SPELENDERWIJS. advies

SPELENDERWIJS advies

S PELENDERWIJS

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en website-discussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit zestien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies Spelenderwijs. Kindercentrum en basisschool hand in hand, uitgebracht aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Nr. 20020255/662, juni 2002. Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2002.

Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl Ontwerp en opmaak: Balyon Grafische Vormgeving bv Drukwerk: Drukkerij Artoos

© Onderwijsraad, Den Haag Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

S PELENDERWIJS Kindercentrum en basisschool hand in hand

Onderwijsraad, Den Haag, november 2001

4

Onderwijsraad, juni 2002

ONS KENMERK

20020255/662 UW KENMERK

PO/OO/02/4188 CONTACTPERSOON

Drs. H.E.M. Dobbelaar DOORKIESNUMMER

Aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mevrouw drs. K.Y.I.J. Adelmund

PLAATS / DATUM

Den Haag, 19 juni 2002

Postbus 25000 2700 LZ Zoetermeer

ONDERWERP

Advies Spelenderwijs

Mevrouw de staatssecretaris,

Met genoegen biedt de Onderwijsraad u hierbij zijn advies Spelenderwijs. Kindercentrum en basisschool hand in hand aan.

NASSAULAAN 6

Dit advies wordt uitgebracht naar aanleiding van de advies-

2514 JS DEN HAAG

vraag die u op 8 februari 2002 heeft voorgelegd.

TELEFOON

070 310 00 00

FAX

070 356 14 74

De raad geeft in zijn advies aanbevelingen voor een nieuwe

E-MAIL

[email protected]

ordening in het thans bestaande veld van opvangvoorzienin-

WEBSITE

WWW.ONDERWIJSRAAD.NL

gen en peuterspeelzalen. De raad stelt voor deze instituten om te vormen tot kindercentra die voldoen aan de wensen van de ouders. Voor de continuïteit in de pedagogische aanpak werkt een kindercentrum samen met een basisschool. Voor kinderen die dat nodig hebben wordt door het kindercentrum een vveprogramma aangeboden.

Voor de extra financiering van programma’s voor kinderen met een potentiële onderwijsachterstand, adviseert de raad de gewichtenregeling basisonderwijs uit te breiden naar kinderen jonger dan vier jaar. Deze uitbreiding is een uitwerking van de in het advies Wat ’t zwaarst weegt… genoemde piramidale inzet. Een en ander wordt verder uitgewerkt in het nog te verschijnen vervolgadvies hierover.

Spelenderwijs

5

ONS KENMERK

20020255/662 pagina 2

Tijdens de voorbereidings- en afrondingsfase van dit advies is een aantal keer overleg geweest met de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO). Hoewel elk orgaan een eigen verantwoordelijkheid heeft in de advisering, is waar mogelijk gezocht naar gelijkluidendheid in benaderingswijze en beantwoording van de adviesvragen.

De Onderwijsraad is, net als de RMO, van mening dat er een noodzakelijke kwaliteitsslag in de uitvoering en een verbetering van de aansturing van vve gemaakt dient te worden. Volgens de RMO kan, door aan te sluiten bij de behoeften en de leefwereld van ouders en kinderen, in de uitvoering van de vve-programma’s aangehaakt worden bij diverse instellingen en voorzieningen. De Onderwijsraad meent dat gestreefd moet worden naar één type voorziening (het kindercentrum) voor alle kinderen, met een bepaalde basiskwaliteit en een samenwerking met de basisschool. Deze voorziening biedt dan tevens een solide basis voor een gedegen uitvoering van vveprogramma’s.

Namens de Onderwijsraad,

prof. dr. A.M.L. van Wieringen

drs. A van der Rest

voorzitter

secretaris

Inhoudsopgave

Samenvatting 1

Inleiding

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Adviesonderwerp Adviesaanvraag De adviesaanvraag nader bekeken Kader voor advies Opbouw advies

2

Achtergronden: pedagogische aspecten

2.1 2.2

Ontwikkelingsdomeinen Effecten van kinderopvang en voorschoolse voorzieningen

3

Achtergronden: economische aspecten

3.1 3.2

Veranderende gezinsverhoudingen en toenemende arbeidsparticipatie Redenen voor overheidsbemoeienis: een economisch perspectief

4

Beleid

4.1

4.2 4.3

Huidig beleid 4.1.1 Infrastructuur kinderopvang 4.1.2 Infrastructuur peuterspeelzalen 4.1.3 Beleid in ontwikkeling: kinderopvang 4.1.4 Educatiebeleid Zorg, opvang en educatie vanuit internationaal perspectief Nederland vergeleken

5

Voorstellen

5.1 5.2 5.3 5.4

Recapitulatie Voorstel voor één type kindercentrum De samenwerking van een kindercentrum met een basisschool Actoren in het stelsel 5.4.1 De rijksoverheid 5.4.2 De gemeente 5.4.3 Het bestuur van een kindercentrum 5.4.4 Het schoolbestuur 5.4.5 Andere Ontwikkelingstraject

5.5

9 13 13 16 17 18 19 20 20 23 27 27 29 32 32 33 34 36 38 41 46 48 48 50 53 56 57 58 59 59 60 60

6

Financiële consequenties

6.1 6.2 6.3

Financieringssystematiek Kosten van een kindercentrum baten van een kindercentrum

7

Toetsing en de adviesvraag beantwoord

7.1 7.2

Toetsing aan de vijf criteria De adviesvraag beantwoord

62 62 63 68 71 71 74

Literatuur

79

Bijlagen Bijlage 1 Adviesaanvraag van de staatssecretaris van OCenW aan de Onderwijsraad

B.1–

1

Bijlage 2 Adviesaanvraag van de staatssecretaris van VWS aan de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

B.2–

5

Bijlage 3 Internationale verkenning

B.3–

9

Bijlage 4 Overzichten behorende bij hoofdstuk 6

B.4– 29

Bijlage 5 Activiteiten van de Onderwijsraad bij de totstandkoming van het advies

B.5– 33

Samenvatting

Ouders beter tegemoetkomen: naar een kindercentrum nieuwe stijl Ouders moeten meer mogelijkheden krijgen om te kiezen voor goede ontwikkelingsgerichte voorzieningen voor hun jonge kinderen. Het geheel aan voorzieningen dat nu bestaat moet beter worden afgestemd op de vraag van ouders en het moet beter worden in kwalitatief opzicht. De raad stelt voor om de bestaande voorzieningen zoals instellingen voor kinderdagopvang en peuterspeelzalen om te vormen tot één kindercentrum dat voldoet aan de wensen van ouders. Kindercentra zijn kwantitatief en kwalitatieve goede voorzieningen, waarbij bovendien voor kinderen die dat nodig hebben een extra programma in de vorm van voor- en vroegschoolse educatie (vve) wordt aangeboden. Voor de continuïteit in de pedagogische aanpak werkt het kindercentrum samen met een basisschool. Redenen om te komen tot een beter aanbod van voorzieningen en programma’s zijn onder andere te vinden in pedagogische en economische motieven.

Pedagogische en economische invalshoek Vanuit pedagogische invalshoek is in dit advies nagegaan op welke wijze de ontwikkeling bij het jonge kind verloopt en welke betekenis deze ontwikkeling heeft voor de omgeving van het kind. De ontwikkeling van kinderen is aangegeven op de volgende domeinen: ■ de lichamelijke en psychomotorische ontwikkeling; ■ de cognitieve ontwikkeling; en ■ de sociaal-emotionele ontwikkeling. Ouders kunnen ervoor kiezen om hun kind een peuterspeelzaal of kinderdagverblijf te laten bezoeken. Indien daarvoor wordt gekozen, is het van belang dat, net als in gezinnen, ook in deze voorzieningen aandacht wordt besteed aan deze ontwikkelingsdomeinen. De huidige programma’s die worden aangeboden kunnen op deze punten worden verbeterd. Vanuit economische invalshoek worden motieven van de overheid voor bemoeienis met zorg, opvang en educatie van nul- tot vierjarigen beschreven. Zo is het Nederlandse overheidsbeleid in het verleden voornamelijk gericht geweest op het kostwinnersmodel. Momenteel is dit model aan het verdwijnen en komt het partnerschapsmodel op. Dit laatste model is gericht op een meer gelijke rolverdeling wat betreft opvoedingstaken en arbeid tussen echtgenoten of partners. Het ontbreken van uitgebreide voorzieningen op het gebied van zorg, opvang en educatie van het jonge kind kan een belemmering zijn voor ouders om beiden geheel of gedeeltelijk te gaan werken. Het blijkt dat vraag en aanbod in de kinderopvang door verschillende ontwikkelingen zowel kwalitatief als kwantitatief niet naadloos op elkaar aansluiten.

Spelenderwijs

9

De raad signaleert dat: ■ sprake is van onvoldoende tegemoetkoming aan de wensen en problemen van jonge gezinnen; ■ sprake is van een versnipperd veld dat ook kwantitatief te weinig biedt; ■ sprake is van programma’s die kwalitatief nog veel te winnen hebben; ■ sprake is van een te geringe aanwezigheid van basisscholen op dit voor hen belangrijke voorland; ■ sprake is van onvoldoende aansluiting tussen voorschoolse voorziening en de basisschool; ■ de uitvoeringsinstellingen waar vve-programma’s uitgevoerd zouden moeten worden, vaak niet aan eisen van kwaliteit en professionaliteit voldoen; en ■ bij ongewijzigd beleid sociale segregatie dreigt.

Voorstel van de raad De raad stelt voor om de huidige ordening in het voorzieningenniveau voor jonge kinderen te wijzigen. Allereerst is de raad van mening dat peuterspeelzalen en kinderopvanginstellingen naar elkaar toe moeten groeien om een nieuw type kindercentrum te vormen. Deze kindercentra moeten voldoen aan een aantal kwaliteitsstandaarden om een ononderbroken ontwikkeling van kinderen te kunnen realiseren. Deze kwaliteitsstandaarden hebben betrekking op: ■ een adequaat verzorgingsniveau; ■ kwalitatief goede ontwikkelingsprogramma’s; ■ pedagogische programmadifferentiaties; en ■ competente leid(st)ers. De raad adviseert ten tweede dat het kindercentrum en de basisschool op bepaalde aspecten samen moeten werken. Basisschool en kindercentrum kunnen veel van elkaar leren en hebben elkaar in de toekomst ook nodig.

Kwaliteit en financiën Voor de bewaking van de kwaliteit moeten kindercentra net als basisscholen onder toezicht van een landelijk orgaan staan. De raad stelt voor om het toezicht onder te brengen bij de Inspectie van het Onderwijs. Daarnaast stelt de raad voor aandacht te besteden aan de invoering van kindercentra en aan het opbouwen van samenwerkingen met basisscholen door een expertisecentrum in te richten. Dit centrum zal taken krijgen bij de kennisontwikkeling, de programma-ontwikkeling en de ontwikkeling van nieuwe samenwerkingsmodellen. Voor de extra financiering van programma’s voor kinderen met een potentiële onderwijsachterstand, stelt de raad voor de gewichtenregeling basisonderwijs (voor kinderen van vier tot twaalf jaar) uit te breiden naar kinderen jonger dan vier jaar. Om vast te kunnen stellen welke kinderen voor extra financiering in aanmerking komen, zijn de criteria van de gewichtenregeling bepalend. In het in 2001 gepubliceerde advies Wat ‘t zwaarst weegt… heeft de raad reeds het voorstel gedaan de gewichtenregeling basisonderwijs

10


aan te passen. In het nog te verschijnen vervolgadvies op Wat ‘t zwaarst weegt… zal een voorstel worden gedaan over de hoogte van de nieuwe gewichten. Deze achterstandsmiddelen zullen via de basisschool beschikbaar komen voor het kindercentrum. Het kindercentrum kan daarmee aanvullende programma’s bekostigen voor kinderen die extra stimulansen nodig hebben. In de toekomstige situatie zullen de vve-middelen (mede bestemd voor de kindercentra nieuwe stijl) dus aan de scholen voor basisonderwijs worden overgemaakt en deel uitmaken van de toekomstige gewichtenregeling. Voor de financieringsstructuur wordt in dit advies voorgesteld aan te sluiten bij een opzet zoals onder meer verwoord in het wetsvoorstel Wet Basisvoorziening Kinderopvang (WBK). Hierbij wordt echter opgemerkt dat dit financieringsmodel als nadeel heeft dat de toegankelijkheid niet voor alle kinderen gelijk is. Om de toegankelijkheid te vergroten stelt de raad voor om de financieringssystematiek van de WBK niet van toepassing te verklaren op ouders met kinderen die in de basisschoolleeftijd het gewicht groter dan nul hebben. Deze groep ouders krijgt, ongeacht of ouders participeren op de arbeidsmarkt, voor het feitelijke gebruik van een kindercentrum een inkomensafhankelijke bijdrage van de overheid. De toegankelijkheid wordt hierdoor voor deze groep vergroot. Door het verlagen van de financiële drempel en met de beschreven bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling worden waarborgen ingebouwd voor algemeen toegankelijke en kwalitatief goed ontwikkelde kindercentra.

Tot slot De raad realiseert zich dat volledige implementatie van kindercentra voor nul- tot vierjarigen inclusief de samenwerking met een basisschool niet in één keer kan worden gerealiseerd. De voorgestelde samenwerking van het domein van de nul- tot vierjarigen met scholen zal derhalve in een ontwikkelingstraject vormgegeven moeten worden. Ten tweede zal een inspanning in organisatorisch, financieel en professioneel opzicht geleverd moeten worden om het geschetste beeld van de kindercentra te realiseren. Naar de mening van de raad zal een periode van vier tot zes jaar nodig zijn om de huidige voorzieningen om te vormen tot kwalitatief goede voorzieningen die met basisscholen samenwerken en tegemoetkomen aan de wensen van verschillende groepen ouders.

Spelenderwijs

11

12


1

Inleiding

“Waarom niet één instituut voor jonge kinderen? Nu zijn er aparte crèches en peuterspeelzalen en straks ook nog de voorschool voor allochtone kinderen. Waarom geen kindercentra voor alle kinderen met groepen voor hele of halve dagen?”

1

Bovenstaande suggestie van een beleidsmedewerker van het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW) geeft aan dat er een behoorlijk divers voorzieningenniveau voor het jonge kind bestaat. Al deze voorzieningen hebben een meer of minder expliciete pedagogische doelstelling en soms een educatieve doelstelling. In het werkprogramma van de Onderwijsraad voor het jaar 2002 wordt het belang van zowel een pedagogische als een educatieve component in voorzieningen voor jonge kinderen genoemd.

Dit advies gaat over de bestaande pedagogisch-educatieve infrastructuur voor jonge kinderen en geeft aan welke aspecten een rol spelen bij respectievelijk het huidige en het toekomstige voorzieningenniveau. De raad zal, mede naar aanleiding van de beleidsopties die in de verkenning Grenzeloos leren zijn gepresenteerd (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2001), voorstellen formuleren over de gewenste pedagogisch-educatieve infrastructuur voor jonge kinderen. In dit hoofdstuk zal in paragraaf 1.1 het adviesonderwerp worden gepresenteerd. Vervolgens wordt in paragraaf 1.2 ingegaan op de adviesvraag zoals die is gesteld door de staatssecretaris. In paragraaf 1.3 wordt deze adviesvraag nader bekeken, waarna in paragraaf 1.4 het kader voor het advies wordt weergegeven. In paragraaf 1.5 wordt tot slot de opbouw van het advies gepresenteerd.

1.1

Adviesonderwerp In deze paragraaf wordt het onderwerp zorg, opvang en educatie van het jonge kind besproken. De raad bevindt zich met dit onderwerp op een terrein dat het strikt schoolse

1

Geciteerd uit “Voeg crèche en speelzaal samen tot één ‘peuterschool” In: De Volkskrant, 12 november 2001.

Spelenderwijs

13

te boven gaat. Gebeurtenissen in de levensfase van nul tot vier jaar, die zich van oudsher voor een groot deel in het gezin afspelen, zijn voor kinderen echter van groot belang voor het leren later. En dit ‘leren later’ begint in formele zin op vierjarige leeftijd, wanneer een kind volgens de leerplichtwet naar school gaat (waarschijnlijk vanaf 1 augustus 2003). Veranderende opvoedingssituaties Als gevolg van toenemende arbeidsparticipatie en veranderende gezinsstructuren, speelt zich voor een steeds groter wordende groep kinderen een deel van de levensfase van nul tot vier jaar buiten het gezin af. Verschillende voorzieningen voor zorg, opvang en educatie van kinderen nemen onderdelen van de gezinstaak over. Dit betekent overigens niet dat ouders minder tijd aan hun kind besteden. In tegendeel zelfs, de stijging van arbeidsparticipatie lijkt gepaard te gaan met meer contact tussen ouders en hun kind (Van den Broek, Knulst & Breedveld, 1999). Volgens deze onderzoekers kan hiervoor een verklaring gevonden worden in het feit dat “de beslissing om een gezin te stichten de gedaante aanneemt van een etappe in een zorgvuldig uitgestippeld traject, waarin bewust tijd voor het project ouderschap is vrijgemaakt.” (pp. 175). Vervolgens blijkt dat dit uitgestippelde traject, in ieder geval voor wat betreft de tijdsbesteding, kwetsbaar is, onder druk staat en niet altijd volgens plan verloopt (Commissie Dagarrangementen, 2002; Korver, 2002). Veranderende opvoedingssituaties kunnen invloed hebben op de ontwikkeling van cognitieve, sociaal-emotionele en talige vaardigheden van kinderen. Omdat steeds meer kinderen een deel van de dag doorbrengen in opvangvoorzieningen, mag van deze voorzieningen worden verwacht dat zij een kind ook helpen zich verder te ontwikkelen. Van de andere kant mag van scholen worden verwacht, dat zij zich instellen op veranderingen in de ontwikkeling van kinderen die instromen. Keuzevrijheid In plaats van helemaal zelf zorg te dragen voor een kind, kunnen ouders ervoor kiezen om de zorg voor een bepaalde periode van de dag of week over te dragen aan anderen zoals aan leid(st)ers in een kinderdagverblijf, grootouders, buren, vrienden. Opvoeding en arbeid: een voorbeeld Een stel ouders met twee kinderen heeft een aantal wensen. Beide ouders willen graag participeren op de arbeidsmarkt. Om deze arbeidsparticipatie mogelijk te maken moet dan een oplossing worden gezocht voor hun twee kinderen van een en drie jaar oud. Om arbeid- en zorgtaken beter te combineren, kunnen de eigen waarden en normen en pedagogische opvattingen richtinggevend zijn. Zij hebben een aantal mogelijkheden, zoals bijvoorbeeld: 1

De omvang van de beide banen en de werktijden worden zodanig op elkaar afgestemd, waardoor telkens één van beide ouders de zorgtaak voor zijn of haar rekening kan nemen.

2

Zij stemmen de baanomvang en werktijden op elkaar af en vragen grootouders, familie, vrienden om op hun kinderen te passen. Aan deze personen vertrouwen zij hun kind gedurende de eigen werktijden toe.

3

Zij stemmen de baanomvang en werktijden op elkaar af en zoeken voor twee à drie dagen professionele opvang voor hun kind waarvan de pedagogische visie overeenkomt met hun eigen waarden en normen en opvattingen over opvoeding.

14


Dit paar kiest voor de laatste mogelijkheid. Zij stemmen de baanomvang en werktijden in overleg met hun werkgevers op elkaar af. Beiden kiezen ervoor om vier dagen te gaan werken en gaan op zoek naar een opvangplaats voor drie dagen die aan hun voorkeuren voldoet. Al snel blijkt dat er weinig keuzemogelijkheden bestaan, dat het aanbod schaars is en dat zij ‘van geluk mogen spreken’ dat zij hun kinderen kunnen onderbrengen bij een opvangvoorziening in de buurt. Hoewel de ouders tevreden zijn met de opvangvoorziening, hadden zij graag meer keuzemogelijkheden willen hebben. Een afweging naar een pedagogische opvatting en aanbod van opvangvoorzieningen heeft nu niet plaatsgevonden.

In plaats van te kiezen voor kinderopvang kunnen ouders besluiten, hun kind een peuterspeelzaal te laten bezoeken. Dit is meestal om redenen van ‘ontmoeting en spel’. Zelf zorgen voor een kind of de zorg overdragen aan anderen (in de privésfeer of aan een instituut) is een vrijwillige keuze. Anders ligt dit voor kinderen vanaf vijf jaar (en binnenkort vier jaar). Vanaf deze leeftijd bestaat er een wettelijke verplichting om onderwijs te volgen. Overigens bemoeit de overheid zich wel met de opvang van jonge kinderen. Deze overheidsbemoeienis komt voort uit redenen om de arbeidsparticipatie van voornamelijk vrouwen te vergroten. Kinderdagopvang wordt door de overheid gezien als een randvoorwaarde om de combinatie van arbeid en zorg voor mannen en vrouwen beter mogelijk te maken. Het primaat van de opvoeding ligt echter bij het gezin. Voor- en vroegschoolse educatie Voor- en vroegschoolse educatie richt zich, anders dan opvangvoorzieningen, voornamelijk op kinderen waarvan de thuissituatie (gezinsmilieu) een extra investering voor het leren later vraagt. Een grote groep kinderen komt immers het basisonderwijs binnen met een achterstand. Deze groep loopt deze achterstand in latere jaren niet of nauwelijks meer in. Het is daarom dat de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de ontwikkeling van gestructureerde ontwikkelingsprogramma’s voor jonge kinderen hebben gestimuleerd. Sinds 2000 stellen zij middelen ter beschikking aan gemeenten om deze programma’s grootschalig in te voeren. Deze programma’s worden meestal uitgevoerd in een peuterspeelzaal. Ook in het advies Wat ‘t zwaarst weegt… (Onderwijsraad, 2001d) wordt het belang van aandacht voor de voorschoolse periode aangeven. In de nota Hoofdlijnen wet basisvoorziening kinderopvang (Ministerie van VWS, 2000) wordt aangegeven dat een toename in kinderopvang om redenen van arbeidsparticipatie kan gaan leiden tot afnemend gebruik van de peuterspeelzaal. Het kan dan bijvoorbeeld nodig zijn om ook aandacht te geven aan voorschoolse educatie en achterstandsaanpak in opvanginstellingen. Als gevolg daarvan is het aannemelijk dat voorzieningen als peuterspeelzalen en kinderopvang uiteindelijk meer naar elkaar toegroeien (VWS, 2000). Wat is wat? Kinderopvanginstelling/kinderdagverblijf Kinderdagverblijven hebben opvang als primaire functie en zijn toegankelijk voor kinderen van nul tot vier jaar gedurende vijf dagen per week. Ze zijn gemiddeld iets meer dan tien uur per dag open. Kinderdagopvang wordt vooral georganiseerd voor de bevordering van de arbeidsparticipatie van ouders. In Nederland zijn in 1999 ongeveer 2250 kinderdagver-

Spelenderwijs

15

blijven voor nul- tot vierjarigen. Deze worden bezocht door 134.425 kinderen (17% van de nul- tot vierjarigen) voor gemiddeld twee à drie dagen per week (Delemarre, 1999). Peuterspeelzaal Peuterspeelzalen bieden groepsopvang voor kinderen van twee tot vier jaar gedurende enkele uren per dag en een paar maal per week. De stimulering van de sociaal-emotionele en cognitieve ontwikkeling door middel van speel- en contactmogelijkheden met andere kinderen is het belangrijkste doel van de speelzalen. Een peuterspeelzaal levert daarnaast een bijdrage aan het voorkómen en tijdig signaleren van ontwikkelingsachterstanden (Maatschappelijke Ondernemers Groep, 2001; Singer, 1989). In Nederland zijn ongeveer 4250 peuterspeelzalen die bezocht worden door circa 225.000 tot 275.000 kinderen (circa 50%70% van de twee- en driejarigen) voor ongeveer twee dagdelen per week. Van de allochtone jonge kinderen wordt circa 35% bereikt (De Weerd & Van der Vegt, 2001). Voor- en vroegschoolse educatie (vve) Vve in Nederland betreft een educatief programma dat aan een aantal criteria voldoet. Het programma wordt uitgevoerd in een voorschoolse voorziening en aansluitend in de eerste twee groepen van de basisschool. De feitelijke situatie is dat vve voornamelijk wordt uitgevoerd bij peuterspeelzalen en basisscholen met een bepaald aantal doelgroepleerlingen en zeer zelden bij een kinderdagverblijf. De criteria zijn als volgt geformuleerd: ■

het programma is geschikt voor tweejarigen en loopt door tot en met groep 2 van het basisonderwijs;

■

het programma kent een gestructureerde didactische aanpak;

■

het programma gaat gepaard met intensieve begeleiding van de kinderen;

■

het programma wordt verzorgd door voldoende gekwalificeerd personeel;

■

het programma wordt gegeven in een voorschoolse instelling of een basisschool.

Voorzieningen voor jonge kinderen Dit is een verzamelnaam die de Onderwijsraad gebruikt voor kinderopvanginstellingen/kinderdagverblijven en peuterspeelzalen met en zonder een vve-programma.

1.2

Adviesaanvraag In de zomer van 2001 publiceerde het ministerie van OCenW de nota Grenzeloos leren. Een verkenning naar onderwijs en onderzoek in 2010. In de verkenning wordt per levensfase ingegaan op beleidsopties die bij de vorming van een nieuw kabinet in overweging genomen kunnen worden. Voor het nul- tot zesjarigenbeleid is het volgende streefbeeld geformuleerd: ■ gelijke kansen op een goede startpositie voor alle jonge kinderen in het funderend onderwijs; ■ een sluitend arrangement van educatie, zorg en opvang van hoge kwaliteit voor kinderen van nul tot zes jaar. Om dit streefbeeld in 2010 te realiseren zijn door het ministerie drie opties geformuleerd: 1 in de bestaande verhouding tussen het ministerie van OCenW, het ministerie van VWS en de gemeenten werken aan onder andere de kwaliteit en uitbreiding van voorschoolse programma’s en betere aansluiting met het onderwijs;

16


2 3

de voorschoolse educatie en de verantwoordelijkheid voor peuterspeelzalen onderbrengen bij het basisonderwijs; de voorziening voor onderwijs, zorg en opvang voor alle kinderen tot zes jaar volledig integreren en onderbrengen bij één departement voor onderwijs en jeugd.

De staatssecretaris van OCenW geeft in haar brief aan dat er een interdepartementale projectgroep gevraagd wordt om deze opties uit te werken. Tegelijkertijd is aan de Onderwijsraad, mede namens de staatssecretaris van VWS de volgende adviesvraag voorgelegd (zie ook bijlage 1): 1 Aan welke voorwaarden dient een (educatieve) voorziening voor jonge kinderen te voldoen om een ononderbroken ontwikkeling van kinderen te bewerkstelligen? Vanuit de ambitie om te voorkómen dat kinderen met een achterstand het basisonderwijs instromen wordt gevraagd met name de condities voor jonge risicokinderen te bezien. 2 Kan op grond van de meest actuele inzichten advies worden uitgebracht over de pedagogische en didactische aanpak die nodig is om het ontwikkelingspotentieel van twee- tot zesjarigen ten volle aan te spreken? Welke pedagogische infrastructuur is hiervoor noodzakelijk? Wat zijn de discrepanties tussen die gewenste infrastructuur en de bestaande? 3 Is uit het voorgaande af te leiden welke bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling c.q. –bundeling de beste waarborgen in zich houdt voor de toegankelijkheid en kwaliteit van de educatieve infrastructuur voor jonge kinderen? Wat zijn daarvan de financiële consequenties? Ook de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) is door de staatssecretaris van VWS, mede namens de staatssecretaris van OCenW, gevraagd advies uit te brengen over dit onderwerp. Deze adviesvraag aan de RMO is als bijlage 2 bij dit advies gevoegd. In de voorbereidingsfase van dit advies heeft de Onderwijsraad de werkzaamheden afgestemd op de RMO en de interdepartementale projectgroep, onder meer door: • elkaar op de hoogte te houden van de gekozen benaderingswijze voor de beantwoording van de adviesvraag; • conceptstukken uit te wisselen; • gezamenlijk te overleggen over de gekozen benadering en de beoogde uitkomsten. Hoewel elk orgaan een eigen verantwoordelijkheid heeft in de advisering, is waar mogelijk gezocht naar gelijkluidendheid in benaderingswijze en beantwoording van de adviesvragen.

1.3

De adviesaanvraag nader bekeken Voor de beantwoording van de adviesvraag heeft de raad zich laten leiden door het streven om in de toekomst de keuzemogelijkheden voor ouders te vergroten door een sluitend arrangement van zorg, opvang en educatie van hoge kwaliteit voor kinderen van nul tot zes jaar te realiseren (volgens het Ministerie van OCenW, 2001). Dit streven komt voort uit de wens om aan de ene kant arbeidsdeelname van vrouwen te stimuleren en aan de andere kant te voorkómen dat risicokinderen het basisonderwijs instromen met

Spelenderwijs

17

een potentiële achterstand. Deze doelen komen samen in dit advies en maken dit advies daarmee complex. Om te komen tot een dergelijk arrangement van zorg, opvang en educatie zal het huidige versnipperde voorzieningenniveau een behoorlijke organisatorische verandering moeten doormaken. Zoals al is opgemerkt zal door de te verwachten toename van kinderopvanggebruik, het bezoek van kinderen aan de peuterspeelzaal afnemen. Bij ongewijzigd beleid zal daardoor een striktere scheiding ontstaan tussen instellingen die een ontwikkelingsgericht educatief programma aanbieden (peuterspeelzalen met vve, voornamelijk voor kinderen uit de lagere sociaal-economische milieus) en instellingen waarbij de primaire functie bestaat uit opvang (kinderdagverblijven voornamelijk voor kinderen uit de midden en hogere sociaal-economische milieus). De vve-middelen zijn immers bestemd om kinderen van etnische minderheden en autochtone kinderen van laag opgeleide ouders deel te laten nemen aan deze programma’s (Ministerie van OCenW, 2000). Concentratie van middelen bij een samenwerkingsproject tussen een peuterspeelzaal en basisschool is hierbij een veelgevolgde keuze die kan leiden tot homogeen samengestelde groepen. Peuterspeelzalen waar een specifiek vve-programma is ingevoerd, krijgen op lokaal niveau het label ‘peuterspeelzaal specifiek voor kinderen met een achterstand’. Dit neveneffect, dat als gevolg van het huidige beleid ontstaat, acht de raad vanuit sociaal-maatschappelijk gezichtspunt onwenselijk.

1.4

Kader voor advies Elementen die volgens de raad een belangrijke rol spelen bij de beantwoording van de adviesvraag, hebben betrekking op de rol van de overheid. In eerdere publicaties van de raad is de rol van de overheid verder uitgewerkt aan de hand van vijf criteria.2 Deze criteria zijn keuzevrijheid, kwaliteit, efficiëntie, gelijke toegang en sociale cohesie. Vanzelfsprekend kan aan de vijf criteria niet in volle omvang voldaan worden. Sommige criteria zullen meer gewicht krijgen ten nadele van andere, zonder dat bepaalde criteria overheersen. Het gaat uiteindelijk om het vinden van een balans. Keuzevrijheid

Welke mogelijkheden hebben ouders om te voorzien in de zorg voor hun jonge kind?

Kwaliteit

Is de georganiseerde omgeving van het jonge kind (peuterspeelzaal/ kinderopvang) van voldoende kwaliteit om een optimale ontwikkeling door te maken?

Efficiëntie

Zijn voorzieningen voor jonge kinderen doelmatig (kostenefficiëntie) en wat is het effect van deze voorzieningen voor het leren later?

Gelijke toegang Zijn de voorzieningen toegankelijk voor elk jong kind? Sociale cohesie

Dragen voorzieningen voor het jonge kind bij aan sociale samenhang?3

2 3

Zie ook: Onderwijsraad, 2001b, 2001c en 2002. In dit advies wordt met dit criterium gerefereerd aan de medeverantwoordelijkheid van enerzijds ouders van opgroeiende kinderen en anderzijds personen uit de directe omgeving. Ook het bijdragen aan het voorkómen van segregatie door het uit elkaar groeien van kinderopvang en peuterspeelzalen naar sociale scheidslijnen is een aspect dat onder het criterium sociale cohesie valt.

18


1.5

Opbouw advies Het streefbeeld van de raad is dat een zodanig geheel van programma’s en voorzieningen wordt gerealiseerd dat voldaan wordt aan een optimale combinatie van de vijf genoemde criteria. De raad realiseert zich dat een oplossing welke is gebaseerd op dit streefbeeld niet van vandaag op morgen kan worden gerealiseerd en gaat daarmee uit van het jaartal 2010. Een ontwikkelingstraject met een gefaseerde invoering maakt hiermee onderdeel uit van dit advies. Het advies is als volgt opgebouwd: Achtergronden: pedagogische aspecten In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de pedagogische aspecten die een rol spelen bij de ontwikkeling van een kind en wordt nagegaan wat de effecten zijn van kinderopvang en van voorzieningen met vve-programma’s op de ontwikkeling van het kind. Achtergronden: maatschappelijke aspecten In hoofdstuk 3 komt de rol van de overheid vanuit economisch perspectief aan de orde. Bronnen van marktfalen die ten grondslag liggen aan overheidsbemoeienis worden belicht. Beleid In hoofdstuk 4 wordt het Nederlandse beleid voor kinderopvang en vve weergegeven. Ook komen de conclusies van een internationale verkenning aan de orde. Deze internationale verkenning is opgenomen in bijlage 3. Voorstellen In hoofdstuk 5 worden de voorstellen van de raad gepresenteerd voor een nieuwe arrangement voor zorg, opvang en educatie. Er wordt ingegaan op organisatorische aspecten en de gevolgen voor de verschillende actoren. Financiën In hoofdstuk 6 worden de voorstellen van de raad financieel vertaald. Toetsing en de adviesvraag beantwoord In hoofdstuk 7 worden de voorstellen getoetst aan de criteria keuzevrijheid, kwaliteit, efficiëntie, gelijke toegang en sociale cohesie en wordt ten slotte de adviesvraag beantwoord.

Spelenderwijs

19

2

Achtergronden: pedagogische aspecten

Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 raakt het onderwerp zorg, opvang en educatie van het jonge kind aan meerdere terreinen. In dit hoofdstuk staat de ontwikkeling van het jonge kind centraal en wordt ingegaan op de effecten van kinderopvang en voorschoolse voorzieningen daarop. In paragraaf 2.1 wordt ingegaan op drie ontwikkelingsdomeinen die van belang zijn voor de ontwikkeling van het kind. Vervolgens zal in de paragraaf 2.2 worden stilgestaan bij de effecten van kinderopvang en voorschoolse voorzieningen (vve) op de ontwikkeling van jonge kinderen.

2.1

Ontwikkelingsdomeinen Een belangrijk aspect bij de ontwikkeling van een kind betreft de invloed en wisselwerking tussen aanleg en opvoeding (‘nature’-’nurture’). Ten aanzien van deze wisselwerking zijn in de literatuur twee uitgangspunten gemeengoed (Leseman & Van den Boom, 1996). Ten eerste spelen genetische factoren een belangrijke rol in de ontwikkeling van individuen (nature) en ten tweede kunnen opvoeding en onderwijs bijdragen aan verhoging van het gemiddelde intellectuele en sociaal-morele peil van een bevolking (nurture). Leseman & Van den Boom concluderen op basis van een uitgebreide beschouwing van onder meer gedragsgenetisch onderzoek dat het genetische potentieel dat elk kind meekrijgt bij de geboorte samen met ‘proximale processen’ zorg draagt voor bepaalde ontwikkelingsuitkomsten. Met proximale processen doelen zij op de reeks van opeenvolgende interacties van het ontwikkelende kind met zijn of haar omgeving (objecten, personen, symbolen), waarin genetisch potentieel voor intelligentie en andere eigenschappen worden geactualiseerd. Deze processen worden door factoren als ouders, maatschappij, tijdsbestek en individuele kenmerken van het kind beïnvloed. Wat betekent dit voor de ontwikkeling van een kind en voor de opvoeding in een gezin? Om deze vraag te kunnen beantwoorden wordt gekeken naar de psychologische ontwikkeling van het jonge kind zoals deze in de meeste gevallen verloopt. Het gaat hier om een ‘gemiddelde’ ontwikkeling, waarbij er sprake is van een grote spreiding die veroorzaakt kan worden door tal van factoren. In deze paragraaf wordt ingegaan op drie componenten: de lichamelijke en psychomotorische component, de cognitieve component en de sociaal-emotionele component.

20


De lichamelijke en psychomotorische ontwikkeling Volgens de psychologen Mönks & Knoers (1994) is een kind van vier jaar in motorisch opzicht zelfstandig. Dit betekent concreet dat een kind in de periode daaraan voorafgaand leert staan, zitten, lopen, springen, klimmen en kruipen, en allerlei grove en fijne bewegingen kan maken met handen, armen, vingers en benen. Rond de vier à vijf jaar kan een kind verschillende handelingen in de oog-handcoördinatie verrichten. Het kind kan actief deelnemen aan gesprekken in het gezin en met leeftijdgenootjes. Ook kan het kind verschillen onderscheiden in kleur, grootte en hard- en zachtheid. Het oriëntatievermogen in tijd en ruimte (‘morgen’, ‘gisteren’ en ‘hier’, ‘daar’, ‘boven’ en ‘onder’) en het normatieve vermogen (‘goed’, ‘slecht’ en ‘niet doen’) zijn ontwikkeld. De behoefte aan actief contact met anderen (volwassenen en leeftijdgenootjes) groeit. De perceptuele ontwikkeling krijgt in deze periode verder vorm. Al deze handelingen, waarnemingen en interacties leert een kind in de eerste levensjaren. Rond de vijf à zes jaar krijgt het kind aandacht voor specifieke voorwerpen. Er vindt op dit moment in de ontwikkeling van het kind een overgang plaats van een globale naar een meer gedifferentieerde waarneming. Deze overgang is lang het criterium geweest voor het bepalen van ‘schoolrijpheid’. Spel en spelen is een vanzelfsprekend onderdeel van de lichamelijke en psychomotorische ontwikkeling van kinderen. Door middel van spel worden ontwikkelingsaspecten zoals motoriek, creativiteit, sociale en cognitieve vaardigheden en de motivationele en emotionele ontwikkeling bevorderd. Spelen heeft een compenserende en ontspannende functie en heeft ook een belangrijk aandeel in het creatieve proces van een persoon (Mönks & Knoers, 1994). Door middel van spel kan een kind op zijn/haar manier creativiteit ontwikkelen en greep krijgen op zijn/haar eigen omgeving. Hiervoor heeft een kind zowel fysiek als psychisch ruimte nodig. De cognitieve ontwikkeling De cognitieve ontwikkeling van het kind betreft het vermogen van een kind zich intellectueel te ontwikkelen. Volgens orthopedagoog Stevens (1997) zijn kinderen van nature gericht op hun omgeving en hebben zij de (spontane) behoefte contact te maken met hun sociale omgeving. Om te voldoen aan de verwachting van het kind, zal de omgeving (volwassenen) zich moeten richten op de belevingswereld van het kind. Deze interactie (de behoefte van het kind aan contact en het beantwoorden van die behoefte door volwassenen) wordt beschreven als ‘wederzijdse (of sensitieve) responsiviteit’. Daarbij is het belangrijk dat volwassenen (ouders) signalen van het kind adequaat kunnen interpreteren. Ook is het belangrijk dat volwassenen bereid zijn om het kind te ondersteunen (op te voeden) en daarbij bronnen van stress weg te nemen. Het belang van continuïteit en stabiliteit en het bevorderen van een gevoel van veiligheid voor kinderen is daarbij evident. Om de ontwikkeling van kinderen optimaal te laten verlopen, is een wisselwerking nodig tussen enerzijds de behoefte en ontwikkelfase van het kind en anderzijds de aanpassing van het kind aan de opvoedingsdoelen van de volwassenen (ouders). Meestal vindt dit opvoedingsproces voor een groot deel plaats in het gezin. Volgens Leseman (2000) is het gezin daarom te beschouwen als een open, zelfregulerend, dynamisch systeem waarin ouders en kinderen hun gedrag voortdurend op elkaar afstemmen. Vanzelfsprekend dient de interactie tussen volwassene en kind van voldoende kwaliteit te zijn. De inhoudelijke waarden, kennis en communicatieve vaardigheden die het kind via de volwassene verwerft, bevorderen zijn/haar cognitieve ontwikkeling. Zo is bijvoorbeeld taalaanbod één van de aspecten die voor de cognitieve ontwikkeling van belang zijn. De

Spelenderwijs

21

taalontwikkeling wordt voor een deel beïnvloed door het taalaanbod in het gezin. Door in te gaan op gespreksinitiatieven, vragen te stellen, enzovoort, wordt de taalontwikkeling gestimuleerd (zie Leseman, 1996). Wat betreft de kwantiteit van de interactie gaat het om mate waarin er voor het kind gelegenheid bestaat om de interacties daadwerkelijk te exploreren en daarbij kennis en vaardigheden op te doen. Onderscheid in de beheersing van de Nederlandse taal naar ‘technisch’ niveau en algemene (cognitieve) ontwikkeling is hierbij van belang. Voor de meeste autochtone leerlingen valt het technische niveau van taalontwikkeling en de algemene (cognitieve) ontwikkeling min of meer samen: zij beheersen het Nederlands dat bij hun ontwikkeling past. Ongeveer bij de overgang van groep twee naar groep drie van de basisschool ‘verzelfstandigt’ de taalbeheersing zich ten opzichte van de algemene ontwikkeling. Tijdens de periode daarna wordt het beheersen van de Nederlandse taal op de basisschool een apart vormingsdomein. Het is ook daarom dat de raad in zijn advies Wat ‘t zwaarst weegt… (Onderwijsraad, 2001d) adviseert om de faciliteringsregeling Nederlands als tweede taal (NT2) voor allochtone leerlingen te starten in het basisonderwijs vanaf groep drie. De bestrijding van taalachterstanden voor jongere kinderen valt dan samen met algemene onderwijsachterstandenbestrijding (Onderwijsraad, 2001d). De sociaal-emotionele ontwikkeling De sociaal-emotionele ontwikkeling betreft de relatie die een kind heeft met anderen. Het gaat om de sociale interactie tussen het kind en de ander en de invloed daarvan op de motivatie en persoonlijkheidsontwikkeling. Binnen de hechtingstheorie, waarvan de fundamenten in de jaren vijftig zijn gelegd door Bowlby, is vooral aandacht besteed aan de sociaal-emotionele kwaliteit van de opvoeder-kind relatie en de invloed daarvan op de sociaal-emotionele ontwikkeling. Een veilige emotionele band of gehechtheidsrelatie met de opvoeders wordt gezien als een belangrijke basis voor een evenwichtige persoonlijkheidsontwikkeling. Deze ‘veilige gehechtheidsrelatie’ met de opvoeders is in de gezinspedagogiek synoniem met ‘veiligheid’ (Riksen-Walraven, 2000). Met veiligheid wordt bedoeld het vertrouwen van het kind in het eigen kunnen en het vertrouwen dat een volwassene voor hem/haar beschikbaar is. Volgens Stevens (1997) is een kind op basis van zelfvertrouwen en vertrouwen in de ander in staat tot het effectief onderzoeken van zijn wereld; dit leidt vervolgens tot nieuwe (sociale en persoonlijke) competenties. Sociaalemotionele aspecten hebben vervolgens ook een rol in de woordenschatontwikkeling. Deze relatie tussen vroege hechting en de ontwikkeling van cognitie en taal blijkt ook uit een meta-analyse van Van IJzendoorn, Dijkstra & Bus (1995). Welke betekenis hebben deze drie ontwikkelingsdomeinen voor de pedagogische omgeving? Ten eerste is het voor de lichamelijke en psychomotorische ontwikkeling van belang dat er voldoende fysieke en psychische ruimte moet zijn, met een veilige sfeer die bijdraagt aan een gevoel van geborgenheid. Ten tweede is het voor de cognitieve ontwikkeling van belang dat er voldoende uitnodigende speelsituaties zijn, dat er passend spelmateriaal wordt aangeboden en dat ruimtes uitdagend en stimulerend zijn ingericht, en dat er professionele leid(st)ers zijn die actief (individueel en groepsgewijs) inspelen op wat het kind aangeeft (Maatschappelijke Ondernemers Groep, 2001). Ten derde is niet alleen een veilige omgeving, maar ook het spel een belangrijke voorwaarde voor de sociaal-emotionele ontwikkeling. Spelen helpt kinderen bij het verwerken van emoties en bij de ontwikkeling van allerhande cognitieve en sociale vaardigheden (Rubin, Fein & Vandenberg, 1983; Singer & Singer, 1990).

22


2.2

Effecten van kinderopvang en voorschoolse voorzieningen Na de beschrijving van de drie ontwikkelingsdomeinen is nu de vraag aan de orde wat eigenlijk de effecten zijn van voorzieningen voor jonge kinderen op de lichamelijke en psychomotorische, cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling van jonge kinderen. Om deze vraag te kunnen beantwoorden worden de effecten van verschillende soorten voorzieningen hieronder behandeld, te weten: a Kinderopvang (zonder een vve-programma); b Peuterspeelzalen (zonder een vve-programma); en c Voorschoolse voorzieningen met een vve-programma (de peuterspeelzaal-plus). a Kinderopvang (zonder een vve-programma) Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat kinderopvang een positief effect heeft op de ontwikkeling van jonge kinderen (Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen & Van Mierlo, 2001; Leseman, 2002). Zo zijn deze kinderen verbaal sterker, zijn hun cognitieve en sociale vaardigheden meer ontwikkeld, kunnen ze beter samenwerken met leeftijdgenootjes en volwassenen en gaan ze creatiever om met verschillende speelmaterialen. Hierbij merken de onderzoekers wel op dat de kwaliteit van de kinderopvang bepalend is voor het effect op de ontwikkeling van het kind. Ook wordt opgemerkt dat voor kinderen uit lagere sociaal-economische groepen het effect van kinderopvang met een gemiddelde kwaliteit op de cognitieve, talige en sociaal-emotionele ontwikkeling groter is dan voor kinderen uit een middenklasse gezin. Voor die laatste groep kinderen is het effect op de ontwikkeling soms zelfs negatief (Leseman, 2002).4 Kinderopvang heeft dus positieve effecten op de ontwikkeling van kinderen, mits de kwaliteit ervan goed is. Onderzoek naar een mogelijke verklaring voor het positieve effect toont aan dat het verschil in de aandacht en de stimulering die kinderen krijgen in de kinderopvang en thuis, de cognitieve en sociale ontwikkeling in positieve zin beïnvloedt. Het verschil in de soort aandacht en stimulering heeft te maken met de omgang die kinderen hebben met leeftijdgenootjes, de mate waarin de leid(st)ers geschoold zijn en of er specifieke stimuleringsprogramma’s aanwezig zijn (Clarke-Stewart, 1991, in Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen & Van Mierlo, 2001). Risicofactoren Daarnaast is er een aantal risicofactoren van invloed op de ontwikkeling van het kind. Volgens Leseman (2000) zijn de belangrijkste risicofactoren die zich kunnen voordoen de volgende: Sociaal-economische factoren Bijvoorbeeld: laag onderwijsniveau van ouders, werkloosheid, armoede, slechte huisvesting, onveilige en vervuilde woonomgeving en minderheidsstatus. Gezinsgerelateerde factoren Bijvoorbeeld: ouders die vaak ruzie maken, éénoudergezin, groot gezin, weinig sociale cohesie en negatieve levenservaringen (de dood van een ouder, broertje of zusje).

4

Overigens blijkt uit een analyse van de Prima-cohort gegevens uit 1998 naar de effecten van deelname aan voorschoolse voorzieningen, dat kinderen die in de voorschoolse periode een kinderdagverblijf hebben bezocht, in groep 2 een lager niveau van begrips- en ordeningsvaardigheden hebben dan kinderen die de peuterspeelzaal hebben bezocht (Tesser & Iedema, 2001, pp. 37).

Spelenderwijs

23

Oudergerelateerde factoren Bijvoorbeeld: (geestelijke) gezondheidsklachten, moeilijke karakters, cognitieve starheid, geloof in autoritair gedrag van ouders, weinig waarde hechten aan ‘gezond’ leven en slecht om kunnen gaan met allerlei zaken. Kindgerelateerde factoren Bijvoorbeeld: aangeboren afwijkingen, gezondheidsklachten, weinig cognitief vermogen, moeilijk karakter en bevattelijkheid voor stress.

Beschermende factoren De ontwikkeling van een kind zal normaal verlopen indien er geen, één of slechts twee risicofactoren in het gezin aanwezig zijn. De veerkracht van kinderen en ouders, de beschikbaarheid van steun uit het informele sociale netwerk, de toegang tot allerlei informatie en professionele hulp beschermt het opvoedingssysteem tegen ontregeling en ontsporing (Leseman, 2000). In dit verband speelt de kwaliteit van de kinderopvang een cruciale rol. Een goede kinderopvang kan bovengenoemde risico’s compenseren en kan een positief effect hebben op de cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling van het kind. Een kwalitatief slechte kinderopvang kan daarentegen de risico’s versterken (Leseman, 2002). Hoewel onderzoek heeft aangetoond dat kinderopvang positieve effecten kan hebben op de lichamelijke en psychomotorische, cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling van kinderen, is recent de discussie op gang gekomen over de kwaliteit van de pedagogische omgang in de voorzieningen voor kinderopvang. Werd voorheen gediscussieerd over materiële kwaliteitsaspecten (zoals de inrichting en de hygiëne); nu gaat de discussie over de effecten van kinderopvang op de psychologische en de pedagogische ontwikkeling van het kind. Deze verschuiving is onder meer een gevolg van de toename in het gebruik van kinderopvang. Steeds meer kinderen brengen immers een gedeelte van de week door in opvangvoorzieningen. In de huidige discussie wordt bijvoorbeeld gewaarschuwd voor de negatieve effecten van kinderopvang in de vroegkinderlijke periode (Riksen-Walraven, 2002).5 b Peuterspeelzalen (zonder een vve-programma) Naar de effecten van peuterspeelzalen op de ontwikkeling van jonge kinderen is tot nu toe weinig systematisch onderzoek gedaan. In verschillende rapporten (Maatschappelijke Ondernemers Groep, 2001 en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001) wordt gesignaleerd dat peuterspeelzalen onvoldoende zijn toegerust om te voldoen aan de gewenste kwaliteitsaspecten. De kwaliteit van het aanbod en de deskundigheid van de leid(st)ers lijken de belangrijkste knelpunten.

5

De uitspraken van Riksen-Walraven (2002) zijn onderbouwd met Amerikaans onderzoek. Daaruit zou blijken dat kinderen die 30 uur per week of meer naar de opvang gaan, in de ogen van crècheleiders meer lastig gedrag vertonen dan anderen. Het gaat daarbij overigens niet om extreme gedragstoornissen (Trouw, 14 maart 2002). De uitspraken van Riksen-Walraven veronderstellen volgens Tavecchio (De Volkskrant, 12 maart 2002) een alternatief, namelijk een supergezin. “Een gezin waar het contact tussen ouder en kind van hoog niveau is; waar alle uitingen van de baby worden begrepen en direct positief worden opgepakt. Dat gezin bestaat niet.” De uitspraken die Riksen-Walraven doet over de negatieve invloed op kinderopvang op het babybrein worden door sommige hersenonderzoekers betwist (NRC Handelsblad, 6 april, 2002).

24


c De voorschoolse voorziening met een vve-programma (de peuterspeelzaal-plus) Door op jonge leeftijd adequaat in te spelen op de ontwikkelingsfase van een kind, kan met het onderwijs op latere leeftijd meer effect bereikt worden. Deze bevinding heeft ertoe geleid dat sinds de jaren zestig, voornamelijk in de Verenigde Staten, er verschillende (compensatie)programma’s zijn ingevoerd in de voorschoolse periode. Het meest bekende programma is het Perry-Preschool programma van de High Scoop Foundation. Op dit Amerikaanse programma is ook het Nederlandse Kaleidoscoop gebaseerd. Kaleidoscoop is halverwege de jaren negentig als experiment ingevoerd en in de huidige vve-regeling wordt het aanbevolen als effectief programma (Ministerie van OCenW, 2000). Omdat het reguliere onderwijsprogramma zich baseert op het uitgangspunt dat leerlingen over een bepaalde basistoerusting beschikken wanneer zij de basisschool instromen, is aandacht voor de voorschoolse periode vanuit de optiek van onderwijseffectiviteit van belang. Bepaalde groepen, veelal allochtone kinderen, hebben bij de instroom in het basisonderwijs een achterstand die nauwelijks of niet meer wordt ingelopen (Tesser & Iedema, 2001). Zo blijkt dat de woordenschat die allochtone leerlingen bezitten aan het einde van groep twee nauwelijks de woordenschat benadert van hun Nederlandse klasgenootjes aan het begin van groep één (Goede & Reezigt, 2001). Ook aan het einde van de basisschool is de achterstand nog aanzienlijk. Door invoering van ‘leertijd’ aan de voorkant van een ‘schoolcarrière’ (voorschools) en een (intensief) vervolg in de eerste groepen van de basisschool (vroegschools), is het kind beter in staat om zijn/haar doelen te bereiken. Bij ‘leertijd’ voor deze niet-leerplichtige kinderen gaat het om activiteiten die bijdragen aan het schoolsucces van kinderen. Deze activiteiten zijn niet ‘schools’, maar hebben het karakter van ‘spelend leren’ (Onderwijsraad, 1998). Dat voorschoolse programma’s een positief (langetermijn)effect hebben, wordt aangetoond in verschillende nationale en internationale effectstudies. Over deze effectstudies zijn verscheidene overzichtstudies verschenen.6 De uitkomsten en de kwaliteit van de studies zijn wisselend. Longitudinale studies laten zien dat voorschoolse programma’s op de lange termijn verschillende positieve effecten kunnen hebben op onder andere onderwijsprestaties, schoolloopbanen, arbeidsmarktpositie, verminderde afhankelijkheid van uitkeringen en afname van de deelname aan criminele activiteiten (onder andere Barnett, 1995; Leseman, Otter, Blok & Dekkers, 1998; Leseman, 2002; Webbink & Hassink, 2001). Overigens wordt opgemerkt dat slechts enkele studies voldoen aan de gangbare wetenschappelijke eisen voor onderzoeksdesign (zie onder andere Leseman, 2002; Webbink & Hassink, 2002; Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen & Mierlo, 2002; Oosterbeek, 2001). Het Nederlandse vve-beleid kent nog maar een korte historie. In 1994 heeft de Commissie (voor)schoolse educatie een tweetal programma’s, te weten Kaleidoscoop en Piramide, geselecteerd voor verdere uitwerking. Met subsidies van VWS en OCenW zijn experimenten gestart door een aantal locaties in peuterspeelzalen en basisscholen. Nadat bleek dat kinderen uit de experimentele groepen over de gehele linie hoger scoorden dan de controlegroepen, heeft het vve-beleid in Nederland steeds meer vorm gekregen (Veen, Roeleveld & Leseman, 2000). Overigens geldt ook voor dit Nederlandse onderzoek dat er strikt genomen niet wordt voldaan aan eisen die gesteld mogen worden aan een goed

6

Zie bijvoorbeeld Barnett, 1995 en Yoshikawa, 1995. Voor een kritische beschouwing van reviews zie: Blok & Leseman, 1996.

Spelenderwijs

25

onderzoeksdesign.7 Recent is Nederlands onderzoek naar de effecten van deze programma’s uitgevoerd naar aanleiding van het Amsterdamse project Voorschool. Uit de rapportage blijkt onder andere dat de effecten niet eenduidig zijn, dat de implementatie van programma’s nog niet was voltooid en dat de experimentele situatie niet voldoende was beschermd. Voorzover het gaat om kinderen die vanaf de peuterspeelzaal tot en met groep 2 deelnemen aan één van de twee vve-programma’s, zijn de resultaten positief (De Goede & Reezigt, 2001). Samenvattend kan worden opgemerkt dat voorzieningen voor kinderopvang in het algemeen positieve effecten hebben op de ontwikkeling van kinderen, mits de kwaliteit ervan is gewaarborgd. Ook de effecten van voorzieningen die een vve-programma aanbieden zijn overwegend positief. Over de effecten van peuterspeelzalen zonder een vveprogramma is tot nu toe weinig bekend.

7

De auteurs van de eindevaluatie geven de mankementen van het onderzoek in het rapport aan. Enkele critici wijzen erop, dat de overheid fors investeert in voor- en vroegschoolse interventies zonder dat er empirisch bewijs bestaat dat het ‘helpt’ (zie bijvoorbeeld Oosterbeek, 2001) .

26


3

Achtergronden: economische aspecten

In dit hoofdstuk worden zorg, opvang en educatie van het jonge kind benaderd vanuit een economisch perspectief. In paragraaf 3.1 wordt kort ingegaan op de veranderende gezinsverhoudingen en de stijging van de arbeidsparticipatie. In paragraaf 3.2 komt de vraag aan de orde of er redenen zijn voor overheidsoptreden op het gebied van zorg, opvang en educatie van het jonge kind. Hiervoor worden bronnen van marktfalen belicht die ten grondslag liggen aan overheidsbemoeienis.

3.1

Veranderende gezinsverhoudingen en toenemende arbeidsparticipatie Het Nederlandse overheidsbeleid is in het verleden voornamelijk gericht geweest op het kostwinnersmodel. In het kostwinnersmodel is er sprake van een strikte scheiding tussen betaalde en onbetaalde arbeid binnen het gezin. De man is hoofd van de huishouding en kostwinner. Het belastingsysteem is gericht op bevoordeling van de kostwinner op de arbeidsmarkt. Sociale voorzieningen voor de thuisblijvende vrouw worden via de man geregeld. Het partnerschapsmodel is meer gericht op een gelijke rolverdeling in betaalde arbeid en onbetaalde arbeid tussen echtgenoten/partners. Er is sprake van individuele belastingheffing over inkomens en het overheidsbeleid is gericht op de individuele economische positie van zowel de man als de vrouw. Momenteel is het kostwinnersmodel in Nederland meer en meer aan het verdwijnen, mede als gevolg van toenemende individualisering in ons belastingen sociale zekerheidsstelsel. Vanzelfsprekend zijn er meer motieven voor verschuivingen in het traditionele kostwinnerspatroon. De beschikbaarheid en verspreiding van de anticonceptiepil in de jaren zestig maakte het mogelijk om de komst van kinderen uit te stellen. Vanaf die tijd daalt het geboortecijfer, de gezinnen worden kleiner en de leeftijd waarop het eerste kind komt stijgt. De tweede feministische golf eind jaren zestig heeft ook invloed gehad op de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen. Daarnaast speelde de afnemende invloed van godsdienst en de traditionele zuilenorganisatie een rol. De eerder gangbare en bij de overheid verplichte regel om het dienstverband van vrouwen op de dag van haar huwelijk te beëindigen, raakte in onbruik en werd later bij wet verboden. Aan het begin van de jaren zeventig werden enkele belastingnadelen voor werkende getrouwde vrouwen weggenomen of verzacht. Daarnaast speelden de ruimere mogelijkheden op de arbeidsmarkt en het gestegen opleidingsniveau van vrouwen een belangrijke rol. De potentiële loonvoet van vrouwen steeg, waardoor het voor vrouwen aantrekkelijk werd om huishoude-

Spelenderwijs

27

lijk werk te verruilen voor betaald werk. Bovendien kan dankzij de technologie het huishoudelijke werk in minder tijd, terwijl het gestegen gezinsinkomen de inkoop van door anderen bereide maaltijden of door anderen geleverde diensten mogelijk maakt (Visser, 1999). Stijging van de arbeidsparticipatie De arbeidsdeelname van vrouwen is in 2001 verder toegenomen (CBS, 2001). In de afgelopen vijf jaar steeg de werkende beroepsbevolking met 880 duizend. Het aantal werkende vrouwen nam toe met 530 duizend, de toename bij de mannen lag met 340 duizend aanmerkelijk lager. In het onderstaande overzicht wordt de stijging van de arbeidsdeelname van mannen en vrouwen vergeleken.

Overzicht 1:

Werkzame beroepsbevolking van 15-64 jaar naar geslacht, in procenten van de bevolking

1987 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Totaal

Man

Vrouw

52,4 55,2 57,8 58,8 60,6 62,3 63,8 64,5 65,4

69,7 71,1 71,6 72,4 73,8 75,4 76,3 76,9 77,1

34,7 38,8 43,5 44,6 47,0 48,9 51,0 51,9 53,4

Bron: CBS, 2002.

Overigens is Nederland een ‘anderhalfverdienerssamenleving’ (Visser, 1999). Een grote meerderheid van mannen en vrouwen trouwt of woont samen en krijgt kinderen; elke partner heeft daarbij een betaalde baan, waarvan er één in deeltijd is. Het meest voorkomende samenlevingspatroon van paren met en zonder kinderen is het patroon waarbij de man een volledige baan heeft en de vrouw in deeltijd werkt. Volgens opgave van het statistische bureau van de Europese Unie (Eurostat) wordt in Nederland ruim twee keer zoveel in deeltijd gewerkt dan in Europa gemiddeld het geval is. De groei van deeltijdarbeid is een vrij recent verschijnsel. Er zijn in korte tijd veel nieuwe banen gecreëerd. Vooral vrouwen hebben hiervan geprofiteerd. Arbeidsparticipatie en de opvang van kinderen Terwijl het kabinetsbeleid erop is gericht om de arbeidsparticipatie van vrouwen uit overweging van economische zelfstandigheid te vergroten, blijkt uit onderzoek van de Commissie Dagarrangementen (2002) dat 87% van de (aanstaande) moeders minder gaat werken om de opvang van kinderen te regelen. Daarnaast neemt 55% zich voor de werktijden opnieuw aan te passen als het kind naar de basisschool gaat. Naast het gebrek aan capaciteit van opvangplaatsen ervaren ouders het tijdsvraagstuk als grootste knelpunt.

28


Geen goede aansluiting van de werktijden van ouders op de openingstijden van de opvangvoorziening, de grote afstanden tussen school, dagverblijf en/of buitenschoolse opvang en geen oplossingen voor onverwachte gebeurtenissen, zoals ziekte van het kind. Het managen van de dagelijkse zorgtaken in combinatie met arbeid wordt steeds lastiger. Ouders creëren vanuit hun eigen verantwoordelijkheid individuele oplossingen, maar deze zijn vaak kwetsbaar. De fysieke en sociale infrastructuur van de Nederlandse samenleving is nog onvoldoende ingericht op nieuwe leefpatronen en samenlevingsverbanden (Commissie Dagarrangementen, 2002). Het ontbreken van uitgebreide voorzieningen kan een belemmering zijn voor ouders om beiden fulltime te gaan werken. De verwachting is dat ouders, die nu omwille van de kinderen thuisblijven, zich eerder gaan oriënteren op de arbeidsmarkt zodra er goede voorzieningen in de buurt zijn. Ook de prijs van kinderopvang blijkt van invloed te zijn op het gebruik van kinderopvang. Hoe lager de kosten van kinderopvang, hoe hoger de arbeidsparticipatie van vrouwen (Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen & Van Mierlo, 2002).

3.2

Redenen voor overheidsbemoeienis: een economisch perspectief In de vorige paragraaf hebben we gezien dat vraag en aanbod in de kinderopvang zowel kwalitatief als kwantitatief niet naadloos op elkaar aansluiten. Dit komt onder andere door: ■ veranderende gezinsstructuren; ■ toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen; ■ opvattingen van ouders over het stimuleren van de sociale, emotionele en motorische ontwikkeling van hun kind door het spelen met leeftijdgenootjes; ■ het streven van de overheid kinderen uit achterstandssituaties nog voor aanvang van het basisonderwijs in hun ontwikkeling te ondersteunen. De markt van de kinderopvang blijkt onvoldoende in staat om op dit soort ontwikkelingen in te spelen. Vanuit economisch perspectief kan dan gesproken worden van marktfalen. Als marktfalen het geval is voor de markt van maatschappelijk gewenste goederen of diensten, kan de overheid besluiten in te grijpen. In deze paragraaf wordt ingegaan op aspecten die van belang zijn bij marktfalen. Dit zijn: externe effecten, incomplete informatie en verstoringen als gevolg van het belastingsysteem. Daarnaast kan de overheid zich op basis van ‘merit good’ argumenten bemoeien met de zorg, opvang en educatie van jonge kinderen. Externe effecten Externe effecten zijn de kosten of baten van het individueel gebruik van een voorziening voor een ander zonder dat dit in de prijs van de voorziening is verwerkt. Bij het gebruik van kinderopvang kunnen er negatieve en positieve externe effecten optreden. Er is sprake van een positief effect, wanneer bijvoorbeeld de arbeidsparticipatie van vrouwen is gestegen door het gebruik van kinderopvang. Er is dan sprake van een extern positief effect van kinderopvang op individueel niveau omdat het inkomen van vrouwen stijgt; en op maatschappelijk niveau omdat er een stijging is van de belastingopbrengsten. Als het loon van een werkende vrouw meer bedraagt dan de kosten voor kinderopvang, is er vanuit economisch standpunt sprake van een positieve keuze van de vrouw. Daarnaast is

Spelenderwijs

29

de samenleving als geheel hiermee gebaat. Verder kan gezegd worden dat als de totale opbrengsten van kinderopvanggebruik minder zijn dan de maatschappelijke opbrengsten, de hoeveelheid kinderopvanggebruik minder zal zijn dan maatschappelijk gezien efficiënt wordt geacht (Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen & Van Mierlo, 2002). Er is sprake van een bron van marktfalen wanneer er onvoldoende beroep wordt gedaan op kinderopvangfaciliteiten, waardoor de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen achterblijft. De overheid kan dan besluiten om door middel van subsidies of ‘vouchers’ het gebruik van kinderopvang te stimuleren. Incomplete informatie Het aspect van incomplete informatie als bron van marktfalen verwijst naar de situatie waarin kopers van een product pas na aankoop de kwaliteit ervan kunnen bepalen. Bij zorg, opvang en educatie is hiervan vaak sprake, omdat het moeilijk is voor ouders vooraf te bepalen of de kwaliteit van een instelling voor hun kind voldoet. Enerzijds omdat vooraf niet bekend is of de pedagogische omgeving voldoende aansluit op de behoeften en mogelijkheden van het kind en, ingeval er sprake is van een specifiek educatief doel, omdat de uitkomsten ervan vooraf niet bekend zijn. Anderzijds omdat voor de kwaliteitsaspecten in een voorziening tot nu toe geen eenduidige criteria gelden. Ervan uitgaande dat het bieden van kinderopvang van hoge kwaliteit meer kosten met zich meebrengt voor de aanbieder, zijn deze aanbieders van kinderopvang van hoge kwaliteit slechter af. De prijs zal immers worden bepaald door de aanbieders van slechte kwaliteit. In de literatuur is dit effect bekend als de Market for lemons (zie ook Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen & Van Mierlo, 2000). De discussie over de kwaliteit is nog maar zeer recent verbreed naar bijvoorbeeld de pedagogische omgang. Tot nog toe werd het toezicht beperkt tot procedurele zaken, zoals controle op het aanwezig zijn van een pedagogisch beleidsplan en materiële aspecten. Nu ouders steeds meer belang hechten aan transparantie is overheidsbemoeienis gericht op complete informatie gerechtvaardigd. Verstoringen door het belastingsysteem Het aspect van verstoringen door het belastingsysteem als bron van marktfalen verwijst naar de werking van het belastingsysteem. Verstoringen ontstaan omdat sommige producten zijn belast en andere niet. In het geval van zorg voor de kinderen geldt, dat de tijd die ouders besteden aan de zorg voor hun kind niet wordt belast, terwijl de tijd die bijvoorbeeld door personeel in een kinderopvanginstelling aan een kind wordt besteed, wel wordt belast. Dit betekent dat de tijd van opvang die door derden wordt besteed hoger is geprijsd als gevolg van de belastingheffing, dan de tijd die ouders zelf besteden aan de zorg voor hun kind. Daarnaast vindt opvang veelal plaats in een instelling. De diensten van deze instelling zijn BTW belast. Ook dit heeft een verhogend effect op de prijs van kinderopvang. Ten slotte kunnen bedrijven een deel van opvang van kinderen van hun werknemers bekostigen. Deze kosten kunnen veelal ten laste worden gebracht van de winst, waardoor deze bedrijven minder belasting hoeven te betalen.

30


Merit good De overheid kan van mening zijn dat individuen onvoldoende inzicht hebben in de waarde van het gebruik van voorzieningen voor jonge kinderen. De overheid denkt dan te weten wat goed is voor haar burgers en kan besluiten in te grijpen. Tot slot In dit hoofdstuk zijn motieven van de overheid voor bemoeienis met het onderwerp zorg, opvang en educatie aan de orde gekomen, benaderd vanuit een sociaal-economische benadering. Gelet op de maatschappelijke ontwikkelingen zoals de toenemende arbeidsparticipatie kan de vraag worden gesteld wat de betekenis is van de uitbreiding van voorzieningen voor jonge kinderen voor de maatschappelijke kosten en baten. In hoofdstuk 6 zal hier op worden ingegaan.

Spelenderwijs

31

4

Beleid

In het vorige hoofdstuk zijn de elementen die overheidsbemoeienis met de zorg, opvang en educatie van het jonge kind rechtvaardigen aan de orde gekomen. In dit hoofdstuk komt het feitelijke beleid van de overheid nu en in de nabije toekomst aan de orde. In paragraaf 4.1 wordt allereerst de bestaande infrastructuur beschreven, waarna de twee hoofdlijnen van beleid aan bod komen: kinderopvang en vroegtijdige ontwikkelingsondersteuning. In paragraaf 4.2 wordt zorg, opvang en educatie van het jonge kind vanuit internationaal perspectief beschreven. Ingegaan wordt op het beleid en de rol van de overheid, inclusief de financiering en er wordt een beeld geschetst van de voorzieningen in andere landen. In paragraaf 4.3 wordt vervolgens de Nederlandse situatie in internationaal perspectief geplaatst.

4.1

Huidig beleid Deze paragraaf gaat over de huidige situatie in de kinderdagopvang en bij het peuterspeelzaalwerk. Ook worden mogelijke toekomstige ontwikkelingen geschetst zoals de voorgenomen Wet Basisvoorziening Kinderopvang (WBK). Kenmerkend voor het huidige geheel aan voorzieningen is de relatieve versnippering als gevolg van diversiteit in sturingsprocessen, financiering, functies en doelgroepen. Hierbij speelt vooral het onderscheid tussen kinderdagopvang en peuterspeelzalen. In de levensfase van nul tot en met twaalf jaar zijn er meerdere sociale groepen en instituties die zich over het jonge kind ontfermen. Naast het gezin – in welke samenstelling dan ook – zijn er diverse soorten instituties die vanuit het oogpunt van gezondheid, jeugdzorg en opvang bemoeienis hebben met het jonge kind. In dit advies zijn de instituties die met kinderen van nul tot vier te maken hebben van belang. Dit zijn de volgende: • In de leeftijd van nul tot twee jaar is met name het consultatiebureau van belang om de ontwikkeling van kinderen vanuit sociaal-medisch oogpunt te ondersteunen. Recent wordt gedacht aan een taakverruiming van consultatiebureaus, waarbij een vroegtijdige signalering van mogelijke cognitieve belemmeringen voorop staat.8

8

32

Besluit van 18 september 2001, houdende vaststelling van het landelijk beleidskader inzake het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2002-2006), Staatsblad 2001, 445.


• •

4.1.1

In de leeftijdsgroep van nul tot vier jaar is het mogelijk een beroep te doen op kinderopvang. Voor kinderen in de leeftijd van twee en drie jaar is er naast de bovengenoemde vormen van opvang buiten het gezin de mogelijkheid van bezoek aan een peuterspeelzaal. Peuterspeelzalen zijn vooral gericht op de ontwikkeling van kinderen.

INFRASTRUCTUUR

KINDEROPVANG

Kinderopvang is bedoeld als dagopvang voor kinderen tot vier jaar. Het totaal aantal instellingen met kinderopvang bedroeg in 1999 volgens het CBS 855. Deze instellingen leveren 3.255 voorzieningen (Delemarre, 2001). Er zijn voorzieningen voor kinderopvang in 96% van de gemeenten; bij 6% is de voorziening in regionaal verband geregeld. Met dit aantal voorzieningen zijn de volgende hoeveelheden plaatsen beschikbaar:

Overzicht 2:

Omvang infrastructuur kinderopvang

Leeftijd

Aantal plaatsen

Aantal deelnemende kinderen

Nul tot vier jaar

78.936

146.435 (18,5% van de leeftijdsgroep)

De huidige financiering van de kinderopvang De huidige financiering van de kinderopvang heeft betrekking op gesubsidieerde en nietgesubsidieerde plaatsen. Het gaat om bedrijfsplaatsen, particuliere plaatsen, gesubsidieerde plaatsen en ‘Sociale Zaken en Werkgelegenheid-plaatsen’ (SZW-plaatsen).9 Subsidie vindt plaats op basis van diverse regelingen. Daarnaast is er vanuit het perspectief van de overheid bekeken sprake van indirecte financiering door middel van belastingteruggave. Dit geldt zowel voor particulieren (ouders) als voor het bedrijfsleven op grond van de Wet Vermindering Afdracht. Rekening houdend met deze belastingteruggaven ziet het beeld van de verdeling van de financiering over de diverse actoren er als volgt uit (Delemarre, 2001):

Overzicht 3: Partijen

Verdeling van de financiering voor de kinderopvang voor het jaar 1999 (in miljoenen euro’s) Financiering Percentage

Overheid (som van bijdragen aan bezette en onbezette plaatsen, teruggave belasting)

282

34%

Ouders (na belastingteruggave)

365

45%

Bedrijven (na belastingteruggave)

169

21%

Totaal

816

100%

Spelenderwijs

33

De vraag naar kinderopvang in de toekomst Op basis van verschillende modelrekeningen heeft het SCP berekend dat voor het jaar 1999 118.800 opvangplaatsen nodig zouden zijn geweest (SCP, 2001). Deze raming kwam tot stand op basis van daadwerkelijk gebruik, wachtlijstgegevens en het gegeven van frictieleegstand. Vervolgens zijn berekeningen uitgevoerd, waarbij met diverse factoren rekening is gehouden. Hieruit resulteerde een raming van de vraag naar kinderopvang voor de jaren 2003–2007. Er blijkt een trendmatige te verwachten groei van ongeveer 7% per jaar berekend te kunnen worden. Dit betekent dat er vanaf het jaar 1999 tot en met 2007 een stijging in het totaal aantal plaatsen nodig zal zijn. Het volgende overzicht geeft een beeld.

Overzicht 4:

Raming van benodigde kinderopvangplaatsen in de periode 1999-2007

Nul tot vier jaar

4.1.2

1999

2003

2007

78.800

107.400 (toename: 36%)

135.400 (toename: 72%)

INFRASTRUCTUUR

PEUTERSPEELZALEN

De peuterspeelzalen zijn een aparte voorziening met een eigen beheersstructuur en financiële structuur. Landelijke gegevens over peuterspeelzalen waren tot voor kort schaars en onvolledig. Het ministerie van VWS heeft een als nulmeting bedoeld onderzoek laten uitvoeren; de gegevens hebben betrekking op het jaar 2000 (De Weerd & Van der Vegt, 2001). De gegevens over de peuterspeelzalen zijn aan dit onderzoek ontleend. Er zijn 1.785 instellingen met een peuterspeelzaal. In totaal zijn er 4.255 peuterspeelzalen. Deze zijn op de volgende manier onderverdeeld:

Overzicht 5:

Omvang infrastructuur peuterspeelzalen

Peuterspeelzalen Geleid Geleid Geleid Geleid

door door door door

zelfstandige organisatie welzijnsorganisatie organisatie kinderopvang onderwijsinstelling

Totaal

9

34

Aantal 2.519 937 643 156 4.255

Deze SZW-plaatsen zijn bedoeld voor alleenstaande ouders met een uitkering op bijstandsniveau. zij betalen geen ouderbijdrage. Financiering vindt plaats op grond van de Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders van het ministerie van SZW.


Het bereik, dat wil zeggen het aantal kinderen dat van de peuterspeelzaal gebruik maakt, is berekend op grond van de capaciteit en bezettingsgraad. Deze berekening komt uit op een schatting van 225.000–275.000 kinderen (dat is 50% tot 70% van de twee- en driejarigen).10 De meeste kinderen bezoeken de peuterspeelzaal twee dagdelen (85%), een veel kleinere groep drie dagdelen (12%) en de overige vier of vijf dagdelen (3%). Financiering van de peuterspeelzalen De kosten voor de peuterspeelzalen worden geschat op een jaarlijks bedrag van 127– 177 miljoen euro (De Weerd & Van der Vegt, 2001). De hoge betrouwbaarheidsmarge wordt veroorzaakt door de grote non-respons (eenderde van de instellingen gaf geen financiële gegevens) en door de grote verschillen in kosten per instelling. De kosten per kind worden geschat op € 510 tot € 710 per jaar. De verdeling van de kosten naar categorieën is als volgt: salaris (63%), huisvesting (20%) en organisatie van activiteiten (17%). Baten bestaan uit structurele subsidies van de gemeente, ouderbijdragen en extra subsidie van de gemeente. De subsidie, veelal uit het Welzijnsbudget, wordt geschat op € 115.000 gemiddeld per gemeente. Dit leidt tot een schatting aan baten uit structurele subsidie van 55–73 miljoen euro (hetgeen ongeveer 40% van de totale kosten van het gesubsidieerde peuterspeelzaalwerk inhoudt). De totale baten worden geschat op 123–182 miljoen euro. Ook hier is door een hoge non-respons sprake van een grote betrouwbaarheidsmarge. Gegevens over ouderbijdragen berusten op 66% respons. De schatting hier is 55–73 miljoen euro, eveneens 40% van de geschatte kosten van het peuterspeelzaalwerk. Met betrekking tot het ongesubsidieerde peuterspeelzaalwerk worden de kosten voor ongeveer 95% door ouderbijdragen gedekt en voor 5% door extra inkomsten, door bijvoorbeeld bijdragen uit fondsen en rentetrekking. Een groot aantal gemeenten (65%) kent geen extra subsidie toe naast de structurele subsidie. De grote gemeenten stellen vaak wel extra subsidie beschikbaar, mede omdat deze gemeenten extra gelden van de overheid krijgen. Extra subsidie wordt het vaakst (in 13% van de gemeenten) verstrekt vanwege speciale programma’s als de vve-programma’s. In geringere mate wordt ook extra subsidie verstrekt vanwege het aantal kinderen in een achterstandssituatie (7%), vanwege vestiging in een achterstandswijk (3%) en vanwege samenwerking met andere organisatie (3%). Samenvattend overzicht:

Overzicht 6:

Dekking van het gesubsidieerde peuterspeelzaalwerk (schattingen)

Structurele subsidie Ouderbijdragen Extra subsidie Extra inkomsten

10

40% 40% 15% 5%

Deze schatting kent een ruime betrouwbaarheidsmarge, omdat een centrale registratie van deelname ontbreekt en er in de schattingsberekeningen van een aantal onzekere aannames gebruik moet worden gemaakt.

Spelenderwijs

35

4.1.3

BELEID

IN ONTWIKKELING: KINDEROPVANG

Overheidsbeleid dat betrekking heeft op de jeugd van nul tot vier jaar kent een groot aantal beleidsprogramma’s. In het kader van dit advies ligt de nadruk op het beleid voor kinderopvang en op het educatiebeleid voor jonge kinderen. Beide beleidslijnen raken en beïnvloeden elkaar, maar zij kennen verschillende accenten en invalshoeken. In het beleid ten aanzien van kinderopvang is met name de invalshoek van ‘zorg en arbeid’ dominant, terwijl in de andere beleidslijn de ontwikkeling van het kind voorop staat. In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de kinderopvang en de ontwikkelingen daarin; paragraaf 4.1.4 handelt over de educatie. Het overheidsbeleid is er op gericht een aanzienlijke uitbreiding van het aantal kinderopvangvoorzieningen te bewerkstelligen. Hiermee wordt beoogd, een combinatie van zorg voor kinderen en arbeid te vergemakkelijken. Daarmee zijn tevens emancipatiedoelstellingen gediend. Ook is het beleid gericht op kwaliteitshandhaving door onder meer het stellen van landelijke regels aan de voorzieningen en de opleiding van de medewerkers van de kinderdagverblijven. Het gaat hierbij om zowel de gesubsidieerde, de nietgesubsidieerde als de informele opvangvormen. Met deze laatste vorm wordt gedoeld op opvang door middel van gastouderschap. Naast deze uitbreiding en kwaliteitsbewaking wordt kinderopvang in toenemende mate als instrument ingezet voor bijvoorbeeld preventief jeugdbeleid en om bepaalde doelgroepen aan het arbeidsproces te kunnen laten deelnemen. De kinderopvang is wettelijk ingekaderd in de Welzijnswet 1994. De aansturing van de kinderopvang is door de rijksoverheid gedecentraliseerd, dat wil zeggen dat gemeenten de regie over handhaving en uitbreiding van de kinderopvang voeren. De rijksoverheid stelt financiën ter beschikking, aanvankelijk op basis van aparte regelingen, sinds het jaar 1996 via het gemeentefonds (Delemarre, 2001). Van gemeenten wordt ook een eigen inzet verwacht. Hiernaast spelen ook andere partijen als particulier initiatief en het bedrijfsleven een rol in de kinderopvang. In diverse publicaties wordt als belangrijk knelpunt het tekort aan voldoende, kwalitatief goede en voor iedereen toegankelijke kinderdagvoorzieningsplaatsen genoemd. De druk vanuit de samenleving neemt toe, hetgeen ertoe leidt dat de rijksoverheid besloten heeft structureel gelden aan gemeenten ter beschikking te stellen om een gedifferentieerd aanbod van kinderopvang te kunnen realiseren. Ook verdere uitbouw van de kwaliteitshandhaving is voorgenomen. Door middel van een hoofdlijnennotitie is door drie ministeries de beleidsvoorbereiding voor een Wet Basisvoorziening Kinderopvang ter hand genomen. Wet Basisvoorziening Kinderopvang (WBK)11 Met een wet zoals de WBK wordt een voorwaarde geschapen voor het tot stand brengen van een dekkend aanbod van voorzieningen. Met het oog op toegankelijkheid en kwaliteit worden in de wet ook de hoogte van de ouderbijdragen en de minimum kwaliteitseisen en het toezicht geregeld. In de wet zijn twee doelstellingen leidraad: a Het beter mogelijk maken van de combinatie arbeid- en zorgtaken. Ouders kunnen doordat hun kinderen kinderopvangcentra bezoeken beter

11

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Ministerie van Financiën. (2000). Hoofdlijnen Wet Basisvoorziening Kinderopvang. Den Haag. Het wetsvoorstel is eind 2001 besproken in het kabinet en is ter behandeling aangeboden aan de Raad van State.

36


b

arbeid en zorgtaken combineren, omdat een deel van de opvang en opvoeding door derden wordt verricht. Ook scholing wordt beter mogelijk, hetgeen weer een betere entree of rentree op de arbeidsmarkt mogelijk maakt. Verder kan geconstateerd worden dat kinderopvang onderdeel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden bij een aantal bedrijven en branches. Dit blijkt voor ouders een voorwaarde te zijn om te kunnen gaan werken. Het bieden van een verantwoorde pedagogische omgeving voor kinderen die gebruikmaken van een kinderopvangvoorziening. Kinderopvang is onderdeel van het lokale jeugdbeleid. De gemeenten hebben een regisserende taak en moeten zorgen voor goede afstemming tussen voorzieningen voor kinderopvang en andere welzijns-, jeugd-, onderwijs-, en sportvoorzieningen. Daarnaast wordt kinderopvang gezien als een mogelijkheid om ontwikkelingsachterstanden van jonge kinderen te voorkómen. Dit geeft vooral de kinderen uit de lagere sociaaleconomische groepen meer kansen op een goede start in het basisonderwijs.

De wet regelt de structuur van de kinderopvang, de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende overheden, sociale partners en ouders, de financieringsstructuur (inclusief de ouderbijdragen), de positie van specifieke doelgroepen en ten slotte de kwaliteit van kinderopvang en het toezicht daarop. Financiering onder de WBK Het tripartiete financieringsmodel zoals onder meer opgezet in het voorstel WBK ziet er op hoofdlijnen als volgt uit. De kosten van het gebruik van kinderopvang worden verdeeld over drie partijen, namelijk de overheid (rijksoverheid en gemeenten), ouders en werkgevers. Ouders betalen afhankelijk van hun inkomen een bijdrage aan de voorziening. Bij een laag inkomen zal de overheid een hogere financiële tegemoetkoming aan de ouders betalen. Deze toelage is alleen voor ouders die aan bepaalde criteria voldoen, zoals het verrichten van betaalde arbeid of het deelnemen aan een reïntegratieproject. Om de kosten van de overheid te beheersen zal de financiële tegemoetkoming van de overheid per plaats beperkt worden tot een maximum. De werkgever levert een bijdrage (indien de werkgever en de werknemer dit in de CAO van het bedrijf zijn overeengekomen) door middel van een vaste bijdrage per opvangplaats. Deze vaste bijdrage is onafhankelijk van het loon van de werknemer. Op macroniveau betekent dit, indien 80% van de werkgevers optreedt als medefinancier, dat de werkgever eenderde van de kosten betaalt. De ouders en de overheid bekostigen het resterende tweederde deel. Ouders zonder werkgever (bijvoorbeeld: uitkeringsgerechtigden, herintreders, ouders die op basis van sociaal-medische redenen gebruikmaken van een opvangvoorziening voor hun kind) kunnen geen gebruikmaken van het werkgeversgedeelte en kunnen een beroep doen op de uitkerende instantie van de gemeente. In feite neemt dan de uitkerende instantie of de gemeente het werkgeversdeel over. De gemeente kan hiervoor de aanvullende bekostiging van het Gemeentefonds aanwenden. Door deze financieringssystematiek kunnen ouders zelf bepalen welke kinderopvang zij inkopen. In de huidige situatie bepalen de gemeenten welke instellingen subsidie krijgen, waardoor sommige instellingen geen subsidie krijgen en ouders meer moeten betalen. Als ouders zelf kunnen beslissen over de besteding van de middelen, zullen ondernemers daarop inspelen door meer commerciële opvangplaatsen te creëren. Kortom: de gedachte is dat marktwerking leidt tot meer kinderopvangplaatsen.

Spelenderwijs

37

Kwaliteitseisen en toezicht In de WBK wordt een basis gelegd voor kwaliteit die voor alle instellingen voor kinderopvang geldt. De volgende onderdelen zullen in de wet worden opgenomen: ■ de pedagogische kwaliteit moet goed zijn; ■ kinderopvanginstellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het bieden van opvang van goede pedagogische kwaliteit; ■ betrokkenheid van ouders verhoogt de kwaliteit van kinderopvang; ■ belangrijke indicatoren van materiële kwaliteit zijn: groepsgrootte, de verhouding van het aantal leid(st)ers tot het aantal kinderen, opleiding van de leid(st)ers en voldoende speelruimte. In de huidige situatie vindt de uitvoering van toezicht in 91% van de gevallen plaats door de GGD onder verantwoordelijkheid van de gemeente. In de nieuwe wet blijft de gemeente eindverantwoordelijk voor het toezicht en kan de gemeente vergunningen verlenen, maar de uitvoering van het toezicht (inclusief de handhaving) wordt in handen van de GGD’s gelegd. In de wet worden mogelijkheden opgenomen, waardoor de uitvoerder van het toezicht voldoende onafhankelijk is en zelfstandig kan sanctioneren. Peuterspeelzalen De peuterspeelzalen gaan niet onder de WBK vallen. De verschillen in financiering, doelstelling en doelgroepen zijn nog te groot. De positionering van het peuterspeelzaalwerk is onderwerp van parlementair debat.12 Er worden drie modellen voorgesteld: een regeling voor peuterspeelzaalwerk onder de Welzijnswet 1994, een regeling voor peuterspeelzaalwerk naar analogie van de WBK en peuterspeelzaalwerk als onderdeel van het onderwijs. Deze voorstellen zijn nog in bespreking.

4.1.4

EDUCATIEBELEID

Vve is gericht op het aanpakken van dreigende achterstanden van leerlingen op jonge leeftijd. Scholen worden geconfronteerd met autochtone en allochtone ‘risico’leerlingen die bij entree in de basisschool een achterstand van gemiddeld één respectievelijk twee jaar hebben. Er is geïnvesteerd in de ontwikkeling van twee vve-programma’s voor drietot vijfjarigen gericht op het vroegtijdig aanpakken van achterstanden bij kinderen. Het gaat hier om de programma’s Kaleidoscoop en Piramide (Ministerie van OCenW, 2000). Door de rijksoverheid zijn middelen ingezet om het implementeren van het vve-beleid voor zeer jonge kinderen met (taal)achterstanden te stimuleren. De subsidie moet worden ingezet voor kinderen die twee of drie jaar oud zijn en voor kinderen in de groepen 1 en 2 (vanaf vier jaar) van de basisschool. De subsidie is bedoeld voor personele uitgaven en aanschaf van onderwijsmaterialen en methodieken. Op schooljaarbasis ontvangt de gemeente € 13.600 voor een groep van gemiddeld 15 kinderen. Met dit bedrag kan de gemeente vve-beleid ontwikkelen. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de realisering en inrichting van de voorschoolse voorzieningen, voor het bereik van de doelgroep en voor de kosten van huisvesting. In het kader van Bestuursakkoord nieuwe stijl (BANS) is tussen het rijk, het

12

Brief van de staatssecretaris van volksgezondheid, welzijn en sport aan de Voorzitter van de Tweede Kamer de Staten-Generaal d.d. 23 januari 2002, betreffende Voor- en vroegschoolse educatie (TK, vergaderjaar 2001-2002, 27 190, nr. 9) en het verslag van de comissie VWS d.d. 14 maart 2002.

38


Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de afspraak gemaakt dat gemeenten zelf investeringen moeten plegen naast de ontvangen extra rijksmiddelen. De gemeente heeft een regierol voor de afstemming tussen voorschoolse voorzieningen (consultatiebureaus, peuterspeelzalen, kinderopvanginstellingen) over doorstroming, zodat de peuters met (taal)achterstanden ook naar de voorschoolse voorzieningen gaan. Gemeenten kiezen zelf welke voorschoolse voorzieningen en/of welke basisscholen de extra middelen toegedeeld krijgen. Bovenstaand beschreven beleid is per 1 augustus 2001 voor meer gemeenten bereikbaar gemaakt door extra middelen vrij te maken in de Rijksbegroting 2001 en op grond van de behandeling van de Voorjaarsnota 2001. Met de extra middelen is een impuls gegeven aan een groot aantal reeds gesubsidieerde vve-gemeenten. Ook zijn met de extra middelen meer gemeenten van middelen voorzien voor de implementatie van vve-beleid. Echter alleen die gemeenten kwamen in aanmerking die ook na 1 augustus 2002 structureel middelen voor Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA) kunnen inzetten. Immers, vanaf 1 augustus 2002 zal het vve-budget worden toegevoegd aan het GOAbudget (Aanvullende regeling uitbreiding voor- en vroegschoolse educatie, 2001). Financiering Voor het eerste jaar van de vve-regeling (2000) is door het rijk in totaal een bedrag uitgetrokken van 35 miljoen euro. In de daarop volgende jaren loopt het voor vve beschikbare bedrag fors op. Op de begroting van OCenW staat voor 2001 een bedrag van 65 miljoen euro genoteerd, oplopend naar 81 miljoen in 2002. Samen met de gelden in het kader van vve op de begrotingen van VWS (consultatiebureaus) en Binnenlandse Zaken (CRIEM, oudercampagne), zal het totale vve-budget 83 miljoen euro bedragen in 2001 en 99 miljoen vanaf 2002.13 Toekomstig beleid Volgens het Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2002-2006 wordt het vve-beleid per 1 augustus 2002 ondergebracht bij het Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA).14 De doelstelling is dat aan het eind van de periode waarvoor het Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2002-2006 geldt, ten minste 50% van de doelgroepkinderen deelneemt aan effectieve voor- en vroegschoolse programma’s. Het aantal doelgroepkinderen in de leeftijd van twee tot vijf jaar wordt geschat op 190.000. Als nulmeting fungeert het aantal deelnemers aan dergelijke programma’s per 1 augustus 2002. De verkleining in afstand in leerprestatie tussen de doelgroepen van het GOA en het landelijke gemiddelde geldt als indicator voor de opbrengst van deelname aan de vve-programma’s. Om de bovenstaande doelstelling te bereiken zijn de volgende maatregelen getroffen: 1 een aanbod van gestructureerde vve-programma’s bij voorschoolse opvangvoorzieningen (met name de peuterspeelzalen) en de onderbouw van het basisonderwijs;

13

14

Overzicht vve-middelen (stand RBG 2001). Bijlage bij de brief van staatssecretaris Adelmund van OCenW en staatssecretaris Vliegenthart van VWS d.d. 10 november 2000 aan de Tweede Kamer over de financiering van vve, Tweede Kamer, 2000-2001, 27.190, nr. 8. Besluit van 18 september 2001, houdende vaststelling van het landelijk beleidskader inzake het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2002-2006), Staatsblad 2001, 445.

Spelenderwijs

39

2

3

4

samenwerkingsrelaties tussen scholen voor basisonderwijs, peuterspeelzalen, kinderopvangvoorzieningen en consultatiebureaus, met het oog op het tijdig signaleren en voorkómen van achterstand in de ontwikkeling van kinderen; deskundigheidsbevordering van medewerkers van kinderopvangvoorzieningen, peuterspeelzalen en de onderbouw van het basisonderwijs gericht op het uitvoeren van goede vve-programma’s; en deelname van ouders aan vve-programma’s. Hierbij krijgen consultatiebureaus een rol. Er zal ook een speciale campagne voor ouders worden opgezet.

Het GOA, inclusief vve-beleid, is onderdeel van het totale jeugdbeleid. De belangrijkste actoren, de rijksoverheid, het IPO en de VNG ondertekenden het BANS. In deze nota wordt een gezamenlijke visie gegeven op het jeugdbeleid. Er werden een aantal knelpunten gesignaleerd, hetgeen leidde tot het uitbrengen van de nota Jeugdbeleid in Ba(la)ns II. In deze nota wordt vastgesteld dat het nodig is om in de komende periode extra in te zetten op de samenhang in het beleid van nul- tot zesjarigen. Het argument dat hiervoor wordt gebruikt is dat op zo jong mogelijke leeftijd een goede basis moet worden gelegd voor een goede sociale, cognitieve en lichamelijke ontwikkeling van het kind. In de nota wordt daarom gepleit voor een versterking van het samenhangend beleid voor nul- tot zesjarigen. Dit is nodig omdat er op dit moment veel voorzieningen zijn die zich bezighouden met deze jongste groep kinderen, maar het ontbreekt aan een samenhangende inzet van de aanwezige kwaliteit en capaciteit. Ook blijkt vaak dat kinderen die het het hardst nodig hebben, zoals kinderen uit etnische minderheidsgroepen, met het huidige aanbod minder goed worden bereikt. Deze beoogde versterking van een samenhangende aanpak heeft de volgende kenmerken: 1 bij de groep van zeer jonge kinderen gaat het vooral om de actieve participatie van ouders bij voorzieningen; 2 basisvoorzieningen versterken; ■ capaciteit van de kinderopvang en buitenschoolse opvang verdubbelen; ■ wegwerken van de wachtlijsten bij gemeenten voor peuterspeelzalen; ■ versterken van de kwaliteit (deskundigheid) van de beroepskrachten; ■ deskundigheidsbevordering van beroepskrachten in de ouderen kindzorg (consultatiebureaus) en deskundigheidsbevordering bij vroegtijdige signalering; ■ deskundigheidsbevordering van beroepskrachten van kinderopvangcentra, peuterspeelzalen, eerste groepen basisonderwijs en consultatiebureaus als het gaat om taal- en ontwikkelingsachterstanden eerder te signaleren; ■ verbeteren van mogelijkheden voor buiten spelen; 3 er moeten meer kinderen, met name uit de etnische minderheidsgroepen, naar de peuterspeelzaal om onder andere taalachterstand bij het begin van de basisschool (groep 3) te voorkómen; 4 realiseren van een vraaggericht en samenhangend aanbod waarbij integrale programma’s worden ontwikkeld op wijkniveau en waarbij aandacht is voor een doorgaande pedagogische ontwikkelingslijn; 5 het beleid dient gericht te zijn op een structureel aanbod (en dus minder op tijdelijke projecten); 6 het bereik en de kwaliteit van de voorschoolse voorzieningen en de doorlopende pedagogische lijn naar de basisschool moeten verbeterd worden. Prioriteit ligt bij de groep kinderen in achterstandssituaties. Het belangrijkste argument hiervoor is om op vroege leeftijd (taal)achterstand te voorkómen en te bestrij-

40


den. Hierbij is 9 miljoen euro extra uitgetrokken voor vve. Deze middelen worden ingezet voor het vergroten van de deelname van het aantal drietot zesjarigen met grote taalachterstanden aan effectieve voor- en vroegschoolse programma’s in de 25 grootste gemeenten van Nederland. Op deze manier wordt aangesloten bij het GOA-beleid. De eerder aangegeven ontwikkeling met betrekking tot de WBK (paragraaf 4.1.3) moet als een cruciale voorwaarde voor de beoogde versterking van de samenhangende aanpak worden gezien.

4.2

Zorg, opvang en educatie vanuit internationaal perspectief In deze paragraaf wordt het onderwerp zorg, opvang en educatie van het jonge kind vanuit internationaal perspectief beschreven. Er wordt ingegaan op het beleid en de rol van de overheid inclusief de financiering en er wordt een beeld geschetst van de voorzieningen. Een belangrijke publicatie bij deze internationale verkenning is het rapport van de OECD Starting Strong. Early childhood education and care (2001). Verder is gebruik gemaakt van het rapport van NIZW International Centre, De organisatie van het jeugdbeleid. Een internationale verkenning (2001) en van een inventarisatie in het kader van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling Naar meer samenhang tussen onderwijs, kinderopvang en vrijetijdsvoorzieningen. Good practices in Europa en de Verenigde Staten (Tonkens, 2001). De situatie in de kinderdagopvang in de verschillende landen hangt af van de sociale en politieke context. Hierdoor kunnen landen onderling sterk van elkaar verschillen wat betreft de voorzieningen. Er zijn echter ook veel overeenkomsten te vinden. Voor een ordening van de landen is gebruikgemaakt van de indeling die Tonkens (2001) gebruikt in het hier bovengenoemde rapport. De landen die in dit advies aan de orde komen kunnen worden ingedeeld in drie groepen: a Landen met een hoog niveau van voorzieningen, een kindgerichte opvang en een hoge arbeidsparticipatie van moeders: Denemarken, Finland, Frankrijk, Zweden en Noorwegen. b Landen met een laag niveau van voorzieningen, waar de opvang is gekoppeld aan arbeidsparticipatie en met een hoge arbeidsparticipatie van moeders: Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten en België. c Landen met een laag niveau van voorzieningen, waar de opvang gekoppeld is aan arbeidsparticipatie en met een lage arbeidsparticipatie van moeders: Duitsland, Ierland, Portugal en Italië. De landen die in deze internationale verkenning worden genoemd hebben allemaal unieke kenmerken wat betreft de voorzieningen voor zorg, opvang en educatie van het jonge kind. Een beschrijving per groep zou geen recht doen aan de verscheidenheid die er onder de landen te vinden is. Daarom is er voor gekozen om de situatie op het gebied van de kinderopvang in elk land kort te beschrijven. Deze beschrijving per land is te vinden in bijlage 3 van dit advies. In deze paragraaf wordt de situatie van de voorzieningen per groep besproken, zodat een beeld wordt verkregen van de verschillen tussen de drie groepen landen.

Spelenderwijs

41

Groep 1: Scandinavische landen en Frankrijk De landen in groep 1 worden gekenmerkt door een hoog niveau van voorzieningen, kindgerichte opvang en een hoge arbeidsparticipatie van moeders. Tonkens (2001) verstaat onder een hoog niveau van voorzieningen een hoge kwaliteit en een hoge mate van toegankelijkheid en beschikbaarheid van voorzieningen. De Scandinavische landen hebben daarnaast een uitgebreid verlofstelsel. Dit is niet alleen voor de moeder beschikbaar, maar ook voor de vader. Hierdoor kunnen jonge kinderen in hun eerste levensjaar vaak thuis verzorgd worden. De bijdrage die ouders moeten betalen aan de voorzieningen hangt af van het inkomen. Over het algemeen hoeven ouders maar een kleine bijdrage te betalen. Opvangvoorzieningen bestaan niet alleen ter ontlasting van werkende moeders, maar worden ook beschouwd als een recht van kinderen. Kinderopvang is een basisvoorziening in deze landen en staat vooral in het teken van ontspanning, opvoeding en leren. De voorzieningen zijn bedoeld als ondersteunend voor de ontwikkeling van het kind en als voorbereiding op de basisschool. Het aanbod voldoet meestal aan de vraag. Het personeel in deze sector heeft over het algemeen een opleiding in het hoger onderwijs gevolgd. Het salaris dat zij ontvangen is goed, er wordt onder goede omstandigheden gewerkt en het werk geniet een hoge status. Ook zijn er veel mogelijkheden voor dit personeel om extra trainingen te volgen. Groep 2: Verenigde Staten, Verenigd Koninkrijk en België De landen in groep 2 worden gekenmerkt door een laag niveau van voorzieningen. De opvang is gekoppeld aan arbeidsparticipatie en is vooral bedoeld om de kinderen bezig te houden wanneer de ouders werken. De landen worden gekenmerkt door een hoge arbeidsparticipatie van vrouwen. Het uitgebreide verlofstelsel zoals dat in de Scandinavische landen te vinden is, ontbreekt bij de landen in groep 2. Ouders betalen meestal een bijdrage die afhankelijk is van hun inkomen. In de private sector kan deze bijdrage flink oplopen. Het lage niveau van de voorzieningen is mede het gevolg van het feit dat publieke kinderopvang, met name in de VS, in het teken van armoedebestrijding en achterstandsbeleid is blijven staan, waar kinderopvang in alle landen mee begonnen is. De voorzieningen zijn dus vooral bedoeld om onderdak en opvang te bieden aan kinderen die anders verwaarloosd worden. De voorzieningen zijn daarnaast vaak bedoeld om sociale uitsluiting tegen te gaan en om de integratie van risicoleerlingen in het onderwijssysteem te stimuleren. Het personeel in deze sector heeft over het algemeen een opleiding in het middelbaar onderwijs gevolgd en is niet speciaal gekwalificeerd, aangezien er vrijwel geen specifieke opleidingen voor de beroepen in deze sector bestaan. Het personeel ontvangt een laag salaris, werkt vaak onder slechte omstandigheden en geniet een lage status. Het personeel van de ‘preschool’15 heeft het in deze landen meestal iets beter dan collega’s in de opvangcentra.

15

42

Preschool is een voorschoolse voorziening met een ontwikkelingsgericht programma, gekoppeld aan een basisschool.


Groep 3: overige Europese landen De landen in groep 3 worden gekenmerkt door een laag niveau van voorzieningen. De voorzieningen zijn gekoppeld aan arbeidsparticipatie en zijn vooral bedoeld om kinderen op te vangen als de ouders werken. Pas recentelijk is er een ontwikkeling naar een meer kindgerichte invulling van de opvang. Het aanbod van voorzieningen voldoet meestal niet aan de vraag. Deze landen worden gekenmerkt door een lage arbeidsparticipatie van moeders. In deze landen gaan meestal weinig kinderen naar opvangvoorzieningen: veel kinderen worden in de thuissituatie opgevangen en verzorgd. Ouders betalen over het algemeen een bijdrage die afhankelijk is van hun inkomen. Het personeel in deze sector is over het algemeen redelijk gekwalificeerd; meestal is er een opleiding in het middelbaar of hoger beroepsonderwijs gevolgd. Het salaris is vaak voldoende. Hierbij geldt wel dat het personeel van de preschool het beter heeft dan het personeel van de opvangcentra. Schets van de voorzieningen per land In de volgende overzichten worden enkele aspecten van de situatie op het gebied van zorg, opvang en educatie kort per groep en per land beschreven. Op deze manier worden enkele verschillen tussen de landen zichtbaar. In de kolom ‘Beleid’ wordt aangegeven welk ministerie of welke organisatie zich bezig houdt met het beleid op het terrein van de zorg, opvang en educatie van het jonge kind. In de kolom ‘Financiering’ wordt aangegeven hoe de bijdrage die ouders moeten leveren geregeld is. In de kolom ‘Personeel’ wordt iets gezegd over de opleiding van het personeel in de betreffende sector en over de omstandigheden waaronder het personeel werkt. In de laatste kolom, ‘Visie’, wordt aangegeven hoe de opvang in het betreffende land wordt gezien en worden eventuele bijzonderheden van het opvangsysteem genoemd.

Spelenderwijs

43

Overzicht 7:

Kenmerken van de opvangen educatievoorzieningen in de landen van groep 1

Groep 1

Beleid

Financiering

Personeel

Visie

Denemarken

Ministerie van Sociale Zaken en ministerie van Onderwijs

Ouders betalen afhankelijk van inkomen een lage bijdrage

Hoog opgeleid personeel, veel mogelijkheden voor extra training

Kinderopvang is een basisvoorziening en is bedoeld voor het ondersteunen van de ontwikkeling

Finland

Ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid

Ouders betalen afhankelijk van inkomen een lage bijdrage


Kinderopvang is een basisvoorziening en is bedoeld voor het ondersteunen van de ontwikkeling en het leren

Frankrijk

Ministerie van Onderwijs, met betrokkenheid van ministerie van Jeugd en Sport

Gratis voor een standaard schooldag, opvang afhankelijk van inkomen ouders

Personeel is hoog opgeleid

Sociale ontwikkeling en voorbereiding op de basisschool

Zweden

Ministerie van Onderwijs en Wetenschap

Ouders betalen afhankelijk van inkomen en gemeente een lage bijdrage


Recht op kinderopvang, bedoeld voor pedagogische en educatieve ontwikkeling

Noorwegen

Ministerie van kinderen en gezinsaangelegenheden

Ouders betalen afhankelijk van inkomen een bijdrage

Redelijk tot hoog opgeleid personeel

Goed ontwikkeld en uitgebreid systeem

44


Overzicht 8:

Kenmerken van de zorgen educatievoorzieningen in de landen van groep 2

Groep 2

Beleid

Financiering

Personeel

Visie

Verenigd Koninkrijk

Departement van Onderwijs en Werkgelegenheid

Gegevens zijn niet beschikbaar

Van nul tot vier jaar: jaar laag opgeleid, laag salaris en weinig extra training Van vier tot vijf jaar: hoog opgeleid, goed salaris, veel extra training

Grote uitbreiding gaande, wordt gewerkt met nationale standaarden

Verenigde Staten

Departement van Gezondheid en Menselijke Voorzieningen

Gegevens zijn niet beschikbaar

Geen systeem voor kwalificatie, salaris en status is laag.

Overheid grijpt alleen in als markt of gezin faalt

Vlaanderen

Kind en Gezin, publieke overheidsorganisatie onder ministerie van Welvaart, Gezondheid en Gelijke kansen

Opvang in gesubsidieerde sector afhankelijk van inkomen, onderwijs vanaf 21/2 jaar gratis

In zorgcentra hoog opgeleid personeel met veel mogelijkheden voor extra training

Toezicht op voorzieningen door Kind en Gezin is goed georganiseerd

Wallonië

Ministerie van Jeugd

Opvang afhankelijk van inkomen, onderwijs vanaf 21/2 jaar gratis

In zorgcentra hoog opgeleid personeel, maar salaris is laag

Wordt gezien als instrument tegen sociale uitsluiting

Spelenderwijs

45

Overzicht 9:

Kenmerken van de zorgen educatievoorzieningen in de landen van groep 3

Groep 3

Beleid

Financiering

Personeel

Visie

Duitsland

Ministerie van Familie, Ouderen Vrouwen en Jeugd

Geen gegevens beschikbaar

Personeel is redelijk tot hoog opgeleid

Jonge kinderen blijven vooral thuis, mogelijk door ouderschapsverlof en vergoedingen

Ierland

Departement van Gezondheid en Kinderen

Ouders betalen afhankelijk van inkomen een bijdrage

Personeel is redelijk tot hoog opgeleid

Bedoeld voor het voorkómen van sociale uitsluiting

Portugal

Ministerie van Onderwijs en ministerie van Werkgelegenheid en Solidariteit

Voor opvang betalen ouders een bijdrage, de voorschool is gratis voor vijfjarigen

Hoog opgeleid personeel

Breed scala aan opvang, onderwijs en gezondheidsdoelen

Italië

Ministerie van Onderwijs en regio’s en gemeenten

Bijdrage van de ouders hangt af van inkomen, gemeente en soort voorziening

Hoog opgeleid personeel, salaris is goed voor personeel kleuterschool, slecht voor personeel opvang

Kwaliteit voorzieningen verschilt sterk tussen de gemeenten

4.3

Nederland vergeleken In paragraaf 4.1 is de situatie in Nederland al uitgebreid aan bod gekomen. In deze paragraaf wordt nu de situatie in Nederland vergeleken met de situatie in de landen uit de internationale vergelijking. In Nederland betalen ouders een redelijk hoge bijdrage die afhankelijk is van hun inkomen. Er is wel een hoge arbeidsparticipatie van moeders, maar de meeste moeders werken parttime. Veel kinderen worden in de thuissituatie of in het informele circuit opgevangen. Het aanbod van formele voorzieningen voldoet vaak niet aan de vraag, de mate van toegankelijkheid en beschikbaarheid van voorzieningen laat vaak te wensen over. De voorzieningen zijn vooral bedoeld als opvang van de kinderen als de ouders werken. Kinderopvang wordt door de overheid gezien als een krachtig instrument om de economische zelfstandigheid van vrouwen te bevorderen (zie paragraaf 4.1.3). Daarnaast staan

46


veel voorzieningen in het teken van achterstandsbestrijding. Kenmerkend voor het geheel van voorzieningen in Nederland is de relatieve versnippering, die vooral het gevolg is van de diversiteit in sturingsprocessen, financiering, functies en doelgroepen. De verantwoordelijkheid voor de voorzieningen is in Nederland over veel partijen verdeeld. Ten eerste is de verantwoordelijkheid verdeeld over twee ministeries: OCenW en VWS. Daarnaast hebben ook de gemeenten een rol bij de verantwoordelijkheid. De financiering van de voorzieningen wordt ook door deze partijen gedeeld (zie paragraaf 4.1.1 en 4.1.2). Wanneer de situatie in Nederland op het gebied van zorg, opvang en educatie van het jonge kind wordt vergeleken met de situatie in de andere landen, kan geconcludeerd worden dat de situatie in Nederland het meest overeenkomt met de situatie in landen uit groep drie. Dit is vooral te zien aan de koppeling van opvang aan arbeidsparticipatie. Het aanbod voldoet daarnaast vaak niet aan de vraag, wat ook in de andere landen te vinden is. Een verschil tussen de situatie in Nederland en de landen uit groep 3 is dat Nederland niet gekenmerkt wordt door een lage arbeidsparticipatie van moeders. Veel moeders werken wel, echter maar voor een beperkt aantal uren per week. De landen uit groep 3 worden allemaal gekenmerkt door een lage arbeidsparticipatie van moeders. De Nederlandse situatie heeft ook kenmerken van de groep 2. Zo is er in Nederland een sterke nadruk te vinden op de integratie van risicoleerlingen in het onderwijssysteem. Veel voorzieningen zijn opgezet om mogelijke achterstanden van kinderen te verminderen, zodat zij optimaal aan het basisonderwijs kunnen beginnen. Deze visie is ook sterk in de landen in groep 2 te vinden.

Spelenderwijs

47

5

Voorstellen

In dit hoofdstuk wordt aangegeven hoe de raad de vormgeving van voorzieningen voor zorg, opvang en educatie van het jonge kind in de toekomst ziet. Paragraaf 5.1 vormt de opmaat voor het voorstel dat de raad in paragraaf 5.2 presenteert. Dit voorstel, waarin meer systematiek wordt aangebracht in de voorzieningen voor het jonge kind, wordt door de raad aangeduid als ‘kindercentrum’. In paragraaf 5.3 wordt vervolgens aangegeven hoe de samenwerking van een kindercentrum met de basisschool versterkt kan worden. Deze samenwerking is nodig om de doorgaande lijn te bewerkstelligen en een sluitend arrangement van zorg, opvang en educatie te organiseren voor kinderen van nul tot zes jaar. In paragraaf 5.4 komen tot slot de rollen van verschillende actoren aan de orde.

5.1

Recapitulatie De vraag naar de gewenste infrastructuur voor jonge kinderen is in voorgaande hoofdstukken benaderd vanuit twee invalshoeken: de pedagogische en de economische. Vanuit de pedagogische invalshoek is gekeken naar de verschillende ontwikkelingsdomeinen en naar effecten van kinderopvang en voorschoolse voorzieningen. Bij de economische invalshoek is ingegaan op ontwikkelingen in de arbeidsparticipatie van ouders met jonge kinderen en economische motieven voor overheidsbemoeienis. Voorts is de huidige stand van zaken in de beleidsontwikkeling geïnventariseerd en in internationaal perspectief geplaatst. Vastgesteld kan worden dat van een uitgekristalliseerd, ideaal sluitend arrangement van zorg, opvang en educatie van hoge kwaliteit voor kinderen van nul tot zes jaar nog geen sprake is. Pedagogische aspecten De pedagogische aspecten die van belang zijn voor de ontwikkeling van het jonge kind zijn onder te verdelen in lichamelijke en psychomotorische, cognitieve en sociaal-emotionele. In het algemeen biedt de thuissituatie voldoende waarborgen voor een optimale ontwikkeling van het kind. Voor een kleine groep kinderen biedt de thuissituatie echter

48


onvoldoende waarborgen en ontstaan er problemen. Door middel van opvoedingsondersteuning en compensatieprogramma’s tracht men hieraan tegemoet te komen. Het bereik en de capaciteit is evenwel niet optimaal. Daarnaast is tijdens een door de vve-makelaars georganiseerd werkbezoek gebleken dat een effectieve implementatie van vve-programma’s eisen stelt aan de kwaliteit en professionaliteit van uitvoerende instellingen en de educatieve infrastructuur waaraan in de praktijk nog onvoldoende kan worden voldaan (zie bijlage 5). Toenemende arbeidsparticipatie Geconstateerd is dat jonge kinderen als gevolg van toenemende arbeidsparticipatie steeds meer tijd doorbrengen buiten het gezin. Door de stijging van arbeidsparticipatie neemt ook de vraag naar kinderopvangplaatsen toe. Verwacht wordt dat in de toekomst het aantal kinderen dat een kinderopvanginstelling bezoekt verder zal toenemen. Met betrekking tot het huidige niveau van voorzieningen zijn tal van knelpunten te noemen: gebrek aan capaciteit, geen aansluiting van de werktijden van ouders op de openingstijden van de opvangvoorziening, de grote afstand tussen school, dagverblijf of buitenschoolse opvang, incomplete informatie bij ouders over de kwaliteit van voorzieningen. Als het gaat over voorzieningen voor kinderdagopvang wordt overigens opgemerkt dat veel ouders tevreden zijn over de voorziening. Sociale segregatie In de huidige situatie zijn er verschillende voorzieningen voor jonge kinderen te onderscheiden: instellingen met ‘opvang’ als primaire functie en instellingen met ‘ontwikkeling’ als primaire functie. Tot deze laatste categorie worden ook de peuterspeelzalen met een specifiek ontwikkelingsgericht compensatieprogramma (vve) gerekend. Deze indeling is aan verandering onderhevig. Enerzijds zal toename in kinderopvanggebruik om redenen van arbeidsparticipatie kunnen gaan leiden tot afnemend bezoek aan de peuterspeelzaal. Anderzijds zullen ouders met het oog op de ontwikkeling van hun kind in toenemende mate eisen stellen aan de pedagogische kwaliteit van de opvangvoorziening. Bij ongewijzigd beleid zal daardoor een striktere scheiding gaan ontstaan tussen instellingen die een ontwikkelingsgericht educatief programma (vve) aanbieden (voornamelijk voor kinderen uit de lagere sociaal-economische milieus) en instellingen waarbij de primaire functie bestaat uit opvang (voornamelijk voor kinderen uit de midden en hogere sociaal-economische milieus). Peuterspeelzalen waar een specifiek vve-programma is ingevoerd, krijgen op lokaal niveau het label ‘peuterspeelzaal specifiek voor kinderen met een achterstand’. Sociale segregatie dreigt. Internationaal Indien het Nederlandse beleid wordt vergeleken met dat van andere Europese landen, dan vertoont Nederland overeenkomsten met de groep landen met een laag niveau van voorzieningen, waar de opvang gekoppeld is aan de arbeidsparticipatie in het algemeen en waar sprake is van een lage arbeidsparticipatie van moeders. Pas recentelijk is er in ons land een ontwikkeling naar een meer kindgerichte invulling van opvang. Het streefbeeld zoals dat wordt verwoord door OCenW, is een beeld dat meer past bij de landen met een hoog niveau van voorzieningen, kindgerichte opvang en een hoge arbeidsparticipatie van moeders. Onder een hoog niveau van voorzieningen wordt een hoge kwaliteit en een hoge mate van toegankelijkheid en beschikbaarheid van voorzieningen verstaan.

Spelenderwijs

49

Naar een nieuwe balans Alles bij elkaar doen zich in de bestaande voorzieningen zulke knelpunten voor dat van een organische ontwikkeling naar een gewenste pedagogische-educatieve infrastructuur voor het jonge kind zonder enkele gerichte overheidsinterventies geen sprake zal blijken te zijn. De Onderwijsraad is van mening dat een nieuwe balans in zorg, opvang en educatie noodzakelijk is. De raad vindt dat een aantal maatregelen genomen moet worden om het ontwikkelingspotentieel van jonge kinderen zo goed mogelijk aan te spreken. Het samenbrengen van de functies zorg, opvang en educatie heeft daarbij verschillende voordelen. Ten eerste voorkomt het sociale segregatie en wordt het ontstaan van mogelijk stigmatiserende, categorale voorzieningen tegengegaan. Ten tweede wordt het ontwikkelingspotentieel van alle jonge kinderen gestimuleerd. Ten derde kan de pedagogische infrastructuur met een ononderbroken ontwikkeling tot in het basisonderwijs voor kinderen worden vervolmaakt. Dit laatste veronderstelt een relatie tussen instellingen in de voorschoolse periode en de basisschool. Pas dan kan een sluitend arrangement worden georganiseerd. Op deze manier wordt het voor ouders beter mogelijk gemaakt de zorg voor hun kind een bepaalde periode van de dag over te dragen aan een professionele instelling. Hierbij wordt opgemerkt dat Nederland geen traditie kent van directe bemoeienis van de overheid met de zorg en opvoeding van jonge kinderen. Immers, pas wanneer kinderen vijf (binnenkort vier) jaar oud zijn, is er sprake van overheidsbemoeienis vanwege de leerplichtwet. En deze betrokkenheid, met als uitingsvorm het onderwijsbestel, heeft als één van de kenmerken een grote mate van keuzevrijheid voor ouders. Dit kenmerk, keuzevrijheid voor ouders, is voor de raad een van de centrale uitgangspunten bij de vormgeving van het arrangement van educatie, zorg en opvang voor kinderen jonger dan vier jaar. In dit advies wordt een visie gegeven op voorzieningen voor zorg, opvang en educatie van jonge kinderen. De raad realiseert zich dat uitbreiding van zorgverlof van de moeder en/of vader voor de zorg voor de allerjongste kinderen een goed alternatief is. Echter, in dit advies worden, gegeven het inperkende kader van de adviesvraag, oplossingen in de sfeer van uitbreiding van zorgverlof niet verder uitgewerkt. Zeker voor de allerjongste kinderen (nul tot één jaar) is de raad van mening dat de mogelijkheid om de zorg in respectievelijk vanuit de gezinssfeer te organiseren, de voorkeur heeft. Een uitbreiding van het zorgverlof ligt dan ook voor de hand. Met betrekking tot de organisatie van kinderopvangvoorzieningen is de raad, zoals gezegd, van mening dat een koppeling van de functies zorg, opvang en educatie meerwaarde kan bieden. Hoe deze koppeling eruit moet zien om de meeropbrengsten te realiseren, wordt beschreven in dit hoofdstuk.

5.2

Voorstel voor één type kindercentrum Op basis van het voorgaande doet de raad het volgende voorstel om, over een periode van vier tot zes jaar de huidige voorzieningen om te vormen tot één type kindercentrum.

50


Uitgangspunt De ontwikkeling van het kind staat in een kindercentrum centraal. Reikwijdte Een kindercentrum is bedoeld voor díe ouders van kinderen in de leeftijdsgroep van nul tot vier jaar, die gebruik willen maken van deze voorziening. Vraaggericht en voor iedereen ■ Het kindercentrum komt tegemoet aan de behoefte van ouders. De keuzemogelijkheid voor ouders wordt vergroot doordat het aanbod toereikend is en door voldoende differentiatie naar pedagogische visie. Deze pedagogische verscheidenheid in het aanbod doet recht aan de vraag van ouders. ■ Ouders krijgen invloed op de pedagogische aanpak die geregeld is in bijvoorbeeld een wettelijke regeling (bijvoorbeeld in de vorm van een ouderraad). Indien het aanbod volgens de ouders niet voldoende is kunnen ouders die dat willen en kunnen, zelf een kindercentrum stichten. Daarnaast kunnen ouders er vanzelfsprekend altijd voor kiezen om tegen dezelfde condities en in dat geval onder dezelfde voorwaarden de zorg voor hun kind zelf te organiseren. Deze laatste vorm kenmerkt zich als een niet-geïnstitutionaliseerde samenwerkingsvorm van ouders die kleinschalig is en dicht bij het pedagogisch huiselijke klimaat ligt. ■ Omdat het kindercentrum voor alle kinderen toegankelijk is, heeft deze voorziening tevens de opdracht om risicokinderen een aanvullend en ontwikkelingsgericht programma aan te bieden (‘plus’-pakket). Risicokinderen zijn kinderen die door bepaalde omstandigheden van thuis uit onvoldoende gestimuleerd worden in hun ontwikkeling en/of waarbij de Nederlandse taal niet de taal is die thuis wordt gesproken. Kwaliteit Om de ontwikkeling van het kind zo optimaal mogelijk te laten verlopen, is voldoende speelruimte nodig, moet er sprake zijn van veilige en hygiënische omstandigheden en moet de pedagogisch-educatieve aanpak voldoen aan zogenaamde kwaliteitsstandaarden. Deze kwaliteitsstandaarden omvatten ten minste de volgende punten: • Het kindercentrum zal op basis van een pedagogisch beleid structureel een kwalitatief goed aanbod moeten realiseren. Hierbij is van belang dat er een vertrouwensrelatie ontstaat tussen de leid(st)ers en de kinderen. Indien er sprake is van een vertrouwensrelatie zijn kinderen het beste in staat om hun aangeboren neiging tot exploratie en spel te benutten. Het benutten van de neiging tot exploratie en spel stimuleert sociaal-emotionele en cognitieve competenties (Stevens, 1997). Exploratie en spel vragen om: ■ een goede en veilige omgeving; ■ goede instructie en materialen; ■ voldoende tijd. Een kind ervaart een omgeving als veilig wanneer er een vaste groep van sensitieve verzorgers/leid(st)ers aanwezig is, bekende leeftijdgenootjes aanwezig zijn en de inrichting van de omgeving bijdraagt aan het gevoel van geborgenheid. Daarbij kunnen leid(st)ers een belangrijke rol hebben in het uitlokken en begeleiden van spel (Riksen-Walraven, 2000).

Spelenderwijs

51

•

Voor risicokinderen moet het kindercentrum een ‘plus’-pakket aanbieden. Jonge kinderen die door bepaalde omstandigheden van thuis uit onvoldoende gestimuleerd worden in hun ontwikkeling en/of waarbij de Nederlandse taal niet de taal is die thuis wordt gesproken, dienen extra aandacht te krijgen door middel van een gestructureerde aanpak gericht op (onderdelen van): ■ persoonlijke ontwikkeling; ■ sociale ontwikkeling; ■ motorische ontwikkeling; ■ creatieve ontwikkeling; ■ cognitieve en talige ontwikkeling. De concrete vormgeving van het extra aanbod zal overigens afhankelijk zijn van de vraag. De samenstelling van een groep zal er in een achterstandswijk in een grote stad anders uitzien dan in een kleine plattelandsgemeente. De mate van heterogeniteit is daarmee ook van invloed op de aanpak van achterstanden in de groep. Voor wat betreft de kwaliteit van deze ‘plus’ voor risicokinderen, wordt verwezen naar de inzichten van de Commissie (voor)schoolse educatie (1994).16 Specifiek voor de achterstandsgroepen pleit de raad voor aandacht voor een ondersteuningsstructuur voor ouders en of het gezin.

Beroepscompetenties De competenties van de leid(st)ers spelen een belangrijke rol in de pedagogische kwaliteit van een kindercentrum. Hoe jonger de kinderen, hoe meer de kwaliteit van de pedagogische omgang afhankelijk is van de kwaliteit van de interactie tussen leid(st)er en kind.17 Deze interactie heeft naast een kwalitatief aspect ook een kwantitatief aspect (hoeveelheid daadwerkelijke aandacht, tijdsverdeling over aanbod van verschillende onderwerpen, begeleidende aandacht versus toezicht op vrij spel, enzovoort). Deze vaardigheden moeten onderdeel uitmaken van de opleiding van de leid(st)ers. Een beroepscompetentieprofiel voor leid(st)ers waarop de (initiële) opleidingen zijn gebaseerd, zou hierop moeten aansluiten. Nadat de kwaliteitseisen en de taakstelling van het kindercentrum zijn vastgelegd kan een beroepscompetentieprofiel worden geformuleerd. Als basis voor het formuleren van een beroepscompetentieprofiel denkt de raad aan ten minste de volgende nader in te vullen competenties: ■ pedagogische competentie; ■ didactische competentie; ■ zorgcompetentie; ■ interpersoonlijke competentie; ■ organisatorische competentie.18

16

17

18

52

Naar de mening van de raad zijn de kwaliteitscriteria en aandachtspunten die de Commissie (voor)schoolse educatie destijds ten aanzien van onderstaande geformuleerde punten naar voren bracht, nog steeds geldig. Het gaat hier om: randvoorwaarden op het niveau van de organisatie, instelling en setting; structurele pedagogische en didactische randvoorwaarden; principes van ontwikkelingsstimulering en effectieve instructie; relevante ontwikkelings- en leerstofdomeinen. De kwaliteit van de leid(st)er is vanzelfsprekend ook voor oudere kinderen van belang. Voor oudere kinderen kan een deel van de instructiekwaliteit van de docent worden vervangen door de kwaliteit van de methode. Voor jonge kinderen is dit nauwelijks mogelijk. Zie bijvoorbeeld ook: Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit leraren. (2002). Samenvatting discussieversie bekwaamheidseisen. Utrecht: SBL.


Kwalificatiestructuur en opleidingsniveau ■ De veranderende kwaliteitseisen aan kindercentra zijn van invloed op de beroepsopleidingen. Voor middelbare beroepsopleidingen geldt dat de kwalificatiestructuur wordt opgesteld door het betreffende landelijke orgaan voor het beroepsonderwijs (lob). Daarbij zijn de kwaliteitseisen die door de overheid worden gesteld aan een kindercentrum van invloed op de kwalificatiestructuur. Idealiter zullen daarna eerst beroepscompetentieprofielen beschreven worden. Vervolgens worden kernactiviteiten benoemd en kernopgaven geformuleerd waarmee een beginnend leid(st)er te maken krijgt. Voor de uitvoering van de kernopgaven moet de kandidaat over competenties beschikken die onder meer via realistische opdrachten beoordeeld worden. ■ Het gewenste kwaliteitsniveau is nog niet geoperationaliseerd en het instrumentarium om de kwaliteit te meten is nog niet ontwikkeld. De raad stelt daarom voor om nader te onderzoeken wat de samenstelling van het team van de voorziening moet zijn. De internationale verkenning leert dat in de meeste landen de leid(st)ers hoog zijn opgeleid. Gelet op de gevraagde differentiatiecapaciteit die van de leid(st)ers wordt verwacht, lijkt dat geen onredelijke eis. Echter, ook binnen een team kan gedifferentieerd worden. Niet alle benodigde competenties zijn van hetzelfde niveau. De raad stelt daarom voor om op termijn het gewenste opleidingsniveau van de leid(st)ers na een evaluatie opnieuw te bezien. Het zal moeten blijken of samenstelling van het team zal moeten bestaan uit een evenwichtige mix van mbo- en ho- opgeleiden. Mogelijk kan door een koppeling van een kindercentrum aan een basisschool door uitwisseling van personeel een ideale mix tussen middelbaar en hoger opgeleiden gemakkelijker worden gerealiseerd.

5.3

De samenwerking van een kindercentrum met een basisschool In de vorige paragraaf is aangegeven waaraan een kindercentrum moet voldoen. Het vergroten van de keuzevrijheid en de inhoudelijke doorgaande lijn met de basisschool zijn de belangrijkste elementen daarbij. De vraag is aan de orde op welke wijze dit kan worden gerealiseerd en hoe een dergelijke voorziening organisatorisch kan worden ingebed. Samenwerking ■ Het kindercentrum moet in samenwerking met de basisschool zorgen voor een doorgaande ontwikkelingslijn van kinderen. Door samenhang aan te brengen tussen het pedagogische programma van het kindercentrum en groep 1 en 2 van de basisschool ontstaat er meer continuïteit in de opvoeding en de ontwikkeling van kinderen. ■ Met de inhoudelijke koppeling wordt tevens een aanzet gegeven om het kindercentrum in te richten naar de pedagogische oriëntatie van de school. In een wijk/gemeente ontstaat hierdoor voldoende differentiatie naar identiteit en pedagogische oriëntatie. Afhankelijk van de mate van samenwerking kan de minimale samenwerking uitgroeien tot verdere integratie van onderwijs en opvang. Voor de pedagogische differentiatie van kindercentra kan dit een forse meerwaarde betekenen. Het onderwijsstelsel is immers een stelsel waarin het pedagogische klimaat van belang wordt geacht voor de ontwikkeling van kinde-

Spelenderwijs

53

■

■

ren. Bovendien kent het onderwijsstelsel de gewenste differentiatie. Zo kan bijvoorbeeld aan een Montessorischool een kindercentrum worden gekoppeld waar de pedagogische visie van Montessori leidend is. Door de gemeenschappelijke pedagogische visie kan de pedagogische aanpak in het kindercentrum gemakkelijk overgaan in een onderwijsoriëntatie op de basisschool. Ouders krijgen de mogelijkheid om te kiezen tussen voorzieningen die vanuit een bepaalde onderwijskundige/pedagogische visie werken. Om deze doorgaande lijn te realiseren zal de voorziening een bepaalde samenwerking moeten hebben met de basisschool. Een aansporing om deze samenwerking te starten en uit te breiden, zijn de achterstandsmiddelen die de basisschool ontvangt voor de kinderen in de voorschoolse periode. Overigens zal voor de zogenaamde bedrijfscrèche/bedrijfskinderopvang in enkele opzichten in organisatorische zin een ‘status aparte’ gelden. Vaak is de locatie van de bedrijfskinderopvang immers aan de werkplek gebonden en ligt deze niet noodzakelijk in de buurt van een school of de woonwijk (en toekomstige school) van de gebruikers. Deze ‘status aparte’ geldt ook voor ouders die ervoor kiezen om tegen dezelfde condities en in dat geval onder dezelfde voorwaarden de zorg voor hun kind zelf te organiseren. Er zal voor de realisatie van de doorgaande lijn tussen voorziening en school sprake moeten zijn van een bepaalde samenwerking, en ingeval de school waarmee wordt samengewerkt bezocht wordt door kinderen met een gewicht groter dan nul, dienen sluitende afspraken te worden gemaakt over de aanpak van achterstanden in de voorschoolse periode.

Dichter bij de school De raad stelt voor het kindercentrum dichter bij de school te situeren. De raad heeft daarbij vier modellen op het oog. Al deze vier modellen lenen zich voor een nadere uitwerking en uitproberen in de praktijk. De modellen variëren naar de afstand tot de basisschool (van zeer dichtbij tot op een behoorlijke afstand) en naar taakbreedte (gaat het alleen om bijvoorbeeld gezamenlijk personeelsbeleid of zijn meerdere aspecten aan de orde). In een overzicht gezet zijn de volgende vier modellen van samenwerking tussen de organisaties te ontwikkelen. In model 4 worden twee subvarianten onderscheiden. Elk van deze modellen kan in de komende jaren verder tot ontwikkeling worden gebracht.

54


Overzicht 10:

Vier modellen van samenwerking tussen kindercentrum en basisschool Afhankelijkheid, nabijheid van de basisschool

Breedte van samenwerkingstaken

Samenwerkingsverband waarin basisschool als partner participeert

Samenwerkingsverband waarin basisschool regiefunctie heeft

Een of enkele taken waarop wordt samengewerkt

Samenwerkingsmodel 1


School als partner: enkele taken Samenwerking beperkt zich tot een paar taakgebieden (in ieder geval de kwaliteit van de programma’s) en is wederzijds verplichtend op basis van afspraken tussen aan het samenwerkingsverband deelnemende instanties.

School als regisseur Samenwerking omvat een beperkt aantal aspecten; op die aspecten is de basisschool de belangrijkste speler in het netwerkverband.

Veel taken waarop wordt samengewerkt



School als partner: taakbreedte Naast de kwaliteit van de programma’s geschiedt de invulling van het pedagogische differentiatiedeel van de programma’s onder gezamenlijke verantwoordelijkheid. Er zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de samenwerking.

4a Variant School als regisseur De basisschool bepaalt de condities waaronder taken worden uitgevoerd en uitbesteed. De schoolleiding is verantwoordelijk voor het management van de voorziening van het jonge kind. 4b Variant School als bekostigingsinstantie Naast de vve- middelen worden ook andere taken via de school bekostigd. De bekostiging van personele kwaliteit en mobiliteit loopt bij voorbeeld via de basisscholen. Het bestuur van de voorziening/ basisschool is verantwoordelijk en treedt in feite op als exploitant van de voorziening.

Spelenderwijs

55

De raad acht het wezenlijk dat de basisschool een partner is in de samenwerking. De basisschool wordt immers altijd geconfronteerd met gevolgen van de ontwikkeling in de eerste levensjaren, zowel in positieve als in negatieve zin. Samenwerkingsmodel 1, een beperkt en partnergericht samenwerkingsverband, is daarom een ondergrens. Wat betreft samenwerking zijn in ieder geval de volgende aspecten aan de orde:

Overzicht 11:

Aspecten van samenwerking tussen voorziening voor het jonge kind en basisschool

Adequaat verzorgingsniveau en primair kwaliteitsniveau Kwalitatief goede ontwikkelingsprogramma’s Pedagogische programmadifferentiaties Achterstandenbeleid (vve-programma’s) Kwaliteit en competenties van medewerkers Mobiliteit en emplooibaarheid van medewerkers Inbreng ouders organiseren, honoreren wensen ouders Afstemming op basisschool-beginniveau (onder meer voor potentiële achterstandskinderen) Kwaliteitsbewaking

In de minimumvariant is ten minste samenwerking over het aspect van de ontwikkelingsprogramma’s en de doorgaande lijn. Ingeval de school waarmee wordt samengewerkt bezocht wordt door kinderen met een gewicht groter dan nul zijn afspraken over de aanpak van achterstanden in de voorschoolse periode een ondergrens. De inhoudelijke samenwerking tussen de basisschool en de voorziening voor het jonge kind betekent overigens niet dat het onderwijs van de school wordt uitgebreid met groepen voor jonge kinderen. Zoals eerder aangegeven geldt voor de bedrijfskinderopvang, een ‘status aparte’.

5.4

Actoren in het stelsel In het voorgaande is op hoofdlijnen aangegeven hoe een kindercentrum eruit moet gaan zien. Voor de ordening van het stelsel wordt voorgesteld aan te sluiten bij een aantal principes die onder meer verwoord worden in het wetsvoorstel van de WBK.19 De raad is van

19

56

Zoals al eerder aangegeven ligt het wetsvoorstel ter behandeling bij de Raad van State. Een volgend kabinet zal het dossier ter hand nemen.


mening dat het voorgestelde stelsel voldoende aanknopingspunten biedt om een kindercentrum in onder te brengen. De ontwikkeling van het kind en de samenwerking tussen instituten in de voorschoolse periode en de school wordt in het voorstel van de raad van groot belang geacht. Deze samenwerking is in de vorige paragraaf verder uitgewerkt. In het voorstel van de raad zal het huidige versnipperde veld aan voorzieningen en beleidsregels worden omgevormd naar een transparant geheel aan voorzieningen vallend onder de werking van een wet zoals de WBK. Als gevolg daarvan wordt de bestuurlijke omgeving van de school minder complex. In de huidige situatie hebben scholen te maken met verschillende instanties die andere wetten en beleidsregels hebben dan die waarmee scholen zelf reeds te maken hebben (Onderwijsraad, 2002). In Wat scholen vermogen pleit de raad vanwege de complexe omgeving voor een regisserende rol van een centrale actor (de gemeente). Ook nu de bestuurlijke omgeving minder complex wordt voor de school, blijft deze actor cruciaal. De gemeente wordt dan ook nadrukkelijk als mede-overheid gezien. Bestuurlijk perspectief Een kindercentrum dat inhoudelijk gekoppeld is aan een basisschool kan niet los worden gezien van het algemeen bestuurlijk perspectief van het ministerie van OCenW. Dit perspectief heeft vorm gekregen door middel van het proces van deregulering en autonomievergroting dat de afgelopen jaren in het onderwijsbeleid centraal is komen te staan. In dit kader kan onder andere worden gewezen op het Regeerakkoord 1998, de beleidsbrieven Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid (1999) en Onderwijs in stelling, kracht en creativiteit voor de kennissamenleving (2001) en het advies van de Onderwijsraad Wat scholen vermogen (2002). Uitgangspunten van het bestuurlijk perspectief voor scholen zijn: • appelleren aan de verantwoordelijkheid en het zelfregulerend vermogen van instituten; • uitbreiden van de beleidsruimte voor instituten en versoberen van de regelgeving; • ruimte bieden aan meer variëteit in het onderwijsaanbod; • veranderen van het afleggen van verantwoordelijkheid en toezicht; • inhoud geven aan de maatschappelijke functie van het onderwijs door scholen en instellingen. Met betrekking tot de organisatie van een kindercentrum neemt een aantal actoren een belangrijke plaats in. Hieronder wordt aangegeven welke actoren zijn betrokken en wat hun verantwoordelijkheid is. Achtereenvolgens komen de volgende actoren aan bod: rijksoverheid, gemeenten, bestuur van het kindercentrum, schoolbestuur en andere.

5.4.1

DE

RIJKSOVERHEID

De rijksoverheid heeft tot op zekere hoogte een tegemoetkomende financiële en randvoorwaardelijke verantwoordelijkheid voor het aanbod. Zij stelt een bijdrage beschikbaar aan ouders voor het feitelijke gebruik van het kindercentrum en faciliteert schoolbesturen via de gewichtenregeling voor een extra aanbod voor jonge risicokinderen. Daarnaast voert de rijksoverheid een stimuleringsbeleid, onder meer op het terrein van het verspreiden van kennis.

Spelenderwijs

57

Kwaliteitsbewaking en toezicht De kwaliteitscriteria waaraan instellingen moeten voldoen zullen verder uitgewerkt moeten worden naar een landelijk toetsingskader. De regels kunnen daardoor niet meer per gemeente verschillen. Om deze uniformiteit te bereiken zal er een landelijk toezichthoudend orgaan worden ondergebracht bij de Inspectie van het Onderwijs. In de WBK is voorzien dat de gemeente een toezichthoudende rol krijgt. Vanuit pragmatische overwegingen zou hierbij kunnen worden aangesloten. De gemeenten zijn immers ook nu al eindverantwoordelijk voor het toezicht. Hiervoor ontvangen zij van het rijk middelen, waarmee zij het toezicht kunnen uitbesteden. In veel gemeenten wordt het toezicht uitbesteed aan de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD). Onder de WBK zal de uitvoering van het toezicht naar verwachting worden neergelegd bij de GGD. De raad vraagt zich af of deze instantie wel de juiste expertise heeft om een oordeel te vellen over de pedagogisch-educatieve kwaliteit van een kindercentrum en pleit voor toezicht door een landelijk orgaan zoals bijvoorbeeld de Inspectie van het Onderwijs. Voor het toezicht op de inzet van de gewichtengelden zal de rol van de Inspectie van het Onderwijs gespecificeerd moeten worden. Gezien de specificiteit van het onderwerp in het algemeen zou het toezicht op het kindercentrum ondergebracht moeten worden bij een speciale afdeling van de Inspectie van het Onderwijs. De rijksoverheid heeft als taak de Inspectie hiervoor toe te rusten. Kennisontwikkeling en verspreiding Daarnaast heeft de rijksoverheid een verantwoordelijkheid om de kennis ten aanzien van de ontwikkeling van het jonge kind actueel te houden. De raad stelt voor om scholen en kindercentra te begeleiden. De rijksoverheid kan dit regelen door het inrichten van een expertisecentrum voor kennisontwikkeling, programmaontwikkeling, verspreiding van expertise en ondersteuning bij het ontwikkelen van nieuwe interne organisatiemodellen gekoppeld aan de varianten van partnerschap met kindercentra.

5.4.2

DE

GEMEENTE

In het kader van de decentralisatie van het onderwijsbeleid naar de gemeenten, hebben gemeenten een regierol gekregen op beleidsterreinen zoals: huisvestingsvoorziening, onderwijsachterstandenbeleid, onderwijs in allochtone levende talen (OALT) en schoolbegeleiding. Het is niet alleen wenselijk dat er op gemeentelijk niveau een relatie wordt gelegd tussen voorschoolse opvang en het lokale onderwijsbeleid; de gemeente is ook verantwoordelijk voor het lokale jeugdbeleid en het gebruik van accommodaties (Onderwijsraad, 1998). Overleg gemeente, schoolbesturen en het bestuur van het kindercentrum Bij de vormgeving van het lokale onderwijsbeleid speelt het overleg tussen schoolbesturen en gemeenten een belangrijke rol. Dit overleg is vormgegeven in het bij wet vastgestelde ‘op overeenstemming gericht overleg’ (oogo). Hoewel de reikwijdte van het oogo zijn beperkingen kent, is de inzet van de vve-gelden, in dit voorstel van de raad omgevormd naar de gewichtengelden voor de voorschoolse periode, onderwerp van het oogo. De rol van de gemeente als medeoverheid en als verantwoordelijke voor een samenhangend beleid komt hierbij nadrukkelijk naar voren.

58


Regie Ook met de ondertekening van het BANS in 1999, is afgesproken dat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de realisering van de integrale vraaggerichte aanpak voor kinderen van nul tot zes jaar. De gemeenten blijven hun belangrijke regisserende rol houden. Zij hebben immers het overzicht over de lokale situatie en zijn als zodanig bij uitstek in staat om processen te regisseren; samenhang te creëren tussen scholen en voorschoolse voorzieningen om maatwerk te leveren voor de lokale situatie. De specifieke behoeften en wensen van de doelgroepen zijn daarbij een belangrijk element. Een belangrijk aandachtspunt in deze (keten)regisseursfunctie van de gemeente is de toeleiding van de doelgroepen naar kindercentra en de afstemming met het flankerend lokaal sociaal beleid. De gemeente heeft als cruciale actor een aantal instrumenten in handen om de regiefunctie vorm te geven. Om draagvlak te creëren en te behouden is communicatie een belangrijk instrument. Subsidiegever Tot slot heeft de gemeente een belangrijke rol voor ouders zonder werkgever (bijvoorbeeld: uitkeringsgerechtigden, herintreders, ouders die op basis van sociaal-medische redenen gebruikmaken van een opvangvoorziening voor hun kind). Zij kunnen geen aanspraak maken op het werkgeversgedeelte in de financieringssystematiek en kunnen een beroep doen op de gemeente. In feite neemt dan de uitkerende instantie of de gemeente het werkgeversdeel over. De gemeente kan hiervoor de aanvullende bekostiging van het Gemeentefonds aanwenden.

5.4.3

HET

BESTUUR VAN EEN KINDERCENTRUM

Naast het organiseren van een kindercentrum dat voldoet aan de wettelijk geformuleerde criteria, zal het bestuur moeten komen tot een bepaalde samenwerking met een school. Verwacht mag worden dat veel kinderdagverblijven nu al voor een groot deel aan de criteria voldoen. Voor de peuterspeelzalen geldt dit niet altijd en het geheel aan voorzieningen (peuterspeelzalen en kinderdagopvanginstellingen) zal moeten toegroeien naar de door de raad voorgestelde kindercentra. Voor het voorzieningenstelsel als geheel zal een en ander een behoorlijke inspanning vergen. Daarnaast heeft het kindercentrum een taak om gezinsondersteuning te bieden aan ouders die dat nodig hebben en/of zelf wenselijk vinden. De raad sluit zich hier aan bij het advies van de RMO. Geschoolde leid(st)ers kunnen in hun contact met ouders informatie, kennis en ervaringen uitwisselen.

5.4.4

HET

SCHOOLBESTUUR

Afhankelijk van de samenwerking wordt het schoolbestuur verantwoordelijk respectievelijk medeverantwoordelijk voor het ontwikkelen van een pedagogische visie voor nietleerplichtige kinderen (doorgaande leerlijn), de organisatie van het werk en de kwaliteit van het personeel en het actualiseren van de bekwaamheden van het personeel. Eén en ander is dus afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm. De raad merkt hierbij op dat basisscholen, en in het bijzonder het management en/of het schoolbestuur, wel voldoende moeten zijn toegerust om de verantwoordelijkheden die zij krijgen ook waar te kunnen maken.20 20

De extra taken en verantwoordelijkheden komen voornamelijk te liggen bij management en bestuur. Voor het onderwijsgevende personeel hoeft deze samenwerking qua werkomvang geen consequenties te hebben. Inhoudelijk zal er wel een verschuiving kunnen plaatsvinden.

Spelenderwijs

59

Het domein van de betaalde kinderopvang voor nul- tot vierjarigen is, mede onder invloed van de verdere invoering van marktwerking, steeds meer in handen van verschillende ondernemers. Ook de school kan onder bepaalde condities als ondernemer optreden. De vier samenwerkingsvarianten geven de vormen van samenwerking aan tussen school en (nieuwe of bestaande) ondernemers van een kindercentrum. Indien de school de rol van exploitant op zich neemt, treedt de school op als ondernemer. Omdat in dat geval de ondernemende school voor deze activiteiten onder de werking van de WBK valt, dienen de onderwijsactiviteiten en kindercentrumactiviteiten in administratieve en juridische zin strikt gescheiden te blijven. Tevens zal een heroriëntatie voor basisscholen nodig zijn. Ze zullen zich meer dan tot nu toe moeten richten op het jonge kind. Dat kan in feite betekenen dat enkele aspecten van de vroegere kleuterschool weer terugkomen respectievelijk versterkt worden, zij het uiteraard op een andere manier en in een nieuwe context. Ook voor de interne organisatie van basisscholen kan dit gevolgen hebben. Voor deze heroriëntatie van basisscholen (althans van de onderbouw) stelt de raad voor dat het eerder genoemde expertisecentrum de scholen hierbij ondersteunt. Hier ligt tevens een cruciale rol voor de organisaties van onderwijspersoneel, schoolleiders en schoolbesturen. Zoals gezegd heeft dit centrum een taak bij de kennisontwikkeling, programmaontwikkeling en ondersteuning bij het ontwikkelen van nieuwe interne organisatiemodellen gekoppeld aan de varianten van partnerschap met kindercentra.

5.4.5 ANDERE Consultatiebureaus hebben de opdracht om de toeleiding en de vroegsignalering te vervullen. Een belangrijke functie van het consultatiebureau is het signaleren van gezondheidsproblemen, ontwikkelingsstoornissen en achterstanden. Het consultatiebureau kan ouders stimuleren gebruik te maken van een kindercentrum. Naast de toeleidingsfunctie hebben consultatiebureaus de taak om informatie over het jonge kind over te dragen aan het kindercentrum. Hierbij moet gelet worden op aspecten van privacy.

5.5

Ontwikkelingstraject Naar de mening van de raad kan volledige implementatie van een kindercentrum voor nul- tot vierjarigen inclusief de samenwerking met een basisschool niet in één keer worden gerealiseerd. Ten eerste is het terrein van de kinderopvang in beweging en wordt, met de mogelijke invoering van een wet zoals WBK per 2004, marktwerking als sturingsprincipe ingevoerd. De voorgestelde samenwerking van het domein van de nul- tot vierjarigen met scholen zal derhalve in een ontwikkelingstraject vormgegeven moeten worden. Ten tweede zal een majeure inspanning in organisatorisch, financieel en professioneel opzicht geleverd moeten worden om het geschetste beeld van de kindercentra te realiseren.

60


De raad stelt voor de volgende stappen te nemen: 1

Volgens de raad is het van belang om te zorgen voor gelijke toegang. De uitgangspunten van de WBK arbeid en zorg en/of herintegratie en zorg dienen derhalve aangepast te worden (zie verder hoofdstuk 6). Voor de jongste kinderen tot een jaar geeft de raad in overweging om de mogelijkheden voor uitbreiding van het zorgverlof (ouderschapsverlof) te onderzoeken.

2

Daarnaast is het van belang dat de huidige instellingen zoals peuterspeelzalen en kinderdagopvangvoorzieningen hun werkzaamheden op elkaar afstemmen en omvormen tot een kindercentrum. De nog te ontwikkelen landelijke kwaliteitseisen voor de inrichting en vormgeving van het kindercentrum zijn daarbij leidend. Wat betreft het toezicht, merkt de raad op dat het voor de hand ligt het toezicht voor ten minste de educatieve component neer te leggen bij de Inspectie van het Onderwijs.

3

De raad is van mening dat het voorstel een langetermijnperspectief is. Hij stelt dan ook voor om in de beginperiode de aandacht te richten op de samenwerking tussen het kindercentrum en de school voor kinderen vanaf drie jaar. Immers, in het huidige vve-beleid is al enige jaren ervaring opgebouwd met de inhoudelijke samenwerking. Door eerst de aandacht te richten op deze groep kinderen, kan een fundament worden gelegd voor de groep van tweejarigen. Vervolgens kan de ervaring en kennis verder uitgebouwd worden naar door ouders te kiezen vormen van zorg, opvang en educatie bestemd voor de groep van de allerjongste kinderen. Financieel betekent dit voor de investering in de doelgroep eveneens een trapsgewijze verhoging van het budget.

4

Ook de samenwerkingsvarianten kunnen in een ontwikkelingsperspectief worden geplaatst. In tijd gezien is het voorstelbaar dat de samenwerking in een groeimodel wordt geplaatst, waar in eerste instantie gekozen wordt voor minimale samenwerking, die vervolgens uitgroeit tot verdergaande samenwerking.

5

Door de verbreding van de aandacht, namelijk algemeen beleid voor alle kinderen (eerst vanaf drie jaar en later de jongere kinderen) in plaats van alleen specifiek de doelgroepkinderen, zal ook de expertise verbreed moeten worden. Dit geldt niet alleen voor (vooral het management van) de scholen maar ook voor de instellingen die in het kinderarrangement werkzaam zijn. Immers, de verscherpte kwaliteitseisen, de toename van het aantal jonge risicokinderen en de inhoudelijke samenwerking met de school vraagt om verdere professionalisering. De effectief gebleken vve-programma’s dienen verder ontwikkeld te worden en up-to-date te blijven. Daarnaast zal methodiekontwikkeling gestart moeten worden met als doel de kwalificaties (onder meer de differentiatiecapaciteit) van leid(st)ers in de voorschoolse periode te verdiepen en te verbreden.

Spelenderwijs

61

6

Financiële consequenties

In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 6.1 ingegaan op de financieringssystematiek van het voorstel van de raad voor een voorziening voor het jonge kind. Vervolgens wordt in paragraaf 6.2 het voorstel van de raad financieel vertaald. Tot slot worden in paragraaf 6.3 de baten van een kindercentrum nieuwe stijl weergegeven.

6.1

Financieringssystematiek Het financieringsmodel voor kinderen in de leeftijd van nul tot twaalf jaar ziet er als volgt uit:

Overzicht 12:

Financieringsmodel voor kindercentra en basisschool

Kinderen van nul tot vier jaar

Kinderen vanaf vier jaar

Het tripartiete financieringsmodel, zoals onder meer in de WBK voorgesteld, is van toepassing (de voorziening wordt voor 100% bekostigd door ouders, overheid en werkgever).

Het bekostigingssysteem primair onderwijs is van toepassing plus middelen van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, inclusief de vve-middelen en gewichtenregeling basisonderwijs.

Voor de financiering van het kindercentrum nieuwe stijl is er een aantal mogelijkheden. In de eerste plaats een financiering via een tripartiet model (ouders, werkgevers, werknemers), zoals onder meer voorgesteld in de wet WBK. In hoofdstuk 4 is aangegeven dat onder de WBK - die naar verwachting in 2004 in werking treedt - de ouders 100% betalen van de kosten voor het gebruik van een voorziening. De overheid komt de ouders vervolgens tegemoet door het verstrekken van een inkomensafhankelijke subsidie voor het feitelijke gebruik van de voorziening. De werkgever betaalt aan de werknemer een bijdrage die wordt geregeld in afzonderlijke collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s). In het wetsvoorstel van de WBK wordt voor ouders waarvan de werkgever niets bijdraagt of voor ouders zonder werkgever die in het kader van herintegratie een beroep doen op kinderopvang, voor het feitelijke gebruik voorzien in een extra bijdrage van de overheid. Dit in de WBK voorgestelde financieringsmodel heeft het nadeel dat de toegankelijkheid niet voor alle kinderen gelijk is.

62


Een tweede mogelijkheid is om de financieringssystematiek van de WBK niet van toepassing te verklaren op ouders met kinderen die in de basisschoolleeftijd het gewicht groter dan nul hebben. Deze groep ouders krijgt, ongeacht of de ouders participeren op de arbeidsmarkt, voor het feitelijke gebruik van een kindercentrum een inkomensafhankelijke bijdrage van de overheid. De toegankelijkheid wordt hierdoor voor deze groep vergroot. Een derde mogelijkheid is om het kindercentrum nieuwe stijl te bekostigen via het bekostigingssysteem primair onderwijs, inclusief de middelen die beschikbaar zijn voor het onderwijsachterstandenbeleid, vve en gewichtenregeling. Dit betekent dat de voorziening in principe gratis toegankelijk is voor alle kinderen van nul tot vier jaar. Daarnaast blijft natuurlijk de mogelijkheid bestaan dat ouders die ervoor kiezen zelf voor het kind te zorgen, van bestaande regelingen gebruik kunnen maken. Ook kunnen ouders ervoor kiezen om tegen dezelfde condities en onder dezelfde voorwaarden de zorg voor hun kind zelf te organiseren (zie hiervoor ook hoofdstuk 5). Gewichtenregeling Voor de extra financiering van kinderen met een potentiële onderwijsachterstand, stelt de raad voor de gewichtenregeling basisonderwijs (voor kinderen van vier tot twaalf jaar) uit te breiden naar kinderen jonger dan vier jaar. Om vast te kunnen stellen welke kinderen voor extra financiering in aanmerking komen, zijn de criteria van de gewichtenregeling bepalend. In het advies Wat ‘t zwaarst weegt… (Onderwijsraad, 2001d) doet de raad het voorstel de gewichtenregeling basisonderwijs aan te passen. In het vervolgadvies hierop, te verschijnen medio 2002, zal een voorstel worden gedaan over de hoogte van de nieuwe gewichten. Deze achterstandsmiddelen zullen via de basisschool beschikbaar komen voor het kindercentrum, dat daarmee aanvullende programma’s kan bekostigen voor kinderen die extra stimulansen nodig hebben. Over de vve-middelen, die volgens de Aanvullende regeling uitbreiding voor- en vroegschoolse educatie per 1 augustus 2002 deel uitmaken van het GOA-budget, is de raad van mening dat deze door de basisschool ook kunnen worden ingezet voor het voorkómen van (taal)achterstand.21 In de toekomstige situatie zullen de vve-middelen (mede bestemd voor de kindercentra nieuwe stijl) dus aan de scholen voor basisonderwijs worden overgemaakt en deel uitmaken van de toekomstige gewichtenregeling.

6.2

Kosten van een kindercentrum In deze paragraaf wordt nagegaan welke individuele en maatschappelijke kosten een rol spelen bij de opzet van een kindercentrum nieuwe stijl. Bij de berekening van de kosten wordt uitgegaan van een voorziening voor jonge kinderen van nul tot vier jaar. Vanaf vier jaar gaan kinderen naar de basisschool en vallen ze onder het bekostigingssysteem van de WPO. Vooraf wordt opgemerkt dat het slechts mogelijk is een indicatie van de kosten van het kindercentrum nieuwe stijl te geven. De berekeningen zijn gebaseerd op de gemiddelde

21

OCenW-Regelingen. Uitleg, Gele Katern, nr.18a, deel 1, 25 juli 2001. pp. 54-60.

Spelenderwijs

63

kosten voor een kinderdagverblijf (van nul tot vier jaar) en de gemiddelde kosten van een leerling in het basisonderwijs (van vier tot twaalf jaar). Voorafgaand aan deze berekeningen wordt eerst een schatting gegeven van het aantal kinderen dat mogelijk gebruik kan gaan maken van het nieuwe kindercentrum. In het onderstaand overzicht wordt het aantal levendgeborenen vanaf 1997 tot en met 2000 weergegeven. Ook is de prognose voor het aantal levendgeborenen voor de jaren 2005 en 2010 opgenomen. Het gemiddelde aantal kinderen dat over de periode van 1997 tot 2010 per jaar in Nederland wordt geboren is afgerond 197.000.

Overzicht 13:

Aantal levendgeborenen in de periode 1997 tot en met 2000, met een prognose voor 2005 en 2010

Jaar

(Prognose) Aantal levendgeborenen

1997

192.443

1998

199.408

1999

200.445

2000

206.619

2005

196.651

2010

186.588

Bron: CBS, 2002.

Om een beeld te krijgen van het aantal kinderen dat in principe gebruik kan maken van een voorziening voor het jonge kind, wordt een uitsplitsing gemaakt naar verschillende leeftijdsgroepen. De leeftijdsgroep nul- tot en met eenjarigen bestaat gemiddeld uit 197.000 kinderen. Voor de verzorging van deze groep kinderen bestaat het bevallingsverlof (tot twaalf weken na de geboorte). Daarnaast is er de wettelijke mogelijkheid voor ouderschapsverlof, waarbij ouders voor kinderen tot vijf jaar dertien keer de arbeidsduur per week kunnen opnemen. Voor de eenvoud van de berekeningen is er vanuit gegaan dat ouders recht hebben op 65 dagen oftewel dertien weken ouderschapsverlof. De meeste ouders regelen hun ouderschapsverlof direct na het bevallingsverlof. Voor bevallings- en ouderschapsverlof zijn dus in principe ongeveer 25 weken beschikbaar. Dit betekent dat er gedurende 25 weken in principe door ouders geen gebruik zal worden gemaakt van een voorziening. Als er vanuit wordt gegaan dat vooral ouders van kinderen in de leeftijd van nul tot een jaar geen gebruik zullen maken van de voorziening door het gebruik van bevallings- en ouderschapsverlof, betekent dit dat er in die leeftijdsgroep een potentiële groep gebruikers van ongeveer 102.000 kinderen overblijft. Het totaal aantal nul- tot vierjarige kinderen is 788.000. In totaal komt het aantal kinderen van nul tot vier jaar, dat in principe voor één of meer dagen gebruik kan maken van een voorziening voor het jonge kind, neer op 693.000 (zie onderstaand overzicht).

64


Overzicht 14:

Schatting aantal kinderen van nul tot vier jaar dat gebruik kan gaan maken van de voorziening

Leeftijdsgroep

Totaal aantal

Aantal kinderen dat gebruik kan gaan maken van de voorziening (schatting)

Nul t/m een jaar Een t/m drie jaar Totaal nul- t/m driejarigen

197.000 591.000 788.000

102.000 591.000 693.000

Bron: CBS, 2002 en CBS, 2000.

Om een berekening te kunnen maken van de kosten van een voorziening voor het jonge kind, wordt de jaarprijs voor kinderopvang als uitgangspunt genomen. Volgens het rapport Kinderopvang in gemeenten, de monitor over 1999 van het SGBO (1999) komen de gemiddelde kosten van kinderopvang voor vijf dagen per week per kind neer op € 9.185 (bedrijfsplaats). Het gemiddelde aantal dagen dat kinderen van nul tot vier jaar in Nederland naar een opvangvoorziening gaan is 21/4 (SCP, 2001).22 Dit betekent dat de kosten voor opvang, naar de huidige maatstaven, van de totale groep kinderen van nul tot vier jaar voor gemiddeld 21/4 dagen per week neerkomen op € 2,8 miljard. Bij deze berekening is geen rekening gehouden met kwaliteitsverhogende maatregelen. Naast de kosten voor de opvang, zijn er de kosten voor het voorkómen van onderwijsachterstanden. Om de hoogte van de benodigde financiële middelen hiervoor te kunnen berekenen, wordt eerst nagegaan hoeveel kinderen naar verwachting in aanmerking komen voor extra financiering. Deze extra financiering is bedoeld voor kinderen met een potentiële onderwijsachterstand en is gebaseerd op bepaalde criteria. Indien kinderen voldoen aan deze criteria krijgen zij een gewicht. Momenteel krijgen ongeveer 433.000 leerlingen in het basisonderwijs een gewicht dat groter is dan nul (Ministerie van OCenW, 2002). Hiervan hebben 200.700 leerlingen een gewicht gelijk aan 0,9. In het basisonderwijs krijgen per leeftijdsgroep ruim 50.000 kinderen een gewicht (433.000 / 8 leeftijdsgroepen = 54.125). Om te kunnen bepalen hoeveel kinderen in de leeftijdscategorie van nul tot vier jaar naar verwachting in aanmerking komen voor een gewicht dat groter is dan nul, wordt uitgegaan van het huidige aantal leerlingen met een gewicht dat groter is dan nul. Voor de leeftijdsgroep van nul tot vier jaar betekent dit dat 216.650 (54.125 x 4) kinderen in aanmerking komen voor extra financiering. Van deze 216.650 kinderen zullen circa 100.350 bij het bereiken van de vierjarige leeftijd, op de basisschool het maximum gewicht krijgen. De extra financiering voor de groep kinderen met een potentiële onderwijsachterstand wordt gebaseerd op de gewichtenregeling basisonderwijs. In zijn advies Wat ‘t zwaarst weegt… (Onderwijsraad, 2001d) heeft de raad voorstellen ontwikkeld om de huidige gewichtenregeling te wijzigen. In het vervolgadvies op het advies Wat ‘t zwaarst weegt…

22

Het voorstel van de raad kan een verhogende werking hebben op het feitelijk gebruik, waardoor dit gemiddelde gebruik van 21/4 dagen stijgt.

Spelenderwijs

65

zal de raad een voorstel doen voor de hoogte van de gewijzigde gewichten. Wat betreft het kunnen bepalen van de extra financiële middelen die nodig zijn voor voorzieningen om jonge kinderen met onderwijsachterstanden te begeleiden, wordt in dit advies aangesloten bij de toekomstige wijzigingen in de gewichtenregeling en de daarbij behorende hoogte van de gewichten. Kortom, het voorstel van de raad voor extra financiering voor kinderen, die op basis van bepaalde criteria daarvoor in aanmerking komen, betreft een uitbreiding en herinzet van de (vernieuwde) gewichtenregeling voor kinderen van nul tot vier jaar. In financieel opzicht zullen de investeringen in de leeftijdsfase van nul tot vier jaar het grootst zijn. Voor kinderen die gebruikmaken van de voorziening voor het jonge kind en in aanmerking komen voor extra financiële middelen ter voorkoming van onderwijsachterstanden, zal het beschikbare budget groter dienen te zijn dan voor kinderen in de leeftijdscategorie van zes tot twaalf jaar. In het voortgezet onderwijs neemt het budget per leerling nog verder af. Deze differentiatie in de toekenning van diverse budgetten zal ertoe leiden dat de gestapelde hoogten van die budgetten de vorm van een piramide te zien geeft. Huidige uitgaven van de overheid aan voorschoolse voorzieningen Het totale bedrag dat in 1999 werd uitgegeven aan kinderopvang bedroeg € 815 miljoen. Hiervan nam de overheid € 282 miljoen voor haar rekening. In het meerjarenperspectief van VWS groeit dit aandeel van de overheid naar € 427,9 miljoen in 2003. De kosten voor peuterspeelzalen bedragen circa € 152 miljoen. De overheid neemt hiervan circa € 76 miljoen voor haar rekening. Voor vve is € 95,3 miljoen begroot. Dit is voldoende om de helft van de doelgroep twee- tot zesjarigen aan een vve-programma te laten deelnemen. Uitgaande van een gelijke verdeling van doelgroepen over leeftijdsgroepen is dus € 47,5 miljoen aan vve-middelen beschikbaar voor de twee- en driejarigen. In het onderstaande overzicht wordt het verschil tussen de huidige kosten voor opvang en vve en de kosten van de toekomstige voorziening voor het jonge kind weergegeven.

Overzicht 15:

Huidige en toekomstige kosten aan voorzieningen voor nul- tot driejarigen

Huidige kosten van opvang, peuterspeelzalen en vve (Bron: SGBO, 1999) Kinderopvang Peuterspeelzalen Vve

€ € €

815 miljoen 152 miljoen 47,5 miljoen

€ 1.014,5 miljoen

Totaal

Waarvan € 405,5 miljoen voor rekening van de overheid

66


Kosten toekomstige voorziening voor het jonge kind Voorziening Gewichtenregeling nul t/m drie jaar Extra kwaliteitsimpuls Scholing (eenmalig) Totaal

€ 2,8 miljard* nog onbekend nog onbekend nog onbekend nog onbekend

* bij variant 21/4 dagen, kosten kinderopvangplaats 2002 en gebruik bevallings- en ouderschapsverlof van gemiddeld 25 weken

Op dit moment worden de huidige kosten van opvang, peuterspeelzalen en voorschoolse educatie geschat op plusminus € 1 miljard, waarvan 405,5 miljoen voor rekening van de overheid komt. De kosten van de toekomstige kindercentra nieuwe stijl worden geschat op € 2,8 miljard, gegeven de huidige kosten van een kinderopvangplaats, het gemiddelde gebruik van een kinderopvangplaats en een maximaal gebruik van ouderschapsverlof. Volume- en prijseffecten In overzicht 15 zijn de kosten berekend bij gelijkblijvend gebruik en gelijkblijvende prijs zoals nu geldt voor de kinderopvang. Het is onwaarschijnlijk dat er bij aanbieding van een nieuwe voorziening geen volume-effect zal optreden. Als de voorziening (gratis of inkomensafhankelijk) wordt aangeboden, dan zullen meer ouders meer uren gaan werken en meer dagen gebruik gaan maken van de voorziening. Ook kan het zijn, gezien de combinatie van doelstellingen van de voorziening (zorg, opvang en educatie) dat het gebruik zal toenemen met de leeftijd van het kind. Volume- en prijseffecten zullen nader onderzocht moeten worden. Om een indicatie te geven van verschillende volume- en prijseffecten zijn twee factoren van belang: het aantal dagen gebruik en de prijs. Volume-effecten Voor wat betreft de deelname zijn er twee aspecten te onderscheiden: ■ De deelname naar leeftijd. De deelname zal verschillend zijn voor nuljarigen vergeleken met bijvoorbeeld de driejarigen (zie ook overzicht 14). ■ De intensiteit zal variëren tussen de nul en vijf dagen per week. In het voorgaande is rekentechnisch uitgegaan van het gemiddelde kinderdagopvanggebruik van 21/4 dagen per week.23 Prijseffecten De kosten van een plaats in een kindercentrum zullen waarschijnlijk liggen tussen de € 9.185 (de huidige kosten van een kinderopvangplaats) en de prijs van een plaats in een basisschool. In 2000 zijn volgens Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 2002 (OCenW, 2001) de gemiddelde kosten in het primair onderwijs € 3.400 per kind: voor het basisonderwijs is dit € 3.100 en voor het speciaal basisonderwijs € 6.400. Deze bedragen zijn exclusief de kosten voor de huisvesting.24 Het verschil in prijs tussen de kosten van een kinderopvangplaats en de gemiddelde kosten per kind in het basisonderwijs kan worden verklaard door de groepsgrootte, openingstijden, materiaalverbruik, enzovoort. In de opstelling voor de 2,8 miljard euro is uitgegaan van het hoge bedrag van € 9.185 en niet van het lagere bedrag van € 3.400 of een tussenliggend bedrag. Om een indicatie van zowel volume- als prijseffecten te geven zijn enkele varianten uitgerekend. Deze varianten zijn opgenomen in bijlage 4. Op basis van de schattingen hiervoor zou dan een extra bedrag van 1,8 miljard nodig zijn. Uiteraard zal hier sprake zijn van een invoeringstraject dat vier à zes jaar beslaat en waarbij begonnen kan worden met driejarigen (zie ook paragraaf 5.3, ontwikkelingstraject). Onderzoek naar volume- en

23 24

Uitgaande van een bandbreedte tussen de één dag en vijf dagen, ligt het bedrag tussen de 6,3 en 1,2 miljard. In 2000 werd 952 miljoen euro via het gemeentefonds voor de onderwijshuisvesting verstrekt. Deze middelen zijn zowel voor po als voor vo.

Spelenderwijs

67

prijseffecten ook in relatie tot uitbreiding van het zorgverlof, kan uitsluitsel geven omtrent de precieze omvang van de kosten en baten. De raad beveelt een dergelijk onderzoek dan ook aan.

6.3

Baten van een kindercentrum Hoewel de kosten van een plaats in een kindercentrum nieuwe stijl nog enigszins zijn te kwantificeren, is dit niet op voorhand mogelijk voor de mogelijke baten. Op basis van enkele onderzoeken die effecten van voorzieningen voor het jonge kind kwantificeren, zal een overzicht gegeven worden van mogelijke individuele en maatschappelijke baten. In hoofdstuk 3 is aangegeven dat de kosten van kinderopvang van invloed zijn op de arbeidsparticipatie van vrouwen en daarmee ook op het gezinsinkomen (Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen & Van Mierlo, 2002). Door gerichte subsidies voor kinderopvang wordt de vraag naar kinderopvangvoorzieningen vergroot (Maassen van den Brink, 1995; Groot, Maassen van den Brink, Dobbelsteen, & Van Mierlo, 2001). Door gebruik te maken van kinderopvang kunnen mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt participeren. Hierdoor neemt het netto arbeidsinkomen van ouders toe. Voor de werkgever bestaan de baten bij het gebruik van kinderopvang door werknemers uit behoud van het personeel. Vrouwen en mannen die gebruik kunnen maken van de bedrijfscrèche of waarvan de kindplaats (grotendeels) wordt bekostigd door de werkgever, zullen minder snel geneigd zijn van baan te wisselen. De baten voor de samenleving bestaan uit een toename van de belastingopbrengsten (door toename van het arbeidsaanbod en door toename van de productiviteit) en uit een vermindering van de werkloosheid, waardoor minder werkloosheidsuitkeringen hoeven te worden betaald (Maassen van den Brink & Groot, 1995). Uit berekeningen van Maassen van den Brink & Groot blijkt dat de gemiddelde bijdrage aan de inkomstenbelasting van vrouwen die gebruikmaken van kinderopvang anderhalf tot vijf maal zo groot is dan de bijdrage van vrouwen die geen gebruikmaken van kinderopvang of van andere opvangmogelijkheden. Verder blijkt dat als de extra belastinginkomsten - door het totale gebruik van kinderopvang - worden afgezet tegen de kosten van de gesubsidieerde kinderopvang, er sprake is van een positief maatschappelijk rendement. Vanuit het gezichtspunt van maatschappelijk rendement is er niet alleen een verhoging van de belastingopbrengst, maar ook een hoger netto arbeidsinkomen van mannen en vrouwen, een toename van de werkgelegenheid (minder uitkeringen) en een grotere economische zelfstandigheid van vrouwen. Wordt overigens alleen gekeken naar de gesubsidieerde kinderopvang, dan zijn de belastingopbrengsten (door gebruik van gesubsidieerde kinderopvang) lager dan de kosten (Maassen van den Brink, 1995). Baten van voor- en vroegschoolse educatie Door de overheid wordt tevens fors geïnvesteerd in vve-programma’s. De vraag is aan de orde wat de investeringen in deze programma’s opleveren. Om vast te kunnen stellen of investeren in voorschoolse educatie rendabel of effectief is, is het van belang de kosten en baten van deze investering in kaart te brengen. Bij de kosten gaat het om de kosten die de overheid per kind maakt. Baten zijn de voordelen die voorschoolse educatie heeft voor het individu en de samenleving.

68


Door het Centraal Planbureau (CPB) is door middel van een literatuurstudie in kaart gebracht wat de effecten (de kosten en de baten) zijn van investeringen in de voorschoolse periode (Preventie van onderwijsachterstanden, 2002). Uit deze studie blijkt dat zowel Europese als Amerikaanse studies aantonen, dat investeringen in voorschoolse educatie leiden tot verbetering van prestaties van leerlingen in het daaropvolgende onderwijs. Als wordt gekeken naar de baten die voor de samenleving op de langere termijn van belang zijn, dan zijn dat opbrengsten in de vorm van verhoging van belastinginkomsten, vermindering van uitkeringen en vermindering van criminaliteit. De Amerikaanse onderzoeker en Nobelprijswinnaar Heckman (2000) heeft de kosten en baten van het Perry-Preschool project op een rij gezet en komt tot de conclusie dat de maatschappelijke baten van dit project de kosten ruimschoots overtreffen. Onderzoek naar de effectiviteit van het Perry-Preschool project bracht naar voren dat elke dollar die aan dit programma werd besteed, op een leeftijd van 27 jaar een opbrengst gaf van 5,70 dollar. Extrapolatie naar de toekomst laat een opbrengst zien van 8,70 dollar. Volgens Heckman kan op basis van de onderzoeken naar de effectiviteit van voorschoolse educatie, waaronder het onderzoek naar het Perry-Preschool project, de conclusie worden getrokken dat met voorschoolse educatie een basis wordt gelegd voor sociale en emotionele vaardigheden van kinderen. Het CPB (2002) is nagegaan welke interventies (beleidsinstrumenten en/of beleidsmaatregelen waaraan de middelen worden besteed) in Nederland het meest succesvol zijn als het gaat om investeringen in educatie. Met andere woorden: wat is de verhouding tussen de kosten van een bepaalde interventie en de opbrengst ervan? Allereerst constateert het CPB dat de middelen voor vroeg- en voorschoolse educatie de laatste jaren in omvang zijn toegenomen. De middelen worden besteed aan capaciteitsuitbreiding van peuterspeelzalen, scholing van personeel, programma-ontwikkeling en aan afstemming tussen peuterspeelzalen en basisscholen. Hoewel de middelen voor de vroeg- en voorschoolse educatie toenemen, vormen zij slechts een klein deel van het totale budget dat beschikbaar is voor het voorkómen van onderwijsachterstanden. Het grootste deel van de onderwijsachterstandsmiddelen wordt besteed aan de interventie ‘het verkleinen van de groepsgrootte in het basisonderwijs’ (CPB, 2002, pp. 49). In het kader van de interventies die onderwijsachterstanden moeten voorkómen, worden in het CPB-rapport onder andere twee experimentele programma’s voor voor- en vroegschoolse educatie besproken, namelijk Kaleidoscoop en Piramide. Het CPB geeft aan dat uit evaluatieonderzoek blijkt, dat de resultaten van deze twee programma’s enigszins teleurstellend zijn. De kosten van de programma’s zijn echter relatief gering. Overigens is het volgens het CPB niet mogelijk om vast te stellen of in Nederland de middelen voor bestrijding van onderwijsachterstanden efficiënt worden ingezet, omdat de effecten van achterstandsmiddelen niet bekend zijn. De causale verbanden tussen verbetering van de leerprestaties van leerlingen en de inzet van een bepaalde interventie zijn momenteel niet altijd aantoonbaar. Samenvattend stelt de raad dat er een aantal individuele en maatschappelijke baten van het kindercentrum nieuwe stijl te constateren zijn. Voor individuele ouders en kinderen geldt dat er betere leerprestaties van kinderen in de toekomst zijn te verwachten. Daarnaast zijn er uiteindelijk betere kansen te verwachten op de arbeidsmarkt. Voor ouders zijn er meer mogelijkheden voor economische zelfstandigheid en meer betaalde

Spelenderwijs

69

arbeid. Taalachterstand wordt tegengegaan en sociale vaardigheden en emotionele ontwikkeling worden gestimuleerd waardoor sociale uitsluiting van zowel ouders als kinderen wordt tegengegaan. De collectieve baten betreffen vooral een reductie van de kosten voor compenserende maatregelen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Er worden minder sociale kosten gemaakt door voortijdige schooluitval, met als gevolg minder criminaliteit en minder werkloosheidsuitkeringen. Met betrekking tot de directe en indirecte effecten van het kindercentrum nieuwe stijl respectievelijk de veronderstelde kosten en baten, meent de raad dat nader onderzoek noodzakelijk blijft.

70


7

Toetsing en de adviesvraag beantwoord

In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 7.1 het voorstel van de raad getoetst aan de vijf criteria: keuzevrijheid, kwaliteit, efficiëntie, gelijke toegang en sociale cohesie. Vervolgens wordt in paragraaf 7.2 de adviesvraag beantwoord. Het antwoord op de adviesvragen is in de voorgaande hoofdstukken verwerkt. In deze paragraaf zal per deelvraag worden ingegaan op het voorstel van de raad.

7.1

Toetsing aan de vijf criteria In deze paragraaf wordt het voorstel van de raad om één voorziening voor jonge kinderen in te richten getoetst op basis van de in hoofdstuk 1 gepresenteerde criteria, waarmee het voorstel van de raad kan worden beoordeeld. Dit zijn: ■ keuzevrijheid; ■ kwaliteit; ■ efficiëntie; ■ gelijke toegang; ■ sociale cohesie.

Keuzevrijheid

Welke mogelijkheden hebben ouders om te voorzien in de zorg voor hun jonge kind?

Keuzevrijheid is één van de uitgangspunten van het voorstel van de raad. De eerste verantwoordelijkheid voor kinderen ligt in principe bij de ouders. Ouders hebben de keuze om zelf te zorgen voor hun kind, zorg te regelen in de privésfeer of hun kind voor een gedeelte van de dag onder de hoede te brengen van professionals in een voorziening voor het jonge kind. Indien ouders kiezen voor een institutionele oplossing moet er voldoende aanbod zijn. De overheid stelt kwaliteitskaders vast voor het basale verzorgingsniveau en de pedagogische omgang. De pedagogische differentiatie is een keuze van de ouders. De pedagogische differentiatie wordt in het voorstel van de raad mede vormgegeven door samenwerking met een basisschool als ondergrens te stellen. Ingeval er geen aanbod is dat aan de vraag van de ouders voldoet, zijn ouders in de gelegenheid om onder bepaalde voorwaarden een eigen voorziening te stichten. Dit laatste is naar voorbeeld van het onderwijsstelsel. Scholen in dit stelsel zijn voor een groot deel van oudsher voortgekomen uit private betrokkenheid. Indien

Spelenderwijs

71

aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, kan ook nu nog een private school voor bekostiging in aanmerking komen. In het onderwijs is hierdoor de gewenste differentiatie naar pedagogische oriëntatie en identiteit ontstaan. Door deze systematiek over te nemen wordt gewaarborgd dat er een meer vraaggestuurd voorzieningenniveau wordt gecreëerd. Vanwege de gewenste samenwerking is het voorstelbaar dat een basisschool, mede onder invloed van de wensen van de ouders, een voorziening voor het jonge kind sticht. Daarnaast kunnen ouders vanzelfsprekend de zorg ook zelf organiseren. Ten slotte wordt de keuzevrijheid van ouders in het voorstel van de raad niet belemmerd door de prijs. Het tripartiete financieringsmodel draagt hier aan bij.

Kwaliteit

Is de georganiseerde omgeving van het jonge kind (peuterspeelzaal/ kinderopvang) van voldoende kwaliteit om een optimale ontwikkeling door te maken?

Kwaliteit van de omgeving is voor de ontwikkeling van jonge kinderen van groot belang. Zoals geconstateerd biedt het gezin in de meeste gevallen een goede basis voor een optimale ontwikkeling. Voor kinderen tot één jaar ligt daarom een uitbreiding van het zorgverlof meer voor de hand dan een forse investering in voorzieningen voor alle kinderen. Als gevolg van toegenomen arbeidsparticipatie brengen kinderen steeds vaker tijd door op een andere plek dan in het eigen gezin, zoals in een kindercentrum. Voor de ontwikkeling van het kind is het van belang dat de kwaliteit van het kindercentrum van een bepaald niveau is. De raad heeft een aantal kwaliteitsaspecten genoemd waaraan een kindercentrum zal moeten voldoen. Deze zijn onder te verdelen in aandacht voor het proces, het programma, de context en het aanbod. Een incentive voor de voorzieningen voor het jonge kind om samen te werken met een basisschool om een gestructureerde aanpak te bewerkstelligen voor risicokinderen zijn de gewichtengelden voor deze groep kinderen. Het management van de voorzieningen voor jonge kinderen legt verantwoording af aan de gebruikers, door middel van extern toezicht op de kwaliteit op basis van een uniform toetsingskader, maar ook en vooral doordat verantwoording wordt afgelegd aan ouders. Door de meer vraaggerichte benadering zal het aanbod transparanter worden. Aangegeven is dat kwaliteitsverschillen ook afhankelijk zijn van de samenstelling van de deelnemersgroepen. Om de neiging van instituten om te selecteren op instroom tegen te gaan, worden maatregelen voorgesteld om een gelijke toegang te bevorderen (zie ook de criteria ‘gelijke toegang’ en ‘sociale cohesie’).

Efficiëntie

Zijn voorzieningen voor jonge kinderen doelmatig (kostenefficiëntie) en wat is het effect van deze voorzieningen voor het leren later?

In dit advies gaat het ook om de doelmatigheid van voorzieningen en de effecten bij kinderen op de ontwikkeling. Zoals in hoofdstuk 6 is aangegeven zijn de baten, verkregen uit de belastingopbrengsten, hoger dan de kosten van kinderopvang. Er is dus sprake van een positief maatschappelijk rendement.

72


Ingeval bezoek aan een voorziening voor het jonge kind wordt gebruikt om arbeidsparticipatie van ouders mogelijk te maken, is op gezinsniveau sprake van toename van het netto inkomen. Met andere woorden: deze voorzieningen zijn dan in veel gevallen efficiënt en effectief voor gezinnen en de overheid. Voor kinderen zijn voorzieningen effectief indien deze een bijdrage leveren aan een goed ontwikkelingsniveau. Voor de meeste kinderen betekent dit dat een bepaalde basiskwaliteit noodzakelijk is. Voor sommige kinderen zal een extra inspanning noodzakelijk zijn. De raad verwacht dat de basiskwaliteit van de voorziening in combinatie met de extra inspanning voor risicokinderen zodanig is, dat deze een positief effect heeft op de ontwikkeling van alle kinderen.

Gelijke toegang

Zijn de voorzieningen toegankelijk voor elk jong kind?

Al eerder is aangegeven dat er in de huidige situatie schaarste is in de kinderopvang. Als gevolg hiervan is er sprake van ongelijkheid, omdat niet iedereen gebruik kan maken van kinderopvang. Naast het ontbreken van aanbod, kan ook de prijs zorgen voor ongelijkheid. In het voorstel van de raad zal de bijdrage van de overheid aan ouders inkomensafhankelijk zijn. Het verstrekken van een inkomensafhankelijke bijdrage voor gebruik van voorzieningen voor alle jonge kinderen draagt bij aan gelijke toegang ten gunste van kinderen afkomstig uit de lagere sociaal-economische groepen. Door de te verwachten positieve effecten van deze voorzieningen, vooral voor deze groep kinderen, ontstaat tevens een meer gelijke startpositie aan het begin van de basisschool voor alle kinderen. Daardoor heeft de voorziening een positief effect op het leren later, waardoor de uitkomsten van onderwijs voor de leerlingen afkomstig uit de lagere sociaal-economische groepen minder divergeren met die van klasgenootjes uit de midden en hogere sociaal economische groepen.

Sociale cohesie

Dragen voorzieningen voor het jonge kind bij aan sociale samenhang?

Onderwijs kan zowel in het algemeen als in het kader van dit advies over zorg, opvang en educatie van het jonge kind een fundamentele kracht zijn om gemeenschapsvorming te realiseren. Al eerder heeft de raad aangegeven dat onderwijsinstellingen op verschillende manieren een bijdrage kunnen leveren aan sociale cohesie (Onderwijsraad, 2002, pp. 38): ■ ■ ■

door deelname in besluitvorming door ouders, leid(st)ers en leraren; door participatie van de lokale gemeenschap; en langs de weg van cultuur en klimaat van de voorziening.

In een voorziening voor jonge kinderen wordt bijgedragen aan de sociale cohesie, onder andere door deze drie elementen. Daarbij zal door de herordening in het nu bestaande versnipperde veld worden voorkómen dat er sociale segregatie ontstaat. In het voorstel van de raad wordt immers geen onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten voorzieningen (kinderopvang, peuterspeelzalen, voorzieningen met een vve-programma). Er is

Spelenderwijs

73

maar één type voorziening met een bepaalde standaard basiskwaliteit. Om de toegankelijkheid te vergroten stelt de raad voor een inkomensafhankelijke bijdrage te verstrekken voor het feitelijk gebruik. De financiële drempel wordt hierdoor verlaagd. Vergelijking met de huidige voorzieningen Hoewel de raad zich ervan bewust is dat de vijf criteria uiteraard niet in hun volle omvang tegelijkertijd gerealiseerd kunnen worden, kan wel de positie van het voorstel van de raad ten opzichte van de thans bestaande situatie worden weergegeven. In onderstaand overzicht is dit weergegeven:

Overzicht 16:

Verschuivingen per criterium

Criterium

Kindercentrum

Keuzevrijheid

Neemt toe door het creëren van een meer vraaggestuurd aanbod met voldoende differentiatie.

Kwaliteit

Geeft ouders meer beïnvloedingsmogelijkheden. Door het toezicht op kwaliteit centraal te regelen wordt de kwaliteit zichtbaar en mogelijk beter.

Efficiëntie

Onbekend.

Gelijke toegang

Door inkomensafhankelijke maatregelen die voor iedereen gelden, worden deze voorzieningen voor iedereen bereikbaar.

Sociale cohesie

Door het stimuleren van actieve participatie van burgers en door het tegengaan van het ontstaan van categorale voorzieningen wordt de sociale cohesie verhoogd.

7.2

De adviesvraag beantwoord Vraag 1 Aan welke voorwaarden dient een (educatieve) voorziening voor jonge kinderen te voldoen om een ononderbroken ontwikkeling van kinderen te bewerkstelligen? Vanuit de ambitie om te voorkómen dat kinderen met een achterstand het basisonderwijs instromen wordt gevraagd met name de condities voor jonge risicokinderen te bezien. De raad is van mening dat kindercentra moeten voldoen aan een aantal kwaliteitsstandaarden om een ononderbroken ontwikkeling van kinderen te bewerkstelligen. Deze zijn aangegeven in hoofdstuk 5 en hebben betrekking op de pedagogische omgeving. Een kwalitatief goede pedagogische omgeving (dat is een kindercentrum) kenmerkt zich door (zie paragraaf 5.3): a Een adequaat verzorgingsniveau Kinderen worden ondergebracht in een schone omgeving. De verzorging van jonge kinderen is hygiënisch en adequaat. Een omgeving wordt door kinderen

74


b

c

d

als veilig ervaren indien er een vaste groep van sensitieve verzorgers/leid(st)ers aanwezig is, bekende leeftijdgenootjes aanwezig zijn en de inrichting van de omgeving bijdraagt aan het gevoel van geborgenheid. Kwalitatief goede ontwikkelingsprogramma’s De raad heeft een aantal kwaliteitsaspecten genoemd waaraan een kindercentrum zal moeten voldoen. Kwalitatief goede programma’s geven een handvat aan de professional waardoor er aandacht is voor het proces, de context en het aanbod. Pedagogische programmadifferentiaties De samenwerking tussen kindercentrum en basisschool draagt er toe bij dat er sprake is van een doorgaande lijn met de basisschool. De pedagogische aanpak in het kindercentrum en de onderwijsoriëntatie van de basisschool kunnen op elkaar worden afgestemd waardoor de overgang tussen kindercentrum en basisschool voor het kind gemakkelijker kan verlopen. Daarbij neemt de differentiatie naar pedagogische visie toe waardoor de keuzemogelijkheid voor ouders wordt vergroot. Competente leid(st)ers Voor de leid(st)ers is het van belang dat zij in staat zijn een vertrouwensrelatie te creëren met de kinderen. Indien er sprake is van een vertrouwensrelatie zijn kinderen het beste in staat om hun aangeboren neiging tot exploratie en spel te benutten. Het benutten van de neiging tot exploratie en spel stimuleert lichamelijke en psychomotorische, cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkelingen van kinderen. Daarnaast hebben leid(st)ers een belangrijke rol in het uitlokken en begeleiden van spel.

Om deze kwaliteitsdoelstellingen te realiseren, worden aanpassingen van het voorzieningengeheel gevraagd in de richting van een kindercentrum. Nadat de kwaliteitseisen en de taakstelling van het kindercentrum zijn vastgelegd kan een beroepscompetentieprofiel worden geformuleerd. Als basis voor het formuleren van een beroepscompetentieprofiel denkt de raad aan ten minste de volgende nader in te vullen competenties: ■ pedagogische competentie; ■ didactische competentie; ■ zorgcompetentie; ■ interpersoonlijke competentie; ■ organisatorische competentie.25 In het voorstel geeft de raad aan wat de basiskwaliteit van een kindercentrum moet zijn. Voor risicokinderen moet het kindercentrum een ‘plus’-pakket aanbieden. Jonge kinderen die door bepaalde omstandigheden van thuis uit onvoldoende gestimuleerd worden in hun ontwikkeling en/of waarbij de Nederlandse taal niet de taal is die thuis wordt gesproken, dienen extra aandacht te krijgen door middel van een gestructureerde aanpak gericht op: ■ persoonlijke ontwikkeling; ■ sociale ontwikkeling;

25

Zie bijvoorbeeld ook: Samenwerkingsorgaan Beroepskwaliteit leraren. (2002). Samenvatting discussieversie bekwaamheidseisen. Utrecht: SBL.

Spelenderwijs

75

■ ■ ■

motorische ontwikkeling; creatieve ontwikkeling; cognitieve en talige ontwikkeling.

Wat betreft het toezicht op de kwaliteit van het kindercentrum, stelt de raad voor dit bij de Inspectie van het Onderwijs te organiseren. Vraag 2 Kan op grond van de meest actuele inzichten advies worden uitgebracht over de pedagogische en didactische aanpak die nodig is om het ontwikkelingspotentieel van twee- tot zesjarigen ten volle aan te spreken? Welke pedagogische infrastructuur is hiervoor noodzakelijk? Wat zijn de discrepanties tussen die gewenste infrastructuur en de bestaande? Het uitgangspunt voor de gewenste pedagogische infrastructuur is dat ouders keuzemogelijkheden hebben. Indien ouders ervoor kiezen hun kind onder te brengen bij het kindercentrum, is het van belang dat het ontwikkelingspotentieel van alle kinderen zo optimaal mogelijk wordt aangesproken. Hiertoe is het van belang dat voor kinderen een ononderbroken ontwikkeling kan plaatsvinden vanaf de voorschoolse periode tot in het basisonderwijs. Dit veronderstelt dat kindercentra en het basisonderwijs nauw met elkaar moeten gaan samenwerken. Pas dan kan een sluitend arrangement worden georganiseerd waarbinnen kinderen op een adequate wijze worden verzorgd, opgevangen en gestimuleerd tot ontwikkeling. De inhoudelijke samenwerking tussen het kindercentrum en de basisschool draagt er toe bij dat er een gemeenschappelijke pedagogische visie wordt ontwikkeld. Dit aspect vormt samen met een voldoende aanbod een vergroting van de keuzemogelijkheden van ouders. De inhoudelijke samenwerking met de school vraagt om verdere professionalisering. De effectief gebleken vve-programma’s dienen verder ontwikkeld te worden en up-to-date te blijven. Daarnaast zal methodiekontwikkeling gestart moeten worden met als doel de kwalificaties, (onder meer de differentiatiecapaciteit) van leid(st)ers in de voorschoolse periode te verdiepen en te verbreden. De raad sluit zich aan bij het RMO-advies dat ondersteunende activiteiten voor ouders die dat nodig hebben, vanuit het kindercentrum moeten worden ondernomen. De kwaliteitscriteria en aandachtspunten die al eerder zijn geformuleerd door de Commissie (voor)schoolse educatie (1994) zijn leidraad bij het formuleren van de pedagogische en didactische aanpak. Het gaat daarbij om randvoorwaarden op het niveau van de organisatie, instelling en setting; structurele pedagogische en didactische randvoorwaarden; principes van ontwikkelingsstimulering en effectieve instructie; relevante ontwikkelings- en leerstofdomeinen. Voor de aanpak van ontwikkelingsachterstanden bij risicokinderen worden de volgende voorwaarden gesteld: ■ minimale deelname van vier dagdelen per week; ■ op jonge leeftijd starten (twee à drie jaar); ■ een interventieduur van minimaal twee jaar; ■ gunstige kind-leid(st)er ratio; ■ ouderbetrokkenheid.

76


De concrete vormgeving van het extra aanbod zal overigens afhankelijk zijn van de vraag. De samenstelling van een groep zal er in een achterstandswijk van een grote stad anders uitzien dan in een kleine plattelandsgemeente. De mate van heterogeniteit is daarmee ook van invloed op de aanpak van achterstanden in de groep. Specifiek voor de achterstandsgroepen pleit de raad voor aandacht voor de ondersteuningsstructuur voor de ouders en of het gezin. Een heroriëntatie voor basisscholen zal nodig zijn. Ze zullen zich meer dan tot nu toe ook moeten richten op het jonge kind. Dat kan in feite betekenen dat enkele aspecten van de vroegere kleuterschool op een andere manier en in deze nieuwe context weer terugkomen respectievelijk versterkt worden. Ook voor de interne organisatie van basisscholen kan dit nogal wat gevolgen hebben. Voor deze heroriëntatie van basisscholen (althans van de onderbouw) stelt de raad voor om een expertisecentrum in te richten dat de scholen hierbij kan ondersteunen. Zoals gezegd heeft dit centrum een taak bij de kennisontwikkeling, programmaontwikkeling en ondersteuning bij het ontwikkelen van nieuwe interne organisatiemodellen gekoppeld aan de varianten van partnerschap met kindercentra. Vraag 3 Is uit het voorgaande af te leiden welke bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling c.q. –bundeling de beste waarborgen in zich houdt voor de toegankelijkheid en kwaliteit van de educatieve infrastructuur voor jonge kinderen? Wat zijn daarvan de financiële consequenties? In de beantwoording van vraag 1 en 2 is aangegeven hoe het kindercentrum eruit kan gaan zien. Hierbij is ook ingegaan op de voorwaarden waaraan een kindercentrum moet voldoen om een basiskwaliteit te garanderen. Met betrekking tot de bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling wordt het volgende voorgesteld. De rijksoverheid zal een aantal randvoorwaarden moeten scheppen. Ten eerste zal een inhoudelijk toetsingskader moeten worden uitgewerkt op basis waarvan het landelijke toezicht kan worden georganiseerd. Ten tweede zal de rijksoverheid de financiële middelen beschikbaar moeten stellen. Tot slot heeft de rijksoverheid de verantwoordelijkheid om kennis over de ontwikkeling van het jonge kind verder te ontwikkelen en te verspreiden. De gemeente zal haar regierol ten aanzien van het lokale jeugdbeleid verder moeten vormgeven om een sluitend arrangement voor zorg, opvang en educatie in de gemeente te realiseren. Het bestuur van het kindercentrum en het schoolbestuur zal er op basis van de gekozen samenwerkingsvariant voor moeten zorgen dat zij voldoen aan de door de rijksoverheid gestelde voorwaarden. Het schoolbestuur heeft bovendien een bijzondere verantwoordelijkheid voor het aanbod van het ‘plus’-pakket aan jonge risicokinderen. Voor de financieringsstructuur wordt in dit advies voorgesteld aan te sluiten bij een opzet zoals onder meer verwoord in het wetsvoorstel WBK. Naar de mening van de raad wordt in het wetsvoorstel WBK aan het criterium van ‘gelijke toegang’ echter niet optimaal voldaan. Om hieraan tegemoet te komen, pleit de raad voor aanpassing van de uit-

Spelenderwijs

77

gangspunten van de WBK. Concreet betekent dit dat de raad voorstelt om de peilers arbeid en zorg en herintreders en zorg, waarop de tegemoetkomingsregeling in het voorstel WBK is gebaseerd, te laten vervallen. Immers, het loslaten van deze peilers heeft als consequentie dat de financiële drempel om gebruik te maken van een kindercentrum, lager wordt. Door het verlagen van de financiële drempel en met de beschreven bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling, worden waarborgen ingebouwd voor algemeen toegankelijke kindercentra van goede kwaliteit.

78


Literatuur

Averroès stichting, Cito. (1998). Kaleidoscoop en Piramide, twee voor- en vroegschoolse educatieve programma’s voor 2, 5–6 jarige kinderen. Averroès stichting, Cito, Amsterdam/Arnhem.

Barnett, S.W. (1995). “Long-term effects of early childhood programs on cognitive and school outcomes”. In: The Future of Children, 5 (3). pp. 25-50.

Blok, H. & Leseman P.P.M. (1996). “Effecten van voorschoolse stimuleringsprogramma’s: een review van reviews.” In: Pedadogische studiën jrg. 73, nr. 3, pp. 184-197.

Broek, A. van den, Knulst, W. & Breedveld, K. (1999). Naar andere tijden? Tijdsbesteding en tijdsordening in Nederland, 1975-1995. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Centraal Bureau voor de Statistiek. (2001). Statistisch Jaarboek 2001. Nijmegen: Thieme.

Centraal Bureau voor de Statistiek. (2000). Jaarboek onderwijs 2000. Feiten en cijfers over het onderwijs in Nederland. Alphen a/d Rijn: Samsom.

Centraal Planbureau. (2002). De pijlers onder de kenniseconomie. Opties voor institutionele vernieuwing. Den Haag: CPB.

Commissie Dagarrangementen. (2002). Advies van de Commissie Dagarrangementen. Den Haag: Projectbureau Dagindeling.

Commissie Kwaliteit Kinderopvang. (1994). De kunst van de kinderopvang. Vier beleidsadviezen. Utrecht: SWP.

Commissie (voor)schoolse educatie. (1994). (Allochtone) kleuters. Meer aandacht. Advies van de Commissie (voor)schoolse educatie (onder voorzitterschap van G.W. Meijnen) in opdracht van de minister van WVC en de minister van OCenW. Rapporteurs P.P.M. Leseman en J. Cordus. Rijswijk: WVC.

Spelenderwijs

79

Dekker, J., Fijter, R. de & Veen, A. (2000). Keuzegids VVE: Programma’s, deskundigheidsbevordering en instrumenten op het gebied van voor- en vroegschoolse educatie. Den Haag: Makelaar VVE.

Delemarre, N.J.M. (2001). Kinderopvang in gemeenten, de monitor over 1999. Den Haag: VNG.

Elt, M. den, Pouwer, M. & Wissen, M. van. (2000). Gemeenten en hun jongste inwoners. Stand van zaken in het gemeentelijk beleid voor voor- en vroegschoolse ecucatie. Utrecht: Sardes.

Goede, D. de & Reezigt, G. (2001). Implementatie en effecten van de Voorschool in Amsterdam. Groningen: GION/RUG.

Groot, W., Maassen van den Brink, H., Dobbelsteen, S. & Mierlo, N. van. (2001). The economics of early childhood education. Parijs: OECD.

Hoex, J. & Jongepier, N. (2001). “Pedagogische kwaliteit in de kinderopvang”. In: Vernieuwing. Tijdschrift voor onderwijs en opvoeding. Jaargang 60, nummer 10, pp. 25-27.

Korver, T. (2002). “De Tussentijd”. In: Grotenhuis, S., Knijn, T. Korver, T. Tonkens, E. & Zwaard, van der, J. (red.) (2002). Hoeksteen of zwerfkei. Het moderne gezin tussen individualisering en pedagogisering. Amsterdam: De Balie, Nederlandse Gezinsraad.

Leseman, P.P.M., Otter, M.E., Blok, H. & Dekkers, P. (1998). “Effecten van voor- en vroegschoolse educatieve centrumprogramma’s. Een meta-analyse van studies gepubliceerd tussen 1985 en 1996”. In: Nederlands tijdschrift voor opvoeding, vorming en onderwijs, vol. 14, nr. 3. pp. 134-154.

Leseman, P.P.M. (2002). Onderzoek in de Voor- en Vroegschoolse Periode: Trends en Nieuwe aanvragen. Den Haag: NWO programmaraad Onderwijsonderzoek.

Maassen van den Brink, H. & Groot, W. (1994). Obstakels. Vrouwen tussen arbeidsmarkt en gezin. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Maassen van den Brink, H., Gustafsson, S. & Groot, W. (1995). Kinderopvang tussen markt en overheid. Amsterdam: Welboom.

Maatschappelijke Ondernemers Groep. (2001). Peuterspeelwerk in de 21ste eeuw. Utrecht: MO-Groep.

80


Magenheim, E. (2001). “Preschools and privatization” In: Levin, H. (2001). Privatizing Education: Can the marketplace deliver choice, efficiency, equity and social cohesion? Boulder/Colorado, Cumnor Hill/Oxford: Westview Press.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. (2001). Jeugdbeleid in Ba(la)ns II. Den Haag: BZK.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. (2001). Sociaal gericht, sociaal verplicht. Verkenning sociale infrastructuur. Den Haag: BZK.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. (2000). “Regeling voor- en vroegschoolse educatie”. In: Uitleg, gele katern, nr. 24, Kenmerk PO/00/2000/23894, 11 oktober 2000. pp. 11-17.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. (2001a). “Aanvullende regeling uitbreiding voor- en vroegschoolse educatie”. In: Uitleg, gele katern, nr. 18a deel 1, Kenmerk PO/00/2001/28940, 25 juli 2001. pp. 54-60.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. (2001b). Grenzeloos leren. Een verkenning naar onderwijs en onderzoek in 2010. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. (2002). Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. (2000). Hoofdlijnen wet basisvoorziening kinderopvang. Den Haag: VWS.

Mönks, F.J. & Knoers, A.M.P. (1994). Ontwikkelingspsychologie. Inleiding tot verschillende deelgebieden. Assen: Van Gorcum.

NIZW International Centre. (2001). De organisatie van het jeugdbeleid. Een internationale verkenning. Utrecht: NIZW.

NIZW. (2000). Zicht op zorg en welzijn. Beleid en voorzieningen. Utrecht: NIZW.

OECD. (2001). Starting Strong. Early childhood education and care. Parijs: OECD.

Onderwijsraad. (1998). Voorschools en buitenschools. Den Haag: Onderwijsraad.

Spelenderwijs

81

Onderwijsraad. (2000). Dereguleren met beleid. Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad. (2001a). WEB: werk in uitvoering. Een voorlopige evaluatie van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad. (2001b). De markt meester? Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad. (2001c). Publiek en Privaat. Mogelijkheden en gevolgen van private middelen in het publieke onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad. (2001d). Wat ‘t zwaarst weegt… Een nieuwe aanpak voor het onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad. (2001e). Samen naar de Taalschool. Nieuwe moderne vreemde talen in perspectief. Den Haag: Onderwijsraad.

Onderwijsraad. (2002). Wat scholen vermogen. Autonomie, beleidsvoerend vermogen en bestuurlijke inrichting in het primair en voortgezet onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.

Powell, L.M. (2002). “Joint labor supply and childcare choice decisions of married mothers”. In: The Journal of Human Resources, Volume XXXVII, number 1, Winter 2002. pp. 106-128.

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2001). Aansprekend opvoeden. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.

Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling. (2000). Aansprekend burgerschap. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.

Riksen-Walraven, J.M.A. (2002). Wie het kleine niet eert… Over de grote invloed van vroege sociale ervaringen. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen.

Riksen-Walraven, J.M.A. (2000). Tijd voor kwaliteit in de kinderopvang. Amsterdam: Vossiuspers AUP.

Riksen-Walraven, J.M.A. (1999). “De ontwikkeling van ego-veerkracht in de voorschoolse jaren”. In: Leseman, P.P.M. (red.) (1999). Onderwijskundig lexicon III: Achtergronden van leerlingen. Alphen a/d Rijn: Samsom.

82


Schonewille, B., Kloprogge, J.J.J. & Leij, A. van der. (2000). Kaleidoscoop en Piramide. Samenvattend evaluatierapport. Utrecht: Sardes.

Sociaal en Cultureel Planbureau. (2001). Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Sociaal en Cultureel Planbureau. (2001). De vraag naar kinderopvang. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Sociaal Economische Raad. (1998). Arbeid, zorg en economische zelfstandigheid. Den Haag: Sociaal Economische Raad.

Stetter, E. & Gelauff-Hanzon, C. (2002). VVE-beleid: stand van zaken met het oog op de toekomst. Den Haag: Makelaar VVE.

Tesser, P.T.M. & Iedema, J. (2001). Rapportage minderheden 2001. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Tonkens, E. (2001). Naar meer samenhang tussen onderwijs, kinderopvang en vrijetijdsvoorzieningen. Good practices in Europa en de Verenigde Staten. Den Haag: projectbureau dagindeling.

Veen, A. J. Roeleveld & Leseman, P.P.M. (2000). Evaluatie van Kaleidoscoop en Piramide Eindrapportage. Amsterdam: SCO Kohnstamm Instituut.

Visser, J. (1999). De sociologie van het halve werk. Amsterdam: Vossiuspers AUP.

Webbink, D. & Hassink, W. (2002). Preventie van onderwijsachterstanden. Den Haag: CPB.

Weerd, M. de, & Vegt, A.L. van der. (2001). Peuterspeelzaalwerk in Nederland: de huidige praktijk. Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt B.V.

Wildeboer Schut, J.M., Vrooman, J.C. & Beer, P.T. de. (2000). De maat van de verzorgingsstaat. Inrichting en werking van het sociaaleconomisch bestel in elf westerse landen. Den Haag: SCP.

Yoshikawa, H. (1995). “Long-term effects of early childhood programs on social outcomes and delinquency”. In: The Future of Children, 5 (3). pp. 51-75.

Spelenderwijs

83

84


Bijlage 1

Adviesaanvraag van de staatssecretaris van OCenW aan de Onderwijsraad

Bijlage 1

B.1-1

B.1-2


Bijlage 1

B.1-3

B.1-4


Bijlage 2

Adviesaanvraag van de staatssecretaris van VWS aan de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

Bijlage 2

B.2-5

B.2-6


Bijlage 2

B.2-7

B.2-8


Bijlage 3

Internationale verkenning

Bijlage 3

B.3-9

In deze bijlage wordt het onderwerp zorg, opvang en educatie van het jonge kind in internationaal perspectief beschreven. Er wordt ingegaan op het beleid en de rol van de overheid inclusief de financiering en er wordt een beeld geschetst van de voorzieningen. De situatie van de voorzieningen in de verschillende landen hangt af van de sociale en politieke context. Hierdoor kunnen landen onderling sterk van elkaar verschillen. Er zijn echter ook veel overeenkomsten te vinden. De verschillende landen kunnen in drie groepen worden ingedeeld: ■ Landen met een hoog niveau van voorzieningen, kindgerichte opvang en een hoge arbeidsparticipatie van moeders: Denemarken, Finland, Frankrijk, Zweden en Noorwegen. ■ Landen met een laag niveau van voorzieningen, een koppeling van opvang aan arbeidsparticipatie, en een hoge arbeidsparticipatie van moeders: Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten en België. ■ Landen met een laag niveau van voorzieningen, een koppeling van opvang aan arbeidsparticipatie, en een lage arbeidsparticipatie van moeders: Duitsland, Ierland, Portugal en Italië. (Tonkens, 2001). Een belangrijke publicatie bij deze internationale verkenning is het rapport van de OECD Starting Strong. Early childhood education and care (2001). Verder is gebruikgemaakt van het rapport van NIZW International Centre De organisatie van het jeugdbeleid. Een internationale verkenning (2001) en van een inventarisatie die heeft plaatsgevonden in het kader van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling Naar meer samenhang tussen onderwijs, kinderopvang en vrijetijdsvoorzieningen. Good practices in Europa en de Verenigde Staten (Tonkens, 2001). De landen die in deze internationale verkenning worden beschreven hebben allemaal eigen unieke kenmerken wat betreft de voorzieningen voor opvang en educatie van het jonge kind. Een beschrijving per groep zou geen recht doen aan de verscheidenheid die er onder de landen te vinden is. Daarom is er voor gekozen om de situatie in elk land kort te beschrijven. Elk land wordt beschreven aan de hand van de volgende aandachtspunten: Algemeen Hierin wordt algemene informatie gegeven wat in het betreffende land belangrijk is voor de voorzieningen van zorg, opvang en educatie van jonge kinderen; Beleid Hierin wordt het beleid op het gebied van zorg, opvang en educatie van jonge kinderen beschreven; Financiering Dit gedeelte gaat over de verdeling van de financiering over de verschillende partijen, zoals ouders, gemeenten en overheid; Beeld voorzieningen In dit gedeelte wordt in het kort een beeld geschetst van de verschillende voorzieningen die er in het land op het gebied van de zorg, opvang en educatie van het jonge kind te vinden zijn; Deelname per leeftijd Hierin worden de percentages kinderen genoemd die naar de verschillende voorzieningen gaan;

B.3-10


Personeel Dit gedeelte gaat over de kenmerken en de werkomstandigheden van het personeel, zoals opleiding, salaris, status, en nascholingsmogelijkheden. Niet van alle landen is evenveel informatie beschikbaar. Hierdoor worden bij enkele landen niet alle aandachtspunten behandeld.

3.1

Groep 1: Scandinavische landen en Frankrijk De landen in groep 1 worden gekenmerkt door een hoog niveau van voorzieningen, kindgerichte opvang en een hoge arbeidsparticipatie van moeders. Tonkens (2001) verstaat onder een hoog niveau van voorzieningen een hoge kwaliteit en een hoge mate van toegankelijkheid en beschikbaarheid. De Scandinavische landen hebben daarnaast ook een uitgebreid verlofstelsel. Opvangvoorzieningen bestaan niet alleen ter ontlasting van werkende moeders, maar worden ook beschouwd als een recht van kinderen. Opvangvoorzieningen staan vooral in het teken van ontspanning, opvoeding en leren.

3.1.1

DENEMARKEN

Algemeen Denemarken kent sinds lange tijd een evenredige participatie van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt. Hierdoor is er een langdurige traditie van overheidsvoorzieningen voor kinderen en jongeren. Het gaat hierbij vooral om kinderopvang, naschoolse opvang, jeugdclubs en vrijetijdsvoorzieningen. Ongeveer 90 procent van deze voorzieningen valt onder verantwoordelijkheid van de (lokale) overheid en de overige 10 procent bestaat uit particuliere initiatieven. Beleid Het Deense kind- en gezinsbeleid is gebaseerd op het principe dat het gezin de basis is waarin kinderen opgroeien en dat de omstandigheden waarin kinderen opgroeien in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de ouders zijn. De overheid heeft een algemene verantwoordelijkheid om een sociaal raamwerk en voorwaarden te creëren voor gezinnen met kinderen. De overheid heeft ook als taak om kinderen te beschermen. Richtlijnen en voorzieningen maken het voor ouders mogelijk om hun taak als opvoeders uit te voeren. Aangezien Denemarken een lange traditie heeft van evenredige participatie van vaders en moeders op de arbeidsmarkt, is het grootste deel van het kind- en gezinsbeleid van de overheid gericht op de voorzieningen buitenshuis. Kinderopvang is een basisvoorziening. In Denemarken worden de voorzieningen voor kinderen van nul tot zes jaar traditioneel gezien als een integraal gedeelte van het sociale welvaartssysteem. Het belangrijkste doel is om, in samenwerking met de ouders, de ontwikkeling van jonge kinderen te ondersteunen en om te zorgen voor opvang en onderwijs voor kinderen als de ouders aan het werk zijn. Het ministerie van Sociale Zaken heeft de primaire verantwoordelijkheid voor het nationale jeugdbeleid, maar veel beleidskundige en operationele aangelegenheden waren voor lange tijd gedecentraliseerd naar lokale autoriteiten. Het ministerie van Onderwijs is verantwoordelijk voor de preschool voor kinderen van vijf tot zeven jaar.

Bijlage 3

B.3-11

Financiering De gemeenten zijn verantwoordelijk voor bijna alle sociale voorzieningen. De financiering van gemeenten bestaat ongeveer voor de helft uit directe belasting en voor de andere helft uit blokfinanciering van de rijksoverheid. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor hun eigen budget. Het systeem is vooral een publieke service, onder toezicht van lokale autoriteiten en gefundeerd door lokale belastingen en geld van de centrale overheid. De bijdrage van de ouders komt neer op 30-33% van de gemaakte kosten. Armere gezinnen kunnen gratis voorzieningen gebruiken of een gereduceerde bijdrage leveren. Beeld voorzieningen Hoofdvormen van voorzieningen zijn: ‘Dagtilbud’ voor kinderen van zes maanden tot zes jaar. Vormen van dagtilbud zijn familiedagopvang (‘kommunal dagplaje’), centra voor dagopvang (crèche, kindergartens26) en onafhankelijke faciliteiten voor dagopvang. Van de voorzieningen wordt 70% door publieke instellingen verzorgd. Daarnaast bestaan er onafhankelijke faciliteiten en netwerken die ouders een verdere keuze aanbieden. Om in aanmerking te komen voor subsidies moeten deze voorzieningen samenwerken met lokale autoriteiten en richtlijnen van hen volgen. ‘Kindergartenklassen’ (‘bornehaveklasse’) voor kinderen van vijf tot zeven jaar. Deze klassen vinden plaats in de basisschool en zijn gratis. Het onderwijs in de kindergarten is ontwikkelingsgericht en gebaseerd op spelen. Ongeveer de helft van alle publieke scholen gebruikt een programma dat ‘geïntegreerde schoolstart’ heet, waar leerlingen van de preschoolklassen en van de eerste en tweede klassen van de basisschool in leeftijdgeïntegreerde groepen les krijgen. Vrijetijdscentra en schoolgerelateerde vrijetijdsfaciliteiten (‘fritidshjem’ en zogeheten ‘SFO-faciliteiten’, een vorm van vrijetijdsopvang gerelateerd aan basisscholen ). Voor buitenschoolse opvang wordt een bijdrage van de ouders gevraagd, maar ondanks dat neemt 81% van de zes- tot negenjarigen hieraan deel. Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: zorg door de ouders overheerst, maar vanaf ongeveer zes maanden gebruikt iets meer dan 22% van de ouders de voorzieningen van geregistreerde familiedagopvang en 3% van de baby’s wordt opgevangen in crèches. Informele opvang buiten de familie wordt vrijwel niet gebruikt. Van een tot drie jaar: 68% van de kinderen heeft een plaats in faciliteiten voor dagopvang in deze periode; familiedagopvang domineert hierbij (45%). Van drie tot vijf jaar: gemiddeld 88,5% van de vierjarigen heeft een plaats in de dagopvang. Daarnaast bestaan er programma’s voor tweetalige kinderen die niet aan het systeem van dagopvang deelnemen. Van vijf tot zeven jaar: 98% van de kinderen gaat op deze leeftijd naar de preschool in ‘folkeskole’. Personeel Uitgezonderd de familiedagopvang, hebben alle faciliteiten een manager en een deputymanager, die beide gekwalificeerde pedagogen moeten zijn. Pedagogen leiden het personeel op alle faciliteiten en hebben een opleiding van drie en een half jaar gevolgd in het hoger onderwijs. Assistenten hebben een opleiding van achttien maanden gevolgd. Er is veel in-service training beschikbaar. Er is geen verplichte opleiding voor de verzorgers

B.3-12


van de familiedagopvang, maar al het personeel ontvangt een training van ten minste drie weken en heeft toegang tot uitgebreide en intensieve supervisie en in-service training. Werkomstandigheden en salaris worden voldoende gevonden.

3.1.2

FINLAND

Algemeen In Finland is er een leerplicht vanaf zeven jaar, waardoor de preschoolse voorzieningen zoals kinderopvang gericht zijn op de leeftijdsgroep van nul tot zeven jaar. Finland heeft een evenredige participatie van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt en kent zeer goede voorzieningen voor de leeftijdsgroep van nul tot zeven jaar. Met name het beleid voor nul- tot driejarigen is uniek in Europa. Kinderopvang is een basisvoorziening en ouders ontvangen een ruime vergoeding voor de opvang. Beleid De centrale verantwoordelijkheid voor het onderwijs en de opvang van jonge kinderen van nul tot zeven jaar valt onder het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid. Dit ministerie wordt hierbij bijgestaan door het onderzoeksbureau STAKES dat bij het ministerie hoort. Het beleid voor deze groep jonge kinderen is bedoeld om de ontwikkeling en het leren van jonge kinderen te ondersteunen en ervoor te zorgen dat zij verantwoordelijke leden van de samenleving worden. Financiering Het systeem van dagopvang is in Finland veel verder ontwikkeld dan in Nederland. Dagopvang is bestemd voor alle kinderen van twee tot zeven jaar oud en treedt als het ware in de plaats van wat wij in Nederland kennen als kinderdagverblijf, peuterspeelzaal en kleuteronderwijs. Het totale dagopvangsysteem in Finland neemt 40% van het budget voor gezinsbeleid in beslag. Daarnaast wordt 11% besteed aan ouderschapsverlof voor kinderen tot drie jaar (beschikbaar voor beide ouders), terwijl er ook door werkgevers aanzienlijk wordt bijgedragen aan zwangerschaps- en ouderschapsverlof. Ouders hebben recht op een plaats voor hun kinderen in de opvang of ontvangen een vergoeding om het zelf te regelen. Behalve de officiële centra voor dagopvang, die meestal door de gemeenten worden geëxploiteerd, zijn er ook allerlei mogelijkheden voor private dagopvang. Zo komen samenwerkende gezinnen die tezamen drie of vier kinderen van een tot zeven jaar opvangen, al in aanmerking voor een financiële vergoeding. Ouders kunnen ook een thuisvergoeding ontvangen om hun kinderen thuis te verzorgen. Elk kind in Finland jonger dan de schoolgaande leeftijd (zeven jaar) heeft het recht op opvang en onderwijs, dat aangeboden moet worden door de lokale overheid wanneer het zwangerschapsverlof van de ouders geëindigd is. Dit recht wordt in Finland gerespecteerd. Problemen met het vinden van een plek zijn er alleen in de geïsoleerde landelijke gebieden, waar kinderen zeer verspreid wonen. Ouders betalen slechts 15% van de kosten; de rest wordt door de staat gesubsidieerd en betaald door middel van lokale belastingen. Gezinnen met lage inkomens hoeven geen bijdrage te betalen. Preschoolse klassen zijn voor zesjarigen gratis.

Bijlage 3

B.3-13

Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: vrijwel alle kinderen worden verzorgd door de ouders of door andere familieleden. Van een tot drie jaar: ongeveer 24% van de kinderen wordt opgevangen in ECECfaciliteiten (Early Childhood Education and Care) gedurende deze periode. Hiervan wordt 54% opgevangen in familie dagopvang en 46% in kinderopvangcentra. Vrijwel alle kinderen zitten hier fulltime. Van drie tot zes jaar: 54% van de kinderen van deze leeftijdsgroep wordt fulltime in centra voor kinderopvang opgevangen, 12% parttime. Op zesjarige leeftijd: 78% van de kinderen zit in de preschoolklas, waarvan 90% in de kindergarten en 10% in scholen (dit percentage is aan het groeien). Personeel Het leidende onderwijskundige personeel van de ‘paivakoti’-instellingen heeft een pedagogische opleiding van drie jaar in het hoger onderwijs gevolgd. Het gewone personeel heeft een beroepskwalificatie als assistent. Leidinggevenden krijgen over het algemeen extra training. Personeel van de familiedagopvang hoeft geen kwalificatie te bezitten, maar heeft wel recht op dezelfde sociale voorzieningen als het ECEC-personeel. Zo is er pas geleden een beroepstraining voor dit personeel gestart. Medewerkers in de dagopvang dienen over een opleiding te beschikken op hbo-niveau.

3.1.3

FRANKRIJK

Algemeen Frankrijk is een pionier in Europa geweest met betrekking tot gezinsbeleid. Er is met name een uitgebreid systeem van sociale bescherming van het gezin en financiële bijstand. In 1993 werkte 62% van alle moeders met een kind onder de 15 jaar. 69% hiervan werkte fulltime. Onderwijs is verplicht vanaf zes jaar. Toch gaan veel kinderen al vanaf hun tweede naar de kleuterschool (‘école maternelle’). Meer dan 95% van de kinderen van drie tot zes jaar gaat naar een crèche. Het onderwijs in Frankrijk is gebaseerd op het programma van ‘l’aménagement des rythmes de vie des enfants et des jeunes’, een tijdsindeling volgens het bioritme van het kind. Het programma voorziet in kinderopvang. Beleid Beleid omtrent kinderopvang valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Jeugd en Sport en het ministerie van Cultuur en Onderwijs. De ministeries coördineren samen het regionale en lokale kinderopvangbeleid. Financiering Alle ouders krijgen belastingverlichting en er wordt subsidie verstrekt om dagopvang te regelen. Subsidie komt ook vanuit de ‘Family allowance funds’, waar de werkgevers in Frankrijk verplicht aan betalen en zo een kwart van de totale kosten van sociale welzijnsvoorzieningen dekken.

26

B.3-14

Kindergarten is een voorziening voor jonge kinderen gericht op de ontwikkeling van het kind.


Beeld van de voorzieningen De école maternelle in Frankrijk is een internationaal voorbeeld van een door de overheid gefinancierd preschools programma. De voorziening valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Onderwijs, met betrokkenheid van het ministerie van Jeugd en Sport. Soms is de école maternelle gesitueerd in een basisschool, maar het kan ook een aparte voorziening zijn. Bijna alle drietot vijfjarigen en ongeveer de helft van de tweejarigen bezoeken deze voorziening. Deelname is gratis voor een standaard schooldag (van 8:30 u tot 16:30 u). Er zijn extra voorzieningen waarvoor een inkomensafhankelijke bijdrage bestaat, zoals naschoolse opvang, opvang tussen de middag, tijdens schoolvakanties, enzovoort. De nadruk ligt op sociale programma’s en op de voorbereiding op de basisschool. Onderzoek heeft aangetoond dat kinderen die niet het programma van de école maternelle volgen vaak een achterstand hebben als ze naar de basisschool gaan.

3.1.4

ZWEDEN

Algemeen Kinderopvang en preschoolse educatie valt sinds 1996 onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Onderwijs en Wetenschap en de uitvoering is in handen van de Education Board (voorheen was het de verantwoordelijkheid van het ministerie van Gezondheid en Sociale Zaken). Deze overgang is gebaseerd op het concept van ‘educare’ dat in alle Scandinavische landen de basis is voor de kinderopvang. Enerzijds gaat het er hierbij om, het de ouders mogelijk te maken om zorg en arbeid te combineren; anderzijds gaat het om de bevordering van de pedagogische en educatieve ontwikkeling van kinderen in de preschoolse leeftijd. Beleid De verantwoordelijkheid voor het centrale beleid, voor de doelen, richtlijnen en het financiële netwerk van ECEC-voorzieningen ligt in Zweden geheel bij het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Het onderscheid tussen dagopvang en kindergarten is in 1998 door de schoolwet opgeheven, waardoor alle voorzieningen voor jonge kinderen van een tot zes jaar als preschool wordt gezien en voor kinderen van vijf tot zeven jaar als preschoolklas. Het primair onderwijs begint bij zevenjarige leeftijd. De schoolwet legt ook verantwoordelijkheid bij de gemeenten. Gemeenten hebben de plicht om voor voldoende plekken in voorscholen te zorgen en om de kwaliteit van de voorzieningen te bewaken. Het Nationale Agentschap voor Onderwijs is verantwoordelijk voor de algehele evaluatie, het verzamelen van gegevens en de ontwikkeling en inspectie van ECEC op centraal en regionaal niveau. Beeld voorzieningen Bij wet hebben alle kinderen van een tot twaalf jaar recht op kinderopvang, zolang beide ouders werken of studeren. De meeste voorzieningen voor preschool worden aangeboden door de gemeenten in dagopvangcentra. Daarnaast gaat 12% van de kinderen naar familiedagopvang, vooral in de landelijke gebieden. Private voorzieningen georganiseerd door ouders en personeelsorganisaties, kerken en andere instellingen zorgen voor 13% van de kinderen. De private instellingen worden niet alleen door de ouderbijdrage bekostigd, maar ook door gemeenten. Zij moeten aan de basisvoorwaarden van publieke kinderopvang voldoen, maar hoeven niet aan het curriculum van de preschool te voldoen. Ouders betalen tussen de 2 en 20% van hun inkomen aan kinderopvang, afhankelijk van hun inkomen en van de gemeente waarin zij wonen. Om verschillen tussen gemeenten te verkleinen en grotere steun aan gezinnen met jonge kinderen te

Bijlage 3

B.3-15

geven, is het de bedoeling van de overheid om te zorgen voor gratis preschool voor kinderen vanaf vier jaar. Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: vrijwel alle kinderen worden thuis verzorgd door een ouder (meestal de moeder) die met ouderschapsverlof thuis is. Meestal gaan kinderen vanaf vijftien à achttien maanden naar de dagopvang. Van een tot zes jaar: 64% van de kinderen gaat voor hele dagen naar de preschool en 11% naar familiedagopvang. Van zes tot zeven jaar: 91% van de kinderen gaat naar de preschoolklas en 7% gaat al naar de basisschool. Personeel Van het personeel in de Zweedse preschoolcentra is 98% opgeleid om met kinderen te werken. Elk centrum moet een directeur hebben met een opleiding op universitair niveau met een lesbevoegdheid of kwalificatie pedagogiek. 60% van het personeel in de voorscholen bestaat uit onderwijskundigen. Zij hebben een driejarige opleiding pedagogiek in het tertiair onderwijs gevolgd, wat binnenkort uitgebreid wordt tot drie en een half jaar. De pedagogen worden bijgestaan door kinderverzorgers (38% van het personeel) die een driejarige opleiding jeugd en vrije tijdsactiviteiten in het secundair beroepsonderwijs hebben gevolgd. Deze assistenten kunnen opklimmen naar het beroep van pedagoog door verschillende trainingen te volgen. Het personeel in de familiedagopvang hoeft geen kwalificaties te bezitten, maar de grootste groep heeft dat wel. Voor het personeel van de centra voor kinderopvang zijn extra trainingen uitgebreid aanwezig, maar dat geldt niet voor het personeel van de familiedagopvang.

3.1.5 NOORWEGEN Beleid In Noorwegen ligt de verantwoordelijkheid voor het ECEC-beleid bij het ministerie van Kinderen en Gezinsaangelegenheden (BFD) en binnen het ministerie bij de Directie Gezinsaangelegenheden, Kinderzorg en Gendergelijkheid. BFD coördineert alle zaken op het gebied van jonge kinderen en heeft een interdepartementaal comité voor kind en jeugdzaken opgericht. Het ministerie van Onderwijs, Onderzoek en Kerkaangelegenheden is verantwoordelijk voor scholen, buitenschoolse opvang en de opleiding van docenten in het algemeen. In de afgelopen jaren is veel verantwoordelijkheid verschoven naar de negentien regio’s en de 435 gemeenten, waarvan de meeste voorzieningen voor scholing en kinderopvang bij elkaar zijn gebracht in één departement. De regiogouverneur verdeelt de subsidies van de staat over de ‘familiebarnehager’ (familiedagopvang), ‘barnehager’ (‘kindergarten’) en ‘apen barnehager’ (open kindergarten of ‘drop-in’-centra voor ouders en kinderen, geleid door een preschooldocent). De regio informeert en begeleidt daarnaast de verschillende gemeenten in de regio over ECEC-aangelegenheden en -beleid. Er zijn nationale richtlijnen voor barnehager, opgesteld in de Barnehager Act van 1995. Een belangrijk structuurplan voor barnehager is opgesteld in 1996, waarin richtlijnen worden beschreven voor barnehager over waarden en inhoud, curriculumdoelen en pedagogische inzichten. In Noorwegen bestaat er al jaren een integraal systeem van voorzieningen voor kinderen van nul tot zes jaar, met een goed ontwikkeld en uitgebreid systeem van publiek gefundeerde barnehager. Onderliggend aan het systeem is een goed uitgedachte visie over

B.3-16


kinderen, zowel individueel als in een sociale groep, over hun plek in de samenleving en hun relatie met de omgeving. Financiering Van de barnehager is 47% publiek (gemeentelijk). Deze zorgen voor voorzieningen voor 58% van de kinderen. Private barnehager zijn er in aantal meer, maar deze zijn vaak kleiner en zorgen voor voorzieningen voor 42% van de kinderen. Beide ontvangen subsidies van de overheid. Deze subsidies dekken circa 35% van de kosten. Gemeenten hebben daarnaast de verplichting om fondsen op te zetten voor eigen en voor private voorzieningen, maar slagen er vaak niet in om de private instellingen goed te ondersteunen. De bijdragen van de ouders hangen van het inkomen, de gemeente en het type voorziening af, en bedragen tussen 28 en 45% van de kosten. Alle ouders hebben recht op belastingvoordeel om de kosten te dekken. Onderzoek heeft aangetoond dat ouders met een laag inkomen gemiddeld meer betalen voor een plek in de kindergarten (ongeveer 19,5% van hun inkomen) vergeleken met ouders met een gemiddeld inkomen (11%) en ouders met een hoog inkomen (8%). Er bestaat een ‘Cash Benefit systeem’ dat zorgt voor een bijdrage voor een ouder die thuis voor het kind zorgt, of die het kind in een ECEC-omgeving plaatst dat geen geld van de overheid krijgt (bijvoorbeeld een oppas). Deze hoeveelheid geld is bijna gelijk aan de subsidie van de staat die per kind wordt betaald aan de kindergarten. In principe zijn er genoeg plaatsen voor alle kinderen ouder dan drie jaar in de barnehager. Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: kinderen worden vooral thuis door de ouders verzorgd. Slechts 2% van de kinderen wordt opgevangen in een centrum voor kinderopvang. Van een tot vier jaar: meer dan 48% van de kinderen wordt in een voorziening opgevangen. Aangezien moeders met kleine kinderen veel werken wordt er vanuit gegaan dat veel kinderen worden opgevangen door familie of informele opvang. Het doel van het ministerie is om in 2003 volledige toegang te verkrijgen voor kinderen jonger dan drie jaar. Van vier tot zes jaar: ongeveer 80% van de kinderen wordt opgevangen in voorzieningen. Het aanbod voldoet geheel aan de vraag. Personeel Hoofddocenten en docenten in kindergarten hebben twee tot drie jaar een opleiding gevolgd in het hoger onderwijs van een van de zeventien staatsuniversiteiten of van de twee christelijke universiteiten. Ongeveer eenderde van het opgeleide personeel in de Noorse barnehager is ECEC-docent. Slechts 80% heeft een formele kwalificatie, wat samenhangt met het gebrek aan personeel en de geplande uitbreidingen van het systeem. Hun status, salaris en werkomstandigheden zijn in vergelijking met docenten in het primair onderwijs, minder goed. Het grootste gedeelte van het personeel bestaat uit assistenten. Zij hebben geen speciale opleiding, maar door de vernieuwingen in het hoger secundair onderwijs van 1994 zullen zij in de toekomst een opleiding tot kind- en jeugdwerker afgerond hebben.

3.2

Groep 2: Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten en België De landen in groep 2 worden gekenmerkt door een laag niveau van voorzieningen, een koppeling van de opvang aan arbeidsparticipatie, en een hoge arbeidsparticipatie van

Bijlage 3

B.3-17

moeders. Het lage voorzieningenniveau in deze landen is mede het gevolg van het feit dat publieke kinderopvang, met name in de VS, in het teken van armoedebestrijding en achterstandenbeleid is blijven staan (waar kinderopvang veelal mee begonnen is) en dus vooral bedoeld is om onderdak en opvang te bieden aan kinderen die anders verwaarloosd worden.

3.2.1

VERENIGD KONINKRIJK

Beleid De verantwoordelijkheid voor ECEC-beleid in het Verenigd Koninkrijk was altijd verdeeld tussen nationale en lokale overheden. Voorzieningen voor kinderen vanaf hun geboorte tot drie jaar vielen onder het departement van Gezondheid, terwijl het departement van Onderwijs en Werkgelegenheid (DfEE) de verantwoordelijkheid had over kinderen van drie tot vijf jaar. In een poging om het beleid beter uit te werken en om de scheiding tussen zorg en onderwijs op te heffen, werd de verantwoordelijkheid neergelegd bij DfEE. Daarnaast is er onlangs op kabinetsniveau een nieuw Childrens’ Unit opgezet om het werk van de belangrijkste ministeries op het gebied van jeugdbeleid te coördineren. De Office for Standards in Education (OFSTED) formuleert nationale standaarden om ervoor te zorgen dat alle kinderen voorzieningen krijgen van een goede kwaliteit en dat deze de standaarden kennen waar zij aan moeten voldoen. In 2004 moeten 1,6 miljoen nieuwe plaatsen voor kinderopvang gecreëerd zijn en 80.000 docenten meer zijn aangesteld dan nu. Beeld voorzieningen Over het algemeen worden kinderen van nul tot drie jaar van werkende ouders verzorgd door een kinderoppas, in speelgroepen of in dagopvang. Vanaf drie à vier jaar gaan vrijwel alle kinderen naar de kleuterschool of naar speelgroepen en naar een soort voorklas als ze vier jaar worden. Alle vijfjarigen gaan naar voorklassen of al naar het primair onderwijs. Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: vrijwel alle kinderen worden ofwel thuis door de ouders, ofwel informeel door kennissen of een oppas verzorgd. Van een tot drie jaar: kinderopvang vindt vooral plaats in private instellingen zoals kinderoppas of dagopvang. Van de tweejarigen gaat 20% naar een speelgroep; tweederde hiervan wordt door een kerk of door vrijwilligers georganiseerd en eenderde hiervan wordt door private instellingen gerealiseerd. Van drie tot vier jaar: ongeveer 90% van de kinderen neemt in welke vorm dan ook deel aan een preschools programma. Van de driejarigen gaat 55% naar een speelgroep en 29% naar een kleuterschool, meestal voor twee en een half uur per dag. Van vier tot vijf jaar: alle kinderen hebben garantie op een preschoolse educatieplaats. Personeel Er is een groot verschil in opleiding tussen de zorg (van nul tot vier jaar) en het onderwijs (van vier tot vijf jaar). Slechts 20% van het zorgpersoneel heeft een opleiding gevolgd aan de universiteit. De meeste medewerkers in deze sector hebben helemaal geen formele opleiding gehad op dit gebied, afgezien van enkele uren training door een aantal lokale overheden. Over het algemeen werkt het personeel van de zorgsector onder slechte omstandigheden: het salaris is laag, er worden lange dagen gedraaid en er zijn

B.3-18


weinig mogelijkheden om extra trainingen te volgen. De overheid heeft dit gesignaleerd en is bezig om deze condities te verbeteren. Het personeel in de onderwijssector heeft het beter voor elkaar. Zij hebben een vierjarige opleiding gevolgd, krijgen beter betaald en hebben veel mogelijkheden om extra trainingen te volgen.

3.2.2

VERENIGDE STATEN

Beleid In de Verenigde Staten wordt de overheid geacht alleen in te grijpen in die sporadische gevallen waarin de markt of het gezin faalt. Amerikaanse projecten zoals Head Start (1965) en de Family Support Act uit 1988 hebben tot doel voor de lagere inkomensgroepen een gunstige ontwikkeling van het kind te verzekeren. Hoewel de Verenigde Staten historisch gezien voorop liepen met de ontwikkeling van gratis en voor iedereen toegankelijke onderwijsvoorzieningen, blijkt dat de oriëntatie op de rol van het gezin en de ontwikkeling van de vrije markt belangrijke factoren zijn geweest in de vormgeving van de kinderopvang. De zorg voor kleine kinderen wordt alleen dan als verantwoordelijkheid van de overheid gezien als er sprake is van armoede, overlijden van de kostwinner of verlating. De discussie richt zich dan met name op de vraag of dergelijke overheidssteun wel of niet buiten het ouderlijk huis om moet worden gegeven. De Verenigde Staten hebben niet een gezamenlijk nationaal kind- of gezinsbeleid. Openbaar onderwijs is de verantwoordelijkheid van de staat. De federale overheid speelt echter wel een belangrijke rol door het congres dat ECEC-beleid en -doelen formuleert, met een focus op voorzieningen voor kinderen die risico lopen. Veel van de sociale voorzieningen (inclusief het Head Start project, dat ook educatief is) worden georganiseerd door het departement van Gezondheid en Menselijke Voorzieningen (DHHS) terwijl het departement van Onderwijs (DOE) het aanvullend en speciaal onderwijs organiseert voor achtergestelde kinderen van drie tot vijf jaar. Beeld voorzieningen Private instellingen voor kinderopvang en familiedagopvang zijn de meest voorkomende vormen van voorzieningen voor kinderen tot drie jaar. De openbare kindergarten is er voor kinderen vanaf vier jaar. Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: ongeveer 20% van de kinderen wordt fulltime door de ouders verzorgd en meer dan de helft van de kinderen wordt door een kennis of een oppas thuis opgevangen. Verder is 22% van de kinderen in private familiedagopvang ondergebracht en 9% in een centrum voor dagopvang, over het algemeen vanaf de leeftijd van drie maanden. Van twee tot vier jaar: 39% van de kinderen wordt thuis verzorgd, van de tweejarigen wordt 19% opgevangen in een centrum voor dagopvang en van de driejarigen 41%. Daarnaast volgt 48% van de driejarigen een preschoolprogramma, meestal in private instellingen. Van vier tot zes jaar: meer dan 60% van de vierjarigen doet mee aan educatieve programma’s in kleuterscholen.

Bijlage 3

B.3-19

Personeel In de Verenigde Staten is het salaris en de status van personeel in deze sector laag. Het verloop van het personeel is drie keer zo hoog als bij docenten in het primair onderwijs. Er bestaat geen systeem voor kwalificatie van dit personeel.

3.2.3 BELGIË A VLAANDEREN Beleid In Vlaanderen bestaat een duidelijke verantwoordelijkheid voor onderwijs en zorg. Alle arrangementen voor kinderopvang moeten gerapporteerd worden bij Kind en Gezin, een publieke overheidsorganisatie van de Vlaamse minister van Welvaart, Gezondheid en Gelijke kansen. Kind en Gezin houdt officieel toezicht op de grote verscheidenheid van deze arrangementen en geeft subsidies aan een groot aantal hiervan. Kind en Gezin is verantwoordelijk voor beleid en inspectie van buitenschoolse opvang. Lokale autoriteiten en non-profitorganisaties spelen ook een rol in het verzorgen van kinderopvang. Deze rol is gedeeltelijk historisch en in sommige gevallen gedeeltelijk het antwoord op initiatieven van Kind en Gezin. Financiering De voorzieningen worden gekenmerkt door gemixte publieke en private voorzieningen, gefundeerd door de Vlaamse overheid. Het onderwijs voor kinderen vanaf twee en een half jaar oud is gratis. Kleuterscholen werken samen in verschillende netwerken; elke groep wordt gefinancierd of gesubsidieerd door de overheid. In de gesubsidieerde opvangsector betalen ouders een bijdrage afhankelijk van hun inkomen. Gemiddeld is dit 28% van de gemaakte kosten in de centra voor dagopvang en 75,7% van de gemaakte kosten in de familiedagopvang. In de niet-gesubsidieerde opvangsector betalen de ouders de volle kosten. Alle ouders profiteren van belastingvoordeel. De voorzieningen worden het meest gebruikt door werkende moeders in tweeverdienersgezinnen (dit zijn vooral ouders uit sociaal-economische middengroepen), terwijl de statistieken ook laten zien dat de voorzieningen steeds meer worden gebruikt door eenoudergezinnen. Beeld van de voorzieningen Het volgende overzicht geeft een overzicht van de verschillende vormen van voorzieningen:

B.3-20


Overzicht B 1: Vormen van kinderopvang Opvang in gezinsverband

Rol Kind en Gezin

Prijs

Onthaalouders aangesloten bij een erkende dienst voor opvanggezinnen

Kwaliteitstoezicht

Volgens inkomen

Zelfstandige onthaalouders

Kwaliteitstoezicht als men een attest van toezicht heeft

Vrij te bepalen

Opvang door grootouders, Meestal geen regels

Geen

Au pair, babysit, GWA opvang

Opvang in groepsverband

Rol Kind en Gezin

Prijs

Mini-crèche


Vrij te bepalen

Erkend kinderdagverblijf

Kwaliteitstoezicht

Volgens inkomen

Zelfstandig kinderdagverblijf


Vrij te bepalen

Bron: www.kindengezin.be geraadpleegd in april 2002.

Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: in het eerste jaar domineren de eigen en de familieopvang. Het is echter niet ongebruikelijk dat kinderen jonger dan een jaar een plaats hebben in de voorzieningen voor dagopvang. Omdat ouders belastingvoordeel wordt gegeven als ze voorzieningen gebruiken die door Kind en Gezin worden bewaakt, is het gebruik van informele opvangvoorzieningen niet gebruikelijk. Van een tot drie jaar: 29,5% voor hele of halve dagen van kinderen in opvang in gezinsverband (18,4%) en in opvang in groepsverband (11,1%). Normaal gesproken zijn de opvangcentra gedurende tien tot twaalf uur per dag geopend. Van twee tot vijf en een half jaar: 85% van de kinderen gaat met twee en een half jaar naar de kleuterschool. Bij de leeftijd van drie tot vier jaar is dit bijna 100%. Personeel De scheiding tussen opvang en onderwijs komt terug in de opleiding en de status van het personeel in elke sector. Het personeel in de gesubsidieerde opvangcentra bestaat uit meestal opgeleide kinderverzorgers, die een speciale beroepsopleiding hebben gevolgd en een jaar specialisatie in het veld hebben gedaan. In de gesubsidieerde opvang in gezinsverband wordt het personeel geselecteerd door middel van een gesprek. Het personeel krijgt een training van vier tot zestig uur. Daarna wordt weinig geprofiteerd van trainingen. Daarentegen ontvangt het personeel van de opvangcentra intensieve trainingen. In de kleuterscholen werken kleuteronderwijzeressen die een driejarige opleiding op de lerarenopleiding hebben gevolgd. Trainingen zijn goed ontwikkeld in deze sector.

Bijlage 3

B.3-21

B WALLONIË Beleid In Wallonië zijn onderwijs en opvang administratief wel gescheiden, maar komen ze samen onder de minister van Jeugd. De minister heeft de volle verantwoordelijkheid voor de vroege opvang en het onderwijs. Voor kinderen van nul tot drie jaar krijgt de minister hulp van ONE (Office de la Naissance et de l’Enfance), een publieke overheidsinstelling die verantwoordelijk is voor moeder en kind, gezondheid en veiligheid, en voor alle aspecten van het kinderopvangbeleid en de daarbij behorende voorzieningen. Alle voorzieningen die opvang willen aanbieden voor kinderen onder zes jaar moeten zich aanmelden bij ONE, autorisatie aanvragen en het programma aanpassen aan het ‘Code de qualité de l’accueil’, dat in mei 1999 is vastgesteld. In Wallonië worden zorg en de école maternelle gezien als krachtige instrumenten tegen sociale uitsluiting en een manier om risicokinderen te integreren in het onderwijssysteem. Ook wordt het universele recht op vroege opvang en onderwijs benadrukt en geïmplementeerd in de école maternelle, die open is voor alle kinderen vanaf twee en een half jaar oud. Financiering In de opvang en het onderwijs is het systeem een mix van publieke en private voorzieningen. Onderwijs is gratis voor kinderen vanaf twee en een half jaar. In de opvangsector betalen ouders een bijdrage afhankelijk van hun inkomen, van 17 tot 25% van de gemaakte kosten. Ouders wordt belastingvoordeel aangeboden. In de opvangsector worden voorzieningen gesubsidieerd en onder toezicht gesteld als deze aangemeld zijn bij gemeenschapsdiensten. In de onderwijssector worden de écoles maternelles vrijwel geheel gefinancierd door de overheid. Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: verzorging door ouders overheerst, hoewel veel kinderen vanaf drie maanden een plaats hebben in publieke crèches. Door de belastingvoordelen van het gebruik van aangemelde voorzieningen wordt er weinig gebruik gemaakt van de informele opvang, behalve in de familie zelf. Van een tot drie jaar: 21,5% van de kinderen wordt voor hele of halve dagen in centra voor dagopvang opgevangen en 12% in familiedagopvang. Verdere opvang wordt verzorgd door ‘drop-in services’ en door informele, niet geregistreerde kinderopvang. De geregistreerde voorzieningen zijn meestal gedurende tien tot twaalf uur per dag geopend. Van twee en een half tot vijf jaar: 85% van de kinderen zit halve dagen op de preschool. Bijna 100% van de kinderen van drie tot vier jaar is hier te vinden. Personeel De scheiding tussen opvang en onderwijs is terug te vinden in de opleiding en de status van het personeel van elke sector. In de opvangsector heeft het personeel een vierjarige algemene professionele opleiding, gevolgd door twee jaar kinderzorg, hetgeen een aantal medische cursussen en praktische stages inhoudt. Het salarisniveau is laag: ongeveer de helft van dat van een docent van de preschool. Personeel van de familiedagopvang hoeft alleen maar relevante ervaring te hebben. Voor deze mensen is veel training beschikbaar. In de école maternelle heeft het personeel een opleiding van drie jaar in een van de veertien colleges voor hoger onderwijs gevolgd. Per jaar worden er elf dagen training georganiseerd voor het personeel.

B.3-22


3.3

Groep 3: overige Europese landen De landen in groep 3 worden gekenmerkt door een laag niveau van voorzieningen, een koppeling van opvang aan arbeidsparticipatie, en een lage arbeidsparticipatie van moeders. Opvangvoorzieningen in deze groep landen zijn sterk gekoppeld gebleven aan de arbeidsparticipatie van moeders en daarmee gericht op opvangen en bezighouden. Pas recentelijk is er een ontwikkeling naar een meer kindgerichte invulling van opvang.

3.3.1 DUITSLAND Algemeen Duitsland is een federatie van zestien relatief autonome deelstaten. Bij de hereniging in 1990 gingen de twaalf oude Länder samen met de vier nieuwe. De investeringen in de voormalige DDR hebben een zware wissel gelegd op de economie van Duitsland en vanaf 1993 hebben veel welzijnsvoorzieningen te kampen gehad met bezuinigingen. De uitvoering van het jeugd- en jongerenwerk en de jeugdzorg is sterk gedecentraliseerd. De uitvoering is grotendeels de verantwoordelijkheid van particuliere instellingen. Met name de kerken spelen in de uitvoering een grote rol. In iedere regio of grote stad is een ‘Jugendamt’ dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het jeugd- en jongerenwerk en de uitvoering en de planning van de jeugdzorg. Beleid Kind- en jeugdbeleid valt op nationaal (Bonds)niveau onder het (Bonds)ministerie voor Familie, Ouderen, Vrouwen en Jeugd (‘Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend’, BMFSFJ), onder de Afdeling Kinderen, Jongeren en Vervangende militaire dienstplicht. Omdat alle verantwoordelijkheid voor kinderen en jongeren is ondergebracht in een wet en binnen een ministerie, is er geen sprake van interdepartementale samenwerking tussen de verschillende ministeries. Het BMFSFJ is verantwoordelijk voor het voorbereiden van wetgeving, financiering van regelingen die van nationaal belang zijn en regelingen die als model moeten dienen. De Länder hebben ook ministeries. Deze zijn –op deelstaatniveau- verantwoordelijk voor de voorbereiding van wetgeving, ondersteunende projecten en jeugdhulpverlening. Op bovenplaatselijk (regionaal) niveau bestaan ondersteunende instellingen, zogenaamde ‘Landesjugendämter’, die belast zijn met advies, coördinatie en regionale training. Het lokale niveau is (via Jugendämter in districten, dorpen en steden) verantwoordelijk voor de jeugdhulpverlening en het jeugdwelzijn. Allerlei beslissingen gerelateerd aan jeugdhulpverlening (individuele welzijnskwesties, gedwongen zorg, enzovoort) zijn via het ‘Kinder- und Jugendhilfegesetz’ aan de Jugendämter toevertrouwd. Kinderopvang valt ook onder het BMFSFJ. De meeste kinderdagvoorzieningen in Duitsland zijn in particuliere handen en hebben functies met betrekking tot zorg, socialisatie en onderwijs. Kinderopvang valt onder de KJHG. Doelstelling is: verbetering van het aanbod van dagverblijven en dagzorg voor jeugdigen tot veertien jaar, met name kleuterscholen, leeftijdsgemengde groepen en dagmoeders. Financiering ‘Mutterschaftsgeld’ (zwangerschapsverlof) en ‘Erziehungsgeld’ (vergoeding voor de thuisblijvende opvoeder) maken het mogelijk dat veel kinderen thuis worden verzorgd. De

Bijlage 3

B.3-23

meeste kinderen van nul tot drie jaar worden in de thuissituatie opgevangen. De financiering van de kinderdagverblijven is de verantwoordelijkheid van de deelstaat. Beeld voorzieningen Er bestaan de volgende mogelijkheden voor kinderopvang: gastouderopvang, kinderdagverblijven, Kindergarten en betaalde oppas. Duitsland gaat uit van opvoedingsverantwoordelijkheid voor de ouders, vandaar dat veel kinderen (in ieder geval tot drie jaar) thuis blijven. Vanaf zes jaar zijn kinderen verplicht om basisonderwijs te volgen.

3.3.2 IERLAND Algemeen Er wonen ongeveer vier miljoen mensen in Ierland. Ruim 40% van de inwoners is jonger dan 25 jaar. Ierland heeft hiermee de hoogste jeugdpopulatie van de Europese Unie. De laatste jaren heeft Ierland een sterke economische groei gekend, maar niet iedereen heeft hiervan geprofiteerd. Ierland kent veel armoede en vele achterstandswijken. Het voorkómen van sociale uitsluiting is een belangrijk onderdeel van het Ierse sociale beleid en er is met name veel aandacht voor de situatie van kinderen. Beleid Ierland kent een sterke katholieke traditie en nog steeds heeft de katholieke kerk veel invloed op het leven in Ierland. Het traditionele gezin is de hoeksteen van de samenleving. Het gezin wordt daarom ook gezien als het primaire en natuurlijke opvoedingsmilieu. De ouders zijn in eerste instantie verantwoordelijk voor religieuze, morele, lichamelijke en sociale opvoeding van de kinderen. Het jeugdbeleid is daar een aanvulling op. De sociale infrastructuur wordt gekenmerkt door een belangrijke rol van charitatieve instellingen. Hierin speelt ook de kerk een belangrijke rol. Op lokaal niveau worden sociale voorzieningen zowel door vrijwilligersorganisaties als door de gemeente uitgevoerd. De National Children Strategy (NCS) is het eerste initiatief van de Ierse overheid om te komen tot een coherent en intersectoraal beleid om de situatie van kinderen te verbeteren. De directe aanleiding was de eerste rapportage van Ierland aan het VN-Comité inzake het Verdrag van de Rechten van het Kind. Het Comité heeft Ierland met name aangesproken op de versnippering van het beleid. De NCS is in een jaar tijd ontwikkeld door een interdepartementale groep, niet-gouvernementele organisaties en experts op het terrein van jeugdbeleid. Tegelijkertijd heeft een uitgebreide consultatie met kinderen plaatsgevonden. De NCS valt onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris voor kinderen (Department for Health and Children). De NCS is een belangrijke innovatie in het Ierse sociale beleid en omvat een intersectorale aanpak voor kinderen in de leeftijd van nul tot achttien jaar.

3.3.3 PORTUGAL Algemeen Portugal is een van de minst verstedelijkte landen van de Europese Unie. Het geldt ook nog steeds als een van de economisch meest achtergestelde landen van de Europese Unie, terwijl er de laatste jaren wel enorm veel is verbeterd. Portugal heeft met Spanje, Griekenland en Italië gemeen dat het belangrijkste onderdeel van sociaal beleid gezinsbeleid is. De nadruk in het gezinsbeleid ligt met name op armoedebestrijding en het verbeteren van de leefomstandigheden.

B.3-24


Beleid Het nationale ECEC-netwerk in Portugal is verdeeld in een publiek en een privaat deel, en de verantwoordelijkheid voor deze twee netwerken is verdeeld over twee ministeries. Het ministerie van Onderwijs is verantwoordelijk voor de pedagogische kwaliteit van alle voorzieningen en voor de subsidies van de kindergarten voor de leeftijdsgroep van drie tot zes jaar. Het ministerie van Werkgelegenheid en Solidariteit is verantwoordelijk voor de gezinsondersteuning, het aanbod van sociaal-onderwijskundige activiteiten, de subsidies en het toezicht op de kinderopvang buitenshuis voor kinderen van drie maanden en ouder. Beeld voorzieningen De meeste kinderen onder de zes worden door anderen dan de eigen ouders opgevangen. Kinderen tussen drie en zes jaar gaan naar de kleuterschool. Deze instellingen voorzien in de zorg van ongeveer 50% van deze leeftijdsgroep, met een hoger percentage voor gebieden in het binnenland waar naar verhouding meer ouderen wonen. Veel kinderen onder de drie worden in informele kring verzorgd, meestal door grootmoeders. Voor deze leeftijdsgroep worden formele voorzieningen aangeboden in kinderdagverblijven en door gastouders, waaronder een aantal in georganiseerde en door de overheid gesteunde initiatieven. De voorzieningen (zowel die door de overheid als die door particulieren worden gefinancierd) zorgen voor slechts 11% van deze leeftijdsgroep; dit percentage is niet overal gelijk en varieert van 7% tot 24% in verschillende gebieden; in Lissabon is het percentage ongeveer 5,5%. De doelstellingen van de voorzieningen voor deze leeftijdsgroep richten zich op kinderen en de gezinnen waaruit zij komen; men streeft daarom een breed scala van opvang-, onderwijs- en gezondheidsdoelen na. Wat betreft de infrastructuur die sociale steun biedt aan werkende ouders, is de periode van het zwangerschapsverlof nog 90 dagen volledig betaald, terwijl ouderschapsverlof kan worden opgenomen voor een periode tot 24 maanden, maar die is onbetaald. Financiering Kinderen van drie maanden tot drie jaar worden opgevangen in crèches (11% van de kinderen) of in familiedagopvang (oppas of familiecrèches, bij elkaar 1,5% van de kinderen). Kinderen van drie tot zes jaar gaan over het algemeen naar de kindergarten of zogeheten ‘kindertuinen’ (‘jardims de infância’). De gemiddelde kosten voor ouders voor kinderopvang bedragen ongeveer 11% van een gemiddeld inkomen. De overheid zorgt bij machte van het ministerie van Werkgelegenheid voor subsidies voor maaltijden, medische voorzieningen en sociaal-culturele activiteiten. Gezinnen hebben daarnaast recht op belastingvoordelen. De preschool is gratis voor vijfjarigen en zal ook gratis worden voor vierjarigen. Deelname per leeftijd Van nul tot drie jaar: bijna 90% van de kinderen wordt door zijn/haar ouders verzorgd of kan in informele opvang terecht; 12% wordt opgevangen in een vorm van crèche of familiedagopvang. Van drie tot zes jaar: 60% van de drietot vierjarigen gaat naar de ‘jardims de infância’, 75% van de vier- tot vijfjarigen en 90% van de vijf- tot zesjarigen. Gemeenschapscentra zorgen voor voorzieningen op kleine schaal in gebieden waar de jardim de infância moeilijk op te zetten is. Kinderen kunnen ook sociaal-educatieve activiteiten volgen wanneer de preschoolactiviteiten afgelopen zijn, als ouders deze tijd nodig hebben. Jardims de infância zijn vijf tot zes uur per dag open. Het ministerie van Onderwijs heeft curriculumrichtlijnen geïntroduceerd om de pedagogische methodes en inhouden te verbeteren.

Bijlage 3

B.3-25

Personeel Alle voorzieningen moeten een pedagogisch directeur hebben en elke klas een gekwalificeerde kindergartendocent. Het personeel van de crèches bestaat uit docenten, zusters en sociale werkers, iedereen heeft hoger onderwijs gevolgd en bezit een kwalificatie. Assistenten hoeven niet een speciale kwalificatie te bezitten. In de jardim de infância zijn de docenten de leidinggevenden. Zij hebben een vierjarige opleiding aan de universiteit afgerond. Docenten hebben eenzelfde salaris als docenten van het primair onderwijs.

3.3.4 ITALIË Beleid De politieke verantwoordelijkheid voor ECEC in Italië is verdeeld tussen het ministerie van Onderwijs voor de ‘scuola materna’ voor de drietot zesjarigen en de regio’s en gemeenten voor de ‘asili nidi’ voor baby’s en kleuters. Op dit moment ligt er een voorstel ter discussie bij het parlement om de verantwoordelijkheid voor de gehele groep bij het ministerie van Onderwijs te leggen. Ondanks dat ze maar 6% van de kinderen bereiken worden sommige gemeentelijke ECECprogramma’s in Italië voor kinderen jonger dan drie jaar gezien als uitstekend. Deze programma’s zijn vooral regionaal en lokaal opgezet. Het is nog niet gelukt om deze goede programma’s over heel Italië te verspreiden, ondanks dat een significant gedeelte van de kinderen in de leeftijdsgroep van een tot drie jaar buiten huis wordt opgevangen door kennissen en informele kinderverzorgers. Er zijn inmiddels initiatieven opgezet tussen gemeenten in het noorden en het zuiden om kennis en expertise over het ontwikkelen en het leiden van ECEC-programma’s te delen. Beeld voorzieningen Er zijn drie hoofdtypen te vinden: De ‘asilo nido’ voor kinderen jonger dan drie jaar, waar ongeveer 6% van de kinderen heen gaat (dit wordt steeds minder); deze is acht tot twaalf uur per dag open. De meeste zijn opgericht en gesponsord door de gemeenten, vooral in het noorden van Italië, waar veel vrouwen met kleine kinderen werken. De bijdrage die ouders moeten leveren hangt af van de gemeente en het inkomen van de ouders. De ‘scuola materna’ voor drietot zesjarigen. Van de zesjarigen gaat 95% naar deze school. Dit is het jaar voordat ze naar school moeten. Ongeveer 57% van de scuole materne vallen nu onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Onderwijs. De private sector organiseert 29% van de scuole materne, de meeste zijn confessioneel en bestaan door de bijdragen van de ouders en voor een gedeelte door de staat en de regio’s. Gemeenten organiseren daarnaast 14% van de vroege onderwijsinstellingen. De scuola materna biedt een dagprogramma aan, van half negen tot half vijf van september tot juni, de gemeente biedt daarnaast vaak een zomerprogramma aan. De staat en gemeentelijke scuole materne zijn vrij, behalve de maaltijden. De confessionele scuole materne vragen redelijke bijdragen, zij krijgen ook geld van regionale fondsen. De andere private instellingen (ongeveer 11% van het totale aanbod) vragen hogere bijdragen, maar veel van deze private instellingen zijn non-profit. Geïntegreerde gemeentelijke voorzieningen. Deze voorzieningen combineren zorg en onderwijs, en ondanks dat ze institutioneel verdeeld blijven, worden ze als essentieel beschouwd voor de onderwijsvoorzieningen voor kinderen in de leeftijd van een tot zes. De bekendste gemeentelijke programma’s zijn de programma’s van Reggio Emilia. Gemeentelijke voorzieningen kunnen ook nieuwe voorzieningen inhouden die geken-

B.3-26


merkt worden door geïntegreerde benaderingen die ook gezinnen en kinderen bereiken die normaal gesproken niet de gelegenheid krijgen om te socialiseren en contact te hebben met anderen. Deelname per leeftijd Van nul tot een jaar: de meeste zorg wordt verleend door de ouders, aangevuld met informele familieopvang. Van een tot drie jaar: de kinderen worden op de volgende manieren opgevangen: 27% thuis, 48% door kennissen, familie of informele zorg, 15% door een kinderopvang thuis, 6% in asili nidi en 2% door vaders en familieopvang. Van drie tot zes jaar: 70-90% van de kinderen (hangt van de regio af) gaat naar de scuole materne vanaf drie jaar, 96% van de vijf- tot zesjarigen. Personeel Op dit moment vinden radicale vernieuwingen plaats in het opleidingssysteem voor het personeel. Het personeel van de scuola materna ontvangt hetzelfde salaris als docenten van de basisschool en de werkomstandigheden zijn goed. De staat zorgt voor veel mogelijkheden voor in-service training. De werkomstandigheden voor het personeel van de asili nidi zijn een stuk minder goed. Ondanks dat dit personeel vaak even goed opgeleid is, worden ze minder betaald, moeten ze langer werken, hebben ze minder status en minder toegang tot in-service training dan docenten van de scuola materna. Dit kan leiden tot veel professionele overstappen en een lage motivatie om de professionele ontwikkelingscursussen te volgen.

Bijlage 3

B.3-27

B.3-28


Bijlage 4

Overzichten behorende bij hoofdstuk 6

Bijlage 4

B.4-29

1Overzicht B 2: Kosten per kind en per 693.000 kinderen per jaar in kindercentrum en op de basisschool voor 1, 2, 2 1/4, 3, 4 of 5 dagen per week Kosten in euro voor 1 kind in:

5 dagen

4 dagen

3 dagen

21/4 dagen

2 dagen

1 dag

Basisschool

3.400

2.720

2.040

1.530

1.360

680

Kindercentrum

9.185

7.348

5.511

4.133

3.674

1.837

Kosten in euro voor max. aantal kinderen, 693.000

5 dagen

4 dagen

3 dagen

21/4 dagen

2 dagen

1 dag

Prijs basisonderwijs

2,3 miljard

1,8 miljard

1,4 miljard

1,1 miljard

942 miljoen 471 miljoen

Prijs kindercentra

6,3 miljard

5,0 miljard

3,8 miljard

2,8 miljard

2,5 miljard

1,2 miljard

Overzicht B 3: Maximum- en minimumprijs kindercentra voor 5 en 2 1/4 dagen Aantal dagen gebruik

Maximumprijs in euro volgens kinderopvangplaats

Minimumprijs in euro volgens bekostiging basisonderwijs

5 dagen

6,3 miljard

2,3 miljard

21/4 dagen

2,8 miljard

1,1 miljard

Huidig gebruik opvang, speelzaal en vve

B.4-30


Huidige kosten opvang, peuterspeelzalen en vve

1 miljard waarvan 405 miljoen voor rekening van de overheid

Uit de bovenstaande berekeningen blijkt dat er een minimale uitgave van 2,3 miljard euro en een maximale uitgave van 6,3 miljard euro nodig zal zijn om de nieuwe voorziening te bekostigen. Dit betekent dan wel dat er voor elk kind in Nederland vijf dagen in de week een plek in een kindercentrum is gereserveerd. Waarschijnlijker is dat het gebruik van het kindercentrum rond de twee dagen per week zal liggen en er sprake zal zijn van een maximale uitgave van 2,8 miljard en een minimale uitgave van 1,1 miljard. Op dit moment liggen de uitgaven door ouders, werkgevers en overheid rond de 1 miljard.

Bijlage 4

B.4-31

B.4-32


Bijlage 5

Activiteiten van de Onderwijsraad bij de totstandkoming van het advies

Bijlage 5

B.5-33

In het kader van de voorbereiding van dit advies zijn contacten gelegd met verschillende organisaties in en rond het onderwijsveld. Hieronder volgt daarvan een overzicht. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Dhr. Weekenborg Dhr. Van den Bos In het voorbereidend traject is ambtelijk overleg geweest met het departement over de formulering en reikwijdte van de adviesvraag van de staatssecretaris van Onderwijs aan de Onderwijsraad. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Mw. Van Arensbergen Mw. Scholten Mw. Muusse-Schrevel Ter oriëntatie op het beleidsterrein vve en kinderopvang is door medewerkers van het bureau van de Onderwijsraad (dhr. Dobbelaar en mw. Van Wanroij) gesproken met medewerkers van VWS. Interdepartementale Projectgroep Verkenning vve Mw. Van Kampen Mw. Vosters Deze projectgroep heeft de drie opties ten aanzien van vve uit de verkenning Grenzeloos leren systematisch verder uitgewerkt. In twee vertrouwelijke gesprekken is informatie uitgewisseld over de gekozen benaderingswijze. Tevens zijn conceptstukken uitgewisseld. Dhr. Meijnen (voorzitter raadscommissie), dhr. Dobbelaar (projectleider/stafmedewerker) en mw. Van Wanroij (stafmedewerker) vertegenwoordigden de Onderwijsraad tijdens deze gesprekken. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling Dhr. De Winter Dhr. Vos Dhr. Adriaansen Mw. Graas Voor de afstemming van de werkzaamheden en de beantwoording van de adviesvragen is tweemaal oriënterend overleg geweest over de afstemming van de werkzaamheden van beide raden. Daarnaast zijn conceptstukken uitgewisseld. Dhr. Van Wieringen (voorzitter Onderwijsraad), dhr. Meijnen (voorzitter commissie), dhr. Van der Rest (secretaris) en dhr. Dobbelaar (projectleider/stafmedewerker) vertegenwoordigden de Onderwijsraad tijdens deze overleggen.

B.5-34


Vve-makelaars Mw. Stetter De vve-makelaar is door de ministeries van OCenW en VWS ingesteld voor de periode van 1-1-2000 tot september 2002 voor de ondersteuning van gemeenten en instellingen bij invoering van het vve-beleid. Ter voorbereiding en oriëntatie is een aantal malen contact geweest over het adviesonderwerp tussen mw. Stetter en medewerkers van het bureau (dhr. Dobbelaar en mw. Van Wanroij). Inspectie van het Onderwijs Dhr. Rijkers De Inspectie van het Onderwijs heeft in het kader van de beleidsregels vve een bepaalde (beperkte) toezichthoudende rol op de uitvoering van vve in de voorschoolse periode. Oriënterend is gesproken over de invoering en uitvoering van vve in het Nederlandse onderwijs, de rollen en taken van de Inspectie onder de huidige vve-regelingen en over mogelijke verschuivingen in de toekomst. De Onderwijsraad is in dit gesprek vertegenwoordigd door dhr. Dobbelaar (projectleider/stafmedewerker). Werkbezoek “Vve, met het oog op de toekomst” in Amsterdam Door de vve-makelaars is in februari een werkbezoek georganiseerd voor medewerkers van verschillende ministeries (VWS, OCenW, Financiën), leden van de Agendagroep Sociale Pijler van het Grotestedenbeleid, vertegenwoordigers van de Werkgroep Sluitende Aanpak Nul- tot zesjarigen van de grootste vier gemeenten van Nederland, enzovoort. De Onderwijsraad werd vertegenwoordigd door dhr. Meijnen (voorzitter raadscommissie), dhr. Dobbelaar (projectleider/stafmedewerker, mw. Van Wanroij (stafmedewerker), en mw. Pleket (stafmedewerker/trainee). Naast een bezoek aan voorschoollocaties is op deze dag deelgenomen aan een aantal werkgroepen rondom de thema’s: ■ Implementatie van vve- programma’s; ■ Inbedding van vve in lokaal onderwijsachterstandenbeleid; en ■ Ontwikkeling van maatwerktrajecten.

Bijlage 5

B.5-35

B.5-36


SPELENDERWIJS. advies

Recommend Documents