Soedan: Symbiose van groepsbelang en desintegratie Anne Tjepkema Eind juli van dit jaar gaf de VN-Veiligheidsraad het groene licht voor de ‘African Union/United Nations Hybrid operation in Darfur’ (UNAMID). De circa 26.000 man sterke vredesmacht moet eind 2007 op gang komen en borduurt voort op de veel kleinere en weinig kansrijke African Union Mission in Sudan (AMIS). De hybride missie krijgt als taak de ondersteuning van de uitvoering van het vorig jaar in Abuja gesloten Darfur Peace Agreement (DPA) en de bescherming van de burgers in het oorlogsgebied, met als belangrijke toevoeging “without prejudice to the responsibilities of the Government of Sudan”. UNAMID staat los van de in 2005 gestarte United Nations Mission in Sudan (UNMIS), die 11.000 man telt en als waarnemingsmissie de uitvoering van het Comprehensive Peace Agreement (CPA) tussen noord en zuid moet begeleiden. In dit artikel beoog ik de achtergronden en de samenhang van de twee conflicten in Soedan in kaart te brengen. Tevens geef ik een inschatting van de kansen op succes van beide missies. Tenslotte komt de betrokkenheid van de internationale gemeenschap, waaronder de NAVO, aan de orde. Inleiding In mei 2005 hield de Afrikaanse Unie (AU) in haar hoofdkwartier te Addis Abeba een druk bezochte ‘pledging conference’, waaraan alle grote donorlanden en de Afrikaanse troepenleveranciers van AMIS deelnamen. De VN, de NAVO en de EU werden vertegenwoordigd door respectievelijk Kofi Annan, Jaap de Hoop Scheffer en Javier Solana. Het zag er naar uit dat het doel van de conferentie, een wezenlijke versterking van de noodlijdende AMIS, met gemak zou worden gehaald. Een Senegalese diplomaat ging nog een stap verder en zei mij dat hij verwachtte dat de NAVO nu eindelijk orde op zaken zou stellen en dat de regering in Khartoem zou moeten inbinden. Twee en een half jaar later wordt opnieuw getracht de missie leven in te blazen, nu als UNAMID, onder de gezamenlijke vlag van de VN en de AU. Bij de aansturing van UNAMID zal de VN ongetwijfeld profiteren van de sinds 2005 opgebouwde ervaringen bij de opzet van UNMIS. Toch gaapt er een groot gat tussen enerzijds de kansen van slagen van de missies, en anderzijds de grote aandacht, althans in woorden, van de internationale gemeenschap. De nu al evidente aanloopproblemen van UNAMID voorspellen weinig goeds over de uitkomst van de nieuwe missie, die het – wat politici ook beweren – moet doen met een bijzonder afgezwakt mandaat. Vermeldenswaard is verder dat de VN het EU-initiatief heeft gesanctioneerd om een separate missie (MINURCAT) naar Oost-Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek (CAR) te zenden. Soedan bezit, zoals zovele voormalige koloniën, weinig opbouwelementen voor een succesvolle natiestaat. Het noorden heeft door de eeuwen heen onder invloed gestaan van Egypte, wat nauwelijks veranderde toen de Britten zich eind 19de eeuw met dat land begonnen te bemoeien. De noordelijke bevolking ziet zichzelf als (donkergetinte) Arabieren, superieur aan de zwarte bevolking in het zuiden, waar hun voorouders de slaven vandaan haalden. Soedan werd bestuurd als een Anglo-Egyptisch condominium, waarvan het noorden en het zuiden als twee aparte gebieden werden gezien. Migratie tussen beide gebieden was niet toegestaan. Pas in 1947 erkende het Britse Foreign Office, in de aanloop naar de onafhankelijkheid in 1956 1, het zuiden als deel van de natie.2 Lang was overwogen het zuiden bij het Oost-Afrikaanse koloniale bestuur te trekken. Het westelijke Darfoer viel pas vanaf 1916 onder Khartoem; de traditionele handelsroutes vanuit dat gebied lopen naar de Libische kust. Niet alleen in het zuiden en westen zijn breuklijnen tussen
1
bevolkingsgroepen zichtbaar. In het oosten kon vorig jaar na jaren van ‘low-level insurgency’ de rebellenbeweging ‘Eastern Front’ 3 met een separaat vredesverdrag worden geapaiseerd. Soedan is het grootste land van Afrika. Het heeft negen buurlanden en het telt 38 miljoen inwoners, van wie circa zes miljoen in het tropische zuiden en eveneens zes miljoen in het semi-droge Darfoer. De Sahara en de Nubische woestijn in het noorden worden geteisterd door zandstormen en hebben een regentijd van drie maanden, het zuiden is bebost en vochtig met een regentijd van zes maanden. Het agrarische areaal is slechts 7 procent van het oppervlak, toch vindt 80 procent van de bevolking een bestaan in de landbouw. De economie groeit de laatste jaren met een percentage van 7-10 procent per jaar. Soedan is rijk aan bodemschatten; de olie-export brengt jaarlijks zeven miljard dollar op. Internationaal wordt de regering gesteund door de Arabische landen, met name Egypte en Libië, alsmede China, Maleisië en India, die belangrijke olieconcessies hebben verworven. Het Soedanese regime Landen als Soedan presenteren zichzelf graag als democratieën. Inderdaad heeft Soedan een volksvertegenwoordiging, maar de inbreng daarvan is beperkt. De pers lijkt veel op een spreekbuis van de regering, die sinds de coup van 1989 onder leiding staat van Omar Hassan al-Bashir. Enkele Noordelijk-Arabische clangroepen hebben het monopolie op belangrijke functies in de gehele overheid en het zakenleven. De inlichtingendienst doet niet onder voor de STASI en is een effectieve motor van repressie en controle. In de eerste jaren van het bewind van Al-Bashir stond het islamisme in het beleid centraal.4 Het boegbeeld daarvan, Hassan al-Turabi, onderhield nauwe betrekkingen met Osama Bin Laden, wiens wegenbouwbedrijf een façade vormde voor ondermijnende activiteiten.5 De islamistische koers leverde weinig economische vruchten op, waarop Al-Bashir besloot niet langer de kaart van het fundamentalisme te spelen en koers te zetten naar een meer seculier beleid, ter onderstreping waarvan hij Al-Turabi aan de kant zette. Na de Amerikaanse aanval met kruisvluchtwapens op een farmaceutische fabriek in augustus 1998 is aan de oppervlakte weliswaar de relatie met de VS verstoord – sancties tegen Amerikaanse ondernemingen zijn van kracht – maar tegelijk heeft Soedan zich weten te presenteren als een bondgenoot in de Global War on Terror. Het is bekend dat het hoofd van de inlichtingendienst regelmatig de CIA in Langley aandoet. De heersende elite in Khartoem heeft weinig hart voor de bevolking in de periferie van het land: verwaarlozing, onrust en geweld vallen historisch binnen de normale patronen van het bestuur. De laatste decennia zijn de bodemschatten in zuidelijk Soedan een extra bron van onrust. Vaak wordt het land genoemd in een rijtje van falende of gefaalde staten. Dat epitheton is zeer ten onrechte: Soedan is in de kern een sterke centralistische staat die vanaf zijn stichting de belangen behartigt van zijn ‘Arabische’ burgers en er ‘slechts’ in faalt zijn overige burgers behoorlijk te beschermen. De vraag is nu of dat gedrag kan verbeteren door internationale pressie.6 Het regime is daarvoor tamelijk ongevoelig zolang het voldoende rugdekking geniet van invloedrijke partners, zoals China, onder meer in het afvangen of verwateren van onwelgevallige resoluties in de Veiligheidsraad. Een Nederlandse diplomaat die vorig jaar Khartoem bereid moest vinden concessies te doen, vertelde mij dat hij had geprobeerd de 400 miljoen euro die Ontwikkelingssamenwerking jaarlijks in Soedan spendeert, in het geding te brengen. Geconfronteerd met de miljardenopbrengsten uit de olie zag hij van die aanpak af. In veel gevallen komt de regering weg met gemeenplaatsen als: “We buigen niet voor neokoloniale ambities van het Westen en Joodse complotten.” De tweede verdedigingslijn is ‘ja’ zeggen en ‘nee’ doen. Het is altijd mogelijk westerse landen het gevoel te geven dat ze iets hebben bereikt en in de uitvoering te chicaneren. In 2005 heeft Canada geprobeerd 105 pantservoertuigen aan AMIS over te dragen. Het heeft meer dan een jaar gekost voordat deze konden worden afgeleverd. Talloze voorbeelden bevestigen het beeld dat de
2
bevoorrading van de vredesmissies meer stagneert naarmate het betreffende materieel operationeel waardevoller is. Khartoem hanteert dezelfde normen bij de controle op de internationale hulp. De vele geledingen in de overheid genereren zo inkomsten en bieden tegelijk een façade om kwesties af te schuiven of te pretenderen dat de linkerhand niet weet wat de rechter doet. Zoals een persoonlijk commentaar van een Soedan-expert recent aan auteur stelde: “The persistence of Western diplomats and politicians in trying to somehow force their will upon Khartoum is thus likely to prove counter-productive. In the end, with patience, superior cunning and a complete lack of scruples, Khartoum will have its way.” In derde instantie heeft het bewind een scala aan mogelijkheden om terug te vallen op geweld, al dan niet uitgevoerd door reguliere eenheden. De burgeroorlog in het zuiden Al in 1955 braken er in het zuiden van Soedan muiterijen uit in militaire eenheden, toen werd gevreesd dat de ophanden zijnde onafhankelijkheid tot een inperking van de rechten van de zwarte, overwegend christelijke bevolking zou leiden. Bij de onafhankelijkheid bleven twee vragen onbeantwoord: zou Soedan een federale of een unitaire staat worden, en zou de staat officieel een islamitisch of een seculier karakter krijgen? Mede omdat deze kwesties grondwettelijk niet bevredigend konden worden geregeld, bleef de eerste regering krachteloos. Na de militaire staatsgreep van 1958 begon de gedwongen arabisering van het zuiden op gang te komen, waarop als reactie een naar zelfbeschikking strevende tegenbeweging ontstond. Guerrilla-acties werden beantwoord door het leger op grote schaal in te zetten. In 1969 pleegde kolonel Jafar al-Numeiri een coup. Deze autocraat bracht meer eenheid in het noorden en stuurde aan op nationale eenheid door het zuiden meer autonomie te bieden. De Addis Abeba-overeenkomst van 1972 betrok Ethiopië bij de oplossing van het conflict, maar van meet af aan stokte de uitvoering van dit akkoord, vooral door de moeizame integratie van de zuidelijke milities in het nationale leger. De grondwet van 1973 plaatste weliswaar islam en christendom op voet van gelijkheid, maar de invloed van de islamitische partijen op het bewind nam gestaag toe. Numeiri zag zich zelfs genoodzaakt de leider van het National Islamic Front (NIF), Hassan al-Turabi, in de regering op te nemen.7 Internationaal won het bewind van Numeiri in 1974 aanzien na de marxistische machtsovername door Mengistu in Ethiopië, voor wie Washington Numeiri als een tegenwicht zag. Op zijn beurt bood Mengistu schuilplaats aan de zuidelijke rebellen. In 1978 vond Chevron olie in de zuidelijke Opper Nijl-staat, waarop Numeiri oliezaken tot het exclusieve domein van Khartoem verklaarde. Omdat de nieuwgevonden olie zich in de interne grensregio bevond, begon nu het dispuut om de exacte markering van de grenslijnen, wat de totale ontrafeling van de Addis Abeba-overeenkomst inluidde. Verdere verdeel-enheers-maatregelen werden in het zuiden verworpen door John Garang met de oprichting van de Sudan People’s Liberation Movement/Army (SPLM/A). Garang probeerde met deze benaming ook de regionale oppositie in het westen en oosten achter zich te verenigen. In 1983 voerde Numeiri onder grote druk in 1983 de sharia in, maar politiek raakte hij uitgespeeld. Na een militaire interim-periode gevolgd door een zwak bewind, kwam in 1989 generaal Omar al-Bashir aan de macht met steun van Al-Turabi. In 1991 viel in het buurland het bewind van Mengistu en begon diens opvolger Meles de banden met Khartoem te herstellen. Dientengevolge verloor de SPLM/A alle bases in Ethiopië. Garang wendde zich nu tot de regionale Inter-Governmental Authority on Development (IGAD), de organisatie van de buurlanden. De uitzichtloosheid en de hoge kosten van de oorlog maakte de geesten langzamerhand rijp voor het IGAD-vredesproces. Al-Bashir benoemde Ali Osman Taha als vice-president, die met Garang de zogenaamde Machakos-protocollen overeenkwam, de basis voor het Comprehensive Peace Agreement (CPA) van januari 2005. Volgens het akkoord kan het zuiden in 2011 via een referendum alsnog voor zelfstandigheid besluiten.8
3
Verder worden de oliewinsten gedeeld en is Salva Kiir (de opvolger van Garang) president van Zuid-Soedan en tevens eerste vice-president van Soedan. De uitvoering van dit vredesakkoord wordt sindsdien begeleid door UNMIS, maar lijdt sterk onder allerlei vormen van wantrouwen en ook de crisis in Darfoer. De uitkomst van het grensgeschil over Abyei, waar de helft van de Soedanese olie wordt gevonden, heeft het wantrouwen aangescherpt. Partijen hadden zich verplicht de conclusies van een onafhankelijke grenscommissie op te volgen. Toen deze commissie concludeerde dat Abyei goeddeels tot Zuid-Soedan behoorde, weigerde Khartoem deze uitkomst te erkennen. Ook houdt het noorden zich niet aan de overeenkomst over het delen van oliewinst. De overmakingen naar de zuidelijke hoofdstad Juba zijn niet transparant, wat leidt tot beschuldigingen dat deze te gering zijn. Anderzijds worstelt ook Juba met een corrupte overheid, die de oliegelden slecht besteedt.9 De in 2005 gestarte waarnemingmissie UNMIS kan weinig effectief zijn. Jammer genoeg heeft de VN weinig geleerd van de eerdere succesvolle proefmissie in de Nuba Mountains, die onder auspiciën van een ad hoc-coalitie van internationale partners werd ondernomen. De processen van ‘Disarmament, Demobilisation, Reintegration’ (DDR) en ‘Security Sector Reform’ (SSR) zouden al lang begonnen moeten zijn, maar vrijwel iedere deadline in het proces wordt gemist. Vaak zijn de VN-waarnemers niet in staat om hun taak naar behoren uit te voeren. Ook hebben de SPLA-eenheden nog altijd niet het noorden verlaten, onder meer om zich te integreren in de ‘Joint Integrated Units’. Op zijn beurt maakt het Soedanese leger, dat primair de oliebelangen moet veiligstellen, weinig aanstalten het zuiden te verlaten. Darfoer De complexiteit van een conflict Het conflict in Darfoer staat veel beter op de internationale kaart dan de zuidelijke burgeroorlog ooit heeft gestaan. Het conflict loopt oppervlakkig gezien tussen de zwarte sedentaire bevolking en de zogenaamde Arabische nomaden. Beide zijn moslim, maar door eeuwenlange vermenging is het onderscheid in fysieke kenmerken vervaagd. Wel speelt de mate waarin zuiver Arabisch wordt gesproken een zekere rol in de herkenning over en weer. Ook dit onderscheid is enigszins kunstmatig. In de jaren tachtig heeft de Libische leider Khaddafi getracht een Arabische zone in Noord-Afrika tot stand te brengen. Daarop anticiperend hebben sommige stammen in Darfoer zich destijds ‘Arabisch’ verklaard. Uit frustratie over de marginalisering vanuit Khartoem en uit solidariteit met de opstand in het zuiden, namen andere stammen juist een zwarte Afrikaanse identiteit aan.10 Aldus creëert dit multidimensionaal conflict zijn eigen dynamiek en ontstaan gesimplificeerde polarisaties. In de populaire beeldvorming over Darfoer zijn de arme, zwarte boeren de willoze slachtoffers van de Arabische nomaden die vaak worden vereenzelvigd met de Janjaweed, de door de staat gesponsorde irreguliere militie. Inderdaad trekt Khartoem steeds partij voor de ‘Arabieren’, maar het totaalbeeld is dat de bevolking in Darfoer bestaat uit stammen en groepen die op hun eigen wijze streven naar een beter aandeel in de politieke macht en de welvaart. Een gemeenplaats is ook dat het conflict van 2003 dateert. De werkelijkheid is dat sinds de Foer rond 1900 hun dominantie over Darfoer hebben verloren, andere stammen en nomaden met hen wedijveren. Vooral door de structurele verwaarlozing door Khartoem is het ressentiment de laatste 15 jaar wezenlijk toegenomen. Mogelijke exploratie van olie in het zuiden van Darfoer is een extra factor voor onrust. Een veelgehoorde stelling, vaak door de regering geponeerd, is dat de toenemende verwoestijning de oorzaak is van het conflict in Darfoer. De nomaden zouden hun normale rusttijden na afloop van de regentijd alsmaar hebben gerekt en zo de gastvrijheid van de boeren op de proef hebben gesteld. Inderdaad zijn de fricties tussen nomaden en boeren wel toegenomen, maar er waren tot voor kort goed functionerende mechanismen om dergelijke
4
conflicten te beslechten. Systematisch wanbestuur heeft deze mechanismen vernield waardoor in 2003 de vlam in de pan sloeg. Vervolgens heeft Khartoem de reguliere milities (de People’s Defence Force, de Border Intelligence Guard, enz.) en de Janjaweed op de rebellen afgestuurd, wat resulteerde in het afbranden van ca. 500 dorpen. In korte tijd werden naar schatting 200.000 mensen gedood en meer dan twee miljoen inwoners naar inderhaast ingerichte kampen voor ontheemden verdreven. De schattingen omtrent het aantal doden lopen overigens sterk uiteen.11 De wisselwerking tussen de conflicten in het zuiden en het westen is sterk. Enerzijds wilden de rebellen van een akkoord profiteren zoals dat zich in 2003 met het zuiden aftekende, anderzijds wilde Al-Bashir niet de kans missen snel een Comprehensive Peace Agreement te sluiten. Voor de buitenwacht kwam het opvlammen van het conflict in Darfoer compleet onverwacht. Al-Bashir werd gesteund in zijn prioriteit voor het CPA, waarvan men dacht dat het als een ‘blauwdruk’ voor Darfoer kon worden gebruikt. Enigszins kritiekloos werd dit de internationale inzet, waar Al-Bashir handig op inspeelde. Hij werd tevens geholpen door de versplintering van de twee aanvankelijke rebellenbewegingen Sudanese Liberation Movement/Army (SLM/A) en Justice and Equality Movement (JEM). De slepende vredesbesprekingen van Abuja hebben in mei 2006 uiteindelijk een vredesakkoord (Darfur Peace Agreement) opgeleverd, maar slechts een van de twee facties van de SLM heeft dat getekend. Het DPA is een dode letter gebleken, terwijl het geweld is geïntensiveerd. De Veiligheidsraad heeft Khartoem ‘offensive military overflight’ verboden, maar dit verbod voorkomt niet dat militaire vliegtuigen (vaak in VN-wit gespoten) herhaaldelijk verdachte locaties bombarderen. Delen van de Janjaweed schijnen niet langer door Khartoem te worden betaald en bedreigen volgens mensenrechtenbronnen nu Nyala, centrum van de VNlogistiek en thuishaven van de meeste NGO’s in Zuid-Darfoer. In het noorden en zuiden voerde het Soedanese leger nog voor de vredesbesprekingen in Libië van eind oktober een offensief uit tegen de rebellen. Het aantal rebellengroepen beloopt nu naar schatting vijftien, waarvan vele een plaats aan tafel in Sirte proberen te krijgen, terwijl andere juist op een boycot uit zijn. Intussen zijn de kampen overvol en wordt op veel locaties de drinkwatervoorziening een nijpend probleem. De vredesmissies in Darfoer Sinds 2004 is in Darfoer AMIS actief. Het begon in april van dat jaar met een ‘Humanitarian Cease-Fire Agreement’, dat slechts voorzag in de ontplooiing van een paar honderd waarnemers (en hun Force Protection-element) die op de naleving zouden toezien. Zij vroegen om verbeterde beveiliging toen de akkoorden herhaaldelijk werden geschonden. Donorlanden moedigden de AU aan, die nauwelijks ervaring in het leiden van vredesmissies had, om de missie ter hand te nemen om al doende het vak te leren. Het was aanvankelijk de bedoeling drie bataljonskampen in de deelregio’s op te bouwen. Toen al gauw vanuit de meest ambitieuze Afrikaanse landen acht kolonels op de stoep stonden, besloot de Peace and Security Council Darfoer in acht sectoren met ieder een compagnie op te delen. Het mandaat van AMIS voorzag niet in preventief optreden, zoals het instellen van wegversperringen en het patrouilleren bij nacht. De missie kende ernstige tekortkomingen: vooral leiderschap, inlichtingen en logistiek waren zwak.12 In maart 2005 adviseerde een adviescommissie de AU hetzij een Darfoer-dekkende missie van 12.000 man in het leven te roepen, hetzij zich te beperken tot 8.500 man met een snelle reactiemacht. De AU besloot tot het laatste, maar kwam nooit verder dan 7.000 man zonder reactiecapaciteit, waarbij Khartoem zich niet onbetuigd liet in het beperken van de AMIScapaciteiten. De NAVO werd in de missie betrokken door het in- en uitvliegen van de troepen voor haar rekening te nemen alsmede het opwerken van de staf. De VN bood UNMIS haar diensten aan voor wat betreft de logistiek. Een tweede adviescommissie stelde voor AMIS in haar geheel aan de VN over te dragen. Overwegingen van budgettaire continuïteit speelden hierbij een rol, maar dit leidde tot scherpe tegenstellingen met Khartoem, dat wist te
5
voorkomen dat VN-troepen met een krachtig mandaat Darfoer zouden betreden. Alle aandacht heeft de missie niet effectiever gemaakt. Integendeel: ondanks grote EU-bijdragen aan de exploitatie van AMIS is er voortdurend geldtekort, bijvoorbeeld om de soldij van de militairen te betalen. Aanbiedingen om controllers van de donorlanden orde op zaken te laten stellen zijn onwelkom (“We have to do this ourselves, it is a matter of principle!”). Nederland is al eens bijgesprongen om zo’n gat te dichten, maar zulke bijdragen moedigen slechts wanbeheer aan. Sinds begin 2007 wordt de missie herhaaldelijk door de rebellen aangevallen, waarbij meer en meer doden onder de AMIS-militairen vallen. In de pers wordt de grootte van Darfoer bijna altijd gelijkgesteld aan Frankrijk of Texas. De achterliggende gedachte hiervan is dat de vredesmacht veel te klein is. Toch is ook dit een halve waarheid. Noordelijk Darfoer is zeer schaars bevolkt, waardoor het operatiegebied van AMIS feitelijk iets meer dan de helft van Darfoer beslaat. Het probleem schuilt in het zwakke mandaat van AMIS en het ontbreken van een reactiemacht. Door de zeer gebrekkige infrastructuur moet een reactiemacht wel over transport- en gevechtshelikopters beschikken. Het aanwezige luchttransport wordt al jaren in hoofdzaak voor de logistiek ingezet. Een konvooi met hulpgoederen doet ongeveer vijf dagen over de 1.200 km van Khartoem naar de hoofdstad van Darfoer, El-Fasher. In de regentijd zijn de halfverharde wegen slecht begaanbaar. Luchttransport van en naar Khartoem is een levenslijn, en binnen de regio is helikoptersteun evenzeer vereist. Vertrouwen op elektronica is misplaatst: het overal aanwezige fijne zand maakt veel moderne apparatuur onklaar. De perspectieven voor UNAMID, die niet op 12.000 maar 26.000 man is begroot, zijn ronduit somber, hoewel heel wat Afrikaanse landen op de missie hebben ingetekend in de verwachting dat het VN-management voor betere financiële voorwaarden zal zorgen. Khartoem is na lang tegenwerken akkoord gegaan met een AU-VN hybride missie op basis van Hoofdstuk VII van het Handvest, mits op basis van ‘predominant participation’ van Afrikaanse troepen, wat gegeven hun overwegend gemis aan feitelijke capaciteiten de missie ineffectief maakt.13 De verwijzing naar Hoofdstuk VII moet men trouwens niet serieus nemen: de troepen mogen nu alleen de kampen voor ontheemden actief beschermen, maar geen strijders ontwapenen. Ook onderstreept het mandaat van UNAMID telkenmale de soevereiniteit van Khartoem, waardoor krachtdadig optreden eigenlijk a priori onmogelijk is. Landen die de meer kapitaalintensieve middelen als helikopters zouden kunnen leveren, zijn schaars in Afrika. Dus zouden westerse landen over de brug moeten komen. Noorwegen en Zweden willen wel samen een genie-eenheid leveren, mits er gegarandeerde medische verzorging mogelijk is. Nederland zou een veldhospitaal willen leveren, maar het is de vraag of zulke aanbiedingen de toets der Khartoem-kritiek kunnen doorstaan. Mogelijk zou de aanbieding van China om genisten te sturen een precedent kunnen scheppen.14 Vaak vergeet men dat een uitbreiding van de missie een enorme belasting van het milieu vergt. Waar een familie in een kamp 12 liter water per dag nodig heeft, verbruikt AMIS per man het tienvoudige. Veel water, soms zelfs vliegtuigbrandstof, wordt ingevlogen.15 Afgezien van talloze andere uitdagingen, vrezen experts bovendien dat de hybride structuur van UNAMID in de bevelvoering leidt tot ‘the worst of both worlds’, namelijk dat competentiekwesties de agenda zullen domineren. Conclusie De perspectieven voor Soedan zijn ongunstig. De fundamentele ongelijkheden tussen delen van de bevolking vormen het belangrijkste obstakel voor een regeling van de interne conflicten. Er zijn weinig steekhoudende impulsen tot een verbetering van het bestuur die deze ongelijkheden op duurzame wijze kunnen vereffenen. De uitstraling daarvan op de buurlanden is enorm. ‘The enemy of the enemy is your friend’, een oude wet in de internationale betrekkingen, doet ook hier opgeld. Zo zijn Eritrea en Tsjaad actief in de steun aan de rebellen, terwijl Libië, Egypte en Ethiopië het regime steunen. In het zuiden heeft jarenlang de Oegandese rebellenbeweging The Lord’s Resistance Army onderdak
6
gevonden. Zowel Tsjaad als de CAR, beide uitermate zwakke staten, worden ernstig gedestabiliseerd door interne opstanden en doordat rebellen uit Darfoer op hun grondgebied domicilie vinden. In die grensgebieden is het trouwens lastig onderscheid te maken tussen rebellen, milities en bandieten. Het conflict daar krijgt Hobbesiaanse kenmerken van een oorlog van allen tegen allen. Het lijkt misschien aantrekkelijk de conflicten in Soedan te laten uitrazen en daarna de stukken op te rapen. Dat is niet alleen ethisch onacceptabel, maar ook verzetten internationale belangen zich daartegen, zoals het voorkomen van het overslaan van geweld naar de buurlanden, de bestrijding van terrorisme, economische ontwikkeling en exploratie van bodemschatten. Voor Egypte komt daar nog eens de aanvoer van Nijlwater bij. Dat betekent dus dat de internationale gemeenschap nog lang bij Soedan betrokken blijft. De IGAD en de AU kunnen al doende aan structuur winnen, mits donorlanden en internationale organisaties blijven aandringen op accountability. De EU heeft zich tot dusver tandeloos getoond, maar moet onder leiding van Frankrijk wel tot een effectieve ondersteuningsmissie in de westelijke buurlanden in staat zijn. De NAVO heeft alleen diensten verricht, heeft de eerstkomende jaren andere prioriteiten en zou haar werkzaamheden beter aan de EU kunnen overdragen. De VN blijft uiteraard hoofdaannemer, maar wordt geconfronteerd met een enorm tekort op de begroting voor vredesoperaties. Dat zou voor de VS, die bij Khartoem zo hebben aangedrongen op een VN-missie in Darfoer, aanleiding moeten zijn de achterstallige VNcontributie te betalen. De oprichting van Africa Command (AFRICOM), de pendant van CENTCOM en EUCOM, is wel een positief teken, ook al wordt het werk voorlopig vanuit Frankfurt gedaan en blijft de Combined Joint Task Force – Horn of Africa (CJTF-HOA) in Djibouti op de bestrijding van terrorisme gericht.16 AFRICOM zal zich echter nog moeten bewijzen en geniet in veel Afrikaanse landen voorlopig een stevige portie wantrouwen. In absolute zin zijn de VS wel een grote donor, maar relatief zijn ze aanzienlijk kleiner dan Canada, het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen en Nederland. President Bush laat zich over Darfoer nogal eens door evangelicals verleiden tot mijns inziens nogal gratuite uitspraken over genocide 17 en het lanceren van de NAVO 18, maar hij zet wel de Amerikaanse diplomatie in om voortgang te bereiken. Dat effect wordt deels teniet gedaan door de slechte coördinatie tussen de zuilen van het Amerikaanse buitenlands beleid. Zolang de kansen op succes kleiner zijn dan bijvoorbeeld in Afghanistan, zullen westerse landen er weinig voor voelen op grote schaal aan vredesmissies in Soedan deel te nemen. Een gewelddadige regimewisseling is na Irak geen optie meer. Er blijft dus naast het leveren van waarnemers en/of diensten weinig anders over dan het vullen van niches, zoals genieconstructiesteun, verbindingen of een veldhospitaal, als Khartoem dat tenminste toestaat. Uiteindelijk kan het bewind nog heel lang voortleven in een veilig en welvarend centrum, dat niet wordt bedreigd vanuit een desintegrerende periferie. Sterker nog, de internationale bemoeienis met deze periferie legt het regime beslist geen windeieren. Kolonel-vlieger b.d. drs. A.C. Tjepkema is hoofddocent aan de Nederlandse Defensie Academie. Hij maakte in 2005 deel uit van de Darfur Integrated Task Force van de Afrikaanse Unie.
1. De eerste Britse kolonie in Afrika die onafhankelijk werd, was Ghana in 1957. Soedan (eigenlijk de Soedan) was geen kolonie maar een condominium. 2. L.A. Schafer, ‘Negotiating the North/South Conflict, Sudan’s Comprehensive Peace Agreement’, ISS Paper 148, p. 2. 3. Een coalitie van Beja Congress/Beja Forces en Rashaida Free Lions. 4. Het Soedanese islamisme is een pendant van de Moslim Broederschap. 5. J. Askill, The Guardian, 17 oktober 2001.
7
6. Zie ook J. Prendergast, ‘The Answer to Darfur, how to Resolve the World’s Hottest War’, ICG Strategy Paper nr. 1, www.enoughproject.org. 7. R. Iyob en G.M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, Londen 2006, pp. 80-87. 8. Gegeven de internationale voorkeur voor het principe van territoriale integriteit boven dat van zelfbeschikking is dat opmerkelijk. Partijen in het CPA dienen echter “to make unity attractive”. 9. Koert Lindijer, ‘Wantrouwen teistert zuiden van Soedan’, NRC Handelsblad, 10 oktober 2007. 10. ‘Unifying Darfur’s Rebels: A Prerequisite for Peace’, International Crisis Group, Africa Briefing nr. 326, oktober 2005, p. 14. 11. De schattingen lopen uiteen van 200.000 (www.sciencemag.org, 15 september 2006) tot 450.000 (www.sudanreeves.org). Overigens zijn in Zuid-Soedan naar schatting drie miljoen mensen omgekomen. 12. Zie ook A.C. Tjepkema, ‘De Afrikaanse Unie en de vredesoperatie in Darfur’, Internationale Spectator, juli/augustus 2006, pp. 380-385. 13. Een ander bezwaar is dat partijdige landen als Egypte en Ethiopië aanzienlijke contingenten hebben aangeboden. 14. Critici vragen zich af hoeveel van deze genisten eigenlijk geologen zullen blijken te zijn. 15. In dat geval kost het een liter brandstof om een liter brandstof ter plekke te krijgen. Toch is dat soms de enige manier om de operaties voort te zetten. 16. Zie ook A.C. Tjepkema, ‘Militaire missies in de Hoorn van Afrika’, Carré, oktober 2006, pp. 1015. 17. Ook het Holocaust Museum (Washington) spreekt van genocide, maar de EU heeft deze bewering in 2005 tegengesproken. Het marginaliseringsproces heeft wel geleid tot wat wel ‘genocide by attrition’ wordt genoemd. 18. J. Dempsey, ‘Pressure Rises over NATO’s Darfur Role’, International Herald Tribune (Europe), 19 februari 2006.
8
