Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika
SPECIFIKA POSTAVENÍ ZAMĚSTNANCŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY Specifics of civil servants status Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: Ing. David Špaček
Autor: Bc. Dana Sezemská
Brno, duben 2007
Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta
Katedra veřejné ekonomie Akademický rok 2006/2007
ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro:
Bc. SEZEMSKÁ Dana
Obor:
Veřejná ekonomika
Název tématu:
SPECIFIKA POSTAVENÍ ZAMĚSTNANCŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY Specifics of civil servants status
Zásady pro vypracování Problémová oblast: Zaměstnanci veřejné správy, respektive jejich převažující skupina - úředníci, jsou považováni za jeden z nejdůležitějších determinantů kvality veřejnosprávních činností. Teorie i praxe zdůrazňuje specifičnost jejich postavení oproti pracovníkům ze soukromé sféry. Diplomová práce se bude zaměřovat na analýzu specifik postavení úředníků.
Cíl práce: Diplomová práce bude analyzovat specifika, která mohou odlišovat úředníky od soukromoprávních zaměstnanců soukromého ziskového sektoru. Na základě těchto specifik budou zdůrazněny charakteristiky, které z nich vyplývají, a to jak pro veřejnosprávní teorii, tak i pro praxi. Nebudou opomenuty ekonomické aspekty, které ze specifického úřednického statusu mohou teoreticky či prakticky vyplývat.
Postup práce a použité metody: 1. 2. 3. 4.
Vymezení předmětu, cíle práce a metod zkoumání Sběr informací Analýza získaných informací, komparace teoretických a praktických poznatků Zhodnocení a závěry vyplývající z analýzy
Rozsah grafických prací:
Předpoklad cca 5 tabulek a grafů, pokud to bude účelné s ohledem na zvolenou problematiku diplomové práce.
Rozsah práce bez příloh:
60 - 70 stran
Seznam odborné literatury:
HENDRYCH, D. Správní věda: teorie veřejné správy / Vyd. 1. Praha : ASPI, 2003. 195 s. ISBN 8086395863 KELLER, J. Sociologie byrokracie a organizace. / Vyd. 1, dotisk 2001. Praha: Sociologické nakladatelství, 2001. 191 s. ISBN 80-85850-15-X MLČOCH, L. Institucionální ekonomie: učební text pro studenty vysokých škol / 1. Vyd. Praha: Karolinum, 1996. 124 s. ISBN 8071842702 PRŮCHA, P. Správní právo /5. dopl. a opr. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 224 s. ISBN 8021027630 STILLMAN II, R., J. Public administration: concepts and cases / 8th ed. Boston: Houghton Mifflin, c2005. xxiv, 545 s. ISBN 0618310452 JACKSON, P. M., BROWN, C. V.: Ekonomie veřejného sektoru / 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. 733 s. ISBN 8086432092 MUSGRAVE, R.A., MUSGRAVE, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi / 1. vyd. Praha: Management Press, 1994. 581 s. ISBN 8085603764 European Governance - a white paper (2001),
Modernising goverment - the way forward, OECD 2005,
Vedoucí diplomové práce:
Ing. David Špaček
Datum zadání diplomové práce:
10. 3. 2006
Datum odevzdání diplomové práce:
13. 4. 2007
V Brně dne 10. 3. 2006
Jméno a příjmení autora:
Bc. Dana Sezemská
Název diplomové práce:
Specifika postavení zaměstnanců veřejné správy
Název práce v angličtině:
Specifics of civil servants status
Katedra:
Veřejná ekonomie
Vedoucí diplomové práce:
Ing. David Špaček
Rok obhajoby:
2007
Anotace Vzhledem k tomu, že pracovníci veřejné správy významně ovlivňují kvalitu veřejnosprávních činností, zdůrazňuje se potřeba jejich specifického právního postavení, odlišného od obecných pracovněprávních předpisů, které se vztahují na zaměstnance soukromé sféry. Předmětem této diplomové práce je zejména komparace a analýza těchto relevantních právních předpisů, uplatňovaných v České republice. Tyto metody zkoumání vedou k definování specifik postavení zaměstnanců veřejné správy a charakteristik, které z jejich postavení vyplývají. Věnována je rovněž pozornost analýze pracovněprávních podmínek veřejných zaměstnanců ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska.
Annotation Seeing that civil servants significantly influence quality of activities in public administration, need of their special legal status, different from general labour-law provisions applied to employees of private sector, is emphasized. The subject of this thesis is especially based on comparability and analysis of these relevant legal regulations asserted in the Czech Republic. These methods lead to definition of specifics of civil servants status and characteristics of civil servants that result from their specific legal status. The attention is also paid to analysis of labour-law conditions of civil servants in the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland.
Klíčová slova veřejná správa, zaměstnanci veřejné správy, státní zaměstnanci, veřejná služba, specifika zaměstnanců veřejné správy, právní postavení zaměstnanců veřejné správy
Keywords public administration, public employees, civil servants, civil service, specifics of civil servants, legal status of civil servants
Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Specifika postavení zaměstnanců veřejné správy vypracovala samostatně pod vedením Ing. Davida Špačka a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje.
V Brně dne 13. 4. 2007
_________________________________ vlastnoruční podpis autora
Poděkování
Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Davidu Špačkovi za odborné rady, připomínky a poskytnuté materiály, které mi napomohly při zpracování této diplomové práce. Dále děkuji PaedDr. Františku Menšíkovi z Odboru rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě Ministerstva vnitra ČR a Ing. Zuzaně Beránkové, poradkyni vedoucího Úřadu vlády pro lidské zdroje a státní službu, za poskytnuté informace.
OBSAH ÚVOD.........................................................................................................................................8 1
VYMEZENÍ POJMŮ ....................................................................................................10 1.1
POJEM VEŘEJNÉ SPRÁVY ............................................................................................10
1.2
PRACOVNÍCI VEŘEJNÉ SPRÁVY ...................................................................................11
2
PŘÍKLADY PRÁVNÍHO POSTAVENÍ ZAMĚSTNANCŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ZAHRANIČÍ ..................................................................................................................20 2.1
SPOJENÉ KRÁLOVSTVÍ ................................................................................................20
2.1.1 Vývoj veřejné služby (civil service) .....................................................................21 2.1.2 Britští veřejní zaměstnanci....................................................................................25 3
SPECIFICKÉ POSTAVENÍ ZAMĚSTNANCŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE ..................................................................................................................37 3.1
VÝVOJ VEŘEJNÉ SPRÁVY A VEŘEJNÉ SLUŽBY .............................................................37
3.2
SOUČASNÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA VEŘEJNÉ SLUŽBY ...........................................................42
3.2.1 Služební zákon......................................................................................................44 3.2.2 Zákon o úřednících územních samosprávných celků ...........................................51 3.3
SROVNÁNÍ ZAMĚSTNANCŮ SPRÁVY VEŘEJNÉ A SOUKROMÉ .......................................56
3.3.1 Státní zaměstnanci versus soukromoprávní zaměstnanci .....................................57 3.3.2 Úředníci územních samosprávných celků versus soukromoprávní zaměstnanci .61 ZÁVĚR ....................................................................................................................................63 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY...................................................................................66 SEZNAM TABULEK A SCHÉMAT....................................................................................72 SEZNAM PŘÍLOH.................................................................................................................73
ÚVOD Pojem „veřejná správa“ je ústředním pojmem zejména správního práva a správní vědy. Tyto vědní nauky v zásadě nazírají na veřejnou správu ze dvou hledisek, jednak funkčního (veřejná správa chápána jako určitý druh činnosti), jednak organizačního (zde chápána jako instituce). Zdůrazňují ovšem i její třetí, personální aspekt, který označuje pracovníky veřejné správy. Aby byl zajištěn kvalitní a efektivní výkon veřejnosprávních činností, jsou na zaměstnance veřejné správy kladeny specifické požadavky. Jedná se především o profesionálnost a odpovědnost. Po úřednících, kteří jsou v přímém kontaktu s klienty jejich úřadu, je vyžadována rovněž zvláštní odpovědnost vůči občanům, rychlé a správné rozhodování v poskytování služeb a ve využívání dostupných zdrojů. Vzhledem k důležité a významné roli veřejných pracovníků, kterou při provádění veřejnosprávních činností hrají, jsou úředníci a jejich specifické postavení v moderním státě neustále diskutovanou otázkou. Můj zájem o tuto problematickou oblast a o příklady jejího řešení v zahraničí byl důvodem pro výběr tématu Specifika postavení zaměstnanců veřejné správy. Cílem této diplomové práce je především analýza specifik, které mohou odlišovat zaměstnance veřejné správy od soukromoprávních zaměstnanců soukromého ziskového sektoru. Budou zdůrazněny charakteristiky, které ze specifik postavení zaměstnanců veřejné správy vyplývají. K naplnění tohoto cíle jsou v první části této práce analyzována teoretická východiska veřejné správy a jejích zaměstnanců. Druhá část práce pojednává o praktických příkladech ze zahraničí a o situaci v České republice. Celkově je práce strukturována do třech kapitol. První kapitola se věnuje definicím a pojmům veřejná správa, veřejná služba a její základní systémy, s nimiž se pracuje i ve všech následujících kapitolách. Neopomenuta není ani charakteristika veřejných zaměstnanců a jejich specifických úkolů, kterými se rovněž od soukromoprávních zaměstnanců odlišují. V rámci vymezování těchto pojmů budu vycházet z přístupů různých autorů jak českých, tak i zahraničních. Druhá kapitola práce se zaměřuje na analýzu vývoje postavení veřejných zaměstnanců ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska, jejich současné pracovněprávní podmínky a právní postavení. Popisuje přístup Velké Británie k veřejné správě, státní službě a k zaměstnancům veřejné správy na státní i na místní úrovni.
8
Závěrečná kapitola práce se krátce zabývá reformou veřejné správy a reformou postavení jejích zaměstnanců v České republice. Podrobena detailnější analýze je současná právní úprava státních zaměstnanců a úředníků územních samosprávných celků. Komparace této legislativy se zákoníkem práce nastiňuje specifika postavení zaměstnanců veřejné správy. Zmíněna je také aktuální otázka možného nahrazení dosavadní právní úpravy novým zákonem o veřejné službě s využitím poskytnutých informací od pracovníků Ministerstva vnitra a Úřadu vlády České republiky. Hlavní metodou pro zpracování diplomové práce bude deskripce, analýza a komparace dostupných informačních zdrojů v českém a anglickém jazyce, zejména internetových stránek, publikací z oblasti obecného správního práva, správní vědy, personálního managementu a souvisejících právních předpisů.
9
1
VYMEZENÍ POJMŮ
1.1
Pojem veřejné správy
Při vymezování terminologie je třeba začít obecnějším pojmem správa. Skulová (1995, s. 7) správou chápe činnost, která je zaměřena k péči o určité věci, záležitosti. Subjekt, který spravuje, se obvykle stará či je nějakým způsobem zainteresován na existenci, prosperitě a dalším rozvoji spravovaného objektu.1 Hendrych (a., 2003, s. 4) zmiňuje definici Pražáka (1905), který pojmem správa označoval „činnost nesoucí se za trvalým účelem řídit ty které záležitosti.“2 Termín správa bývá rozváděn pro spravování soukromé a veřejné. Pojmu veřejná správa je přikládán různý význam v rámci odlišných vědních disciplín, je však ústředním pojmem především správního práva. Průcha (2004, s. 51) chápe veřejnou správu obecně jako správu veřejných záležitostí, které jsou vykonávány ve veřejném zájmu. Subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Hendrych (b., 2003, s. 13) mimo jiné rozlišuje správu z hlediska právní vázanosti. Podle něho je veřejná správa právním řádem více vázána než správa soukromá, a to jednak negativně, tzn. právní řád jí vymezuje rámec jednání, a jednak pozitivně stanovením působnosti a pravomoci každému jejímu vykonavateli. Veřejnou správu je možno chápat ve dvojím pojetí. Pomahač (2002, s. 63) ji vymezuje na jedné straně jako „souhrn všech správních činností předmětně souvisejících s vládnutím na ústřední i místní úrovni a s poskytováním veřejných služeb“. Toto pojetí se nazývá pojetí funkční či materiální, v jehož rámci zahrnuje veřejná správa státní správu a samosprávu, která je k výkonu veřejné správy pověřena příslušným zákonem. Samospráva zahrnuje územní samosprávu, kde jde o zastupování zájmů občanů žijících na určitém území a jejím nositelem jsou veřejnoprávní korporace (obce, kraje), a zájmovou samosprávu (profesní, odborářská, náboženská, akademická, komory, svazy, apod.). Na druhé straně představuje veřejná správa „souhrn organizačních jednotek a osob, jimiž jsou buď správní úřady jako přímí nositelé veřejné správy, nebo úřední osoby vykonávající úkony správní povahy, anebo zařízení v
1
Jak sama autorka píše, vychází ze starších autorů Merkla (1932) a Pošváře (1946), kteří rozuměli správou zpravidla lidskou činnost sledující záměrně nějaký cíl (Skulová, 1995, s. 8). Skulová tuto definici přebírá a zmíněným cílem chápe právě péči o spravovaný objekt. 2 Na základě tohoto chápání správy Hendrych uvádí, že se v poslední době silně prosazuje snaha zaměnit pojem správa pojmem management a ten uplatňovat, obdobně jako v soukromém sektoru, i v oblasti organizace a výkonu veřejných úkolů.
10
postavení nepřímých subjektů veřejné správy“. Zde se jedná o formální, organizační či institucionální pojetí.
Zahraniční autoři se shodují v tvrzení, že definice veřejné správy není jednoduchý úkol. Například americký přístup je rozmanitý a různí autoři nejsou ve vymezení public administration jednotní. Nejčastěji ji však chápou zejména jako správu státu. Podle Rosenblooma (1986, s. 4 – 5) je public administration činnost vlády, prostřednictví které jsou uskutečňovány její záměry a cíle. Zahrnuje všechny tři moci – výkonnou, zákonodárnou a soudní – a jejich vzájemné vztahy, přičemž nejvíce může být ztotožněna s exekutivou. Veřejná správa hraje důležitou roli ve formování veřejné politiky a je tedy součástí politického procesu. Podstatným způsobem se odlišuje od soukromé sféry, ale je zároveň úzce spjata s privátními skupinami a jednotlivci. Waldo (1994, s. 4) uvádí dvě typické definice, v nichž je na veřejnou správu pohlíženo jako na řízení. První definice říká, že veřejná správa je chápána jako uspořádání a řízení lidí a věcí za účelem dosažení cílů vlády. Druhá definice pohlíží na veřejnou správu jako na umění a vědu o řízení, aplikovanou na státní záležitosti.
1.2
Pracovníci veřejné správy
Každá země má svou historii, tradice a kulturu, a proto pohlíží na veřejnou správu a veřejné zaměstnance odlišným způsobem. Role a postavení zaměstnanců veřejné správy se v minulosti postupně měnily tak, jak se měnil systém veřejné správy, jeho funkce a hodnoty, kterými byl vázán. Na základě odlišného vývoje není zcela jednotná ani terminologie. Podle Čebišové (2003, s. 426) se veřejní zaměstnanci vyznačují těmito pojmovými znaky: „zaměstnanecký (obdobný) poměr ke státu nebo jinému veřejnoprávnímu zaměstnavateli3, vykazující určitou trvalost, spočívající v odborném zajišťování veřejných úkolů; zaměstnání placené z veřejných prostředků.“ Obecně veřejní zaměstnanci zabezpečují výkon veřejné správy a ve své působnosti a v okruhu svých pravomocí poskytují veřejné statky a služby pro obyvatelstvo. Hughes (2003, s. 75) zmiňuje rovněž „zvláštní formy odpovědnosti veřejných pracovníků (public employees) vůči politikům, parlamentu, veřejnosti a různým částem systému soudní moci.“ Mnozí z pracovníků veřejné správy podléhají veřejné kontrole ze strany kontrolních orgánů i ze strany občanů. Veřejná kontrola je důležitá a podstatná 3
V nejširším rozsahu lze veřejnými zaměstnanci rozumět zaměstnance veřejného sektoru, tedy státu, územní samosprávy, veřejných služeb (tamtéž, s. 426). Pracovníci tak mnohdy stát a územní samosprávný celek přímo reprezentují.
11
z důvodu, že „ve veřejném sektoru existuje problém měření výkonu pracovníků veřejné správy.4 Tento problém může způsobovat, že veřejní zaměstnanci vykonávají neužitečné a nepodstatné funkce“ (tamtéž, s. 76). Bossaertová (2005, s. 8) vychází z charakteristiky civil servants podle Christopha Demmkea a uvádí výčet specifických úkolů a povinností zaměstnanců veřejné správy, které určují i jejich specifické postavení. Zdůrazňuje, že veřejní pracovníci (civil servants) vynakládají veřejné finance na důležité vládní projekty; smí ovlivňovat základní práva občanů; jsou financovány a placeny veřejností, aby pro ni pracovali; vybírají daně a je jím dána značná moc a odpovědnost. V tomto smyslu znamená specifické právní postavení zaměstnanců veřejné správy jejich ochranu proti politickému, ekonomickému, náboženskému a jinému nátlaku a umožňuje jim plnit jejich úkoly „v nejlepším obecném zájmu.“ Velmi často je na vysokou úroveň ochrany a pracovní záruky pohlíženo jako na kompenzaci za to, že platy a odměny ve veřejném sektoru jsou často nižší než v sektoru soukromém, ačkoliv zaměstnání ve veřejném sektoru vyžaduje vyšší loajalitu, spolehlivost a odpovědnost veřejných zaměstnanců. Právní předpisy5 stanovují možnost zakládat a zřizovat veřejné (neziskové) organizace, v nichž veřejní zaměstnanci působí. Podle Hendrycha (b., 2003, s. 13) jsou tyto organizace povinny vykonávat pouze ty úkoly, které jsou stanovené v zákonech a jiných právních předpisech a na základě usnesení zastupitelských sborů nebo nadřízených orgánů. „Veřejné organizace a zaměstnanci v nich působící kladou důraz na hodnoty jako rovnost, spravedlnost a podporu blaha společnosti, nikoliv na ziskovost, jako je tomu u organizací soukromých. Působí na základě politicky stanovených potřeb, nikoliv na základě potřeb určených trhem. Tento rozdíl zvýrazňuje a podtrhuje neexistenci ziskového motivu u veřejných organizací“ (Wright, 2003, s. 25). Většina výše zmíněných autorů se shoduje v tvrzení, že veřejní zaměstnanci jsou považováni za hlavní a nejcennější prostředek veřejné správy, kterým uskutečňuje své úkoly, a který zásadním způsobem ovlivňuje její kvalitu. Pracovníci veřejné správy tedy hrají významnou roli a představují specifickou skupinu, která se odlišuje od osob zaměstnávaných v soukromé sféře.
4
Wright (2003, s. 25) píše o neexistenci jasného systému měření výkonnosti, který by dostatečně odrážel efektivnost a účinnost. 5 V České republice jde o zákon č. 128/2000 Sb., o obcích; zákon č. 129/2000 Sb., o krajích a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
12
S pojmem veřejná správa a zejména s jejími pracovníky úzce souvisí pojem veřejná služba. Podle Čebišové (2003, s. 426) se tento termín v současnosti „vztahuje převážně k právnímu postavení civilních zaměstnanců veřejné správy“. Ve skutečnosti však může být veřejná služba chápána dvojím způsobem (na základě anglických termínů). Zaprvé označuje zaměstnance veřejné správy, resp. jejich povolání, zadruhé zahrnuje každou službu uskutečňovanou ve veřejném zájmu. Při tomto vymezení vycházím z Pomahače (2002, s. 59), který upozorňuje na to, že je především třeba rozlišit veřejnou službu jako bytí ve službě (civil service) na straně jedné a jako užitečnou veřejnou činnost (public service) na straně druhé.6 Veřejná služba jako civil service označuje zaměstnání u státu či obecněji u veřejné korporace. Hendrych (b., 2003, s. 124) označení státní služba užívá jen pro zaměstnance státu.7 Je to užší pojem než pojem veřejná služba, který se vztahuje i na zaměstnance jiných nositelů veřejné správy. Tento rozdíl může být vyjádřen i tím, že zaměstnanec jiného nositele veřejné správy (např. obce nebo kraje) může mít odlišný právní režim než zaměstnanec státu. Tak tomu je například v České republice. Podle Čebišové (2003, s. 432 - 433) prošla veřejná služba v průběhu 20. století mnoha zásadními změnami, které byly ovlivněny zejména rozvinutím koncepce veřejné správy jako služby; rozvinutím konceptu občanských práv a svobod; rozvinutím poznání; důrazem na efektivnost správy spjatou s potřebou redukovat veřejné výdaje a změnou pohledu na anonymitu veřejné služby, kdy se začíná prosazovat povinnost zveřejňovat informace, které má správa v držení. Hluboké zásahy do veřejné služby přinesly reformy veřejné správy v 80. a 90. letech 20. století v rámci New Public Managementu. Autorka (tamtéž, s. 428 - 429) dále zmiňuje, že úlohou současné veřejné služby, resp. její právní regulace, je zajistit personální předpoklady pro výkon veřejné správy. To zahrnuje zejména stanovit požadavky na výběr veřejných zaměstnanců a na výkon služby. Klíčovým pojmem veřejné služby je profesionalita. Přijímání do služby, služební postup, hodnocení a odměňování se mají řídit odborným hlediskem. Součástí profesionální veřejné služby je profesionální etika, tedy nezbytný předpoklad nestranného odborného výkonu veřejné správy. Veřejná služba se tak
6
Čebišová (2003, s. 425) nemluví o veřejné službě přímo jako o veřejné činnosti, ale jako o právním postavení veřejných zaměstnanců. Podle kontextu se podle ní tímto výrazem někdy rozumí též veřejní zaměstnanci nebo jejich činnost. Zmiňuje tedy pojem veřejná služba spíše ve významu civil service. Autorka ovšem dále pojem civil service překládá jako státní službu (souhlasí tedy s Pomahačem a „bytím ve službě“) a rozumí jí výkon státní správy ve správních úřadech, uskutečňovaný státními zaměstnanci (tamtéž, s. 443). Vidláková (2002, s. 125) rovněž rozumí pod pojmem státní služba právní poměry zaměstnanců ve státní správě a dodává, že anglický pojem civil service znamená službu civil servants, jimiž se rozumí především zaměstnanci nejvyšší státní úrovně, tedy zaměstnanci ministerstev. 7 Civil service tedy situuje pouze do centrální úrovně, nikoliv do ostatních veřejnoprávních korporací.
13
řídí principy, kterými jsou nestrannost, bezúhonnost, objektivní způsob výběru do služby a služebního postupu, založené na kritériu schopností, a odpovědnost8. Podle Mrkývky (1998, s. 123) „je personální základ veřejné správy založen na tom, že veřejná správa je formou společenského řízení. Jde o řízení lidí lidmi. Právní předpisy stanoví, vůči jakému okruhu osob je veřejná správa adresována a jaké osoby mohou veřejnou správu vykonávat.“ Znalost těchto právních předpisů a dovednost právo správně aplikovat, patří mezi nejvýznamnější znaky ovlivňující rozhodovací činnost pracovníků, a tedy i kvalitu výkonu veřejné správy.9 Podle Hendrycha (b., 2003, s. 123) je pro kvalitní výkon veřejné správy nutné, aby v jejích institucích byli zaměstnáni lidé dostatečně vzdělaní, odborně připravení na výkon veřejné správy, lidé ztotožňující se s cíli a úkoly veřejné správy v určitém společenství, občansky bezúhonní a odpovědní.
Ve správně-právní teorii se v současné době rozlišují dva základní systémy veřejné, resp. státní služby, a to kariérní a smluvní (poziční). Tyto systémy představují spíše modelové extrémní případy, které se ve světě vyskytují ve své čisté podobě jen v několika málo zemích. Právní realita je ve většině států určitou směsicí charakteristických znaků těchto dvou extrémních základních modelů. Podle Vidlákové (2002, s. 127) „byly ještě v první polovině 20. století uplatňovány v jednotlivých zemích víceméně čisté kariérní nebo smluvní systémy. Protože oba systémy mají svá negativa, tak se v současné době prvky obou systémů vzájemně prolínají, takže vznikají systémy spíše smíšené, v nichž převažují buď prvky kariérního nebo smluvního systému.“10 Právní předpisy určují konkrétní systémy veřejné (státní) služby, a tak lze konstatovat, že tyto systémy ovlivňují do určité míry postavení pracovníků veřejné správy v jednotlivých zemích a určují jejich odlišnosti od soukromoprávních zaměstnanců.
8
Podle Mrkývky (1998, s. 127) by základními předpoklady pro výkon veřejné služby měly být státní občanství, bezúhonnost, profesionalita, nestrannost, zletilost a svéprávnost. 9 Například Skulová (2000, s. 90) píše, že pracovníci veřejné správy jsou ve své rozhodovací činnosti ve velmi náročném postavení, vyžadujícím vždy alespoň minimální okruh znalostí o právu a dovedností právo správně aplikovat, s nutným povědomím o postavení a úloze veřejné správy v systému veřejné moci, o základech vztahů mezi vykonavateli veřejné moci na straně jedné a jednotlivci, jejich skupinami a společností na straně druhé, stejně jako o pravomoci a působnosti konkrétního správního orgánu, jehož jsou členy a jehož jménem vystupují. 10 Autorka dále konkrétně vyjmenovává státy EU („původní patnáctku“), v nichž jsou smíšené systémy uplatňovány a kombinace charakteristik obou základních systémů u jednotlivých států. Blíže v VIDLÁKOVÁ, O. Státní služba. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. s. 125 – 132.
14
a)
Kariérní systém
Podle Čebišové (2003, s. 431) spočívá tento systém (označovaný též statutory system) na zákonné (zpravidla veřejnoprávní) úpravě služebních vztahů. Jedná se o právně garantovaný trvalý služební poměr a také o garantovaný služební a platový postup. Kariérní systém je koncipován tak, že je výhodné setrvat ve veřejné službě jako v celoživotním zaměstnání. Vidláková (2002, s. 126) dodává, že noví uchazeči jsou do služby přijímáni na nástupní pozice, na začátek celé své kariéry, v níž jsou postupně povyšováni, splňují-li zákonem nebo jiným předpisem stanovené předpoklady pro postup (povýšení). Vyšší místa jsou obsazována pouze uchazeči z nižších pozic. V souvislosti s kariérním systémem se hovoří o tzv. definitivě. Horáková (1998, s. 158) definitivou označuje trvalost, nezrušitelnost a zásadní nevypověditelnost služebního poměru ze strany zaměstnavatele poté, co je veřejný zaměstnanec řádně ustanoven do definitivního, zpravidla doživotního služebního poměru, dokud splňuje předepsané požadavky a nedopustí se deliktu, s nímž je spojeno propuštění ze státní služby.11 Některé prvky služebního vztahu (např. povinnost zachovávat mlčenlivost) přetrvávají i po odchodu do důchodu. V kariérním systému platí princip seniority, tzn. že zaměstnanci jsou povyšováni a odměňováni podle služebních let u organizace, podle délky jejich praxe. Podle Guerbera (2004, s. 27) statutární zaměstnanci, kteří pokud neslouží státu, tak slouží alespoň obecnému blahu na místní úrovni, mají vlastní systémy sociálního zabezpečení, které jsou nezávislé na obecném plánu sociálního zabezpečení. Takový systém je zejména běžný s ohledem na penze. Výhodou tohoto systému je podle Čebišové (2003, s. 431) poměrně profesionální, loajální a zkušený úřednický aparát. Horáková (1998, s. 159) se věnuje výhodám více a zdůrazňuje též, že kariérní systém poskytuje větší právní jistotu z hlediska trvalosti zaměstnání a jistoty služebního postupu, podporuje stabilitu služebních poměrů a profesionální vazby k veřejné správě, nabádá ke snaze o zvyšování kvalifikace. Randma (2003, s. 177) píše o tom, že programy kariérního růstu umožňují snížit pohyb zaměstnanců a pomáhají zvýšit zájem lidí o jejich současnou práci. Toto přináší výhody nejen organizaci, úřadu, ale i jednotlivým zaměstnancům. Pro úřad to znamená lepší využití schopností zaměstnanců, vyšší loajalitu, lepší komunikaci v úřadu, vyšší motivaci a spokojenost zaměstnanců.12 Horáková (1998, s.
11
Čebišová (2003, s. 431) mluví o propuštění ze služby jako o krajním případě uložení nejvyšší disciplinární sankce. 12 Dolista a Ježek (2006, s. 38) zmiňují navíc možnost uplatňování personální politiky těžící z vnitřních zdrojů.
15
159) považuje za nevýhody tohoto systému sklon ke kastovnictví13, menší dynamičnost, uzavřenost a rigidnost, strnulost systému, kdy zejména předepsaný služební postup a definitiva nestimulují k vyšší výkonnosti a iniciativě pracovníků, a ve kterém jsou vedoucí místa často obsazována služebně nejstaršími úředníky předpenzijního věku.14 Zmínění autoři se shodují v tvrzení, že ve své tradiční čisté podobě se kariérový systém v současné době uplatňuje pouze v některých státech (např. Belgie, Francie, Irsko, Německo, Lucembursko, Portugalsko, Rakousko, Španělsko a Řecko). Podle Guerbera (2004, s. 27) jsou v těchto státech podmínky zaměstnání ve veřejném sektoru stanoveny nejčastěji Ústavou anebo zákony. Randma (2003, s. 177) k tomu dodává, že země střední a východní Evropy nemají dlouhou tradici demokratické vlády, a tak zde neexistují tradiční kariérní systémy, které většinou vznikaly současně se vznikem moderních států.
b)
Smluvní (poziční) systém
„Vedle kariérního systému se vyvinul systém původně nazývaný merit, v němž byl zaměstnanec povyšován podle svých zásluh, nikoli automaticky ze zákona podle principu seniority (ten zde tedy neplatí). Pro tento systém se postupem doby vyvinul termín position, protože podle něj se přijímal uchazeč na určité místo (pozici), a to i na vyšší pozici, pokud pro ni měl požadované předpoklady, tj. určité dovednosti a znalosti“ (Vidláková, 2002, s. 127). Základem tohoto systému je podle Čebišové (2003, s. 432) katalog služebních míst. Na každé takto katalogově určené místo (a to i na vyšší pozici), nově vytvořené nebo uvolněné, se může hlásit jakýkoliv uchazeč z veřejného i soukromého sektoru. Rozhodující o jeho přijetí jsou pouze jeho schopnosti, dovednosti a znalosti ověřované zpravidla ve výběrovém řízení. Zaměstnanecké vztahy se řídí smlouvou a předpisy, které vyjadřují specifika výkonu veřejné služby v nezbytném rozsahu. Zaměstnání není v tomto systému obecně chápáno jako celoživotní kariéra. Horáková (1998, s. 159) za výhody tohoto systému považuje větší dynamičnost, pružnost umožňující flexibilnější postup při přijímání zaměstnanců a jejich výběru a při obsazování jednotlivých funkčních míst.15 Podle Čebišové (2003, s. 432) jsou nevýhody představovány
13
To znamená, že se utváří od ostatních zaměstnání a také společnosti odlišující se skupina úředníků, která svoje rozdílnosti opodstatňuje svým specifickým postavením. 14 Dolista a Ježek (2006, s. 38) vidí negativa tohoto přístupu v nebezpečí byrokratizace, strnulosti systému a nepřizpůsobivosti vnějším změnám. 15 Čebišová (2003, s. 432) uvádí větší pružnost a adaptabilitu aktuálním potřebám.
16
zejména větší fluktuací zaměstnanců a menší stabilitou celkového směřování úřadu.16 Větší fluktuace však zároveň působí proti kastovnictví a úzkému resortismu a přináší do veřejné správy zkušenost, soutěživost a výkonnost soukromého sektoru. Literatura uvádí, že se tento systém v současné době uplatňuje v USA, kde nahradil původní americký spoils system, a v Evropě především v severských zemích (Dánsko, Finsko, Švédsko), ale i v dalších, jako např. Itálie, Nizozemí a Velká Británie. „V těchto zemích má Ústava, zákonodárství a regulace menší význam pro určení podmínek zaměstnanosti pracovníků veřejného sektoru. Pracovní vyjednávání hraje mnohem větší roli v definování podmínek zaměstnání na ústřední i místní úrovni“ (Guerber, 2004, s. 28).
c)
Spoils system
Kromě výše uvedených dvou základních systémů veřejné služby zmiňuje literatura ještě tzv. „systém kořisti“ – spoils system, který existoval v americké praxi. Vycházel z předpokladu, že vítěz voleb má právo obsadit místa ve správě svými stoupenci a členy.17 Rosenbloom (1986, s. 178) píše, že prvním, kdo institucionalizoval spoils system, rozvojem pro to politicky přesvědčivých odůvodnění, byl prezident Andrew Jackson (inaugurován v roce 1829). Po té, co se stal prezidentem, prohlásil, že veřejnost zastávala názor pro reformu federální personální správy. Podle Jacksona to bylo zejména proto, že dlouhé působení federálních správců (vykonavatelů) v úřadu je odloučilo od občanů a chápání veřejného zájmu. Jackson reprezentoval odlišné voliče než jakýkoliv dřívější prezident. Byli to zejména lidé ze střední a nižší vrstvy, bez formálního vzdělání a mnoho z nich bylo dokonce negramotných. Také se domníval, že tito lidé by měli mít možnost podílet se na vládě tím, že se stanou veřejnými vykonavateli. Vytvořením úřadu ze svých stoupenců, by Jackson mohl odměňovat své věrné příznivce a sám politicky posilovat. Zároveň navrhnul, že by většina administrátorů neměla setrvávat ve svých pozicích déle než čtyři roky. Dlouhé působení federálních vykonavatelů přispělo k vážným problémům týkajících se odchodů do důchodu a vysokého věku ve veřejné službě. Jackson cítil, že starší zaměstnanci nebyli schopní se zhostit úkolů vlády, která proto nefungovala tak, jak by správně měla (tamtéž, s. 178 – 179). 16
Horáková (1998, s. 159) staví do popředí menší stabilitu státního aparátu a těžkopádnost a obtížnou měnitelnost v souvislosti s katalogizací a popisy míst. 17 Například podle Horákové (1998, s. 159) spočíval tento systém v tom, že po volbách, v nichž vítězná strana vystřídala u moci druhou, docházelo k celkové výměně personálního složení státního aparátu odshora dolů. Tento systém byl neefektivní a ve vysoké míře nestabilní.
17
Prezident tedy usiloval o zavedení maximální lhůty působnosti v úřadu. Předtím tzv. Tenure of Office Act z roku 1820 ustanovoval čtyřleté období jen pro některé federální zaměstnance, ale zároveň umožňoval obnovovat jejich jmenování, a tak ne mnoho přesunů a odchodů z úřadu bylo opravdu uskutečňováno. Jackson navrhoval, že by se období působnosti v úřadu mělo shodovat s trváním prezidentského kabinetu, což by umožňovalo, aby nově zvolený prezident rozdělil „the spoils of victory“ („kořisti vítězství“) mezi své stoupence, aniž by čelil nepříjemné nutnosti propouštění úřadujících zaměstnanců, jejichž působnost v úřadu by zanikla jako právní záležitost nebo zvyk. Od roku 1840 byl spoils system široce užívaný v místní, státní a federální vládě (tamtéž, s. 179). Tento systém byl však postupem času nahrazen systémem merit (charakteristika uvedena výše). Reforma státní služby probíhala v sedmdesátých a osmdesátých letech 19. století. Reformátoři (zejména Carl Schurz, Dorman B. Eaton a George W. Curtis) měli obrovské politické ambice a pohlíželi na přijetí merit systému jako na možnost politické změny. Podle nich byl spoils system přijatelný v dřívějších dobách, kdy federální vláda hrála minimální roli v regulaci ekonomického života občanů, a kdy byla ekonomika založena spíše na zemědělství než průmyslu. Nicméně po občanské válce vstoupily Spojené státy do fáze rychlé industrializace, která je spojována se vzestupem administrativního státu. Od osmdesátých let 19. století bylo na spoils system pohlíženo jako na zastaralý, nemoderní a škodlivý odkaz prostších minulých časů. Jak se vláda postupem doby stále více zabývala regulační politikou a administrativou, tak se zdálo být nevyhnutelné, spoils system opustit (tamtéž, s. 181 – 182). „Systém kořisti“ měl své nevýhody. Podle Dolisty a Ježka (2006, s. 37) je lze spatřovat v „rozsáhlých personálních změnách v důsledku povolebního přeskupování politických a vládních sil. Systém veřejné služby se tak stával příliš labilním, lidské zdroje tohoto sektoru nebylo možno dlouhodobě koncepčně formovat.“ Rosenbloom (1986, s. 183 – 184) dodává, že reformátoři se domnívali, že by nevýhody mohly být napraveny přijetím následujících bodů: •
výběr veřejných zaměstnanců založený na otevřené soutěži, jejímž výsledkem by byli nejschopnější pracovníci;
•
depolitizace veřejné služby – veřejná služba měla být službou celé veřejnosti, ne jen její části patřící k politické straně, která byla u moci;
•
změna funkčního období v úřadě – spoils system byl založen na předpokladu, že rotace a neustálá výměna veřejných zaměstnanců byla v demokratickém státě žádána;
18
•
zřízení komise státní služby, která by představovala silnou a nezávislou centrální personální agenturu dohlížející na personální správu a chránící veřejnou službu a veřejné zaměstnance.
Reformátoři dosáhli trvalého úspěchu v roce 1883, kdy byl merit systém v USA uzákoněn přijetím tzv. The Pendleton Act (The Civil Service Act), který byl velkou měrou napsán Dormanem B. Eatonem.18 The Civil Service Act byl první krok, který představoval merit system a ustanovil jeho několik jednoduchých principů, jimiž byly rovný přístup, přijetí zaměstnanců do úřadu na základě otevřené soutěže a politická neutralita. Tyto principy byly přepracovány, doplněny a znovu definovány v legislativě dvakrát, a to v roce 1970 v The Intergovernmental Personnel Act a následně v roce 1978 v The Civil Service Reform Act. The Pendleton Civil Service Act také ustanovil institucionální rámec pro federální personální správu – tzv. The Civil Service Commission (Rosenbloom, Ingraham, 1994, s. 245 – 246).
18
Podle Hendrycha (b., 2003, s. 129) byl spoils systém opuštěn zejména proto, že postupující dělba práce ve veřejné správě a složitost jejího výkonu vyžadovaly stabilitu a kontinuitu přesahující jedno volební období.
19
2
PŘÍKLADY PRÁVNÍHO POSTAVENÍ ZAMĚSTNANCŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ZAHRANIČÍ
2.1
Spojené království
Tato kapitola se zaměřuje na veřejnou správu a specifika jejích pracovníků ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska. Tento ostrovní stát má dlouhou demokratickou tradici, je jednou z ekonomicky nejvyspělejších zemí Evropy a členskou zemí Evropské unie (Spojené království přistoupilo v roce 1973). Spojené království jsem si vybrala za jeden ze zdrojů, v rámci kterého budu zkoumat případné odlišnosti pracovníků veřejných od soukromoprávních proto, že se tento stát významně liší od České republiky, a to především svým historickým vývojem, státním zřízením a ekonomickou vyspělostí. United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (dále jen UK) je parlamentní demokracií založené na všeobecném volebním právu. Je také konstituční monarchií, ve které ministři tzv. Koruny, tedy britského státu, vládnou jménem panovníka, který je jak hlavou státu, tak hlavou vlády. Jedná se i o unitární stát s jedinou centrální suverénní vládou, která se nedělí o rozhodovací pravomoci s žádnou nižší jednotkou.19 Anglická literatura pohlíží na veřejnou správu jako na vládu či vládní systém a označuje ji pojmem government, na rozdíl od americké literatury, kde se hovoří o (public) administration. Domnívám se, že government lze rozčlenit jak v užším, tak širším smyslu. V užším pojetí se vládní systém dělí na jedné straně na ústřední vládu (central government), a na straně druhé na místní vládu (local government). V širším pojetí veřejná správa zahrnuje všechny instituce vykonávající moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Pro znázornění vztahu mezi ústřední a místní vládou v UK lze zmínit např. pohled Exnera (2004, s. 44 – 45), který uvažuje tři typy výkonu veřejné správy. Prvním je oblast, ve které dominuje požadavek na rovnost všech dotčených subjektů ve státě, pokud jde o obsah a formu práv a povinností spojených se zajišťováním veřejného zájmu, a o konzumaci výsledků správních činností. Tato oblast je doménou tzv. čisté státní správy. Příkladem může být správa soudního systému, statistika apod. Druhá oblast je taková, ve které lze požadavek rovnosti co do práv a povinností zajistit obecnými procedurálními pravidly, ale co do obsahu veřejného zájmu je rozhodující maximální přizpůsobení výsledku správních činností místním
19
Blíže na Guide to government. About Britain. [online]. Dostupné z .
20
podmínkám a požadavkům místního společenství. Příkladem veřejného zájmu zde mohou být kvalita života v místě bydlení, místní dopravní systémy atd. Tato oblast je v demokratických systémech doménou územní samosprávy a je obvykle realizována autonomně od státní moci, tj. nanejvýš pod státním dohledem. Třetí oblast je oblast, ve které je sice žádoucí obsah veřejného zájmu sjednotit nejen obecnými procedurálními, ale i materiálními pravidly a vytvořit mechanismy kontroly a vynucení správnosti a kontroly nad jejich dodržováním, zároveň pak ale je na vlastní výkon správních činností kladen požadavek dobré znalosti místních podmínek a technické a organizační dostupnosti pro nositele práv a povinností. Příkladem je ochrana životního prostředí, evidence obyvatelstva, požární ochrana atd. Veřejná správa v této oblasti je zajišťována buď jako správa dekoncentrovaná nebo decentralizovaná, avšak v určité míře vertikální podřízenosti státní moci. Autor dále vychází z těchto třech typů výkonu veřejné správy a vyjmenovává tři modely uplatnění samosprávy v zajišťování veřejné správy. Model anglosaského selfgovernmentu znamená, že na úrovni základních územních samosprávných celků je místní veřejná správa vykonávána jako samospráva, tj. druhá a třetí oblast společně a autonomně, stát vykonává pouze dohled. Podle Exnera jde tak o systémově čistší model než je model duální, tj. správa smíšená. Například Copus (2006, s. 5) vychází při vymezování vztahu mezi centrální a místní vládou v UK ze Stewarta a popisuje ho jako hierarchický a asymetrický, v němž záleží na představě autority a jednosměrné kontrole: z centra na lokality.
2.1.1 Vývoj veřejné služby (civil service) V poválečné Evropě začalo k reformám veřejné správy docházet koncem 50. let 20. století a jako jejich kolébka se uvádí Spojené království, konkrétně systém westminsterskowhitehallský20, kde vznikaly první reformy a odtud se šířily dále do Evropy (Vidláková, 2002, s. 190). Autorka dále uvádí, že Westminsterský model se stal základem správních systémů celé řady států různých kontinentů (např. Irska, Nizozemí, USA, Nového Zélandu, Austrálie, Kanady atd.). Jelikož je to zejména systém civil service a civil servants, který je základem státní služby v UK, jsou proto i ty základem reformních snah moderní doby, podobně jako britské institucionálně-organizační reformy a zejména New Public Management (tamtéž, s. 226 – 227). 20
Britský politický systém je nazýván Westminsterským modelem, jako forma liberální demokracie založená na suverenitě parlamentu, rovnováze silné vlády a práv občanů, většinovém volebním systému a propojení moci exekutivní, legislativní a soudní. Westminster představuje londýnskou čtvrť, ve které se nachází budova britského parlamentu a přeneseně se používá pro označení moci parlamentu. Whitehall je budova, ve které se nachází úřad vlády a přeneseně se používá pro označení moci exekutivní (Rovná, 2004, s. 273).
21
Yakushik (1996, s. 11) člení vývoj britské státní služby do čtyř fází: první formativní fáze (1854 – 20. léta 20. století), druhá fáze (30. léta 20. století – 60. léta 20. století), třetí fáze (1968 - 1979) a čtvrtá fáze (1979 – 90. léta 20. století). Tři z těchto fází (první, třetí a čtvrtá) započaly specifickými reformami britské státní služby a pouze druhá je charakterizována samotným přirozeným vývojem. Je zajímavé, že spousta autorů však datuje začátek reforem státní služby moderní doby v UK až rokem 1968, tzv. Fultonovou zprávou.21 Podle Yakushika (1996, s. 11 – 12) začala první moderní reforma, a tedy formativní fáze britské státní služby, rokem 1854, kdy Sir Stafford Northcote a Sir Charles Trevelyan publikovali svou zprávu posuzující státní službu té doby, tzv. Report on the Organisation of the Permanent Civil Service (předložena Parlamentu byla 23. listopadu 1853).22 Autor tvrdí, že současná státní služba je založena na zásadních liniích stanovených v Northcote – Trevelyan Report. Ten měl totiž zejména za cíl nahradit starý neefektivní systém, ve kterém státní zaměstnanci byli do úřadu jmenováni ministry bez ohledu na jejich věk nebo kvalifikaci, na oplátku za politickou podporu nebo z osobního zájmu. Nová soustava stálých úředníků měla být ustanovena na profesionálech jmenovaných do státní služby a povyšovaných na základě svých zásluh, dosaženého vzdělání, osobních schopnostech a kvalitách. Žadatel o nejvyšší úroveň musel projít otevřenou veřejnou soutěží. Hortonová (2006, s. 34 - 36) zmiňuje velkou kritiku a odpor ve vládních odděleních, které tuto zprávu doprovázely. Státní zaměstnanci se totiž obávali ztráty své zaručené ochrany (patronátu). Významným krokem ve vývoji nové státní služby, založené na systému merit, bylo pravidlo, zavedené v roce 1857, že nárok státních zaměstnanců na důchod byl podmíněný vlastněním potvrzení (certificate of establishment) od Komise pro státní službu. V roce 1870 bylo vydáno nařízení, tzv. Gladstone’s Order in Council, které ustanovilo vstup do státní služby na základě konkurzní zkoušky a veškeré odpovědnosti za ně soustředilo v Komisi. Od roku 1900 se tak legitimita starého patronátního systému zhroutila s vývojem změn úředních potřeb státu. Nařízení rozdělilo státní službu do dvou tříd, vyšší a nižší, s odlišnými zkouškami pro vstup do služby. V roce 1920 byla zřízena jednotná státní služba pod vedením a kontrolou tzv. Treasury (ministerstva financí), které převzalo odpovědnost za 21
Například Rovná (2004, s. 105) uvádí, že „britská státní správa byla už v 60. letech předmětem kritiky … a tak problematikou státní správy se v roce 1968 zabývala Fultonova zpráva.“ Podle Wrighta (2003, s. 15) „přišla první příležitost pro změnu systému se zprávou Fultonova výboru … v roce 1968.“ Sama Vidláková (2002, s. 227) s těmito tvrzeními nesouhlasí, i když píše: „reforma státní služby moderní doby je spjata podle většiny autorů s činností Komise o státní službě pod předsednictvím Lorda Fultona a její výslednou zprávou z roku 1968.“ V poznámce pod čarou se však zmiňuje o svých domněnkách, že základy moderní britské státní služby byly zakotveny již ve zprávě Stafforda Northcota a Charlese Trevelyana z roku 1853. 22 Stejného názoru je např. i Hortonová (2006, s. 34), která v této zprávě vidí původ moderní státní služby a jejíž doporučení byly podle ní radikální a odmítly status quo.
22
všechny ustanovující záležitosti a otázky. Systém ochrany a protekce byl tak postupně vyměněn za jednotnou, stálou a profesionální státní službu. Obecná pravidla a regulace, aplikovaná na všechny státní zaměstnance, byly začleněny do tzv. Establishment Code, později nazvaného Civil Service Pay and Conditions of Service Code. Začátek druhé reformy britské státní služby autoři datují do doby, kdy premiér vlády Harold Wilson zřídil komisi Fulton Committee, jejíž úkolem byla příprava Fultonovy zprávy v letech 1966 – 1968. Podle Hortonové (2006, s. 37) se tato zpráva ukázala jako další významný milník ve vývoji státní služby a jako první velká výzva k vyšší státní službě od roku 1853. Důvodem pro její vznik bylo zejména to, že filozofie Northcote – Trevelyan, ze které státní služba vycházela, nebyla nadále relevantní, týkající se potřeb moderního státu. Státní služba byla rigidní, nepřizpůsobovala se novým úkolům a byla izolována od společnosti. Wright (2003. s. 15) charakterizuje stav do té doby následovně: •
britští státní úředníci byli určitou uzavřenou skupinou;
•
předpokládané vzdělání pro jejich postavení bylo obecně humanitní a klasické získané na dvou hlavních univerzitách (Oxford, Cambridge, odtud termín „Oxbridge“ pro popis tohoto systému);
•
tato skupina byla proto popisována jako „profesionální amatéři“23.
Rovná (2004, s. 106) shrnuje vylepšení, která Fultonova zpráva navrhovala takto: •
unifikace tříd a stupňů ve státní správě24;
•
vytvoření Civil Service College, školy pro státní správu, která by zajišťovala postgraduální výuku státních úředníků;
•
vytvoření Odboru pro státní správu;
•
větší mobilitu mezi odbory a mezi soukromou a privátní sférou;
•
přijímání zaměstnanců z jiných oborů, především specialistů.
Tato vylepšení nejsou zcela kompletní, alespoň podle názoru ostatních autorů. Ti přikládají Fultonově zprávě větší význam než Rovná. Například Yakushik (1996, s. 13) se zmiňuje rovněž o rozšíření možností pro pozdější vstup do státní služby či pro krátkodobá přijímání uchazečů; zřízení plánovací jednotky v každém vládním oddělení; zmírnění pravidel týkajících se povinnosti mlčenlivosti a provádění administrativního procesu způsobem více 23
Fultonova zpráva se tak okamžitě setkala s protiútokem elitní státní služby, která odmítla obvinění z amatérismu a nedostatku profesionality (Hortonová, 2006, s. 37). 24 Vidláková (2002, s. 227) píše o oddělení funkcí strategických a koncepčních od funkcí operativních a poskytování služeb. Třídění se však týkalo pouze nejvyšších postů ve službě, a tak byla vytvořena Senior Open Structure – jednotně řízené skupiny vedoucích pracovníků.
23
otevřeným veřejnosti, tedy jí poskytovat více informací a umožnit jí se vyjádřit a konzultovat se zaměstnanci státní služby. Vidláková (2002, s. 227) se s tímto autorem shoduje v tom, že Fultonova zpráva navrhovala, aby do státní služby byl zaveden princip odpovědného řízení, aby byly jasně stanoveny působnost a odpovědnost na jedné straně a kádr pracovníků schopných je plnit na straně druhé. Velký význam této zprávě je přisuzován z důvodu, že iniciovala spoustu změn ve státní službě, ačkoliv byla implementována pouze zčásti. Třetí reformu britské státní služby označuje literatura za tzv. éru thatcherismu25. Podle Vidlákové (2002, s. 227) „došlo koncem 70. let ve většině západoevropských zemí k odklonu od státu blahobytu a vlády začínaly šetřit. Nikde však nedošlo k tak rozsáhlé privatizaci veřejných služeb jako v UK s nástupem Margaret Thatcherové do funkce premiérky neokonzervativní vlády.“ Jak uvádí Wright (2003, s. 15), od 80. do 90. let 20. století se rozvíjel nový přístup, pokud jde o požadavky na řízení veřejné správy a dovednosti a schopnosti požadované od manažerů ve veřejné správě. Tento přístup je známý pod názvem New Public Management a radikálně předefinoval řízení veřejné správy v Británii. Podle Hortonové (2006, s. 38) byl během 18 let konzervativní vlády stát kompletně restrukturalizován a došlo k paradigmatickým změnám ve struktuře, funkcích a roli státní služby. Margaret Thatcherová chtěla uložit politickou kontrolu nad státní službou, a tak byla tradiční důvěra a vzájemný vztah mezi ministry a jejich úřednickými poradci zničena poprvé od 20. let 20. století. Političtí poradci, najímaní na krátkodobé smlouvy na dobu určitou, spolu s vnějšími výzkumnými týmy se stali hlavními významnými zdroji poskytovaných politických rad. Rovná (2004, s. 107 – 108) uvádí, že v období thatcherismu byly zřízeny nové instituce – polosamostatné agentury (agencies) a tzv. quangos, s cílem zvýšit účinnost v poskytování veřejných služeb a zabezpečit jejich efektivní management. Polosamostatné agentury si vláda najímala na administrativní úkoly, které dříve plnila státní správa (ve snaze oddělit politické a administrativní řízení). Klíčovou roli zde sehrál dokument Next Step publikovaný v roce 1988. V polovině 90. let tak vzniklo 97 výkonných agentur, které zaměstnaly téměř dvě
25
Thatcherismus – pravicový směr spojený s privatizací, deregulací, omezením veřejných výdajů, snížením daní, omezením vlivu státu, rolling back the state, zdůrazněním osobní odpovědnosti individua za svůj osud. Znamenal konec konsensu v britské politice (Rovná, 2004, s. 42). Podle Hortonové (2006, s. 38) změnila politika konzervativní vlády orientovaná na privatizaci, smluvní systém, tržní hospodářství, agentury, management apod. model státu a velikost, roli a kulturu státní služby. Manažerismus znamenal zavedení myšlenek řízení soukromého sektoru, procesů a kultury do státní služby. Bylo vyžadováno, aby se všechny veřejné organizace ztotožnily se soukromými organizacemi, a aby formulovaly programové prohlášení a obchodní plány.
24
třetiny státních úředníků.26 „To znamenalo rozpad dřívější sjednocené státní služby, v souvislosti s transformací povinností úředníků do agentur. Každá agentura si mohla určit vlastní strukturu lidských zdrojů, provádět vlastní najímání zaměstnanců, vyjednávat termíny a podmínky zaměstnání s odbory nebo personálem. S výjimkou vyšší státní služby, nebyl personál dále najímán do služby, ale do agentur a loajalita zaměstnanců byla vůči dané organizaci“ (Hortonová, 2006, s. 39). Nezávislé agentury a polozávislé quangos poskytují britským občanům veřejné služby dodnes. Mezi polosamostatné agentury patří například Centrální statistický úřad, Královská mincovna, Vězeňská služba Jejího Veličenstva či Zemský katastr. V těchto agenciích mají zaměstnanci status státních zaměstnanců (state employees) nebo veřejné služby (civil servants). Instituce, zvané quangos, byly veřejné instituce napojené volně na státní aparát. Stát má možnost je kontrolovat tím, že jmenuje jejich ředitele či řídící orgány. Patří sem například National Health Service (Státní zdravotní služba), BBC či Komise pro rasovou rovnost.27 Všichni zmínění autoři se shodují v tvrzení, že reformy a modernizace státní služby pokračovaly za všech dalších vlád (i vlády labouristů, resp. neolabouristů v čele s Tony Blairem). Nejsou žádné znaky přechodu do nové fáze ve vývoji britské státní služby, labouristická vláda neudělala žádné významné změny ve struktuře vytvořené během 90. let 20. století.
2.1.2 Britští veřejní zaměstnanci Role současné státní služby je provádět praktické a administrativní úkoly vlády prostřednictvím svých státních (veřejných) zaměstnanců (civil servants). Yakushik (1996, s. 4) konstatuje, že v britské odborné literatuře existuje spousta odlišných definic státního (veřejného) zaměstnance. Jedna z nich byla navržena v roce 1931 a označuje british civil
26
Vidláková (2002, s. 227 – 228) uvádí, že vedoucí agentur byl jmenován na základě volné soutěže a především jím byl zkušený manažer ze soukromého sektoru. Dokument Next Step tak znamenal radikální institucionální přestavbu britské státní správy v průběhu 90. let i výraznou reformu personálního řízení a pracovního stylu. 27 Civil servants začlenění do civil service provádějí tedy jednak „politické úkoly“, jako např. poskytovat expertní rady ministrům, pomáhat jim při formulaci vládních cílů a úkolů, povzbuzovat je či varovat před případnými nesrovnalostmi a škodami atd., jednak provádějí i „administrativní úkoly“, mezi než patří poskytování veřejných služeb. Okolo poloviny ze všech státních zaměstnanců poskytuje veřejné služby přímo veřejnosti, které zahrnují vyplácení podpor a důchodů či vydávání řidičských průkazů. Blíže na Guide to government. The Civil Service. [online]. Dostupné z .
25
servants za zaměstnance Koruny28 (jiné než zaměstnance politického nebo soudního úřadu), který je občanským (civilním) zaměstnancem a jehož plat je hrazen z rozpočtu schváleného Parlamentem. Z různých definic uvedených v ostatních literaturách a na britských webových stránkách vyplývá, že se v UK od sebe odlišují veřejní zaměstnanci na státní a na místní úrovni. Civil servants zahrnují veřejné zaměstnance zaměstnané Korunou v rámci státní služby. Veřejní pracovníci v místní vládě zaměstnaní orgány samosprávy se označují jako public servants. Mezi ně se řadí učitelé, (policie a hasiči)29, kteří se nemůžou zahrnovat do civil service. Podle Guerbera (2004, s. 23) mají zvláštní status pracovníci ve zdravotnictví, kteří pracují pro Národní zdravotní službu (National Health Service). Ti jsou zaměstnanci ústřední státní správy, ale podmínky zaměstnání mají podobné těm, které se vztahují na zaměstnance místní samosprávy. Od tohoto „obecného“ vymezení veřejných zaměstnanců se odlišuje Yakushik (1996, s. 6), neboť přesněji vyčleňuje britské státní zaměstnance od ostatních zaměstnanců veřejného sektoru. Píše, že civil servants se odlišují od: •
ministrů a členů parlamentu (Members of Parliament - MPs), kteří jsou sice veřejní zaměstnanci odměňovaní z veřejných zdrojů, ale jsou to „političtí úředníci“ („political officers“);
•
členů ozbrojených sil, kteří jsou sice zaměstnanci Koruny, ale nezastávají civilní funkce;
•
soudců a předsedů správních soudních dvorů, což jsou veřejní zaměstnanci, jejichž nezávislost na vládě je chráněna speciálními předpisy a konvencemi;
•
zaměstnanců Parlamentu, kteří nejsou zaměstnanci Koruny, i když mohou patřit k jednotkám státní služby a mohou být přijati Komisí pro státní službu (Civil Service Commission)30;
28
Ve skutečnosti to znamená vládu Spojeného království, Skotskou výkonnou moc (Scottish Executive) a Národní shromáždění pro Wales (National Assembly for Wales). Oddělená státní služba Severního Irska byla ustanovena v roce 1921, aby plnila úkoly místní samosprávy. Blíže na Guide to government. The Civil Service. [online]. Dostupné z . 29 Literatura uvádí jen učitele (popř. pracovníky ve zdravotnictví), ale na Guide to government. Local Government Powers. [online] se uvádějí i hasiči a policisté. 30 Komise pracuje po boku ministerstev, Úřadu vlády a ministrů, je však na nich nezávislá. Dohlíží na jmenování do státní služby a dodržování standardů. Přispívá k rozvoji efektivní a nezávislé státní služby, schvaluje jmenování na nejvyšší úrovně Civil Service, atd. Blíže na Civil Service Commissioners. About us: The Civil Service Commissioners. [online]. Dostupné z .
26
•
zaměstnanců místní vlády, kteří jsou veřejní zaměstnanci (public servants), ale nejsou státní zaměstnanci (civil servants);
•
zaměstnanců veřejných korporací, které jsou součástí stále znárodňovaného průmyslu a služeb (tito zaměstnanci nejsou ani zaměstnanci Koruny, ani státní zaměstnanci);
•
zaměstnanců kvazi-vládních a kvazi-nevládních organizací.
V této diplomové práci se budu zabývat jak civil servants na státní úrovni, tak public servants na místní úrovni. Obě kategorie pracovníků od sebe navzájem oddělím.
a)
Státní správa
Podle Rovné (2004, s. 99) „tvoří britskou vládu, vedle předsedy vlády a Kabinetu, který obyčejně sestává z 20 ministrů, zhruba 100 osob na různé úrovni. Ministři, kteří nejsou členy Kabinetu, mají funkci ministra či státního tajemníka, mladší ministři jsou titulováni parlamentní tajemníci, a v případě, že jejich nadřízený je státní tajemník, jsou podtajemníky.“ Kabinet je exekutivní orgán skládající se z nejvyšších vládních ministrů volených předsedou vlády. Většina členů je v čele vládních oddělení s názvem Secretary of State. Vládní ministr je obecně podporován týmem mladších ministrů. Administrativní řízení ministerstva je vedeno vysokými státními zaměstnanci známými jako Permanent Secretary. Podřízené těmto ministerským oddělením jsou výkonné agentury, které provádí operační funkce. Neministerská oddělení v čele s vysokými státními zaměstnanci vykonávají regulační nebo kontrolní funkce. Někteří tito zaměstnanci jsou v čele Permanent Secretary nebo Second Permanent Secretary. Premiér je i ministrem státní služby, tuto jeho působnost však většinou vykonává státní tajemník. V úřední rovině odpovídá za státní službu úřad vlády a ministr financí (Státní pokladna - Treasury).31
31
Blíže na Wikipedia. Cabinet. [online]. Dostupné z a na Wikipedia. Departments of the United Kingdom Government. [online]. Dostupné z .
27
Schéma č. 1: Struktura typického ministerstva ve Whitehallu
Pramen: ROVNÁ, L. A. Kdo vládne Británii? s. 100
Podle Vidlákové (2002, s. 128) „má převážná většina států EU hlubší či volnější právní ukotvení státní (veřejné) služby v ústavě.32 Z ústav pak vychází další zákonná úprava. Některé státy mají vztahy služby upraveny v obecnějších zákonech o veřejné správě; kromě toho existují v některých zemích zvláštní zákony pro službu uniformovaných sborů (vojska, policie, případně dalších).“ Literatura uvádí jako zvláštní specifikum Spojeného království, že nemá psanou ústavu a vztah mezi státem a jeho občany je tak určován statutárními předpisy, obyčejovým (zvykovým) právem, ústavními zvyklostmi (konvencemi), precedenty, královskými prerogativami, právnickou literaturou a evropským právem. Rovná (2004, s. 63) tento fakt upřesňuje, když píše, že britská ústava je částečně „psaná“ a částečně „nepsaná“. „Nepsaná je v tom smyslu, že nepředstavuje ucelený dokument, souhrn základních pravidel a principů, na jejichž základě je země spravována. Psané ústavy nebývají příliš obsažné a musí je proto doprovázet velké množství dalších norem. Stejně tak i britská konstituce popisuje základní ústavní pravidla, ale ne v jednom koncizním dokumentu.“ Britská „ústava“ tak čerpá ze zdrojů uvedených výše. Podle Filipa (2004, s. 54 – 56) „nemá Velká Británie ústavu ve formálním smyslu, tedy že neexistuje konstituce jako základní zákon odlišný od zákonů obyčejových. Anglická ústava je považována za ústavu v materiálním smyslu, tzn. že obsahuje všechna právní pravidla, která základní mocenské poměry ve státě, jeho organizaci, 32
Autorka dělí členské státy EU („bývalou patnáctku“) z hlediska ústavního zakotvení státní služby do tří skupin. Blíže v VIDLÁKOVÁ, O. Státní služba. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. s. 125 132.
28
fungování a vztahy vůči jednotlivci upravují bez ohledu na to, zda se nachází v právním aktu nazvaném ústava nebo obyčejovém zákoně. Mohou to však být i ústavní obyčeje, soudní rozhodnutí, historické dokumenty apod., jako je tomu právě v případě Velké Británie.“33 V UK, vzhledem k neexistenci ústavy, patří řízení státní služby dosud ke královským prerogativám. Neexistuje tedy ani žádný zákon o státní službě. V listopadu 2004 byl však jako poradní dokument ke konzultaci vydán koncept takového zákona – Draft Civil Service Bill: A Consultation Document. V tomto dokumentu se uvádí, že „o zákoně o státní službě (Civil Service Act) bylo poprvé zamýšleno již před 150 lety, žádná vláda však doposud nepředložila návrh takového zákona“. Projednání tohoto zákona však bylo zmařeno, když byl parlament v květnu 2005 pro volby rozpuštěn. Hortonová (2006, s. 46) dodává, že stále existuje požadavek na uzákonění státní služby právním předpisem Civil Service Act, který by specifikoval roli a funkce státních zaměstnanců, jejich vztah k ministrům, parlamentu a veřejnosti, a chování od nich očekávané. Toto by doplnilo existující legislativu, která chrání informátory (whistle blowers) a poskytuje veřejný přístup k informacím. Z důvodu absence zákona o státní službě, není ve Spojeném království jasný právní rozdíl mezi postavením veřejných a soukromých zaměstnanců. Podle Bossaertové (2005, s. 13) bylo formální právní postavení veřejných zaměstnanců (civil servants) nejisté až do doby, kdy Nejvyšší soud v roce 1991 rozhodl, že státní zaměstnanci budou zaměstnáni Korunou na základě pracovních smluv. Vidláková (2002, s. 139) dodává, že „pracovní smlouvy jsou uzavírány většinou na dobu neurčitou.“ Zaměstnanci veřejné správy jsou tedy předmětem běžných pracovních zákonů. Neobvykle pro legislativu Spojeného království, účinnost systému Employment Law je velmi podobná na celém území UK, ačkoliv existují určité odlišnosti v obyčejovém právu mezi Anglií a Walesem na jedné straně, a Skotskem na straně druhé.34 Navíc Severní Irsko má zvlášť anti-diskriminační legislativu zabývající se diskriminací z důvodu náboženství, komunitní nebo politické příslušnosti, která je zcela odlišná od zákonů proti diskriminaci z důvodu náboženství ve Velké Británii. Hlavní právní předpisy zahrnují the Employment Rights Act 1996 (pro Anglii, Wales a Skotsko; Severního Irska se týkají jen některé části zákona), the Employment Act 2002 (rovněž v tomto zákoně 33
Knapp (1996, s. 76 – 78) rozumí ústavou ve smyslu materiálním, podle slov zakladatele moderní státovědy George Jellineka, řád, kterého je nezbytně třeba pro každé trvalé společenství lidí, aby mohlo jako trvalý svaz existovat. Je to řád, kterým se trvalý svaz řídí, podle kterého se jeho vůle děje a provádí, kterým se upravuje postavení jeho členů apod. Ústava ve smyslu formálním je zákon lišící se od jiných zákonů svou právní silou, tzn. zákon nejvyšší právní síly nadřazený zákonům ostatním a vyžadující ke svému vzniku zvláštní legislativní procedury. Ústava je tedy v tomto smyslu základní zákon státu. 34 Knapp (1996, s. 96) píše: „Přes unitární charakter Spojeného království jeho právní řád, kromě ústavy, není jednotný. Rozlišuje se na anglické právo a skotské právo. Skotské právo je od anglického práva platného na ostatním území království výrazně odlišné.“
29
jsou vymezeny části a paragrafy vztahující se i na Severní Irsko) a mnoho dalších upravujících zákaz diskriminace z důvodu pohlaví, rasy, invalidity, sexuální orientace, náboženství a věku.35 Dokumenty, které byly ke státní službě přijaty, jsou např. Efficiency and Effectiveness in the Civil Service (1982), Citizen’s Charter (1991), Civil Service: Continuity and Change (1994) a Development and Training for Civil Servants (1996). Podle Duggetta (1997, s. 18) byl v dokumentu Citizen’s Charter kladen důraz spíše na zlepšování výkonu státních zaměstnanců než na vytváření nových práv pro občany.36 Byly stanoveny principy veřejné služby, mezi které patří: jasně stanovené, monitorované a zveřejněné standardy základních služeb (tzn. tak, aby spotřebitelé veřejných služeb věděli, co mohou očekávat); otevřenost (tzn. úplné a přesné informace v jasném jazyce, jak jsou služby poskytovány, kolik stojí a kdo je za ně odpovědný); volný výběr služeb (a konzultace s těmi, kdo jich využívají, a jejichž názory by se měly vzít v úvahu při konečném rozhodování o standardech); zdvořilost a nápomocnost, dávání věcí do pořádku (tzn. omluvy za chyby a jasné řízení stížností); hodnota za peníze (dobře fungující, efektivní a hospodárné poskytování veřejných služeb a nezávislé hodnocení výkonu oproti standardům). K dokumentu Continuity and Change Hortonová (2006, s. 41) uvádí, že potvrdil a schválil tradiční hodnoty kariérní služby, loajalitu vůči vládě a základní pravidla chování, jako čestnost, poctivost a bezúhonnost. Podle Rovné (2004, s. 107) „dala tato Bílá kniha agenturám volnou ruku ohledně kritérií při výběru zaměstnanců i jejich platového zařazení.“ Navazující dokument Taking Forward Continuity and Change (1995) znovu zdůraznil princip odpovědnosti státních zaměstnanců vůči svým ministrům a odpovědnost ministrů vůči Parlamentu. Duggett (1997, s. 19) vyjmenovává následující hlavní změny, které byly v tomto dokumentu stanoveny. Jedná se o ustanovení, že první komisař (First Civil Service Commissioner) nebyl státním zaměstnancem, aby se posílil princip výběru na základě systému merit; byl vyhlášen nový Civil Service Code, který stanovil požadované hodnoty státní služby a její strukturu; došlo k ukončení centrálně definovaných stupňů od roku 199637; a nakonec byla zřízena Senior Civil Service (tzn. vysoce profesionální skupina vyšších 35
Blíže na Wikipedia. British labour law. [online]. Dostupné z . 36 Naopak Rovná (2004, s. 46) píše, že dokument Charta občana umožnil, aby si každý svobodně zvolil školu, typ bydlení a zdravotní zabezpečení. 37 Ve státní správě existuje soustava číselných stupňů pro jednotlivé funkce úředníků od administrativního asistenta až po náměstka ministra. Obvykle nižší číslo značí vyšší stupeň (náměstek ministra je stupeň jedna). Ministerstva a agentury jsou samy odpovědné za najímání až do stupně 5, pro stupeň 5 a výš probíhá najímání zaměstnanců pod dozorem nezávislých komisařů (Yakushik, 1996, s. 24).
30
poradců a manažerů pro bližší práci s ministry, začínající na staré úrovni 5 a zaměstnanými na písemné smlouvě na dobu neurčitou). V souvislosti s vyšší státní službou označuje Rovná (2004, s. 104) vysoké úředníky jako mandaríny38. Odlišuje se tak od ostatních autorů, kteří vysoké úředníky nazývají jako Senior Civil Servants. Vysocí státní úředníci jsou odpovědní za přípravu a revizi návrhu zákonů, které procházejí Parlamentem, za celý administrativní chod ministerstva, za jeho racionalitu a efektivnost. V současnosti tedy upravuje práva a povinnosti zaměstnanců ve státní službě nejnovější Civil Service Code z roku 2006. Tento dokument byl poprvé představen v roce 1996 a následně byl přepracován v roce 1999. Nový Civil Service Code je výsledkem práce mezi vládou a komisaři pro státní službu. Cílem bylo vytvořit jej více relevantním, věcným a přístupným všem státním zaměstnancům (civil servants). Tento dokument se aplikuje na všechny tzv. Home civil servants. Státní zaměstnanci pracující ve Skotské Exekutivě a Národním Shromáždění pro Wales a jejich agentury mají své vlastní verze takovéhoto dokumentu. Podobné předpisy se aplikují na Státní službu Severního Irska a Diplomatickou službu.39 Tzv. Ministerial Code: A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers byl nejnověji publikován v květnu 2005.
Podle Vidlákové (2002, s. 227) se státní zaměstnanci ve Spojeném království vyznačují vysokou profesionalitou, čestností, integritou, odpovědností a loajalitou ke každé vládě, ale současně nestranností a nezávislostí státní služby na politické moci. Yakushik (1996, s. 6) a Rovná (2004, s. 103) dodávají ještě anonymitu a trvalost státní služby.40 Nestranickost znamená, že státní úředníci jsou odpovědní vyšší instituci než stávající vládě, která je u moci. Na základě principu anonymity se státní úředníci veřejně nevyjadřují k politickým nebo jiným problémům. Princip trvalosti vyplývá z politické nestrannosti státních zaměstnanců, jelikož při střídání vlády nedochází k velkým personálním změnám. Změna vlády neznamená změnu personálu. Tyto principy jsou předmětem dokumentu Civil Service Code. Podle Hortonové
38
Asi tisíc nejvýše postavených úředníků v nejvyšších funkcích, kteří mají pravidelný kontakt se svým ministrem, předkládají mu své expertízy a podílejí se na zásadních rozhodnutích. Je na úvaze vysokého úředníka, která rozhodnutí učiní sám a která na základě porady s ministrem. Jejich hlavním úkolem je pomáhat při formulování politik (Rovná, 2004, s. 103 – 104). 39 Blíže na Civil Service. Civil Service Code. [online]. Dostupné z . 40 Hortonová (2006, s. 38) zmiňuje, že v době thatcherismu byly principy nestrannosti a bezúhonnosti státní služby zpochybňovány. Kromě toho, anonymita státních zaměstnanců byla stále více odstraňována, jak se státní zaměstnanci začali pravidelně jmenovat v médiích a někdy se dokonce stali ministerskými mluvčími (ministerial spokespersons). Také myšlenka zachovávat mlčenlivost byla zničena ex-státními zaměstnanci, veřejně a otevřeně hovořícími o státní službě a často kritizujícími vládu.
31
(2006, s. 44) by měl být současný státní zaměstnanec, chovající se na základě těchto principů navíc rozhodný, efektivní, schopný; dále by to měl být zaměstnanec, který se zajímá o výkonnost, účinnost a dosahování výsledků, vykazuje schopnosti vedení, obhajuje politiku a chce být úspěšný. Mezi ministrem a jeho úředníky existuje zásadní vztah, neboť britský systém funguje na principu ministerské odpovědnosti, kdy státní zaměstnanci jsou zodpovědní ministrům a ministři jsou odpovědní za veškerý chod svých ministerstev a činy svých podřízených parlamentu. Proto státní úředníci musí pochopit a vzít za své politické cíle ministra, který nese sice finální odpovědnost, přitom se ale musí spolehnout na informace, radu a profesionální odpovědnost svých úředníků (Rovná, 2004, s. 101 – 102). Podle Hortonové (2006, s. 34) byl princip ministerské odpovědnosti upevněn, jak ministři postupně začali akceptovat fakt, že by měli být veřejně odpovědní parlamentu za práci svých ministerstev a státní zaměstnanci by tak měli zůstat anonymní. Anonymita byla na konci 19. století chápána jako cena za trvalost státní služby, politickou nestrannost a loajalitu vůči vládě. Argumentem bylo, že pouze anonymní státní zaměstnanci mohou ministrům podávat své rady upřímně a otevřeně. Poskytované rady se zároveň stávaly více důležitými, jak se zvyšovala práce vlády, a jak byli ministři stále více závislí na kvalifikacích, odborných znalostech a expertízách státních úředníků.
Bossaertová (2005, s. 7) obecně uvádí, že ve většině evropských států jsou pracovní podmínky, jako např. procedury přijímání, rozvoj kariéry, platební systémy, podpory sociálního zabezpečení, etika atd. odlišné ve veřejném a soukromém sektoru. Státní zaměstnanci nemají možnost vyjednání, zatímco v soukromém sektoru jsou pracovní podmínky většinou výsledkem vyjednání a smluvních dohod mezi dvěma stranami. Rothenbacher (2004, s. 47) tyto pracovní podmínky sleduje na příkladě UK a tvrdí, že účast britských státních zaměstnanců (civil servants) v kolektivních vyjednáváních je možná a dokonce hraje velmi důležitou roli z důvodu omezené a chybějící legislativy. V pracovním vyjednávání jsou samozřejmě nezbytné i odbory. Právo na odborové sdružování nemají vládní úředníci. Civil servants smí stávkovat, což není možné ve všech zemích. Stávkování však může s sebou přinášet určité disciplinární důsledky nebo srážky z platu. Přijímání zaměstnanců do státní služby je v odpovědnosti jednotlivých ministerstev a agentur, s výjimkou služebně vyšších státních zaměstnanců, což je v kompetenci Komise pro státní službu. Státní občanství není podmínkou pro přijetí do veřejných služeb. Není stanoveno 32
věkové omezení; zkušební doba až po 7. stupeň je maximálně dvouletá. Nábor státních úředníků je upraven v tzv. Civil Service Order in Council 1995 a Diplomatic Service Order in Council 1991. Obě nařízení vlády stanovují, aby byl ve státní službě uplatňován princip jmenování na základě zásluh a otevřené soutěže; nařizují komisařům publikovat tzv. Civil Service Commissioners’ Recruitment Code, který dále upravuje podmínky najímání zaměstnanců do státní služby; nařizují kontrolovat systémy přijímaní zaměstnanců ministerstvy, aby byly v souladu s Recruitment Code. Odkazy a odvolání na ministerstva a agentury v Civil Service Commissioners’ Recruitment Code z května 2006 začleňují i Skotskou Exekutivu a Národní Shromáždění pro Wales; odkazy na ministry začleňují i skotské ministry a tzv. First Secretary a Assembly Secretaries Národního Shromáždění pro Wales. V odpovědnosti jednotlivých ministerstev a agentur je i povyšování služebně mladších úředníků v závislosti na jejich osobních výkonech.41 „Platový postup je automatický. Platy a jejich zvyšování jsou svázány s výkonem, je možný i příplatek za mimořádné výsledky (schvaluje státní tajemník). Služební postup je založen na služebním stáří a atestaci, která spočívá v ročním hodnocení a pohovoru. U vyšších úředníků rozhoduje státní tajemník po schválení ministrem. Nejvyšší úředníky vybírá premiér ze seznamu vhodných kandidátů. Služební postup je možný na volné místo v příslušné třídě; není vázán na druh práce, na pracovní specializaci. Je častý např. přechod z jednoho ministerstva do druhého.“42 Důvodová zpráva dále uvádí, že z hlediska možné účasti v politice jsou státní zaměstnanci v UK rozděleni do tří skupin. První skupinu tvoří manuální pracovníci, kteří nejsou omezeni. Druhá skupina příslušníků střední zaměstnanecké skupiny může získat souhlas k politické aktivitě, nesmí však kandidovat do parlamentu nebo do evropského parlamentu. Třetí skupina se skládá ze zaměstnanců od stupně 7 a výše, tedy těch, kdo pracují v okolí ministra nebo mají významnější styk s veřejností, a ti se mohou se zvláštním svolením účastnit politického dění místního významu. Státní zaměstnanci mají dále zejména zákaz přijímat dary a zákaz soukromého zaměstnání, které by mohlo ohrozit řádný výkon služby. Lukrativní zaměstnání vyžaduje povolení od vedoucího (zpravidla osobního oddělení). Obvykle se povolí vedoucí místo u rodinné společnosti, ustavené za účelem zhodnocení úředníkových aktiv. Ze zákazu (i z ohlašovací povinnosti) je vyňato vlastnictví podílů společnosti, pokud podíl neumožňuje kontrolu společnosti nebo nejde o rozpor s principy zakotvenými v regulích. Vyžaduje se vládní souhlas k placenému zaměstnání do 2 let od skončení služebního poměru. Vyřizování 41
Blíže na United Nations Online Network in Public Administration and Finance. United Kingdom: Public Administration Country Profiles. [online]. Dostupné z . 42 Blíže v Důvodové zprávě k zákonu č. 218/2002 Sb., služební zákon.
33
těchto žádostí je upraveno velmi podrobnými směrnicemi. Z obecných zásad služby se dále uvádí např. povinnost za všech okolností prokazovat věrnost státu, zákaz podřídit povinnosti osobním zájmům, zákaz zneužití postavení k prosazení osobních zájmů, zákaz hazardních her a spekulací, či zákaz soukromých finančních transakcí, může-li vzniknout pochybnost využití informací dostupných z titulu funkce. Obecně státní zaměstnanci mohou být propuštěni jen za velmi nesnadných a výjimečných okolností. Podle Bossaertové (2005, s. 20) nemají britští státní zaměstnanci (civil servants) doživotní držbu úřadu, ale mohou být propuštěni například z ekonomických a organizačních důvodů či z nadbytečnosti a neefektivnosti. „Veřejní zaměstnanci (public employees) mají tři práva odvolání se proti propuštění, mají-li podezření, že jejich výkon v úřadu byl ukončen neoprávněně. První je vnitřní, interní apel přímo v ministerstvu nebo agentuře. Druhé právo na odvolání je k Civil Service Appeal Board, což je nezávislý orgán podporovaný Úřadem vlády. Poslední možností veřejného zaměstnance je odvolání se k soudnímu dvoru Employment Tribunal“ (tamtéž, s. 24).
b)
Místní správa
Na úrovni místní vlády lze nalézt zákon o místní správě z roku 2000 (Local Government Act, v němž jsou upřesněny části a paragrafy vztahující se kromě Anglie a Walesu i na Skotsko a Severní Irsko), který upravuje strukturu místních správ. Rovná (2004, s. 122) uvádí, že „na jeho základě stojí v čele správy volený starosta a dva nebo více radních, jmenovaných starostou nebo volených. Některé rozhodovací pravomoci leží na dalších orgánech samosprávy, pokud to odsouhlasí místní občané v referendu. Zákon upravuje i morální kodex a chování místní správy v Anglii, ve Walesu za něj odpovídá Národní shromáždění. Místní správa odpovídá za rozvoj a rozkvět regionu a je povinna připravit strategický plán a konzultovat ho se státním tajemníkem, který má právo ho doplnit.“ Na tento právní předpis navazuje zákon o místní správě z roku 2003 (v němž jsou rovněž upřesněny části a paragrafy vztahující se i na Skotsko, Severní Irsko a dokonce i Gibraltar), který upravuje kapitálové zdroje, účtování, půjčky, úvěry, investice, granty apod. Podle Rovné (2004, s. 113) plní místní správa v Británii dva hlavní úkoly. Jednak je odpovědná za implementaci vládní politiky, která patří do její kompetence, a jednak představuje druhou demokraticky zvolenou vrstvu vlády vedle Whitehallu. Místní vlády jsou odpovědné místním občanům a často je tvoří jiná strana než vládní. Na straně druhé jsou ale 34
prodlouženou rukou vlády a musí činit rozhodnutí shodná s její politikou na základě legislativy, která jim to přímo ukládá, nebo direktiv, přicházejících přímo z vlády (jsou podřízené Parlamentu). Některé činnosti jsou však v rámci samosprávy dobrovolné, umožňující orgánům místní správy poskytovat občanům veřejné služby, pokud si to přejí.43 Copus (2006, s. 5) tvrdí, že britská místní vláda byla nejprve chápána centrální vládou především jako mechanismus pro poskytování služeb. Někteří autoři viděli místní vládu v mnohem širším politickém světle a se silnou politickou rolí, ta však byla spojená s ochranou zdraví a s pokračujícím vývojem kapitalistického ekonomického systému. Podle Brookse (1999, s. 42) je místní vláda oceňována pro svou roli významného poskytovatele veřejných služeb. Místní orgány jsou více funkčně efektivní, vnímavé, reagující na dané situace, tvůrčí a nepochybně lépe koordinují odlišné služby než centrální vláda. K období posledních let však zmiňuje, že místní samosprávné orgány v UK již nejsou nadále prvořadými základními poskytovateli služeb v jejich lokalitách, ale jsou jedním z několika možných (tedy agentur), které s nimi nyní tyto povinnosti a odpovědnosti sdílejí. Na webových stránkách vlády Spojeného království je zmínka o tom, že hlavní spojení mezi místní vládou a centrální vládou je Úřad zástupce ministerského předsedy (the Office of the Deputy Prime Minister). Nicméně i další ministerstva, jako např. ministerstvo školství (the Department for Education and Skills), ministerstvo práce a sociálních věcí (the Department for Work and Pensions), ministerstvo zdravotnictví (the Department of Health) a ministerstvo vnitra (the Home Office) jsou také spojené s činnostmi místní vlády. Zaměstnanci místní samosprávy mohou být podle Guerbera (2004, s. 11) definováni jako všichni ti zaměstnanci, kteří pracují pro místní samosprávu a jsou jí placeni a jejichž podmínky zaměstnání jsou určeny místní samosprávou nebo vyšším správním orgánem (buď státem nebo jiným orgánem územní samosprávy na podstátní úrovni). Tato definice zahrnuje pouze ty zaměstnance, kteří pracují pro místní samosprávu, a nikoli zaměstnance, kteří pracují v rámci územních hranic místní samosprávy. Vylučuje tak každého, kdo pracuje pro dekoncentrovaný orgán státní správy nebo pro společnost veřejného sektoru působící místně. Místní zaměstnanci v UK se tedy od státních zaměstnanců liší tím, že nejsou zaměstnáváni Korunou, ale orgánem samosprávy a nejsou přímo placeni z rozpočtu parlamentu, ale z 43
Copus (2006, s. 6) souhlasí s dvěma hlavními cíly místní vlády. Zaprvé stanovuje další úroveň demokracie, politické reprezentace, závazku ve vztahu k centrální vládě a odpovědnosti vůči veřejnosti. Zadruhé je odpovědná za zabezpečování širokého rámce veřejných služeb nezbytných pro občany tam, kde má stát velkou odpovědnost za sociální péči a sociální kohezi. Blíže též na Guide to government. Local Government Powers. [online]. Dostupné z .
35
rozpočtu místní správy (i když místní vláda je z velké části na centrální finančně závislá). Webové stránky vlády Spojeného království uvádí, že místní úředníci nemusí být přímo členy dané strany, ale měli by uznávat stejné hodnoty. V UK je v orgánech místní správy zaměstnáno okolo dvou miliónů lidí. To zahrnuje učitele, policisty, hasiče a další manuální a nemanuální pracovníky. Nejrozšířenější místně poskytovanou službou je vzdělávání.44 Pracovní podmínky místních úředníků jsou podobné těm, které se aplikují u státních zaměstnanců ve státní (civilní) službě. Všichni územní zaměstnanci veřejného sektoru jsou přijímáni na základě soukromoprávních smluv a neexistují tak pracovní místa podřízená legislativě veřejného sektoru. Zaměstnanci místní vlády jsou předmětem běžných pracovních zákonů. Co se týče přijímání nových pracovních sil, disponují místní samosprávy absolutní autonomií. Výběr se provádí na základě pohovoru, vysokoškolských hodností a doporučení. Služební postup je závislý na osobních zásluhách a osobních výkonech. Stejně jako u státní služby, není ani v místní správě zaručeno celoživotní zaměstnání. Zaměstnanci orgánů místní samosprávy mají právo na stávku (Guerber, 2004).
44
Blíže na Guide to government. Local Government Powers. [online]. Dostupné z .
36
3
SPECIFICKÉ POSTAVENÍ ZAMĚSTNANCŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE
3.1
Vývoj veřejné správy a veřejné služby
Československo po svém vzniku v roce 1918 převzalo v podstatě beze změny systém státní služby císařského Rakouska, jehož právním základem byla služební pragmatika z roku 1914 (zákon ze dne 25. listopadu 1914 č. 15 říšského zákoníku, o služebním poměru státních úředníků a státních zřízenců). Tento zákon zpočátku neplatil na Slovensku a v Podkarpatské Rusi, které byly do vzniku Československa součástí Uherského království. Teprve zákonem č. 269/1920 Sb. zákonů a nařízení, kterým se upravují poměry úředníků a zřízenců u státních úřadů a ústavů bývalého státu uherského, byla platnost služební pragmatiky rozšířena i na ně. Služební pragmatika platila na území dnešní České republiky po celé období mezi oběma válkami (1918 až 1939), za nacistické okupace i v prvním období po osvobození Československa až do roku 1950. Některá ustanovení služební pragmatiky byla v průběhu doby upravena různými zákony, zejména platovým zákonem.45 Období totality lze charakterizovat postátněním veřejné služby a cíleným podřízením státní správy ideologii a politice vládnoucí komunistické strany. Krátce po únoru 1948 došlo k oklešťování a později likvidaci úřednického práva. Desetitisíce úředníků byly převedeny do výroby. Demokratické instituty veřejné služby byly nahrazeny kádrovou politikou, založenou na politických prověrkách a na systému nomenklaturních funkcí. Vedoucí funkce a funkce na vyšších stupních řízení, zejména v ústřední státní správě byly obsazovány členy strany, případně prověřenými pracovníky vedenými příslušnými stranickými sekretariáty. V roce 1950 zákonem o pracovních a platových poměrech státních zaměstnanců a tzv. soudcovským zákonem byly právní poměry ve státní správě a v justici převedeny do obecného pracovněprávního režimu s určitými odchylkami. Přijetím zákoníku práce (zákon č. 65/1965 Sb.) byl dovršen proces unifikace zaměstnaneckého práva. Zvláštní potřeby v oblasti ozbrojených sborů, justice a některých služeb (např. zdravotnictví) byly řešeny formou odchylek od zákoníku práce (Čebišová, 2003, s. 438). Rokem 1989, resp. dnem 17. listopadu 1989, prakticky vyvrcholil v Československu proces rozpadu komunismu a byla zahájena transformace z totalitního režimu na demokratický stát. Současně vyvstala potřeba přeměny veřejné správy fungující v době komunistické éry na 45
Blíže v Důvodové zprávě k zákonu č. 218/2002 Sb., služební zákon.
37
veřejnou správu založenou na zásadách demokracie a právního státu. Podle Menšíka a Struminského (2001, s. 9) lze konstatovat, že reforma veřejné správy v České republice, která vychází z uplatnění zásad decentralizace, dekoncentrace, profesionalizace, depolitizace a stabilizace, probíhala a probíhá souběžně ve čtyřech úrovních: •
reforma územní veřejné správy, která měla dvě fáze a byla prováděna v duchu tzv. spojeného modelu46, kdy jsou úřady samosprávy pověřeny výkonem státní správy;
•
reforma ústřední státní správy;
•
reforma kvality a obsahu veřejné správy, která zahrnuje informatizaci veřejné správy, vzdělávání ve veřejné správě, veřejné a občanské kontroly, zvýšení účinnosti veřejných financí, dostupnosti a kvality veřejných služeb a řízení veřejného sektoru;
•
reforma postavení zaměstnanců veřejné správy.
Podle Vidlákové (2002, s. 242) se již během prvního reformního roku podařilo zrušit celý systém národních výborů, jako orgánů státní moci a správy v území (místních, příp. městských, okresních a krajských), vytvořit samosprávné obce a zřídit 73 okresních úřadů jako orgánů státní správy s všeobecnou působností v území okresů. K tomu však bylo třeba změnit dosud platnou Ústavu, aby bylo možno přijmout další nezbytné zákony47. Tím byla vytvořena právní východiska k první fázi decentralizace v České republice. Vedle okresních úřadů působila v území okresů celá řada zvláštních (dekoncentrovaných) orgánů státní správy. Některé z těchto územních orgánů státní správy působily v území, které nesdílelo hranice okresů, jako například finanční úřady, celní úřady, báňské úřady.48 Publikace MV (2005, s. 8) uvádí, že v roce 1990 se uskutečnily svobodné parlamentní volby na základě modifikovaného systému poměrného zastoupení. Podstatně se změnila skladba ústředních orgánů státní správy, byly výrazně redukovány co do počtu a změnila se jejich funkce ve směru úkolů obvyklých pro státní správu a v souvislosti s postupným zánikem funkcí hospodářského řízení. Neméně výrazné změny se uskutečnily ve struktuře mocenských orgánů. Vidláková (2002, s. 243) dodává, že bylo zřízeno deset nových ministerstev, např.
46
Podle Matuly (2004, s. 46) spočíval ve vztahu k organizaci krajů základní problém ve volbě spojeného nebo odděleného modelu výkonu veřejné správy. Oddělený model by znamenal vytvoření zvláštních orgánů státní správy a zvláštních orgánů samosprávy. Ministerstvo vnitra pověřené přípravou reformy veřejné správy navrhovalo původně oddělený model. 47 Jednalo se o první zákon o obcích (zákon č. 367/1990 Sb.), zákon o volbách do zastupitelstev v obcích (zákon č. 368/1990 Sb.), zákon o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a některých dalších opatřeních s tím souvisejících (zákon č. 425/1990 Sb.), a zákon o hlavním městě Praze (zákon č. 418/1990 Sb.). 48 Matula (2004, s. 41) hovoří o dvojí povaze okresů. V první řadě se v územním členění uplatňovaly politické okresy, ve kterých existovala správa se všeobecnou působností. Některé orgány státní správy však využívaly členění podle soudních okresů, které byly podstatně menší. Z těchto institucí hrály nejvýznamnější roli berní úřady.
38
Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci či Ministerstvo mezinárodních vztahů. Ve stejné době však došlo i ke zrušení devíti jiných. Vícekrát byla měněna působnost jednotlivých ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Některé získaly zcela nové úkoly, které do té doby nebyly v ústřední státní správě vůbec zabezpečovány, jindy docházelo k přesunu působnosti mezi jednotlivými ministerstvy. S těmito změnami byly spojeny velké přesuny pracovníků ústřední státní správy, která se tak vyznačovala značnou flexibilitou. Na počátku 90. let 20. století byla práva a povinnosti prakticky všech zaměstnanců veřejné služby stanovena především obecnou pracovněprávní úpravou, zejména zákoníkem práce.49 Jejich odměňování se řídilo zákonem č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech.50 Takto vymezené postavení zaměstnanců veřejné správy však neodpovídalo potřebám a povaze veřejné služby. Proto se objevila zvláštní úprava postavení některých kategorií zaměstnanců veřejné služby, např. vojáků, příslušníků policie, hasičů, soudců, státních zástupců apod. Další zvláštní částečné úpravy statutárního charakteru jsou obsaženy v právních normách upravujících jednotlivá odvětví veřejných služeb, např. školství a zdravotnictví (publikace MV, 2003, s. 13). Česká republika se stala k 1. lednu 1993 samostatným státem s novou strukturou nejvyšších státních orgánů. Vnitřní členění bylo výlučně územně správním uspořádáním. Tato situace se odrazila v nové Ústavě České republiky přijaté na počátku existence samostatného státu, tj. ústavní zákon č. 1/1993 Sb. V roce 1997 byl přijat ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků (dále jen VÚSC).51 Zřízení vyšší samosprávy bylo podle Matuly (2004, s. 44 - 45) komplikováno různými představami o jejím uspořádání (v prvním období vyvstal zejména problém, zda vyšší samospráva má být realizována na zemské nebo krajské úrovni). Kraje tak vznikly až k 1. lednu 2001. Bylo zřízeno 14 krajů včetně hlavního města Prahy. Postránecký (2004, s. 15) uvádí, že „zřízením VÚSC byl vytvořen další stupeň samosprávy a učiněn významný krok k zahájení decentralizace státní správy. Krajům byla zákonem umožněna zákonodárná iniciativa. Do samostatné nebo 49
Zákoník práce byl doplněn o několik povinností a omezení, týkajících se pracovníků veřejné správy: povinnost jednat a rozhodovat nestranně, zachovávat mlčenlivost, nepřijímat dary a jiné výhody v souvislosti se zaměstnáním, zdržet se střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, omezení podnikatelských aktivit. Dílčí změny, týkající se např. povinnosti mlčenlivosti, sankcí za porušení povinností, regresního postihu veřejných zaměstnanců, kteří se podíleli na vzniku škody, způsobené při výkonu veřejné správy, zakotvily některé další zákony (Čebišová, 2003, s. 439). 50 Zákon č. 143/1992 Sb. se od 1. ledna 2007 týká pouze vojáků z povolání, záležitosti platů státních zaměstnanců řeší, s účinností od téhož data, nový zákoník práce č. 262/2006 Sb. 51 V článku 99 Ústavy se stanovuje, že VÚSC jsou kraje.
39
přenesené působnosti krajů byly převedeny některé působnosti ústřední státní správy. Zároveň na ně byl též převeden majetek státu a některé zřizovatelské funkce.“ Řešení problémů spojených se zřízením krajů se obvykle označuje jako první fáze reformy územní veřejné správy. Publikace MV (2003, s. 17) uvádí, že po vytvoření územního základu krajů se stalo nejdůležitějším úkolem právní zakotvení organizace krajské veřejné správy a jejích kompetencí. To bylo provedeno souborem zákonů přijatých v průběhu roku 2000.52 „Zákon o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích založil s účinností od 1. 1. 2001 pracovní vztahy zaměstnanců ve správních úřadech, které jsou organizačními složkami státu, jako vztahy ke státu. Ukončil tak neudržitelný stav, kdy jako zaměstnavatelé vystupovaly v právních vztazích úřady, tedy organizační útvary bez právní subjektivity“ (Čebišová, 2003, s. 439). V roce 2001 vláda schválila rovněž Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě svým usnesením č. 270 ze dne 21. 3. 2001, který je formulován jako doporučení pro zaměstnance správních úřadů a zaměstnance územních samosprávných celků. Účelem Kodexu je podporovat žádoucí standardy chování zaměstnanců ve veřejné správě a informovat veřejnost o chování, které je oprávněna od zaměstnanců ve veřejné správě očekávat. Druhá fáze reformy územní veřejné správy znamenala ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002 a jejich působnosti byly přeneseny převážně na územní samosprávné celky (na 205 obcí s rozšířenou působností a kraje), popř. jiné orgány státní správy. Legislativní rámec druhé fáze reformy veřejné správy byl schválen v červnu 2002.53 Během této fáze muselo dojít k delimitaci zaměstnanců okresních úřadů a delimitaci movitého majetku (publikace MV, 2003, s. 21 – 22). Podle Postráneckého (2004, s. 16) byl na výkon 52
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích; zákon č. 129/2000 Sb., o krajích; zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů; zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech; zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze; zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze; dále zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů; zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů; zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích; zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní; zákon č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích; zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. 53 Jedná se o zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce a o souvisejících změnách; zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů; zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností; zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
40
státní správy v přenesené působnosti delimitován movitý majetek, který dříve užívaly okresní úřady. K personálnímu zabezpečení výkonu přenášených agend byl zákonem stanoven způsob přechodu výkonu práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresních úřadů na obce s rozšířenou působností, kraje a příslušné dotčené orgány státu, pokud na ně jejich činnost přecházela. Celkem bylo na okresních úřadech 19 050 funkčních míst. Z toho na obce a kraje bylo delimitováno 15 060 funkčních míst, na která samosprávy obdržely příspěvek na výkon státní správy. Celkem bylo delimitováno 12 429 úředníků. Jednalo se o 94 % zaměstnanců, kterých se delimitace týkala. Tímto způsobem bylo přecházejícími zaměstnanci z řad zkušených a kvalifikovaných úředníků pokryto 83 % funkčních míst, převedených na samosprávné orgány a tím zajištěna dostatečná kontinuita výkonu státní správy. K 1. lednu 2005 došlo ke změně územně správního členění státu, tj. ke změně vymezení hranic krajů, změně území okresů, správních obvodů obcí s rozšířenou působností a obcí s pověřeným obecním úřadem.54 Změna hranic krajů se týkala celkem 28 obcí, změna okresní příslušnosti celkem 119 obcí. V srpnu 2005 byl předložen do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR vládní návrh zákona o územně správním členění státu. Cílem zákona je upravit členění území státu pro účely výkonu státní správy. Jeho přijetím by bylo odstraněno stávající dvojí krajské uspořádání tím, že by byly zrušeny správní kraje podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Návrh zákona předpokládá členění České republiky na 8 oblastí, území oblastí bude vymezeno správními obvody 14 samosprávných krajů, nižší územně správní jednotkou zůstanou okresy, kterých je celkem 76. Nově se však stanoví, že okresy se člení na 205 správních okrsků, což je nový termín, který označuje dosavadní správní obvody obcí z rozšířenou působností a člení se na správní obvody obcí a vojenské újezdy.55
54
Změny byly realizovány prostřednictvím následujících právních předpisů: zákon č. 387/2004 Sb., o změnách hranic krajů a o změně zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů; vyhláška č. 513/2006 Sb., kterou se mění vyhláška č. 564/2002 Sb., o stanovení území okresů České republiky a území obvodů hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů; a vyhláška č. 388/2004 Sb., kterou se mění vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. 55 Blíže na Ministerstvo vnitra České republiky. Zprávy o postupu prací na reformě. Dostupné z .
41
3.2
Současná právní úprava veřejné služby
Základní východiska zakotvení veřejné služby v právním řádu poskytuje Ústava ČR a Listina základních práv a svobod. Ústava ČR obsahuje ustanovení (čl. 79 odst. 2), které říká: „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.“ Institucionální záruka existence státní služby v České republice je tak zakotvena přímo Ústavou. Nestanoví však výslovně, jaká má její právní úprava být.56 Na rozdíl od Spojeného království, existují v České republice od roku 2002 zákony upravující současnou veřejnou službu, tj. právní poměry státních úředníků a úředníků územní samosprávy. Jedná se zejména o zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. Zmíněn může být rovněž zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který sjednotil postavení příslušníků policie, celní správy, hasičského záchranného sboru, vězeňské služby, Bezpečnostní a informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace. „Společnými rysy těchto návrhů je snaha o větší profesionalizaci zaměstnanců veřejné správy. Tohoto cíle má být dosaženo především větší stabilizací těchto zaměstnanců, vytvořením podmínek pro jejich neutralitu, přesnějším vymezením jejich práv a povinností, poskytnutím určitých kompenzací za zvýšené povinnosti a na ně kladené nároky a v neposlední řadě i vytvořením komplexního systému jejich vzdělávání“ (publikace MV, 2003, s. 13). Důvodová zpráva ke služebnímu zákonu uvádí, že pracovněprávní úprava zaměstnaneckých poměrů zaměstnanců v ministerstvech a správních úřadech (orgánech státní správy) nevyhovovala požadavkům společnosti a státu z formálně právních a věcných důvodů, ale ani z hlediska mezinárodního kontextu. Státní správa nebyla v České republice považována za stabilizující prvek, který by neměl být ovlivňován výsledky voleb (znaky spoils systému). Zaměstnaneckým vztahům zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech chyběla jednotná organizace a řízení, organizace dalšího vzdělávání, posílení akceschopnosti fungování státní správy, a tím zlepšení služby veřejnosti, její nestrannost, zachovávání 56
Veřejná služba spočívá na demokratických hodnotách, je založena na úctě k právům a svobodám člověka a občana a na uplatňování veřejné moci jako služby všem občanům (čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy). Článek 21, odst. 1 LZPS zaručuje občanům právo podílet se na správě veřejných záležitostí přímo anebo prostřednictvím svobodně zvolených zástupců. Odst. 4 téhož článku zakotvuje rovný přístup občanů k veřejným funkcím. Veřejní zaměstnanci požívají stejných práv a svobod a jejich ochrany (čl. 36 LZPS) jako ostatní občané. Listina umožňuje některá omezení práv vyjmenovaných skupin veřejných zaměstnanců, např. článek 44 umožňuje omezit státním zaměstnancům právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo na stávku.
42
věrnosti státu, vymezení určité politické nezávislosti zaměstnanců a dosažení potřebné míry stability zaměstnaneckých vztahů. Některé činnosti, za které ministerstvo, popř. jiný ústřední orgán státní správy podle zákona nese odpovědnost, nebyly dostatečně strukturálně ani personálně zajištěny. Ani systém odměňování nevyhovoval požadavkům odměňování ve státní službě, protože odměňování je ve značné míře závislé na subjektivním posuzování náročnosti práce a nároková složka platu je nízká. Tehdejší situace byla kritizována ze strany Evropské unie, která naznačila v Bílé knize pro přípravu přidružených zemí ke vstupu do vnitřního trhu Unie (květen 1995), že nedílným požadavkem úspěšného vstupu těchto zemí do Evropské unie je mimo jiné i existence a účinné fungování institucí, které zajistí aplikaci komunitárního práva a komunitární politiky. Vybudování konsolidované státní správy lze zabezpečit právní úpravou státní služby. Komise důsledně zdůrazňovala, že stabilní veřejná správa založená na jasném právním rámci a charakterizovaná profesionalitou a nezávislostí na nepřípustných vlivech je zásadní podmínkou pro to, aby Česká republika mohla plně profitovat z členství v EU. Pravidelná zpráva o pokroku ČR na cestě k přistoupení z roku 1999 popisuje nedostatky tehdejší správy, která trpěla nedostatečným řízením, nedostatečnou odbornou přípravou, nízkými platy, nedostatečnou koordinací mezi ministerstvy a nedostatkem kvalifikovaných odborníků v oblasti práva. Zpráva z roku 2000 upozorňuje na závislost výkonné státní správy na schválení a provádění zákona o státní službě, který by měl podpořit politickou nezávislost, efektivní řízení a měl by napomoci při vytvoření jednotného systému rozvoje lidských zdrojů. Pravidelná zpráva o pokroku ČR na cestě k přistoupení z roku 2002 analyzuje fakta, kterých bylo dosaženo „v budování nezávislé, profesionální, stabilní a zodpovědné státní správy na ústřední úrovni. Důležitý krok vpřed byl učiněn přijetím služebního zákona v květnu 2002 po obtížných jednáních a těsném hlasování v Parlamentu. Zákon vytváří specifický a komplexní právní rámec pro ústřední veřejnou správu a reformuje existující úpravu v mnoha klíčových oblastech.“ Cílem tohoto zákona je zejména existence efektivní, profesně vyspělé a nepolitické státní správy. Právní úprava postavení úředníků územních samosprávných celků (dále jen ÚSC) byla velice důležitou pro kvalitu výkonu veřejné správy, zdůrazňovanou Evropskou komisí. V hodnotící zprávě za rok 2000 se uvádí, že musí být učiněno rozhodnutí ohledně statutu státních zaměstnanců pracujících pro krajská a místní zastupitelstva. Tito zaměstnanci totiž nespadali pod jednotnou strukturu řízení lidských zdrojů. Následkem toho se v jednotlivých regionech mohly lišit podmínky pro jejich zaměstnávání a plnění jejich povinností. Musely být navrženy 43
homogenní výběrová kritéria pro nábor a odměňování zaměstnanců krajských zastupitelstev, která by zaručila jejich výběr na základě profesionálních hledisek. V Pravidelné zprávě z roku 2002 se již píše o významném kroku, kterého bylo učiněno přijetím zákona o úřednících územních samosprávných celků. Tento zákon má za cíl vytvoření rámce pro profesionalizaci. Zaměřuje se na transparentnější procedury a přísnější kritéria pro nábor, posílení průběžného vzdělávání úředníků a zvýšení standardů služby veřejnosti. Náhradou má být poskytnutí delší dovolené a zvýšeného odstupného. Podle Hořánka (2004, s. 190) je nutné od sebe oddělit právní úpravu státních zaměstnanců od veřejných zaměstnanců, kterými chápe pracovníky územních samosprávných celků. Existují totiž určité rozdíly, např.: •
zatímco náklady na činnost úředníků ve státních orgánech hradí stát zcela, obcím a krajům poskytuje ze státního rozpočtu pouze příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti, který tyto náklady zcela nepokrývá,
•
systematizace pracovních míst a stanovení počtu státních úředníků vychází z jednotné metodiky, ale v obcích a krajích je rozhodnutí o počtu zaměstnanců ponecháno na vůli samosprávných orgánů,
•
jestliže ve státních orgánech je většinou uplatňováno monokratické řízení57 s jasným vymezením statutárního orgánu, v územních samosprávných celcích je zákony založen výrazný vliv volených představitelů do řízení a personální práce (vedoucí odborů v obcích jmenuje rada obce).
3.2.1 Služební zákon Tato kapitola podává analýzu služebního zákona aplikovaného v České republice. Rovněž jsou některá ustanovení a fakta porovnána se situací ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska. Konkrétní specifika postavení zaměstnanců veřejné správy jsou srovnána s právním postavením soukromoprávních zaměstnanců v kapitole 3.3. Úvodem je třeba upozornit na to, že tento právní předpis ještě zcela nenabyl účinnosti. Zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009 s výjimkou ustanovení, která nabyla účinnosti dnem
57
Princip monokratický vyjadřuje skutečnost, že správní orgán je navenek představován jedinou osobou, přičemž tento princip je převážně uplatňován ve státní správě. Naproti tomu princip kolegiální vyjadřuje skutečnost, že správní orgán je tvořen více osobami a pro rozhodnutí orgánu je vždy třeba určitá souhlasná společná vůle. Jako takový je tento princip uplatňován převážně v samosprávě. Blíže v PRŮCHA, P. Správní právo. s. 156.
44
vyhlášení. Jedná se o základní ustanovení vymezující obor služby; činnosti, které zahrnuje služba; služební místa určená pro představené a jejich služební označení; organizační věci služby a správu služebních vztahů státních zaměstnanců; některé náležitosti týkající se jmenování do služby; výši platových tarifů a správní činnosti jednotlivých platových tříd; některé náležitosti jmenování generálního ředitele, jeho zástupce a dalších správních orgánů; jmenování státních tajemníků, personálních ředitelů a jejich zástupců; stanovení systematizace v přechodném období; a zřízení personálního útvaru. Podle Čebišové (2004, s. 150) zavádí služební zákon státní službu na bázi kariérního systému s modifikacemi, které částečně jsou inspirovány pozičním systémem.58 Od klasické definitivy se liší zejména možností úředníka propustit. Naopak v publikaci MV (2003, s. 14) se uvádí, že „přijatý služební zákon vykazuje některé rysy kariérního systému (např. roční příprava na službu), avšak obecně se blíží spíše systému funkčních míst, protože, byť kariérní rozvoj nevylučuje, nevytváří pro něj zákonné podmínky.“ Zajímavé je, že přímo v návrhu služebního zákona z roku 2002 se se stálou státní službou (definitivou) počítalo. Faktem však zůstává, že státní služba podle služebního zákona vykazuje jak prvky kariérního systému, tak pozičního (smluvního) systému. Služební zákon vymezuje základní pojmy jako státní služba, obor služby, služební místo, služební úřad a služební poměr. Termín státní služba může být charakterizován jako výkon státní správy ve správních úřadech (orgánech státní správy), kterou vykonávají státní zaměstnanci.59 Zaměstnanec vykonává službu na služebním místě (služební působiště státního zaměstnance) v oboru služby, do kterého byl jmenován. Oborem služby se rozumí úsek činnosti služebního úřadu (tedy správního úřadu, ve kterém zaměstnanec vykonává službu) nebo jeho část vyplývající ze zvláštního zákona, který stanoví jeho působnost. Služba se vykonává ve služebním poměru. Služební poměr se zakládá k České republice, tedy zaměstnavatelem státního zaměstnance je stát a on je povinen zachovávat mu věrnost.
58
Autorka toto tvrzení podkládá následujícími fakty: existence zvláštního veřejnoprávního zákona (myslí se služební zákon), ale také celková koncepce této služby v praxi; mnohem silnější je zde vazba na službu jako takovou. Při obsazování služebních míst mají přednost dosavadní zaměstnanci, a to i z jiného oboru služby. Zaměstnanec který nemůže dočasně vykonávat službu, je za podmínek stanovených zákonem suspendován, nikoliv ze služby propuštěn. Blíže v Čebišová (2003, s. 444). 59 Podle zákona č. 218/2002 Sb. zahrnuje služba např. přípravu návrhů právních předpisů a zajišťování právní činnosti správních úřadů; přípravu návrhů mezinárodních smluv, koncepcí a programů; řízení a usměrňování činnosti podřízených správních úřadů; vytváření a vedení informačních systémů ve státní správě; ochranu utajovaných informací; zabezpečování obrany státu; obhajobu zahraničních zájmů České republiky; dotační politiku či správní rozhodování. Z tohoto vymezení vyplývá, že ve správních úřadech jsou zaměstnanecké vztahy realizovány podle různých zákonů. Jednak to může být státní služba příslušníků bezpečnostních sborů a služeb, dále státní služba podle služebního zákona a posléze pracovněprávní vztahy podle pracovněprávních předpisů.
45
Zákon upravuje právní poměry státních zaměstnanců, jejich přípravu na službu a služební vztahy ve správních úřadech, jejich odměňování a odměňování ostatních zaměstnanců, organizační věci státní služby či řízení ve věcech služby. Vztahuje se na „malou státní službu“, tzv. občanskou státní službu, tzn. že státními zaměstnanci jsou podle tohoto zákona fyzické osoby, které splňují stanovené předpoklady a požadavky, úspěšně ukončily přípravu na službu, byly jmenovány do služby a složily služební slib. Vedoucí státní zaměstnanci, kteří jsou oprávněni vést podřízené státní zaměstnance, ukládat jim služební úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat výkon jejich služby a dávat jim k tomu závazné příkazy, jsou tzv. představení. Kategorizace státních zaměstnanců se odvíjí od služebních míst, pro které je předepsáno vzdělání a s konkrétním služebním místem je spojeno konkrétní služební označení a platová třída. Tento právní předpis se nevztahuje na nositele politických funkcí (členové vlády, jejich náměstkové, tiskoví mluvčí aj.); zaměstnance správních úřadů, kteří vykonávají pomocné, servisní nebo manuální práce; a osoby, jejichž služební poměry upravují zvláštní zákony (a kteří již v podstatě podle těchto zákonů status státních zaměstnanců mají), např. příslušníci Policie České republiky, příslušníci Vězeňské služby České republiky, vojáci z povolání. Dále to jsou např. učitelé, pracovníci státních a obecních zdravotnických zařízení, zaměstnanci Českých drah nebo členové Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, stejně jako i zaměstnanci územních samosprávných celků. Zákon neupravuje ani zaměstnanecké vztahy soudců, justičních a právních čekatelů, vyšších soudních úředníků, státních zástupců i ostatních zaměstnanců soudů a státních zastupitelství. Státní úředník před přijetím do služby musí splnit několik předpokladů. Jedná se o absolvování tzv. přípravy na službu60, pro kterou musí být uchazeč zejména státním občanem České republiky, alespoň 18 let starý s plnou způsobilostí k právním úkonům, bezúhonný, s předepsaným vzděláním a zdravotní způsobilostí. Zajímavé je, že předpoklad státního občanství a věkového omezení nemusí být splněn ve Spojeném království (dále jen UK). Podmínkou přijetí k přípravě na službu je, že se uchazeč podrobil veřejnému výběrovému řízení, které spočívá v pohovoru s výběrovou komisí, příp. v písemné zkoušce. K přípravě na službu se uzavírá s uchazečem pracovní poměr na dobu určitou podle zákoníku práce. Součástí této přípravy je tříměsíční zkušební doba (v UK maximálně dvouletá). Vyžadováno
60
V této zpravidla roční přípravě si má čekatel osvojit základy výkonu služby. Příprava na službu je jeho povinností vyplývající mu z pracovního poměru, a tedy výkonem práce, za který mu přísluší plat.
46
je rovněž složení tzv. úřednické zkoušky, jejímž účelem je ověřit, zda je čekatel na jmenování do služby dostatečně odborně připraven s potřebnými vědomostmi. Základním druhem služby je, stejně jako v UK, služba na dobu neurčitou. Službu na dobu určitou vykonávají např. státní zaměstnanci působící v zahraničí, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Energetického regulačního úřadu a Komise pro cenné papíry, členové Rady Českého telekomunikačního úřadu a prezídia Komise pro cenné papíry. Na jmenování do služby na dobu neurčitou, popřípadě do služby na dobu určitou, není nárok. Po skončení přípravy na službu je uchazeč do služby jmenován. Jmenovat do služby lze jen na volné služební místo v rámci systematizace (trvale uvolněné nebo nově vytvořené)61. Přednost při obsazování volných míst mají státní zaměstnanci, zařazení mimo službu nebo přecházející na služební místo ve stejné platové třídě. V ostatních případech se vyhlašuje výběrové řízení. Státní zaměstnanec před svým dnem nástupu služby složí služební slib. Zákon pamatuje rovněž na překážky, které jmenování do služby vylučují, které pozastavují výkon služby nebo zakládají důvod skončení služebního poměru.62 Zakazuje se též zaměstnávat osoby blízké ve vztahu přímé podřízenosti nebo finanční či účetní kontroly. V průběhu služby může být státní zaměstnanec i bez svého souhlasu na nezbytnou dobu vyslán na služební cestu, přeložen do jiného služebního úřadu nebo převeden na jiné služební místo.63 Zákon o státní službě pamatuje v tomto případě na dorovnání platu státního zaměstnance, pokud dochází v důsledku přeložení ke snížení jeho platu. Dalšími změnami služebního poměru jsou např. zastupování (povinnost státního zaměstnance, může se uskutečnit i proti jeho vůli, je však omezeno dobou 180 dnů), zproštění služby po dobu trestního vyšetřování pro trestný čin, kterého se měl zaměstnanec dopustit porušením služebních povinností, přerušení služby z důvodu vazby a zařazení mimo službu z organizačních důvodů, z důvodu mateřské a rodičovské dovolené, pro výkon funkce v odborovém orgánu, pro pozastavení služby apod.
61
Systematizace je nástroj sloužící ke stanovení počtu státních zaměstnanců, resp. služebních míst a objemu prostředků na jejich platy. Změna systemizace je přípustná, jen dojde-li ke změně působnosti služebního úřadu na základě zvláštního zákona, nebo k podstatné změně podmínek, za kterých byla schválena. Změnu systemizace schvaluje vláda. 62 Podle Čebišové (2003, s. 451) „jsou překážkou jmenování do služby, případně důvodem jejího pozastavení nebo skončení zákonem stanovené případy neslučitelnosti funkcí. Účelem je zachovat princip dělby moci, resp. zamezit střetu zájmů nebo kumulaci funkcí, která by mohla být na úkor řádného výkonu služby.“ 63 Nevztahuje se na těhotné státní zaměstnankyně, na státní zaměstnankyně a zaměstnance pečující o děti do 8 let, osamělé státní zaměstnankyně a zaměstnance pečující o dítě do 15 let, kteří smějí být vysláni na služební cestu jen se svým souhlasem.
47
Prvek meritního systému lze spatřovat v možnosti ukončení služebního poměru, obdobně jako v UK, kde státní zaměstnanci nemají doživotní držbu úřadu. Služební poměr v České republice může skončit smrtí státního zaměstnance (či jejím prohlášením), rozhodnutím služebního orgánu (např. nesplňuje-li státní zaměstnanec předepsané předpoklady, nevykonává-li řádně službu, nebo z důvodu organizačních a úsporných opatření), na základě žádosti státního zaměstnance nebo ze zákona (např. dnem 31. prosince kalendářního roku, v němž státní zaměstnanec dovršil věk 65 let). V případě, že je skončení služebního poměru podle pravomocného rozhodnutí neplatné, trvá se všemi právy, včetně nároku na plat za dobu od jeho neplatného skončení do doby zařazení státního zaměstnance k výkonu služby. Služební zákon dále upravuje práva a povinnosti státních zaměstnanců, které vyplývají z jejich specifického postavení. Lze konstatovat, že státní úředníci mají zvýšené povinnosti. Základní je především povinnost zachovávat při výkonu státní služby věrnost České republice. Dále je to např. vykonávat službu nestranně; dodržovat služební kázeň; zachovávat mlčenlivost; zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními; zachovávat pravidla slušnosti vůči představeným, ostatním zaměstnancům a při úředním jednání či nepřijímat dary nebo jiné výhody.64 Některé povinnosti musí státní zaměstnanec dodržovat, i když nevykonává službu, např. zachovávat mlčenlivost, nepřijímat dary nebo jiné výhody či oznámit, že je proti nim vedeno trestní stíhání. Ostatní povinnosti státních zaměstnanců jsou stejné jako ty, které musí dodržovat soukromoprávní zaměstnanci. Jde především o dodržování právních a služebních předpisů či plnění služebních úkolů na služebním místě osobně, řádně a včas. Řádné plnění všech povinností tvoří obsah služební kázně a za její porušení nese zaměstnanec kárnou odpovědnost. Zaviněné porušení služební kázně je kárným proviněním.65 Kárné řízení se zahajuje na návrh příslušného služebního orgánu, může jej však podat rovněž státní zaměstnanec proti sobě samému. Další specifickou odpovědností je tzv. zvláštní odpovědnost za škodu ve službě nebo v souvislosti se službou, kdy Česká republika (za ni jedná příslušný služební úřad) odpovídá za škodu způsobenou fyzické osobě, která poskytla pomoc státnímu 64
Povinnosti státních zaměstnanců vychází ze základních principů, zásad a povinností veřejných zaměstnanců v Evropě, které jsou formulovány jako příloha Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy. Mezi nejdůležitější povinnosti patří: dodržovat požadavky právního státu, mlčenlivost, neutralitu, nestrannost, hierarchickou podřízenost, loajalitu vůči demokratickým institucím, povinnost respektovat veřejnost a povinnost nést odpovědnost. Mezi principy mohou být zmíněny: zásada rovného přístupu, otevřená a fair soutěž, stejná práva jako mají ostatní občané, vyloučení nespravedlivé diskriminace, právo a povinnost soustavně se vzdělávat apod. Blíže v Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers to member states on the status of public officials in Europe. 65 Kárnými opatřeními jsou písemná důtka, snížení platu, odvolání ze služebního místa představeného nebo propuštění ze služebního poměru.
48
zaměstnanci na jeho žádost při plnění jeho služebních úkolů. Důvodová zpráva ke služebnímu zákonu uvádí, že specifická je také odpovědnost služebního úřadu za škodu státnímu zaměstnanci, k níž došlo na jeho majetku pro plnění jeho služebních úkolů. Smyslem této právní úpravy je poskytnout státnímu zaměstnanci ochranu, neboť ten se při výkonu své funkce vystavuje určitému riziku a nebezpečí spojenému s povahou jeho funkce. Nejedná se o objektivní odpovědnost služebního úřadu (státu), protože se požaduje, aby bylo prokázáno, že škoda na majetku státního zaměstnance byla způsobena pro výkon jeho pravomoci jako státního zaměstnance. Podle Listiny základních práv a svobod mají všichni občané stejná práva, tzn. že se státním zaměstnancům zaručují stejná práva jako ostatním občanům. Služební zákon např. stanovuje právo (a zároveň povinnost) státních zaměstnanců na prohlubování vzdělání, na plat a platový postup, na veřejné užívání služebního označení státního zaměstnance či právo podávat ve věcech výkonu služby a ve věcech služebních vztahů žádosti nebo stížnosti. Rozdílné od soukromoprávních zaměstnanců je zejména omezení práv, kdy státní zaměstnanci nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost (pokud nebyli do těchto orgánů vysláni služebním úřadem). Státní zaměstnanci nesmějí být ani členy zvláštních orgánů, které vykonávají státní správu. Dále nesmějí vykonávat žádnou jinou výdělečnou činnost než službu podle služebního zákona (nevztahuje se na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka pro soud nebo správní úřad, na činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku). Představení, jako vedoucí služebního úřadu nebo ředitelé sekce, nesmějí vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo v politickém hnutí. Na rozdíl od Spojeného království, jim nepřísluší ani právo na stávku (náhradou je tzv. smírčí řízení) a po dobu 2 let po skončení služebního poměru nesmí vykonávat přímou podnikatelskou činnost ani podnikatelskou činnost jako společník právnické osoby v takovém oboru, v jakém vykonával službu (v UK se vyžaduje vládní souhlas k placenému zaměstnání). Samotný služební zákon upravuje rovněž odměňování státních zaměstnanců, které se však z velké části řídí i zákoníkem práce. Základní složkou platu je platový tarif, stanovený pro platovou třídu stanovenou pro služební místo, na které byl jmenován, a pro platový stupeň, do kterého byl zařazen. Platové tarify se stanoví ve dvanácti platových třídách a v každé z nich ve dvanácti platových stupních.66 Platové třídy vyjadřují složitost, odpovědnost a namáhavost
66
Podle Čebišové (2003, s. 460) vyjadřuje systém diferenciaci v odměňování a vztah k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře.
49
správních činností. Platovým stupněm se ohodnocují odborné zkušenosti, poměřované délkou odborné praxe. K základnímu platu může státní zaměstnanec získat celou řadu příplatků. Další zvláštností, kterou služební zákon zavádí, je tzv. řízení ve věcech služebního poměru.67 Toto řízení se vztahuje v zásadě na všechny důležité věci týkající se služebního poměru. Účastníky řízení jsou státní zaměstnanec (státní zaměstnanec, jehož služební poměr skončil, pozůstalý po státním zaměstnanci) a služební úřad. Rozhoduje služební orgán. Přezkoumání rozhodnutí se děje v odvolacím řízení. Zjistí-li se dodatečně závažné okolnosti, které účastník řízení nemohl bez své viny v řízení uplatnit a které odůvodňují příznivější rozhodnutí v jeho prospěch, může rozhodující orgán na návrh účastníka řízení změnit nebo zrušit pravomocné rozhodnutí. Ostatní ustanovení služebního zákona se většinou řídí zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Resp. státní služba je upravena služebním zákonem, pokud tento právní předpis nestanovuje v některých případech jinak.
Jak jsem uvedla výše, nedostatkem služebního zákona je neustálé prodlužování nabytí jeho účinnosti (v současné době to je již se sedmiletým posunem oproti vládnímu návrhu zákona, tj. k 1. lednu 2009). Aktuálně se ovšem uvažuje o tzv. zákoně o veřejné službě. Ing. Zuzana Beránková z Úřadu vlády České republiky a PaedDr. František Menšík z Odboru rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě Ministerstva vnitra ČR mě elektronicky informovali o následujících faktech. Vláda se ve svém programovém prohlášení zavázala k tomu, že prostřednictvím zákona o veřejné službě (státní službě) bude určena hranice mezi politicky obsazenými a úřednickými místy ve státní správě a samosprávě a zajištěno odpolitizování, profesionalizace a stabilizace veřejné správy. Uložila svým usnesením č. 68 ze dne 24. ledna 2007 ministrovi vnitra a informatiky předložit vládě Návrh koncepce vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě včetně analýzy návrhu jediné komplexní právní úpravy právního postavení zaměstnanců ve veřejné správě s termínem do 30. 6. 2007. Z toho vyplývá, že vláda uvažuje o přehodnocení dosavadní právní úpravy dané jak zákonem o úřednících územních
67
Čebišová (2003, s. 464) zpochybňuje zvláštní povahu tohoto řízení, neboť podle ní zákon konstruuje řízení jako řízení dvoustranné, kdy rozhoduje služební orgán a takové pojetí řízení se spíše podobá jakémusi rozhodčímu řízení v soukromoprávních zaměstnaneckých sporech. Důvodová zpráva se k této otázce vyjadřuje následovně: Opouští se od soukromoprávní koncepce, která je vlastní pracovněprávním vztahům upraveným zákoníkem práce, a je založena na dvoustranném právním úkonu, jímž je zpravidla pracovní smlouva, a spory z těchto vztahů rozhodují soudy v občanskoprávním řízení. Řízení ve věcech služebního poměru se uskutečňuje mezi stanovenými účastníky … je řízením zvláštním. Řízení není správním řízením podle správního řádu, nýbrž se jedná o zvláštní právní úpravu konstruovanou pro účely služebního zákona (upraveno).
50
samosprávných celků, tak i služebním zákonem. Explicitně však z toho nevyplývá, že by měly být nahrazeny jediným zákonem o veřejné službě, i když je to jeden z možných způsobů řešení. Bude-li dodržen uvedený termín předložení materiálu, lze předpokládat, že se materiál dostane na program jednání vlády v průběhu letních prázdnin.
3.2.2 Zákon o úřednících územních samosprávných celků Důvodová zpráva k zákonu č. 312/2002 Sb. uvádí, že návrh tohoto zákona byl schválen dne 7. listopadu 2001. Po věcné stránce přejímal v nejvyšší možné míře zásady vládního návrhu služebního zákona, zejména personální rozsah zákona, předpoklady pro uzavření pracovního poměru, zvláštní úpravu výběru úředníků, jejich povinnosti, zvýšené nároky na ně a určité kompenzace za tyto povinnosti a nároky, důraz na jejich vzdělávání a na jejich větší stabilizaci. Zákon o úřednících územních samosprávných celků (dále jen ÚSC) je v poměru speciality k zákoníku práce, tzn. že na pracovněprávní vztahy úředníků ÚSC se vztahuje zákoník práce, nestanoví-li zákon č. 312/2002 Sb. jinak. Upraveny jsou pouze ty záležitosti, u kterých neposkytuje zákoník práce uspokojivé řešení vzhledem ke specifičnosti výkonu veřejné správy. Odchylky od úpravy pracovního poměru v zákoníku práce mají zajistit především nestrannost úředníků ÚSC. Chrástková (2004, s. 181) člení tyto odchylky do dvou skupin. „Některá ustanovení zákona o úřednících ÚSC upravují otázky, které zákoník práce dosud neupravoval. Jiná ustanovení naproti tomu odchylně upravují vztahy v pracovním právu již známé. Ustanovení zákona o úřednících ÚSC se v takovém případě podle jejich povahy použijí buď vedle normy stanovené zákoníkem práce, nebo tuto normu zcela nahradí.“ Potřeba nové právní úpravy vyplynula z nedostatků tehdejší právní úpravy, ale také z měnícího se prostředí, které kladlo na zaměstnance ÚSC stále vyšší nároky. Kritizovaným důsledkem byla zejména neuspokojivá odborná úroveň zaměstnanců ÚSC. Hlavními příčinami tohoto stavu byl subjektivní výběr zaměstnanců, jejich poměrně vysoká fluktuace, neúplný systém vzdělávání zaměstnanců a v některých případech i nadměrné zásahy volených orgánů ÚSC do individuálních personálních rozhodnutí týkajících se zaměstnanců ÚSC (Chrástková, 2004, s. 180). Podle Čebišové (2003, s. 477) má zákonná úprava poměrů samosprávných úředníků v České republice tradici. Její potřebnost je dána obecným požadavkem na určitou míru jednotnosti a koordinovanosti územní samosprávy, ale velkou roli zde hraje skutečnost, že tito úředníci 51
vykonávají vedle samosprávné funkce též přenesenou státní správu. Zákonem se tedy prosazuje zájem státu na řádném, kvalifikovaném výkonu jeho úkolů a funkcí. Důvodová zpráva označuje za hlavní účel navrhovaného zákona zejména: přispět ke zvýšení kvality výkonu veřejné správy plnou profesionalizací úředníků, omezit politický subjektivismus při rozhodování o personálních otázkách (tzn. zajistit nestrannost výkonu veřejné správy), a přispět ke změně pojetí veřejné správy ve službu veřejnosti. Na rozdíl od služebního zákona, zavádí zákon o úřednících ÚSC meritní systém veřejné služby, tzn. postavení a nároky úředníků se řídí výhradně jejich odbornou kvalifikací a pracovním výkonem.
Zákon č. 312/2002 Sb. se vztahuje na úředníky, tj. zaměstnance všech krajů, obcí i hlavního města Prahy, zařazené do úřadů územních samosprávných celků, kteří se podílí na výkonu správních činností (tj. plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti)68. Úředníci jsou v pracovním poměru k ÚSC, založeném na smluvním systému regulovaným pracovním právem. Dále se zákon vztahuje rovněž na vedoucí úředníky, kterých se týkají některá zvláštní pravidla. S odkazem na zákoník práce jsou oprávněni stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Zákon o úřednících ÚSC potom stanovuje, že u vedoucích úředníků se zakládá pracovní poměr jmenováním, které provádí vedoucí úřadu (tajemník obecního úřadu, magistrátu statutárního města, úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města, ředitel krajského úřadu, Magistrátu hlavního města Prahy a tajemníci městských částí hlavního města Prahy; v obcích, kde není funkce tajemníka zřízena, plní úkoly vedoucího úřadu starosta). Tento právní předpis se nevztahuje na zaměstnance ÚSC zařazené v jeho organizačních složkách; výhradně v jeho zvláštních orgánech; dále na ty, kteří vykonávají nebo řídí výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce; na členy zastupitelstev (nejsou v pracovním poměru), komisí a jiných zvláštních orgánů zřizovaných územními samosprávnými celky, pokud nejsou zaměstnanci ÚSC. Na tyto zaměstnance se vztahuje v plném rozsahu zákoník práce.
68
Zde vyvstává problém, protože zákon nevymezuje správní činnosti přesně. Podle Vidlákové (2006, s. 22) může být v konkrétních případech docela obtížné stanovit, co je a co již není výkonem správní činnosti. Tato obtíž zřejmě nevyvstává, pokud jde o samostatnou působnost, která je jasně stanovena v zákoně o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze, ale může k tomu dojít v případech přenesené působnosti, kdy tyto správní činnosti jsou obsaženy v desítkách, ne-li stovkách zákonů. Důležitým pomocníkem při rozhodování o správném zařazení zaměstnance je vyhláška Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, která obsahuje taxativní katalog správních činností v přenesené i samostatné působnosti, pro jejichž výkon se vyžaduje ověření zvláštní odborné způsobilosti. V příloze k vyhlášce je uvedeno celkem 30 položek správních činností.
52
Stejně jako u státních zaměstnanců, musí úředník pro vznik pracovního poměru splnit specifické předpoklady. Jedná se zejména o státní občanství České republiky (popř. u cizince o trvalý pobyt v České republice), věk nejméně 18 let, způsobilost k právním úkonům, bezúhonnost, ovládání jednacího jazyka (upravuje jej např. zákon o správě daní a poplatků, podle kterého je úředním jazykem jazyk český nebo slovenský) a další předpoklady stanovené zvláštním právním předpisem. Vedoucí úřadu musí pro jmenování splňovat navíc nejméně tříletou praxi ve vedoucí pozici nebo při výkonu správních činností v pracovním poměru k ÚSC nebo služebním poměru ke státu nebo ve funkci člena zastupitelstva ÚSC dlouhodobě uvolněného pro výkon této funkce. Územní samosprávný celek může zavést vnitřním předpisem systemizaci pracovních míst, na kterých budou vykonávány správní činnosti. Stejně jako u úředníků místní správy ve Spojeném království, se uzavírají se zaměstnanci ÚSC pracovní smlouvy. Uzavření však musí předcházet veřejná výzva k přihlášení zájemců, pokud jde o pracovní poměr na dobu neurčitou. Vedoucí úřadu pořídí o posouzení a hodnocení zájemců veřejně přístupnou zprávu, která obsahuje mimo jiné označení zájemce, se kterým byla uzavřena pracovní smlouva, nebo sdělení, že s žádným ze zájemců nebyla pracovní smlouva uzavřena. Zákon dále upravuje výběrové řízení, které je podmínkou pro jmenování do funkce vedoucího úřadu a vedoucího úředníka, a pro vznik pracovního poměru na dobu neurčitou v krajském úřadě, v Magistrátu hl. m. Prahy, v obecním úřadě obce s rozšířenou působností, v pověřeném obecním úřadě, a v úřadě městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy, kterému je svěřen výkon přenesené působnosti v rozsahu pověřeného obecního úřadu. Účelem výběrového řízení je zajistit rovný přístup k veřejným funkcím. Výběrové řízení vyhlašuje vedoucí úřadu (na funkci vedoucího úřadu), hejtman, primátor nebo starosta. Uchazeče posuzuje nejméně tříčlenná výběrová komise, která ze svého neveřejného jednání pořídí písemnou zprávu o posouzení uchazečů. Ke zprávě připojí vedoucí úřadu záznam o uzavření pracovní smlouvy nebo o jmenování. Jednou z výhod, které pro úředníka zavádí zákon o úřednících, je trvání jeho pracovního poměru. Ten se uzavírá, stejně jako u státních zaměstnanců, zásadně na dobu neurčitou. Zákon umožňuje výjimky, kdy se pracovní poměr uzavírá na dobu určitou (např. pro zajištění časově omezené správní činnosti nebo nahrazení dočasně nepřítomného úředníka). V pracovní smlouvě musí být tento důvod uveden. Krátkodobý pracovní poměr neumožňuje, aby si úředník prohluboval kvalifikaci. Vzdělávání úředníků je přitom jednou z nejdůležitějších záruk kvality výkonu veřejné správy. 53
V zákoně je možné spatřovat prvky stabilizace úředníků a jistoty jejich pracovního poměru. Převést úředníka na jinou práci lze totiž jen v případě, když neprokázal zvláštní odbornou způsobilost. Vedoucí úředník nebo vedoucí úřadu může být z funkce odvolán jen ze zákonných důvodů, např. pro pozbytí předpokladů, porušení svých povinností či neukončení vzdělávání vedoucích úředníků (tzn. nikoliv např. bez udání důvodu). Sám se ovšem může své funkce vzdát. Specifikem je, že odvoláním nebo vzdáním se vedoucí funkce pracovní poměr nekončí (neplatí u pracovního poměru na dobu určitou). ÚSC musí úředníkovi navrhnout změnu jeho zařazení na jinou práci.69 Jestliže ÚSC takovou práci nemá nebo úředník odmítne, jde o překážku v práci na straně zaměstnavatele (ÚSC) a je dán výpovědní důvod podle zákoníku práce. Při skončení pracovního poměru úředníka mu podle zákoníku práce přísluší odstupné. Zákon č. 312/2002 Sb. však zaručuje další výhodu, a to tzv. další odstupné při rozvázání pracovního poměru z organizačních důvodů uvedených v zákoníku práce70, kdy úředník dovršil stanovený počet odsloužených let. Podle délky tohoto trvání je odstupňovaná výše dalšího odstupného od dvojnásobku až po čtyřnásobek průměrného měsíčního výdělku úředníka. Úředníci ÚSC vzhledem ke svému specifickému postavení disponují zvláštními povinnostmi, kterými jsou zejména dodržovat ústavní pořádek České republiky a další právní předpisy; hájit veřejný zájem; plnit pokyny vedoucích úředníků (úředník ovšem nesmí vykonat pokyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil trestného činu, přestupku, popř. jiného správního deliktu, a musí toto písemně oznámit vedoucímu úřadu); prohlubovat si kvalifikaci; jednat a rozhodovat nestranně; zdržet se jednání, které by narušilo důvěryhodnost ÚSC, nebo které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními (zejména nezneužívat informací); nepřijímat dary nebo jiné výhody; zachovávat mlčenlivost (neplatí, pokud byl této povinnosti zproštěn); či poskytovat informace o činnosti ÚSC.71 Další povinnosti úředníka jsou obdobné jako u soukromoprávních zaměstnancích, tj. povinnost pracovat svědomitě a řádně podle
69
Chrástková (2004, s. 182 - 186) definuje povinnost zaměstnavatele učinit vedoucímu úředníkovi nabídku jeho dalšího pracovního zařazení, které odpovídá jeho kvalifikaci, zdravotnímu stavu a schopností, jako nabídkovou povinnost. Ke splnění nabídkové povinnosti stačí nabídka jednoho pracovního místa. 70 Ruší-li se nebo přemísťuje-li se zaměstnavatel nebo jeho část, či stane-li se zaměstnanec nadbytečným vzhledem k rozhodnutí zaměstnavatele nebo příslušného orgánu za účelem zvýšení efektivnosti práce. 71 Zatímco běžné pracovněprávní povinnosti jsou zaměstnanci ukládány jen po dobu výkonu práce, povinnosti zdržet se jednání, které by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku a které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními (tj. především nezneužívat informací), nepřijímat dary nebo jiné výhody a zachovávat mlčenlivost, se vztahují na chování úředníka i mimo výkon práce. Mlčenlivost úředníků nemá na rozdíl od soukromé sféry chránit zájmy zaměstnavatele, ale řádný výkon veřejné správy.
54
svých sil, znalostí a schopností; plnit kvalitně, hospodárně a včas pracovní úkoly; řádně hospodařit s prostředky svěřenými mu územním samosprávným celkem a střežit a ochraňovat jeho majetek, apod. Obdobně jako u státních zaměstnanců, je kompenzací zvýšených povinností úředníků a nároků na ně kladených, rozšíření dovolené o jeden týden na rozdíl od zaměstnanců soukromé správy či již zmíněné další odstupné. I úředníci ÚSC mají podle zákona č. 312/2002 Sb. některá práva omezena. Nesmějí být členy řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž předmětem činnosti je podnikání (neplatí, pokud do takového orgánu byli vysláni územním samosprávným celkem; nenáleží jim však odměna). Na rozdíl od služebního zákona zde neplatí úplný zákaz jiné výdělečné činnosti. Úředník může vykonávat jinou výdělečnou činnost s předchozím písemným souhlasem územního samosprávného celku, u něhož je zaměstnán (nevztahuje se na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka vykonávanou pro soud nebo správní úřad, na činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku). Na rozdíl od soukromoprávních zaměstnanců, nelze s úředníkem uzavřít konkurenční doložku, protože cílem zákona o úřednících ÚSC je vytvořit podmínky pro zvýšení mobility úředníků ve veřejné správě. Velká část zákona o úřednících ÚSC (§ 17 – 37) upravuje vzdělávání úředníků. Zákon nařizuje úředníkovi prohlubovat si na náklady ÚSC kvalifikaci účastí na vstupním vzdělávání, průběžném vzdělávání, a na přípravě a ověření zvláštní odborné způsobilosti. Vstupní vzdělávání zahrnuje základní znalosti z oblasti veřejné správy, veřejného práva, veřejných financí, či základní dovednosti a návyky potřebné pro výkon správních činností. Povinnost absolvovat vstupní vzdělávání se nevztahuje na úředníka, který má zvláštní odbornou způsobilost. Průběžné vzdělávání zahrnuje prohlubující, aktualizační a specializační vzdělávání úředníků zaměřené na výkon správních činností v ÚSC, včetně získávání a prohlubování jazykových znalostí. Zvláštní odborná způsobilost zahrnuje souhrn znalostí a dovedností nezbytných pro výkon veřejnosprávních činností a skládá se z obecné a zvláštní části. Zvláštní odborná způsobilost se ověřuje zkouškou a prokazuje osvědčením. Zkouška a vyhlášení jejích výsledků jsou veřejné. Vedoucí úředník prokazuje zvláštní odbornou způsobilost z obecné části a ze zvláštní části, vedoucí úřadu jen z obecné části. Pro ověřování zvláštní odborné způsobilosti vytváří Ministerstvo vnitra tříčlenné zkušební komise. Úředník má právo podat námitky proti postupu této komise (tzv. řízení o námitkách). Námitky se podávají zkušební komisi, která je může předat k rozhodnutí ministerstvu. 55
Vzdělávání vedoucích úředníků zahrnuje obecnou část a zvláštní část. Obecná část zahrnuje znalosti a dovednosti v oblasti řízení úředníků. Zvláštní část zahrnuje přehled o činnostech stanovených prováděcím právním předpisem vykonávaných podřízenými úředníky. Vedoucí úředník, který se účastnil vzdělávání, je povinen setrvat po ukončení tohoto vzdělávání v pracovním poměru k ÚSC po dobu 3 let (obdoba kvalifikační dohody u soukromoprávních zaměstnancích). Pokud úředník rozváže s ÚSC pracovní poměr dříve, musí uhradit náklady spojené s jeho vzděláváním. Povinnost prokázat zvláštní odbornou způsobilost, účastnit se vzdělávání vedoucích úředníků a vedoucích úřadů nebo vstupního vzdělávání nemá úředník, který získal vzdělání v bakalářských nebo magisterských studijních programech nebo kterému bylo vydáno osvědčení o uznání rovnocennosti vzdělání. Novinkou v systému vzdělávání se stalo i zapojení škol a soukromých subjektů. Zárukou, že úředníkům se dostane kvalitního vzdělávání, jsou akreditace vzdělávacích institucí a vzdělávacích programů od Ministerstva vnitra.
3.3
Srovnání zaměstnanců správy veřejné a soukromé
Tato kapitola znázorňuje některá specifika postavení státních zaměstnanců a úředníků územních samosprávných celků, na něž se diplomová práce zaměřuje. Ty jsou následně porovnány s pracovněprávními podmínkami a vztahy soukromoprávních zaměstnanců, a uspořádány do tabulek. Výčet ovšem není taxativní, ale především doplňuje předcházející text. Jelikož zaměstnanci veřejné správy ovlivňují podstatným způsobem kvalitu veřejnosprávních činností, jsou na ně kladeny zvýšené požadavky a povinnosti. Především se jedná o předpoklad odborné připravenosti, profesionálnosti, bezúhonnosti a odpovědnosti. Pracovníci jsou rovněž povinni dodržovat principy nestranného výkonu služby a správních činností, zachovávání mlčenlivosti a věrnosti státu, či nezneužívání nabytých informací. Veřejná správa je chápána zejména jako služba veřejnosti, a tak její zaměstnanci musí hájit veřejný zájem a nestavět ho nad své osobní zájmy. Právní předpisy upravující pracovněprávní poměry zaměstnanců veřejné správy jim za tyto zvýšené požadavky, povinnosti a rovněž i za omezení některých práv poskytují určité výhody a kompenzace.
56
3.3.1 Státní zaměstnanci versus soukromoprávní zaměstnanci Podle důvodové zprávy ke služebnímu zákonu jsou zvýšené předpoklady pro vznik služebního poměru státních zaměstnanců, jejich povinnosti a omezení práv státních zaměstnanců
kompenzovány
specifickým
přiměřeným
zabezpečením,
na
které
soukromoprávní zaměstnanci nemají právo. Jedná se především o: •
nárok státního zaměstnance na výplatu odbytného při skončení služebního poměru na dobu neurčitou z důvodů uvedených v zákoně (organizačních a úsporných opatření, kdy dojde ke snížení počtu státních zaměstnanců, a po uplynutí doby jednoho roku, kdy byl státní zaměstnanec zařazen mimo službu z organizačních důvodů). Výše tohoto odbytného závisí na délce trvání služebního poměru a pohybuje se v rozmezí od trojnásobku do dvanáctinásobku průměrného měsíčního platu (§ 55 odst. 2),
•
právo státního zaměstnance na zajištění textů právních předpisů, mezinárodních smluv, služebních předpisů, sbírek soudních rozhodnutí a v přiměřeném rozsahu též odborných časopisů a odborné literatury, jejichž zaměření se vztahuje k výkonu služby (§ 63 odst. 2 písm. b),
•
prodloužení dovolené státních zaměstnanců o 1 týden, oproti stavu vyplývajícímu ze zákoníku práce, tedy na 5 týdnů v roce (§ 84 odst. 1),
•
nárok státního zaměstnance na poskytnutí služebního volna k individuálním studijním účelům v rámci prohlubování vzdělání72. Toto volno činí ovšem nejvýše 6 dní v kalendářním roce. Náklady prohlubování vzdělání nese služební úřad (§ 87 odst. 2),
•
nárok státního zaměstnance na vyplacení odchodného při prvním skončení služebního poměru na dobu neurčitou (po přiznání plného invalidního důchodu nebo po nabytí nároku na starobní důchod) a při skončení služebního poměru z důvodu dlouhodobé zdravotní nezpůsobilosti, ke které došlo v souvislosti s výkonem služby. Výše tohoto odchodného je pětinásobek měsíčního platu (§ 98 odst. 1 a 2),
•
nárok státního zaměstnance na plat při dočasné neschopnosti k výkonu služby73, nejdéle však po dobu 30 dnů v roce (§ 111),
•
za stanovených podmínek nárok na příspěvek za výsluhu služebních let k důchodu pro státního zaměstnance ve službě na dobu neurčitou a pro pozůstalé po těchto
72
Zde je nutné odlišit prohlubování vzdělání od zvýšení vzdělání. Prohlubování vzdělání státních zaměstnanců je součástí služebních vztahů a zaměřuje se na jejich další odborný růst v jimi vykonávaném oboru služby. Zvýšení vzdělání státního zaměstnance se uskutečňuje účastí na školení nebo studiu při výkonu služby. Úlevy ve službě a hmotné zabezpečení se při zvyšování vzdělání řídí, stejně jako u soukromoprávních zaměstnanců, zákoníkem práce. 73 Státním zaměstnancům náleží podle § 110 služebního zákona sociální zajištění, které zahrnuje plat při dočasné neschopnosti k výkonu služby a příspěvek za výsluhu služebních let k důchodu.
57
zaměstnancích. Výše tohoto příspěvku se stanoví procentní sazbou v závislosti na počtu služebních let (započítává se nejvýše posledních 20 let) a na výši výpočtové základny. Výdaje na příspěvek k důchodu se hradí ze státního rozpočtu (§ 112 až 121), •
nárok na úhradu celého pojistného na všeobecné zdravotní pojištění za státního zaměstnance74.
Kromě těchto výhod pro státní zaměstnance lze při detailnějším rozboru služebního zákona a zákoníku práce nalézt i další specifika postavení státních zaměstnanců. Následující tabulka je staví do protikladu s pracovněprávními podmínkami zaměstnanců, jejichž právní poměry se řídí soukromoprávní legislativou.
Tabulka č. 1: Komparace státních zaměstnanců se zaměstnanci soukromoprávními Státní zaměstnanci podle služebního zákona Služební poměr se zakládá k České republice na základě jednostranného jmenování. Zaměstnavatelem státních zaměstnanců je tedy stát. Služební poměr se zakládá výhradně na dobu neurčitou. Jen za zákonem stanovených podmínek se zakládá na dobu určitou. Státní zaměstnanci nemohou využívat pružné pracovní doby. Před jmenováním do služby je povinnost absolvovat zpravidla roční přípravu na službu, součástí které je zkušební doba v trvání 3 měsíců. Podmínkou přijetí k přípravě na službu je, že se uchazeč podrobil povinného výběrového řízení. Státní zaměstnanci jsou povinni složit služební slib. Služební poměr na základě jmenování vzniká dnem, ve kterém je složen služební slib.
Soukromoprávní zaměstnanci podle zákoníku práce Pracovní poměr se zakládá dvoustranným právním úkonem - pracovní smlouvou mezi (soukromým) zaměstnavatelem a zaměstnancem. Pracovní poměr trvá po dobu neurčitou, může být však sjednán i na dobu určitou. Zaměstnanec může uplatnit pružné rozvržení pracovní doby. U soukromoprávních zaměstnanců není vyžadována zvláštní příprava na jejich práci, je možno využít jen zkušební doby. Výběrové řízení pro soukromoprávní zaměstnance zákoník práce nezakládá. Pracovní poměr vzniká dnem, který byl sjednán v pracovní smlouvě jako den nástupu do práce, popř. dnem, který byl uveden jako den jmenování na pracovní místo vedoucího zaměstnance.
74
Zdravotní, nemocenské a důchodové pojištění státních zaměstnanců je upraveno obecnými zákony, tzn. zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.
58
Služební úřad může vyslat státního zaměstnance na služební cestu na dobu nezbytné potřeby i bez jeho souhlasu. Státní zaměstnanec může být přeložen k výkonu služby do jiného služebního úřadu i bez svého souhlasu. Státní zaměstnanec může být převeden na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat dosavadní službu ze zdravotních důvodů, jestliže byl odvolán ze služebního místa představeného, v důsledku uloženého trestu zákazu činnosti, nebo jestliže pozbyl způsobilost seznamovat se s utajovanými informacemi i bez svého souhlasu. Je-li skončení služebního poměru neplatné, služební poměr trvá se všemi právy, včetně nároku na plat za dobu od neplatného skončení služebního poměru do doby zařazení státního zaměstnance k výkonu služby. Státní zaměstnanci nesmějí vykonávat žádnou jinou výdělečnou činnost než službu podle služebního zákona (nevztahuje se na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka pro soud nebo správní úřad, na činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku). Státní zaměstnanci nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost (neplatí, pokud do takového orgánu byli vysláni zaměstnavatelem). Představený (vedoucí služebního úřadu nebo ředitel sekce) nesmí po dobu 2 let po skončení služebního poměru vykonávat přímou podnikatelskou činnost, ani jako společník právnické osoby v takovém oboru, v jakém vykonával službu (neplatí, jde-li o podnikatelskou činnost vykonávanou jako svobodné povolání). Délka dovolené státních zaměstnanců činí 5 týdnů. Nárok státního zaměstnance na poskytnutí služebního volna k individuálním studijním účelům v rámci prohlubování vzdělání.
Zaměstnavatel může vyslat zaměstnance na pracovní cestu na dobu nezbytné potřeby jen s jeho souhlasem. Přeložit zaměstnance k výkonu práce do jiného místa je možné pouze s jeho souhlasem. Zaměstnavatel může převést zaměstnance i bez jeho souhlasu na dobu nezbytné potřeby na jinou práci, než byla sjednána, jestliže to je třeba k odvrácení mimořádné události nebo jiné hrozící nehody nebo k zmírnění jejich bezprostředních následků. Náhrada mzdy přísluší zaměstnanci při neplatné výpovědi ve výši průměrného výdělku ode dne, kdy oznámil zaměstnavateli, že trvá na dalším zaměstnávání do doby jeho pokračování v práci nebo kdy dojde k platnému skončení pracovního poměru. Soukromoprávní zaměstnanci mohou využít možnosti vykonávat vedle svého zaměstnání výdělečnou činnost, která je shodná s předmětem činnosti zaměstnavatele jen s jeho předchozím písemným souhlasem (nevztahuje se na výkon vědecké, pedagogické, publicistické, literární a umělecké činnosti).
Se soukromoprávními zaměstnanci může zaměstnavatel uzavřít konkurenční doložku, kterou se zaměstnanec zavazuje, že se po určitou dobu po skončení zaměstnání (nejdéle však po dobu 1 roku), zdrží výkonu výdělečné činnosti, která by byla shodná s předmětem činnosti zaměstnavatele nebo která by měla vůči němu soutěžní povahu. Výměra dovolené činí nejméně 4 týdny v kalendářním roce. Při prohlubování kvalifikace u soukromoprávních zaměstnanců podle zákoníku práce žádný nárok na poskytnutí volna není. 59
Státnímu zaměstnanci přísluší při prvním skončení služebního poměru na dobu neurčitou po přiznání plného invalidního důchodu nebo vzniku nároku na starobní důchod odchodné ve výši pětinásobku měsíčního platu. Služební zákon zakládá nárok státního zaměstnance na plat při dočasné neschopnosti k výkonu služby, nejdéle však po dobu 30 dnů. Nárok státního zaměstnance na příspěvek za výsluhu služebních let k důchodu. Pojistné na všeobecné zdravotní pojištění platí za státní zaměstnance v plném rozsahu stát. Česká republika jako zaměstnavatel, za kterou jedná příslušný služební úřad, odpovídá za škodu způsobenou státnímu zaměstnanci pro plnění jeho služebních úkolů; za škodu způsobenou fyzické osobě, která poskytla pomoc státnímu zaměstnanci na jeho žádost při plnění služebních úkolů; a za škodu na majetku státního zaměstnance. Služební zákon zakládá tzv. kárnou odpovědnost státního zaměstnance za řádné plnění všech jeho povinností. Možnost využít zvláštního druhu řízení, a to řízení ve věcech služebního poměru, které se vztahuje v zásadě na všechny důležité věci týkající se služebního poměru. Představený nesmí vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo v politickém hnutí. Představeným nepřísluší právo na stávku.
Zaměstnavatel může zaměstnanci poskytnout odměnu zejména při dovršení 50 let věku a při prvním skončení pracovního poměru po přiznání invalidního důchodu nebo po nabytí nároku na starobní důchod. Zaměstnanci přísluší náhrada mzdy jen po dobu prvních 14 dnů trvání dočasné pracovní neschopnosti.
Část pojistného na zdravotní pojištění platí za zaměstnance zaměstnavatel, část si zaměstnanec platí sám.
Zaměstnavatel odpovídá zaměstnanci za škodu, která mu vznikla při plnění jeho pracovních úkolů.
Na závěr bych ráda upozornila na nedostatky, na které jsem narazila při analýze služebního zákona a zákoníku práce, při jejich vzájemné komparaci a vyhledávání specifik a odlišností státních zaměstnanců od soukromoprávních zaměstnanců. Chyby se vyskytují ve služebním zákoně při odkazování na zákoník práce. Jedná se o ustanovení o zákazu diskriminace ve služebním poměru (§ 80 služebního zákona), který říká: „před vznikem pracovního poměru k přípravě na službu se rovné zacházení řídí § 28 větou třetí zákoníku práce“. Problém je, že § 28 zákoníku práce hovoří o kolektivních smlouvách. Správně by měl být odkaz na § 31 a 32, a následně na § 16 zákoníku práce. Další chyba se vyskytla u oprávnění odborové organizace působící ve služebním úřadu a oprávnění vyššího odborového orgánu (§ 125 odst. 1 60
služebního zákona), kde se pod písmenem h odkazuje na § 136 zákoníku práce. Ten však upravuje platový výměr. Správný odkaz by měl být až na § 322 zákoníku práce.
3.3.2 Úředníci územních samosprávných celků versus soukromoprávní zaměstnanci Rovněž úředníci územních samosprávných celků mají specifické postavení ve vztahu k zaměstnancům soukromého sektoru, ačkoliv na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se vztahuje zákoník práce, nestanoví-li zákon o úřednících ÚSC jinak. Ten tedy upravuje jen ty záležitosti, které zákoník práce neřeší vhodným a uspokojivým způsobem vzhledem ke specifičnosti výkonu veřejnosprávních činností. I když se vyskytují rozdíly mezi státními zaměstnanci a úředníky ÚSC např.v úhradě nákladů činností úředníků či v obsazování volných míst a v rozhodnutí o jejich počtu, jsou na samosprávní úrovni v podstatě uplatňovány stejné zásady, jako u státní správy. Zákon o úřednících územních samosprávných celků vycházel ze služebního zákona, když stanovil zejména předpoklady pro uzavření pracovního poměru, zvláštní úpravu výběru úředníků, jejich zvýšené povinnosti, požadavky a určité kompenzace za ně, důraz na jejich vzdělávání a na jejich větší stabilizaci. Výhodou pro úředníky je především prodloužení dovolené o jeden týden a zvýšené odstupné, tzv. další odstupné. Následující tabulka opět znázorňuje specifika úředníků ÚSC a staví je do protikladu s pracovněprávními podmínkami a vztahy zaměstnanců soukromoprávních.
Tabulka č. 2: Komparace úředníků územních samosprávných celků se soukromoprávními zaměstnanci Úředníci územních samosprávných celků podle zákona o úřednících ÚSC Pracovní poměr k ÚSC, jako zaměstnavateli, založený na smluvním systému. Uzavření pracovní smlouvy musí předcházet veřejná výzva nebo výběrové řízení.
Soukromoprávní zaměstnanci podle zákoníku práce Pracovní poměr se zakládá pracovní smlouvou mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem. Veřejnou výzvu a výběrové řízení pro soukromoprávní zaměstnance zákoník práce nezakládá.
Pracovní poměr se zásadně uzavírá na dobu neurčitou. Jen za zákonem stanovených podmínek se zakládá na dobu určitou.
Pracovní poměr trvá po dobu neurčitou, může být však sjednán i na dobu určitou.
Převést úředníka na jinou práci lze jen v případě, když neprokázal zvláštní odbornou způsobilost.
Zaměstnavatel může převést zaměstnance na jinou práci i bez jeho souhlasu na dobu nezbytné potřeby, jestliže to je třeba k odvrácení mimořádné události nebo jiné 61
hrozící nehody nebo k zmírnění jejich bezprostředních následků. S vedoucím úředníkem nebo vedoucím úřadu odvoláním se nebo vzdáním se vedoucí funkce pracovní poměr nekončí, ale ÚSC mu musí navrhnout změnu jeho zařazení na jinou práci. Délka dovolené zaměstnanců ÚSC činí 5 týdnů.
Výměra dovolené činí nejméně 4 týdny v kalendářním roce.
Je-li vyhlášen stav nebezpečí nebo nouzový stav nebo stav ohrožení státu, může ÚSC úředníkovi nařídit pracovní pohotovost. Územní samosprávný celek odpovídá za škodu na majetku způsobenou úředníkovi pro plnění jeho pracovních úkolů.
Pracovní pohotovost může zaměstnavatel na zaměstnanci požadovat jen, jestliže se o tom se zaměstnancem dohodne.
Zákon zavádí jako kompenzaci za zvýšené povinnosti úředníků další odstupné.
Zákoník práce upravuje jen odstupné, nestanovuje další odstupné.
Povinnost prohlubovat si kvalifikaci vstupním vzděláváním, průběžným vzděláváním, a přípravou a ověřením zvláštní odborné způsobilosti.
Zaměstnanec je povinen prohlubovat si kvalifikaci účastí na školení a studiu, nebo jiných formách přípravy k prohloubení jeho kvalifikace.
Úředník nesmí být členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž předmětem činnosti je podnikání (neplatí, pokud do takového orgánu byl vyslán ÚSC). Úředník může na rozdíl od státních zaměstnanců vykonávat jinou výdělečnou činnost, a to jen s předchozím písemným souhlasem územního samosprávného celku, u něhož je zaměstnán (nevztahuje na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou a na správu vlastního majetku). S úředníkem nelze uzavřít konkurenční doložku.
Zaměstnanci mohou vedle svého zaměstnání vykonávat výdělečnou činnost, která je shodná s předmětem činnosti zaměstnavatele, u něhož jsou zaměstnáni, jen s jeho předchozím písemným souhlasem (nevztahuje se na výkon vědecké, pedagogické, publicistické, literární a umělecké činnosti). Zaměstnavatel může se zaměstnancem uzavřít konkurenční doložku.
Stejně jako u služebního zákona, tak i v zákoně o úřednících ÚSC se vyskytují nedostatky při odkazu na zákoník práce. § 2 odst. 5 zákona č. 312/2002 Sb. vymezuje pojem vedoucí úředník a odkazuje na § 9 odst. 3 zákoníku práce. Tento paragraf se ovšem týká státních zaměstnanců a postavení České republiky, jako jejich zaměstnavatele. Správně by měl být uveden odkaz na § 11 odst. 4, který upravuje pojem vedoucí zaměstnanec. Povinnosti vedoucích zaměstnanců upravuje i § 302 zákoníku práce.
62
ZÁVĚR Cílem diplomové práce bylo zmapovat a analyzovat specifika právního postavení zaměstnanců veřejné správy, kterými se odlišují od zaměstnanců soukromého ziskového sektoru. K dosažení tohoto cíle byly analyzovány právní předpisy, vztahující se na státní zaměstnance a úředníky územních samosprávných celků v České republice, tj. zákon č. 218/2002 Sb., služební zákon, a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků (dále jen ÚSC). Ty byly následně porovnávány se zákoníkem práce, vztahujícím se na zaměstnance, jejichž pracovní poměr se řídí výlučně soukromoprávní legislativou. První teoretická kapitola vymezuje základní pojmy a definice z oblasti veřejné správy a jejích zaměstnanců. Byla specifikována veřejná správa z pohledu českých i zahraničních odborníků, význam úředníků a jejich nezbytné charakteristiky nutné pro efektivní a kvalitní výkon veřejnosprávních činností. Důraz byl kladen na pojem veřejná služba, který bývá chápán dvojím způsobem (v závislosti na překladu anglických termínů). Práce zdůrazňuje nazírání na tento pojem jako na právní postavení civilních zaměstnanců veřejné správy. Vymezeny byly dva základní modelové systémy zaměstnanosti úředníků ve veřejné správě, přičemž nebyl opomenut ani původně americký „systém kořisti“. Jelikož se systémy veřejné služby v různých zemích mohou od sebe navzájem odlišovat na základě jejich historického vývoje a tradic, nastiňuje druhá kapitola situaci v zahraničí, konkrétně ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska. Bylo analyzováno právní postavení tzv. civil servants na státní úrovni i public servants na místní úrovni. Překvapivým zjištěným poznatkem bylo, že neexistuje zvláštní právní předpis o veřejné službě, který by upravoval postavení veřejných zaměstnanců. Jejich pracovní, resp. služební poměr tudíž vzniká na základě pracovních smluv a vztahují se na ně běžné pracovní zákony. Odlišné hodnoty, principy a předpoklady veřejných zaměstnanců pro jejich pracovní činnosti vyřešila Velká Británie přijetím několika desítek specifických dokumentů. V roce 2004 byl vydán návrh zákona o státní službě, který ovšem nebyl projednán. Požadavek na uzákonění státní služby však nadále přetrvává. Třetí kapitola se věnuje situaci v České republice, analyzuje současné relevantní právní předpisy a za použití metody komparace vyjmenovává specifika zaměstnanců veřejné správy, kterými se odlišují od pracovníků soukromé sféry. Krátce je zmíněna rovněž reforma veřejné správy a veřejné služby, která vycházela ze zahraničních systémů, jejich zkušeností a 63
doporučení ze strany Evropské unie. Za prioritní cíle reformy byly stanoveny zejména principy decentralizace a dekoncentrace na straně jedné, a profesionalizace, depolitizace a stabilizace úředníků na straně druhé. V rámci principů decentralizace a dekoncentrace získali úředníci ÚSC větší kompetence, které na ně byly přeneseny ze státní správy, a nové odborně náročné působnosti dříve vykonávané okresními úřady. Přiblížili se tedy více občanům, a mohou tak lépe a efektivněji uspokojovat jejich přání a poskytovat jim kvalitní služby. Domnívám se, že v současnosti spočívá problém v uplatňování principu profesionalizace úředníků, který považuji za nejdůležitější a nezbytný pro kvalitní výkon veřejnosprávních činností. V praxi neustále dochází k tomu, že někteří úředníci neefektivně nakládají s přidělenými prostředky, podléhají korupci a nedokáží nést odpovědnost za své chování. Ačkoliv se stát a jeho zákonodárná složka snaží tento problém vyřešit právní úpravou postavení úředníků, vyskytují se v ní nedostatky, zejména ve služebním zákoně pro státní zaměstnance. Kritizována ze strany Evropské unie je jeho dosud nenabytá účinnost. Zákon o úřednících ÚSC již není tak problematický a znamenal jistě posun zejména ve stabilizaci úředníků. Situaci se snažil řešit i Etický kodex, který vláda přijala ještě před těmito specifickými právními předpisy. Kodex je ovšem velice obecný, bez jasně a zřetelně formulovaných povinností úředníků a zákazů, týkajících se jejich neetického jednání. Jeho opakem je například Modelový kodex chování veřejných úředníků přijatý Výborem ministrů Rady Evropy v roce 2000. Zaměstnanci veřejné správy se odlišují svým postavením od soukromoprávních zaměstnanců, neboť poskytují především služby občanům, a měli by tedy uspokojovat jejich přání a potřeby a nestavět svůj soukromý zájem nad zájem veřejný. Z tohoto důvodu jsou na ně kladeny zejména zvýšené předpoklady a požadavky pro vznik jejich pracovního, resp. služebního poměru. Zde bych zmínila především předpoklad bezúhonnosti a státního občanství České republiky (který ovšem nemusí být splněn u úředníků ÚSC, neboť tím se může stát rovněž cizinec s trvalým pobytem v České republice). Státní zaměstnanci a úředníci ÚSC musí rovněž přijmout za své zvýšené povinnosti a pravidla chování, a v průběhu služby (některá i mimo výkon služby) je dodržovat. Jedná se především o již zmíněné hájení veřejného zájmu, zachovávání věrnosti České republice, vykonávání služby a správních činností nestranně či o prohlubování si vzdělání, na které právní předpisy (zejména zákon o úřednících ÚSC) kladou velký význam. Zatímco běžné pracovněprávní povinnosti jsou zaměstnancům ukládány jen po dobu výkonu práce, povinnosti zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, tj. především 64
nezneužívat informací (u úředníků ÚSC rovněž povinnost zdržet se jednání, které by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku), nepřijímat dary nebo jiné výhody a zachovávat mlčenlivost se vztahují na chování úředníků a státních zaměstnanců i mimo výkon práce, resp. služby. Kromě zvýšených povinností mají veřejní zaměstnanci omezena některá práva. Například nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost či nesmějí vykonávat žádnou jinou výdělečnou činnost, mimo těch, na které se tyto omezení podle právních předpisů nevztahují (výjimku zde mají úředníci ÚSC, kteří smí vykonávat jinou výdělečnou činnost s předchozím písemným souhlasem ÚSC). Za omezená práva a zvýšené povinnosti a předpoklady pro výkon veřejnosprávních činností poskytují právní předpisy zaměstnancům veřejné správy určité výhody jako kompenzaci. Vzhledem ke specifickému postavení zaměstnanců veřejné správy by měly být jejich pracovněprávní poměry řešeny zvláštními právními předpisy, jako je tomu v České republice. Ovšem jak se ukázalo na příkladu Spojeného království, nemusí tomu tak být vždy přímo v podobě legislativní normy. Záleží na každé zemi, jak upraví specifické postavení zaměstnanců veřejné správy za účelem zvýšení kvality a efektivity veřejnosprávních činností a celé veřejné správy. Na závěr bych ráda upozornila na to, že v současnosti vláda České republiky uvažuje o přehodnocení dosavadní právní úpravy. Jednou z možností je její úplné nahrazení novým zákonem o veřejné službě, který by stanovil hranice mezi místy politicky obsazenými a úřednickými místy, a zajistil tak zejména depolitizaci veřejné správy. Podle mého názoru není takovéto řešení zcela nezbytné. Zákon o úřednících ÚSC se v praxi víceméně osvědčil a znamenal významný posun v právním postavení úředníků. Nadále by se ovšem měl pozměnit zákon o státní službě. Měla by být jasně vymezena povinnost zachovávat mlčenlivost o věcech, které v zájmu úřadu nelze sdělovat jiným osobám na straně jedné, a povinnost poskytovat informace o činnosti služebního úřadu na straně druhé (aby nedocházelo ke zneužívání povinnosti mlčenlivosti na úkor práva občanů na informace). Měl by se také omezit přílišný důraz na stabilitu a jistotu služebního poměru (omezené možnosti odvolání představených) a mělo by se soustředit na zavádění nových trendů ve fungování úřadů a moderního personálního řízení. Rovněž se domnívám, že právní rozlišení státních zaměstnanců od úředníků územních samosprávných celků je nezbytné, a nedovedu posoudit, do jaké míry by nový zákon tuto potřebu řešil.
65
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY Monografie 1. ČEBIŠOVÁ, T. Problémy a tendence úřednického práva. In GROSPIČ, J., VOSTRÁ, L. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: sborník z mezinárodní konference. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 149 – 161. ISBN 80-86473-716. 2. ČEBIŠOVÁ, T. Veřejná služba. In HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003. s. 423 – 480. ISBN 80-7179-671-9. 3. DOLISTA, J., JEŽEK, R. Etika zaměstnance veřejné správy. 1. vyd. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2006. 122 s. ISBN 80-86708-20-9. 4. EXNER, J. Obce, města, městské části: o místní veřejné správě a její dekoncentraci statutárními vyhláškami v územně členěných městech. 1. vyd. Praha: Libri, 2004. 407 s. ISBN 80-7277-289-9. 5. FILIP, J. Ústava a moderní stát. In FILIP, J., SVATOŇ, J., ZIMEK, J. Základy státovědy. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 47 – 76. ISBN 80-210-3023-2. 6. GROSPIČ, J. Úloha krajů v územní reformě veřejné správy. In GROSPIČ, J., VOSTRÁ, L. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: sborník z mezinárodní konference. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 22 – 39. ISBN 80-8647371-6. 7. GUERBER, J. a kol. Zaměstnanci místní samosprávy v patnácti zemích Evropské unie. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2004. 48 s. ISBN 80-244-0951-8. 8. a.) HENDRYCH, D. Veřejná správa. In HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003. s. 3 – 15. ISBN 80-7179-671-9. 9. b.) HENDRYCH, D. Správní věda: teorie veřejné správy. 1. vyd. Praha: ASPI, 2003. 195 s. ISBN 80-86395-86-3. 10. HORÁKOVÁ, M. Státní služba. In SKULOVÁ, S. a kol. Základy správní vědy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998. s. 148 – 180. ISBN 80-210-1828-3. 11. HOŘÁNEK, J. Postavení úředníků veřejné správy. In GROSPIČ, J., VOSTRÁ, L. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: sborník z mezinárodní konference. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 190 – 191. ISBN 80-86473-716. 12. HUGHES, O. E. Public Management and Administration: An Introduction. 3rd ed. Houndmills: Palgrave, 2003. viii, 303 s. ISBN 0-333-96187-0. 13. CHRÁSTKOVÁ, K. Zákon o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. In GROSPIČ, J., VOSTRÁ, L. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: sborník z mezinárodní konference. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 180 – 189. ISBN 80-86473-71-6.
66
14. KNAPP, V. Velké právní systémy: úvod do srovnávací právní vědy. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1996. 248 s. ISBN 80-7179-089-3. 15. KOLEKTIV AUTORŮ. Reforma veřejné správy v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2003. 64 s. ISBN 80-239-0225-3. 16. KOLEKTIV AUTORŮ. Veřejná správa v České republice. 2. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005. 120 s. ISBN 80-239-4709-5. 17. MATULA, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti. In GROSPIČ, J., VOSTRÁ, L. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: sborník z mezinárodní konference. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 40 – 52. ISBN 80-86473-71-6. 18. MENŠÍK, F., STRUMINSKÝ, A. Zpráva o aktuálním stavu reformy veřejné správy v ČR. In VITURKA, M., MALACH, A. Vzdělávání a reforma veřejné správy II. díl. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001. s. 9 – 14. ISBN 80-210-2648-7. 19. MRKÝVKA, P. Personální základ veřejné správy. In SKULOVÁ, S. a kol. Základy správní vědy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998. s. 123 – 147. ISBN 80-2101828-3. 20. POMAHAČ, R. Organizační struktury. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002. s. 62 – 72. ISBN 80-7179-748-0. 21. POMAHAČ, R. Veřejná správa jako instituce. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002. s. 57 – 61. ISBN 80-7179-748-0. 22. POSTRÁNECKÝ, J. Reforma veřejné správy v České republice. In GROSPIČ, J., VOSTRÁ, L. Reforma veřejné správy v teorii a praxi: sborník z mezinárodní konference. 1. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 14 – 19. ISBN 80-86473-71-6. 23. PRŮCHA, P. Správní právo. 6. vyd. Brno: Doplněk, 2004. 356 s. ISBN 80-7239-157-7. 24. RANDMA, T. Personální management ve veřejné správě. In WRIGHT, G., NEMEC, J. Management veřejné správy: teorie a praxe. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2003. s. 155 – 186. ISBN 80-86119-70-X. 25. ROSENBLOOM, D. H. Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector. 1st ed. New York: Random House, Inc., 1986. xv, 536 s. ISBN 0-07-053939-1. 26. ROSENBLOOM, D. H., INGRAHAM, P. W., KNIGHT, J. P. The State of Merit in the Federal Government. In ROSENBLOOM, D. H., GOLDMAN, D. D., INGRAHAM, P. W. Contemporary Public Administration. New York: McGraw – Hill, Inc., 1994. xiv, s. 233 – 251. ISBN 0-394-33121-4. 27. ROVNÁ, L. A. Kdo vládne Británii? 1. vyd. Praha: SLON, 2004. 280 s. ISBN 80-8642927-X. 28. SKULOVÁ, S. Význam vzdělávání pracovníků veřejné správy pro jejich právně aplikační činnost a jeho odraz v právním řádu České republiky. In PRŮCHA, P. Aktuální otázky 67
reformy veřejné správy: sborník příspěvků z konference. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2000. s. 82 – 93. ISBN 80-210-2295-7. 29. SKULOVÁ, S. Rozhodování ve veřejné správě. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1995. 131 s. ISBN 80-210-1138-6. 30. VIDLÁKOVÁ, O. Průvodce správními reformami. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002. s. 214 – 241. ISBN 80-7179-748-0. 31. VIDLÁKOVÁ, O. Reforma veřejné správy v České republice. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002. s. 242 – 251. ISBN 80-7179-748-0. 32. VIDLÁKOVÁ, O. Státní služba. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002. s. 125 – 132. ISBN 80-7179-748-0. 33. VIDLÁKOVÁ, O. Teorie reforem veřejné správy. In POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002. s. 187 – 195. ISBN 80-7179-748-0. 34. VIDLÁKOVÁ, O. Zákon o úřednících územních samosprávných celků. In LEŠTINSKÁ, V., VIDLÁKOVÁ, O., ŠELEŠOVSKÝ, J., ŠPAČEK, D. Personalistika ve veřejné správě. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2006. s. 19 - 51. ISBN 80-210-3984-1. 35. WALDO, D. What Is Public Administration? In ROSENBLOOM, D. H., GOLDMAN, D. D., INGRAHAM, P. W. Contemporary Public Administration. New York: McGraw – Hill, Inc., 1994. xiv, s. 3 – 15. ISBN 0-394-33121-4. 36. WRIGHT, G. Úvod do managementu veřejné správy. In WRIGHT, G., NEMEC, J. Management veřejné správy: teorie a praxe. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2003. s. 13 – 39. ISBN 80-86119-70-X.
Internetové zdroje 1. Bossaertová, D. The flexibilisation of the employment status of civil servants: from life tenure to more flexible employment relations? [online]. June 2005, [cit. 2007-02-11]. Dostupné z . 2. Brooks, J. (Can) Modern Local Government (be) In Touch with the People? [online]. c1999, [cit. 2007-04-09]. Dostupné z . 3. Cabinet Office. Consultation Paper on a Draft Civil Service Bill. [online]. poslední revize 6. 2. 2007 [cit. 2007-10-04]. Dostupné z . 4. Cabinet Office. Ministerial Code. [online]. poslední revize 6. 2. 2007 [cit. 2007-10-04]. Dostupné z . 68
5. Civil Service. Civil Service Code. [online]. poslední revize 12. 9. 2006 [cit. 2007-04-04]. Dostupné z . 6. Civil Service Commissioners. About us: The Civil Service Commissioners. [online]. poslední revize 3. 4. 2007 [cit. 2007-04-06]. Dostupné z . 7. Copus, C. British Local Government: A Case for a New Constitutional Settlement. [online]. c2006, [cit. 2007-04-09]. Dostupné z . 8. Council of Europe. Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers to member states on the status of public officials in Europe. [online]. [cit. 2007-03-04]. Dostupné z . 9. Duggett, M. The Evolution of the United Kingdom Civil Service 1848 – 1997. [online]. July 1997, poslední revize 10. 5. 2006 [cit. 2007-04-09]. Dostupné z . 10. Euroskop.cz. Národní program přípravy České republiky na členství v Evropské unii 2001. [online]. c2006 – 2007, [cit. 2007-04-20]. Dostupné z . 11. Euroskop.cz. Pravidelná zpráva Evropské komise o pokroku ČR v procesu přistoupení 1999. [online]. c2006 – 2007, [cit. 2007-04-20]. Dostupné z . 12. Euroskop.cz. Pravidelná zpráva Evropské komise o pokroku ČR v procesu přistoupení 2000. [online]. c2006 – 2007, [cit. 2007-04-20]. Dostupné z . 13. Euroskop.cz. Pravidelná zpráva Evropské komise o pokroku ČR v procesu přistoupení 2001. [online]. c2006 – 2007, [cit. 2007-04-20]. Dostupné z . 14. Euroskop.cz. Pravidelná zpráva Evropské komise o pokroku ČR v procesu přistoupení 2002. [online]. c2006 – 2007, [cit. 2007-04-20]. Dostupné z . 15. Guide to government. About Britain. [online]. poslední revize 4. 4. 2007 [cit. 2007-0404]. Dostupné z . 16. Guide to government. Local Government Powers. [online]. poslední revize 4. 4. 2007 [cit. 2007-04-04]. Dostupné z .
69
17. Guide to government. The Civil Service. [online]. poslední revize 4. 4. 2007 [cit. 2007-0404]. Dostupné z . 18. Hortonová, S. The Public Service Ethos in the British Civil Service: An Historical Institutional Analysis. [online]. c2006, [cit. 2007-04-09]. Dostupné z . 19. Ministerstvo vnitra České republiky. Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě. [online]. c2005, [cit. 2007-04-16]. Dostupné z . 20. Ministerstvo vnitra České republiky. Modelový kodex chování veřejných úředníků RE č. R (2000) 10. [online]. c2006, [cit. 2007-04-16]. Dostupné z . 21. Ministerstvo vnitra České republiky. Zprávy o postupu prací na reformě. [online]. c2005, [cit. 2007-03-21]. Dostupné z . 22. Office of Public Sector Information. Legislation. [online]. poslední revize 9. 1. 2007 [cit. 2007-03-20]. Dostupné z . 23. Rothenbacher, F. The Welfare State of the Civil (or Public) Servants in Europe: A Comparison of the Pension Systems for Civil (or Public) Servants in France, Great Britain, and Germany. [online]. 2004, [cit. 2007-03-17]. Dostupné z . 24. United Nations Online Network in Public Administration and Finance. United Kingdom: Public Administration Country Profiles. [online]. February 2006, [cit. 2007-02-15]. Dostupné z . 25. Vláda České republiky. Státní služba. [online]. c2007, [cit. 2007-04-20]. Dostupné z . 26. Wikipedia. Cabinet. [online]. poslední revize 20. 3. 2007 [cit. 2007-03-20]. Dostupné z . 27. Wikipedia. Departments of the United Kingdom Government. [online]. poslední revize 8. 4. 2007 [cit. 2007-04-09]. Dostupné z . 28. Wikipedia. British labour law. [online]. poslední revize 13. 3. 2007 [cit. 2007-03-20]. Dostupné z . 29. Yakushik, V. The British Civil Service Reform and Its Importance for Ukraine. [online]. 1996, [cit. 2007-03-15]. Dostupné z .
70
Legislativa 1. Vládní návrh zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). 2. Vládní návrh zákona o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. 3. Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. 4. Zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod. 5. Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 6. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce. 7. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů.
71
SEZNAM TABULEK A SCHÉMAT Tabulka č. 1: Komparace státních zaměstnanců se zaměstnanci soukromoprávními ..............58 Tabulka č. 2: Komparace úředníků územních samosprávných celků se soukromoprávními zaměstnanci..........................................................................................................61
Schéma č. 1: Struktura typického ministerstva ve Whitehallu .................................................28
72
SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1: Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě České republiky Příloha č. 2: Modelový kodex chování veřejných úředníků Rady Evropy č. R (2000) 10
73
Příloha č. 1
Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě České republiky Preambule Základními hodnotami, které má každý zaměstnanec veřejné správy ctít a vytvářet tak základ pro vybudování a udržení důvěry veřejnosti, jsou zákonnost při rozhodování a rovný přístup ke všem fyzickým i právnickým osobám. Zaměstnanec veřejné správy má zájem na efektivním výkonu veřejné správy, a proto si dalším vzděláváním prohlubuje svou odbornost. Účelem tohoto kodexu je podporovat žádoucí standardy chování zaměstnanců ve veřejné správě a informovat veřejnost o chování, jež je oprávněna od zaměstnanců ve veřejné správě očekávat. Článek 1. Základní ustanovení 1. Tento Kodex je doporučením pro zaměstnance správních úřadů a pro zaměstnance územních samosprávných celků (dále jen „zaměstnanec“). 2. Zaměstnanec vykonává svou práci ve shodě s Ústavou České republiky, zákony a dalšími právními předpisy a zároveň činí vše nezbytné pro to, aby jednal v souladu s ustanoveními tohoto Kodexu. Článek 2. Obecné zásady 1. Výkon veřejné správy je službou veřejnosti, zaměstnanec ji vykonává na vysoké odborné úrovni, kterou si studiem průběžně prohlubuje, s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění a ochoty a bez jakýchkoli předsudků. 2. Zaměstnanec jedná korektně s ostatními zaměstnanci úřadu i se zaměstnanci jiných úřadů veřejné správy. 3. Zaměstnanec činí rozhodnutí a řeší záležitosti objektivně na základě jejich skutkové podstaty, přihlížeje pouze k právně relevantním skutečnostem, a bez zbytečných průtahů. Nejedná svévolně k újmě jakékoli osoby, skupiny osob nebo orgánu či složky právnické osoby, ale naopak prosazuje práva a oprávněné zájmy občanů. Článek 3. Střet zájmů 1. Zaměstnanec nepřipustí, aby došlo ke střetu jeho soukromého zájmu s jeho postavením jako zaměstnance ve veřejné správě. Soukromý zájem zahrnuje jakoukoli výhodu pro něj, jeho rodinu, blízké a příbuzné osoby a právnické nebo fyzické osoby, se kterými měl nebo má obchodní nebo politické vztahy. 2. Zaměstnanec se neúčastní žádné činnosti, která se neslučuje s řádným výkonem jeho pracovních povinností nebo tento výkon omezuje. 3. Pokud si není zaměstnanec jist, zda jde o činnost slučitelnou s jeho podílem na výkonu veřejné správy, projedná záležitost se svým nadřízeným. Článek 4. Politická nebo veřejná činnost 1. Zaměstnanec jedná při výkonu veřejné správy politicky nestranným způsobem.
2. Zaměstnanec nebude vykonávat takovou politickou nebo veřejnou činnost, která by mohla narušit důvěru občanů v jeho schopnost nestranně vykonávat své služební povinnosti. Článek 5. Dary a jiné nabídky 1. Zaměstnanec nevyžaduje ani nepřijímá dary, úsluhy, laskavosti, ani žádná jiná zvýhodnění, která by mohla ovlivnit nebo zdánlivě ovlivnit rozhodování ve věci, narušit profesionální přístup k věci, nebo která by bylo možno považovat za odměnu za práci, která je jeho povinností. 2. Zaměstnanec nedovolí, aby se v souvislosti se svým zaměstnáním ve veřejné správě dostal do postavení, ve kterém je zavázán oplatit prokázanou laskavost, nebo které jej činí přístupným nepatřičnému vlivu jiných osob. 3. Pokud je zaměstnanci v souvislosti s jeho zaměstnáním ve veřejné správě nabídnuta jakákoli výhoda, odmítne ji a o nabídnuté výhodě informuje svého nadřízeného. 4. Zaměstnanec se v soukromém životě vyhýbá takovým činnostem, chování a jednání, které by mohlo snížit důvěru ve veřejnou správu v očích veřejnosti, nebo dokonce zavdat příčinu k vydírání zaměstnance v důsledku jeho jednání v rozporu s právními předpisy nebo etickými normami. Článek 6. Zneužití úředního postavení 1. Zaměstnanec nevyužívá výhody vyplývající z jeho postavení, ani informace získané při výkonu veřejné správy pro svůj soukromý zájem. Je jeho povinností vyhnout se konfliktům zájmů i předcházet takovým situacím, které mohou podezření z konfliktu zájmů vyvolat. 2. Zaměstnanec nenabízí ani neposkytuje žádnou výhodu jakýmkoli způsobem spojenou s jeho postavením ve veřejné správě, pokud to zákon neumožňuje. 3. Zaměstnanec neuvádí vědomě v omyl ani veřejnost, ani ostatní zaměstnance v úřadu. 4. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy zaměstnanec nakládá se vší potřebnou důvěrností a poskytuje jim příslušnou ochranu. Přihlíží přitom náležitě k právu veřejnosti na přístup k informacím v rozsahu daném příslušnými zákony. Článek 7. Oznámení nepřípustné činnosti 1. Zaměstnanec vynakládá veškeré úsilí, aby zajistil maximálně efektivní a ekonomické spravování a využívání finančních zdrojů, zařízení a služeb, které mu byly svěřeny. V případě, že zjistí ztrátu nebo újmu na majetku ve státním vlastnictví nebo na majetku ve vlastnictví územních samosprávných celků, podvodné či korupční jednání, oznámí tuto skutečnost nadřízenému vedoucímu zaměstnanci, popřípadě příslušnému orgánu činnému v trestním řízení. 2. V případě, že je zaměstnanec požádán, aby jednal v rozporu s právní úpravou, nebo způsobem, který představuje možnost zneužití úřední moci, odmítne takové jednání a oznámí tuto skutečnost svému nadřízenému. Pramen: Ministerstvo vnitra České republiky. Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě. [online]. Dostupné z
Příloha č. 2
Modelový kodex chování veřejných úředníků RE č. R (2000) 10 (schválen Výborem ministrů na jeho 106.zasedání 11.května 2000) Článek 1 1. Tento kodex se týká všech veřejných úředníků. 2. Pro účely tohoto kodexu „veřejný úředník“ znamená osobu zaměstnanou ve veřejné správě. 3. Ustanovení kodexu se mohou vztahovat rovněž na pracovníky soukromých organizací, které vykonávají veřejné služby. 4. Ustanovení kodexu se nevztahují na volené zástupce, členy vlády a soudce. Článek 2 1. Veřejní úředníci musejí být informováni zaměstnavatelem o tomto kodexu. 2. Tento kodex tvoří část podmínek zaměstnání každého veřejného úředníka od okamžiku, kdy potvrdí, že byl o něm informován. 3. Každý veřejný úředník je povinen vykonávat veškerou svou činnost v souladu s ustanoveními tohoto kodexu. Článek 3 – Cíl Kodexu Cílem tohoto kodexu je specifikovat standardy integrity a chování, jež musejí veřejní úředníci zachovávat, pomáhat jim v jejich dodržování a informovat veřejnost o chování, jež je oprávněna očekávat od veřejných úředníků. Článek 4 1. Veřejný úředník musí vykonávat své povinnosti ve shodě s právem, s oprávněnými pokyny a s etickými standardy, které se vztahují k výkonu jeho funkce. 2. Veřejný úředník musí jednat politicky neutrálně a nesmí se pokoušet mařit politiku, rozhodování a činnost veřejné správy, pokud jsou ve shodě s právem. Článek 5 1. Povinností veřejného úředníka je loajálně sloužit řádně ustavenému národnímu, místnímu nebo regionálnímu orgánu. 2. Očekává se, že veřejný úředník bude jednat čestně, nestranně a efektivně a že bude vykonávat svoje povinnosti s nejvyšší mírou svých schopností, slušnosti a porozumění, výhradně s ohledem na veřejný zájem a podstatné skutečnosti. 3. Veřejný úředník je zdvořilý jak k občanům, jimž slouží, tak ke svým nadřízeným, spolupracovníkům či podřízeným. Článek 6 Při výkonu svých povinností veřejný úředník nesmí jednat svévolně ke škodě jakékoli osoby, skupiny osob nebo orgánu a musí vždy brát zřetel na práva, povinnosti a oprávněné zájmy třetích osob. Článek 7 Při rozhodování postupuje veřejný úředník podle práva, vykonává svoje diskreční pravomoci nestranně a bere v potaz jenom podstatné záležitosti.
Článek 8 1. Veřejný úředník nesmí připustit, aby se jeho soukromý zájem dostal do konfliktu s jeho veřejným postavením. Jeho odpovědností je vyhnout se konfliktu zájmů, ať reálných, potenciálních, nebo zjevných. 2. Veřejný úředník nesmí nikdy využít svého postavení k soukromému prospěchu. Článek 9 Veřejný úředník se musí chovat vždy tak, aby důvěra veřejnosti v jeho integritu, nestrannost a efektivnost veřejné služby byla zachována a zvyšována. Článek 10 Veřejný úředník je odpovědný svému nadřízenému, pokud zákonem není stanoveno jinak. Článek 11 Veřejný úředník je povinen nakládat se všemi informacemi a dokumenty, které získal ve svém postavení, s veškerou nezbytnou důvěrností. Článek 12 – Oznamování 1. Pokud je veřejný úředník přesvědčen o tom, že se od něho vyžaduje, aby jednal způsobem, který není ve shodě s právem, je nesprávný nebo neetický, může způsobit špatnou správní činnost anebo je jinak neslučitelný s tímto kodexem, musí takovou věc oznámit podle právem stanoveného postupu. 2. Veřejný úředník je povinen oznámit, v souladu s právem, příslušným orgánům jakékoli podezření o porušení tohoto kodexu jinými veřejnými úředníky. 3. Veřejný úředník, který podal oznámení v souladu s právním postupem a je přesvědčen o tom, že se nedomohl nápravy, může podat písemné oznámení vedoucímu úřadu. 4. Jestliže záležitost nemůže být vyřízena právem stanoveným postupem a odvoláním tak, aby byl dotčený veřejný úředník uspokojen, musí splnit uložený úkol. 5. Veřejný úředník je povinen ohlásit příslušným orgánům jakékoli podezření o protiprávní nebo trestné činnosti týkající se veřejné služby, o níž se dozvěděl v průběhu svého zaměstnání. Vyšetření oznámených skutečností bude provedeno příslušnými orgány. 6. Veřejná správa musí zajistit, že veřejnému úředníku nebude ke škodě, že splnil v dobré víře a na základě rozumných důvodů svoji oznamovací povinnost. Článek 13 – Konflikt zájmů 1. Konflikt zájmů vzniká ze situace, v níž veřejný úředník má soukromý nebo osobní zájem, který by mohl ovlivnit nestranný a objektivní výkon jeho úředních povinností. 2. Osobní nebo soukromý zájem veřejného úředníka zahrnuje jakoukoli výhodu pro něj, jeho rodinu nebo blízké příbuzné a přátele, či osoby nebo organizace, s nimiž je v obchodních nebo politických vztazích, stejně jako k tomu se vztahující finanční nebo civilní odpovědnost. 3. Protože veřejný úředník je obvykle jedinou osobou, která je schopná vědět, zda se nachází v takové situaci, je osobně odpovědný za to, aby si uvědomil aktuální nebo potenciální konflikt zájmů; učinil opatření vyhnout se takovému konfliktu; oznámil svému nadřízenému konflikt, jakmile si ho uvědomí; přijal konečné rozhodnutí, jak čelit této situaci, nebo zbavit se výhody, která působí konflikt zájmů. 4. Kdykoli je o to požádán, veřejný úředník musí učinit prohlášení o případném konfliktu zájmů.
5. Konflikt zájmů prohlášený před přijetím do veřejné služby anebo na novou pozici ve veřejné službě musí být vyřešen dříve, než je dotčený kandidát na místo přijat. Článek 14 – Prohlášení zájmů Veřejný úředník zastávající funkci, v níž jeho osobní nebo soukromé zájmy mohou být dotčeny jeho úředními povinnostmi, musí prohlásit po jmenování a dále v pravidelných intervalech a kdykoli dojde ke změnám, rozsah a zdroj konfliktu zájmů. Článek 15 – Neslučitelné vedlejší zájmy 1. Veřejný úředník nesmí vykonávat jinou činnost nebo získat jiné postavení či funkci, ať placenou nebo neplacenou, která je neslučitelná s řádným výkonem jeho povinností veřejného úředníka, nebo je znevažuje. Není-li slučitelnost s řádným výkonem služby zjevná, musí tuto záležitost veřejný úředník konzultovat se svým nadřízeným. 2. Pokud to zákon dovoluje, veřejný úředník si může vyžádat souhlas svého zaměstnavatele k jiné činnosti, ať placené či neplacené, anebo k funkci, mimo své zaměstnání veřejného úředníka. 3. Veřejný úředník musí dodržovat požadavek zákona oznámit členství nebo spojení s organizací, která by mohla znevažovat jeho postavení nebo řádný výkon jeho funkce veřejného úředníka. Článek 16 – Politická nebo veřejná činnost 1. S ohledem na základní a ústavou zaručená práva musí veřejný úředník dbát na to, aby jeho politická činnost či účast v politických a veřejných debatách nesnížila důvěru veřejnosti i jeho zaměstnavatelů v jeho schopnost vykonávat své povinnosti nestranně a loajálně. 2. Při výkonu svých povinností nesmí veřejný úředník připustit, aby byl využíván pro stranické politické účely. 3. Veřejný úředník musí dodržovat restrikce politické činnosti, které zákon ukládá pro některé kategorie veřejných úředníků vzhledem k jejich postavení nebo k povaze jejich činnosti. Článek 17 – Ochrana soukromí veřejného úředníka Musí být podniknuty všechny nezbytné kroky k zajištění toho, aby soukromí veřejného úředníka bylo respektováno; proto též se všemi prohlášeními požadovanými tímto kodexem se musí nakládat důvěrně, pokud zákon nestanoví jinak. Článek 18 – Dary 1. Veřejný úředník nesmí požadovat nebo přijímat dary, úsluhy, pohostinství ani jiný prospěch pro sebe, svoji rodinu, blízké příbuzné a přátele, či osoby a organizace, k nimž ho pojí nebo pojily obchodní nebo politické vztahy, které by mohly ovlivnit nestrannost, s kterou vykonává svoje povinnosti, nebo by mohly být odměnou vztahující se k jeho povinnostem. To nezahrnuje běžnou pohostinnost nebo malý dárek. 2. Jestliže má veřejný úředník pochybnosti, zda může přijmout dar nebo pohostinství, musí požádat o radu svého nadřízeného. Článek 19 – Reakce na nepřiměřené nabídky Jestliže je veřejnému úředníkovi nabídnuta nedovolená výhoda, musí se před ní ochránit tím, že odmítne tuto výhodu; není třeba ji přijmout, aby sloužila jako důkaz; se bude snažit identifikovat osobu, která mu ji nabídla; se vyhne zdlouhavým kontaktům, ale znalost důvodu této nabídky by mohla být užitečným důkazem; pokud dar nemůže být odmítnut nebo vrácen
dárci, je třeba ho zachovat ale nepoužívat; získá možná svědectví, například spolupracovníků; připraví co nejdříve písemný záznam o učiněném pokusu, nejlépe ve služebním zápisníku; oznámí tento pokus co nejdříve svému nadřízenému anebo přímo příslušnému orgánu; bude pokračovat normálně v činnosti, zejména ve věci, k níž se vztahovala nedovolená nabídka. Článek 20 Veřejný úředník nesmí připustit, aby se dostal do postavení, v němž je zavázán nějaké osobě nebo nějakému orgánu. Rovněž tak nesmí svým chováním ve veřejné funkci nebo v soukromém životě zavdat příčinu ke svému vydírání jinými osobami. Článek 21 – Zneužití úředního postavení 1. Veřejný úředník nesmí poskytovat žádné výhody spojené se svým úředním postavením, pokud k tomu není oprávněn. 2. Veřejný úředník nesmí ovlivňovat pro soukromý účel žádnou jinou osobu nebo orgán, ani jiné veřejné úředníky, ať by již k tomu využíval svého úředního postavení, či nabízel osobní výhody. Článek 22 – Informace veřejných orgánů 1. Veřejný úředník zveřejňuje informace zásadně jenom v souladu s pravidly úřadu, v němž pracuje, a v rámci právních pravidel pro zpřístupnění informací. 2. Veřejný úředník musí postupovat tak, aby zachoval bezpečnost a důvěrnost informací jemu úředně svěřených a informací, o nichž ví. 3. Veřejný úředník se nesmí snažit o přístup k informacím, o nichž ví, že na ně nemá oprávnění. Veřejný úředník nesmí zneužívat informací, o nichž se dověděl při výkonu své funkce. 4. Veřejný úředník je povinen neutajovat oficiální informace, které mají být poskytnuty k informování veřejnosti, a neposkytovat informace, o nichž ví, že jsou falešné nebo zkreslující. Článek 23 – Veřejné a oficiální zdroje Při výkonu své diskreční pravomoci musí veřejný úředník zajistit, aby na jedné straně lidské zdroje a na druhé straně veřejný majetek, zařízení, služby a finanční zdroje, které mu byly svěřeny, byly spravovány a využívány efektivně a ekonomicky. Nesmějí být užívány k soukromým účelům, ledaže by to právo umožňovalo. Článek 24 - Kontrola integrity 1. Veřejný úředník, který má odpovědnost za přijímání, povyšování a zařazování pracovníků, musí zajistit, aby byla prováděna dostatečná kontrola integrity kandidáta podle požadavků zákona. 2. Pokud výsledek takové kontroly mu nedává jistotu, jak dále postupovat, musí požádat o radu. Článek 25 – Odpovědnost za kontrolu 1. Veřejný úředník, který je odpovědný za kontrolu nebo řízení jiných úředníků, plní tyto povinnosti v souladu s cíli a politikou svého úřadu. Odpovídá za činy a opomenutí podřízených, které nejsou konzistentní s cíli a politikou úřadu, pokud nevykonává svoji kontrolní činnost správně. 2. Veřejný úředník, který je odpovědný za kontrolu nebo řízení jiných úředníků, je povinen pátrat po příznacích korupce a činit preventivní opatření, zejména formou vzdělávání a
školení, nepodceňováním problému finančních a jiných obtíží, které mohou mít jeho podřízení, a zejména pak tím, že svým vlastním chováním dává příklad slušnosti a integrity. Článek 26 – Opuštění veřejné služby 1. Veřejný úředník nesmí využívat svého veřejného úřadu k tomu, aby získal možnost pracovat mimo veřejnou službu. 2. Veřejný úředník by si neměl dovolit vyhlídku jiného zaměstnání, které mu způsobí aktuální, potenciální anebo zjevný konflikt zájmů. Musí neodkladně sdělit svému nadřízenému jakoukoli nabídku na zaměstnání, které by mohlo vytvořit konflikt zájmů. Musí rovněž oznámit svému nadřízenému, že přijal nabídku zaměstnání. 3. Po určitou v zákoně stanovenou dobu nesmí bývalý veřejný úředník jednat pro určitou osobu nebo orgán ve věci, o níž s nimi jednal dříve a jež by mohla vyústit v jasný prospěch takové osoby nebo orgánu. 4. Dřívější veřejný úředník musí dbát na to, aby neužíval nebo nevyzradil důvěrnou informaci, kterou získal jako veřejný úředník, pokud k tomu není právem zmocněn. 5. Veřejný úředník musí dodržovat právní úpravu týkající se přijetí jmenování při odchodu z veřejné služby. Článek 27 – Jednání s bývalými veřejnými úředníky Veřejný úředník nesmí upřednostňovat při výkonu veřejné služby bývalé veřejné úředníky. Článek 28 – Dodržování tohoto kodexu a sankce 1. Tento kodex vydává ministr nebo šéf úřadu veřejné služby. Veřejný úředník má povinnost chovat se v souladu s jeho ustanoveními, a proto musí znát celý jeho text včetně případných novelizací. Musí si vyžádat radu u příslušného zdroje, pokud neví, jak má postupovat. 2. Podle článku 2, odstavce 2 ustanovení kodexu tvoří část podmínek zaměstnání veřejného úředníka. Porušení jakéhokoli z těchto ustanovení může mít za následek disciplinární postih. 3. Veřejný úředník, který projednává podmínky zaměstnání, musí do nich včlenit ustanovení o dodržování tohoto kodexu a o tom, že tvoří součást těchto podmínek. 4. Veřejný úředník, který kontroluje nebo řídí jiné veřejné úředníky, má odpovědnost dohlížet na to, aby jednali podle tohoto kodexu, a dále má odpovědnost za výkon nebo návrh příslušného disciplinárního řízení za jeho porušování. 5. Veřejná správa bude v pravidelných intervalech kontrolovat dodržování tohoto kodexu. Pramen: Ministerstvo vnitra České republiky. Modelový kodex chování veřejných úředníků RE č. R (2000) 10. [online]. Dostupné z
