Somai Miklós: Egy konferencia margójára Bevezetı Július elsı felében, a Fertı-tó melletti Rusztban – a Bécsi Gazdasági és Üzleti Egyetemhez tartozó Osztrák és Nemzetközi Adójogi Intézet szervezésében, döntıen a tagországokból, kisebb részben az EU-n kívülrıl érkezı jogászok és közgazdászok részvételével – kétnapos, konferenciát tartottak az ún. EU-adó témájában. Az európai adó bevezetésérıl szóló viták az 1990-es évek derekától kerültek a figyelem középpontjába. Azért éppen ekkor, mert az EU közös költségvetésének finanszírozásában kb. az elmúlt évtized közepére fulladtak ki a saját források 1970-es években bevezetett rendszerében rejlı lehetıségek: a vámokból, cukorilletékbıl és a harmonizált ÁFA-alapból befolyó pénzek egyre kevésbé fedezték a közös politikák kiadásait, s napjainkra – az európai integráció kezdeteihez hasonlóan – újból, a szinte kizárólag a tagországok hozzájárulási képessége arányában történı befizetések váltak jellemzıvé. Minthogy a bruttó nemzeti jövedelemmel arányos tagországi befizetések rendszere inkább megfelel egy klasszikus nemzetközi intézmény, semmint egy fejlett, számos közös politikával rendelkezı, ötvenéves gazdasági integráció igényeinek, a brüsszeli bizottság folyamatosan napirenden tartja az európai adó esetleges bevezetésének kérdését. A ruszti konferencia is döntıen egy bizottsági tanulmányban – a Philippe Cattoir, az Adófıosztály munkatársa által fémjelzett 2004/1-es working paper-ben – felvetett, s az EU-adóra vonatkozó különbözı alternatívákat járta körül.1 A kérdés aktualitását az adja, hogy belátható közelségbe került az unió közös költségvetési rendszerének 2008/2009-ben esedékes, átfogó felülvizsgálata. A konferencia az adó fogalmának meghatározásával indult. Az elıadók igen sokféle defíniciót hoztak föl, különbözı lexikonokból idéztek. A magyar résztvevı ezen a ponton nem kívánt beavatkozni, de azért megvan a maga viszonylag egyszerő értelmezése. Eszerint: adózni azért kell, mert egy modern társadalomban: -
egyrészt vannak olyan közszolgáltatások, amelyek hogyha teljesen piaci alapon nyújtanák ıket, csak a társadalom egy igen szők rétege számára válnának elérhetıvé; másrészt, a társadalmi szolidaritás jegyében a szociálpolitikán keresztül megvalósuló közvetlen újraelosztásra is szükség van.
Az EU-ban, a fenti értelemben, sem közszolgáltatásokról, sem szociálipolitikáról nem beszélhetünk, vagyis egy európai adó nem szolgálna redisztributív célokat.2 Mielıtt rátérnénk a már említett bizottsági anyag – a 2004/1-es working paper – által javasolt adófajták egyenkénti elemzésére, feltétlenül jelezni kell, hogy az EU egyes tagországaiból érkezett tudósok, illetve szakértık még abban sem igen értettek egyet, vajon joga van-e az 1
A továbbiakban a Cattoir-anyag és a bizottsági anyag kifejezést szinonimaként használjuk. Az EU-ban a közös költségvetés forrásai a közös politikák finanszírozása révén hasznosulnak. A közös politikák nyertesei pedig egyértelmően a gazdagok: - a közös agrárpolitika keretében kiutalt pénzek 80 százaléka a farmerek legmódosabb 20 százalékához jut, - a strukturális és kohéziós pénzek zöme pedig a nagyberuházásokat megvalósító multiknál csapódik le. 2
2 uniónak saját hatáskörben adót kivetni. Az európai adó mellett érvelık szerint az EKSzerzıdés 269. és 308. cikkelye elegendı jogi bázis egy ilyen adó bevezetéséhez.3 Az ellenzık – akik között elsısorban az EU északi tagországaiból érkezıket találunk – elég egyértelmően megkérdıjelezték az említett jogi bázist, mondván: új adó bevezetésérıl csak a nemzeti parlament dönthet. Hazájuk alkotmányát hozták föl, amely nem engedi, hogy minden jogot az Uniónak delegáljanak. Volt, aki egyenesen a Magna Cartára hivakozott, mely szerint adót csak a nép által választott képviseleti szerv vethet ki (“no taxation without representation” ≈ “csak választott testület vethessen ki adót”)4. Röviden: az adókivetés nemzeti hatáskör. Ugyanakkor a bizottsági anyag szerzıjeként jelenlévı Cattoir fölhívta a figyelmet arra, hogy már ma is létezik “európai adó”: az unió külsı határain beszedett vámok évtizedek óta a közös költségvetést gyarapítják. Vagyis egy, korábban nemzeti forrásnak számító bevétel ma már közösségi forrás. Miért ne lehetne valamilyen hasonló megoldást alkalmazni egy már minden tagországban létezı adónemre, vagy akár egy újat bevezetni? A kérdés mindenesetre nyitva maradt. A konferencia alapdokumentumának tekinthetı bizottsági anyagban, az európai adóra nézve kilenc alternatíva szerepelt: módosított ÁFA, vállalati nyereségadó, személyi jövedelemadó, energiaadó, fogyasztási adó (dohányra, szeszesitalra), seigniorage, kommunikációs adó, klímadó (repülésre), s végül tızsdei tranzakciókra kivetett adó. Az egyes alternatívák elemzésekor három fı szempontot vettek figyelembe, nevezetesen, hogy a javasolt adónem: -
közelebb hozza-e a polgárokhoz az EU-t (fiskális autonómia, átláthatóság, egyszerőség, az erıforrások hatékony allokációja); megfelel-e a legfıbb költségvetési szempontoknak (elegendıség, stabilitás, az adóbeszedés költséghatékonysága); arányosan terheli-e az adófizetıket (horizontális és vertikális igazságosság [értsd: azonos illetve különbözı helyzető polgárok azonos illetve különbözı érintettsége], tagállamok közötti teherelosztás).
Érdekes módon – s ezt a magyar résztvevı szóvá is tette a konferencián – az egyáltalán nem volt szempont, hogy az európai adó elsısorban azokat sújtsa, akik a legtöbbet profitálnak az egységes piacból és általában az integrációból, például: -
a vállalatokat és vállalkozókat (gazdasági méretük, export-import tevékenységük alapján), az európai intézmények, sok tekintetben, kivételes helyzetben lévı, s igen jól megfizetett munkatársait; a politikusokat, az igen tágan értelmezett holdudvarukkal (pl. az állandóan úton lévı tanácsadóikkal) együtt.
A felvetés – már a jelenlévık egy részének érintettsége folytán sem – aratott osztatlan sikert, és nem alakult ki róla érdemi vita. Ezek után lássuk a részleteket! 3
A 269. cikkely szerint a közös költségvetést saját forrásokból kell finanszírozni, a 308. cikkely pedig úgy fogalmaz, hogy amennyiben a közös piac mőködése során, valamely közösségi cél elérésével kapcsolatban a Szerzıdés nem ruházza fel kellı hatalommal a Tanácsot, akkor ez utóbbi a Bizottság javaslatára és a Parlamenttel való konzultáció után, egyhangú döntéssel meghozhatja a szükséges intézkedéseket. 4 Az idézet az amerikai függetlenségi háború idejébıl származik, amikor a gyarmatiak zokon vették, hogy Londonban döntöttek a gyarmatokon kivetendı adókról.
3 Módosított ÁFA A „módosított” kitétel arra utal, hogy az ÁFA további jelentıs harmonizációjára lesz szükség: míg az adó alapját EU-szerte sikerült többé-kevésbé egységesíteni, továbbra is vannak zéró-kulcsot alkalmazó tagállamok, és az ÁFA-visszatérítés szabályai is országonként jelentıs eltéréseket mutatnak. Komoly gondot okozhat, hogy a feketegazdaság igen különbözı mértékben téríti el az adóbevételeket az egyes tagországokban.5 Ugyanakkor igen sok érv szól az ÁFA mellett: -
már meglévı adónem (nem kell „kitalálni”, ergo alacsony a politikai kockázat és az adminisztrációs költség); stabil és növekvı bevételt biztosít (2 százalékos ÁFA a teljes EU-költségvetésre fedezetet nyújtana); teljesíti az egyszerőség és átláthatóság feltételeit (az uniós polgár tisztában lenne vele, hogy az ÁFA-ból mekkora rész illeti az EU-t) stb.
Érdekes módon, a konferencia szlovák és román elıadója egyaránt elvetette az adónem európai adóként történı kiterjesztését. Mintha attól félnének, hogy egy 2 százalékos EU-ÁFA – vagy mint ahogyan a Cattoir-anyagban szerepelt: 1,5% alapvetı cikkekre, 3 % a többire – felborítaná adórendszerüket. A szlovák kolléga az ország gazdaságának az egykulcsos adóból származó – elsısorban a külföldiekre gyakorolt – vonzerejének elvesztését említette, a román pedig a hihetetlenül kiterjedt nullakulcsos termékkör miatt aggódott. Valójában az ÁFA elleni egyetlen igazi ellenérv annak degresszív jellege: az, hogy a szegényebb relatíve – azaz a jövedelméhez képest – többet fizetne, mint a gazdagabb, legyen szó polgárról vagy országról. Bár az országok esetében még ez sem lenne feltétlenül igaz, mert a degresszív hatást valószínőleg minimum kiegyenlítené a szegényebb országokban általában markánsabb méreteket öltı feketegazdaság „adókímélı képessége”. Vállalati nyereségadó Egyelıre elég kialakulatlan, hogy pontosan kik és milyen rátával fizetnék ezt az adónemet: az összes vállalkozás vagy csak egy meghatározott csoport? Például a tızsdén jegyzett cégek, vagy egy bizonyos üzleti forgalmat elérı cégek (multik)? Maga a Cattoir-anyag is kissé zavaros ezen a téren: hol arról beszél, hogy az EU-adót fizetı cégeknél ez az adónem a nemzeti adó helyébe lép, máshol meg nem zárja ki, hogy az EU-adóra nemzeti pótadót vessenek ki. Egyvalami azonban eléggé világosnak tőnik: az egységes adóráta igen kedvezıen hatna az EU-n belüli forrásallokáció hatékonyságára, hiszen a vállalkozások minden tagországban azonos adózási feltételek közt mőködhetnének. Csakhogy ami EU-szinten kedvezınek és hasznosnak tetszik, végsı soron a nemzeti szinten mutatkozó hatásoknak átlaga csupán. Az a kilátás, hogy a beruházási döntések meghozatalában csökken a tagországonként változó adóterhelésnek, és nı a ténylegesen
5
Nemzetközi tapasztalatokkal rendelkezı vállalatvezetık szerint, ezen a téren kettıs, egy észak-déli és egy kelet-nyugati határvonal alakult ki Európában: vagyis az EU-15-ök déli tagországai és a 2004-tıl csatlakozott országok – kiterjedt feketegazdaságuk miatt – jövedelmükhöz képest kevesebb ÁFA-forrást fizetnének a közös európai kasszába, mint a többiek.
4 várható termelékenységnek a szerepe, egészen más köntösben láttatja a dolgot a gazdag és a feltörekvı gazdaságú országokban. Ez a jelenség a konferencián is tapintható volt: -
-
-
a cseh elıadó szerint: o országában nagy tere lenne az adóelkerülésnek; o az adóbevételek a gazdasági ciklusok függvényében igen jelentıs hullámzást mutatnának; o és az uniformizált ráta miatt Csehország potenciális külföldi befektetıktıl esne el. a portugál kolléga szerint: o az egységes európai nyereségadó igen erıs politikai ellenállásba ütközne; o csorbulna a szubszidiaritás elve; o és fıként: egyáltalán nem véletlen, hogy az egyes tagországokban milyen adórátát alkalmaznak. Az adórendszert ugyanis nem lehet elemenként, illetve a gazdaságpolitika egészétıl függetlenül vizsgálni (lásd pl. az adópolitika és a foglalkoztatáspolitika kölcsönhatása). a holland részvevı – bár lelkiismeretesen szólt az EU-adó hátrányairól is – azért a hangsúlyt annak elınyeire helyezte: o torzításmentes forrásallokáció az egységes piacon; o egységes jogértelmezés az Európai Bíróság számára; o csökkenı költségek az egységesített adóadminisztráció révén.
A holland résztvevı ötletként megemlítette, hogy az egységes európai nyereségadót valamiképpen össze kellene kötni környezetvédelmi célokkal: például úgy, hogy a legnagyobb szennyezı vállalatok többet fizetnének. A vita során, az európai nyereségadóval kapcsolatban, még az alábbi megállapítások fogalmazódtak meg: -
elválaszthatatlan a részvényesi-tulajdonosi érdekektıl; szoros összefüggésben van a személyi jövedelemadóval; megvalósíthatóságát hátráltatják az EU-nak harmadik országokkal kötött egyezményei; s végül: minthogy az adóból származó bevétel igen változékony, legfeljebb reziduális (a többi forrás elégtelensége esetén, kiegészítı) jelleggel lehet alkalmazni.
Az európai nyereségadó témaköre végsı soron azt a kérdést veti föl: hogyan lehet, lehet-e, kell-e méltányos és igazságos adózási versenyfeltételek teremteni az unióban? Személyi jövedelemadó Bár eme adófajtáról – egy német, egy cseh és egy portugál résztvevı jóvoltából – három elıadás is elhangzott, a konferencia nem igazán tudott hozzátenni a bizottsági anyag megállapításaihoz. Ez utóbbi szerint három opció képzelhetı el: -
fejadó; a nemzeti adók kiegészítése; és egy önálló európai személyi jövedelemadó.
Az elsı opció, nyilvánvaló elınyei – egyszerőség, átláthatóság stb. – ellenére Európa szerte elfogadhatatlan, mert az adóalanyok fizetıképességbeli jelentıs eltéréseit teljesen figyelmen
5 kívül hagyja. Az európai bürokraták sohasem mernének megkockáztatni egy, a rosszemlékő brit „poll tax”-ra hasonlító verziót.6 A harmadik opció rendkívüli adminisztrációs költségigénye miatt esik ki, hiszen az uniós állampolgároknak a nemzeti adóbevallás mellett egy európai adóbevallást is ki kellene tölteniük.7 Még talán a második opció volna a leginkább mőködıképes, feltéve, hogy a nemzeti jövedelemadó-rendszereket elıtte megfelelıen összehangolják. Bár a vizsgált adónem sok tekintetben megfelelne az európai adóval szembeni elvárásoknak – átláthatóság, stabilitás, elegendıség8 – a konferencia résztvevıi egyetértettek abban, hogy mivel az ÁFA mellett a személyi jövedelemadóból származó bevételek képezik a nemzeti költségvetések legjelentısebb forrásait, ezért igen csekély az esély rá, hogy ezeket az adójogosítványokat a tagállamok akár részlegesen is kiadnák a kezükbıl. Energiaadó A brüsszeli bizottság elıször 1992-ben javasolt európai adót kivetni az energetikai termékekre, melynek mértéke hordónként (kıolaj-egyenértékben számolva), 1993-2000 között, a kezdeti 3-ról 10 $-ra szökött volna fel. A javaslat akkor olyan heves ellenállásba ütközött, hogy a bizottság késıbbi dokumentumai már lényegesen alacsonyabb adótételeket tartalmaztak. A kérdésben nagy elırelépést jelentett a 2004 óta érvényben lévı ún. energiaadó-direktíva (Európai Tanács direktíva 2003/96/EK), mely egyrészt egy sor termék esetében harmonizálta az adóalapot, másrészt kötelezı, minimális adómértékeket írt elı a tagországok számára a különbözı energiahordozók (főtı- és üzemanyagok) fogyasztási adójára nézve. A konferencia „energiaügyi” elıadói egyébként felhívták a figyelmet arra, hogy az EKSzerzıdés 175. cikkely 2. paragrafusa megteremti a jogi bázisát annak, hogy az Európai Tanács – az elızı, azaz 174. cikkelyben szereplı környezetvédelmi célok elérése érdekében – adójellegő intézkedésekrıl döntsön.9 Amikor tehát a Cattoir-féle anyag az európai adó egyik lehetséges alternatívájaként az energiaadó bevezetését taglalja, meglehetısen elıkészített talajon mozog, hiszen: -
egyrészt megvan a jogi bázis; másrészt, az energiaadó-direktíva révén, viszonylag harmonizált állapotok uralkodnak az egységes piacon.
Ráadásul, a közös költségvetés céljaira bıségesen és stabilan rendelkezésre álló – sıt, jellemzıen a GDP-vel együttmozgó – saját forrást jelentene az európai energiaadó. Magára az adóra nézve két változat szerepel a bizottsági anyagban: 6
A második világháború utáni brit történelemben egyedülállóan sikeres – háromszor is miniszterelnöki mandátumot szerzett – Margaret Thatcher bukásában, egyebek között, éppen a poll tax bevezetésére vonatkozó, elvetélt kísérlet játszott közre, amely miatt a Vaslady jelentısen veszített a népszerőségébıl. 7 Bár például Québec-ben létezik ilyen rendszer: az ottani polgárok külön bevallást készítenek a tartománynak és a szövetségi államnak. 8 A tagállamok ez irányú bevételeinek kb. 10 százalékából fedezhetı lenne a teljes EU-költségvetés. 9 Természetesen a szokásos döntéshozatali mechanizmus betartásával: azaz a bizottság javaslatára, és az Európai Parlamenttel, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal, valamint a Régiók Bizottságával való egyeztetés után.
6
-
egy szélesebb, minden energiaforrásra kiterjedı adó; és egy szőkebb, csak a közlekedés által használt üzemanyagokra érvényes adó (kivétel volna a tengeri hajózásban és a légi közlekedésben elégetett energiahordozók, mert itt nemzetközi egyezmények, illetve a nemzetközi piaci verseny szab gátat az adókivetésnek).
Az utóbbi változat tőnik használhatóbbnak, amennyiben: -
egyrészt kikerüli az energiaadó-direktívában fıleg a főtıanyagokra és az elektromos áramra vonatkozó széleskörő mentességeket, illetve azok bevételszőkítı hatását; másrészt a vertikális igazságosságnak is jobban megfelel, mint a minden energiafajtára kiterjedı adó, hiszen míg a háztartási energia adóztatását a szegényebb háztartások arányaiban jobban megéreznék, addig a közlekedési üzemanyagok adóztatása inkább a tehetısebbeket sújtja.
Az európai energiaadó elınyei mellett azonban az érem másik oldalát is látni kell: -
-
az adó igen egyenetlenül érintené az egyes tagországokat: o a bevétel zöme négy országból: Németországból, Franciaországból, Olaszországból és az Egyesült Királyságból származna; o másik négy (ráadásul új) tagország (Csehország, Észtország, Lettország és Szlovákia) esetében pedig, az adóbevétel a bruttó nemzeti jövedelemnek viszonylag jelentıs részét képezné; az adó a környezetre igen ártalmas tevékenységet terhelne, miközben az adóból származó bevétel zömét egészen más célra, az unió közös költségvetésének táplálására fordítanák.
Ezen a ponton Lang professzor, a konferencia házigazdája, nem állhatta meg, hogy közbe ne szóljon. Szerinte nem lehet egy adótól elvárni, hogy egyszerre minden problémát megoldjon. Amennyiben a bevezetendı európai adó legfıbb célja, hogy valódi saját forrást biztosítson az EU-költségvetésnek, úgy nem feltétlenül kell, hogy megfeleljen egyéb (pl. a feketegazdaság vagy a klímaváltozás elleni harc során megfogalmazott) céloknak. Fogyasztási adó dohányra és szeszesitalra Fogyasztási adót az EU minden tagállamában három fı termékkörre vetnek ki: dohányárukra, szeszesitalokra és ásványi olajokra. Mivel az utóbbi áruféleségek adóztatását az energiaadó témakörében már érintettük, ezúttal csak a dohánnyal és a szeszesitalokkal foglalkozunk. Az unióban a fogyasztási adókra egy sor direktíva van érvényben. Ezek meghatározzák az adó által érintett termékek körét, valamint az egyes termékekre nézve kötelezı, minimális adórátát. Az egységes szabályozás azonban nem jelent uniformizált piaci feltételeket, mert a minimális ráta olykor nulla százalék, ami azzal az eredménnyel járhat, hogy míg egyik tagállamban több száz eurós adót vetnek ki egy bizonyos termék egységnyi mennyiségére, addig a nagy gyártó országokban esetleg nulla százalékosat (lásd pl. habzóborok). A meglévı szabályozás arra mindenesetre jó lehet, hogy ennek bázisán, a rendszert némileg megváltoztatva (tovább egységesítve), a dohány és a szeszesitalok fogyasztási adójából európai költségvetési saját forrás válhasson. A még meglévı kivételek, derogációk eltörlésével, meg lehetne határozni minimális rátákat a harmonizált bázisra vonatkozóan. A
7 tagállamok szabadon dönthetnének arról, hogy az EU-s rátákat kiegészítik-e – akár az egyes termékekre külön-külön is – nemzeti rátákkal. A konferencia elıadói (egy szlovák, egy portugál és egy cseh kolléga) egyetértettek abban, hogy az alacsony ár-rugalmasságú termékekre kivetett adókból az uniónak stabil bevételei származnának. Ugyanakkor, minthogy a szegényebb háztartásokban aránylag – vagyis a rendelkezésre álló jövedelemhez képest – sokat költenek a nevezett termékekre, az európai fogyasztási adó megbukna a vertikális igazságosság és a tagállamok közötti teherelosztás tekintetében. Ráadásul, a tagállamok adófizetési terheit jelentısen befolyásolnák bizonyos kulturális (sıt: klimatikus) adottságokból következı, a fogyasztási szokásokban megmutatkozó eltérések (pl. északi országok szeszesital-fogyasztása). Denys, a konferencián igen aktív belga professzor szerint, mindenképpen nemzeti kompenzációkra lenne szükség. Fentieken túlmenıen, a cseh kolléga felhívta a figyelmet arra, hogy a vizsgált adónem ún. „nevelési célzatú adó”, ami annyit tesz, hogy a dohány és a szeszesitalok fogyasztásának visszafogására ösztönöz, vagyis ha sikeres, úgy csökken az adóalap. Ráadásul az adó nem nı párhuzamosan a GDP-vel, mert nem érték-, hanem mennyiségarányosan vetik ki: ergo, azonos bevételhez folyamatosan növelni kell az adórátát. Szlovák részrıl vetıdött fel, hogy míg mind a 27 tagállam be nem lép a Gazdasági és Monetáris Unióba, addig az árfolyamingadozások – egyik évrıl a másikra – esetleg érzékeny változásokat okozhatnak az adóbevételekben. További hátrány, hogy jelenleg az ilyen jellegő adóbevétel nagy része egészségügyi célokat szolgál, vagyis ha a bevételeket más (jelen esetben: EU-költségvetési) célokra irányítják át, a tagországoknak át kell alakítaniuk az egészségügyi szektoruk finanszírozását. Az adónem védelmében hangzott el, hogy az európai szinten harmonizált fogyasztási adók elısegítenék az egységes piacon jelenleg tapasztalható – s a nemzetállami szabályozások különbözıségeibıl adódó – versenyt torzító hatások tompulását, s az ezzel szorosan összefüggı csempészet visszaszorulását. Seigniorage Definíció szerint a seignorage a központi bank bankjegy-kibocsátási monopóliumából származó haszna. Minthogy egy monetáris unióban a bankjegyek és érmék szabadon áramlanak a különbözı országok között (ahogyan a monetáris unió határain túlra is), s így nehéz lenne pontosan megmondani, hogy melyik tagországot milyen arányban illesse a seignorage, magától adódik a lehetıség, hogy váljék ez a jövedelem a közös költségvetés forrásává.10 Csakhogy jelenleg, az EU-tagországok kevesebb mint fele tartozik a monetáris unióhoz. A központi bankok többsége számára a seignorage stabil jövedelmet jelent, míg az egyéb jövedelmek jóval bizonytalanabbak. Amennyiben a seignorage a közös költségvetés saját forrásává válik, a tagországi jegybankoknak komoly változtatásokat kell életbe léptetni kiadási és bevételi szerkezetükben egyaránt, ami gyakorlati és politikai nehézségekbe ütközhet. Nem is beszélve arról, hogy egyes jegybankok (pl. olasz, görög) részben
10
Ma a seignorage-t, az egyes tagországoknak, az Európai Központi Bankban lévı részesedésük alapján osztják vissza. A bankban lévı részesedésük pedig GDP-jük és lakosságuk arányában lett meghatározva.
8 magántulajdonban vannak, vagyis a seignorage központosítása a magánrészvényesek pénzét rövidítené meg. Ezek nyilvánvalóan kárpótlási igénnyel lépnének föl. További problémát jelent a jegybankok, s köztük az Európai Központi Bank (EKB) függetlensége, melyet az EK-Szerzıdés 108-as cikkelye garantál: „sem az EKB, sem a nemzeti jegybankok, sem a döntéshozó testületeik tagjai, sem a közösségi intézményektıl, sem a tagországok kormányaitól, sem semmilyen más testülettıl nem kérhetnek, illetve fogadhatnak el utasítást”. Ezek után, Denys professzor feltette a költıi kérdést: ugyan ki kényszeríthetné pl. az EKB-t, hogy a seignorage-ból származó jövedelmét a közös költségvetésbe utalja át. Kényes kérdésként merült föl – különös tekintettel a konferencia résztvevıinek összetételére –, hogy a jegybankok a seignorage-ból különféle melléktevékenységeket (például statisztikák győjtését és tudományos kutatási projekteket) is finanszíroznak. Végül azt sem szabad elfelejteni, hogy ebbıl az adóból a közös költségvetésnek évi maximum 10-15 milliárd euró bevétele származna, ami alig egytizede a szükséges összegnek. Röviden: bár a seignorage könnyen adminisztrálható, megbízható és „természetes” (magától értetıdı) saját forrása lehetne a közös büdzsének, a belıle remélhetı bevételek nagysága oly csekély, hogy emiatt valószínőleg nem érdemes technikai és politika bonyodalmakat vállalni sem a tagállamok, sem az unió szintjén. Kommunikációs adó A Cattoir-anyag a kommunikációs adó témakörében három területet említ: a közúti közlekedést, a légi közlekedést és a távközlést. A vasúti és tengeri közlekedés két okból maradt ki. Ezek a tevékenységek: -
egyrészt, az uniót földrajzilag nem elég egyenletesen fedik le; másrészt, környezeti szempontból nem olyan kártékonyak, mint akár a légi, akár a közúti közlekedés, s ezért a kormányok támogatását élvezik.
Az Európai Parlament egy 1997-es elemzése nyomán, három konkrét adófajta került szóba: -
a távközlés témakörében egy, a telefonvonalakra bevezetendı, fix adó; a közúti közlekedésben egy harmonizált gépjármőadó; a légi közlekedésben pedig egy, az utasokra kivetett fejadó.
Az elsı esetben egy teljesen újonnan bevezetendı adóról van szó, a másik két eset pedig jelentıs adóharmonizációs kényszert jelent a tagországok számára, ami nem tőnik egyszerő feladatnak. A konferencián, a témában elıadók és a hozzászólók meglehetısen sok ellenérvet vetettek fel az egyes adófajtákkal kapcsolatban, melyek zöme azonban egyáltalán nem volt új, már a Cattoir-anyagban is szerepelt. Dióhéjban: -
a távközlésben végbemenı, gyors technológiai változások nyomán egyre kevésbé lehet meghatározni, mi is az a „telefonvonal”, amit meg szeretnénk adóztatni; az adókivetés indokoltságával is baj van:
9
-
-
o egyrészt, a légi és a közúti közlekedés esetén még ugyan világosak a környezetvédelmi célok, bár ez utóbbiak sokkal szorosabban kapcsolódó eszközökkel is elérhetık: a légi közlekedésben a szennyezéssel arányos adóval (lásd a klímaadót a következı fejezetben), a közúti közlekedésben pedig a gépjármőhasználattal arányos útdíj kivetésével, illetve CO2-emisszióval arányos adóval; o a telekommunikáció terén azonban egyáltalán nem beszélhetünk káros externáliákról; ha valami közöset kell keresnünk a három adójavaslatban, akkor talán azt lehet megemlíteni, hogy az arányos teherviselésre (igazságosságra) vonatkozó kritériumoknak megfelelnek.11 Ebbıl a szempontból érdekes volt a spanyol elıadó azon megjegyzése, miszerint a telefonadó egy nonszensz, hiszen a legszegényebb pireneusi pásztornak is van mobil készüléke. Ellenben ugyanez a kolléga a gépjármőadózásban annak lenne híve, hogy minél tisztább üzemő egy autó, annál kevesebbet kelljen adózni utána. Ezen a ponton a magyar résztvevı nem állhatta meg, hogy föl ne hívja kollégája figyelmét a tényre: Magyarországon – és valószínőleg bárhol a világban – a szegényeknek csak használt, ökológiai szempontból idejétmúlt, azaz viszonylag jobban szennyezı autómodellekre telik (ha egyáltalán), vagyis ha a telefonadónál szempont a társadalmi helyzet, akkor ugyanezt a gépjármővek adóztatásánál is észben kellene tartani; s végül: az egyes javasolt adófajták egyenként a közös költségvetés forrásigényének alig 10-10 százalékát elégítenék ki, vagyis – tekintettel a jelentıs harmonizációs feladatokra – nem érdemes komolyan foglalkozni velük. A konferencia résztvevıi rövid idı alatt „kitaláltak” még 4-5 olyan adófajtát, amelyek a kommunikációs adó részeiként ugyanúgy szóba jöhetnének, mint a felsorolt három (például Internet-használat során az egérrel történı klikkelésekkel, vagy a letöltött file-ok méretével arányos adók stb.).
Klímaadó (repülésre) A klímaadóra vonatkozó javaslat két célt kapcsol össze: -
a környezetvédelemét; és az EU-büdzsé finanszírozásáét.
A repülés – széndioxid- és nitrogénoxid-kibocsátásával, valamint a cirruszfelhıkké alakuló kondenzcsíkok révén – jelentıs mértékben hozzájárul az üvegházhatás, s ezáltal a globális felmelegedés fokozódásához. Ráadásul, a legújabb kutatások szerint, a repülés klimatikus változást okozó hatása 2-4-szerese annak, ami önmagában a széndioxid-kibocsátásából következne. És akkor még nem is említettük azt a kikerülhetetlen zajártalmat, amelytıl – elsısorban a repterek szőkebb-tágabb körzetében – világszerte milliók szenvednek. A repülésre vonatkozó európai klímaadót kétféleképpen lehetne alkalmazni: -
11
ex ante, a repülıgépek technikai leírását tartalmazó kézikönyvekre alapozva; ex post, a tényleges repülési adatokra támaszkodva.
Jellemzıen minél tehetısebb egy háztartás, annál több személygépkocsival rendelkezik, annál többet költ távközlésre, és annál többet repül.
10 Az új adó szinte minden fontos kritériumnak (pl. átláthatóság, beszedhetıség, forrásallokáció, igazságosság stb.) megfelelne, azonban lenne néhány komolyan latba esı hátránya: -
elıször is, számítások szerint az adóból származó bevétel – már amennyiben nem szándék az európai légitársaságok globális versenyképességének megrendítése – a közös költségvetés szükségleteinek alig egytizedét fedezné; másodszor, 2001. szeptember 11-e megmutatta, milyen érzékenyen reagál a repülés iránti kereslet a terrortámadásokra, vagyis az erre a szektorra építı adóbevétel nem kellıen stabil ahhoz, hogy egyedüli forrása legyen a közös költségvetésnek; s végül harmadszor, bármilyen alacsony rátát is alkalmazzanak, a klímaadó drágítja az európai repülıjegyeket, s ezáltal gyengíti a légitársaságok globális versenyképességét.
A klímaadó tekintetében a magyar résztvevı nem tekinthetett el nézetei bıvebb ismertetésétıl. Ezek dióhéjban a következık: -
-
egyrészt, az ellenérvek részben leszerelhetık. Amennyiben az adót az európai légtérben kibocsátott káros anyagokra vetik ki, úgy: o figyelembe lehet venni azt, hogy a repülésnek 2-4-szer akkora a klímakárosító hatása, mint ami a széndioxid-kibocsátásából következne, vagyis a Cattoiranyagban szereplınél jóval magasabb adót is ki lehetne vetni; o az adó normatív – a piac minden szereplıjét egyaránt sújtó – alkalmazása miatt az európai légitársaságokat a globális versenyben nem érné hátrány; o ráadásul az európai légteret használó (és szennyezı) külföldi légitársaságokat is be lehetne vonni az unió finanszírozásába; másrészt, az adót érdemes (és logikus) lenne kiterjeszteni más szennyezı-forrásokra is. Köztudott, hogy a jármővek üzemanyag-fogyasztása exponenciális arányban emelkedik a sebességgel. Következésképpen a károsanyag-kibocsátásuk is. Ez alapján, a klímaadót mindazokkal meg kellene fizettetni, akik valamilyen ok miatt az átlagosnál lényegesen gyorsabban közlekednek: repülıt vagy gyorsvasutat, valamint nagy (pl. 150-160 km/h-nál nagyobb utazósebességre) képes autót vesznek igénybe.
Minthogy a konferencia résztvevıi zömmel olyan emberek voltak, akik rendszeresen repülnek, - néhány fiatal kollégát kivéve – nem lelkesedtek túlságosan a fenti javaslatokért. Egy brit professzor egyenesen alapvetı szabadságjogait, az emberek helyváltoztatási szabadságát féltette a túlságosan radikális klímaadótól. Holott a magyar javaslat semmilyen alapvetı szabadságot nem korlátozna. Az adó csupán azt „büntetné”, ha valaki – azzal az ürüggyel, hogy az ı saját személye vagy munkája sokkal fontosabb másokénál – az átlagosnál lényegesen nagyobb mértékben szennyezné a környezetet. Tızsdei tranzakciók A tızsdepiaci tranzakciók közül a bizottsági anyag a részvény- (és lehetıség szerint a kötvény-) forgalom adóztatásával számolt. Az adót a tranzakciók értékének arányában vetnék ki. Bár ennek az adófajtának is meglennének az elınyei (például a rendkívül nagy összegő adóalap), európai léptékő bevezetésére mégis csekély az esély. A tızsdepiaci szereplık ugyanis rendkívül érzékenyek a pénzügyi szabályozás különbözı változásaira, és – tekintettel a tıke globális mozgékonyságára – akár a legkisebb többletteher is a piac elhagyására késztetheti ıket.
11 A fentiek alapján nem meglepı, ha az eme forrásból származó bevételek összegszerőségére és stabilitására vonatkozó számítások azt sugallják, hogy nem érdemes ilyen adófajta bevezetésével kísérletezni.12 További gond, hogy az adónemmel kapcsolatos vitát könnyen megnehezítheti, illetve zavarossá teheti, ha az elemzık – szándékosan vagy pontatlanságból – belekeverik az ügybe a Tobin-adót, vagyis a valutaátváltás esetleges adóztatását. Ettıl a „balesettıl”, sajnos, a konferencia sem volt ment. A vitára szánt idı jelentıs részét elvette az a fölvetés, miszerint nem ellentétes-e az EK-Szerzıdés 56. (a tıkék szabad áramlására) és 25. (az export-import útjában álló, akár adójellegő akadályok tiltására vonatkozó) cikkelyével, ha egy külföldinek egy dániai beruházás megvalósítása során olyan terhet kellene elviselnie, amely teher dán vállalkozók esetében fel sem merülne. Ezen a ponton a konferencia egyik résztvevıje azonnal emlékeztetett rá, hogy az ÁFA-direktíva szerint a pénzváltás adóztatandó tevékenység. A vita tehát félrement, olyasmirıl kezdtünk el beszélni, ami a bizottsági anyagban nem is szerepelt. Ugyanakkor volt egy igen érdekes ellenvélemény, mely a horizontális igazságosság teljes hiányára világított rá. Tudniillik, az unióban a tranzakciók 60 százalékát a londoni tızsde bonyolítja. Vagyis az adó bevezetésével, az EU-költségvetés bevételeinek zöme egyetlen tagállamból származna, míg az újonnan csatlakozottak, vagy a régiek közül például Finnország hozzájárulása csupán fillérekre rúgna. Végszó A konferencia igen érdekes, fontos és aktuális témát járt körül, amennyiben az EU közös költségvetésének átfogó fölülvizsgálatáig már csupán egy-két esztendı van hátra. Érdekes módon, az európai adó vonatkozásában megvizsgált kilenc alternatíva közül egyikrıl sem sikerült bebizonyítani, hogy minden tekintetben megfelelne a saját forrásokkal szemben támasztott követelményeknek. A különbözı tagországokból érkezett elıadók egymás után arra a következtetésre jutottak, hogy az illetı adónemet valószínőleg nem lenne érdemes, sıt nem is lehetne bevezetni a saját országukban. A vita során alkotmányossági, jogi, gazdasági, szociális és egyéb ellenérvek mindegyik változat esetében bıséggel felsorakoztathatók voltak, csupán abban volt különbség, hogy melyik adónemet mennyire egyértelmően vetették el a résztvevık. A konferencia kicsiben elırevetítette azoknak a nehézségeknek (esetleges kudarcnak) a lehetıségét, ami a tagországok közötti, s az uniós intézményekben folyó egyeztetések során is felmerülhetnek. Köztudott, hogy az EU-költségvetés bevételi oldaláról egyhangú döntést kell hozni. Tulajdonképpen ez teszi szinte megoldhatatlanná a kérdést. Ugyanakkor mégis van, lehet remény a megoldásra, amellyel kapcsolatban álljon itt a konferencián két, látszólag oda nem illı elıadás tanulsága: -
12
az elsı a svájci adórendszerrıl szólt. Az országban a kantonok teljes önállóságot élveznek adóügyekben, 1977-ben mégis sikerült döntést hozni a harmonizáció kérdésében. Bár az összehangolás folyamata nyolc évig tartott, mára a svájciak elmondhatják, hogy adórendszerük lényegében biztosítja a források hatékony allokációját, vagyis az
A tızsdepiacok életét egyébként – az európai adó bevezetése nélkül – is annyi egyéb tényezı befolyásolja, hogy a tranzakciók összegszerősége rendkívül változékony. Vagyis valóban kétséges, alapulhat-e az unió költségvetésének finanszírozása egy ennyire instabil adóbázison.
12
-
erıforrások vonzásában egyik kanton sem próbál a többiekénél lényegesen alacsonyabb rátákkal tisztességtelen versenyt támasztani; a másik elıadás az Egyesült Államokról szólt. Kiderült, az USA-ban általában a háborús idıszakokban nıttek meg az adóráták (akár 94 százalékos szintig is), vagyis a szükségletekhez mérték az adót. Csupán a Reagan-adminisztráció óta „divat” az adórendszert gazdaságpolitikai célok szolgálatába állítani. Az USA-ban egyébként nincs ÁFA-jellegő forgalmi adó.
A két elıadásból egyértelmően kiderült, hogy az adók mértékérıl, harmonizációjáról és céljairól kell és lehetséges is politikai döntést hozni. A jelenleg érvényesülı szabályokon – a közös gazdasági/társadalmi/környezeti, általában emberi célok érdekében – közös felelısséggel, európai szintő politikai döntéssel kell és lehet túllépni.
