosprávy (stavovské předpisy). Mezi statutární předpisy lze dále zařadit i předpisy ostatní samosprávy např. vysokoškolské (akademické předpisy). Z uvedeného je zřejmé, že statutární předpisy, jako jedna z forem činnosti veřejné správy, se činnosti státní báňské správy nedotýkají.

Interní předpisy Interní (vnitřní, správní) předpisy jsou abstraktní akty, které regulují poměry uvnitř organizační jednotky nebo jednotek v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti. Od statutárních předpisů se odlišují zejména tím, že interní předpis vychází ze služebního vztahu nadřízenosti a podřízenosti v rámci struktury organizačního celku a nikoliv z příslušnosti člena k určitému samosprávnému celku. Vnitřní předpisy nemají obecnou závaznost, nejsou právním předpisem (ve starší literatuře jsou označovány jako správní předpis) a zavazují složky nebo subjekty podřízené úřadu, který je vydal. Oprávnění je vydávat vyplývá ze vztahu nadřízenosti a podřízenosti, někdy je tato povinnost vydat předvídána zákonem. Interní předpisy jsou významnou formou činnosti veřejné správy, neboť zajišťují její fungování tím, že regulují její vnitřní chod a umožňují hospodárné využívání zdrojů k plnění stanovených úkolů. Nelze ani opominout skutečnost, že vnitřní předpisy upravují postup správních orgánů v případech, kdy obecně závazné normy „mlčí“, a tím vytváří jednotnou správní praxi. Jiný (nejednotný) postup správního orgánu v neodůvodněných případech by pak byl považován za libovůli a neodůvodněné nerovné zacházení. Z tohoto pohledu se k vnitřním předpisům vyjádřil i Nejvyšší správní soud,40 který vyslovil právní závěr, že 40

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 Afs 45/2007-251 ze dne 23.8. 2007, Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 Ans 1/2005-57 ze dne 28.4.2005.

35

pokud se na základě vnitřního předpisu správního orgánu vytvořila jednotná správní praxe podle přesně určených pravidel a tato je nepochybně všeobecně dodržována, je pro správní orgán taková správní praxe právně závazná. Správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě bezdůvodně odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněného nerovného zacházení vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. Jako příklad interních předpisů lze uvést usnesení vlády,41 pracovní řády, spisové a skartační řády ministerstev či jiných ústředních správních úřadů. Jejich konkrétní forma není zpravidla předepsána, a tak se označují různě jako směrnice, příkazy, pokyny, rozkazy, opatření apod. Hierarchicky nejvyšším předpisem v oblasti veřejné správy je usnesení vlády, které je ze zákona závazné pro státní správu. Ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy, uvedené v části první kompetenčního zákona, se ve své veškeré činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády.42 Ne vždy však lze usnesení vlády vnímat pouze jako interní akt, zejména pokud usnesení vlády schvaluje návrh právního předpisu. Sládeček43 uvádí, že vláda jako kolegiální orgán může rozhodovat právě jen ve formě usnesení vlády, které je způsobem uskutečňování jejího oprávnění řídit státní správu. Zda tedy jde o interní či jiný akt, závisí na jeho konkrétním obsahu. V současné době je pro celou SBS závazných přes 90 interních předpisů, které významným způsobem upravují poměry uvnitř SBS a sjednocují její činnost. Většina z nich je vydána formou opatření předsedy ČBÚ, některé mají spíše doporučující

41

Z hlediska činnosti SBS (její specializované působnosti) mají velký význam zejména usnesení vlády č. 1311 z 13.12.1999 k Surovinové politice v oblasti nerostných surovin a jejich zdrojů, usnesení vlády č. 211 ze dne 10.3.2004 ke Státní energetické koncepci, usnesení vlády č. 803 ze dne 8.11.2012 k aktualizaci Státní energetické koncepce České republiky, dále například usnesení vlády týkající se územně ekologických limitů těžby hnědého uhlí (usnesení vlády č. 444 ze dne 30.10.1991 pro Severočeskou hnědouhelnou pánev a na něj navazující usnesení vlády č. 1176 ze dne 10.9.2008, usnesení vlády č. 490 ze dne 27.11.1991 pro okres Sokolov a na něj navazující usnesení vlády č. 511 ze dne 15.9.1993).

42

Ust. § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (kompetenční zákon).

43

Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI, 2009. s. 74.

36

charakter v podobě metodického pokynu ředitelů odborů ČBÚ k sjednocování správní praxe SBS v odborných záležitostech.

4.3.2 Opatření obecné povahy Opatření obecné povahy je regulativním jednostranným formálním správním úkonem v konkrétní věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčitého druhově vymezeného počtu adresátů. Jde tedy o úkon nacházející se na pomezí právních předpisů a správních rozhodnutí. Z pohledu správní teorie se pojmově jedná o akty smíšené povahy. Slouží ke konkretizaci již existujících povinností obecně určeným adresátům, zatímco individuální správní akty se zpravidla týkají konkrétní věci (případu) a přichází v úvahu ve vztahu ke jmenovitě individualizovaným subjektům. Normativní správní akty se zase týkají obecněji vymezených otázek ve vztahu k blíže neurčenému okruhu adresátů. Výrazu smíšené akty pak můžeme přiřadit označení konkrétně-abstraktní akty (které řeší relativně konkrétní správní věci dopadající na blíže neurčený okruh jejich adresátů) nebo abstraktně-konkrétní akty (řešící obecné otázky se vztahem ke jmenovitě individualizovaným adresátům či adresátu). Opatření obecné povahy je v našem právním řádu definováno negativně v ustanovení § 171 správního řádu, které uvádí, že tento jednostranný závazný právní akt orgánu veřejné správy není právním předpisem ani rozhodnutím. Správní řád pak ponechává na zvláštních zákonech, aby stanovily, kdy a za jakých podmínek se má použít. Orgány SBS v rámci plnění jím svěřených úkolů de lege lata nedisponují pravomocí vydávat opatření obecné povahy. S pohledu činnosti státní báňské správy jím není v této práci proto věnována další pozornost. Přesto z hlediska de lege ferenda si lze představit, že opatření obecné povahy by byla velmi vhodnou formou činnosti SBS, kterou by upravila pravidla chování těžebních společností při řešení konkrétní věci v rámci revíru. Jako příklad lze uvést upřesnění podmínek dobývání v místech, kde hrozí propadnutí strojů nebo osob do starých důlních děl při povrchovém dobývání uhlí velkostrojovou technologií. V současné době je tato problematika řešena na základě výsledků šetření mimořádných událostí orgány SBS právě s ohledem na jejich pravomoc formou nařízení (správním aktem) konkrétním těžebním společnostem. Regulace by však měla dopadat na všechny adresáty, kteří by chtěli dobývat povrchově uhlí v místech bývalého hlubinného

37

dobývání. Uvedená forma činnosti by tedy upravovala konkrétní věci v rámci revíru se specifickými podmínkami dobývání, tedy ne s celostátní působností.

4.3.3 Konkrétní akty Správní akty tvoří podstatnou skupinu regulativních jednostranných formálních správních úkonů veřejné správy. Hendrych44 definuje správní akt jako jednostranný správní úkon, kterým správní úřad zpravidla v konkrétním případě (věci) řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Je třeba však doplnit, že individuální určení věcí je jeho pravidelným nikoliv pojmovým znakem. Vedle správních aktů - rozhodnutí, správní teorie rozlišuje i interní akty (individuální služební akty). Na pomezí externího a interního aktu se nachází podmiňující správní akt. Za rozhodnutí jsou označovány ty právní úkony, jimiž správní orgán autoritativně řeší právní poměry konkrétního adresáta, který vůči němu jinak není podřízen tím, že rozhoduje o jeho právech anebo povinnostech (správní akt s externími účinky). V pozitivním právu i v teorii jsou pro ně užívána různá označení rozhodnutí, povolení,

souhlas,

schválení,

koncese

apod.

Rozhodnutí

jsou

výsledkem

formalizovaného procedurálního postupu nazývaného správním řízením. Procesní režim je upraven správním řádem popř., s odchylkami, zvláštním právním předpisem. Někdy je u správních aktů zákonem stanoven jiný procesní režim. V případě vyloučení postupu podle správního řádu se i nadále uplatňují základní zásady činnosti správních orgánů. Je třeba

zdůraznit,

že

rozhodnutí

je

výsledkem

(primárně,

nebo

sekundárně)

formalizovaného procedurálního postupu – řízení (základní procesní právo na řízení podle čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny) a vychází z tzv. standardních situací individuální aplikace práva, jakožto jednoho z materiálních znaků rozhodnutí.45 Tím se zásadně odlišuje od ostatních individuálních právních aktů, jako jsou faktické pokyny a donucovací úkony, obecně označované za „faktické zásahy“, které jsou vydávané

44

Hendrych, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, s. 83.

45

Svoboda, P. Ústavní základy správního řízení v České republice. Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha: Linde Praha, a.s., 2007, s. 193.

38

v tzv. mimořádných situacích individuální aplikace práva. Rozhodnutí se tedy vyznačuje těmito materiálními znaky: je autoritativní, má konstitutivní nebo deklaratorní přímé právní účinky, vztahuje se na individuálně určené adresáty, nekonkretizuje druhově určenou pracovní nebo jinou činnost podřízeného a vydává se v tzv. standardních situacích individuální aplikace práva. V souvislosti se správními akty je vhodné se zmínit také o individuálních služebních pokynech, které se správním aktům podobají zejména vztahem ke konkrétní věci. Interní akty jsou rovněž v obecném smyslu rozhodnutími v individuálních věcech vůči konkrétním osobám, ale v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě. Jedná se tedy o konkrétní (individuální) autoritativní úkon, jímž orgán veřejné moci autoritativně vyvolává účinky na subjektivní práva a povinnosti jemu podřízených subjektů. K jeho vydání není třeba zákonného zmocnění, forma ani podmínky jeho vydání nejsou zpravidla předepsány. V nejčastějším případě půjde o ústní příkaz vedoucího správního úřadu, jeho organizační složky či odboru podřízenému, aby se zabýval konkrétní věcí, vypracoval k ní stanovisko, či se zúčastnil konkrétního jednání apod. Může jít o služební pokyn, příkaz, rozkaz či pověření k vyřízení přidělené věci. Specifickými případy pak mohou být jmenovací akty. V případě, že by tento úkon byl abstraktního charakteru, jednalo by se o vnitřní předpis. Podmiňující správní akty se nachází na pomezí externího a interního úkonu a pozitivní právo je označuje jako závazná stanoviska. Nemají samostatné právní účinky navenek, těch nabývají až zahrnutím do finálního aktu posloupností, míněno v rámci jedné formy správní činnosti, správní teorií označovanou za subsumpci (někdy též koncentraci) správních aktů. Teorie předpokládá, že podmiňující správní akt bude obstarán péčí vykonavatele veřejné správy povolaného k vydání finálního správního aktu. Právní konstrukci uvažující se závaznými stanovisky obstarávanými adresáty považuje teorie za degenerativní jev (degeneraci subsumpce). Z materiálního hlediska je tak výsledné rozhodnutí společným aktem obou orgánů a závazné stanovisko je nezbytnou obsahovou součástí rozhodnutí. Pro vytvoření si představy o této formě činnosti, ale i s ohledem na rozhodovací praxi orgánů SBS, je vhodné uvést alespoň základní členění správních aktů, které lze nalézt v téměř každé učebnici správního práva:

39

- podle obsahu se správní akty člení na materiální a procesní správní akty. Materiální akty upravují hmotněprávní postavení jejich adresátů a procesní akty jejich postavení ve správním řízení, - podle povahy právních účinků se správní akty dělí na konstitutivní (zakládají, mění nebo ruší vztahy správního práva – vytváří se nová právní situace adresátů) a deklaratorní (autoritativně zjišťují již existující vztahy správního práva), - podle okruhu osob, které zavazuje, rozlišujeme správní akty ad personam řešící osobní poměry adresátů, jimž jsou určeny a správní akty in rem týkající se adresáta kvůli jeho vztahu k nějaké věci. Správní akty ad personam zavazují pouze osoby jmenovitě v nich uvedené. Akty in rem jsou závazné i pro jejich právní nástupce. Teorie dále člení konstitutivní správní akty podle trvání účinků aktu na omezené a neomezené, podle přínosu (hodnoty) obsahu správního aktu pro adresáta k jeho dobru nebo k jeho tíži, dále podle toho, zda se při vydávání správního aktu uplatňuje správní uvážení nebo například, zda se v důsledku vydání aktu mění právní pozice jeho adresáta či nikoliv atd. V právních předpisech se lze setkat s nejednotností používání pojmů některých typů správních aktů. Tak je tomu i v předpisech upravujících činnost orgánů SBS. O jejich terminologické sjednocení se pokouší teorie zejména u správních aktů, jejichž obsahem je v prvé řadě něčí oprávnění, jako jsou schvalovací akty, povolení a koncese. Konkrétně lze například uvést schvalovací akty v horním zákoně,46 kterými se uděluje předchozí souhlas k převodu dobývacího prostoru nebo schvaluje tvorba a čerpání finančních rezerv na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených vlivem dobývání. Dále pak povolení hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem. Z těchto důvodů považuji za důležité uvést povahu a charakteristické rysy některých správních aktů tak, jak je vnímá správní teorie. Pro schvalovací akty (souhlas a schválení) je typické, že za splnění zákonem předepsaných podmínek má žadatel na jeho vydání právní nárok. Správní orgán může

46

Zákon č. 44/1998 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů.

40

oprávnění vydat, nebo jeho vydání odepřít při nesplnění stanovených podmínek. Nemůže však v tomto aktu stanovit podmínky výkonu oprávnění, k němuž je schvalovacího aktu zapotřebí. Teorie uvádí, že souhlas má povahu správního aktu předběžného a je tedy podmínkou vzniku příslušného oprávnění. Schválení je aktem následným, kterým je po zahájení nějaké činnosti tato činnost dodatečně úředně aprobovaná. Povolení je správním aktem, jehož oprávnění je vázáno na určité hmotněprávní předpoklady. Jejich splněním vzniká osobě, která o povolení žádá právní nárok na jeho vydání. V povolení pak mohou být stanoveny podmínky výkonu tohoto oprávnění vyplývající z návrhu adresáta, nebo jako výsledek správního uvážení. Tím se podstatně liší od schvalovacích aktů. Koncese je oprávněním, na jehož vydání není právní nárok a jeho přiznání je výsledkem správního uvážení v zákonem stanovených mezích. Zákon tedy stanovuje určitá kriteria, kterými se má správní orgán při vydání koncese řídit. Orgány státní báňské správy nemají zákonné zmocnění k vydávání koncesí, a z tohoto důvodu uvedenou formu činnosti nerealizují. Jako příklad koncese, která je upravena horním zákonem lze uvést předchozí souhlas ke stanovení dobývacího prostoru, který vydává Ministerstvo životního prostředí podle ustanovení § 24 odst. 2 horního zákona po projednání s Ministerstvem průmyslu a obchodu. Uvedenou koncesí stát propůjčuje „organizaci“ možnost užívání ložiska vyhrazených nerostů, která jsou ve vlastnictví státu. Jak již bylo řečeno, na vydání této koncese není právní nárok a její vydání je v praxi vázáno na splnění podmínek vztahujících se k tvorbě jednotné surovinové politiky České republiky a k návratnosti prostředků vynaložených ze státního rozpočtu na vyhledání a průzkum konkrétního výhradního ložiska, pro které bude organizace následně žádat stanovení dobývacího prostoru. Správní akty, jejichž obsahem je v prvé řadě povinnost, správní teorie nikterak zásadně terminologicky nesjednocuje, a proto bývají označovány mnohem volněji. Jedná se například o zákazy, příkazy, závazné příkazy, závazné pokyny apod. V rámci činnosti orgánů SBS jde například o opatření nebo nařízení, jakožto nápravná opatření k odstranění nedostatků zjištěných v rámci správního dozoru.

41

4.3.4 Faktické zásahy Faktické pokyny a donucovací úkony se obecně označují jako „faktické zásahy“. Jedná se o regulativní jednostranné bezprostřední správní úkony nižšího stupně formalizace, které se týkají určité věci a konkrétně určeného adresáta. Odlišují se od správního aktu svou neformálností, nejsou tedy výsledkem formalizovaného procesu. Oprávnění orgánů k jejich provedení vzniká jen za určitých skutkových okolností na základě zvláštního zákonného zmocnění. Právní závaznost faktického zásahu spočívá v tom, že adresát, vůči němuž zásah směřuje, je povinen jej respektovat tím, že má povinnost něco konat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Porušení této povinnosti vede zpravidla ke správní či trestní odpovědnosti. Mezi donucovací úkony Staša47 řadí vedle bezprostředních zásahů, jakožto hmo+tněprávních správních úkonů, i některé úkony v rámci správních postupů. Konkrétně uvádí exekuční úkony a zajišťovací úkony, které mohou mít podobu jak faktického pokynu, tak donucovacího úkonu. Charakter těchto správních úkonů předurčuje, že musí být pojímány z materiálního hlediska. Od rozhodnutí se odlišují nejen tím, že nejsou výsledkem formalizovaného procesu, ale i tím, že se vydávají v tzv. mimořádných situacích individuální aplikace práva. Z hlediska Ústavy (čl. 87 odst. 1písm. d) spadají tyto mimořádné individuální právní akty pod rozsah zbytkového ústavněprávního pojmu a institutu „jiného zásahu“. Proti faktickým zásahům se nelze bránit ve správním řízení, pokud příslušná zvláštní právní úprava neukládá dodatečnou formalizaci tohoto správního úkonu.48 Tato dodatečná formalizace, spočívající v zákonem přiznaném oprávnění adresáta podat proti faktickému

zásahu

opravný

prostředek,

o

kterém

se

rozhoduje

zpravidla

v jednoinstančním správním řízení, směřuje k posílení právní jistoty adresáta faktického zásahu. Tam, kde právní předpis neposkytuje opravný nebo jiný právní prostředek ochrany či nápravy, je možné se domáhat ochrany před nezákonným zásahem, pokynem 47

Hendrych, D. a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H.Beck, 2006, s. 258.

48

Např. institut závazného příkazu obvodního báňského inspektora dle § 42 odst. 2 písm. b) zákona č. 61/1988 Sb., nebo opatření inspektora České obchodní inspekce dle § 7 odst. 3 zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů., proti kterým mohou být podány námitky. O podaných námitkách rozhoduje ve správním řízení obvodní báňský úřad nebo v druhém případě ředitel krajského inspektorátu.

42

nebo donucením správního orgánu ve správním soudnictví.49 K pojmu nezákonný zásah, pokyn nebo donucení, který není rozhodnutím správního orgánu, se několikrát vyjádřil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku č.j. 1 Afs 63/2008-40 ze dne 7.7.2008.50 S účinností od 1.1.2012 se lze ve správním soudnictví domáhat, pokud zásah nebo jeho důsledky již pominuly, i určení toho, že zásah byl nezákonný. Tato žalobní legitimace je významná zejména z důvodů uplatnění nároku na náhradu škody faktickými zásahy způsobené.51 Faktické zásahy jsou jednou z nejčastějších forem správních činností orgánů státní báňské správy, při které neformálně na základě zákona bánští inspektoři zasahují do správních poměrů kontrolovaných fyzických a právnických osob při výkonu správního dozoru. Proto jim je z hlediska obecných výkladů věnována patřičná pozornost. Faktické pokyny jsou neformální správní úkony zmocněné jednotlivé úřední osoby, spočívající ve vyslovení konkrétního zákazu nebo příkazu určitého jednání, který je jeho adresát povinen respektovat.52 Faktické pokyny nejsou výsledkem řádného formálního řízení, oprávněná úřední osoba je udílí v terénu přímo na místě zásahu, mimo prostory vykonavatelů veřejné správy. Zákon většinou nepředepisuje jejich formu, ale vzhledem k povaze zásahu správního orgánu je zřejmé, že bude udílen ústně, gestem nebo signalizačním technickým zařízením. Může být vydán i písemnou formou, či dodatečně zdokumentován v písemné podobě, a to z hlediska posílení právní jistoty adresáta. V některých případech je vyžadována forma rozhodnutí s následnou možností 49

Ust. § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

50

V nejobecnějším smyslu je samozřejmě možné označovat jakýkoliv úkon orgánu veřejné moci, který se dotýká subjektivních práv právnických a fyzických osob, a tedy i rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jako "zásah“; soudní řád správní však takto široký pojem člení a rozlišuje zejména mezi a) rozhodnutím správního orgánu (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), b) nečinností správního orgánu (§ 79 odst. 1 s. ř. s.) a c) nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (legislativní zkratka "zásah“; § 82 s. ř. s.). Podle § 82 s. ř. s. se přitom – při splnění dalších podmínek – lze domáhat ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím (zde se mají na mysli různé neformální úkony – faktické pokyny, bezprostřední zásahy, zajišťovací úkony atd.).

51

Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.

52

Hendrych, D. a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H.Beck, 2006, s. 259.

43

podání opravného prostředku k posílení pozice adresáta. Podle stávající judikatury53 je za faktický pokyn považováno například vykázání osoby (útočníka) policistou z bytu nebo domu obývajícího ohroženou osobou podle ustanovení § 44 zákona o Policii České republiky,54 ke kterému typicky dochází v prostředí, v němž policista reaguje na vzniklou situaci. Dalším příkladem je opatření strážce přírody55 (podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o veřejné stráži se jedná o subjekt státní správy sui generis) k pozastavení rušivé činnosti, které je taktéž výsledkem neformálního procesu, jehož jediným cílem je v případě bezprostředního ohrožení zájmů chráněných podle části druhé až páté zákona o ochraně přírody a krajiny pozastavit rušivou činnost, a tím zabránit případným těžce napravitelným zásahům.56 Faktickým pokynem je i závazný příkaz báňského inspektora, kterým kontrolované osobě namístě ukládá odstranit zjištěné závady a nedostatky v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, bezpečnosti provozu a technických zařízení, popřípadě majetku. Jedná se o nejčastější správní úkony, které orgány SBS činí v rámci druhé fáze správního dozoru. Bezprostřední zásahy představují neformální činnost správního orgánu k odvrácení nebezpečí, které bezprostředně ohrožuje právem chráněné zájmy. Fyzické donucení (omezení) je obligatorním znakem bezprostředního zásahu, kterým se odlišuje od faktického pokynu, jež je „pouhým“ faktickým příkazem nebo zákazem. U bezprostředních zásahů splývá projev vůle s fyzickým výkonem (donucením, které je adresát povinen strpět). Aby mohla úřední osoba realizovat bezprostřední zásah, musí

53

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 As 62/2012-18 ze dne 2.5.2013.

54

Ustanovení § 44 odst. 1 a násl. zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, cituji: „Lze-li na základě zjištěných skutečností, zejména s ohledem na předcházející útoky, důvodně předpokládat, že se osoba dopustí nebezpečného útoku proti životu, zdraví anebo svobodě nebo zvlášť závažného útoku proti lidské důstojnosti, je policista oprávněn vykázat tuto osobu z bytu nebo domu společně obývaného s útokem ohroženou osobou (dále jen „společné obydlí“), jakož i z bezprostředního okolí společného obydlí. Policista je oprávněn tuto osobu vykázat i v její nepřítomnosti… Vykázání oznámí policista ústně vykázané i ohrožené osobě a vyhotoví potvrzení o vykázání, které jim předá proti podpisu.“.

55

Ustanovení § 81 odst. 9 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, cituji: „V případě bezprostředního ohrožení zájmů chráněných podle části druhé až páté tohoto zákona je strážce přírody oprávněn k pozastavení rušivé činnosti. O svém opatření bezodkladně vyrozumí územně příslušný orgán ochrany přírody. Opatření potvrdí, změní nebo zruší orgán ochrany přírody nejpozději do 15 dnů od jeho vydání.“.

56

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 3 As 9/2012-33 ze dne 20.2.2013.

44

dojít, z hlediska správní teorie, kumulativně k naplnění tří podmínek; 1. existence zákonného

zmocnění

(oprávnění)

úřední

osoby

k bezprostřednímu

zásahu,

2.bezprostřední a zjevné porušení nebo ohrožení právem chráněného zájmu (zpravidla bezpečnosti života a zdraví osob, majetku, veřejného pořádku, ochrana životního prostředí) a 3. zásah musí mít subsidiární charakter, tzn. že nebezpečí hrozící právem chráněnému zájmu nelze odvrátit mírnějšími prostředky; nepřichází tedy v úvahu tam, kde postačuje domluva nebo faktický pokyn. Kromě zásady subsidiarity se zde uplatňuje i zásada proporcionality, tedy přiměřenosti použité formy bezprostředního zákroku.

Jako typický příklad uvádí Kramář57 úkony příslušníků veřejných sborů

(kopy, hmaty a chvaty sebeobrany, použití střelné zbraně, nasazení pout). K tomuto výjimečnému prostředku ochrany právem chráněných zájmů nemají bánští inspektoři zákonné zmocnění. Exekuční úkony jsou správní úkony, kterými je povinný donucován ke splnění již uložené povinnosti, kterou nesplnil dobrovolně. Jedná se o autoritativní úkony, kterými se nezakládají ani závazně neurčují subjektivní práva či povinnosti osob, ale reálně vynucují výhradně povinnosti již dříve založené, případně závazně určené. Předpokladem k provedení těchto úkonů je exekuční příkaz. Exekučními úkony se totiž nevynucují

povinnosti

stanovené

nebo

závazně

určené

jakýmikoliv

druhy

individuálních právních aktů, ale jen povinnosti konstituované nebo deklarované rozhodnutím. Zajišťovací úkony jsou prostředkem k zajištění nějakého formálního správního procesu a mohou mít podobu jak faktického pokynu, tak donucovacího úkonu. Slouží tedy nejčastěji k zajištění průběhu, popř. k dosažení účelu správního řízení či umožnění řádného výkonu správního dozoru. Ve správním řízení jsou to nejčastěji úkony spojené s dokazováním, jako jsou předvolání nebo předvedení. Výjimkou je vynucení vykázání z místa konání úkonu v případě neuposlechnutí vykázanou osobou. V rámci výkonu správního dozoru půjde nejčastěji o předložení dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo o odebrání vzorků, k nimž je zapotřebí součinnosti kontrolované osoby. Některé zajišťovací prostředky jsou již natolik formalizované, že 57

Kramář, K. Kontrola ve veřejné správě, díl I. Karlovy Vary: Vysoká škola Karlovy Vary, o.p.s., 2005, s. 20.

45

je nelze považovat za faktické zásahy, ale mají již povahu správního aktu. Je tomu tak u pořádkové pokuty a předběžného opatření, jež jsou rozhodnutími podle správního řádu. Orgány SBS využívají zajišťovací úkony jak k zajištění průběhu a účelu správního řízení, tak i výkonu správního dozoru.

4.3.5 Veřejnoprávní smlouvy Veřejnoprávními smlouvami nauka zpravidla rozumí kvalifikované dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mění nebo způsobují zánik právních vztahů v oblasti veřejné správy.58 Veřejnoprávní smlouva se týká určité věci (záležitosti, případu) a jmenovitě určených adresátů (smluvních stran). V odborné literatuře i v praxi se můžeme setkat také s označením veřejné smlouvy nebo správní dohody. Jedná se o neautoritativní veřejnoprávní úkony formální, obligatorně písemné a k jejich uzavírání může docházet jen na základě výslovného zmocnění v zákoně. Stejně jako smlouva soukromoprávní je primárně založena na smluvním konsenzu, ale okolnost jejího veřejnoprávního obsahu ji dodává vrchnostenský ráz. Termín veřejnoprávní smlouva dnešní teorie i pozitivní právo používá nejen pro správní úkon, ale v širším významu, když sem zahrnuje i projevy smluvních stran, z nichž ani jedna není nositelem veřejné správy (resp. nevystupuje za nositele veřejné správy). Pro označení smlouvy jako veřejnoprávní je tedy rozhodující její obsah, jímž musí být založení, změna či zrušení práv nebo povinností v oblasti veřejného práva (materiální pojetí).

59

Účel smlouvy

sleduje plnění nějakých veřejných úkolů. V řadě případů se veřejnoprávní smlouvy uzavírají namísto vydání správního aktu. Adresáti veřejné správy pak přestávají být pouhými objekty správy, ale participují na ní. Na rozdíl od správního aktu, kde jim je povinnost autoritativně uložena, se k jejímu splnění sami zavazují a lze tedy předpokládat i vyšší ochotu k dodržování veřejnoprávní povinnosti. Obecnou úpravu veřejnoprávních smluv v právním řádu České republiky přinesl správní řád s účinností od 1.1.2006 v ustanoveních § 159 a násl. Ten definuje 58 59

Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI, 2009. s. 163. Závěry č. 6 a č. 16 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu (www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx).

46

veřejnoprávní smlouvu obecně jako dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Následně v ustanoveních §§ 160 až 162 provádí kategorizaci veřejnoprávních smluv na smlouvy koordinační, subordinační a smlouvy mezi účastníky správního řízení, resp. osobami, které by byly účastníky správního řízení. Jde tedy o členění podle stran, které veřejnoprávní smlouvu uzavírají. Podle Vedrala60 není tato kategorizace vyčerpávající, ale vypočítává jen nejobvyklejší typy veřejnoprávních smluv. Není tedy vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly i další typy veřejnoprávních smluv, s nimiž správní řád v uvedených ustanoveních nepočítá. Pak se podle Vedrala uplatní subsidiární neboli podpůrná působnost správního řádu a právní úprava obsažená ve zvláštním zákoně bude mít v této části přednost před správním řádem. V ostatním bude platit obecná úprava obsažená ve správním řádu. Koordinační smlouvy jsou uzavírány mezi subjekty veřejné správy a slouží tedy ke koordinaci plnění úkolů veřejné správy. Subordinační smlouvy jsou uzavírány mezi subjekty veřejné správy na straně jedné a adresáty veřejné správy na straně druhé. Smlouvou se tak upravují věci, které by jinak musely být řešeny vrchnostensky. Mohou být tedy uzavírány za zákonem stanovených podmínek namísto vydání vrchnostenského aktu. Většinou zajišťují účast adresáta na plnění úkolů veřejné správy nad rámec jeho stanovených povinností. Nelze vyloučit v zákonem předvídaných situacích ani uzavření smlouvy mezi účastníky řízení, popř. hypotetickými účastníky řízení, jakožto soukromými osobami, za účelem plnění veřejných úkolů. Od 1.1.2013 obvodní báňské úřady v dobývacích prostorech vykonávají působnost jiného stavebního úřadu. Mohou tedy například uzavřít veřejnoprávní smlouvu, která nahradí územní rozhodnutí podle § 78a stavebního zákona nebo veřejnoprávní smlouvu, která nahradí stavební povolení podle § 116 stavebního zákona.

60

Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2006, s. 908.

47

4.3.6 Neregulativní úkony Neregulativní úkony jsou všechny ostatní úkony (tedy vyjma abstraktních aktů, opatření obecné povahy, správních aktů, faktických zásahů a veřejnoprávních smluv), kterými je zajišťována správní činnost s nižší intenzitou právních účinků. Smyslem těchto úkonů není tedy přímo ukládat, přiznávat či jinak regulovat něčí povinnosti nebo oprávnění. Jejich prostřednictvím se převážně vytváří nezbytné organizační a materiálně technické předpoklady pro realizaci úkolů a funkcí veřejné správy. Z hlediska kritérií klasifikace forem činnosti (zejména pak intenzity právních důsledků a stupně formalizace) je vhodné i v rámci neregulativních úkonů vnímat odlišnosti mezi jednotlivými úkony. Tím je možné vyčlenit skupinu správních úkonů nazývaných vyjádření, osvědčení, ověření a sdělení, které se od ostatních neregulativních úkonů odlišují jejich konkrétností, jednostranností a formálností. Z dalších neregulativních úkonů lze pak uvést zejména evidenční a registrační úkony, dokumentační úkony, komunikační úkony, statistické apod.

Osvědčení a ověření Osvědčení je veřejnou listinou, kterou orgán veřejné správy autoritativně potvrzuje skutečnosti úředně známé nebo právní vztahy, ohledně kterých není sporu. Jako úřední listina tak plní informační funkci ve vztahu k veřejnosti, jakož i v některých případech funkci průkazní, platí pro ni presumpce správnosti. Osvědčení se vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění či jinak užít správního uvážení. Při vydávání osvědčení postupují orgány veřejné správy, pokud v jednotlivých případech nestanoví zvláštní zákon jinak, podle správního řádu v režimu části čtvrté Vyjádření, osvědčení a sdělení (§ 154 a násl.). Orgány státní báňské správy jsou na základě zákona č. 61/1988 Sb. oprávněni prověřovat zkouškami znalost předpisů u pracovníků, kterou tito pracovníci potřebují k výkonu řídících a kontrolních funkcí v rámci hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem a vydávat jim osvědčení. Jedná se o desítky různých osvědčení prokazujících odbornou způsobilost pracovníků v hornictví a při pracích v podzemí.

48

Ověření je forma činnosti, pro niž platí zvláštní zákony. Nejčastěji dochází k ověřování shody opisu nebo kopie s listinou (dále jen "vidimace") a ověřování pravosti podpisu (dále jen "legalizace").61 Vidimací se ověřuje, že opis nebo kopie (dále jen "vidimovaná listina") se doslova shoduje s předloženou listinou. Vidimací se nepotvrzuje správnost ani pravdivost údajů uvedených na vidimované listině, ani jejich soulad s právními předpisy. Legalizací se ověřuje, že žadatel listinu před ověřující osobou vlastnoručně podepsal nebo podpis na listině uznal za vlastní. Legalizací se nepotvrzuje správnost ani pravdivost údajů uvedených v listině, ani jejich soulad s právními předpisy. Úřad za obsah listiny neodpovídá. Legalizaci a vidimaci provádí krajské úřady, obecní úřady obce s rozšířenou působností, obecní úřady, držitelé poštovní licence a Hospodářská komora České republiky. Dále notáři, notářem písemně pověřený koncipient nebo notářský kandidát62 a ve výjimečných případech další zvláštním zákonem zmocněné osoby.

Stanoviska, vyjádření a odborné posudky Posudky, stanoviska či vyjádření vykonavatelů veřejné správy jsou autoritativní úkony, jejichž účelem je uplatnění odborných hledisek ochrany příslušných zájmů, které tito vykonavatelé ze zákona reprezentují. Jsou určeny v písemné formě převážně jiným vykonavatelům veřejné správy, pro které nejsou právně závazná. Nejsou praxí ani teorií považovány za rozhodnutí, neboť autoritativně nezasahují do subjektivních práv či povinností fyzických a právnických osob. Teorie je řadí mezi tzv. jiné správní úkony, které nezakládají, nemění, neruší ani autoritativně nepotvrzují konkrétní právní vztahy, jak je zřejmé i z usnesení Ústavního soudu.63 Jako příklad lze uvést stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.64 Toto stanovisko uvádím i proto, že řízení o jeho vydání je 61

Zákon č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), ve znění pozdějších předpisů.

62

Zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.

63

Usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 158/99 ze dne 25.5.1999.

64

Ustanovení § 10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů.

49

velmi formalizované s rozsáhlou právní úpravou. Na samotné řízení se nevztahuje správní řád, pokud tento zákon nestanoví jinak. I z těchto důvodů zákon výslovně uvádí, že stanovisko je pouze odborným podkladem pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů. Příslušný orgán, který rozhodnutí vydává, musí vzít obsah stanoviska v úvahu, popřípadě odůvodnit, proč do svého rozhodnutí požadavky vyplývající ze stanoviska nepřevzal. Nejedná se tedy o rozhodnutí a případné výhrady či námitky může stěžovatel uplatnit až v rámci správního řízení ve věci samé, jehož je odborným podkladem. Zde je pak prostor pro uplatnění případných opravných prostředků či následné žaloby ve správním soudnictví. Od stanoviska je třeba odlišit závazné stanovisko, které je podle správního řádu úkonem učiněným správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu (§ 149). Z těchto důvodů se nemůže jednat o nezávazný správní úkon, ale o subsumpci správních aktů. Vůči adresátovi směřuje podmiňující akt (závazné stanovisko) až prostřednictvím finálního aktu a teprve s ním nabývá vlastností správního aktu. Podmiňující akt a finální akt se doplňují a subsumpcí koncentrují vůči adresátovi finálního aktu. Orgány SBS vydávají jak stanoviska, tak i vyjádření z hlediska příslušných zájmů, které ze zákona reprezentují. Na základě výzvy orgánů činných v trestním řízení dle § 105 trestního řádu dále vydávají odborná vyjádření převážně u smrtelných pracovních úrazů šetřených orgány SBS.

Veřejnoprávní ujednání Veřejnoprávní ujednání jsou nezávazná ujednání především mezi subjekty nebo vykonavateli veřejné správy. Staša65 nevylučuje teoretickou možnost veřejnoprávního ujednání i mezi subjekty veřejné správy a fyzickými nebo právnickými osobami, vůči nimž směřuje výkon veřejné správy. Nejčastěji se jedná o dohody o spolupráci mezi vykonavateli státní správy, které mají přispět k efektivnějšímu výkonu dobré správy. 65

Hendrych, D. a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H.Beck, 2006, s. 275.

50

V případě jejich neplnění z nich, jako z nezávazných ujednání, neplynou žádné právní důsledky. V poměrech státní báňské správy mají poměrně významné postavení. Konkrétně to jsou dohody uzavřené mezi Českým báňským úřadem a Státním úřadem inspekce práce, Ministerstvem zdravotnictví ČR a Ministerstvem vnitra ČR, řešící spolupráci v oblasti dozoru a šetření mimořádných událostí za účasti Policie ČR, Hasičského záchranného sboru a hygienických stanic.

Další neregulativní úkony Aby veřejná správa mohla plnit svoje úkoly, je pro její činnost nezbytné, v některých případech je to dokonce její zákonnou povinností, aby příslušné informace vyhledávala, vyhodnocovala, zpracovávala, evidovala, popř. poskytovala. To platí i z hlediska úkolů, které plní orgány SBS. Obecně jde tedy o informační úkony, jejichž obsahem je nakládání s informacemi uvnitř organizace veřejné správy, mezi vykonavateli veřejné správy navzájem nebo mimo veřejnou správu vůči jejím adresátům. Jedná se o velmi různorodé činnosti, kam lze zahrnout nejčastěji evidenční a registrační úkony, dokumentační úkony, komunikační úkony, statistické apod. V některých případech, zejména tam, kde to je právně významné pro výkon práv adresátů veřejné správy, zákonodárce upravuje postup nakládání s informacemi. Je tomu tak např. v zákoně o svobodném přístupu k informacím,66 který upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím. Obdobně zákon o právu na informace o životním prostředí,67 který upravuje zabezpečení práva na přístup k informacím o životním prostředí a na včasné a úplné informace o životním prostředí, na vytvoření podmínek pro výkon tohoto práva a podporu aktivního zpřístupňování informací o životním prostředí ze strany povinných subjektů. Zpřístupňování údajů získaných pro statistické účely a zpřístupňování statistických informací je zas podrobně upraveno zákonem o státní statistické službě.68

66

Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisu.

67

Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.

68

Zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, ve znění pozdějších předpisů.

51

Poměrně zlomovým zákonem pro veřejnou správu je zákon o základních registrech,69 který zřizuje Správu základních registrů jakožto správní úřad podřízený ministerstvu vnitra. Jeho stěžejním úkolem je zajišťovat provoz informačního systému veřejné správy základních registrů, registru obyvatel, registru osob a registru práv a povinností a jejich bezpečnost. Základní registry fungují od 1. července 2012 s relativně malým počtem referenčních údajů, které však mají status platných dat, jež úředník již nemusí nijak ověřovat. Každý referenční údaj je veden právě jednou a na jednom místě se také aktualizuje. Ostatní systémy tento referenční údaj přebírají do svých databází. Adresáti veřejné správy tak získávají díky registrům velmi významný nástroj kontroly. Mají právo zjistit, kdo z úředníků přistupoval k údajům o nich vedeným, a jednou za rok mohou o tuto informaci požádat prostřednictvím Czech Point. Dalšími úkony veřejné správy mohou být programovací úkoly, zejména plány, kterými veřejná správa předvídá budoucí stav a plánuje svoji činnost. Mezi úkony, kterými vytváří vhodné podmínky pro veřejnou správu jako službu veřejnosti, lze uvést i úkony v rámci systému Státní pokladny, systému spisových a skartačních služeb, konzultačních činností, konferencí apod.

4.4 Shrnutí Výsledky postupů orgánů veřejné správy nazýváme jako výsledné formy činnosti. V teorii se pro ně užívá pojem finální formy činnosti veřejné správy. Základním a nejdůležitějším kritériem, které práce využívá k vymezení finálních forem správní činnosti, je intenzita právních účinků. Důvodem je zejména fakt, že čím je zásah veřejné správy do sféry subjektivních práv adresáta závažnější, tím více je třeba věnovat pozornost tomu, zda zásah úřední osoby vykonávající pravomoc je legální, dostatečně přiměřený, vyvážený, spravedlivý, adresátem očekávaný a podobně. Dále jsou v práci využita další kritéria, jimiž jsou zejména míra konkrétnosti, počet stran nezbytných k perfektnosti úkonu a stupeň formalizace. Tato kriteria jsou zcela logickým postupným výsledkem a reakcí na nutnost členit jednotlivé formy činnosti veřejné správy do skupin

69

Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů.

52

stejnorodých správních úkonů s ohledem na rostoucí pestré úkoly veřejné správy. Uvedená kritéria jsou v práci použita jako vodítko pro postupný výklad základních forem činností státní báňské správy s tím, že do popředí vystupuje právě jejich právní závaznost a významnost. Méně závazné a významné formy činnosti jsou zařazeny ke konci kapitoly, pojednávající o formách činnosti veřejné správy. Vzhledem k jejich nižší intenzitě právních účinků (na rozdíl od abstraktních aktů, opatření obecné povahy, konkrétních aktů, veřejnoprávních smluv a faktických zásahů) je literatura obecně označuje za neregulativní nebo také jiné (další) úkony veřejné správy. Těmto formám činnosti SBS se práce věnuje stručně, neboť mají doplňkový charakter nebo jsou jimi vytvářeny organizační a materiálně technické předpoklady pro realizaci úkolů obdobně v celé veřejné správě. Jedná se zejména o osvědčení, ověření, posudky, stanoviska, vyjádření, doporučení, výzvy, veřejnoprávní ujednání, dále registrace, evidence, dokumentační úkony, informační a programovací úkony atd. Některé z nich jsou realizovány na základě výslovného zmocnění v zákoně, jiné zákon předpokládá vzhledem k úkolům, které vykonavatel veřejné správy plní. Nejedná se vždy o úkony, které směřují mimo veřejnou správu, ale jsou adresovány i jiným vykonavatelům veřejné správy nebo dovnitř její organizace. Rigorózní práce se záměrně nevěnuje podrobně například koncesím, opatřením obecné povahy, statutárním předpisům a „nařízením“ (s výjimkou vyhlášek ČBÚ), neboť se nejedná o formy činností, kterými by SBS realizovala jí svěřené úkoly. Přesto z hlediska de lege ferenda si lze představit, že opatření obecné povahy by byla velmi vhodnou formou činnosti SBS, kterou by upravila pravidla chování těžebních společností při řešení konkrétní věci.

53

5. Formy činnosti státní báňské správy Následující kapitoly pojednávají o formách činností, kterými je státní báňská správa vybavena k plnění jí zákonem stanovených úkolů. Některé z těchto forem právo výslovně přikazuje, zejména tam, kde má mít jednání správního orgánu právní důsledky pro jeho adresáta, jiné právní řád alespoň připouští. Obecně veřejná správa vykonává velmi široký okruh různorodých činností rozmanitými postupy, jejichž vnější projevy, či výsledky je velmi složité, právě s ohledem na jejich rozmanitost, pozitivně definovat či vyčerpávajícím způsobem popsat. Obdobně je tomu i u činností vykonávaných orgány SBS. Práce se tedy věnuje zejména regulativním formám činností a těm formám, které jsou pro orgány SBS typické, nebo problematické z hlediska aplikace vůči adresátům veřejné správy.

5.1 Abstraktní akty státní báňské správy Formu abstraktních aktů vydávaných orgány SBS mají vyhlášky ČBÚ a dále interní předpisy SBS. Rozdíl mezi těmito akty je v původci aktu a zejména pak ve vztahu mezi původcem aktu a jeho adresátem.

5.1.1 Vyhlášky Českého báňského úřadu Funkcí veřejné správy není tedy jen rozhodování o konkrétních věcech, ale také o právně závazných pravidlech obecně nazývaných nařízení nebo také normativní správní akt. V případě ministerstev a ostatních správních úřadů, jako je Český báňský úřad, jsou prováděcím předpisem vyhlášky. V rámci státní báňské správy se jedná o 46 vyhlášek Českého báňského úřadu vydaných na základě zákonného zmocnění. Jejich přehledný seznam je součástí přílohy č. 3. S výjimkou vyhlášky č. 394/2011 Sb., o sídlech obvodních báňských úřadů, se jedná převážně o právní normy upravující ryze technické záležitosti v oblasti hornictví, a to s ohledem na resortní specializaci státní báňské správy. Z těchto důvodů uvedené vyhlášky podléhají častým změnám s ohledem na technický rozvoj oblastí, které upravují. Převážná část změn je tak realizována na

54

základě poznatků z aplikační praxe v rámci správního dozoru SBS, ale i na základě četných podnětů od adresátů těchto abstraktních aktů.

5.1.2 Interní předpisy státní báňské správy Interní (vnitřní) předpisy SBS jsou abstraktní akty, které regulují poměry uvnitř SBS a vychází ze služebního vztahu nadřízenosti a podřízenosti v rámci její organizační struktury. Projevem formální organizace státní báňské správy jsou vnitřní předpisy vydávané předsedou Českého báňského úřadu formou opatření. V poměrech státní báňské správy, v rámci různých vztahů nadřízenosti a podřízenosti, se jedná o vnitřní předpisy závazné pro celou SBS nebo jen pro Český báňský úřad (nejčastěji se jedná o opatření předsedy ČBÚ) a dále interní předpisy závazné jen v rámci příslušného obvodního báňského úřadu (nejčastěji opatření předsedy OBÚ). Interní předpisy jsou významnou formou činnosti státní báňské správy, neboť zajišťují její fungování tím, že regulují její vnitřní chod a umožňují hospodárné využívání zdrojů k plnění stanovených úkolů. V současné době se jedná o cca 90 opatření předsedy ČBÚ, popř. metodických pokynů.70 Jen nepatrná část z těchto vnitřních předpisů upravuje postup správních orgánů v případech, kdy obecně závazné normy „mlčí“ k zajištění jednotné správní praxe. Jako příklad lze uvést metodický pokyn ke smluvnímu převodu dobývacího prostoru nebo ke správě úhrad z dobývacích prostorů a úhrad z vydobytých nerostů. Jedním z nejdůležitějších a neobsáhlejších interních předpisů je Plán řídící, kontrolní a legislativní činnosti (Plán hlavních úkolů) SBS, který je vydáván formou opatření předsedy ČBÚ každoročně na následující rok. Nejedná se jen o vnitřní předpis, ale má i povahu programovacího správního úkonu, který je komplexně zaměřen na celou státní báňskou správu (primárně působí dovnitř organizace SBS). Slouží k plánování činnosti SBS v oblasti řízení SBS, dozoru (vrchní i běžný) a legislativy. Pro obvodní báňské úřady je nejdůležitější část plánování dozoru, a to formou komplexních 70

Mezi nejdůležitější lze zařadit následující opatření předsedy ČBÚ: kterým se konkretizují další podmínky a předpoklady pro výkon některých funkcí v rámci SBS, kterým se vydává pracovní řád SBS, kterým se vydává organizační řád SBS, pro výkon kontrolní činnosti orgány SBS, k zajištění jednotného postupu orgánů SBS při výkonu vrchního dozoru nad nakládáním s výbušninami, plán řídící, kontrolní a legislativní činnosti (plán hlavních úkolů) SBS na rok 2014 atd.

55

a specializovaných prověrek. Tato kontrolní činnost vychází nejen z prognózy hospodářského vývoje adresátů (organizací), ale i z aktuálního stavu úrazovosti a nehodovosti. Plán hlavních úkolů je mimo jiné i projevem soustavného správního dozoru vykonávaného vůči předem určenému okruhu adresátů opakovaně v určitém časovém intervalu, tzn. že obsahuje výčet naplánovaných kontrol v dozorovaných organizacích, které v daném roce budou provedeny. Počet interních aktů a jejich zaměření odpovídá organizaci SBS a jejím úkolům. Vytknout lze snad pouze některé záležitosti, které řeší metodický pokyn ke smluvnímu převodu dobývacího prostoru. Jde zejména o podmínky převodu dobývacího prostoru, které by bylo, z hlediska zásady legitimního očekávání, vhodnější řešit v zákoně, nikoliv interním pokynem. Vzhledem ke skutečnosti, že převod dobývacího prostoru se realizuje na základě předběžného schvalovacího aktu OBÚ, měl by jeho adresát legitimně očekávat, že pokud zákonné podmínky splní, bude mu převod dobývacího prostoru umožněn vydáním souhlasu. Současná praxe daná metodickým pokynem vede k tomu, že OBÚ stanovují do schvalovacího aktu podmínky vyplývající z metodického pokynu. Podrobně je této problematice věnována pozornost v následující kapitole zabývající se i schvalovacími akty SBS.

5.2 Konkrétní akty státní báňské správy Rozhodovací činnost v podobě konkrétních (individuálních správních) aktů je typickou činností orgánů státní báňské správy. Jedná se o činnost, v rámci které orgány státní báňské správy autoritativně řeší právní poměry konkrétních osob v konkrétním případě.71 Do této skupiny činností se řadí i správní akty sankčního charakteru.

71

Při posuzování otázky, zda v konkrétní věci bylo či nebylo vydáno pravomocné rozhodnutí (tj. právní akt, složený - v klasické podobě - z výrokové části, odůvodnění a poučení o opravném prostředku), Ústavní soud vychází z toho, že cituji: „ pojem rozhodnutí je označením technickým a je třeba k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy“ (Usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 233/02 ze dne 28.8.2002). Z hlediska přezkoumávání správních aktů ve správním soudnictví považuje Nejvyšší správní soud za rozhodnutí jednostranný správní úkon, kterým správní úřad v konkrétním případě řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Pro správní akt v tomto smyslu jsou pojmově určující tyto znaky: jednání příslušného správního úřadu na základě zákona, jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech nepodřízených subjektů, bezprostřední právní závaznost a konkrétnost věci a subjektů, jimž je správní akt určen (Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 64/2006-134 ze dne 22.5.2008).

56

V žádné z procedurálních forem realizace činnosti státní báňské správy není vyloučeno užití obecných předpisů o správním řízení. Nicméně řešení otázky subsidiárního působení obecné úpravy správního řádu, resp. jednotlivých postupů v něm uvedených, se orgány SBS nevyhnou. Horní zákon i zákon č. 61/1988 Sb. obsahují procesní normy upravující proces realizace jednotlivých forem činnosti SBS odlišně od obecné právní úpravy. Je tomu tak zejména v procesech při vydávání správních aktů (např. stanovení dobývacího prostoru, povolení hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem nebo u povolení trhacích prací). Tyto právní normy řeší odlišně např. okruh účastníků řízení, náležitosti podání, oznámení o zahájení řízení a nařízení ústního jednání, další obsahové náležitosti rozhodnutí a lhůty pro jejich vydání apod.72

5.2.1 Schvalovací akty Správní teorie mezi schvalovací akty řadí souhlas nebo schválení. Souhlas je aktem předběžným (je podmínkou vzniku oprávnění) a schválení aktem následným (činnost adresáta je dodatečně aprobována). Nejčastějšími schvalovacími akty SBS jsou oprávnění k hornické činnosti, oprávnění k činnosti prováděné hornickým způsobem a oprávnění k projektování a navrhování objektů a zařízení, které jsou součástí hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem, dále předchozí souhlas k převodu dobývacího prostoru a schválení tvorby nebo čerpání finančních rezerv na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených vlivem dobývání a na vypořádání důlních škod. Oprávnění k hornické činnosti a k činnosti prováděné hornickým způsobem, jakož i k projektování a navrhování objektů a zařízení, které jsou součástí hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem jsou upravena

72

Srovnej například ustanovení -

§ 28 horního zákona (řízení o stanovení, změnách a zrušení dobývacího prostoru),

-

§ 17 zákona č. 61/1988 Sb. (řízení o povolení hornické činnosti) a

-

§ 27 a násl. zákona č. 61/1988 Sb. (řízení o povolení trhacích prací)

s obecnou právní úpravou v zákoně č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

57

ustanovením § 5 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb. a prováděcí vyhláškou ČBÚ.73 Uvedená předběžná rozhodnutí jsou podmínkou vzniku oprávnění k výkonu hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem. Při jejich vydávání se postupuje podle obecné úpravy správním řádem s tím, že je nejčastěji využívána forma vydání dokladu místo písemného vyhotovení rozhodnutí podle § 151 správního řádu. Prováděcí vyhláška ČBÚ upravuje pouze náležitosti podání, náležitosti rozhodnutí a podmínky pozbytí jeho platnosti. Při vydávání tohoto správního aktu OBÚ osvědčuje, na základě předložených dokladů, že fyzická nebo právnická osoba je odborně způsobilá sama, nebo prostřednictvím k tomu odborně způsobilých zaměstnanců (závodní, závodní dolu, závodní lomu, báňský projektant nebo hlavní důlní měřič), zabezpečovat činnosti v rozsahu požadovaného oprávnění. Požadavky na kvalifikaci a odbornou způsobilost uvedených osob pak stanoví zvláštní předpis.74 V případě prokázání odborné způsobilosti požadované pro dané činnosti je na vydání uvedených oprávnění právní nárok. Případná nečinnost OBÚ při vydávání tohoto správního aktu má za následek fikci vydání pozitivního správního aktu (§ 5 odst. 5 zákona č. 61/1988 Sb.). Podrobnosti vzniku, případně zániku takového oprávnění pak upravuje zvláštní právní předpis.75 Prostudováním právní úpravy uvedené oblasti vydávání oprávnění jsem došel k názoru, že se orgány SBS při této činnosti pohybují praeter legem. Důvodem je skutečnost, že uvedené ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb. zmocňuje orgány SBS (není stanoveno který konkrétní orgán je ve věci příslušný, zda OBÚ či ČBÚ) k vydávání oprávnění k hornické činnosti a dále k činnosti prováděné hornickým způsobem, nikoliv i k vydávání oprávnění k projektování a navrhování objektů a zařízení, které jsou součástí hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem, jehož předpoklady k získání pak podrobně upravuje společně s ostatními uvedenými oprávněními prováděcí vyhláška č. 15/1995 Sb. Tento správní akt tedy není výslovně

73

Vyhláška č. 15/1995 Sb., o oprávnění k hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, jakož i k projektování objektů a zařízení, které jsou součástí těchto činností, ve znění pozdějších předpisů.

74

Vyhláška č. 298/2005 Sb. o požadavcích na odbornou kvalifikaci a odbornou způsobilost při hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem a o změně některých právních předpisů, ve znění pozdějších předpisů.

75

Ustanovení § 28 a násl. zákona č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb, ve znění pozdějších předpisů.

58

vyjádřen v zákoně, ale pouze v prováděcí vyhlášce, jako samostatný hmotněprávní institut. Z hlediska pravomoci zde není existence právního základu rozhodnutí. Uvedená vyhláška dále upravuje podmínky pozbytí platnosti uvedených oprávnění, které by měly být taktéž vyhrazeny zákonu. Obecně lze říci, že výhrada zákona z pohledu Ústavy klade na činnost správy požadavek, aby každý akt v jakékoliv činnosti správy měl zákonný základ. Pomahač76 k výhradě zákona uvádí, že zákonodárce musí stanovit působnost a subjekt, který bude jejím nositelem, v základních rysech proces rozhodování, dále obsah a rozsah zásahů do práv osob nebo stanovení jejich povinností a účel jimi sledovaný. Tím je vymezen obecný zákonný základ, obecně určen rozsah výhrady zákona. Z těchto důvodů je třeba doplnit ustanovení § 5 odst. 2 cit. zákona o působnost OBÚ ve věci vydávání těchto oprávnění a oprávnění k projektování, včetně podmínek platnosti těchto oprávnění. Předchozí souhlas k převodu dobývacího prostoru (§ 27 odst. 7 horního zákona) je předběžným schvalovacím aktem. Horní zákon nestanoví konkrétní podmínky, za kterých OBÚ má souhlas vydat, popř. jeho vydání odepřít. Z účelu horního zákona a samotného institutu předchozího souhlasu lze však obecně dovodit, že OBÚ má tímto správním aktem zabezpečit kontinuitu hospodárného a bezpečného dobývání výhradního ložiska při převodu dobývacího prostoru a převod povinností, které jsou rubem uvedeného oprávnění k dobývání, z předávající na přejímající organizaci. Z tohoto pohledu horní zákon, tím že nestanovuje podmínky převodu, ponechává OBÚ poměrně velký prostor pro správní uvážení. Hlavním důvodem je podle mého názoru obtížná uchopitelnost již vytvořených společenských vztahů zákonodárcem v této oblasti. Je velmi obtížné obecně formulovat podmínky převodu dobývacího prostoru pro všechny konkrétní společenské vztahy, které se na konkrétní dobývací prostor ze zákona váží. Jiné budou u dobývacího prostoru, ve kterém dobývání nebylo orgány SBS doposud povoleno a jiné (co do obsahu a rozsahu) budou u dobývacího prostoru, kde je hornická činnost již povolena a ložisko je zcela vydobyto, kde povinnosti převažují nad oprávněními. Přesto obecné premisy převodu dobývacího prostoru lze z obsahu horního zákona odvodit. S diskrečním právem správního orgánu je pevně spjata i povinnost správního orgánu volné úvahy užít při respektování smyslu 76

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání Praha: C.H.Beck, 2006, s. 65.

59

a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví. Ratio legis horního zákona je ochrana a hospodárné využívání nerostného bohatství za současného zajištění bezpečnosti provozu a ochrany životního prostředí. Účelem správního řízení ve věci převodu dobývacího prostoru je tedy zejména: -

zajistit s převodem oprávnění k dobývání i převod veškerých práv a povinností, které s dobývacím prostorem souvisí,

-

zajistit kontinuitu hospodárného dobývání výhradního ložiska při převodu dobývacího prostoru,

-

zajistit převod závazku sanace a rekultivace všech pozemků dotčených vlivem dobývání a vypořádání důlních škod prostřednictvím institutu zákonné rezervy vytvářené k tomuto účelu.77

Jedná se o obecná prioritní hlediska, která horní zákon jako premisy převodu dobývacího prostoru pouze předvídá, ale výslovně nestanovuje. Jejich konkrétní legislativní vymezení (myšleno formou podstatných náležitostí smlouvy o převodu dobývacího prostoru) v rámci institutu převodu dobývacího prostoru by bylo zcela na místě. Došlo by tak k posílení zásady legality, principu proporcionality, ale zejména zásady legitimního očekávání. Správního uvážení, jako legislativně – technického prostředku, by pak bylo užito jen při řešení individuálních otázek, mající základ v odlišnostech jednotlivých výhradních ložisek, pro které byl dobývací prostor stanoven. V současné době je ustálenost postupů a rozhodování (ve skutkově a právně srovnatelných případech rozhodovat v celkovém vyznění stejně) ve věci předchozího souhlasu o převodu dobývacího prostoru upravena interními předpisy SBS (metodickým pokynem ČBÚ). Podle tohoto interního aktu je předchozí souhlas vydáván jako akt povolovací s podmínkami převodu, které stanoví, co musí smlouva o převodu dobývacího prostoru obsahovat, aby orgán SBS požadovanou změnu oprávněné osoby v evidenci dobývacích prostorů provedl. Tento postup doktrinálně neodpovídá postupu při vydávání schvalovacího aktu. Důvodem je právě absence podmínek převodu dobývacího prostoru v horním zákoně. V praxi to znamená vykonat následně správní

77

Zákon č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zajištění základu daně z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

60

dozor zaměřený na splnění podmínek tohoto správního aktu a na základě jeho výsledku provést případnou změnu v evidenci dobývacích prostorů ku prospěchu nového nabyvatele. Z tohoto pohledu je taktéž účelné, aby obecné podmínky převodu dobývacího prostoru byly stanoveny horním zákonem, třeba formou obligatorních náležitostí smlouvy o převodu dobývacího prostoru. Následně by orgán SBS pak souhlas vydal, nebo jeho vydání odepřel, pokud by smlouva nenaplňovala zákonné předpoklady převodu DP. Tento správní akt (nikoli protokol – akt dokumentační či informační povahy o kontrole podmínek rozhodnutí o převodu DP) by byl přímo podkladem pro provedení zápisu (změny oprávněné osoby) v zákonné evidenci dobývacích prostorů. Tato legislativní konstrukce je přehlednější i pro adresáta správního aktu, který v případě nesouhlasu může využít opravných prostředků. V praxi pak nemůže nastat situace, kdy OBÚ vydá předchozí souhlas k převodu dobývacího prostoru a následnou kontrolu tohoto pravomocného rozhodnutí konstatuje, že podmínky převodu splněny nebyly a změnu v evidenci dobývacích prostorů neprovede. Schválení tvorby finanční rezervy na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených vlivem dobývání a finanční rezervy na vypořádání důlních škod (37a horního zákona) je dalším schvalovacím aktem. Z ryze teoretického pohledu se nejedná o schválení, ale o souhlas OBÚ s předloženým návrhem těžební organizace na tvorbu finanční rezervy. Z příslušných ustanovení horního zákona a prováděcích předpisů vyplývá, že organizace předkládá návrh78 na vytvoření potřebných finančních rezerv včetně časového průběhu jejich vytváření a OBÚ tento návrh schvaluje v rámci povolování otvírky, přípravy a dobývání výhradních ložisek.79 Na základě pravomocného rozhodnutí o povolení hornické činnosti, kterým byla zároveň tvorba rezervy schválena, pak organizace rezervu vytváří podle předepsaného harmonogramu na zvláštním vázaném účtu v bance. Z uvedeného je zřejmé, že schválení tvorby rezervy předchází a je podmínkou vzniku oprávnění těžební organizace. Z ryze teoretického hlediska se tedy nejedná o správní akt následný, ale o schválení, které spočívá v tom, že je jako schvalovací akt udělován předběžně. To vyplývá i ze samotného ustanovení § 37a 78

Ust. § 6 odst. 3 písm. g) vyhlášky Českého báňského úřadu č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních ložisek, o povolování a ohlašování hornické činnosti a ohlašování činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění pozdějších předpisů.

79

Ust. § 41 odst. 2 písm. c) zákona č. 61/1988 Sb.,

61

odst.2 horního zákona, které podmiňuje vznik oprávnění (vytvářet rezervu) „schválením“ obvodním báňským úřadem. Samotná předběžnost vzniku oprávnění pak vyplývá i z faktu, že OBÚ schvalují pouze návrh, a že tak činí v rámci povolování otvírky, přípravy a dobývání výhradního ložiska, kterým organizaci teprve vznikne oprávnění k těžbě, s nímž je spjata povinnost organizace v budoucnu dotčenou plochu sanovat z právě schválených finančních prostředků. Z tohoto pohledu by bylo účelné terminologické sjednocení správních aktů, kterými orgány SBS udělují organizaci oprávnění. Dalším podle mého vážným legislativním nedostatkem je fakt, že nejsou stanovena žádná podrobnější pravidla pro vytváření rezervy na sanaci a rekultivaci. Na jedné straně stát dává organizaci oprávnění dobývat výhradní ložisko a prostřednictvím dozorových orgánů garantuje zahlazení následků po této těžební činnosti (sanaci a rekultivaci území a vypořádání důlních škod). Na straně druhé ponechává, bez dalších legislativních pravidel, na zvážení organizace, jaký návrh výše a způsobu tvorby potřebné rezervy příslušnému OBÚ předloží. Je zcela zřejmé, že obdobná právní úprava tvorby finanční rezervy pevnou částkou, jak je tomu v zákoně o odpadech (100 Kč popř. 35 Kč za tunu uloženého odpadu),80 není v horním zákoně technicky možná vzhledem k úložním poměrům ložisek, podmínkám exploatace a možnostem způsobů sanace a rekultivace těžbou dotčeného území (zemědělská, lesnická, hydrická, s použitím nebo bez sukcese apod.). Nicméně určitá garance opodstatněnosti výše a způsobu tvorby rezervy by tu být měla, jinak stát nemůže garantovat zahlazení následků důlní činnosti bez jeho aktivní finanční účasti. Podle mého názoru by minimálním legislativním požadavkem mělo být posouzení odborným znalcem, a v případě životnosti ložiska delším než 10 let opakované posouzení (vzhledem k inflaci a vývoji cen ve stavebnictví), výše rezervy jako obligatorního dokladu přikládaného k návrhu organizace o povolení hornické činnosti. Aby rozhodnutí obvodního báňského úřadu o schválení tvorby zákonné rezervy bylo přesvědčivé, mělo by v odůvodnění reagovat na všechny rozhodné skutečnosti, a to zejména v případech, kdy samotnému rozhodnutí předchází správní uvážení či aplikace neurčitých pojmů (např. výše rezervy musí 80

Finanční rezerva pro rekultivace a sanace skládek je upravena ustanovením § 49 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, a způsob jejího vytváření a čerpání pak prováděcí vyhláškou č. 294/2005 Sb. o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů.

62

odpovídat potřebám sanace pozemků dotčených dobýváním).81 Uplatnění diskreční pravomoci s sebou v praxi nese povinnost zajistit si potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy a vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění z hlediska výše rezervy navržené organizací. V oblasti uhelného hornictví se například jedná o rezervu v řádech miliard korun vytvářenou na sanaci území dotčeného hornickou činností o rozloze v řádech km2. Tato skutečnost nemůže být předmětem správního uvážení bez odborného posouzení, k němuž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají. Obdobně se postupuje i při tvorbě finančních prostředků při nakládáním s těžebním odpadem.82 Pro tuto rezervu platí, že její výše se vypočítá na základě předpokladu, jako by potřebné rekultivační práce vyhodnotila a provedla nezávislá a odborně způsobilá třetí osoba. Schválení čerpání finanční rezervy na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených vlivem dobývání a finanční rezervy na vypořádání důlních škod (37a horního zákona) je dalším schvalovacím aktem, kterým obvodní báňské úřady udělují těžební organizaci oprávnění k následnému čerpání finančních prostředků ze zvláštního vázaného účtu v bance, kam jsou tyto prostředky průběžně ukládány. Akt je vydáván jako předběžný v dohodě s Ministerstvem životního prostředí a na základě vyjádření dotčené obce. Zákon ani žádný prováděcí předpis nestanovuje další podmínky, kterými je vydání tohoto aktu podmíněno. V této souvislosti je třeba uvést, že sanační a rekultivační práce jsou činnostmi, které podléhají povolení stavebního úřadu. Z povahy věci OBÚ a Ministerstvo životního prostředí jako dotčený orgán ve správním řízení zkoumají, zda finanční prostředky uvedené v žádosti o schválení čerpání finanční rezervy budou užity k účelu, ke kterému byly vytvořeny. Tato premisa je vyjádřena nejen v horním zákoně, ale i v zákoně o rezervách, do jehož právního režimu uvedené zákonné rezervy spadají.83 Ověření tohoto předpokladu je možné pouze z projektové dokumentace, rozpočtových nákladů a časového harmonogramu prací. V této souvislosti je třeba i ověřit stav finančních prostředků uložených na vázaném bankovním účtu. Bez těchto 81

Ust. § 31 odst. 6 horního zákona.

82

Ust. § 13 zákona č. 157/2009 Sb.

83

Např. ustanovení § 10a zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zajištění základu daně z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, stanoví, že peněžní prostředky zvláštního vázaného účtu mohou být čerpány pouze na účely, na které byly rezervy vytvořeny.

63

podkladů není možné předloženou žádost o schválení čerpání finančních prostředků posoudit s ohledem na zákonem sledovaný účel a ve věci rozhodnout. Z hlediska zásady materiální pravdy je na místě, aby v horním zákoně byly stanoveny, ve vztahu ke skutkovému základu posuzované věci, speciální požadavky na konkrétní podklady pro tento druh správního řízení. Pak navrhovatel může legitimně očekávat, že pokud zákonem stanovené podmínky splní, nebude vydání správního aktu odepřeno. Účelem zákonných rezerv na sanace a rekultivace je v dostatečném předstihu vytvářet tyto finanční prostředky a zamezit jejich užití k jiným účelům. Podle mého názoru však současně platná veřejnoprávní omezení nebrání dostatečně zneužití těchto vázaných prostředků, deponovaných u bankovních ústavů. Obvodní báňské úřady, mimo jiné, na základě zákonného zmocnění kontrolují v pravidelných intervalech vytváření zákonných rezerv na zvláštních vázaných účtech vedených u bank. V rámci tohoto dozoru jsou kontrolovány i smlouvy o zřízení vázaných účtů pro ukládání zákonných rezerv a stav rezerv na těchto účtech. Horní zákon ani předpisy související nestanoví konkrétní podmínky pro zřízení nebo pro dispozici s tímto účtem. Informace o dispozici s účtem zákonných rezerv má význam zejména z hlediska plnění obecné podmínky vázanosti účtu, tedy užití prostředků jen pro účely, pro které byly vytvořeny a to jen po aprobaci příslušného státního orgánu. Z těchto důvodů je účelné, aby v případě jakékoliv dispozice s účtem se o této skutečnosti dozvěděl i dozorový orgán např. formou zákonné povinnosti jeho souhlasu s dispozicí, nikoliv jen v případě výše uvedeného správního aktu čerpání rezervy na sanaci a rekultivaci. Obdobnou konstrukci již dnes obsahuje zákon o odpadech.84 V současné době se bankovní ústavy, kde jsou tyto prostředky vedeny, dotazují obvodních báňských úřadů např. při fúzích báňských organizací, kdy jsou finanční prostředky z více účtů slučovány do jednoho, jen na základně vnitřních instrukcí a pravidel banky, a pravděpodobně i s ohledem na jejich praktické zkušenosti s již zmíněným zákonem o odpadech. Ten právě vyžaduje souhlas příslušného kraje s jakoukoliv dispozicí s účtem, nejen k čerpání pro účel sanací skládky odpadů. Z uvedeného je zřejmé, že míra vázanosti (resp. veřejnoprávní omezení 84

Ustanovení § 50 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., ukládá obecnou povinnost dispozice se zvláštním vázaným účtem, kam jsou ukládány provozovatelem skládky prostředky na rekultivaci, zajištění péče o skládku a sanaci po jejím ukončení, jen se souhlasem krajského úřadu příslušného podle umístění skládky.

64

oprávnění disponovat s těmito prostředky) má jinou intenzitu u prostředků ukládaných za účelem sanace a rekultivace a vypořádání důlních škod podle horního zákona a jinou (vyšší) u prostředků ukládaných za účelem rekultivace a péče o skládku podle zákona o odpadech. Jde zejména o to, že zákon o odpadech používá neostrý pojem85 „dispozice s účtem“, který lépe pokrývá praktické možnosti nakládání s účtem a lépe čelí rozdílným pohledům na pojmy, jako je „čerpání“ nebo „převod“ z hlediska horního zákona a finančních zákonů. Zákon o odpadech dokonce stanovuje náležitosti smlouvy o zřízení zvláštního vázaného účtu a výslovné ujednání, že jej banka spravuje podle § 49 až 51 zákona o odpadech. To dává dostatečnou záruku, že tyto prostředky podnikatel neužije k jiným účelům. Rezervy podle horního zákona a zákona o odpadech mají stejný účel a jejich veřejnoprávní úprava stejnou funkci. Z těchto důvodů je taktéž účelné tyto instituty pojmově sjednotit a vytvořit tak bankovním ústavům jednotný a přehledný režim správy těchto rezerv daný zákonem nikoliv interními předpisy banky (míněno pouze ve vztahu k rezervám podle horního zákona). Obecně lze říci, že u vybraných schvalovacích aktů, které vydávají obvodní báňské úřady podle horního zákona, nejsou v zákoně vyjádřeny podmínky udělení konkrétních oprávnění. Tento, podle mého názoru legislativní nedostatek, více či méně oslabuje některé ze zásad činnosti správních orgánů. Pro schvalovací akty je typické, že při splnění konkrétních podmínek vzniká adresátu právní nárok na jeho vydání. Pokud tyto podmínky nejsou stanoveny právním předpisem nelze vydání pozitivního správního aktu předvídat (zásada legitimního očekávání). Stanovení obligatorních náležitostí podání dává reálný předpoklad k tomu, že se správní orgán vypořádá nejen s návrhem samotným, ale i s doklady k němu přiloženými, bez nichž není možné zjistit stav věci bez důvodných pochybností, věc posoudit a rozhodnout (zásada materiální pravdy). Vymezení zákonného rámce podmínek pro udělení schvalovacích aktů zefektivní výkon SBS a lépe vymezí vztah mezi zájmy veřejnými a ochranou práv adresátů (zásady procesní ekonomie a proporcionality). V současnosti se připravuje změna horního 85

Knapp, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 1995, s. 124, (Knapp uvádí, že normativní část právní normy má být vždy jednoznačná, a to tak, aby adresát, resp. recipient právní normy vždy z ní mohl spolehlivě poznat, jak se má, nemá nebo může podle práva chovat. Jde-li o skutkovou část právní normy, je někdy vhodné a popř. nutné záměrně zvolit výraz neostrý.).

65

zákona, která by měla řešit alespoň oblast převodů dobývacích prostorů. Horní zákon by pak měl stanovit konkrétní podmínky převodu v podobě podstatných náležitostí smlouvy o převodu dobývacího prostoru. Orgány státní báňské správy vydávají řadu dalších schvalovacích aktů, se kterými však nejsou spojeny vážnější aplikační problémy. Jako příklad lze uvést například schvalování služebních řádů závodních báňských záchranných stanic nebo souhlas s uložením rezerv na sanace a rekultivace a na důlní škody na samostatný účet v bance se sídlem na území jiného členského státu Evropské unie podle ustanovení § 10a odst. 1 zákona o rezervách pro zajištění základu daně z příjmů. Uvedené ustanovení uvádím záměrně i proto, že nebylo od jeho účinnosti (1.6.2006) doposud aplikováno. De lege ferenda by bylo účelnější obecně definovat, jak je tomu například i v zákoně o odpadech, že jakákoliv dispozice s vázaným účtem podléhá souhlasu příslušného OBÚ. Namísto toho zákonodárce při řešení otázky antinomie úplnosti práva zvolil cestu konkrétních, a to i teoretických možností, které mohou v praxi nastat, namísto obecnějšího pojmenování. Pokud se však jedná o taxativní výčet dispozic, u kterých je třeba souhlasu správního orgánu, pak by bylo s ohledem na problematiku zákonných výpočtů namístě, aby tak bylo učiněno v rámci obecné úpravy (tedy zákona o rezervách pro zajištění základu daně z příjmů) a jednoho ustanovení.

5.2.2 Povolení Povolení jsou správní akty, jimiž končí převážná část správních řízení zahajovaných před orgány státní báňské správy. Jedná se nejčastěji o:86 - povolení hornické činnosti (§ 10 a násl. zákona č. 61/1988 Sb.), - povolení činnosti prováděné hornickým způsobem (§ 19 zákona č. 61/1988 Sb.), - povolení trhacích a ohňostrojných prací (§ 27 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb.), - stanovení, změna a zrušení dobývacího prostoru (§ 27 a násl. horního zákona), - povolení k umístění a stavbě skladů výbušnin v případech a za podmínek stanovených v § 31 zákona č. 61/1988 Sb.,

86

Hornická ročenka 2012 ČBÚ a ZSDaNPST ČR. Ostrava: Montanex a.s. 2013, s. 26.

66

- povolení k umístění a povolení stavby, které mají sloužit otvírce, přípravě a dobývání výhradních ložisek, jakož i úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním (§ 23 odst. 4 horního zákona). Dále orgány státní báňské správy povolují: - předávání nebo nabývání výbušnin (§ 25 a násl. zákona č. 61/1988 Sb.), - provoz úložného místa a jeho změny (§ 8 zákona č. 157/2009 Sb.), - ukončení provozu úložného místa (§ 10 zákona č. 157/2009 Sb.), - provoz úložiště oxidu uhličitého a jeho změny (§ 3 odst. 1 zákona č. 85/2012 Sb.),87 - stanovení ochranných pilířů, celíků a pásem důlních povrchových objektů (§ 1 odst. 3 vyhlášky ČBÚ č. 415/1991 Sb., o konstrukci, vypracování dokumentace a stanovení ochranných pilířů, celíků a pásem pro ochranu důlních a povrchových objektů, ve znění pozdějších předpisů), atd. Uvedenými správními akty se povoluje činnost, která je vázána na určité hmotněprávní předpoklady. Ty jsou vyjádřeny nejen v zákonech, ale často i v prováděcích vyhláškách. Orgány SBS v rámci povolení pak stanovují meze výkonu oprávnění, které jsou výsledkem správního uvážení nebo vyplývají z právní normy či je navrhne adresát správního aktu. Jako příklad lze uvést řízení o stanovení dobývacího prostoru. Stanovení dobývacího prostoru a samotné řízení ve věci je upraveno ustanovením § 27 a násl. horního zákona. Podrobnosti o návrzích dobývacích prostorů a o postupu při jejich stanovení upravuje prováděcí vyhláška ČBÚ č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, ve znění pozdějších předpisů. Podmínky výkonu oprávnění k dobývání (stanovení dobývacího prostoru) jsou pak výsledkem správního uvážení při vypořádávání připomínek, stanovisek, či námitek, nebo vycházejí z návrhu organizace na stanovení dobývacího prostoru, anebo vycházejí z požadavku právní normy. Vyhláška č. 172/1992 Sb., v ustanovení § 3 uvádí, kromě obecných obsahových náležitostí daných správním řádem, další obligatorní obsahové náležitosti enunciátu rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru. Zde jsou vyjádřeny právě některé meze

87

Podle ustanovení § 24 zákona č. 85/2012 Sb., lze tuto činnost povolit až po 1. lednu 2020.

67

výkonu oprávnění, jako jsou například podmínky vztahující se k tvorbě jednotné surovinové politiky České republiky. Z výše citovaných povolení pak stojí za zmínku povolení o stanovení ochranných pilířů, celíků nebo pásem důlních a povrchových objektů - § 1 odst. 3 vyhlášky ČBÚ č. 415/1991 Sb. Účelem tohoto správního aktu je zabezpečení ochrany právem chráněný zájmů (objektů nebo zařízení) před přímými účinky hornické činnosti a jejich obsahem jsou povinnosti těžební organizace. Tyto povinnosti jsou ukládány na základě ustanovení § 1 odst. 3 citované vyhlášky, cituji: „Stanovení ochranných pilířů, celíků a pásem důlních povrchových objektů je součástí povolení plánu otvírky, přípravy a dobývání a povoluje je obvodní báňský úřad.“ V oddílu třetím zákona č. 61/1988 Sb., upravující povolování hornické činnosti, ani v jiných částech zákonů však zákonné zmocnění ke stanovení ochranných pilířů, celíků a pásem důlních povrchových objektů pro orgány státní báňské správy není. Staša88 uvádí, že „Správní akt je druhem právně mocenského zásahu do sféry práv a svobod svých (explicitně uvedených) adresátů, popř. dalších (implicitně dotčených) osob. Jako takový musí být výslovně vyjádřen v zákoně, v zásadě jako samostatný hmotněprávní institut.“. Z hlediska pravomoci zde není existence právního základu rozhodnutí. Vydávání těchto správních aktu postrádá tedy pravomoc zákonného oprávnění orgánů SBS činit autoritativní opatření ve věci ochranných pilířů, celíků a pásem důlních povrchových objektů. Z hlediska stanovování dobývacích prostorů a povolování hornické činnosti je třeba se zmínit i o některých usneseních vlády, která významně dopadají na rozhodovací činnost orgánů SBS. Ta jsou hierarchicky nejvyšším vnitřním (interním) předpisem v oblasti státní správy, která jsou ze zákona závazná pro její výkon. Pro úplnost dodávám, že vláda se jako kolegiální orgán může rozhodovat právě ve formě usnesení vlády a je tedy třeba vždy zkoumat jeho konkrétní obsah, aby bylo zřejmé, zda se jedná o interní či jiný akt. Státní báňské správy se z hlediska specializované působnosti a rozhodovací činnosti dotýkají zejména Usnesení vlády č. 1311 ze dne 13.12.1999 k Surovinové politice v oblasti nerostných surovin a jejich zdrojů, usnesení vlády č. 211 ze dne 10.3.2004 ke Státní energetické koncepci a usnesení vlády č. 803 ze dne 8.11.2012 k aktualizaci Státní energetické koncepce České republiky. Nejen odbornou 88

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání Praha: C.H.Beck, 2006, s. 194.

68

veřejností jsou asi nejvíce diskutována usnesení vlády týkající se územně ekologických limitů těžby hnědého uhlí (usnesení vlády č. 444 ze dne 30.10.1991 pro Severočeskou hnědouhelnou pánev a na něj navazující usnesení vlády č. 1176 ze dne 10.9.2008, usnesení vlády č. 490 ze dne 27.11.1991 pro okres Sokolov a na něj navazující usnesení vlády č. 511 ze dne 15.9.1993), která jsou mediálně spojována s „bouráním“ obcí Horní Jiřetín a Černice. Usnesení vlády č. 444 a č. 490 z roku 1991 byla vydána v té době jako systémová opatření k řešení problematiky životního prostředí postižených oblastí severních Čech a okresu Sokolov v oblasti těžby hnědého uhlí, chemického a strojírenského průmyslu a v oblasti energetiky vůči státním podnikům. Usnesení vlády č. 490 bylo následně zrušeno usnesením vlády č. 511 ze dne 15. září 1993 s odůvodněním, že uložené úkoly byly splněny, jsou realizovány jinou formou, která odpovídá změněným podmínkám hospodářského i ekologického rozvoje, jejich plnění pozbylo v nových podmínkách původní smysl. Odlišný přístup vlády byl realizován v případě usnesení vlády č. 444,89 které bylo naopak v části závazných linií omezení těžby hnědého uhlí a výsypek potvrzeno usnesením vlády č. 1176 90 ze dne 10. září 2008 s výjimkou linií omezující postup lomu Bílina, kde došlo k posunutí limitů ve prospěch uvolnění zásob hnědého uhlí k těžbě. Z uvedeného pro orgány SBS vyplývá respektovat ve správních řízeních a rozhodnutích o stanovení a změnách dobývacích prostorů a o povolení hornické činnosti závazné linie omezení těžby dle grafických příloh usnesení č. 444 ze dne 30.10.1991 a č. 1176 ze dne 10.9.2008. Od roku 1991 (kdy bylo systémové opatření k řešení problematiky životního prostředí postižených oblastí severních Čech, v podobě usnesení vlády č. 444, přijato) do současnosti došlo poměrně k podstatným změnám v oblasti ochrany životního 89

Usnesení vlády č. 444 ze dne 30.10.1991 v bodě I. schvaluje závazné linie omezení těžby a výsypek dle grafických příloh č. 1-6, uvedených v příloze tohoto usnesení, a v bodě II. ukládá Českému báňskému úřadu respektovat závazné linie omezení těžby a výsypek ve správních řízeních a rozhodnutích o funkčním využití území, o umístění staveb a zařízení, které nesouvisí s dobýváním a o povolení hornické činnosti, výsypek, složišť popílku a rekultivací; za závaznými liniemi odpovídajícím způsobem upravit vyhlášené dobývací prostory a provést odpis zásob.

90

Usnesení vlády č. 1176 ze dne 10.9.2008 v bodě I. potvrzuje platnost závazných linií omezení těžby hnědého uhlí a výsypek v severočeské hnědouhelné pánvi podle usnesení vlády č. 444 ze dne 30.10.199, ke zprávě o územních ekologických limitech těžby hnědého uhlí a energetiky v severočeské hnědouhelné pánvi, a jeho příloh (grafických listů 1-4 a 6) a úkolů tímto usnesením uložených, a v bodě II. schvaluje úpravu závazné linie omezení lomu Bílina k západu z přílohy (grafického listu č. 5) usnesením vlády č. 444 ze dne 30.10.199 na linii danou zaměřenými body uvedenými v příloze tohoto usnesení.

69

prostředí, které byly ovlivněny zejména zákony č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, zákonem č. 244/1992 Sb., který byl posléze nahrazen zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Jejich ratio legis je stanovit základní zásady ochrany životního prostředí a povinnosti právnických a fyzických osob při ochraně a zlepšování stavu životního prostředí a při využívání přírodních zdrojů; vycházet přitom z principu trvale udržitelného rozvoje. Dále upravit postup posuzování vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví a postup fyzických osob, právnických osob, správních úřadů a územních samosprávných celků (obcí a krajů) při tomto posuzování. Zákon o ovzduší dále upravuje přípustné úrovně znečištění a znečišťování ovzduší, způsob posuzování přípustné úrovně znečištění a znečišťování ovzduší a jejich vyhodnocení, nástroje ke snižování znečištění a znečišťování ovzduší, práva a povinnosti osob a působnost orgánů veřejné správy při ochraně ovzduší. Uvedené právní předpisy obsahují stěžejní a poměrně podrobnou hmotně právní a procesně právní materii v oblasti ochrany životního prostředí. Usnesení vlády č. 1176 ze dne 10. září 2008, kterým byla potvrzena platnost závazných linií omezení těžby hnědého uhlí a výsypek v severočeské hnědouhelné pánvi podle usnesení vlády č. 444 ze dne 30. října 1991 ke zprávě o územních ekologických limitech těžby hnědého uhlí a energetiky v severočeské hnědouhelné pánvi, je vnitřním předpisem, který ukládá příslušným správním úřadům respektovat závazné linie omezení těžby a výsypek ve správních řízeních, jakožto systémové opatření k řešení problematiky životního prostředí postižených oblastí severních Čech. Je tedy otázkou, zda uvedené usnesení vlády č. 1176 ze dne 10. září 2008 je vnitřním předpisem, který nadále konkretizuje úkoly stanovené uvedenými obecně závaznými právními předpisy v oblasti ochrany životního prostředí, nebo paralelně upravuje stejné otázky, ale odlišně od citovaných zákonů v oblasti životního prostředí. Prostudováním výše uvedených usnesení vztahujících se k územně ekologickým limitům jsem dospěl k názoru, že se jednalo o systémová opatření, která byla přijata v roce 1991 na základě analýzy, zprávy a následného programu ozdravění příslušných okresů z důvodů nedostatečné a neúčinné legislativy v oblasti životního prostředí. Z tohoto úhlu pohledu tedy byla vládní usnesení splněna a z pohledu současné platné legislativy v oblasti ochrany životního prostředí jsou již

70

zastaralá, neboť ta zavádí mnohem přísnější opatření. Tak například v oblasti ochrany ovzduší byly stanoveny zákonem o ochraně ovzduší emisní stropy a imisní limity, které představují standard pro republiku, kraje a obce při rozhodovací činnosti, ale také vymezuje oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší, pro které mají kraje a obce povinnost zpracovat programy zlepšení kvality ovzduší.91 V oblasti těžby nerostných surovin je zase uplatňován proces komplexního posouzení vlivu záměru na životní prostředí podle zákona 100/2001 Sb. Na základě těchto skutečností zastávám názor, že usnesení vlády č. 1176 ze dne 10. září 2008, kterým byla potvrzena platnost závazných linií omezení těžby hnědého uhlí a výsypek v severočeské hnědouhelné pánvi podle usnesení vlády č. 444 ze dne 30. října 1991 ke zprávě o územních ekologických limitech těžby hnědého uhlí a energetiky v severočeské hnědouhelné pánvi, je vnitřním předpisem, který svými opatřeními řeší stejné a podstatné otázky ochrany životního prostředí jako zákon č. 201/2012 Sb. a zákon č. 100/2001 Sb., ale zcela odlišným způsobem. V takovém případě je usnesení vlády č. 1176 ze dne 10. září 2008 v rozporu s citovanými zákony a zejména pak čl. 2 odst. 3 Ústavy.

Pokud tedy stát chce omezovat využívání

nerostného bohatství v jeho vlastnictví, měl by k tomu využívat existující nástroje regulace v podobě surovinové a energetické koncepce a na ně navazující příslušná usnesení vlády a v podobě předchozího souhlasu ke stanovení dobývacího prostoru. Vydání tohoto předchozího souhlasu je vázáno na splnění podmínek vztahujících se k tvorbě jednotné surovinové politiky ČR. Tuto regulaci však nelze uplatnit u ložisek s již stanoveným dobývacím prostorem či následně povolenou hornickou činností. Podle mého názoru se pak nabízí provést příslušnou regulaci prostřednictvím zvýšení nebo snížení sazby úhrady z vydobytých nerostů podle § 32a odst. 2 horního zákona.

5.2.3 Závazná stanoviska Orgány SBS vydávají, většinou v rámci správních řízení o vydání finálního správního aktu, dva druhy závazných stanovisek. Jde tedy převážně o postup, kdy vlastní správní řízení je spojeno s postupem vydání závazného stanoviska orgánu SBS. 91

Srovnej např. návrh mezních hodnot znečišťování ovzduší v tabulce 1 a 2 Usnesení vlády č. 444 ze dne 30.10.1991 s přílohou 1 Imisní limity a povolený počet jejich překročení za kalendářní rok dle zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů.

71

Podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb., obvodní báňský úřad příslušný k výkonu vrchního dozoru nad činností prováděnou hornickým způsobem podle § 3 písm. i) citovaného zákona je dotčeným orgánem v řízeních o povolení staveb, jejichž součástí tato činnost je a vydává v takových řízeních závazná stanoviska. Citovaným ustanovením tak byla posílena ingerence orgánů SBS při povolování staveb v podzemí (tunelů, štol apod.) až na základě mimořádných událostí v roce 2010, ke kterým došlo při ražení tunelů. Šetření těchto událostí ukázalo, že je nezbytné, aby způsob ražby v konkrétních geologických podmínkách a samotný projekt stavby byl posouzen odborným orgánem státní správy, kterým SBS je. Dále podle ustanovení § 23 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb. Český báňský úřad vydává závazné stanovisko k žádosti o vydání koncesované živnosti na výzkum, vývoj, výrobu, ničení, zneškodňování, zpracování, nákup a prodej výbušnin podle zvláštního právního předpisu. Z hlediska správní praxe uvedené podmiňující akty obstarává správní orgán vydávající finální správní akt a orgány SBS jsou v těchto řízeních dotčeným orgánem státní správy.

5.3 Faktické zásahy báňských inspektorů Faktické zásahy jsou jednou z nejčastějších forem správních činností orgánů státní báňské správy, při které neformálně na základě zákona bánští inspektoři zasahují do právních poměrů fyzických a právnických osob. Obecně je účelem faktického zásahu zabezpečení ochrany práv jiných při zákonem předvídaných kolizí práv. Jedná se o úkony orgánu veřejné správy, které se svou povahou blíží rozhodnutím, nepředchází jim však správní řízení.92 Na rozdíl od rozhodnutí nejsou faktické zásahy v pozitivním 92

K odlišnému názoru dospěl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č.j. 8 As 29/2005-71ze dne 18.4.2007, kdy posuzoval otázku, zda závazný pokyn k odstranění nedostatků, které byly zjištěny při správním dozoru provedeném Okresní veterinární správou, je rozhodnutím. V této souvislosti konstatoval, že povinnost třeba i zákonem deklarovaná je v principu eo ipso nevynutitelná a k jejímu nucenému prosazení je s výjimkou případů přímého vynucení práva obvykle třeba vydání rozhodnutí, které jako akt aplikace práva povinnost konkretizuje co do místa, času, osoby nebo i dalších náležitostí. Teprve na základě takového rozhodnutí (závazného pokynu) lze povinnost legálně vynutit. Vydané rozhodnutí tak představuje nově vzniklou konkretizovanou subjektivní veřejnoprávní povinnost, které předtím nebylo, a také exekuční titul. Nejvyšší správní soud dále ve svém

72

právu definovány, a že se jedná v příslušné právní úpravě o tento úkon, je třeba dovodit z jeho materiální podstaty. Pro faktické zásahy je typické, že k nim dochází „na místě“ mimo prostory vykonavatelů veřejné správy. Protože faktické zásahy provádějí oprávněné osoby a jen na základě zákona, je pro orgány státní báňské správy jejich úprava primárně provedena právě v zákoně o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě (zákon č. 61/1988 Sb.), konkrétně v ustanovení § 42 odst. 2, které upravuje oprávnění báňských inspektorů. Kromě uvedeného ustanovení lze zmocnění k faktickým zásahům nalézt i v dalších právních předpisech, které jsou ve vztahu k zákonu č. 61/1988 Sb. obecnou právní normou.93 Jedná se například o správní řád nebo kontrolní řád,94 kde je zejména obecná úprava faktických pokynů a donucovacích úkonů k zajištění účelu a průběhu správního řízení a správního dozoru. Na základě ustanovení § 42 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb. je báňský inspektor oprávněn: - požadovat předložení příslušných dokladů informací a vysvětlení, - dávat závazné příkazy, aby byly odstraněny zjištěné závady a nedostatky, - dávat závazné příkazy k zastavení provozu organizace nebo jeho části, popřípadě jejich technických zařízení, - zakázat práci přesčas, práci v noci a práci žen a mladistvých, rozsudku dodává, že správně-dozorová činnost správního orgánu je skutečnou aplikací práva, a nespočívá v pouhé mechanické reprodukci zákonné povinnosti a vyhotovení rozhodnutí – závazného pokynu. Jeho úloha, stejně jako u ostatních rozhodnutí správních orgánů, tu spočívá především v řádném zjištění skutkového stavu věci: provedením důkazů a jejich hodnocením musí správní orgán například zjistit, zda účastník správního řízení je osobou, na kterou nebo na jejíž činnost se ten který zákon vůbec vztahuje, vyložit a správně užít na zjištěný skutkový stav právní předpis, především jeho neurčité pojmy. Správní orgán musí také tam, kde právní předpis dovoluje pro uložení povinnosti užít volného uvážení (například výběr z více možností ukládaných nápravných opatření), zjistit potřebné předpoklady a zvážit nejvhodnější a nejpřiměřenější z nich, včetně rozsahu povinnosti, lhůty pro její splnění atd. V řízení při zjišťování skutkového stavu i při uplatnění diskrečního práva (a nejen při těchto činnostech) musí správní orgán dbát na dodržení četných procesních práv účastníka řízení, jejichž porušení může mít za následek byť nezamýšlenou zmatečnost, nezákonnost či nevykonatelnost rozhodnutí. 93

Zákon č. 61/1988 Sb. obsahuje speciální ustanovení, kterými upravuje správní řízení a správní dozor odlišně od obecné právní úpravy.

94

Zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) nabyl účinnosti dne 1. ledna 2014 a zároveň k témuž dni se zrušil zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.

73

- zadržet průkaz o odborné způsobilosti vydaný orgánem státní báňské správy. Všechna výše uvedená oprávnění báňských inspektorů jsou zákonnými zmocněními k provedení faktických zásahů v rámci výkonu správního dozoru. První slouží k zajištění formálního procesu, konkrétně první fáze dozoru, další jsou reakcí na vzniklé okolnosti v rámci následného zjednávání nápravy (druhá fáze správního dozoru). Uvedené úkony nejsou výsledkem formálního procesu a právně zavazují osoby, vůči nimž směřují. Ve většině z uvedených případů zákon č. 61/1988 Sb. předepisuje jejich vnější podobu (dodatečného písemného vyhotovení) a přiznává jejím adresátům oprávnění k podání opravného prostředku, který vede k dodatečné formalizaci faktického zásahu. Jak již bylo řečeno, uvedené úkony právně zavazují osoby, vůči nimž směřují, ale vynucování této povinnosti je poněkud problematické. Tím důvodem je skutečnost, že v případě nesplnění závazného příkazu fyzickou osobou se podle platného práva nejedná o přestupek. Zákon č. 61/1988 Sb. definuje znaky skutkové podstaty pouze smíšeného deliktu,95 kterého se může dopustit jen fyzická podnikající osoba a právnická osoba, pokud nesplní závazný příkaz báňského inspektora vydaný podle § 42 odst. 2 písm. b) nebo c) citovaného zákona. Zákon č. 61/1988 Sb. tedy předpokládá, že závazný příkaz bude ukládán organizacím jakožto výsledek zásady procesní ekonomie. Tento přístup však přichází v úvahu jen u organizací se složitou organizační strukturou a na pracovištích s více zaměstnanci a zaměstnavateli, kde například zjišťování osoby odpovědné za odstranění zjištěných nedostatků nebo životu nebezpečných stavů by vedlo k průtahům, a tím i k popírání účelu závazného příkazu jako efektivního prostředku k zjednávání nápravy v rámci výkonu správního dozoru. Z tohoto pohledu se jeví uvedený problém poměrně závažným, podle mého názoru, vyžadujícím rozšíření skutkových podstat přestupků tak, aby nesplnění závazného příkazu báňského inspektora nepodnikající fyzickou osobou bylo správním deliktem. Je třeba si uvědomit, že faktické zásahy směřují k zjednávání nápravy a k ochraně těch nejdůležitějších veřejných zájmů na místě v terénu vůči přítomným osobám za mimořádných situací, kdy z objektivních důvodů není čas na jakékoliv (více či méně formalizované) řízení.

95

Ustanovení § 44a odst. 2 písm. l) zákona č. 61/1988 Sb.

74

5.3.1 Závazný příkaz k odstranění zjištěných závad a nedostatků Báňský inspektor, zákonem zmocněná úřední osoba na úseku dozoru státní báňské správy,96 je oprávněn dávat závazné příkazy, aby byly odstraněny zjištěné závady a nedostatky. Tento závazný příkaz je z hlediska správní teorie faktickým pokynem. Institut závazného příkazu je stěžejním nápravným prostředkem dozoru SBS. Ten může být vydán báňským inspektorem ústně nebo písemně; pokud byl dán ústně, je inspektor povinen jej po ukončení kontroly písemně zaznamenat. Správní teorie uvádí, že se jedná o právně závazné neformální správní úkony oprávněných úředních osob, proti kterým se nelze bránit ve správním řízení. Výjimečně může zákon umožňovat proti nim brojit formálními opravnými prostředky, popřípadě ukládá jejich dodatečnou formalizaci. To je případ závazného příkazu báňského inspektora, který má povinnost závazný příkaz po ukončení dozoru písemně zaznamenat, pokud byl dán ústně. Tím důvodem je i skutečnost, že proti vydanému závaznému příkazu poskytuje ustanovení § 43 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb. opravný prostředek v podobě námitek v poměrně dlouhé lhůtě 15 dnů od jeho vydání. Tím je zásadně posílena právní jistota adresáta a zároveň přezkoumatelnost tohoto aktu, která vyžaduje jeho písemnou podobu. Z povahy věci, aby závazný příkaz byl přezkoumatelný v rámci případných podaných námitek k OBÚ nebo ČBÚ, báňský inspektor závazný příkaz v praxi odůvodňuje. Právem chráněný zájem, k jehož ochraně závazný příkaz směřuje, je zde zejména bezpečnost a ochrana zdraví při práci, bezpečnost provozu a technických zařízení, případně ochrana majetku.

5.3.2 Závazný příkaz k zastavení provozu nebo jeho části či jejich technických zařízení V případě zřejmého a bezprostředního ohrožení zákonem chráněných obecných zájmů, zejména bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, bezpečnosti provozu a technických zařízení, popřípadě majetku, je báňský inspektor oprávněn dávat závazné příkazy k zastavení provozu organizace a jejích technických zařízení v nezbytném 96

Ust. § 42 zákona č. 61/1988 Sb.

75

rozsahu až do odstranění závad, včetně příkazu k vyvedení pracovníků do bezpečí. Z hlediska správní teorie se jedná o faktický pokyn, který neformálně a významně zasahuje do subjektivních práv jeho adresáta. Právě proto, aby báňský inspektor mohl realizovat tento zásah k odvrácení nebezpečí, které bezprostředně ohrožuje právem chráněné zájmy, stanovuje zákon č. 61/1988 Sb. tyto podmínky, k jejichž naplnění musí kumulativně dojít: 1) existence zákonného zmocnění (oprávnění) úřední osoby k faktickému pokynu. Toto zákonné zmocnění báňského inspektora je obsaženo v ustanovení § 42 odst. 2 písm. b) zákona č. 61/1988 Sb., 2) bezprostřední a zjevné porušení nebo ohrožení právem chráněného zájmu, kterým v tomto případě je zejména bezpečnost a ochrana zdraví při práci, bezpečnost provozu a technických zařízení, případně majetku a 3) subsidiární charakter zásahu, tzn. že nebezpečí hrozící právem chráněnému zájmu nelze odvrátit mírnějšími prostředky; nepřichází tedy v úvahu tam, kde postačuje domluva nebo faktický pokyn k odstranění zjištěné závady nebo nedostatku. Za předpokladu kumulace těchto obligatorních podmínek je adresát zásahu povinen se mu podrobit a strpět zastavení provozu nebo jeho části. I v tomto případě ze zákona vyplývá pro báňského inspektora povinnost zásah písemně zaznamenat a pro jeho adresáta oprávnění v podobě podání opravného prostředku, pokud má proti němu námitky. Subsidiární charakter závazného příkazu k zastavení provozu je zřejmý i ze statistických údajů, neboť se jedná o institut, který je při výkonu báňského dozoru využíván ve výjimečných případech, kdy nelze nedostatky odstranit na místě nebo vydání závazného příkazu k odstranění nedostatků je vzhledem k nebezpečí hrozícímu právem chráněnému zájmu nedostatečné. V roce 2012 bylo báňskými inspektory provedeno 5241 kontrol, při nichž bylo závazným příkazem zastaveno „pouhých“ 22 pracovišť či zařízení.97 Stav v roce předchozím a následujícím byl obdobný.

97

Hornická ročenka 2012 ČBÚ a ZSDaNPST ČR. Ostrava: Montanex a.s. 2013, s. 25.

76

Z výše uvedených skutečností je zřejmé, že báňský inspektor má pro zjednání nápravy kontrolou zjištěných nedostatků poměrně rozsáhlá zákonná oprávnění v podobě závazného příkazu, kterým výrazným způsobem zasahuje do právních poměrů kontrolované osoby. Toto oprávnění kontrolního orgánu je významně vyváženo oprávněním kontrolované osoby k přezkoumání postupu báňského inspektora, a to hned ve dvou úrovních. Tou první je možnost podání námitek proti závaznému příkazu báňského inspektora ve lhůtě 15 dnů ode dne jeho vydání k obvodnímu báňskému úřadu nebo Českému báňskému úřadu, pokud jej vydal ústřední báňský inspektor. Druhou následnou možností je podání odvolání (rozkladu) proti rozhodnutí obvodního báňského úřadu (Českého báňského úřadu) o námitkách. Jedná se tedy o následnou formalizaci faktického pokynu, která je zajímavá zejména v tom, že se o podaných námitkách může rozhodovat v dvouinstančním správním řízení. Podle mého názoru jsou poměrně dlouhá 15-ti denní lhůta pro podání námitek a tento dvoinstanční přezkum závazného příkazu zcela nadbytečné a jdoucí proti zásadě procesní ekonomie. Z hlediska správní praxe se tedy spíše přikláním k obdobnému postupu formalizace, který obsahuje zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci.98 Aby byl jakýkoliv správní akt přesvědčivý a následně přezkoumatelný, vyžaduje jeho konzistentní skutkovou a právní oporu vyjádřenou v jeho odůvodnění. To znamená, že odůvodnění musí mimo jiné obsahovat důkazy, na jejichž podkladě báňský inspektor vyvodil své závěry, jinak by byl závazný příkaz nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Jedním ze stěžejních podkladů je pak protokol o kontrole. Pokud tedy kontrolovaný nesouhlasí nejen s faktickým zásahem, ale zejména s výsledky kontrolního zjištění, může podat námitky i proti kontrolnímu zjištění uvedeném v kontrolním protokolu.99

98

99

Nesouhlasí-li kontrolovaná osoba s uloženým opatřením inspektora České obchodní inspekce podle § 67 odst. 1 zákona č. 64/1986 Sb., může proti němu podat námitky, které se uvedou v záznamu podle odstavce 3, nebo je může podat písemně nejpozději do 3 pracovních dnů ode dne seznámení s uloženým opatřením. Podané námitky nemají odkladný účinek. O podaných námitkách rozhodne bezodkladně ředitel krajského inspektorátu, a pokud opatření podle odstavce 1 uložil inspektor ústředního inspektorátu, ústřední ředitel. Písemné vyhotovení rozhodnutí o námitkách se doručuje kontrolované osobě a je konečné. Ustanovení § 13 kontrolního řádu.

77

5.3.3 Zákaz práce přesčas, práce v noci a práce žen a mladistvých Dalším oprávněním báňského inspektora podle ustanovení § 42 odst. 2 písm. c) zákona č. 61/1988 Sb. je zakázat práci přesčas, práci v noci a práci žen a mladistvých, zjistí-li, že je vykonávána v rozporu s právními předpisy. Ač toto ustanovení výslovně neuvádí právem chráněný zájem, k jehož ochraně zákaz směřuje, z odkazu na zákoník práce100 a příslušná jeho ustanovení lze dovodit, že jimi je ochrana života a zájem na uspokojivých pracovních podmínkách zejména žen a mladistvých, které obecně zaručuje Listina101 a podrobně upravuje zákoník práce. Účelem tohoto faktického zásahu není tedy odvrácení bezprostředního a zjevného ohrožení uvedeného právem chráněného zájmu, ale jedná se o faktický pokyn báňského inspektora směřující vůči zaměstnanci, který je povinen se zdržet dalšího výkonu práce, pokud je vykonávána v rozporu se zákoníkem práce. Zvláštní ochrana je pak věnována práci žen, mladistvých a osob vykonávajících práci v noci. Tedy osobám, pro jejichž výkon práce je třeba naplnit vyšší zákonné požadavky než při „běžné“ pracovní činnosti. V případě, že bude zájem na uspokojivých pracovních podmínkách zejména žen a mladistvých bezprostředně a zjevně ohrožen lze k odvrácení tohoto nebezpečí subsidiárně užít závazného příkazu k zastavení provozu nebo jeho části. Aplikace ustanovení § 42 odst. 2 písm. b)., nebo ustanovení § 42 odst. 2 písm. c) zákona č. 61/1988 Sb. báňským inspektorem je tedy závislá na subjektivním posouzení intenzity ohrožení uvedeného právem chráněného zájmu a promítnutí principu subsidiarity do jeho rozhodovací činnosti.

5.3.4 Zadržení průkazu o odborné způsobilosti V případech

hrubého

nebo

opakovaného

porušení

předpisů

k zajištění

bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu je báňský inspektor oprávněn podle § 42 odst. 2 písm. d) zákona č. 61/1988 Sb. zadržet průkaz o odborné 100

Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.

101

Listina základních práv a svobod (vyhlášená usnesením Předsednictva ČNR pod č. 2/1993 Sb.).

78

způsobilosti vydaný orgánem státní báňské správy. Zadržený průkaz o odborné způsobilosti je obvodní (ústřední) báňský inspektor povinen následně postoupit k dalšímu řízení obvodnímu (Českému) báňskému úřadu. Tímto řízením je správní řízení o odejmutí osvědčení o odborné způsobilosti z moci úřední obvodním báňským úřadem podle § 41 odst. 1 písm. h) citovaného zákona. Faktický zásah báňského inspektora je v tomto případě zajišťovacím úkonem k zajištění účelu správního řízení o odejmutí osvědčení. Odborně způsobilá osoba, vůči níž úkon směřuje, je provedení tohoto úkonu povinna nejen strpět, ale zejména poskytnout součinnost k jeho provedení. Zde je třeba zdůraznit, že kromě faktického pokynu k předložení průkazu o odborné způsobilosti báňský inspektor následně samotný úkon zadržení průkazu i bezprostředně namístě provede. Tím se tento úkon blíží bezprostřednímu zásahu, k jeho provedení je však vždy zapotřebí součinnosti odborně způsobilé osoby k předložení průkazu.

5.3.5 Další faktické zásahy k zajištění průběhu správního dozoru a účelu správního řízení Báňský inspektor je ze zákona pověřenou osobou ke kontrole na základě průkazu Českého báňského úřadu.102 Tento průkaz ho kromě výkonu správního dozoru opravňuje k provádění úkonů správního orgánu (úřední osoba) ve smyslu § 15 odst. 2 správního řádu a k provádění úkonů při správě úhrad podle § 12 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Podobu faktických zásahů pak mohou mít i některé úkony k zajištění průběhu báňského dozoru či daňové kontroly nebo k zajištění průběhu a účelu správního řízení. Uvádím alespoň některé z nich, se kterými se v praxi můžeme setkat, kdy báňský inspektor je oprávněn: -

provádět úkony potřebné k zjištění závad a ke zjištění stavu příčin a následků závažných provozních nehod (havárií) a závažných pracovních úrazů dle § 42 odst. 2 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb., dále požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly, pořizovat obrazové nebo zvukové záznamy popřípadě činit další úkony dle § 8 kontrolního řádu. Pak samotný úkon

102

Podle ustanovení § 4 zákona o kontrole vnikají oprávnění kontrolního orgánu na základě pověření ke kontrole, které má formu písemného pověření k jednotlivé kontrole nebo formu průkazu, stanoví-li tak jiný právní předpis.

79

úřední osoby například směřující k zajištění údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly je faktickým pokynem k zajištění formálního procesu výkonu prvé fáze správního dozoru (zajišťovací úkon), -

požádat o předvedení účastníka řízení, svědka (§ 60 správního řádu) nebo osoby zúčastněné na správě daní (§ 100 odst. 2 daňového řádu). Předvedení pak provádí Policie České republiky nebo jiný ozbrojený sbor, o němž to stanoví zvláštní zákon. V tomto případě se pak bude jednat o donucovací úkon příslušníka ozbrojeného sboru jako prostředek k zajištění průběhu správního řízení včetně řízení při správě daní.

5.3.6 Důvody speciální úpravy faktických zásahů báňských inspektorů Z výše uvedeného je zřejmé, že faktické zásahy báňských inspektorů nesměřují jen vůči osobám, které uskutečňují nějakou činnost na místě dozoru, ale fakticky zasahují i do práv a povinností osob, které tuto činnost řídí či jinak technicky, organizačně, ekonomicky zabezpečují. Často se tedy jedná o osoby, které není možné bezprostředně na místě zjistit ani identifikovat z důvodů rychlé ochrany těch nejdůležitějších zájmů (život, zdraví, někdy i majetek). Okruh osob, na něž faktický zásah dopadá, není s ohledem na požadavek včasnosti zásahu vždy spolehlivě zjištěn. To platí obecně z hlediska požadavku zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Právě proto jsou faktické zásahy efektivním nástrojem výkonu dozoru a s ním spojenou ochranou nejdůležitějších veřejných hodnot společnosti. Této ochrany by bylo jen stěží možné docílit podobnými (míněno více formálními) instituty, které nabízí správní řád ve formě řízení na místě nebo příkazu na místě. Ač se jedná o méně formalizované řízení, je například u ústního vydání rozhodnutí na místě vyžadováno vždy vydání na místě písemného potvrzení účastníkovi o ústním vyhlášení rozhodnutí s tím, že předpokladem uložení povinnosti na místě je spolehlivé zjištění stavu věci. Tyto požadavky se nevztahují na vydání příkazu na místě, což je ale vykompenzováno požadavkem, aby účastník v plném rozsahu uznal důvody vydání příkazu na místě.

80

Hálová a Rajchl103 uvádí, že „Faktických zásahů v podobě faktických pokynů nebo bezprostředních zásahů, jakožto neformalizovaných postupů dozorčích orgánů, by mělo být užíváno výjimečně a za podmínky, že zákon je umožňuje a okolnosti konkrétního případu vyžadují.“. Dále zdůrazňují, že se musí jednat o případy, kdy byl skutkový stav spolehlivě zjištěn bez důvodných pochybností a faktický zásah neznamená pro kontrolovanou osobu zásadní újmu (vynaložení nebo ztrátu značných prostředků) a s provedením neformálně uložených opatření souhlasí. V ostatních případech je třeba vydat rozhodnutí ve správním řízení, které je formalizované a nabízí tak adresátu právní prostředky obrany. Ukládání nápravných prostředků formou faktických zásahů by tak nemělo být formou pravidelnou (standardní) a už vůbec ne jedinou možnou praxí správních orgánů, pokud neposkytují kontrolovaným osobám dostatečný prostor a odpovídající právní nástroje pro včasnou obranu jejich práv a oprávněných zájmů před kontrolními orgány. Dále Hálová a Rajchl104 uvádí, že „Není tedy již důvodu (s ohledem na současnou obecnou právní úpravu správním řádem) k vylučování správního řádu a odlišným speciálním úpravám pro ukládání nápravných prostředků při výkonu správního dozoru. Využívání forem upravených ve správním řádu by naopak koncepčně sjednotilo tuto oblast výkonu veřejné správy obsaženou dnes v mnoha diferencovaných právních úpravách, posílilo právní jistotu adresátů veřejné správy a nakonec by nepochybně kladným způsobem ovlivňovalo i pohled veřejnosti na kontrolní orgány a jejich činnost.“. S tímto názorem však nelze plně souhlasit. Pro názornost uvádím skutečný případ z praxe, kdy báňský inspektor faktickým pokynem ve formě závazného příkazu báňského inspektora zastavil práce zaměstnanců „cizích“ organizací, které si těžební organizace objednala na opravu uhelného pasového dopravníku. Ten, v době práce na něm, nebyl silově zajištěn proti jeho nežádoucímu rozjetí. Život zaměstnanců byl tak bezprostředně ohrožen. Závazným příkazem byla tedy zastavena část výrobního provozu těžební organizace, což v důsledku způsobilo 500 tis. Kč ztrátu na zisku za každou hodinu, kdy byl provoz zastaven. Na druhé straně se tímto zásahem předešlo 103

Hálová, M., Rajchl, J. Rozhodování o nápravných prostředcích správního dozoru. Praha: Správní právo 8/2008, s. 487.

104

Hálová, M., Rajchl, J. Rozhodování o nápravných prostředcích správního dozoru. Praha: Správní právo 8/2008, s. 493.

81

vážné a bezprostřední hrozbě poškození zdraví či dokonce smrti zaměstnanců, pracujících na nezajištěném pasovém dopravníku. Aby mohl báňský inspektor realizovat tento faktický zásah, musel z hlediska platné právní úpravy tohoto oprávnění kumulativně naplnit „pouze“ tři podmínky: 1)

existence zákonného zmocnění (oprávnění) úřední osoby k faktickému zásahu. Toto zákonné zmocnění je obsaženo v ustanovení § 42 odst. 2 písm. b) zákona č. 61/1988 Sb.,

2)

bezprostřední a zjevné porušení nebo ohrožení právem chráněného zájmu, kterým v tomto případě je ochrana zdraví zaměstnanců při práci a

3)

subsidiární charakter zásahu, tzn. že nebezpečí hrozící právem chráněnému zájmu nešlo odvrátit mírnějšími prostředky např. závazným příkazem k odstranění zjištěných nedostatků.

V případě využití obecných institutů správního řádu, jako je řízení na místě - § 143 správního řádu nebo příkaz na místě - § 150 odst. 5 správního řádu, je požadováno naplnění dalších zákonných předpokladů. Těmi jsou zejména spolehlivé zjištění stavu věci, vydání písemného potvrzení účastníkovi o ústním vyhlášení rozhodnutí na místě, které toto rozhodnutí osvědčuje a u příkazu na místě výslovné uznání důvodu vydání příkazu účastníkem na místě, kterým je nahrazeno spolehlivé zjištění stavu věci správním orgánem. Ze zákonného zmocnění k faktickému zásahu tedy nevyplývá, že by správní orgán, konkrétně v tomto případě báňský inspektor, musel postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pohybnosti. To výslovně umožňuje ustanovení § 3 správního řádu nicméně za dodržení ostatních základních zásad činnosti správních orgánů (šetření oprávněných zájmů osob, jichž se činnost správního orgánu týká, soulad s veřejným zájmem, uplatňování řešení odpovídající okolnostem případu atd.). Dále při vydání závazného příkazu báňského inspektora není nezbytná účast všech osob, do jejichž právem chráněných zájmů je závazným příkazem zasahováno, nebo aby tyto osoby na místě uznaly důvody vydání závazného příkazu. Vydání faktického zásahu, na rozdíl od rozhodnutí, nepředchází správní řízení. Z tohoto pohledu mají faktické zásahy jiný účel i vlastnosti než správní rozhodnutí. Obecně lze říct, že faktické zásahy se liší od klasické formy rozhodnutí a od procedury jeho vydávání i realizace

82

zejména svou zvláštní formou. Činí se na místě, jejich výkon splývá s rozhodnutím, forma je ústní nebo faktická, často neexistuje možnost obrany adresáta zákroku, který se musí zásahu podrobit, není vyžadována účast všech osob, do jejichž sféry zásah směřuje na místě jeho vydání, směřuje ve veřejném zájmu k ochraně významných práv v zákonem předvídaných kolizí práv atd. Tyto odlišnosti jsou tak výrazné, že faktické zásahy musí být specifickou skupinou forem činnosti veřejné správy z hlediska jejich klasifikace. Z uvedeného je zřejmé, že speciální úpravy ukládání nápravných prostředků při výkonu správního dozoru, které vylučují užití obecných ustanovení správního řádu, mají svá opodstatnění. Velmi výstižně to vyjádřil Vopálka105 a s jeho názorem se lze jen ztotožnit. Uvádí, že „Správní řád s výsledky kontrol v některých ustanoveních výslovně počítá, obsahuje přece jen specificky vymezený proces, relativně uzavřený, který je tak místy až příliš kazuistický a pro některé aktivity ne vždy vyhovuje. To v žádném případě neznamená, že by odchylné úpravy neměly dbát ochrany práv dotčených osob.“. Je tedy podle mého názoru pouze otázkou speciální právní úpravy, aby dostatečně vyvážila oprávnění dozorčích orgánů k faktickým zásahům oprávněními kontrolovaných osob k ochraně svých právem chráněných zájmů. Tedy, aby speciální právní úprava dala kontrolovaným osobám dostatečný prostor a odpovídající právní nástroje pro včasnou obranu jejich práv a oprávněných zájmů před kontrolními orgány, jak je tomu v případě faktických zásahů báňských inspektorů. Zákon č. 61/1988 Sb. nabízí hned dva prostředky přezkumu závazných příkazů báňských inspektorů, a to v podobě podání námitek proti závaznému příkazu báňského inspektora a následně i možnost podání odvolání (rozkladu) proti rozhodnutí obvodního báňského úřadu (Českého báňského úřadu) o námitkách.106 Samozřejmě, že se nejedná jen o oprávnění adresátů faktických zásahů, která vyvažují absenci některých procesních práv při realizaci faktických zásahů. Jde i o povinnosti báňských inspektorů užít správního uvážení a postupovat v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů vyjádřenými ve správním řádu, hlavě II.

105

Šturma, P., Tomášek, M. Nové jevy v právu na počátku 21. století. III. Proměny veřejného práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze, 2009, s. 312.

106

Ustanovení § 43 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb.

83

Lze tedy shrnout, že závazné příkazy báňských inspektorů je třeba uplatňovat v mimořádných situacích individuální aplikace práva při řešení natolik naléhavých a závažných případů, ve kterých s ohledem na ochranu zákonem stanovených veřejných zájmů je nevyhnutelné, aby báňský inspektor vydal akt, kterým v nezbytném rozsahu upraví poměry určitých osob, aniž by proběhlo správní řízení před nebo po vydání uvedeného aktu. Z objektivních a přiměřených důvodů tedy není, z hlediska ochrany nějakého jiného převažujícího zájmu, na správní řízení čas. Z těchto důvodů mají závazné příkazy báňských inspektorů své nenahraditelné místo při ukládání nápravných prostředků při výkonu správního dozoru a nelze je nahradit zcela ani jinými méně formálními postupy, se kterými správní řád v návaznosti na výkon dozoru uvažuje. Kritiku si však zaslouží skutečnost, že množství závazných příkazů vydaných báňskými inspektory, ve vztahu k jiným prostředkům zjednávání nápravy, není adekvátní k celkovému počtu mimořádných situací, kdy je nezbytné, ale zároveň odůvodnitelné, závazný příkaz vydat. Je tedy zřejmé, že závazný příkaz (jako mimořádný prostředek) je báňskými inspektory vydáván i ve standardních situacích (aniž by naléhavost a vážnost případu vyžadovala bezprostřední ochranu významného veřejného zájmu), kdy je třeba vydat rozhodnutí. Tím je adresátu závazného příkazu ubíráno základní procesní právo na vydání aktu v řízení. Důvodem, proč takto bánští inspektoři postupují je zejména fakt, že v rámci výkonu správního dozoru, kontroly konkrétního pracoviště, zjistí závady, které zřejmě a bezprostředně ohrožují právem chráněný zájem (bezpečnost provozu, ochrana zdraví při práci atd) a je třeba neprodleně uložit závazným příkazem báňského inspektora jejich odstranění, nebo zastavit provoz. Zároveň zjistí i závady a nedostatky méně závažného charakteru, jejichž naléhavost a vážnost nevyžaduje bezprostřední ochranu významného veřejného zájmu. Z důvodů hospodárnosti pak vydávají závazný příkaz, kde bezprostředně ukládají odstranit všechny zjištěné závady. Z tohoto pohledu a zejména s ohledem na procesní práva adresáta zásahu by bylo účelné, aby náprava nedostatků, které bezprostředně neohrožují právem chráněné zájmy, byla činěna ve správním řízení, kterému by předcházela výzva adresátu (kontrolovanému) k odstranění kontrolou zjištěných závad. Správní řízení k odstranění nedostatků by pak následovalo, pokud by kontrolovaná osoba na výzvu nereagovala odstraněním zjištěných závad v dohodnutém termínu.

84

5.4

Veřejnoprávní smlouvy za účasti státní báňské správy Jedná se o jednu z mála forem správních činností, které státní báňská správa při

výkonu působnosti v oblasti veřejné správy v praxi neprojevila. Důvodem je zejména fakt, že předpokladem uzavření veřejnoprávní smlouvy je existence konkrétního zákonného základu.107 Dalším důvodem je nedostatečná právní úprava v zákoně č. 61/1988 Sb. v oblasti převodů dobývacích prostorů a s ní související správní praxe orgánů státní báňské správy. De lege lata mají s účinností od 1.1.2013 obvodní báňské úřady v dobývacích prostorech působnost jiného stavebního úřadu dle ustanovením § 16 odst. 3 stavebního zákona. Podle § 23 odst. 4 horního zákona obvodní báňský úřad v dobývacím prostoru rozhoduje též o umístění a povolení staveb, které mají sloužit otvírce, přípravě a dobývání výhradních ložisek, jakož i úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním a skladů výbušnin, s výjimkou staveb náležejících do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu a staveb vodních děl. Jediným případem, který přichází v úvahu, kdy by orgán státní báňské správy realizoval svou pravomoc uzavřením subordinační veřejnoprávní smlouvy, je tedy z pozice jiného stavebního úřadu podle ustanovení § 78a a § 166 stavebního zákona. Podle těchto ustanovení může stavební úřad uzavřít se žadatelem veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby, o změně využití území a o změně vlivu užívání stavby na území, která nahradí územní rozhodnutí. Veřejnoprávní smlouvu nelze uzavřít v případě záměru, pro který bylo vydáno stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí. Dále může uzavřít veřejnoprávní smlouvu o povolení stavby, která nahradí stavební povolení podle § 116 stavebního zákona. K aplikaci citovaných ustanovení orgány státní báňské správy doposud nedošlo. Nelze vyloučit ani uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 162 správního řádu mezi účastníky řízení, jejímž předmětem by byl převod práv a povinností v souvislosti s převodem dobývacího prostoru podle § 27 odst. 7 horního zákona, který byl organizaci stanoven rozhodnutím příslušného obvodního báňského úřadu. Současná

107

Státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy).

85

správní praxe a metodika SBS nenasvědčuje tomu, že by v budoucnu k uzavření takovéto veřejnoprávní smlouvy došlo. Brání tomu i nedostatečná právní úprava v zákoně č. 61/1988 Sb., která neřeší podmínky převodu dobývacích prostorů, jak již bylo řečeno u schvalovacích správních aktů, čímž není dostatečně vymezen předmět (nezbytný rozsah převáděných práv a povinností) veřejnoprávní smlouvy.

5.5 Neregulativní formy činnosti státní báňské správy Jedná se převážně o stanoviska, vyjádření a osvědčení, jako konkrétní, jednostranné a formální neregulativní úkony, a veřejnoprávní ujednání. Všechny tyto formy činnosti SBS mají společné to, že na jedné straně nezakládají oprávnění a povinnosti svých adresátů, na druhé straně však nejsou ani pouhými faktickými úkony bez jakýchkoliv právních důsledků. Spojuje je také to, že se jedná vždy o úkony externí povahy. Směřují tedy vůči fyzickým či právnickým osobám, které stojí mimo organizaci veřejné správy, nebo vůči jiným vykonavatelům veřejné správy. Další významnou skupinou neregulativních úkonů orgánů SBS jsou informační úkony (evidenční, dokumentační, statistické, komunikační), programovací úkony a materiální úkony, které primárně slouží vnitřní činnosti. Těmto uvedeným formám činnosti SBS se práce věnuje stručně, neboť mají doplňkový charakter a jsou jimi vytvářeny převážně předpoklady pro realizaci úkolů obdobně v celé veřejné správě.

5.5.1 Stanoviska státní báňské správy Obecně lze říci, že v písemných stanoviscích a vyjádřeních sdělují orgány státní báňské správy svůj nezávazný odborný názor na okruh otázek, které spadají do jejich působnosti a tak uplatňují zájmy, k jejichž ochraně jsou příslušny. Nejčastěji se jedná o oblasti ochrany a hospodárného využívání nerostného bohatství, bezpečnosti hornického provozu a ochrany zdraví při práci, požární ochrany v podzemí, bezpečného stavu podzemních objektů a nakládání s výbušninami. Jsou adresovány převážně jiným vykonavatelům veřejné správy pro účely správních, výjimečně i trestních řízení. Protože veřejná správa je službou veřejnosti, jsou jimi poskytovány i informace a doporučení

86

fyzickým a právnickým osobám, na základě kterých se tyto osoby rozhodují při uplatňování svých veřejnoprávních práv. Okruh stanovisek vydávaných orgány státní báňské správy je poměrně omezený na tři oblasti: -

stanoviska OBÚ k návrhu organizace na odpis zásob výhradních ložisek podle § 14b odst. 3 písm. f) horního zákona,

-

stanoviska ČBÚ (OBÚ) k politice územního rozvoje a k zásadám územního rozvoje (k územním plánům a k regulačním plánům) z hlediska ochrany a využití nerostného bohatství podle § 15 odst. 2 horního zákona,

-

stanoviska OBÚ k návrhu na stanovení chráněného ložiskového území podle § 17 horního zákona. Uvedená stanoviska jsou vydávána orgány státní báňské správy z hlediska zájmů

ochrany, hospodárného a bezpečného dobývání ložisek nerostů a jsou podkladem pro řízení jiných vykonavatelů veřejné správy. Protože ochrana a hospodárné dobývání výhradních ložisek není výlučnou záležitostí státní báňské správy, jsou tato stanoviska konfrontována případně i se stanovisky či vyjádřeními Ministerstva průmyslu a obchodu, Ministerstva životního prostředí, orgánů kraje v přenesené působnosti a organizací pověřených ochranou ložiska podle ustanovení § 8 horního zákona, na kterou byl výkon veřejné správy delegován na základě pověření Ministerstva životního prostředí. Od těchto nezávazných stanovisek je třeba odlišit stanoviska, která nejsou samostatnými rozhodnutími ve správním řízení (v určité věci nezakládají, nemění nebo neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci neprohlašují, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, ani neřeší procesní otázku), ale jejich obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. To znamená, že mají všechny materiální znaky závazného stanoviska podle § 149 správního řádu a toto ustanovení se bude při jejich vydávání aplikovat.108

108

Podle názoru poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu má úkon správního orgánu, a to bez ohledu na jeho formální označení (terminologické rozdíly mezi správním řádem a zvláštními zákony),

87

5.5.2 Vyjádření státní báňské správy Asi nejčastějšími vyjádřeními orgánů státní báňské správy jsou vyjádření k umístění staveb a zařízení v chráněném ložiskovém území, která jsou podkladem pro vydání závazného stanoviska orgánu kraje podle § 19 horního zákona. 109 V roce 2012 jich bylo obvodními báňskými úřady vydáno 3745.110 Z hlediska statistického a z hlediska aplikační praxe by bylo zajímavé zjistit, v kolika z těchto vyjádření byly příslušným OBÚ navrženy podmínky pro umístění, popřípadě provedení stavby nebo zařízení. Podle mého názoru je ustanovení § 19 odst. 1 horního zákona ustanovením zajišťujícím ochranu jen těch ložisek, která jsou nebo v budoucnu budou dobývána hlubinným způsobem. U těchto ložisek je logické, že samotná stavba nad ložiskem neomezí nebo neztíží jeho hospodárné vydobytí za předpokladu realizace technických podmínek, které minimalizují v budoucnu možné projevy důlní činnosti na tyto stavby. Odlišná situace je však u ložisek dobývaných povrchovým způsobem, kdy existence stavby na ložisku je vždy překážkou k jeho hospodárnému vydobytí. Jedinou tedy možnou podmínkou je povolení stavby jako dočasné do doby předpokládaného zahájení exploatace ložiska. Tato situace však není žádoucí, neboť vlastník dotčené nemovitosti vždy bude účastníkem řízení o stanovení dobývacího prostoru a následně o povolení hornické činnosti a jeho snahou bude promítnout náklady na odstranění stavby v těchto řízeních k tíži těžební organizace. Uvedená situace je o to více pravděpodobná poté, co došlo k odstranění institutu vyvlastnění pro účely úplného vydobytí výhradního ložiska z horního zákona. To se pak musí promítnout do hospodárnosti vydobytí předmětného ložiska. Z uvedeného je zřejmé a praxe to potvrzuje, že citované ustanovení neplní svůj účel, neboť příslušný OBÚ může pouze navrhovat podmínky pro provedení stavby nikoliv s ní nesouhlasit. Právní úprava svojí konstrukcí tedy předjímá, že k povolení povahu závazného stanoviska, pokud splňuje podmínky podle § 149 odst. 1 správního řádu (Závěr č. 11 ze dne 12.9.2005 zveřejněný na www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-kespravnimu-radu.aspx). Stejný názor vyjádřil ve svém Rozsudku Nejvyšší správní soud dne 29.11.2012 pod č.j. 4 As 52/2012-26. 109

Ustanovení § 19 horního zákona stanoví, že rozhodnutí o umístění staveb a zařízení v chráněném ložiskovém území, které nesouvisí s dobýváním, může vydat příslušný orgán podle zvláštních právních předpisů jen na základě závazného stanoviska orgánu kraje v přenesené působnosti, vydaného po projednání s obvodním báňským úřadem, který navrhne podmínky pro umístění, popřípadě provedení stavby nebo zařízení.

110

Hornická ročenka 2012 ČBÚ a ZSDaNPST ČR. Ostrava: Montanex a.s. 2013, s. 26.

88

stavby vždy dojde, otázkou je pouze za jakých podmínek. Ty však nelze u ložisek dobývaných povrchovým způsobem navrhnout, neboť samotná realizace stavby za jakýchkoliv podmínek vždy ztíží nebo zcela omezí hospodárné vydobytí ložiska. Podle mého názoru se tedy jedná o právní normu, která není vhodným a účinným nástrojem k provedení Ústavou uložené povinnosti státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství (čl. 7 Ústavy) v oblasti nerostného bohatství. Taktéž nejsem přesvědčen, že orgány kraje jsou tím kompetentním orgánem k posouzení relevantních okolností týkajících se ochrany a hospodárného dobývání ložisek a vhodným dotčeným orgánem (z titulu vydávaných závazných stanovisek) v řízení o umístění a povolení staveb. Nelze ani opomenout fakt, že právě orgán kraje (míněno v přenesené působnosti) je druhoinstančním orgánem, který rozhoduje o případných odvoláních či přezkumech ve věci umístění či povolení staveb. Jsem názoru, že tím dotčeným orgánem státní správy hájícím zájmy ochrany a hospodárného dobývání ložisek by měl být příslušný obvodní báňský úřad a nikoliv orgán kraje, který vydává závazné stanovisko, jimž je stavební úřad vázán. Uvedenou problematiku doplňuji o právní názor Nejvyššího správního soudu, který judikoval, že ochranu zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat. Jednotlivé složky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána rovnováha mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu při funkčním využití a zachování území je, po vyslechnutí dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku územního plánovaní a územního řízení.111

Aby příslušný orgán státní správy mohl hledat

rovnováhu mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy, vyžaduje to v prvé řadě zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. V případě závazného stanoviska orgánu kraje podle § 19 horního zákona k umístění staveb a zařízení v chráněném ložiskovém území to vyžaduje zjistit informace typu množství zásob, které bude stavbou dotčeno ve vztahu k celkovému množství zásob ložiska, jaké kvality (bilanční, nebilanční, vázané či volné), hospodářský význam ložiska pro stát (ve vztahu k surovinové a energetické politice státu). Těmito souhrnnými informacemi je vybavena zejména organizace, která je pověřena ochranou ložiska podle § 8 horního

111

Rozsudek Nejvyššího správního soudu zn. 1 Ao 1/2006-74 ze dne 18.7.2006.

89

zákona, na niž Ministerstvo životního prostředí delegovalo pravomoc k výkonu veřejné správy v této oblasti. Zákon výslovně neuvádí, na základě kterých podkladů orgán kraje závazné stanovisko vydává, s výjimkou povinnosti jej projednat s příslušným OBÚ. Ztotožňuji se však s názorem Nejvyššího správního soudu,112 že organizace pověřená ochranou výhradního ložiska by v případech umisťování staveb a zařízení na tomto ložisku měla být osobou zúčastněnou na řízení. Úkolem těchto osob, na rozdíl od účastníků řízení, kteří hájí svá subjektivní práva, jež jsou jim imanentní, je chránit právě veřejné zájmy, jež by v případě realizace stavebního záměru mohly být ohroženy. Praxe, vyplývající z odůvodnění správních orgánů, tomu však nenasvědčuje a organizace pověřené ochranou příslušného výhradního ložiska nejsou o takovýchto řízeních informovány. Dále orgány státní báňské správy vydávají ve výjimečných případech odborná vyjádření. Jedná se zejména o posouzení průběhu a příčin provozních nehod nebo smrtelných či hromadných pracovních úrazů na základě výsledků šetření, které provádí orgány státní báňské správy z moci úřední. Obecně platí, že orgány státní správy mají povinnost na vyžádání orgánů činných v trestním řízení vypracovat odborné vyjádření k objasnění skutečností důležitých pro trestní řízení, kde je třeba odborných znalostí, a to bez úplaty.113

5.5.3 Osvědčení státní báňské správy Orgány státní báňské správy jsou na základě zákona č. 61/1988 Sb. oprávněny prověřovat zkouškami znalost předpisů u pracovníků, kterou tito pracovníci potřebují k výkonu řídících a kontrolních funkcí. Na základě posouzení odborné způsobilosti pracovníků k výkonu vybraných funkcí jim následně vydávají osvědčení. Okruh osob, které jsou povinny se podrobit ověření odborné způsobilosti, je podrobně upraven vyhláškou č. 298/2005 Sb., o požadavcích na odbornou kvalifikaci a odbornou způsobilost při hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem 112

Rozsudek Nejvyššího správního soudu zn. 2 As 41/2008-77 ze dne 30.1.2009.

113

Ustanovení § 105 odst. 1 a násl. zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů.

90

a o změně některých právních předpisů, ve znění pozdějších předpisů. Z hlediska správní teorie se jedná o úkony, kterými osvědčují orgány státní báňské správy, že konkrétní fyzická osoba je odborně způsobilá k zajištění odborného a bezpečného výkonu hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem. Toto osvědčení orgány státní báňské správy vydávají na základě úspěšného předchozího ověření nebo opakovaného ověření jejich odborné způsobilosti. Jedná se o desítky různých osvědčení, které orgány státní báňské správy vydávají od osvědčení závodních dolů, závodních lomů, bezpečnostních techniků, střelmistrů, odpalovačů ohňostrojů, důlních měřičů až po projektanty či hodnotitele rizik ukládání těžebních odpadů. Jejich taxativní výčet je proveden v citované vyhlášce. Pro úplnost je třeba dodat, že uvedenou vyhlášku č. 298/2005 Sb., která zakládá vybranému okruhu osob povinnost podrobit se ověření odborné způsobilosti, a to i opakovaně ve stanovených intervalech, vydal Český báňský úřad na základě výslovného zákonného zmocnění v ustanovení § 5 odst. 3 zákona č. 61/1988 Sb. Uznávání odborné kvalifikace, odborné způsobilosti a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a členských států Evropského hospodářského prostoru a Švýcarské konfederace k výkonu příslušné regulované činnosti, pokud je ověřují orgány státní báňské správy, se provádí podle zvláštního právního předpisu za předpokladu znalosti českého jazyka v rozsahu potřebném pro zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu. Tím zvláštním předpisem je zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace).

5.5.4 Veřejnoprávní ujednání o spolupráci se státní báňskou správou V poměrech státní báňské správy mají poměrně významné postavení veřejnoprávní ujednání o spolupráci mezi vykonavateli státní správy, která mají přispět k efektivnějšímu výkonu dobré správy. Konkrétně to jsou dohody uzavřené mezi Českým báňským úřadem a Státním úřadem inspekce práce, Ministerstvem zdravotnictví ČR a Ministerstvem vnitra ČR řešící spolupráci v oblasti dozoru a šetření

91

mimořádných událostí za účasti Policie ČR, Hasičského záchranného sboru a hygienických stanic. Přesto, že se jedná o nezávazná ujednání, ze kterých neplynou žádné právní důsledky v případě jejich neplnění, může mít jejich porušení však významné dopady do výkonu svěřené správy. Jako příklad lze uvést dohodu mezi Českým báňským úřadem a Ministerstvem vnitra ČR ze dne 15.2.2005, kterou se stanoví společné zásady k prošetřování smrtelných pracovních úrazů k zabezpečení koordinace postupu a odstranění duplicity šetření orgánů SBS a orgánů činných v trestním řízení. Tato dohoda upravuje některé úkony v rámci postupu před zahájením správního řízení nebo trestního stíhání114 a další postup orgánů v případě, že se (ne)prokáže, že byl spáchán trestný čin. Důsledkem nedodržení dohodnutých pravidel může být nezákonnost úkonů učiněných státními orgány nebo dokonce porušení zásady trestního práva ne bis in idem. Z této zásady plyne, že pokud byl pachatel uznán vinným za správní delikt, nelze jej za stejný skutek postihnout též v trestním řízení. V opačném případě by se jednalo o porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (ratifikované 18.3.1992 a publikované po č. 209/1992 Sb.).115 Dalším významným veřejnoprávním ujednáním je Dohoda o vzájemné spolupráci mezi Státním úřadem inspekce práce a Českým báňským úřadem ze dne 12.11.2012. Z hlediska zásad dobré správy, hospodárnosti, ale i právní jistoty 114

V rámci šetření smrtelných úrazů postupují orgány SBS podle zvláštních ustanovení o postupu před zahájením řízení § 137 a násl. správního řádu s ohledem na existenci podezření spáchání správního deliktu. Policejní orgány postupují podle ustanovení § 158 a násl. zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, upravujících postup před zahájením trestního stíhání v případě podezření ze spáchání trestného činu.

115

Nejvyšší soud v rozsudku sp.zn. 11 Tdo 738/2003 ze dne 22.07.2004 zaujal názor, že podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. j) trestního řádu je totiž zákonnou překážkou trestního stíhání i to, že jeho vedení brání vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána. Brání-li tedy právní vymezení principu ne bis in idem v článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod i trestnímu stíhání určité osoby, za čin, pro nějž již byla pravomocně postižena v přestupkovém řízení, pak proti ní nelze ani v České republice s ohledem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. j) trestního řádu vést trestní stíhání pro týž čin, dříve než bylo předchozí rozhodnutí přestupkového orgánu ohledně téhož činu zrušeno v předepsaném řízení. Zásadu ne bis in idem právo nebýt souzen nebo trestán dvakrát za týž čin - ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je tedy na místě vztáhnout jak na činy patřící podle českého právního řádu mezi trestné činy, tak i na činy spadající mezi přestupky, a to ve všech kombinacích, které mezi nimi přicházejí v úvahu, pokud mají trestněprávní povahu.

92

považuji tuto dohodu o spolupráci a vymezení správního dozoru za významné veřejnoprávní ujednání. Působnost Státního úřadu inspekce práce a oblastních inspektorátů práce je stanovena v ustanovení § 3 a násl. zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a vztahuje se obdobně jako u SBS i na dozor nad dodržování povinností vyplývajících z právních předpisů k zajištění bezpečnosti práce a právních předpisů k zajištění bezpečnosti provozu technických zařízení.116 Z těchto důvodů je působnost orgánů inspekce práce vymezena i negativně v § 6 odst. 4 citovaného zákona. Dle tohoto ustanovení se působnost orgánů inspekce práce nevztahuje na kontrolované osoby v rozsahu, ve kterém u nich vykonává vrchní dozor orgán státní báňské správy. I přes toto legislativní vymezení je v praxi velmi obtížné najít přesnou hranici oddělující správní dozor orgánů SBS a inspekce práce. Jako příklad lze uvést subjekty, jejichž předmětem podnikání je výroba stavebních materiálů, jako jsou cihly nebo cement. Jejich výrobní závody jsou vázány z ekonomických důvodů na ložiska, která jsou zdrojem suroviny pro samotnou výrobu a těžební část plynule přechází v úpravárenskou a následně ve zpracovatelskou. V těchto případech je vymezení dozoru nezbytné. To je i důvodem, kdy kromě dohody o spolupráci mezi ústředními orgány jsou následně uzavřeny i regionální dohody o spolupráci a vymezení hranic dozoru mezi OBÚ a oblastními inspektoráty práce, které mají přispět k efektivnějšímu výkonu dobré správy. Jak OBÚ, tak oblastní inspektoráty práce jsou územní odborné správní úřady (dekoncentráty), u nichž se předpokládá detailnější znalost území, ve které veřejnou správu vykonávají. Právě specifika regionálních průmyslových odvětví jsou předmětem veřejnoprávních ujednání na nižších funkčních úrovních mezi OBÚ a oblastními inspektoráty. Pravidelné vyhodnocování a aktualizace těchto dohod jsou nutné z hlediska efektivní a dobré správy.

116

Srovnej § 39 (Působnost orgánů státní báňské správy) zákona č. 61/1988 Sb. a § 3 a násl. (Působnost a příslušnost úřadu a inspektorátů) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů.

93

5.5.5 Další neregulativní úkony státní báňské správy Jedná se o široký okruh úkonů s nižší intenzitou právních účinků, jejichž prostřednictvím orgány státní báňské správy plní svěřené úkoly, aniž by přímo zasahovaly do něčích práv. Z těchto důvodů jim je věnován v této práci jen nezbytný prostor k dokreslení činnosti orgánů státní báňské správy. Mají pomocnou povahu, slouží buď přípravě jiných správních úkonů (zejména právotvorných), nebo se jimi tyto úkony realizují, nebo slouží k dokumentaci takovýchto úkonů (např. protokol, evidence). Voženílek117 je poměrně výstižně označuje jakousi technologií výkonu státní správy. Lze sem zařadit úkony spojené s nakládáním s informacemi, vedení evidencí, dokumentační úkony, statistické úkony, programovací úkony apod. Práce uvádí přehled těch úkonů, které jsou specifické a pro orgány státní báňské správy významné a dále ty úkony, které jsou právně významnější v rámci této skupiny úkonů. Jedná se zejména o protokoly z kontrolní činnosti báňských inspektorů, o úkony spojené se zpracováním, vedením a poskytováním informací nebo vedením zákonem stanovených evidencí. Významným informačním (dokumentačním) úkonem je protokol. Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly povinen vyhotovit protokol o kontrole, a tak zformalizovat úřední zjištění skutečného stavu v rámci výkonu správního dozoru. Kontrolní protokol není právně závazný (na rozdíl od správního aktu se jím nezakládají, nemění a neruší právní vztahy) a jako takový je podkladem či jedním z podkladů pro případné navazující řízení nebo právně zavazující úkon (faktický pokyn) v rámci druhé fáze správního dozoru. Nezbytné náležitosti kontrolního protokolu vyplývají z ustanovení § 12 zákona o kontrole. Dále orgány SBS sepisují protokol o ústních podáních a jednáních při správě daní (správě úhrad) podle § 60 daňového řádu popřípadě podle § 18 správního řádu o úkonech souvisejících se správním řízením, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení. Podstatným nedostatkům týkajících se obligatorních náležitostí protokolů SBS o kontrole, se práce věnuje v rámci výkonu správního dozoru orgány SBS.

117

Voženílek, B. K pojetí a klasifikaci forem správní činnosti. ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE – IURIDICA 2, 1980, s. 114.

94

K zabezpečení úkolů, které byly zákonem státní báňské správě svěřeny, její orgány vyhledávají, vyhodnocují, zpracovávají, evidují, popř. poskytují příslušné informace. Obecně lze říci, že nakládají s informacemi. Z informačních úkonů jsou významné zejména úkony související s vedením zákonem stanovených evidencí podle § 40 a násl. zákona č. 61/1988 Sb. Orgány SBS tak obligatorně vedou evidence: -

dobývacích prostorů a jejich změn, provozovaných hlavních důlních děl,

-

oprávnění pro hornickou činnost nebo činnost prováděnou hornickým způsobem,

-

podzemních objektů a jejich změn,

-

údajů o pracovních úrazech, provozních nehodách a nebezpečných událostech, ke kterým došlo při hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem a při nakládání s výbušninami,

-

vydaných osvědčení nebo průkazů odborné způsobilosti,

-

udělených sankcí a jejich výběru,

-

pravidelných kontrol vytváření finančních rezerv na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených těžbou. Ze statistických úkonů se jedná zejména o shromažďování a vyhodnocování

údajů týkajících se inspekční činnosti a její skladby, povolovací a schvalovací činnosti, vydaných osvědčení o odborné způsobilosti, úrazovosti a nehodovosti apod. Dále stojí za zmínku zavedení integrovaného informačního systému Státní pokladny, jejíž funkce kromě centralizace příjmů, řízení výdajů, platebního styku, vedení účetnictví a finančního plánování je i kontrolní. Státní pokladna tak představuje základní stavební kámen při budování systému optimalizovaného finančního řízení veřejných zdrojů. Cílem Ministerstva financí je implementovat Integrovaný informační systém Státní pokladny, a tím získat účinný, transparentní, efektivní a centralizovaný nástroj pro řízení veřejných financí, centralizaci účetních informací státu, konsolidaci vybraných ekonomických ukazatelů za veřejnou správu a komplexní přesné a včasné

95

výkaznictví za celý veřejný sektor v souladu s mezinárodními standardy.118 Zavedení jednotného systému státní pokladny pro veřejnou správu předcházela příslušná usnesení vlády119 obsahující úkoly pro orgány veřejné správy pro dosažení uvedeného cíle. Dne 31. 12. 2012 byl ve Sbírce zákonů zveřejněn zákon č. 504/2012 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2013 a zákon č. 501/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Na základě uvedeného mj. vznikla pro všechny organizační složky státu povinnost od 1.1.2013 realizovat rozpočet v rozpočtovém informačním systému (viz. ustanovení § 3 rozpočtových pravidel). Ministerstvo financí dne 30. dubna 2013 spustilo informační portál MONITOR, který slouží pro zveřejňování dat z Integrovaného informačního systému Státní pokladny pro odbornou i laickou veřejnost. Tím došlo k významnému posílení kontroly veřejných prostředků ze strany občanů, ale i z hlediska vztahů nadřízenosti a podřízenosti, tedy kontrolní činnosti ve vnitřních vztazích veřejné správy. Z vlastní praxe mohu potvrdit, že zavedení systému Státní pokladny je velkým přínosem z hlediska hospodaření a správy majetku SBS a je třeba v tomto procesu integrace nakládání s veřejnými prostředky pokračovat. Již v úvodu jsem se zmínil, že od června 2012 je ze strany Ministerstva vnitra ČR zprovozňován informační systém veřejné správy základních registrů, registru obyvatel, registru osob a registru práv a povinností. K úplnému využití tohoto systému ze strany orgánů SBS v současné době brání technické zázemí, které ne vždy umožňuje jejich propojení s e-spisem. Tento systém zabezpečuje komplexně oblasti spisových služeb a elektronických spisoven v rámci celé státní báňské správy, tedy i např. doručování písemností ve vztahu k registru osob. Orgány SBS pro účely plnění zákonem stanovených úkolů shromažďují, zpracovávají a vytvářejí informace, které dále využívají nebo je sdílejí s jinými

118

http://www.statnipokladna.cz/cs/o-statni-pokladne/integrovany-informacni-system-statni-pok.

119

Usnesení vlády č. 169 ze dne 9. února 2005 k záměru vytvoření Státní pokladny , Usnesením vlády č. 561ze dne 23. května 2007 k vytvoření účetnictví státu , Usnesení vlády č. 1217 ze dne 21. září 2009 k součinnosti rozpočtových kapitol v další fázi Integrovaného informačního systému Státní pokladna.

96

subjekty. Asi nejproblematičtější je oblast poskytování informací mimo sektor veřejné správy. Při poskytování informací pak orgány státní báňské správy postupují podle zákonů o svobodném přístupu k informacím a o právu na informace o životním prostředí. Častým důvodem neposkytnutí nebo omezení poskytnutí informace je skutečnost, že informace orgán SBS získal od třetí osoby při plnění úkolů v rámci kontrolní, dozorové, dohledové nebo obdobné činnosti prováděné na základě kontrolního řádu, daňového řádu či zákona č. 61/1988 Sb., a vztahuje se na ně povinnost mlčenlivosti, nebo jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí (až do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím). Tyto případné důvody odepření informace nejsou důvodem k odepření poskytnutí kopie celého dokumentu, ale toliko důvodem k vyloučení právě těch údajů, na něž se zákonná výjimka z poskytování informací vztahuje.120 Vážnější problémy s aplikací zákona o svobodném přístupu k informacím vznikají spíše v případech, kdy důvodem k odepření poskytnutí informace je skutečnost, že daná informace je označena za obchodní tajemství. V tomto případě je orgán SBS vždy povinen zkoumat, zda informace označená podnikatelem za obchodní tajemství skutečně splňuje všechny náležitosti obchodního tajemství.121 Proto nemůže orgán SBS akceptovat bez dalšího tvrzení podnikatele, že se jedná o obchodní tajemství, ale musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci vyžadující ze strany SBS prověření splnění podmínek existence obchodního tajemství. Rozhodnutí o (ne) poskytnutí takovéto informace je pak odrazem vyvažování právem chráněných zájmů, kdy na jedné straně stojí zájem veřejnosti na kontrole veřejné správy a na straně druhé zájem soukromoprávních subjektů na uchování jejich obchodního tajemství. Při posuzování, které z těchto oprávněných zájmů převažují, docházejí orgány SBS často k závěru, že se o obchodní tajemství vůbec nejedná, neboť podnikatel jej za obchodní tajemství označil až poté, kdy bylo o poskytnutí informací požádáno. Z koncepčních a programovacích úkonů lze uvést koncepci bezpečnosti a ochrany zdraví při hornické činnosti v dolech, kterou zpracovává Český báňský úřad v součinnosti s hlavním hygienikem nebo plán řídící, kontrolní a legislativní činnosti SBS, který je vydáván každoročně na následující rok a slouží k plánování 120

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 51/2009 – 106 ze dne 11.8.2009.

121

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 24/2007 – 106 ze dne 27.3.2008.

97

činnosti SBS v oblasti řízení SBS, dozoru (vrchní i běžný) a legislativy. Nelze opomenout ani konferenci IQmining pořádanou každoročně Českým báňským úřadem. Cílem těchto konferencí je výměna informací a zkušeností, zhodnocení situace v hornictví a plánování společného postupu, který vede k zlepšení vnímání českého hornictví občanskou společností. Posledními tématy konferencí byly Ochrana ložisek nerostů (r. 2014), Dobývání nerostů a životní prostředí (r. 2013), Filosofie horního práva (r. 2012) a České hornictví – Quo vadis (r. 2011). V letošním roce se tedy stěžejním tématem stala ochrana nerostného bohatství, která je veřejností vnímána převážně negativně, neboť jejím výsledkem je omezení stavební činnosti v chráněných ložiskových území. Zástupci SBS se taktéž zúčastňují konferencí pořádaných Vysokou školou báňskou – Technickou univerzitou Ostrava zejména v oblastech strojních a elektro, kde prezentují výsledky své kontrolní činnosti a poznatky z šetření mimořádných událostí směrem k odborné veřejnosti. Z konzultativních forem zdůrazňuji oblast poskytování poradenské činnosti v oblasti bezpečnosti práce, provozu a technických zařízení a vzájemné odborné konzultace mezi správními úřady.

5.6 Shrnutí Státní báňská správa vykonává velmi široký okruh různorodých činností rozmanitými postupy, jejichž vnější projevy či výsledky je velmi složité, právě s ohledem na jejich rozmanitost, vyčerpávajícím způsobem vymezit a popsat. Práce se proto věnuje zejména těm formám, které jsou pro orgány SBS typické, nebo problematické z hlediska aplikace vůči adresátům veřejné správy. V této souvislosti práce upozorňuje, že ne každá z forem činnosti užívaná orgány SBS má právní základ, nebo vychází z obsahových požadavků pro konkrétní činnost, či plní svůj účel. Jedná se zejména o oblast

vydávání

správních aktů, konkrétně vydávání

oprávnění

k projektování a navrhování objektů a zařízení, které jsou součástí hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem a dále povolování stanovení ochranných pilířů, celíků nebo pásem důlních povrchových objektů, kde orgány SBS postupují praeter legem. U schvalovacích aktů práce naopak vytýká, že jejich zákonná úprava

98

neobsahuje podmínky, jejichž splněním vzniká adresátu právní nárok na vydání schvalovacího aktu. Pokud tyto podmínky nejsou stanoveny právním předpisem, nelze vydání pozitivního správního aktu předvídat (zásada legitimního očekávání), přitom pro schvalovací akty (souhlas a schválení) je typické, že zákon stanoví podmínky, za jakých má žadatel na jejich vydání právní nárok. Tento legislativní nedostatek absence podmínek je nejvíce markantní u předchozího souhlasu k převodu dobývacího prostoru a orgány SBS jej řeší v rámci metodického postupu ČBÚ. Podle tohoto interního aktu je pak předchozí souhlas vydáván jako akt povolovací s podmínkami převodu, které musí jeho adresát následně splnit. Uvedený postup doktrinálně neodpovídá postupu při vydávání schvalovacího aktu a nevychází ani z obsahových požadavků pro konkrétní činnost. Vymezení zákonného rámce podmínek pro udělení všech schvalovacích aktů by mělo zefektivnit výkon SBS a jasně vymezit vztah mezi zájmy veřejnými a ochranou práv adresátů. V souvislosti s dalším schvalovacím aktem - schválení čerpání zákonné rezervy na sanace a rekultivace a na vypořádání důlních škod rigorózní práce upozorňuje na současně platná veřejnoprávní omezení, která nebrání dostatečně zneužití vázaných prostředků – zákonné rezervy na sanaci a rekultivaci a na vypořádání důlních škod, deponovaných u bankovních ústavů a odkazuje na právní úpravu podobného institutu v zákoně o odpadech (zákonná rezerva prostředků ukládaných za účelem rekultivace a péče o skládku). Jde zejména o to, že zákon o odpadech používá neostrý pojem „dispozice s účtem“, který lépe pokrývá praktické možnosti nakládání s účtem po aprobaci příslušným státním orgánem a lépe čelí rozdílným pohledům na pojmy, jako je „čerpání“, „převod“ apod. z hlediska horního zákona a finančních zákonů. Rezervy podle horního zákona a zákona o odpadech mají stejný účel a jejich veřejnoprávní úprava stejnou funkci. Z těchto důvodů je taktéž účelné tyto instituty pojmově sjednotit a vytvořit tak nejen bankovním ústavům jednotný režim správy těchto rezerv daný zákonem. U povolovacích aktů, konkrétně povolení hornické činnosti, práce zdůrazňuje, že pokud stát chce omezovat využívání nerostného bohatství v jeho vlastnictví, měl by k tomu využívat existující nástroje regulace v podobě surovinové a energetické koncepce a na ně navazující příslušná usnesení vlády a v podobě předchozího souhlasu ke stanovení dobývacího prostoru, nikoliv usnesení vlády k územně ekologickým limitům. Tuto regulaci však nelze uplatnit u ložisek s již stanoveným dobývacím prostorem či následně povolenou hornickou činností. Proto se navrhuje provést

99

příslušnou regulaci prostřednictvím zvýšení nebo snížení sazby úhrady z vydobytých nerostů podle § 32a odst. 2 horního zákona. Další významnou formou činnosti SBS jsou faktické zásahy báňských inspektorů v podobě závazného příkazu, které jsou efektivním nástrojem výkonu dozoru a včasnou ochranou nejdůležitějších veřejných hodnot společnosti (život, zdraví, majetek). Práce zdůrazňuje opodstatněnost tohoto mimořádného nápravného prostředku správního dozoru SBS, přestože obecná úprava správním řádem s výsledky kontrol v některých ustanoveních výslovně počítá. Přesto jsou tato ustanovení správního řádu ještě natolik formalizovaná svým specifickým procesem, že neumožňují vždy bezprostředně zasáhnout v zákonem předvídaných kolizích zájmů, s ohledem na nutnou přítomnost účastníka, jeho souhlas s ukládanou povinností či spolehlivé zjištění stavu věci. Užití tohoto mimořádného prostředku správního dozoru (závazného příkazu báňského inspektora) je však zásadně oslabeno skutečností, že jeho nesplnění není přestupkem, čímž je omezena jeho vynutitelnost. Báňský inspektor má pro zjednání nápravy kontrolou zjištěných nedostatků poměrně rozsáhlá zákonná oprávnění v podobě závazného příkazu, kterým výrazným způsobem zasahuje do právních poměrů kontrolované osoby. Toto oprávnění kontrolního orgánu je významně vyváženo oprávněním kontrolované osoby k přezkoumání postupu báňského inspektora, a to hned ve dvou úrovních. Tou první je možnost podání námitek proti závaznému příkazu báňského inspektora ve lhůtě 15 dnů ode dne jeho vydání k obvodnímu báňskému úřadu nebo Českému báňskému úřadu, pokud jej vydal ústřední báňský inspektor. Druhou následnou možností je podání odvolání (rozkladu) proti rozhodnutí obvodního báňského úřadu (Českého báňského úřadu) o námitkách. Práce zdůrazňuje, že tento dvoinstanční přezkum závazného příkazu je nadbytečný, na úkor zásady procesní ekonomie a navrhuje jiný postup i s ohledem na správní praxi jiných dozorových orgánů. Dále navrhuje, aby zejména s ohledem na procesní práva adresáta závazného příkazu byla náprava nedostatků zjištěných správním dozorem, které bezprostředně neohrožují právem chráněné zájmy, zjednávána ve správním řízení (nikoliv formou faktického pokynu, jak je zřejmé ze správní praxe SBS), kterému by předcházela výzva adresátu k odstranění kontrolou zjištěných závad. Správní řízení k odstranění nedostatků by pak následovalo, pokud by kontrolovaná osoba na výzvu nereagovala odstraněním zjištěných závad v dohodnutém termínu.

100

Z neregulativních forem činností státní báňské správy je věnována pozornost zejména stanoviskům a vyjádřením. Na základě ustanovení § 19 odst. 1 horního zákona OBÚ navrhuje podmínky pro umístění, případně provedení stavby nebo zařízení. Tato právní úprava svojí konstrukcí předjímá, že k povolení stavby vždy dojde, otázkou je pouze za jakých podmínek. Jedná se o právní normu, která není vhodným a účinným nástrojem k provedení Ústavou uložené povinnosti státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství v oblasti nerostného bohatství. Z veřejnoprávních ujednání práce poukazuje zejména na Dohodu o vzájemné spolupráci mezi Státním úřadem inspekce práce a ČBÚ a dohodu mezi ČBÚ a Ministerstvem vnitra ČR, které řeší spolupráci v oblasti správního dozoru a šetření mimořádných událostí. Obě dohody jsou předpokladem dobré správy a je třeba je pravidelně vyhodnocovat a aktualizovat. Dále z neregulativních úkonů práce vyzdvihuje informační systém veřejné správy základních registrů, registru obyvatel, registru osob a registru práv a povinností. K využití tohoto systému ze strany orgánů SBS v současné době brání technické zázemí, které omezuje jejich úplné propojení s e-spisem. Ten zabezpečuje komplexně oblasti spisových služeb a elektronických spisoven v rámci celé SBS. Významnou činností SBS je i každoroční pořádání konference IQmining. Její společensko-organizační povaha přispívá k výměně potřebných informací a zkušeností, ale i lepšího vnímání hornictví občanskou společností.

101

6. Správní dozor vykonávaný státní báňskou správou Veřejná správa obecně plní nejen funkci regulativní, ale i ochranou, která zajišťuje bezporuchový chod veřejné správy a zjednání nápravy tam, kde již k porušení právních povinností došlo, a to prostředky, kterými je veřejná správa k tomu vybavena. Proto i orgány státní báňské správy disponují řadou mocenských oprávnění k prosazení plnění právních povinností, odstranění protiprávních stavů nebo zamezení dalšímu porušování právních předpisů. Správní dozor, ale i správní trestání jsou tak významnou a neodmyslitelnou činností orgánů státní báňské správy, bez kterých by nemohla efektivně plnit zákonem stanovené úkoly. Všechny druhy kontrolní činnosti ve veřejné správě lze řadit mezi druhotné instituty správního práva, jejichž smyslem je zajistit realizaci jiných, primárních vztahů správního práva. Mají povahu právních záruk toho, že nositelé i adresáti veřejné správy budou postupovat v souladu s právem, popřípadě i s dalšími závaznými pravidly. Tyto vztahy stojí jakoby za jinými vztahy správního práva, v poměru k nim mají tedy druhotnou (odvozenou) povahu.122 Správní dozor je obecnou teoretickou kategorií, používanou v soudobé teorii správního práva k označení určité formy činnosti veřejné správy, není základní formou činnosti veřejné správy. Správní dozor je tedy druhotným institutem správního práva, jehož cílem je zajištění plnění primárních povinností stanovených právními normami. Směřuje vůči nepodřízeným subjektům s cílem sledovat a hodnotit jejich činnost, zda je v souladu s normami správního práva a v případě potřeby i přijímat opatření k zjednávání nápravy. Správní dozor je jednou z typických činností veřejné správy. Je součástí správní kontroly uskutečňované samotnou veřejnou správou vedle finanční kontroly, služebního dohledu, instančního dozoru a dohledu nad územními veřejnoprávními samosprávnými korporacemi. V podrobnostech odkazuji na odbornou literaturu pojednávající o kontrole ve veřejné správě.123

122

Staša, J. Úvod do českého správního práva. 4. vydání. Praha: Vydavatelství PA ČR, 2003, s. 130.

123

Např. Mates, P., Matula, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, Fakulta národohospodářská, 1999. 105 s. ISBN 80-7079-753-3, nebo Bartoň, M., Dienstbier, F., Horáková, M., Peterková, M., Pouperová, O., Sládeček, V. Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009. 383 s. ISBN 978-80-86624-50-1.

102

Správním dozorem se rozumí zákonem povolená kontrolní činnost vykonavatelů veřejné správy, při které dozorčí orgány sledují chování nepodřízených subjektů a ve věcech své specializované působnosti je porovnávají s povinnostmi stanovenými právními předpisy nebo akty vydanými na jejich základě a v návaznosti na to reagují na případné zjištěné nedostatky přijímáním opatření, popř. ukládáním sankcí.124 Obdobně definuje správní dozor Staša125 jako správní činnost směřující k nepodřízeným subjektům, u kterých pozoruje jejich chování a porovnává je s chováním stanoveným právním předpisem nebo jiným pravidlem jako chováním žádoucím. Teorie doktrinálně rozlišuje správní dozor na dozor v širším a v užším smyslu. Důvodem je skutečnost, že kontrolní zjišťování je z hlediska právní povahy odlišné od činností uskutečňovaných při následném zjednávání nápravy. Správní dozor v užším smyslu je ztotožňován s pouhým kontrolním zjišťováním. Správní dozor v širším smyslu se pak logicky, z hlediska správní teorie, jeví jako dvoufázová činnost, kdy se v prvé fázi vytváří kontrolní zjištění, jehož výsledkem je zpravidla formalizovaný dokument v podobě protokolu. Ve druhé fázi se rozhoduje o opatřeních k nápravě a o uložení sankcí, nebo se faktickým způsobem zasahuje do hmotněprávních poměrů dozorovaných osob. V praxi často osoby provádějící kontrolní zjišťování připravují i návrhy na uložení opatření k nápravě, popř. o některých opatřeních k nápravě nebo uložení sankcí samy jako oprávněné úřední osoby rozhodují. Z těchto důvodů jsou, z hlediska správní praxe, obě fáze spočívající v kontrolním zjišťování a následném zjednávání nápravy velmi často provázány. Tak je tomu i v případě báňského dozoru vykonávaného báňskými inspektory.126 Organizace veřejné správy neumožňuje, aby správní dozor byl zaměřen na veškeré činnosti kontrolované osoby, ale jen na plnění některých povinností ve vymezeném úseku veřejné správy (bezpečnost práce a provozu technických zařízení, těžba nerostných surovin, investiční výstavba, ochrana životního prostředí apod.).

124

Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI, 2009, s. 215.

125

Hendrych, D. Správní věda – teorie veřejné správy. Praha: ASPI, 2003, s. 157.

126

Srovnej ustanovení § 42 odst. 2 písm. a) (oprávnění ke kontrolnímu zjištění) a § 42 odst. 2 písm. b) (oprávnění rozhodovat o opatřeních k nápravě) zákona č. 61/1988 Sb.

103

Jedná se tedy o specializovanou kontrolní činnost, kterou lze členit podle různých kritérií. Staša127 člení správní dozor zejména z těchto hledisek:  z hlediska obsahu běžný správní dozor – vykonává jej dozorčí orgán jako součást své působnosti vedle svých jiných úkolů, jedná se o nejčastější formu správního dozoru vykonávaného např. stavebními úřady v rámci stavebního dohledu nebo právě orgány SBS v rámci báňského dozoru, specializovaný správní dozor – vykonávají jej dozorčí orgány, pro něž je dozorčí činnost jedinou nebo dominantní činností úřadu (např. činnost České obchodní inspekce),  se zřetelem na časový interval vykonávání dozoru na soustavný správní dozor – vykonávaný vůči předem určenému okruhu adresátů v určitém časovém intervalu opakovaně, jednorázový správní dozor – vykonávaný nahodile, na základě namátkového výběru dozorčího orgánu, incidentní správní dozor – vykonávaný v případě, existuje-li důvod domnívat se, že adresát veřejné správy porušuje své povinnosti, většinou na základě podnětu či „stížnosti“128 občanské společnosti,  z hlediska způsobu provádění dozoru jakožto samostatné nebo formálně nevydělené součásti určité správní činnosti na

127

Staša, J. Úvod do českého správního práva. 4. vydání. Praha: Vydavatelství PA ČR, 2003, s. 131.

128

Převažující část občanské společnosti nadále vnímá pojem „stížnost“ v širším smyslu, nikoliv ve smyslu § 175 odst. 1 správního řádu. Správní řád rozumí stížnostmi pouze ty podněty, které směřují proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytuje-li tento zákon jiný prostředek ochrany, pokud je dána zároveň působnost správního řádu podle jeho § 1, (Metodická pomůcka k vyřizování stížností podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb. z 19. června 2006, Závěr č. 8/2005 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu - Institut stížnosti podle § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve vztahu k vládní vyhlášce č. 150/1958 Ú. l.).

104

správní dozor samostatně vydělený – typický pro specializované dozorčí orgány, které dozorčí činnost od samého počátku vykonají jako kontrolní akci, většinou v souladu s plánem kontrolních činností, správní dozor formálně nevydělený – typický pro dozorčí orgány vykonávající běžný a pořádkový dozor, a to buď samostatně, nebo jako součást své jiné běžné správní činnosti např. v rámci rozhodování o žádosti o povolení určité činnosti. Z okruhu úkolů svěřených státní báňské správě zákonem č. 61/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je zřejmé, že správní dozor není její jedinou ani dominantní činností, kterou vykonává. Lze tedy usuzovat, že vykonává běžný správní dozor jako součást své působnosti vedle jiných úkolů. Přesto, že je u dozorových orgánů SBS vnitřními předpisy upravena specializace báňských inspektorů (báňská, strojní, elektro, právní), není správní dozor jedinou jejich činností. Například báňský inspektor se specializací strojní kromě správního dozoru v této oblasti vydává i správní akty, osvědčení o odborné způsobilosti, ale třeba i vyjádření ke stavbám v chráněném ložiskovém území. Nejedná se tedy o úřední osoby, jejichž jedinými úkoly by byl jen výkon správního dozoru. Ustanovení § 39 zákona č. 61/1988 Sb. hovoří o tom, že orgány státní báňské správy vykonávají vrchní dozor, přičemž za orgány tento zákon považuje jak ČBÚ a OBÚ, tak i oprávněné úřední soby - báňské inspektory. Toto ustanovení již neodpovídá současné organizaci státní báňské správy a dozoru nad bezpečností a hospodárností při těžbě nerostných surovin. Z doktrinálního hlediska je vrchní dozor tedy vykonáván jen ČBÚ jakožto ústředním orgánem SBS, který kromě dozoru vůči adresátům veřejné správy (nepodřízeným subjektům) vykonává i dozor vůči obvodním báňským úřadům (podřízeným dozorčím orgánům), který má povahu kontrolní činnosti ve vnitřních vztazích veřejné správy. OBÚ ani báňští inspektoři vrchní dozor od účinnosti zákona č. 61/1988 Sb. z hlediska správní teorie nevykonávají, i když platná úprava tento pojem používá. Jedná se o převzatý (vžitý) pojem z předchozí právní úpravy zákona č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství (horní zákon), kdy podle ustanovení § 45 tohoto zákona byl kromě dozoru státní báňské správy jako specializovaného orgánu svěřen dozor nad dodržováním tohoto zákona a předpisů podle

105

něj vydaných i orgánům organizaci nadřízeným. Z tohoto pohledu pak zde existoval další subjekt dozoru, který byl OBÚ dozorován. Orgány SBS provádějí kontrolu ze své vlastní iniciativy v rámci působnosti podle předem vypracovaného ročního plánu úkolů vůči předem určeným subjektům nebo operativně podle vývoje činností kontrolovaných subjektů, vývoje úrazovosti a havárií či na základě podnětů zvenčí. Uvedený roční plán vypracovává ČBÚ jako vnitřní předpis Plánu hlavních úkolů SBS, který mimo jiné upravuje výkon správního dozoru (kontrolní činnost) v daném roce v různých formách, jako jsou generální prověrky, komplexní prověrky, specializované prověrky, „obyčejné“ kontrolní prohlídky a následné kontrolní prohlídky. Jednotný postup výkonu dozoru je zajištěn příslušným opatřením předsedy ČBÚ, které řeší druhy a formy kontrolní činnosti, jejich přípravu, organizaci a průběh. K uvedeným formám lze dále přiřadit i neohlášené kontroly a kontroly provedené v rámci incidentního správního dozoru (na základě podnětu či „stížnosti“ občanské společnosti), které z povahy věci nemohu být plánovány. Protože ČBÚ vykonává vrchní dozor, obsahuje tento plán i komplexní prověrky technické agendy příslušných obvodních báňských úřadů, které mají povahu kontrolní činnosti ve vnitřních vztazích veřejné správy na základě vztahu nadřízenosti a podřízenosti.

Kdo kontroluje Zákon č. 61/1988 Sb., v ustanoveních § 40 a § 41 svěřuje výkon správního dozoru jednotlivým správním úřadům státní báňské správy, tj. ČBÚ a OBÚ, a zároveň v § 42 upravuje jednotlivá oprávnění úředních osob – báňských inspektorů při jeho provádění. Úkoly dozoru vykonává ČBÚ ústředními báňskými inspektory a OBÚ obvodními báňskými inspektory. Báňský inspektor se při výkonu své činnosti prokazuje průkazem Českého báňského úřadu,129 který je zároveň pověřením úřední osoby k provádění úkonů správního orgánu podle § 15 odst. 2 správního řádu a provádění úkonů při správě úhrad (správě daně) podle § 12 daňového řádu.

129

Ust. § 42 odst. 3 zákona č. 61/1988 Sb.

106

Kdo je kontrolován Správní dozor orgánů SBS se uskutečňuje primárně vůči fyzickým a právnickým osobám, které lze podle ustanovení § 3a zákona č. 61/1988 Sb. považovat za organizace. Orgány SBS pro účely dozoru vedou evidenci těchto organizací a jejich aktuální přehled zveřejňují.130 K počátku roku 2014 orgány SBS dozorovaly přes 2500 organizací zaměřených nejen na těžbu nerostných surovin, podzemní práce, vyhledávání a průzkum ložisek, ale i na výrobu a nakládání s výbušninami.

Předmět kontroly Kontrolováno je dodržování povinností stanovených zejména ustanovením § 39 zákona č. 61/1988 Sb. Jejich výčet byl učiněn v kapitole pojednávající o organizaci a působnosti SBS. Předmět kontroly je v tomto ustanovení vymezen poměrně obecně a je třeba z něj odvodit, že předmětem jsou i povinnosti vyplývající z rozhodnutí orgánů státní báňské správy, ze závazných příkazů báňských inspektorů vydaných v minulosti na základě výsledků dozoru a z právních předpisů, jejichž závaznost zakládá horní zákon, zákon č. 61/1988 Sb., a předpisy vydané na jejich základě, pokud upravují bezpečnost a ochranu zdraví při práci, požární ochranu v podzemí atd. Obecně lze říci, že stěžejním předmětem dozoru je bezpečné a hospodárné využívání nerostů a nakládání s výbušninami v civilním sektoru. Poměrně významnými oblastmi dozoru jsou i výkon správy úhrad z dobývacích prostorů a z vydobytých nerostů a dozor nad tvorbou zákonných finančních rezerv pro vypořádání důlních škod a na sanaci a rekultivaci pozemků dotčených těžbou. Zatím okrajově je státní báňskou správou vnímán soustavný dozor nad zajišťováním ochrany veřejných zájmů, ochrany práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob a nad plněním jejich povinností, vyplývajících ze stavebního zákona a právních předpisů vydaných k jeho provedení. Důvodem je zatím krátká účinnost zákona č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů a některé související zákony. Na základě tohoto zákona působnost 130

Česko. Státní báňská správa ČR. Registry. Organizace [online]. 20.11.2013. Dostupné z: http://www.cbusbs.cz/organizace.aspx.

107

stavebních úřadů v dobývacích prostorech vykonávají obvodní báňské úřady, jde-li o stavby, které mají sloužit otvírce, přípravě a dobývání výhradních ložisek, jakož i úpravě a zušlechťování nerostů prováděných v souvislosti s jejich dobýváním.

Oprávnění dozorčích orgánů státní báňské správy V českém právu, obdobně jako v právních řádech jiných zemí, neexistuje generelní souhrnná zákonná úprava dozorčí působnosti vykonavatelů správního dozoru (takovou úpravou není ani kontrolní řád).131 Úkoly orgánů SBS na úseku dozoru vykonávají ČBÚ ústředními báňskými inspektory a OBÚ obvodními báňskými inspektory. Oprávnění dozorčích orgánů SBS umožňují v rámci báňského dozoru řádné zjištění skutečného stavu věci, dále požadovat zjednání nápravy v případě zjištění nedostatků a ukládat v návaznosti na výkon dozoru sankce za správní delikty. Tyto prostředky dozoru jsou upraveny v ustanoveních § 40 až § 43 a v ustanovení § 44d odst. 4 zákona č. 61/1988 Sb. Další obecné prostředky dozoru obsahuje kontrolní řád. Můžeme je tedy rozdělit do tří skupin; vyšetřovací prostředky dozoru, nápravné prostředky dozoru a sankční prostředky. Sankčním prostředků je věnována samostatná kapitola pojednávající o správním trestání orgány státní báňské správy.

6.1 Právní úprava fáze kontrolního zjišťování Úřední zjištění skutečného stavu a jeho porovnání se stavem žádoucím, vymezení vzájemných odchylek, zjištění příčin a právní odpovědnosti za vzniklé nedostatky jsou orgány státní báňské správy formalizovány do kontrolního protokolu, který je správním dokumentačním (informačním) úkonem dílčího nebo výsledného charakteru. Pokud jsou zjištěny závady či nedostatky, pak nastává druhá fáze správního dozoru a kontrolní protokol je podkladem pro navazující řízení, jehož výsledkem zpravidla bývá závazný příkaz báňského inspektora nebo opatření (nařízení) úřadu, které je správním aktem ve správním řízení dle správního řádu. Oprávněnou úřední 131

Kindl, M., Kramář, K., Rajchl, J., Telecký, D. Základy správního práva. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2009, s. 237.

108

osobou k ukládání nápravných prostředků je v drtivé většině pak báňský inspektor, který prováděl kontrolní zjišťování. Kontrolované osoby musí poskytnout báňským inspektorům patřičnou součinnost. Tato povinnost vyplývá z jednotlivých oprávnění báňských inspektorů zakotvených v ustanovení § 42 odst. 2 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb. a kontrolního řádu. Jedná se zejména o povinnost umožnit vstup do objektů, zařízení a prostorů, umožnit provádění prohlídek a šetření v nich, předložit požadované doklady a informace apod. Kromě oprávnění báňského inspektora provádět úkony potřebné ke zjištění závad a ke zjišťování stavu příčin a následků závažných provozních nehod a pracovních úrazů neobsahuje zvláštní právní úprava, kterou je pro báňský dozor zákon č. 61/1988 Sb., další procesní ustanovení upravující průběh prvé fáze dozoru. V ostatních záležitostech pro postup kontrolního zjišťování platí tedy subsidiárně obecná právní úprava, kterou je kontrolní řád. Je tomu tak například při využití institutů vyloučení kontrolních orgánů, protokolu, řízení o námitkách kontrolovaných osob a pořádkové pokuty.

Vyšetřovací prostředky dozoru Jednou ze základních povinností dozorčích orgánů je zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. K plnění této povinnosti jsou bánští inspektoři vybaveni příslušnými oprávněními. Jedná se o oprávnění provádět úkony potřebné ke zjištění závad a ke zjišťování stavu příčin a následků závažných provozních nehod a závažných pracovních úrazů a přesvědčovat se u technických pracovníků o jejich znalosti předpisů. Kromě uvedených oprávnění, vyplývajících ze zvláštní právní úpravy zákonem č. 61/1988 Sb., konkrétně ustanovení § 42 odst. 2, mají bánští inspektoři další obecná procesní oprávnění. Ta vyplývají z kontrolního řádu, zejména z ustanovení § 7 (Vstup na pozemky, do staveb a jiných prostor), § 8 (Další práva kontrolujícího) a § 10 (Práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby). Oprávněním kontrolních pracovníků odpovídá i povinnost kontrolované osoby poskytnout součinnost a dále materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly v nezbytném rozsahu dle povahy činnosti a technického vybavení kontrolované osoby. Bez uvedené povinnosti by konkrétně

109

nebylo možné provádět například šetření mimořádných událostí v dolech orgány SBS, kdy k provedení ohledání místa mimořádné události a zajištění důkazů je nezbytné, aby oprávněné úřední osoby byly vybaveny například sebezáchrannými dýchacími přístroji, tedy zcela specifickým technickým zařízením, jehož pořizovací náklady jsou v řádech desetitisíců až statisíců. Právě z těchto důvodů je obecná právní úprava dále doplněna speciální úpravou, která povinnosti kontrolované osoby dále konkretizuje (§ 7 odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb.) Organizace tak má povinnost poskytnout sebezáchranný a záchranný přístroj a příslušenství. V této souvislosti zde pak z důvodů zajištění vlastní bezpečnosti dozorčích orgánů vyplývá i povinnost hlavních báňských záchranných stanic132 umožnit báňským inspektorům – záchranářům pravidelný výcvik a povinné lékařské prohlídky v rozsahu pro báňské záchranáře. Z uvedeného je zřejmé, že kromě obecných požadavků kladených na dozorčí orgány jsou zde zcela specifické požadavky kladené na jejich odbornou a fyzickou zdatnost, a to s ohledem na náročné podmínky, ve kterých je správní dozor SBS vykonáván. Nahlédnutím do doporučeného vzoru protokolu o kontrole SBS bylo zjištěno, že vyhovuje obsahovým náležitostem protokolu, které jsou požadovány ustanovením § 12 kontrolního řádu. Vytknout lze však nedodržení jedné ze základních zásad činnosti správních orgánů,133 a to neposkytnutí přiměřeného poučení o možném oprávnění podat proti kontrolnímu zjištění uvedenému v protokolu písemné a zdůvodněné námitky v zákonné lhůtě patnácti dnů ode dne doručení protokolu o kontrole, nebo ve lhůtě delší, kterou by stanovil báňský inspektor. Doporučený vzor protokolu svým fyzickým vzhledem působí jako jeden celek se závazným příkazem, kterým se ukládají nápravná opatření. Báňský dozor je typickým příkladem správního dozoru, kdy se obě fáze dozoru časově prolínají. Přesto je důležité jednotlivé fáze od sebe oddělit proto, že mají jiný obsah a také jinou procesní úpravu. Protokol je právně nezavazující akt dokumentační a informační povahy, který vzniká v první fázi dozoru, která není správním řízením, jejímž výsledkem by byl správní akt. Obsahem druhé fáze je 132

Úkolem báňské záchranné služby je provádět práce k záchraně lidských životů a majetku při závažných provozních nehodách (haváriích) včetně poskytnutí první pomoci nejen v podzemí, ale i na povrchu, v rozsahu zákonem stanovených požadavků. Podrobnější informace například Hlavní báňská záchranná stanice Most (Dostupné z: http://www.hbzs.cz).

133

Ust. § 4 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

110

formální rozhodování o právech nebo povinnostech dozorovaných osob nebo faktické zasahování do jejich hmotněprávních poměrů v případě závazného příkazu báňského inspektora. Protokol je pak podkladem nebo jedním z podkladů pro vydání závazného příkazu báňského inspektora nebo opatření (nařízení) úřadu. Další argumentací k oddělení obou fází je skutečnost, že v rámci jedné kontroly mohou být některá opatření k nápravě řešena ústním závazným příkazem s jeho pozdějším písemným záznamem, jiná písemným závazným příkazem a v neposlední řadě i opatřením úřadu ve správním řízení podle správního řádu, kde je protokol jedním z důkazních prostředků.

6.2 Právní úprava fáze zjednávání nápravy První fáze správní dozoru je pro dozor pojmově určující, nastává tedy vždy. Druhá fáze správního dozoru je fakultativní, neboť závisí na průběhu a výsledku kontrolního zjištění a dále na tom, zda dozorčí orgán provádějící kontrolní zjišťování je nadán pravomocemi k zjednávání nápravy. Bánští inspektoři, kteří provádí kontrolní zjišťování, jsou v rámci báňského dozoru oprávněni vyvozovat na základě provedené kontroly následky a přijímat i na místě nápravná opatření k odstranění zjištěných nedostatků vůči kontrolovanému. Při zjednávání nápravy se však projevuje (resp. by se měla projevovat) diskreční pravomoc134 orgánů státní báňské správy ohledně volby vhodné formy (adekvátní situaci), kterou zvolí k nápravě. V úvahu pak přichází převážně prostředky, které nabízí speciální úprava zákonem č. 61/1988 Sb. v podobě faktických zásahů (závazný příkaz báňského inspektora)135 nebo rozhodnutí (nařízení k odstranění zjištěných závad a nedostatků či nařízení nezbytných opatření k zajištění

134

Pomahač o diskreci (správním uvážení) uvádí, že jde o neodmyslitelný rys správní činnosti, o uvážlivost, která je na jednom pólu přísně svázána principem legality a na druhém pólu zůstává autentickým výrazem schopnosti úředníka jednat za určitých okolností dle vlastního úsudku a svědomí (Pomahač, R. Základy teorie veřejné správy. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2011, s. 175).

135

Ustanovení § 42 odst. 2 písm. b) zákona č. 61/1988 Sb.

111

bezpečnosti a ochrany zdraví při práci příslušným obvodním báňským úřadem, popř. uložení opatření ČBÚ).136

Nápravné prostředky dozoru K odstranění zjištěných závad a nedostatků v rámci dozoru jsou bánští inspektoři oprávněni:137 - dávat závazné příkazy k jejich odstranění, - dávat závazné příkazy k zastavení provozu organizace popř. technických zařízení v nezbytném rozsahu do doby odstranění závad, které zřejmě a bezprostředně ohrožují zákonem chráněný obecný zájem (bezpečnost a ochranu zdraví při práci, majetek atd.) a příkazy k vyvedení pracovníků do bezpečí, - zakázat práci přesčas, v noci, práci žen a mladistvých vykonávanou v rozporu s právními předpisy, zadržet průkaz o odborné způsobilosti vydaný orgánem SBS při hrubém nebo opakovaném porušení předpisů k zajištění bezpečnosti práce a provozu a - nařizovat nezbytná opatření k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Specifickým nápravným prostředkem je i pozastavení platnosti povolení k dobývání podle § 37a odst. 4 horního zákona, pokud organizace neuloží peněžní prostředky rezervy na sanaci a rekultivaci nebo na vypořádání důlních škod na zvláštní vázaný účet v bance v přiměřené náhradní lhůtě stanovené obvodním báňským úřadem. V praxi je využíváno další specifické oprávnění dozorčích orgánů, navazující na nápravné prostředky, vyplývající z obecné úpravy kontrolní činnosti dané kontrolním řádem, a to oprávnění požadovat zaslání písemné zprávy o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou (§ 10 odst. 2 kontrolního řádu).

136

Ustanovení § 41 odst. 1 písm. c) a § 40 odst. 3 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb.

137

Ustanovení § 42 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb.

112

Kromě závazných příkazů báňských inspektorů může ČBÚ a OBÚ ukládat odstranění zjištěných závad a nedostatků formou opatření (§ 40 odst. 3 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb.) a nařízení (§ 41 odst. 1 písm. c) zákona č. 61/1988 Sb.). Jedná se o správní rozhodnutí, která jsou výsledkem formalizovaného řízení podle správního řádu. Obecně lze říci, že zvláštní zákony upravující oprávnění dozorčích orgánů ukládat nápravné prostředky mohou obsahovat i další odchylná zvláštní procesní ustanovení. Některé z nich dokonce výslovně neupravují formu, jakou mají být přijímány nápravné prostředky při výkonu správního dozoru, a tím dává zákonodárce kontrolnímu orgánu pravomoc, aby zvolil v rámci správního uvážení formu odpovídající okolnostem daného případu.138 K dosažení správním orgánem zamýšleného výsledku správního dozoru nabízí právní řád ČR také různé formy a postupy ukládání nápravných prostředků, které se liší zejména mírou formalizace řízení, ve kterém jsou ukládány. Tak je tomu i u báňského dozoru, kde zákon č. 61/1988 Sb. dává dozorčím orgánům oprávnění ukládat opatření k nápravě formou faktického zásahu či rozhodnutím (opatřením, nařízením), na základě jeho správního uvážení. Zde je na místě zdůraznit, že vhodně zvolená forma v oblasti zásahové správy při právně mocenském ukládání povinností má nemalý význam v rámci principu dobré správy, právní jistoty, legitimního očekávání, přiměřenosti a zdrženlivosti. Velmi výstižně důležitost uvedených zásad vyjádřil Kramář.139 Čím je zásah veřejné správy do sféry subjektivních práv osob závažnější pro adresáta z hlediska jeho nutnosti něco konat či něco strpět, tím více očekává, že úřední osoba vykonávající pravomoc bude odpovědně zvažovat, zda její zásah je nejen legální, ale také dostatečně přiměřený, vyvážený, spravedlivý a podobně. Tomu musí také odpovídat forma, kterou je zásah realizován, pokud dává zvláštní zákon (v našem případě je to zákon č. 61/1988 Sb.) orgánu správního dozoru možnosti volby v rámci 138

Srovnej například právní úpravu inspekční činnosti České školní inspekce upravenou ustanovením § 173-176 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a vyhláškou č. 17/2005 Sb., o podrobnějších podmínkách organizace České školní inspekce a výkonu inspekční činnosti, ve znění pozdějších předpisů, a právní úpravu dozoru SBS § 39 - 43 zákona č. 61/1988 Sb. Školský zákon neupravuje postup ukládání nápravného prostředku a povinnosti přijmout a provést nápravná opatření jsou ukládána jeho adresátu přímo ex lege (ustanovení § 175 odst. 4 školského zákona).

139

Kramář, K. Princip dobré správy a kontrolní činnosti veřejné správy. In Pracovní konference Veřejného ochránce práv, Brno 22.3.2006: sborník z konference [online]. Masarykova univerzita, 2006 [cit.1.3.2012] Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Principy_d_spravy_konference.pdf.

113

diskreční pravomoci. Právě v těch případech, kdy je uloženou povinností významně zasahováno do práv a oprávněných zájmů kontrolovaných osob, by se měl tedy i orgán SBS řídit zásadou zdrženlivosti při uplatňování faktických zásahů a volit tu formu, která poskytuje přiměřený a včasný opravný prostředek procesní ochrany či nápravy jejímu adresátu, popřípadě další procesní práva v rámci správního řízení. V praxi dozorčí orgány státní báňské správy ukládají nápravné prostředky správního dozoru buď závazným příkazem, tedy formou faktických zásahů (faktického pokynu), na základě zvláštní právní úpravy nebo, a to spíše ve výjimečných případech, opatřením (případně nařízením), tedy rozhodnutím ve správním řízení. Faktické zásahy umožňují zjednání nápravy okamžitě a na místě i bez účasti všech osob, do jejichž sféry faktický

zásah

v konečném

důsledku

zasahuje,

neboť

nejsou

výsledkem

formalizovaného řízení, jak je tomu u „klasického“ písemného správního rozhodnutí, v užším slova smyslu. Orgány SBS v rámci dozoru využívají obě formy ukládání nápravných prostředků. Velmi výrazně převládající formou právních úkonů vůči adresátům správního dozoru SBS jsou však faktické zásahy, které jsou mimořádnými prostředky. Je tedy otázkou, zda obsah vždy odpovídá zvolené formě. Tedy zda nejsou vhodnější k ukládání nápravných opatření forma rozhodnutí nebo zvláštní formy rozhodnutí dle obecné úpravy správním řádem namísto faktického zásahu. Ze své vlastní praxe mohu potvrdit, že obvodní báňští inspektoři využívají závazného příkazu jako běžné (převažující) a nikoliv jako mimořádné formy ukládání nápravných prostředků. Tato situace je o to vážnější, pokud obligatorní písemné vyhotovení závazného příkazu postrádá odůvodnění diskreční volby mezi rozhodnutím (opatřením, nařízením) a faktickým zásahem a spokojí se s pouhým konstatováním, že důvodem vydání závazného příkazu je zajištění bezpečnosti práce a provozu na kontrolovaných pracovištích. Těžko lze ustát právní argumentaci, že se jedná o ustálenou praxi správního orgánu, pokud tento postup není náležitě odůvodněn, aby bylo zcela nepochybné, že se nejedná o libovůli. Mates140 o správní praxi hovoří jako o ustálené, jednotné a dlouhodobé činnosti, resp. nečinnosti orgánu veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad právních předpisů. O správní praxi hovoří i tam, kde správní orgán je zmocněn k určitým úkonům, aniž by jeho postup byl do detailu 140

Mates, P. Správní uvážení. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2013, s. 91.

114

regulován právním předpisem, a díky tomu se vytvoří všeobecně dodržované a předvídatelné procedury. Pak v takových případech musí platit, že pokud správní orgán vytvoří určitá vnitřní kriteria pro svoje rozhodování, musí se jimi nadále řídit a nemůže je bez dalšího odůvodnění měnit. Zde však žádná kritéria předvídatelné procedury stanovená, či dlouholetou praxí vytvořená, nejsou. Je tedy nepochybné, že zde nejsou dodrženy základní předpoklady užití správního uvážení (požadavek právní jistoty a princip předvídatelnosti práva) spočívající na sofistikovaném odůvodnění faktického zásahu. Podle mého názoru je základním problémem nedostatečné právní povědomí všech báňských inspektorů, ale i minimální praktické zkušenosti s využíváním dalších postupů, které správní řád nabízí v návaznosti na výkon správního dozoru, a to i namístě jeho výkonu za zákonem stanovených předpokladů. Stručně tedy k jednotlivým méně formálním správním postupům, které je možné v rámci správního dozoru SBS využít. Skulová141 uvádí, že vedle standardního (meritorního) rozhodnutí („rozhodnutí“ v užším slova smyslu) upravuje správní řád i další způsoby rozhodnutí ve věci (zvláštní formy meritorního správního rozhodnutí). Konkrétně uvádí příkaz, doklad, či zvláštní formu příkazu, kterou představuje příkaz vydaný na místě. Správní řád tedy orgánům státní báňské správy nabízí kromě „rozhodnutí“ i zvláštní (méně formální) formu rozhodnutí ve věci, kterou je příkaz dle § 150 správního řádu (příkazní řízení), popř. příkaz vydaný na místě. Dále se pro ukládání nápravných prostředků nabízí i institut řízení na místě dle § 143 správního řádu. Příkaz představuje zvláštní formu správního rozhodnutí ve věci, kterým lze uložit povinnost z moci úřední jen tehdy, pokud správní orgán považuje skutkové zjištění ve věci za dostatečné, tedy je-li zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Příkaz je tedy meritorním rozhodnutím vydaným ve zkráceném (příkazním) řízení, aniž by proběhlo řádné správní řízení v plném rozsahu. Vedle obecných náležitostí správního rozhodnutí musí příkaz obsahovat, namísto poučení účastníků o odvolání, zvláštní poučení o možnosti podání specifického opravného prostředku odporu dle § 150 odst. 4 správního řádu. Včas podaným odporem se příkaz 141

Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s. 207.

115

ruší a řízení pokračuje v „klasické podobě“. Vydání příkazu může být prvním úkonem v řízení, přičemž v řízení o vydání příkazu může být jediným podkladem kontrolní protokol pořízený podle zvláštního zákona týmž správním orgánem, který je věcně a místně příslušný ke správnímu řízení navazujícímu na kontrolní zjišťování, pokud protokol pořizoval ten, kdo může být oprávněnou úřední osobou za dalších zákonem stanovených podmínek. Pro úplnost uvádím, že báňský inspektor je táž osoba, která pořizuje kontrolní protokol a zároveň je ve většině případů, na základě pověření předsedy úřadu, oprávněnou úřední osobou k úkonům ve správním řízení navazujícím na kontrolní zjišťování. Podrobněji se touto podmínkou řízení, kdy jediným podkladem v řízení o vydání příkazu může být kontrolní protokol pořízený podle zvláštního zákona, zabýval Poradní sbor Ministra vnitra ČR ke správnímu řádu. 142 V příkazním řízení je například možné ukládat nejrůznějších sankce za správní delikty (s výjimkou přestupků, pro které platí zvláštní právní úprava zákonem o přestupcích).143 Příkaz vydaný na místě je zvláštní formou příkazu, který může být vydán za situace, kdy je účastník přítomen, plně uznává důvody vydání příkazu a stav věci se považuje za prokázaný. Příkaz lze vydat na místě, pokud uloží povinnost k peněžitému plnění do výše 10 000 Kč nebo povinnost k nepeněžitému plnění, jež účastník může uskutečnit ihned na místě. Odůvodnění příkazu lze nahradit vlastnoručně podepsaným prohlášením účastníka, že s uložením povinnosti souhlasí. Podepsáním prohlášení se příkaz stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím. O této skutečnosti musí být účastník předem prokazatelně poučen. Řízení na místě je zkrácené a poměrně neformalizované řízení, které umožňuje správnímu orgánu okamžité vydání rozhodnutí v situacích, kdy okolnosti vyžadují rychlé zjednání nápravy na místě, tedy přímo v terénu. Uložení povinností jeho adresátu je možné jen, pokud byl spolehlivě zjištěn stav věci a pouze za zákonem stanovených podmínek (bezprostřední nebezpečí ohrožení života nebo zdraví osob, hrozící vážná majetková újma, vznik náhlé havárie atd.). Jednou z dalších podmínek, kdy lze ukládat 142

Česko. Ministerstvo vnitra ČR. Legislativa. Správní řád. Závěr č. 23 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu k podkladům rozeslaných dne 10.1.2006 [online]. 2.1.2014. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx.

143

Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C.H.Beck, 2011, s. 546.

116

rozhodnutím povinnosti v řízení na místě (zjednodušeným a méně formálním způsobem), je v řízení, které navazuje na výkon dozoru. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí se v řízení na místě vyhlašuje ústně, má stejnou (ústní) formu i zahájení řízení. Řízení na místě je fakultativním institutem. Je tedy možné, aby v návaznosti na provedený dozor bylo na místě pouze oznámeno zahájení řízení, které by nadále probíhalo podle obecných ustanovení o řízení, popř. by následovalo vydání příkazu podle § 150 odst. 1 a 2 správního řádu, pokud by takový příkaz nebyl prvním úkonem v řízení.144

6.3 Shrnutí Veřejná správa plní nejen funkci regulativní, ale i ochranou, která zajišťuje bezporuchový chod veřejné správy a zjednání nápravy tam, kde již k porušení právních povinností došlo, a to prostředky, kterými je veřejná správa vybavena. Správní dozor je tak významnou a neodmyslitelnou činností orgánů státní báňské správy, bez kterého by nemohla efektivně plnit zákonem stanovené úkoly. Jedná se o druhotný institut správního práva, jehož smyslem je zajistit realizaci jiných, primárních vztahů správního práva. Z okruhu úkolů svěřených státní báňské správě zákonem č. 61/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je zřejmé, že správní dozor není její jedinou ani dominantní činností, kterou vykonává. Lze tedy usuzovat, že vykonává běžný správní dozor jako součást své působnosti vedle jiných úkolů. Ustanovení § 39 téhož zákona hovoří o tom, že orgány státní báňské správy vykonávají vrchní dozor, přičemž za orgány tento zákon považuje jak ČBÚ a OBÚ, tak i oprávněné úřední soby - báňské inspektory. Z doktrinálního hlediska je vrchní dozor tedy vykonáván jen ČBÚ jakožto ústředním orgánem SBS, který kromě dozoru vůči adresátům veřejné správy (nepodřízeným subjektům) vykonává i dozor vůči obvodním báňským úřadům (podřízeným dozorčím orgánům), který má povahu kontrolní činnosti ve vnitřních vztazích veřejné správy. OBÚ ani báňští inspektoři vrchní dozor od účinnosti zákona č. 61/1988 Sb.

144

Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2006, s. 802.

117

nevykonávají, jedná se o převzatý (vžitý) pojem z předchozí právní úpravy zákona č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství (horní zákon). Správní dozor v širším smyslu, z hlediska správní teorie, se jeví jako dvoufázová činnost, kdy se v prvé fázi vytváří kontrolní zjištění, jehož výsledkem je zpravidla formalizovaný dokument v podobě protokolu. Ve druhé fázi se rozhoduje o opatřeních k nápravě a o uložení sankcí, nebo se faktickým způsobem zasahuje do hmotněprávních poměrů dozorovaných osob. Báňský dozor je typickým příkladem správního dozoru, kdy se obě fáze dozoru časově prolínají. Přesto je důležité jednotlivé fáze od sebe oddělit proto, že mají jiný obsah a také jinou procesní úpravu. Z tohoto pohledu práce doporučuje upravit vzor protokolu SBS, který svým vzhledem působí jako jeden celek se závazným příkazem, kterým se ukládají nápravná opatření. Dále bylo doporučeno doplnění vzoru protokolu o kontrole SBS o další nezbytné náležitosti vyplývající z ustanovení § 12 kontrolního řádu, zejména pak o poučení o možném oprávnění podat proti kontrolnímu zjištění uvedeném v protokolu písemné a zdůvodněné námitky. Velmi výrazně převládající formou právních úkonů vůči adresátům správního dozoru SBS jsou faktické zásahy báňských inspektorů, které jsou mimořádnými prostředky. Je tedy otázkou, zda obsah vždy odpovídá zvolené formě. Tedy zda nejsou vhodnější k ukládání nápravných opatření forma rozhodnutí nebo zvláštní formy rozhodnutí dle obecné úpravy správním řádem namísto faktického zásahu. Předmětem kritiky je i skutečnost, že obligatorní písemné vyhotovení závazného příkazu postrádá často odůvodnění diskreční volby mezi rozhodnutím (opatřením, nařízením) a faktickým zásahem. Je tedy nepochybné, že v těchto případech nejsou dodrženy základní předpoklady užití správního uvážení (požadavek právní jistoty a princip předvídatelnosti práva) spočívající na sofistikovaném odůvodnění faktického zásahu.

118

7. Správní trestání státní báňskou správou Mezi nejúčinnější mocenská oprávnění, kterými orgány státní báňské správy disponují a prosazují plnění právních povinností, odstraňují protiprávní stavy nebo zabraňují dalšímu porušování právních předpisů, se řadí faktické zásahy v podobě závazných příkazů báňských inspektorů. Dalším velmi účinným nástrojem je ukládání sankcí, jakožto důsledek (trest) za správní delikty. Rozhodování o opatřeních k odstranění protiprávních stavů nebo zabránění dalšího porušování právních předpisů a rozhodování o uložení sankcí za správní delikt jsou samostatné a odlišné instituty správního práva, jejichž souběžná aplikace obstojí z hlediska zásady ne bis in idem. Se správním deliktem zákon spojuje hrozbu sankce. Správní delikt se tak liší od porušení povinností stanovených normami správního práva, které mají jiný právem předvídaný následek, jak je tomu právě v případě možnosti uložit povinnost k nápravě.145 Správní trestání tedy nastupuje subsidiárně tam, kde jiné prostředky selhávají, jakožto ultima ratio. Správní trestání patří mezi významné druhy činnosti veřejné správy, neboť rozhodování o vině a ukládání správních trestů je výkonem veřejné správy (její činnosti), na základě zákonem stanoveného postupu vydáním správního aktu. Za správní delikt je obecně považováno protiprávní jednání odpovědné osoby, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně, a s nímž zákon spojuje hrozbu sankcí trestní povahy ukládané v rámci výkonu veřejné správy. Staša146 dále uvádí, že vcelku výjimečně by nemuselo být požadováno protiprávní jednání, ale pouze protiprávní stav, který je někomu přičítán k odpovědnosti. Orgány SBS projednávají správní delikty jen z moci úřední na základě principu legality. Výsledkem projednání správního deliktu právnických a podnikajících fyzických osob orgány SBS je vždy uložení sankce, pokud je subjekt uznán za delikt odpovědný. Tato skutečnost vyplývá z formulace „za správní delikt se uloží pokuta do“. U fyzických osob, pokud se dopustí přestupku, není uložení sankce obligatorní. Uvedená skutečnost je zřejmá z formulace „za přestupek lze uložit pokutu do“, která umožňuje orgánům SBS, s přihlédnutím k obecné úpravě zákonem 145

K aplikaci zásady Ne bis in idem a totožnosti skutku de iure a de facto například rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 125/2011-163 ze dne 11.1.2012.

146

Staša, J. Správní delikty a jejich klasifikace. In: Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5.vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 13.

119

o přestupcích,147 upustit v rozhodnutí o přestupku od uložení sankce, jestliže k nápravě pachatele postačí samotné projednání přestupku, nebo zvolit jiný druh sankce, jako je například napomenutí. Právní úprava správních deliktů projednávaných orgány státní báňské správy je roztříštěna do několika zákonů, kde jsou uvedeny jednotlivé skutkové podstaty a druhy sankcí. To je typické pro celý systém správních deliktů, nikoliv jen pro oblast v kompetenci SBS. Jedná se zejména o zákon č. 61/1988 Sb., dále pak o zákon č. 157/2009 Sb., zákon č. 85/2012 Sb., zákon č. 83/2013 Sb. a stavební zákon, ve kterých je uveden výčet skutkových podstat jednotlivých přestupků a správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob včetně sankcí. Dalším, dá se říct základním, zákonem upravující přestupky je zákon o přestupcích. Ten je z hlediska systematiky rozdělen na obecná ustanovení, část zvláštní obsahující skutkové podstaty jednotlivých přestupků (§ 21 - § 50), ustanovení procesní povahy a ustanovení společná, přechodná a závěrečná. Ustanovení § 39 vymezuje skutkové podstaty přestupků na úseku ochrany a využití nerostného bohatství a označuje za přestupek například neoprávněné vniknutí do důlního díla, ve kterém je vykonávána hornická činnost nebo činnost prováděná hornickým způsobem, kam je vstup zakázán, nebo úmyslné poškození značek upozorňujících na zákaz vstupu. K projednávání těchto přestupků však nestanoví zákon č. 61/1988 Sb. příslušnost orgánům SBS, ale jejich projednání náleží dle obecné úpravy zákona o přestupcích obecním úřadům. V tomto směru je prolomena obecná zásada, že přestupek by měl projednávat ten orgán, v jehož oboru působnosti byl přestupek spáchán. Tím zásadním důvodem je skutečnost, že orgány SBS byly v předchozích letech zahlceny značným množstvím oznámení Policie ČR o vniknutí do důlního díla osobami za účelem páchání majetkových trestných činů, k jejichž dokonání nedošlo, protože byly zadrženy většinou bezpečností agenturou a předány Policii ČR a příprava u nich nebyla trestná. Na rozsah této narůstající agendy neměla a nemá SBS personální prostředky a bylo třeba tuto skutečnost legislativně řešit. Z těchto důvodů bylo ustanovení § 44a zákona č. 61/1988 Sb., které zakládalo SBS příslušnost k projednávání i přestupků uvedených v přestupkovém zákoně v oblasti ochrany a využití nerostného bohatství, změněno zákonem č. 376/2007 Sb. Dalším důvodem byl fakt, že uvedené osoby vnikaly do důlního díla právě za účelem páchání

147

Ustanovení § 11 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

120

majetkových deliktů a přestože nedošlo ke krádeži, zničení či poškození věci, jednalo se o pokus úmyslně způsobit škodu. V přestupkovém právu neexistují vývojová stádia (příprava, pokus) a přestupkem je tedy pouze dokonaný čin. Přestupkový zákon však zná v ustanovení § 50 odst. 1 písm. a) pokus úmyslně způsobit škodu na cizím majetku krádeží, zpronevěrou, podvodem nebo zničením či poškozením věci z takového majetku jako součást skutkové podstaty. K projednání takových přestupků jsou pak příslušné obecní úřady. Další právní normou, která upravuje správní delikty projednávané orgány SBS, je kontrolní řád. Jedná se o pořádkové delikty, kterých se mohou dopustit fyzické osoby nebo právnické osoby a podnikající fyzické osoby v rámci kontroly prováděné orgány SBS podle kontrolního řádu. Jejich skutkové podstaty jsou uvedeny v § 15 (přestupky) a § 16 (jiné správní delikty) kontrolního řádu. V tomto případě je objektem přestupků a jiných správních deliktů kontrolované a povinné osoby zájem na zajištění dosažení účelu kontroly, k němuž je třeba zejména poskytování součinnosti kontrolované nebo povinné osoby vůči kontrolujícímu, a dále zájem na zajištění řádného a nerušeného průběhu kontroly. V řízeních vedených podle zákona č. 500/2004 Sb. mohou orgány SBS dále ukládat pořádkové pokuty až do výše 50 000 Kč tomu, kdo v řízení závažně stěžuje jejich postup v případech stanovených ustanovením § 62.

7.1 Přestupky Přestupky jsou jediným správním deliktem, jehož právní úprava je významně kodifikována přestupkovým zákonem. Ten platí jako obecná právní norma, pokud zvláštní zákony neobsahují speciální úpravu. Zvláštní zákony pak většinou řeší jednotlivé skutkové podstaty, sankce (převážně pokuty) za přestupky a délky prekluzivní lhůty pro zánik odpovědnosti. Tak je tomu i v případě přestupků projednávaných orgány SBS, jejichž skutkové podstaty jsou definovány v ustanovení § 44 zákona č. 61/1988 Sb., ustanovení § 19 zákona č. 157/2009 Sb. a ustanovení §§ 178 a 179 stavebního zákona. Nelze opomenout i ustanovení § 15 kontrolního řádu. Zákony č. 85/2012 a č. 83/2013 obsahují, vzhledem k jejich předmětu úpravy, pouze správní

121

delikty právnických a fyzických podnikajících osob. Ustanovení správního řádu se pro řízení o přestupcích použijí subsidiárně. Zákon o přestupcích obsahuje v ustanovení § 2 legální definici přestupku, za který se považuje zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Přestupkem není jednání, jímž někdo odvrací přiměřeným způsobem přímo hrozící nebo trvající útok na zájem chráněný zákonem nebo nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, jestliže tímto jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek než ten, který hrozil, a toto nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak. Uvedená definice je tedy kombinací pozitivního a negativního vymezení přestupku. Protože přestupky jsou jedním z druhů veřejnoprávních deliktů, je do pozitivní definice přestupku vyjádřen princip subsidiarity a speciality. Jejich souběh je tedy vyloučen a o přestupek se bude jednat pouze tehdy, pokud jednání nepodnikající fyzické osoby nebude vykazovat znaky jiného správního deliktu nebo trestného činu. Výše uvedené speciální úpravy (zákon č. 61/1988 Sb., zákon č. 157/1999 Sb. a stavební zákon) neobsahují u nepodnikajících fyzických osob zvláštní úpravu důvodů zániku trestnosti přestupku. Z těchto důvodů pro orgány SBS platí obecná roční prekluzivní lhůta pro projednání přestupku od jeho spáchání. Tato lhůta se staví v případě konkurence projednávaného přestupku s trestným činem. Pak platí, že do běhu lhůty se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení (§ 20 odst. 2 zákona o přestupcích).

Ke konkurenci přestupů s trestnými činy dochází v praxi zřídka,

zejména pak při projednávání přestupků, o kterých se orgány SBS dozví ze své úřední činnosti v rámci prošetřování smrtelných pracovních úrazů. V případě překrývání jejich formálních znaků pak nabývá na významu materiální znak (společenská škodlivost) a principy speciality a subsidiarity. Jinak řečeno, naplní-li protiprávní jednání fyzické osoby znaky trestného činu i správního deliktu, má vždy přednost odpovědnost za trestný čin, odpovědnost za správní delikt je subsidiární. Vztah přestupku a trestného činu je jednoznačně vyjádřen v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o přestupcích, resp. v jeho legální definici přestupku. Z hlediska statistického je nejčastější přestupek projednávaný orgány SBS ten, kterého se dopustí fyzická osoba tím, že poruší požadavek k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu, včetně bezpečnosti

122

používaných technických zařízení stanovený podle § 6 odst. 6 zákona č. 61/1988 Sb., s nímž ho organizace seznámila, jehož znaky skutkové podstaty jsou vyjádřeny v ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 61/1988 Sb. Tohoto přestupku se může dopustit pouze speciální subjekt, tedy pachatel, který je organizací určen k výkonu hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem a zároveň byl s příslušným požadavkem na bezpečnost práce a provozu seznámen. Z teoretického hlediska se jedná o nepravý omisivní přestupek, kterého se pachatel může dopustit jak jednáním, tak opomenutím. Formulace skutkové podstaty má charakter blanketní hypotézy, neboť přestupkem je porušení povinností (s nímž byl pachatel seznámen) k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu, včetně používaných technických zařízení stanovený ve vyhláškách Českého báňského úřadu, kterými se upravují požadavky k zajištění bezpečnosti práce, provozu a používaných technických zařízení, požadavky havarijní prevence atd. Je tedy otázkou, zda je takto pojatou formulací přestupku naplněn požadavek právní jistoty. K této otázce se již vyjádřil ve svém rozsudku Nejvyšší správní soud, který uvádí, že požadavek právní jistoty vyžaduje co možná nejpřesnější a jednoznačné vymezení skutkových podstat. Naplnění tohoto požadavku není ovšem snadné. Tato skutečnost je dána samotnou povahou veřejné správy, značnou šíří a rozmanitostí vztahů, které zde vznikají, a relativně četnými změnami, jimž předpisy správního práva podléhají. Tomu musí odpovídat i charakter formulací skutkových podstat přestupků, kde jsou častěji používány obecnější, neurčité pojmy a vyskytují se i blanketní hypotézy.148 Ze znění ustanovení § 44 odst. 1 a 2 zákona č. 61/1988 Sb. tedy plyne, že trestná a sankcionovaná jsou i všechna porušení vyhlášek, kterými ČBÚ podrobně upravil okruh záležitostí dle § 6 odst. 6 citovaného zákona za předpokladu, že upravují požadavky k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nebo bezpečnosti provozu včetně bezpečnosti používaných technických zařízení. Není přitom rozhodné, jakým jednáním se tak stalo. Z tohoto režimu jsou vyňata pouze ta jednání, které zákonodárce evidentně považoval za závažnější a zřejmě i společensky nebezpečnější než jiná, zde neuvedená, a proto jim přiřadil samostatné skutkové podstaty a za jejich naplnění stanovil přísnější sankce v rozsahu pokuty až do 100000,- Kč dle ustanovení § 44 odst. 3 zákona č. 61/1988 Sb.

148

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 As 22/2005-55 ze dne 29.11.2006.

123

K této problematice se vyjádřil i Nejvyšší správní soud, který konstatoval, že srozumitelnosti normy nebrání, je-li v důsledku vývoje novelou vytvořena a přiřazena ke stávajícím nová skutková podstata, definující jednání, které pokládá za závažnější a nebezpečnější než jiná, která si lze v oné obecné či zbytkové kategorii (formulace skutkových podstat pomocí blanketní hypotézy) představit.149 Tomu je tak například u nového přestupku, kterého se fyzická osoba dopustí, poruší-li požadavek k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nebo bezpečnosti provozu při nakládání s výbušninami stanovený taktéž prováděcím předpisem ČBÚ dle ustanovení § 44 odst. 1 písm. f) zákona č. 61/1988 Sb. S účinností nového kontrolního řádu převážná část speciálních oprávnění báňských inspektorů uvedená v ustanovení § 42 odst. 2 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb. v souvislosti s výkonem kontroly pozbyla opodstatnění. S tím také počítalo příslušné usnesení vlády,150 které uložilo členům vlády a vedoucím ostatních ústředních správních úřadů provést změnu všech v něm uvedených zákonů dle schváleného harmonogramu v souvislosti s přijetím kontrolního řádu. Uvedená změna zákona č. 61/1988 Sb. byla provedena zákonem č. 64/2014 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím kontrolního řádu. S účinností od 1. května tak mají bánští inspektoři nad rámec kontrolního řádu dvě speciální oprávnění vyplývající ze zákona č. 61/1988 Sb. Mezi tato oprávnění náleží právo báňského inspektora provádět úkony potřebné ke zjištění závad a ke zjišťování stavu příčin a následků závažných provozních nehod a závažných pracovních úrazů a přesvědčovat se u technických pracovníků o jejich znalosti předpisů (§ 42 odst. 2 písm. a) zákona č. 61/1988 Sb.). Další a zároveň poslední speciální oprávnění vyplývající z ustanovení § 7 odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb. je požadovat odpovídající vybavení, zejména sebezáchranné a záchranné přístroje a příslušenství a vytvoření podmínek pro pravidelný výcvik báňských inspektorů záchranářů. Rubem těchto oprávnění báňského inspektora je povinnost kontrolovaného poskytnout potřebnou součinnost a technické vybavení nebo podmínky pro výcvik báňských záchranářů. Nesplnění těchto povinností však není vymahatelné, protože za ně nehrozí žádná sankce – nejedná se o správní delikt. Současná právní úprava tedy 149

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 5/2005-63 ze dne 28.2.2006.

150

Usnesení vlády České republiky č. 543 ze dne 19. července 2012 o Harmonogramu předložení návrhů změn zákonů v souvislosti s přijetím kontrolního řádu.

124

předvídá, že uvedené povinnosti budou vždy plněny dobrovolně a takovéto jednání osoby neklasifikuje jako přestupek nebo smíšený správní delikt. Podle mého názoru se však jedná o tak významné povinnosti (které jsou rubem uvedených oprávnění báňských inspektorů), že je třeba v zákoně č. 61/1988 Sb. definovat příslušné skutkové podstaty správních deliktů. Je třeba si uvědomit, že nesplnění těchto povinností (poskytnout technické vybavení – např. sebezáchranný přístroj) zcela znemožní výkon správního dozoru orgány SBS v podzemí.

7.2 Správní delikty podnikatelů Obecně lze říci, že pro správní delikty podnikatelů (právnických a fyzických podnikajících osob) neexistuje ani částečná kodifikace, nejsou tedy upraveny obecně základy odpovědnosti, systém sankcí ani postup při jejich projednávání. Pramenem jsou tedy zvláštní zákony, které upravují jednotlivé obory veřejné správy. Tyto zákony jsou převážně omezeny jen na výčet skutkových podstat, sankce, lhůty pro ukládání sankcí a určení orgánu, který je projednává. Orgány SBS projednávají správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob, jejichž skutkové podstaty jsou uvedeny v ustanovení § 44a zákona č. 61/1988 Sb., ustanovení § 20 zákona č. 157/2009 Sb., ustanovení § 22 zákona č. 85/2012 Sb., ustanovení § 6 zákona č. 83/2013 Sb., ustanovení §§ 180 a 181 stavebního zákona a ustanovení § 16 kontrolního řádu. Uvedená ustanovení kladou z hlediska správního trestání důraz na charakter prováděné činnosti a nerozlišují, zda se jedná o právnickou nebo fyzickou podnikající osobu. V užším slova smyslu se nejčastěji jedná o organizace.151 Skutkové podstaty jsou pro ně stanoveny shodně včetně ukládaných sankcí či ochranných opatření. Tyto správní delikty, jejichž jednotícím znakem je charakter prováděné činnosti bez ohledu na subjekt, který je vykonává, se označují jako tzv. smíšené správní delikty nebo delikty smíšené povahy, příp. též správní delikty podnikatelů.152

151

Ustanovení § 3a zákona č. 61/1988 Sb. a § 5a horního zákona.

152

Prášková, H. Správní delikty právnických osob a správní delikty smíšené povahy. In: Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 156.

125

Nejčastějším smíšeným správním deliktem, projednávaným orgány SBS, je delikt, jehož skutková podstata je uvedena v ustanovení § 44a odst. 2 písm. l) zákona č. 61/1988 Sb., podle kterého se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní požadavky stanovené prováděcím právním předpisem vydaným na základě § 6 odst. 6 cit. zákona. Opět se jedná o formulaci skutkové podstaty, která má charakter blanketní hypotézy, neboť správním deliktem je nesplnění požadavků stanovených vyhláškami ČBÚ vydanými na základě zákonného zmocnění v ustanovení § 6 odst. 6 zákona č. 61/1988 Sb. Z uvedeného ustanovení lze dovodit, že druhovým objektem je zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu včetně používaných technických zařízení, havarijní prevence a dalších náležitostí v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Obligatorním znakem skutkové podstaty správního deliktu právnické osoby není zavinění. K vyvození odpovědnosti tedy stačí fakt, že právnická osoba porušila nebo nesplnila povinnosti stanovené zákonem nebo uložené na jeho základě. V ustanovení § 44d odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb. jsou však obsaženy liberační důvody. Právnická osoba tedy za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. Subjektivní potíže právnické osoby jako je např. špatná hospodářská situace nemůže vést ke zproštění odpovědnosti, proto je třeba vynaložení nutné péče k zabránění porušení právních povinností posuzovat objektivně. U všech správních deliktů právnických osob projednávaných orgány SBS platí, že uplynutí doby (např. ustanovení § 44d odst. 3 zákona č. 61/1988 Sb.) je důvodem zániku trestnosti správního deliktu. Uplynutí času jako okolnosti vedoucí k zániku trestnosti je vyjádřeno jednak lhůtou objektivní (běží ode dne, kdy byl správní delikt spáchán), tak i lhůtou subjektivní (běží ode dne, kdy se příslušný správní orgán o porušení právní povinnosti dozvěděl). Odpovědnost právnické osoby za správní delikt tedy zaniká, jestliže orgán SBS o něm nezahájí řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán. Při správním trestání se orgány SBS setkávají se situací, že je velmi obtížné ve složité struktuře právnické osoby označit osobu, která zavinila porušení právních povinností (z hlediska zásady nulla poena sine culpa). Pak do popředí vystupuje zásada

126

procesní ekonomie, aby postih nebyl ve snaze prokázání zavinění zcela zmařen nebo jeho dosažení nevedlo k neúměrným nákladům. Střet těchto dvou myšlenek musí být součástí správního uvážení a musí se následně promítnout do odůvodnění správního rozhodnutí. Prášková153 uvádí, že vztah mezi správním deliktem právnické osoby a přestupkem osob jednajících za právnickou osobu je teoreticky sporný. Praxe i část teorie se přiklání k názoru, že s ohledem na zásadu legality postihu správních deliktů právnických osob a s využitím historického výkladu uvažovaných ustanovení je uplatnění odpovědnosti za přestupek subsidiární. Rozhodnutí orgánů SBS o ukládání sankcí, jakožto důsledku za správní delikty, jsou poměrně často předmětem přezkumu. Nejčastější vadou těchto rozhodnutí v posledních 10 letech byla vada spočívající v tom, že výrok rozhodnutí neobsahoval popis skutku, uvedení místa, času a způsobu spáchání, popř. i uvedení jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným skutkem.154 Další častou vadou řízení, která není typická jen pro správní trestání, bylo nedostání zákonného požadavku úplnosti odůvodnění rozhodnutí, jež má významný dopad na posuzování přezkoumatelnosti rozhodnutí soudy.

7.3 Sankce a ochranná opatření Sankce jsou právním následkem správních deliktů fyzických a právnických osob. Za přestupek lze uložit pouze sankce obecné, které stanoví zákon o přestupcích nebo sankce zvláštní, které stanoví jiný speciální zákon. I zde platí zásada přednosti speciální úpravy sankcí před úpravou obecnou zákonem o přestupcích. U fyzických osob, pokud se dopustí přestupku, není uložení sankce obligatorní. Uvedená skutečnost je zřejmá z formulace „za přestupek lze uložit pokutu do“, která umožňuje orgánům SBS, s přihlédnutím k obecné úpravě zákonem o přestupcích, upustit od uložení sankce, jestliže k nápravě pachatele postačí samotné projednání přestupku, nebo zvolit jiný druh sankce. Pro úplnost uvádím, že zákon o přestupcích rozlišuje čtyři druhy 153

Prášková, H. Správní delikty právnických osob a správní delikty smíšené povahy. In: Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 155.

154

Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 Ads 119/2006 – 101 ze dne 23.4.2008.

127

sankcí (napomenutí, pokutu, zákaz činnosti a propadnutí věci). Obecnou sankcí ukládanou za správní delikty podnikatelů je pokuta (peněžitý trest). Jako další sankce uvádějí zvláštní zákony propadnutí věci nebo zákaz činnosti. Podle ustanovení § 44 a násl. zákona č. 61/1988 Sb. mohou ČBÚ a OBÚ ukládat za přestupky fyzických osob pokuty ve správním řízení až do výše 100 000 Kč. V blokovém řízení může báňský inspektor uložit pokutu až do výše 3 000 Kč. Za správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob uvedených v tomto zákoně může ČBÚ a OBÚ uložit pokutu maximálně do výše 5 000 000 Kč. Kromě pokuty může být uloženo i za zákonem stanovených podmínek propadnutí výbušniny, a to samostatně nebo kumulativně s pokutou (§ 44a odst. 5 zákona č. 61/1988 Sb.). Další sankcí, která může být orgány SBS uložena, je pozastavení platnosti povolení k dobývání, pokud organizace ani v přiměřené náhradní lhůtě neuloží peněžní prostředky ve výši vytvořené rezervy na sanaci a rekultivaci a na důlní škody na zvláštní vázaný účet v bance (§ 37a odst. 4 horního zákona). Pro úplnost je třeba uvést, že zákon č. 61/1988 Sb. je nejčastěji aplikovanou právní normou, nikoliv však jedinou, která řeší oblast správních deliktů. Za zmínku stojí i skutečnost, že původně byl v zákoně č. 61/1988 Sb. institut správního dozoru „provázán“ v ustanovení § 44 odst. 6 se skutkovou podstatou správního deliktu. Báňský inspektor byl oprávněn uložit pokutu v blokovém řízení až do výše 200 Kčs pracovníkovi organizace, který zaviněně porušil povinnosti vyplývající z předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu, nebo pracovníkovi, který svým jednáním ztížil výkon vrchního dozoru orgánů státní báňské správy. V současné době při vynucování povinnosti kontrolované osoby poskytnout patřičnou součinnost kontrolním pracovníkům je třeba postupovat podle obecné právní úpravy, kterou je §§ 15 a 16 kontrolního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Podle těchto ustanovení je možné fyzické osobě nebo právnické osobě a podnikající fyzické osobě, která nevytvořila požadované podmínky pro výkon kontroly nebo neposkytla kontrolujícímu potřebnou součinnost, v rozsahu ustanovení § 10 zákona o kontrole, uložit pořádkovou pokutu až do výše 200 000 Kč, popř. do 500 000 Kč. Ze zásady nullum crimen, nulla poena sine lege vyplývá mimo jiné (určité a jasné vyjádření skutkových podstat správních deliktů, zákaz analogie v neprospěch

128

odpovědné osoby, zákaz retroaktivity, atd.) i uzavřený výčet sankcí a výběr její výše. Jedná se o požadavek dostatečné určitosti formálních znaků skutkových podstat, právní úpravy trestů a jejich sazeb. Z hlediska tohoto požadavku by bylo na místě upravit v zákoně č. 61/1988 Sb. sazbu trestů ukládaných orgány SBS za správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob. Konkrétně se jedná o sazbu do 5 000 000 Kč u těch nejzávažnějších správních deliktů v oblasti nakládání s výbušninami. To znamená stanovit i spodní hranici rozpětí např. od 2 000 000 do 5 000 000 Kč u správních deliktů, jejichž skutkové podstaty jsou uvedeny v § 44a odst. 3 písm. b) cit. zákona – nezajistí objekty a prostory, v nichž se nakládá s výbušninami, proti odcizení a jejich výbuchu a v § 44a odst. 3 písm. d) cit. zákona - neoznámí odcizení, ztrátu nebo porušení nákladu či přepravního obalu výbušniny, s ohledem na jejich vyšší společenskou nebezpečnost ve vztahu k ostatním správním deliktům. Z hlediska trestání stojí za zmínku i skutečnost, že provádění hornické činnosti bez oprávnění nebo povolení je v ČR správním deliktem, který projednávají orgány SBS a to zcela výjimečně. Polský geologický a horní zákon (981/2011 Dz.U. nr 163 Prawo geologiczne i górnicze )155 toto jednání označuje za jednání natolik společensky škodlivé, že naplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu. Jsem toho názoru, že trestněprávní řešení by mělo být z hlediska principu ultima ratio až krajním prostředkem ve vztahu k deliktní právní úpravě správním právem. Trestnými činy mohou být pouze závažnější případy protispolečenských jednání, a to podle zásady, že tam, kde postačí k regulaci prostředky správního nebo civilního práva v širším slova smyslu, jsou trestněprávní prostředky nejen nadbytečné, ale z pohledu principu právního státu také nepřípustné.156 Vedle sankcí je v zákonem stanovených případech následkem spáchání správního deliktu ochranné opatření. Sankce způsobují pachateli správního deliktu újmu. Smyslem ochranných opaření je chránit společnost před možnými následky protiprávních jednání a také zabraňovat, aby k nim docházelo. Jde tedy o omezení, 155

Polsko. Sejm Polské republiky. Internetový systém právních aktů. [online] 12.10.2013. Dostupné z: http://isap.sejm.gov.pl.

156

Kratochvíl, V. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo hmotné. Obecná část. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2009, s. 27.

129

snížení nebo odstranění nebezpečí dalšího porušení či ohrožení právem chráněných společenských zájmů. Má tedy především preventivní a zabezpečovací funkci a případná újma je pouze jeho vedlejším nevyhnutelným účinkem. Zákon č. 61/1988 Sb., v ustanovení § 44c připouští zabrání výbušniny pachateli správního deliktu, jestliže náleží pachateli, kterého nelze za správní delikt stíhat, nebo nenáleží pachateli správního deliktu nebo mu náleží zcela a jestliže to vyžaduje bezpečnost osob a majetku. Vlastníkem zabrané výbušniny se pak stává stát.

7.4 Shrnutí Právní úprava správních deliktů projednávaných orgány státní báňské správy je roztříštěna do několika zákonů, kde jsou uvedeny jednotlivé skutkové podstaty a druhy sankcí, popř. ochranných opatření. To je typické pro celý systém správních deliktů, nikoliv jen pro oblast v působnosti SBS. Jedná se zejména o zákon č. 61/1988 Sb., dále pak o zákon č. 157/2009 Sb., zákon č. 85/2012 Sb., zákon č. 83/2013 Sb. a stavební zákon, ve kterých je uveden výčet skutkových podstat jednotlivých přestupků a správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob včetně sankcí. Další právní normy, které upravují, vzhledem k dosažení jejich účelu, pořádkové správní delikty projednávané orgány SBS, jsou kontrolní a správní řád. V oblasti přestupků nelze opomenout i zákon o přestupcích, který však neobsahuje skutkové podstaty přestupků projednávaných orgány SBS, ale je základem jejich právní úpravy. Formulace skutkových podstat smíšených správních deliktů a přestupků projednávaných orgány SBS, kterých se nejčastěji pachatelé dopouštějí, má charakter blanketní hypotézy. Tato skutečnost je dána značnou šíří a rozmanitostí vztahů, které v oblasti dozorované SBS vznikají, a relativně četnými změnami, jimž předpisy (zejména vyhlášky ČBÚ) podléhají. Tomu odpovídá i charakter formulací skutkových podstat správních deliktů, kde jsou častěji používány obecnější, neurčité pojmy a vyskytují se právě i blanketní hypotézy. Z hlediska správní praxe orgánů SBS a přezkumů jejich správních aktů ve věci správních deliktů plyne, že je třeba dbát při rozhodování o vině a trestu na dostatečný popis skutku, aby nebyl zaměnitelný s jiným skutkem, ve výrokové části rozhodnutí

130

a na vyčerpávající odůvodnění (z hlediska zákonného požadavku) výše ukládané sankce. Práce dále zdůrazňuje, že zákon č. 61/1988 Sb. obsahuje speciální oprávnění báňského inspektora v souvislosti s výkonem kontroly. Rubem těchto oprávnění báňského inspektora je povinnost kontrolovaného poskytnout potřebnou součinnost ke zjištění příčin mimořádných událostí a závažných pracovních úrazů a technické vybavení nebo podmínky pro výcvik báňských záchranářů. Nesplnění těchto povinností však není vymahatelné, protože kontrolované osobě nehrozí žádná sankce, pokud povinnost nesplní dobrovolně. Jedná se však o poměrně významné povinnosti, a proto je třeba v zákoně č. 61/1988 Sb. definovat příslušné skutkové podstaty správních deliktů.

131

8. Závěr Státní báňská správa je dvouinstanční institucí, která vykonává veřejnou správu v různých organizačních formách již několik století. Obecně lze říci, že se specializuje na oblast ochrany a využívání nerostů včetně dozoru nad jejich bezpečným získáváním a nakládáním s výbušninami. Orgány státní báňské správy ČR jsou Český báňský úřad a obvodní báňské úřady s působností stanovenou enumerativně zejména v ustanovení § 38 odst. 1 písm. b) zákona č. 61/1988 Sb. Český báňský úřad je ústřední úřad SBS s celostátní územní působností přímo řízený vládou. Obvodní báňské úřady jsou územní odborné správní úřady (dekoncentráty). Územní působnost obvodních báňských úřadů, kterých je celkem 8, byla v předchozích letech předmětem četných změn. S ohledem na významnost těchto změn a specializaci SBS práce navrhuje jejich vyhodnocení na základě ekonomického i personálního auditu. Úkoly orgánů státní báňské správy na úseku „vrchního“ dozoru vykonává ČBÚ ústředními báňskými inspektory a obvodní báňské úřady obvodními báňskými inspektory. Na tyto dozorčí orgány jsou již historicky kladeny vysoké kvalifikačními požadavky, což je velmi pozitivně vnímáno nejen adresáty veřejné správy, ale i veřejnou správou samotnou. Činnost veřejné správy se uskutečňuje v určitých formách, v nichž působí navenek na své adresáty. Těmto formám se práce věnuje nejdříve obecně a pak z pohledu úkolů, které jsou kladeny na orgány SBS. Pozornost je věnována jak procesům podrobně upraveným právními normami, jako jsou vydávání vyhlášek a správních aktů, uzavírání veřejnoprávních smluv, tak i procesům méně právně významným (vydávání stanovisek, vyjádření, osvědčení atd.), nebo jen faktickým (ukládání závazných příkazů báňských inspektorů). Řádná realizace veřejné správy v celém spektru jejího zaměření vyžaduje i rozmanitost jednotlivých forem činnosti veřejné správy. Základním a nejdůležitějším kritériem, které práce využívá k vymezení těchto forem správní činnosti je intenzita právních účinků. Důvodem je zejména fakt, že čím je zásah veřejné správy do sféry subjektivních práv adresáta závažnější, tím více je třeba věnovat pozornost tomu, zda zásah úřední osoby vykonávající pravomoc je legální, dostatečně přiměřený, vyvážený, spravedlivý, adresátem očekávaný a podobně. Méně závazné a významné formy činnosti (na rozdíl od abstraktních aktů, opatření obecné povahy, konkrétních aktů, veřejnoprávních smluv a faktických zásahů) literatura

132

obecně označuje za neregulativní nebo také jiné (další) úkony veřejné správy. Těmto formám činnosti SBS se práce věnuje stručně, neboť mají doplňkový charakter nebo jsou jimi vytvářeny organizační a materiálně technické předpoklady pro realizaci úkolů obdobně v celé veřejné správě. Jedná se zejména o osvědčení, ověření, posudky, stanoviska, vyjádření, doporučení, výzvy, veřejnoprávní ujednání, dále registrace, evidence, dokumentační úkony, informační a programovací úkony atd. Některé z nich jsou realizovány na základě výslovného zmocnění v zákoně, jiné zákon předpokládá vzhledem k úkolům, které vykonavatel veřejné správy plní. Výsledkem rigorózní práce je zjištění, že ne každá z forem činností užívaná orgány státní báňské správy má právní základ, nebo vychází z obsahových požadavků pro konkrétní činnost, či plní svůj účel. Jedná se zejména o oblast vydávání některých správních aktů (konkrétně vydávání oprávnění k projektování a povolování stanovení ochranných pilířů, celíků nebo pásem důlních povrchových objektů), kde orgány SBS postupují praeter legem. Další poměrně problematickou oblastí je vydávání schvalovacích aktů. Obecně lze říci, že u všech schvalovacích aktů (zejména pak u předchozího souhlasu k převodu dobývacího prostoru a schválení čerpání finančních rezerv na sanace a rekultivace popřípadě důlní škody), které vydávají obvodní báňské úřady podle horního zákona, nejsou v zákoně vyjádřeny podmínky udělení konkrétních oprávnění. Tento legislativní nedostatek více či méně oslabuje některé ze zásad činnosti správních orgánů. Pro schvalovací akty je typické, že při splnění konkrétních zákonem stanovených podmínek vzniká adresátu právní nárok na jeho vydání. Pokud tyto podmínky nejsou stanoveny právním předpisem nelze vydání pozitivního správního aktu předvídat. Vymezení zákonného rámce podmínek pro udělování schvalovacích aktů OBÚ zefektivní výkon SBS a lépe vymezí vztah mezi zájmy veřejnými a ochranou práv adresátů. Další významnou formou činnosti SBS jsou faktické zásahy, v podobě závazného příkazu báňského inspektora, které jsou efektivním nástrojem výkonu správního dozoru a poskytují tak včasnou ochranou těch nejdůležitějších veřejných hodnot společnosti (život, zdraví, majetek). Práce zdůrazňuje opodstatněnost tohoto mimořádného nápravného prostředku správního dozoru SBS přesto, že obecná úprava správním řádem s výsledky kontrol v některých ustanoveních výslovně počítá. Tato

133

ustanovení správního řádu jsou však ještě natolik formalizovaná svým specifickým procesem (řízení na místě, příkazní řízení), že neumožňují vždy bezprostředně zasáhnout v zákonem předvídaných kolizích zájmů, s ohledem na nutnou přítomnost účastníka, jeho souhlas s ukládanou povinností či spolehlivé zjištění stavu věci. Užití závazného příkazu báňského inspektora je však zásadně oslabeno skutečností, že jeho nesplnění není přestupkem, čímž je omezena jeho vynutitelnost. Práce se věnuje i formalizaci tohoto faktického pokynu, která je zajímavá zejména v tom, že se o podaných námitkách proti závaznému příkazu báňského inspektora může rozhodovat v dvouinstančním správním řízení. Tento dvojinstanční správní přezkum závazného příkazu a poměrně dlouhá 15-ti denní lhůta pro podání námitek posiluje postavení adresáta závazného příkazu, ale na úkor zásady procesní ekonomie. Z hlediska správní praxe se tedy práce přikláním spíše k obdobnému postupu formalizace, který obsahuje zákon č. 64/1986 Sb., u opatření uložených inspektorem České obchodní inspekce. Předmětem kritiky je i množství závazných příkazů vydaných báňskými inspektory, ve vztahu

k jiným

prostředkům

zjednávání

nápravy

v rámci

správního

dozoru

a celkovému počtu mimořádných situací, kdy je nezbytné ale zároveň odůvodnitelné, závazný příkaz vydat. Je tedy zřejmé, že závazný příkaz (jako mimořádný prostředek) je báňskými inspektory vydáván i ve standardních situacích (aniž by naléhavost a vážnost případu vyžadovala bezprostřední ochranu významného veřejného zájmu), kdy je třeba vydat rozhodnutí. Tím je adresátu závazného příkazu ubíráno základní procesní právo na vydání aktu v řízení. Z tohoto pohledu a zejména s ohledem na procesní práva adresáta zásahu by bylo účelné, aby náprava nedostatků, které bezprostředně neohrožují právem chráněné zájmy, byla činěna ve správním řízení, kterému by předcházela výzva adresátu (kontrolovanému) k odstranění kontrolou zjištěných závad. Správní řízení k odstranění nedostatků by pak následovalo, pokud by kontrolovaná osoba na výzvu nereagovala odstraněním zjištěných závad v dohodnutém termínu. Z méně právně významných forem činností státní báňské správy je věnována pozornost zejména stanoviskům a vyjádřením. Na základě ustanovení § 19 odst. 1 horního zákona OBÚ navrhuje podmínky pro umístění, případně provedení stavby nebo zařízení v chráněném ložiskovém území. To zajišťuje ochranu výhradních ložisek před zřizováním staveb a zařízení, které mohou znemožnit nebo ztížit jejich dobývání. Práce upozorňuje na skutečnost, že uvedené ustanovení zajišťuje ochranu jen těch ložisek,

134

která jsou nebo v budoucnu budou dobývána hlubinným způsobem, neboť svojí konstrukcí předjímá, že k povolení stavby vždy dojde, otázkou je pouze to za jakých podmínek. Jedná se o právní normu, která není vhodným a účinným nástrojem k provedení Ústavou uložené povinnosti státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství v oblasti nerostného bohatství. Z veřejnoprávních ujednání je věnována pozornost zejména Dohodě o vzájemné spolupráci mezi Státním úřadem inspekce práce a ČBÚ a dohodě mezi ČBÚ a Ministerstvem vnitra ČR řešících spolupráci v oblasti správního dozoru a šetření mimořádných událostí. Obě dohody jsou předpokladem efektivní dobré správy a je třeba je pravidelně vyhodnocovat a aktualizovat. Práce vyzdvihuje zprovozňování informačního systému veřejné správy základních registrů, registru obyvatel, registru osob a registru práv a povinností. K efektivnímu využití tohoto systému ze strany orgánů SBS v současné době brání postupně zlepšující se technické zázemí, které zatím omezuje jejich úplné využití a propojení s e-spisem. Ten zabezpečuje komplexně oblasti spisových služeb a elektronických spisoven v rámci celé státní báňské správy. Práce zmiňuje i zavedení integrovaného informačního systému Státní pokladny, jejíž funkce kromě centralizace příjmů, řízení výdajů, platebního styku, vedení účetnictví a finančního plánování, je i kontrolní. Zavedení systému Státní pokladny je velkým přínosem z hlediska hospodaření a správy majetku SBS a je třeba v tomto procesu integrace nakládání s veřejnými prostředky pokračovat. Významnou činností SBS je i každoroční pořádání konference IQmining. Její společensko-organizační povaha přispívá k výměně potřebných informací a zkušeností, ale i lepšího vnímání českého hornictví občanskou společností. Veřejná správa plní nejen funkci regulativní, ale i ochranou, která zajišťuje bezporuchový chod veřejné správy a zjednání nápravy tam, kde již k porušení právních povinností došlo. Správní dozor a správní trestání je tak významnou a neodmyslitelnou činností orgánů státní báňské správy, bez kterých by nemohla efektivně plnit zákonem stanovené úkoly. Z okruhu úkolů svěřených státní báňské správě zákonem č. 61/1988 Sb. je zřejmé, že správní dozor není její jedinou ani dominantní činností, kterou vykonává. Lze tedy usuzovat, že vykonává běžný správní dozor jako součást své působnosti vedle jiných úkolů. Báňský dozor je typickým příkladem správního dozoru, kdy se obě fáze dozoru časově prolínají. Práce zdůrazňuje, že je důležité z hlediska

135

správní praxe jednotlivé fáze od sebe oddělit proto, že mají jiný obsah a také jinou procesní úpravu. V rámci druhé fáze dozoru (pokud nastane) jsou pak výrazně převládající formou správních úkonů vůči adresátům správního dozoru SBS faktické zásahy – závazné příkazy báňských inspektorů. Ty je však třeba uplatňovat jen v mimořádných situacích při řešení natolik naléhavých a závažných případů, ve kterých je s ohledem na ochranu zákonem stanovených veřejných zájmů nevyhnutelné, aby báňský inspektor vydal akt, kterým v nezbytném rozsahu upraví poměry určitých osob, aniž by proběhlo správní řízení před nebo po vydání uvedeného aktu. Rigorózní práce dále podrobně zdůvodňuje nenahraditelnost závazných příkazů báňských inspektorů při ukládání nápravných prostředků správního dozoru ve vztahu k jiným méně formálním postupům, se kterými správní řád v návaznosti na výkon dozoru uvažuje. Důvodem je i judikatura, která nevnímá uplatňování faktických zásahů v rámci správního dozoru jako samostatnou a nenahraditelnou formu činnosti veřejné správy. Dalším velmi účinným nástrojem k prosazování plnění právních povinností ze strany jejich adresátů a zabraňující dalšímu porušování právních předpisů je ukládání sankcí, jakožto důsledek (trest) za správní delikty. Právní úprava správních deliktů projednávaných orgány SBS je roztříštěna do několika zákonů, kde jsou uvedeny jednotlivé skutkové podstaty a druhy sankcí, popř. ochranných opatření. Formulace skutkových podstat přestupků a smíšených správních deliktů projednávaných orgány SBS, kterých se nejčastěji pachatelé dopouštějí, má charakter blanketní hypotézy. Tato skutečnost je dána značnou šíří a rozmanitostí vztahů, které v oblasti dozorované SBS vznikají, a relativně četnými změnami, jimž vyhlášky ČBÚ podléhají. Tomu pak odpovídá charakter formulací skutkových podstat správních deliktů, kde jsou používány obecnější, neurčité pojmy a vyskytují se právě i blanketní hypotézy. Práce, i s ohledem na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, zastává názor, že jejich formulace ještě naplňuje požadavek právní jistoty. Závazný příkaz báňského inspektora je účinným a častým nástrojem k zjednávání nápravy v případě zjištění nedostatků v průběhu výkonu správního dozoru. Z těchto důvodů je mu věnována zvýšená pozornost i v oblasti správního trestání. Vzhledem ke skutečnosti, že závazný příkaz směřuje k ochraně těch nejdůležitějších společenských zájmů, jako jsou ochrana života a zdraví osob, mělo by se jednat i o včasný prostředek ochrany těchto zájmů. Zákon č. 61/1988 Sb. předpokládá, že závazný příkaz bude ukládán pouze „organizacím“ jako

136

výsledek zásady procesní ekonomie. Práce naopak zdůrazňuje, že nesplnění závazného příkazu báňského inspektora by mělo být primárně přestupkem, aby ho bylo možné vynucovat již v terénu vůči konkrétním pracovníkům. K dosažení cílů a zabezpečení realizace širokého spektra úkolů jsou orgány státní báňské správy vybaveny adekvátními formami činností, které jim vytváří vhodné podmínky pro efektivní výkon dobré správy. Každá z forem činnosti, užívaná orgány státní báňské správy při plnění zákonem stanovených úkolů, by měla mít právní základ, vycházet z obsahových požadavků pro konkrétní činnost a plnit svůj účel. Zhodnocení těchto předpokladů, i na základě zkušeností ze správní praxe, by mělo být hlavním přínosem této práce, a to i s ohledem na skutečnost, že oblast horního práva, zejména pak činnosti státní báňské správy je jen velmi zřídka odborně prezentována. O důležitosti tohoto správního odvětví svědčí fakt, že zabezpečuje regulaci významných společenských vztahů v oblasti ochrany nerostného bohatství, ochrany životů a zdraví osob, jejich majetku a bezpečnosti provozu.

137

Resumé

In the introduction the thesis deals with the public administration in general. The theory approaches the definition of public administration from two aspects, material (functional concept) and formal (organizational concept). Starting point for solution of this thesis is material concept, which preferentially does not address State Mining Administration (SBS) as an institution performing public administration, but as a set of administrative activities which SBS’s bodies exercise and so differ from other parts of administration. Public administration activities are realized in specific forms which act on their addressees. These forms focuses the thesis at first in general and then from the perspective of the tasks which are placed on the SBS. Attention is given to processes elaborately modified by legal standards like issuance of regulations, internal rules and administrative acts, conclusion of public contracts, such as to less important processes (issuance of opinions, statements, certificates etc.) or to factual processes (issuance of binding orders by mining inspectors). Bodies of SBS have a great deal of power authority, which enables them effective promoting the fulfilment of legal obligations, eliminating illegal states or preventing further infringements of legal regulations. For this reason the thesis describes also the secondary institutes of administrative law and this administrative supervision and administrative punishment practised by SBS’s bodies. The result of the thesis is the fact that all forms of SBS’s action are not based on the legal basis or proceed from the content requirements for a particular activity or serve their purpose. As the most problematic sphere from that point of view appears to be issuing binding orders by mining inspectors and the area of approval acts.

138

Abstrakt:

Správní činnost orgánů státní báňské správy ČR Činnost veřejné správy se uskutečňuje v určitých formách, které působí na jejich adresáty. Účelem této rigorózní práce je popsat jednotlivé formy činnosti veřejné správy obecně a pak z hlediska úkolů, které jsou na orgány státní báňské správy kladeny. Práce by tedy měla prověřit, zda každá z forem činností užívaná orgány státní báňské správy při plnění zákonem stanovených úkolů má právní základ, vychází z obsahových požadavků pro konkrétní činnost a plní svůj účel. Rigorózní práce se v úvodu zabývá veřejnou správou a její činností obecně. Následně se věnuje jednotlivým formám činností státní báňské správy (SBS) vyhláškám ČBÚ, veřejnoprávním smlouvám, interním předpisům, správním aktům a dalším právně významným formám činnosti SBS (stanoviska, vyjádření, osvědčení, atd.). Asi nejproblematičtější oblastí, kterou práce řeší, je oblast faktických zásahů báňských inspektorů. V závěru rigorózní práce popisuje i druhotné instituty správního práva, správní dozor a správní trestání orgány SBS.

Klíčová slova: činnost veřejné správy, státní báňská správa

139

Abstract:

Administrative activity in State Mining Administration of the Czech Republic Public administration activities are realized in specific forms which act on their addressees. The purpose of this thesis is to describe the various forms of action of bodies of State Mining Administration (SBS) in terms of the tasks that are imposed on them. The thesis also studies whether each of the forms of SBS’s activities is based on the legal basis and fulfils its purpose. In the introduction the thesis deals with the public administration in general. Subsequently addresses various forms of SBS’s activities - SBS’s regulations, public contracts, internal rules, administrative acts and other legally important forms of SBS’s action (opinions, statements, certificates etc.). Perhaps the most problematic subject, which is discussed in the thesis, is the sphere of real interventions of mining inspectors. In conclusion the thesis describes the secondary institutes of administrative law. Administrative supervision and administrative punishment are so important SBS’s activities that without them authorities of SBS could not effectually perform tasks fixed by law.

Keywords: action of public administration, State Mining Administration

140

Seznam použitých pramenů Literatura Bartoň, M., Dienstbier, F., Horáková, M., Peterková, M., Pouperová, O., Sládeček, V. Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009. 383 s. ISBN 978-80-86624-50-1 Hálová, M., Rajchl, J. Rozhodování o nápravných prostředcích správního dozoru. Praha: Správní právo 8/2008, s. 457 - 494 Hendrych, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232 s. ISBN 978-80-7357-458-1 Hendrych, D. a kol. Správní práv. Obecná část. 6. vydání Praha: C.H.Beck, 2006, 861 s. ISBN 80-7179-442-2 Hendrych, D. Základy správní vědy. Praha: Edice „Prameny a nové proudy právní vědy“, 1992, 134 s. ISBN 80-85341-30-1 Ipsen, J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3., neu bearbeitete Auflage. Köln: HeymannVerlag KG, 2003, 452 s. ISBN 3-452-25503-4

Carl

Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C.H.Beck, 2011, 716 s. ISBN 978-80-7400-401-8 Kindl, M., Kramář, K., Rajchl, J., Telecký, D. Základy správního práva. 2. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2009. 298 s. ISBN 97880-7380-190-8 Klíma, K. Ústavní právo, 3. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2006. 759 s. ISBN 80-7380-000-4 Kramář, K. Kontrola ve veřejné správě, díl I. Karlovy Vary: Vysoká škola Karlovy Vary, o.p.s., 2005, 67 s. Kratochvíl, V. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo hmotné. Obecná část. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2009, 834 s. ISBN 978-80-7400-042-3 Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, 248 s. ISBN 978-80-7400-357-8 Mates, P., Matula, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, Fakulta národohospodářská, 1999, 105 s. ISBN 80-7079-753-3 Mates, P. Správní uvážení. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2013, 120 s. ISBN 978-80-7380-424-4 Machajová, J. a kol. Všeobecné správne právo – 5. Aktualizované vydanie. Bratislava: EUROKÓDEX, s.r.o. 2010, 688 s. ISBN 978-80-89447-27-5

141

Pomahač, R. Základy teorie veřejné správy. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2011, 267 s. ISBN 978-80-7380-330-8 Pomahač, R., Handrlica, J., Kryska, D., Pítrová, L., Prášková, H., Staša, J., Svoboda, P. Veřejná správa za rozcestím (právní reflexe). Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2013, 184 s. ISBN 978-80-87146-92-7 Pražák, J. Vývoj báňského dozoru, in Hornická ročenka ´92, ČBÚ a ZSDaNP. Ostrava: RBZS, 1993, s. 229 Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2012, 427 s. ISBN 978-807239-281-0 Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6 Skulová, S. a kol. Základy správní vědy. Brno: Masarykova univerzita, 1998, 234 s. ISBN 80-210-1828-3 Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI, 2009, 464 s. ISBN 987-807357-382-9 Staša, J. Úvod do českého správního práva, 4. vydání. Praha: Vydavatelství PA ČR, 2003, 187 s. ISBN 80-7251-067-3 Suldovský, J. Kronika hornictví zemí koruny české. Ústí nad Labem: Vydavatelství CDL Design s.r.o., 2006, 397 s. ISBN 80-903760-0-2 Svoboda, P. Ústavní základy správního řízení v České republice. Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha: Linde Praha, a.s., 2007, 359 s. ISBN 978-80-7201676-1 Šturma, P., Tomášek, M. Nové jevy v právu na počátku 21.století. III. Proměny veřejného práva. Praha: Univerzita Karlova v Praze, 2009, 481 s. ISBN 978-80-2461662-9 Urbanec, V. Studie k hospodářským dějinám a dějinám státní správy. Praha: Jiří FléglVega, 2005 Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2006, 1048 s. ISBN 80-7273-134-3 Voženílek, B. K pojetí a klasifikaci forem správní činnosti. ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE – IURIDICA 2, 1980, s. 95 - 117 Vrabko, M. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. 1. vydanie. Bratislava: C.H.Beck, 2012, 480 s. ISBN 978-80-89603-03-9 Hornická ročenka 2012 ČBÚ a ZSDaNPST ČR. Ostrava: Montanex a.s. 2013, 290 s. ISBN 978-80-7225-383-8

142

Právní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Listina základních práv a svobod vyhlášená usnesením Předsednictva ČNR pod č. 2/1993 Sb. Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zajištění základu daně z příjmů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisu Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů

143

Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 157/2009 Sb., o nakládání s těžebním odpadem a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 85/2012 Sb., o ukládání oxidu uhličitého do přírodních horninových struktura o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 501/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 504/2012 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2013 Zákon č. 83/2013 Sb., o označování a sledovatelnosti výbušnin pro civilní použití, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 64/2014 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím kontrolního řádu

144

Vyhláška č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních ložisek, o povolování a ohlašování hornické činnosti a ohlašování činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška ČBÚ č. 415/1991 Sb., o konstrukci, vypracování dokumentace a stanovení ochranných pilířů, celíků a pásem pro ochranu důlních a povrchových objektů, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 15/1995 Sb., o oprávnění k hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, jakož i k projektování objektů a zařízení, které jsou součástí těchto činností, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 17/2005 Sb., o podrobnějších podmínkách organizace České školní inspekce a výkonu inspekční činnosti, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 294/2005 Sb. o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 298/2005 Sb. o požadavcích na odbornou kvalifikaci a odbornou způsobilost při hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem a o změně některých právních předpisů, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 394/2011 Sb., o sídlech obvodních báňských úřadů, ve znění pozdějších předpisů

Usnesení vlády ČR Usnesení vlády č. 444 ze dne 30.10.1991 ke zprávě o územních ekologických limitech těžby hnědého uhlí a energetiky v Severočeské hnědouhelné pánvi Usnesení vlády č. 490 ze dne 27.11.1991 k programu ozdravění životního prostředí v okrese Sokolov na léta 1992 až 1995 s výhledem do roku 2000 Usnesení vlády č. 511 ze dne 15.9.1993 o zrušení některých usnesení vlády Usnesení vlády č. 1311 z 13.12. 1999 k Surovinové politice v oblasti nerostných surovin a jejich zdrojů Usnesení vlády č. 211 ze dne 10.3.2004 ke Státní energetické koncepci Usnesení vlády č. 169 ze dne 9. února 2005 k záměru vytvoření Státní pokladny Usnesením vlády č. 561 ze dne 23. května 2007 k vytvoření účetnictví státu Usnesení vlády č. 1176 ze dne 10.9.2008 k územně ekologickým limitům těžby hnědého uhlí v severočeské hnědouhelné pánvi

145

Usnesení vlády č. 1217 ze dne 21. září 2009 k součinnosti rozpočtových kapitol v další fázi Integrovaného informačního systému Státní pokladna. Usnesení vlády č. 543 ze dne 19. července 2012 o Harmonogramu předložení návrhů změn zákonů v souvislosti s přijetím kontrolního řádu Usnesení vlády č. 803 ze dne 8.11.2012 k aktualizaci Státní energetické koncepce České republiky

Vnitřní předpisy SBS Opatření předsedy ČBÚ č. 11/2007, kterým se vydává Pracovní řád SBS ČR Opatření předsedy ČBÚ č. 16/2011, kterým se vydává organizační řád SBS ČR Opatření předsedy ČBÚ č. 29/2011 pro výkon kontrolní činnosti orgánů SBS ČR Opatření předsedy ČBÚ č. 21/2013, kterým se vydává plán řídící, kontrolní a legislativní činnosti (plán hlavních úkolů) SBS ČR na rok 2014

Judikatura a právní stanoviska Usnesení Ústavního soudu sp.zn. IV.ÚS 158/99 ze dne 25.5.1999 Usnesení Ústavního soudu sp.zn. IV.ÚS 233/02 ze dne 28.8.2002 Rozsudek Nejvyššího soud sp.zn. 11 Tdo 738/2003 ze dne 22.07.2004 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 Ans 1/2005-57 ze dne 28.4.2005 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 5/2005-63 ze dne 28.2.2006 Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2006-74 ze dne 18.7.2006 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 As 22/2005-55 ze dne 29.11.2006 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 8 As 29/2005-71ze dne 18. 4. 2007 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 Afs 45/2007-251 ze dne 23.8. 2007 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 24/2007 – 106 ze dne 27.3.2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 Ads 119/2006 – 101 ze dne 23.4.2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 64/2006-134 ze dne 22.5.2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 41/2008-77 ze dne 30.1.2009 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 51/2009 – 106 ze dne 11.8.2009 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 125/2011-163 ze dne 11.1.2012

146

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 52/2012-26 ze dne 29.11.2012 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 3 As 9/2012-33 ze dne 20.2.2013 Závěry č. 6/2005, 8/2005, 11/2005, 16/2005 a 23/2006 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu (Dostupné z: www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradnihosboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx).

Elektronické informační zdroje Česko. Státní báňská správa ČR. Právní předpisy. Přehled platných [online]. 2.1.2014. Dostupné z: http://www.cbusbs.cz/prehled-platnych.aspx Česko. Státní báňská správa ČR. O úřadu. Český báňský úřad. Historie [online]. 19.12.2013. Dostupné z: http://www.cbusbs.cz/historie.aspx. Česko. Státní báňská správa ČR. Registry. Organizace [online]. 20.11.2013. Dostupné z: http://www.cbusbs.cz/organizace.aspx Česko. Závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu - Ministerstvo vnitra České republiky Ministerstvo vnitra ČR. [online]. 2.1.2014 Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimuradu.aspx Polsko. Sejm Polské republiky. Internetový systém právních aktů. [online] 12.10.2013. Dostupné z: http://isap.sejm.gov.pl. Česko. Kramář, K. Princip dobré správy a kontrolní činnosti veřejné správy. In Pracovní konference Veřejného ochránce práv, Brno 22.3.2006: sborník z konference [online]. Masarykova univerzita, 2006 [cit.2.1.2014] Dostupné z: http://www.ochrance.cz/uploads/tx_odlistdocument/Principy_d_spravy_konference.pdf Česko. Integrovaný informační systém Státní pokladny (IISSP), Ministerstvo financí ČR o státní pokladně [online] 2.1.2014. Dostupné z: http://www.statnipokladna.cz/cs/o-statni-pokladne/integrovany-informacni-systemstatni-pok Česko. Hlavní báňská záchranná stanice Most [online] 2.1.2014. Dostupné z: http://www.hbzs.cz

147

Seznam použitých zkratek ČBÚ

Český báňský úřad

OBÚ

Obvodní báňský úřad

SBS

Státní báňská správa

Seznam příloh Příloha č. 1 Schéma vnitřní organizace státní báňské správy ČR Příloha č. 2 Územní působnost obvodních báňských úřadů a jejich sídla Příloha č. 3 Přehled vyhlášek v působnosti Českého báňského úřadu

148

Příloha č. 1

Schéma vnitřní organizace státní báňské správy ČR

149

Příloha č. 2

Územní působnost obvodních báňských úřadů a jejich sídla

1. Obvodní báňský úřad pro území Hlavního města Prahy a kraje Středočeského 2. Obvodní báňský úřad pro území krajů Plzeňského a Jihočeského 3. Obvodní báňský úřad pro území kraje Karlovarského 4. Obvodní báňský úřad pro území kraje Ústeckého 5. Obvodní báňský úřad pro území krajů Královéhradeckého a Pardubického 6. Obvodní báňský úřad pro území krajů Jihomoravského a Zlínského 7. Obvodní báňský úřad pro území krajů Moravskoslezského a Olomouckého 8. Obvodní báňský úřad pro území krajů Libereckého a Vysočina

150

Příloha č. 3 Přehled vyhlášek v působnosti Českého báňského úřadu

1. 2. 3.

4.

5.

6.

7.

8.

9. 10. 11. 12. 13.

Vyhláška ministerstva dopravy a ÚBÚ č. 28/1967 Sb., kterou se stanoví pravidla pro styk drah s hornickou činností. Vyhláška ČÚBP a ČBÚ č. 50/1978 Sb., o odborné způsobilosti v elektrotechnice, ve znění vyhlášky ČÚBP a ČBÚ č. 98/1982 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 72/1988 Sb., o používání výbušnin, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 173/1992 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 340/1992 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 99/1995 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 341/2001 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 338/2004 Sb., vyhlášky č. 298/2005 Sb. a vyhlášky č. 199/2006 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 104/1988 Sb., o hospodárném využívání výhradních ložisek, o povolování a ohlašování hornické činnosti a ohlašování činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 242/1993 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 434/2000 Sb. a vyhlášky č. 299/2005 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 22/1989 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a bezpečnosti provozu při hornické činnosti a při dobývání nevyhrazených nerostů v podzemí, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 477/1991 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 340/1992 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 3/1994 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 54/1996 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 109/1998 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 434/2000 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 330/2002 Sb., vyhlášky č. 141/2004 Sb., vyhlášky č. 298/2005 Sb a vyhlášky č. 282/2007 Sb., vyhlášky č. 361/2009 Sb., vyhlášky č. 35/2010 Sb. a vyhlášky č. 176/2011 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 26/1989 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a bezpečnosti provozu při hornické činnosti a při činnosti prováděné hornickým způsobem na povrchu, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 340/1992 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 8/1994 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 236/1998 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 434/2000 Sb., vyhlášky č. 142/2004 Sb. a vyhlášky č. 298/2005 Sb. a vyhlášky č. 240/2009 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 51/1989 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a bezpečnosti provozu při úpravě a zušlechťování nerostů, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 340/1992 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 9/1994 Sb., vyhlášky ČBÚ č. 237/1998 Sb., vyhlášky č. 434/2000 Sb., vyhlášky č. 143/2004 Sb., vyhlášky č. 298/2005 Sb. a vyhlášky č. 395/2011 Sb. a vyhlášky č. 12/2013 Sb Vyhláška ČBÚ č. 415/1991 Sb., o konstrukci, vypracování dokumentace a stanovení ochranných pilířů, celíků a pásem pro ochranu důlních a povrchových objektů, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 340/1992 Sb. a vyhlášky ČBÚ č. 331/2002 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 99/1992 Sb., o zřizování, provozu, zajištění a likvidaci zařízení pro ukládání odpadů v podzemních prostorech, ve znění vyhlášky č. 300/2005 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, ve znění vyhlášky č. 351/2000 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi. Vyhláška ČBÚ č. 175/1992 Sb., o podmínkách využívání ložisek nevyhrazených nerostů, ve znění vyhlášky č. 298/2005 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 327/1992 Sb., kterou se stanoví požadavky k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu při výrobě

151

14.

15. 16.

17.

18. 19.

20.

21. 22.

23.

24.

25.

26.

a zpracování výbušnin a o odborné způsobilosti pracovníků pro tuto činnost, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 340/2001 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 435/1992 Sb., o důlně měřické dokumentaci při hornické činnosti a některých činnostech prováděných hornickým způsobem, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 158/1997 Sb. a vyhlášky č. 298/2005 Sb. a vyhlášky č. 382/2012 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 2/1994 Sb., kterou se stanoví podmínky pro stavbu a provoz důlního požárního vodovodu. Vyhláška ČBÚ č. 4/1994 Sb., kterou se stanoví požadavky na provedení a stavbu objektů a zařízení pro rozvod a izolaci větrů a uzavírání důlních děl, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 90/2003 Sb. a vyhlášky č. 176/2011 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 5/1994 Sb., kterou se stanoví způsob odběru a rozboru vzorků inertního a uhelného prachu a směsi inertního a uhelného prachu v uhelných dolech. Vyhláška ČBÚ č. 10/1994 Sb., kterou se stanoví technické podmínky provedení protivýbuchových uzávěr prachových a vodních, ve znění vyhlášky č. 361/2009 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 102/1994 Sb., kterou se stanoví požadavky k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu v objektech určených pro výrobu a zpracování výbušnin, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 76/1996 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 15/1995 Sb., o oprávnění k hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, jakož i k projektování objektů a zařízení, které jsou součástí těchto činností ve znění vyhlášky č. 298/2005 Sb. a vyhlášky č. 380/2012 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 99/1995 Sb., o skladování výbušnin, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 342/2001 Sb. a vyhlášky č. 200/2006 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 202/1995 Sb., o požadavcích k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při obsluze a práci na elektrických zařízeních při hornické činnosti a při činnosti prováděné hornickým způsobem. Vyhláška ČBÚ č. 55/1996 Sb., o požadavcích k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu při činnosti prováděné hornickým způsobem v podzemí, ve znění vyhlášky č. 238/1998 Sb., vyhlášky č. 144/2004 Sb., vyhlášky č. 298/2005 Sb. a vyhlášky č. 265/2012 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 52/1997 Sb., kterou se stanoví požadavky k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu při likvidaci hlavních důlních děl, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 32/2000 Sb., vyhlášky ČBÚ 592/2004 Sb. a vyhlášky č. 176/2011 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 35/1998 Sb., o požadavcích k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu důlní dráhy hnědouhelného lomu, ve znění vyhlášky č. 485/2006 Sb. Vyhláška ČBÚ č. 239/1998 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a bezpečnosti provozu při těžbě a úpravě ropy a zemního plynu a při vrtných a geofyzikálních pracích a o změně některých předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu při hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 360/2001 Sb., vyhlášky č. 298/2005 Sb. a vyhlášky č. 52/2011 Sb.

152

27. Vyhláška ČBÚ č. 75/2001 Sb., kterou se stanoví báňsko-technické podmínky pro zřizování, využití a ochranu důlních děl vybraných pro využití při krizových situacích pro uplatňování preventivních, technických a bezpečnostních opatření a provádění kontrol. 28. Vyhláška ČBÚ č. 447/2001 Sb., o báňské záchranné službě, ve znění vyhlášky č. 87/2006 Sb. a vyhlášky č. 379/2012 Sb. 29. Vyhláška ČBÚ č. 71/2002 Sb., o zdolávání havárií v dolech a při těžbě ropy a zemního plynu. 30. Vyhláška ČBÚ č. 72/2002 Sb., o důlní degazaci. 31. Vyhláška ČBÚ č. 74/2002 Sb., o vyhrazených elektrických zařízeních. 32. Vyhláška ČBÚ č. 75/2002 Sb., o bezpečnosti provozu elektrických technických zařízení používaných při hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 381/2012 Sb. 33. Vyhláška ČBÚ č. 165/2002 Sb., o separátním větrání při hornické činnosti v plynujících dolech, ve znění vyhlášky č. 56/2007 Sb. a vyhlášky č. 176/2011 Sb. 34. Vyhláška ČBÚ č. 447/2002 Sb., o hlášení závažných událostí a nebezpečných stavů, závažných provozních nehod (havárií), závažných pracovních úrazů a poruch technických zařízení. 35. Vyhláška č. 293/2003 Sb., o bližších podmínkách a vlastnostech výbušnin pro použití v rizikových podmínkách nebo v rizikovém prostředí a o přezkušování vlastností těchto výbušnin. 36. Vyhláška č. 392/2003 Sb., o bezpečnosti provozu technických zařízení a o požadavcích na vyhrazená technická zařízení tlaková, zdvihací a plynová při hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, ve znění vyhlášky č. 282/2007 Sb. 37. Vyhláška č. 415/2003 Sb., kterou se stanoví podmínky k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bezpečnosti provozu při svislé dopravě a chůzi, ve znění vyhlášky č. 571/2006 Sb. 38. Vyhláška č. 659/2004 Sb., o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a bezpečnosti provozu v dolech s nebezpečím důlních otřesů, ve znění vyhlášky č. 282/2007 Sb. a vyhlášky č. 35/2010 Sb. 39. Vyhláška č. 298/2005 Sb., o požadavcích na odbornou kvalifikaci a odbornou způsobilost při hornické činnosti nebo činnosti prováděné hornickým způsobem a o změně některých právních předpisů, ve znění vyhlášky ČBÚ č. 240/2006 Sb. a vyhlášky č. 378/2012 Sb. 40. Vyhláška č. 601/2006 Sb., kterou se zrušuje vyhláška Českého úřadu bezpečnosti práce a Českého báňského úřadu č. 324/1990 Sb., o bezpečnosti práce a technických zařízení při stavebních pracích, ve znění vyhlášky č. 363/2005 Sb., a vyhláška č. 363/2005 Sb., kterou se mění vyhláška Českého úřadu bezpečnosti práce a Českého báňského úřadu č. 324/1990 Sb., o bezpečnosti práce a technických zařízení při stavebních pracích. 41. Vyhláška č. 49/2008 Sb., o požadavcích k zajištění bezpečného stavu podzemních objektů, ve znění vyhlášky č. 13/2013 Sb.. 42. Vyhláška č. 153/2008 Sb., o vzorech tiskopisů žádostí o udělení povolení k předávání, nabývání, vývozu, dovozu a tranzitu výbušnin.

153

43. Vyhláška č. 378/2008 Sb., o stanovení procesu schvalování plastických trhavin, které neobsahují detekční látky. 44. Vyhláška č. 428/2009 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o nakládání s těžebním odpadem. 45. Vyhláška č. 429/2009 Sb., o stanovení náležitostí plánu pro nakládání s těžebním odpadem včetně hodnocení jeho vlastností a některých dalších podrobností k provedení zákona o nakládání s těžebním odpadem. 46. Vyhláška č. 394/2011 Sb., o sídlech obvodních báňských úřadů.

154