November 2004 Adviesnr. 292 Serie 2004, nr. 25
Over het SOCIAAL STRUCTUURPLAN
Aan: Het Gemeentebestuur van de Centrale Stad
ARS-Advies over het SOCIAAL STRUCTUURPLAN (SSP)
INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN
3
0
INTRODUCTIE
5
I.
HOE STAAT DE STAD ERVOOR? 1. De dynamiek 2. De stand van zaken in 2004 3. Primaat van de economie
5
II.
VAN INVENTARISATIE NAAR SCENARIO’S
8
III.
VAN PLAN NAAR ACTIE: Ruimtelijke inzichten 1. Beperkingen in de ruimtelijke uitwerking 2. Gebruik van ervaring 3. Regionale dimensie
9
IV.
DE AANSLUITING VAN ‘FYSIEK’ EN ‘SOCIAAL’ 1. Beschikbare instrumenten 2. Inzet van kaartbeelden 3. Vergeten dimensies
10
BIJLAGE: SAMENVATTEND MANIFEST EN OPZET VOOR EEN SOCIALE CHECKLIST naar aanleiding van de ARS-Expertmeeting 17-6-2004
13
COLOFON Over de ARS De Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling is sinds 1957 een onafhankelijk adviesorgaan van de gemeente Amsterdam en geeft (gevraagd en ongevraagd) adviezen aan het centrale stadsbestuur van Amsterdam en de verschillende stadsdeelbesturen. De adviezen handelen over vraagstukken uit de stedebouw, ruimtelijke ordening, economie, volkshuisvesting, verkeer & vervoer en openbare ruimte. Dit advies is op 10 november 2004 vastgesteld door de plenaire ledenvergadering van de ARS. Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding.
2
SAMENVATTING en AANBEVELINGEN van het advies over het SOCIAAL STRUCTUURPLAN ARS-adviesnr.292, serie’’04, nr.25
Samenvatting De ARS steunt van harte het uitbrengen van het Sociaal Structuurplan (SSP) door B&W en acht de tijd rijp voor nadere uitwerking, wat hij nu als hoofdopgave ziet. Ook de ARS zelf wil de sociale dimensie tot gemeengoed in zijn advieswerk maken en meer bedacht zijn op die invalshoek bij de ruimtelijke plannen. Hij is het eens met het SSP waar dat nadruk legt op de dynamiek van de stad en wijst op de rol die de stad speelt in de levenscyclus van mensen. Hij zet dit graag in regioperspectief waardoor diverse groepen als ouderen, forenzen, midden- en lagere inkomensgroepen minder dwingend in aantal voor Amsterdam zelf worden. Hij vindt het belangrijkste sociale criterium voor de stad of die groepen kunnen worden bediend naar ieders behoefte. Ook de diverse functies (Kennisstad, Sportstad etc.) krijgen een andere waarde in zo’n regioverband. De ARS heeft de indruk dat het SSP tamelijk optimistisch is, waar er ook veel negatieve signalen over de stad zijn. Om te vermijden dat het debat blijft hangen in inschattingverschillen, zou het werken met naast elkaar bestaande meer of minder optimistische scenario’s een uitweg zijn. Zodoende kunnen verschillende prioriteiten tot uitgangspunt genomen worden. Een ander overheersend accent is dat van de economische invalshoek. Dat geldt niet alleen voor de 3e doelstelling: Grootstedelijke dynamiek, maar ook voor de andere: Persoonlijke ontwikkeling en een leefbare omgeving. Hij pleit ervoor om die laatste twee ook eigenstandig hun gewicht te geven. De ARS realiseert zich voorts dat het de kunst is om de diverse opgaven zoals verwoord in de verschillende ‘Steden’ (Sport, Veiligheid etc.) concreet te maken. Het zou volgens hem helpen als de wisselende schaalniveaus hierop losgelaten worden. Dan blijkt wat vooral op buurtniveau en wat primair grootstedelijk aangepakt moet worden. Het wiel hoeft niet opnieuw te worden uitgevonden, er zijn al ervaringen mee via het Grotestedenbeleid. Voorwaarde is wel dat de gemeente een sterke regierol op zich neemt om partijen te binden. Verder doet de ARS concrete suggesties om sterker bij de fysieke planning aan te sluiten, zoals het opnieuw inzetten van kengetallen, het verzamelen en hanteerbaar maken van overal aanwezige, maar versnipperde data. Dat zal planners van allerlei soort kunnen binden. Aanbevelingen 1. Vergelijk de situatie, kansen en problemen van Amsterdam met andere steden (liever dan met een nationaal gemiddelde). Die vergelijkingen geven een contrasterender beeld voor de diverse thema’s en de drie doelstellingen. Zij helpen de ambitie van de gemeente en de Amsterdammers niet alleen richting te geven, maar ook te bepalen hoe realistisch die is. 2. Stel de tweede en derde doelstelling centraal (persoonlijke ontwikkeling en leefbaarheid). Die zijn altijd geldend, de eerste (de grootstedelijke dynamiek) is sterker afhankelijk van de economische conjunctuur. 3. Ontwikkel scenario’s voor diverse thema’s en de relaties ertussen zodat de gevolgen van verandering in randvoorwaarden (nationaal beleid, internationale economie, migratiestromen, leefstijl en samenlevingspatronen) voor het beleid van Amsterdam helder worden. 4. Verhelder dwarsverbanden tussen de diverse thema’s (zoals tussen Sportieve en Veilige Stad, bijvoorbeeld met als invalshoek het jeugdbeleid; of tussen Zorgzame en Werkende stad, met de zorg als groeisector). 5. Verduidelijk de prioriteitstellingen tussen verschillende doelstellingen en programmapunten en de principes waarop deze gebaseerd zijn en breng ze onder in scenario’s. 6. Betrek de financiële kant volop in de scenario’s, rijkere en arme varianten horen erbij.
3
7. Geef duidelijker aan op welk schaalniveaus bepaalde ontwikkelingen spelen: soms is de gemeente het aangewezen kader, soms de regio, soms het stadsdeel of de buurt. 8. Ga verder in op de relatie tussen het SSP en de economische en ruimtelijke structuurplannen. 9. Verduidelijk de plaats van bestaande programma’s voor de diverse beleidsterreinen (doelstellingen, partners, actiepunten+looptijd, positie t.o.v. een ruimtelijk of economisch structuurplan). 10. Heroverweeg de besluitcyclus via een tweejarig PMI. Zie welke onderdelen andere termijnen nodig hebben om aan te sluiten bij fysieke (+ zonodig economische) structuurplanning. Onderscheid diverse secties in de sociale dimensie die ieder een andere aanlooptijd hebben (b.v. veiligheidsmaatregelen vs. planning van zorgvoorzieningen). 11. Zet de sociale plannen om in kaartbeelden. Kom daarmee binnen in de ruimtelijke planning zodat ruimteclaims, locatie en functie als fysieke grootheden meespelen. Gebruik De Staat van de Stad zoals de Rotterdamse Atlas van de Culturele Ecologie. Vul dat in tweede instantie aan met wensen van en voor de buurten. 12. Inventariseer waar welke gegevens zitten. Maak een project van het bijeenbrengen en hanteerbaar maken van data, zorg dat het gebruik ervan verspreid wordt, ook onder de ruimtelijke ordenaars. 13. Zet het idee door om weer actief met kengetallen te werken (p.30) en zo per doelgroep de ruimtelijke ordenaars concreet aan te geven welk ruimtebeslag er gewenst is. Het is een opstap voor de invulling van een ontwerp, b.v.: m² groen per inwoner, speelruimte per kind, etc. zoals dat ook voor het parkeren geldt, waarvan de normen al wèl automatisch in de fysieke planning worden meegenomen. 14. Bezie het idee van een sociale checklist, zoals in aanzet opgenomen in het verslag van de expertmeeting van de ARS, dd.17-6-’04. (Zie Bijlage). 15. Stel een (ambtelijk) ‘makelaar’ aan die de financieringsbronnen kent, in beeld brengt en het geld bij elkaar haalt, (wat ingaat op de constatering over het incidentele karakter van de financieringen: p.32 ad 2). Bouw de z.g. Financiële Tafel uit, kom met een solide financiële planning binnen bij de ruimtelijke planning, zodat het ‘Sociale’ direct een positie heeft. 16. Stel een ‘regisseur’ aan die het samengaan van het ruimtelijke plan en de sociale inbreng (tijdigheid, gegadigden, instellingen) garandeert. Zoek iemand die het hele veld grondig kent en ook bewoners ervoor kan interesseren. 17. Stimuleer meervoudig gebruik van gebouwen en openbare ruimtes voor culturele, sportieve, onderwijs- en zorgfuncties. Sluit aan bij lopende initiatieven. 18. Denk niet alleen in voorzieningen en projecten, ga ook uit van de potenties van de samenlevingsopbouw, van wat er al is en van het opstapje dat nodig is om ze effectiever te maken. Zet ook in op familiebanden, kerkelijke of etnische verbanden, de mogelijkheden van (semi-) openbare ruimtes, d.w.z. volg contextuele benaderingen (p.112-113).
4
ADVIES over het SOCIAAL STRUCTUURPLAN (SSP)
November ‘04 Adviesnr. 292 Serie’04, nr.25
0. INTRODUCTIE De ARS staat achter het initiatief om een Sociaal Structuurplan (SSP) op te laten stellen onder verantwoordelijkheid van drie wethouders en vindt het een goede zaak dat College van Burgermeester en Wethouders het concept van dit ambitieuze plan naar buiten heeft gebracht. Het SSP is breed, geeft richting, is op consensus gericht en laat zich goed lezen. Kortom, het is een goede introductie. Het SSP zegt slechts een eerste stap te zijn en is een inventarisatie, maar geeft nog niet voldoende houvast om als afwegingskader te fungeren. Het SSP verwijst daarvoor naar een op te stellen Programma Maatschappelijke Investeringen (PMI). De ARS pleit in het voorliggende advies voor een uitwerking hiervan en zal zijn opmerkingen daarop richten. Hoofdthema’s daarbij zijn voor de ARS: - Nadruk op een integrale aanpak. - Interactie tussen het SSP en de economische + ruimtelijke structuurplannen. - Ruimtelijke vertaling van het SSP, d.w.z. de relatie tussen het ‘Sociale’ en ‘Fysieke’. - Omzetting van het SSP in actie ziet de ARS als grootste opgave. Het voornemen tot uitwerking en concretisering van het SSP mag er overigens niet toe leiden programma’s en initiatieven op deelterreinen (Werkstad, Sportstad, etc) in de wacht te zetten. De ARS zal in zijn reactie ook putten uit de kennis, opgedaan in de expertmeeting die hij op 17 juni 2004 over het thema De sociale (o)missie in de ruimtelijke dimensie heeft gehouden. Het uitgebrachte verslag ervan bevat een Manifest met aanbevelingen hoe het ‘Sociale’ handzaam gemaakt kan worden en ingezet bij de fysieke planning. (Zie bijlage). Ons advies over het SSP is als volgt opgebouwd: Eerst gaat de ARS in op hoe de stad er voor staat. Vervolgens introduceert hij de scenariobenadering, stipuleert de wenselijkheid van een integrale benadering van ruimtelijke, economische en sociale planvorming, alsook van een gebiedsgewijze visie en aanpak. Dit binnen een ‘partnership- en community-based’ werkwijze. De ARS geeft als zijn mening dat in sociaal, economisch en ruimtelijk opzicht Amsterdam haar eigen diversiteit en dynamiek moet benutten om kansen te bieden aan al haar burgers en bezoekers alsook aan Amsterdam als geheel. Hij gaat verder in op een regionale oriëntatie van het ‘Sociale’.
I. HOE STAAT DE STAD ERVOOR? 1. De dynamiek De ARS is het eens met de nadruk op de dynamische kant van de stad. Hij constateert wel enige tegenstrijdigheid tussen het signaleren van de springplankfunctie van de stad en de spijt over het vertrek van bepaalde daadwerkelijk ‘springende’ groepen. Gewenste bevolkingsgroepen Het lijkt het SSP moeilijk te vallen om een vast uitgangspunt te kiezen voor de gewenste bevolkingssamenstelling van de stad. Het SSP is bezorgd over het ontstaan van een tweedeling in de stad (p.15). Als Amsterdam statisch is, is dat een ongezonde situatie. Dat is ook niet op te lossen met het vasthouden/aantrekken van meer middengroepen. Doorstroming van specifieke groepen heeft zo slechts beperkt effect, dynamiek blijft ook dán voor de andere groepen ontbreken. De brede onderkant kan in dat geval nog steeds niet weg.
5
Verderop (p.17, p.51) ziet het SSP dit als minder problematisch en zegt dat de beweging van vertrekkende middengroepen al decennia lang is te zien en dat desondanks het gemiddelde inkomen in de stad bijna even hoog is geworden als gemiddeld in Nederland. Dat zegt echter nog niet alles over de verdeling. Een feit is dat er desondanks relatief veel mensen zijn aangewezen op een uitkering. Wat de vergrijzing betreft hoeft een zekere toename ervan niet problematisch te zijn. Doordat er steeds veel jongeren (studenten) instromen, blijft het percentage ouderen beperkt en is de stad relatief jong. Wat wel telt is of die aantallen ouderen ook de zorg kunnen krijgen die ze moeten of willen hebben. Wordt het minimumniveau gehaald, sluit dat aan bij hun wensen en mogelijkheden? Kan ook aan andere, meer kapitaalkrachtige wensen worden voldaan, in culturele voorzieningen, in wooncomplexen en in zorgarrangementen? Dat moet het criterium zijn. De ARS steunt het idee dat Amsterdam niet het gemiddelde van Nederland hoeft te weerspiegelen, maar pleit ervoor daarbij één basisvoorwaarde duidelijker op de voorgrond te zetten: De dynamiek van de stad moet groot genoeg zijn om kansen te bieden aan alle groepen. Dat zou dan een uitgangspunt opleveren om de verschillende scenario’s op te toetsen. Daarmee wordt een eventuele onevenredigheid aan bewoners in de context van een nieuwe opgave gezet, m.a.w. oververtegenwoordiging van bepaalde groepen is pas negatief als ze niet voldoende bediend kunnen worden. De ARS onderschrijft, sociaal nog eerder dan economisch, graag de conclusie die het SSP verderop trekt: De opgave is om de divers samengestelde stad een divers werkende stad te laten worden (p.21). Regionale spreiding Een deel van de gesignaleerde problemen (vertrek van de middengroepen: middeninkomens, professionals, gezinnen) lost zich op wanneer de Regio rond Amsterdam het analysekader wordt in plaats van de gemeente. Deze groepen leveren ook hun bijdrage aan de economie van Amsterdam, zonder hen zou die niet lopen. Ook is die regio een reservoir van waaruit jongeren naar Amsterdam komen en in een bepaalde levensfase weer naar kunnen terugkeren. De problemen die uit deze ruimtelijke spreiding voortkomen voor de drie doelstellingen van het SSP (p.25) moeten een duidelijker analyse krijgen m.b.t., zoals p.10 zegt: ‘het investeren in’: - Grootstedelijke dynamiek (Is er reden voor bedrijven zich niet in Amsterdam te vestigen?) - Persoonlijke ontwikkeling (Worden Amsterdammers belemmerd in hun ontwikkeling?) - Instandhouding van een leefbare omgeving (Neemt het voorzieningenniveau af?) Het SSP schetst voor zes terreinen de situatie in 2004 en het streefbeeld in 2015 en stelt allerlei maatregelen voor om de staat van de stad te verbeteren. Die terreinen zijn: Kennisstad, werkstad, cultuurstad, sportstad, zorgzame stad en veilige stad. De ARS vindt het jammer dat Woonstad niet als apart thema is opgenomen, als fundamenteel aspect van het sociale, ofschoon de woonvraag wel door het hele SSP heen aan de orde komt. De opsplitsing in 6 of 7 ‘Steden’ kan overigens de integrale aanpak wel ondermijnen. 2. De stand van zaken in 2004 Het zicht op de situatie waarin de stad verkeert, kan verschillen van een meer optimistische naar een meer voorzichtige kijk. De toon in het SSP is, vooral over het economische perspectief, aan de optimistische kant. Wel wordt er aangegeven welke beweging er in de economie zit en de afname van 8.000 arbeidsplaatsen wordt vermeld (p.18). In het algemeen zijn vooral positieve aspecten belicht (dus het aantal banen in de ICT-sector, maar niet de grote kwetsbaarheid ervan; wel het aantal sporters, maar niet dat zoveel kinderen niet sporten enz.). Deze toon is goed als die staat voor een positieve grondhouding (ja-cultuur), maar moet erkenning van pijnpunten niet uit de weg gaan en urgente zaken niet overstemmen.
6
De ARS kent ook minder optimistische geluiden, waarbij bepaalde berichten zwaar wegen: a. Amsterdammers voelen zich heel veilig. De stad is zesde na de Europese kopgroep (na Kopenhagen, Helsinki, München, Rennes en Stockholm), maar zit (ondanks een recente daling van 11%) in de top drie (met Kopenhagen en Hamburg) van het aantal geregistreerde misdaden. Kennelijk dekt de perceptie niet de werkelijkheid. b. Amsterdam staat in de toptien bij het gemakkelijk vinden van een baan. Aan de andere kant heeft de stad afgelopen jaar 14.000 banen verloren, wat meer is dan de in het SSP genoemde 8.000 (in 2002: - 3000). Dat kan zeker nog nader worden geanalyseerd, maar al naar gelang het focus is de conclusie meer positief of negatief en daarmee de urgentie van het probleem groter of minder groot. c. De woningmarkt zit het meest potdicht van alle onderzochte Europese steden. d. Schuldhulpverlening is groter dan vorig jaar. e. Barcelona (ook Madrid) dreigt Amsterdam in te halen als 5e vestigingsplaats voor internationale bedrijven. Groei Amsterdam: 1,2%, Praag 5,7%, Moskou 6,4%. Het aantal winkelende mensen is met 10% gedaald. (Nieuwsbrief nov.’04, Amsterdam City). f. Het opleidingsniveau in Amsterdam is 50% lager dan in Londen, zo stelde ook wethouder Aboutaleb bij de presentatie van het SSP (De Meervaart, 28-10-’04). g. Er zijn 80 jeugdbendes in Amsterdam, meldt het Parool. h. Een op de 3 inwoners van Amsterdam kampt met gevoelens van psychische problemen. aldus de GG&GD Dergelijke indicaties kunnen dienen als basis voor verschillende scenario’s, d.w.z. dat ze kunnen leiden tot een meer gerichte aanpak. De vraag is hoe het SSP die signalen oppakt en welke prioriteiten het daarin aanbrengt. 3. Primaat van de economie Met de vraag naar de ernst van de situatie gaat de ARS in op een belangrijke invalshoek van het SSP, n.l. de economische. Die is in de eerste hoofdstukken nogal overheersend en lijkt maatgevend voor de verbeteringen in de kennissector (zoals bij de wens om middengroepen te behouden p.39), de werkende stad (zoals t.a.v. vergrijzing en zorg, armoedebeleid, p.51, 58). Mogelijk komt dat doordat bij de drie doelstellingen steeds gesproken wordt over ‘investeren in’ persoonlijke ontwikkeling etc. De samenhang met de economie is zeker nodig, maar de vraag is of er nog andere wegingsfactoren zijn die gewicht in de schaal leggen. Er is ook een aparte verantwoordelijkheid, buiten de economie om, dat mensen gezond blijven, dat er voldoende sport wordt aangeboden om ze te laten bewegen, zodat ze langer vitaal blijven. Het gaat dan om de kwaliteit van leven als eigenstandige motivatie: Domweg gelukkig in de Dapperbuurt. Vervolgens kan dat in zijn effecten wel weer economisch vertaald worden. Het primaat van de economie vloeit voort uit de drie doelstellingen, waarvan de persoonlijke ontwikkeling en leefbare omgeving overal het streven waard zijn. De grootstedelijke dynamiek is specifiek voor Amsterdam en is hier vooral economisch uitgewerkt (tabel p.18). Er is te verwachten dat het voorkómen van armoede, faciliteren van maatschappelijke participatie en het activeren van Amsterdams Burgerschap ook specifiek grootstedelijke kenmerken kan hebben. Aanbevelingen: 1. Vergelijk de situatie, kansen en problemen van Amsterdam met andere steden (liever dan met een nationaal gemiddelde). Die vergelijkingen geven een contrasterender beeld voor de diverse thema’s en de drie doelstellingen. Zij helpen de ambitie van de gemeente en de Amsterdammers niet alleen te duiden, maar ook te bepalen hoe realistisch die is. 2. Stel de tweede en derde doelstelling centraal (persoonlijke ontwikkeling en leefbaarheid). Die zijn altijd geldend, de eerste (de grootstedelijke dynamiek) is sterker afhankelijk van de economische conjunctuur.
7
II. Van INVENTARISATIE naar SCENARIO’S De inventarisatie van wensen op de diverse terreinen van het ‘Sociale’ is maar een eerste stap. Het SSP schetst een wat utopisch beeld waarin aan allerlei wensen tegemoet wordt gekomen. De urgentie van die wensen is moeilijk te peilen. Die is ook afhankelijk van de inschatting van de huidige situatie. In § I.2 is al aangegeven dat daar verschillend tegenaan gekeken wordt. Om te voorkomen dat het plan blijft steken in een verschil van mening over de ernst van de huidige situatie, is het zinnig om met diverse scenario’s te werken. Die moeten dan gebaseerd zijn op verschillende uitgangspunten, waaruit telkens andere prioriteiten volgen. Uitwerking van enkele scenario’s kan aangeven welke toekomstige ontwikkelingen denkbaar zijn en onder welke condities. Zonder scenario’s is er weinig ruimte voor een reactie op (onverwachte) veranderingen en is er ook geen houvast voor beleid, omdat er geen onderscheid is in factoren die voor de voorspelde ontwikkelingen bepalend zijn. De beelden tot 2015 zijn vooral gebaseerd op wensen van nu en op voortzetting van huidige trends. Mogelijke trendbreuken, b.v. nieuwe migranten na de EU-uitbreiding in 2004 of nieuwe groepen asielzoekers n.a.v. humanitaire crises elders op de wereld, worden niet besproken. Ook de financiële aspecten komen nauwelijks aan bod, terwijl we weten dat het aan alle kanten krap is. Dat wordt nog erger via de plannen van minister Dekker voor het huurbeleid, waardoor de woonkansen in en om Amsterdam verslechteren voor bepaalde huurdersgroepen. Daar mag best met een schuin oog naar gekeken worden en dat kan in een van de scenario’s worden afgeschilderd, ook wat de financiële gevolgen betreft. Hetzelfde geldt voor verschuivingen in de gezondheidszorg, voor de Europese regelgeving, voor privatiseringen in het sociale domein. Onbekend is hoeveel draagvlak er voor de diverse wensen in de Amsterdamse samenleving is: Welke streefbeelden worden breed gedragen, welke zijn omstreden? En welke partijen hebben welke wensen? Het plan inventariseert ze zonder prioriteiten, terwijl beperkte middelen keuzes onvermijdelijk maken. Daarom is één enkel utopisch beeld niet bruikbaar als richtlijn voor beleid. Volgens de ARS krijgt het SSP een meerwaarde als het zich niet vastlegt op dat ene optimistische scenario maar ook andere mogelijke toekomsten laat zien. Prioritering betekent een hiërarchie tussen wensen. Het is nu onduidelijk hoe die in elkaar zit: Tussen stadsbeelden: Veilige Stad als topprioriteit, dan de Werkende Stad, en vervolgens de Culturele Stad, met andere woorden gaan scholen vóór verzorgingstehuizen?; of Naar locatie/stadsdeel: Eerst scholen in West opknappen, dan in Noord en dan pas in Oud Zuid? Het SSP zou prioriteit kunnen geven aan programma’s en projecten die de drie doelstellingen combineren. Andere initiatieven komen vanzelf aan bod binnen de diverse beleidsdomeinen. Volgens tabel 1.2 (p.28) zou dat betekenen dat de ‘Zorgzame Stad’ in het SSP minder belangrijk wordt want die zou niets toevoegen aan de eerste doelstelling (grootstedelijke dynamiek). Het SSP moet met voorrang de gemeentelijke regierol ontwikkelen (zie tabel 1.1), want het (laten) uitvoeren van wettelijke taken en het scheppen van randvoorwaarden worden al goed binnen de diverse beleidsterreinen opgepakt. Tenslotte zou het SSP de voorkeur moeten geven aan initiatieven die dwarsverbanden tussen de zes thema’s versterken. Aanbevelingen: 1. Ontwikkel scenario’s voor diverse thema’s en de relaties ertussen zodat de gevolgen van veranderingen in randvoorwaarden (nationaal beleid, internationale economie, migratiestromen, leefstijl en samenlevingspatronen) voor het beleid van Amsterdam helder worden. 2. Verhelder dwarsverbanden tussen de diverse thema’s (b.v. tussen Sportieve en Veilige Stad, b.v. met oog op jeugdbeleid, tussen Zorgzame en Werkende stad, met de zorg als groeisector). 3. Verduidelijk de prioriteitstellingen tussen verschillende doelstellingen en programmapunten en de principes waarop deze gebaseerd zijn en breng ze onder in scenario’s. 4. Betrek de financiële kant volop in de scenario’s, rijkere en arme varianten horen erbij.
8
III. Van PLAN naar ACTIE: Ruimtelijke inzichten 1. Beperkingen in de ruimtelijke uitwerking Het SSP beperkt zich tot Amsterdam. Waar dat terecht kan zijn voor de Zorgzame Stad, Sportieve Stad of de Veilige Stad, lijkt de regionale schaal geschikter om Kennisstad, Werkende Stad, Culturele Stad (en ook Woonstad) te analyseren (zie § I.1). Intern is de gemeente te veel als één geheel gezien. Ruimtelijke opgaven ontbreken in het plan. De gemeente wil voorkomen dat probleemcumulatiegebieden ontstaan (p.15), maar het SSP geeft niet aan waar dat dreigt. Een analyse van locatie en kenmerken van de huidige kwetsbare buurten is nodig om tot een concrete aanpak te komen. Voorzieningen en behoeftes zijn nu niet aan locaties gekoppeld, zodat ze gelijkelijk verdeeld lijken te zijn over de stad. Tegelijk is er een proces van ontmenging gaande, d.w.z. de sociale milieucontouren van voorzieningen veranderen voortdurend. De sociale stand van zaken, mogelijke ontwikkelingen, behoeftes aan voorzieningen en geplande ingrepen zouden periodiek gebiedsgericht in kaart gebracht moeten worden. Dat komt ook het overleg tussen diverse actoren (centrale diensten, stadsdelen, sociale instellingen, particulieren, bewoners, consumenten, patiënten, bedrijfsleven in diverse sectoren) ten goede. Er is een sterke gemeentelijke regierol nodig om dit voor elkaar te krijgen. Op dezelfde manier is het grootstedelijk karakter van de problematiek soms onuitgewerkt (veel programmapunten zijn ook voor Ameland de moeite waard!). 2. Gebruik van ervaring De ARS pleit ervoor dat het SSP voortbouwt op de ervaring van integrale aanpak en afstemming tussen economische, sociale en fysieke pijlers in het Grotestedenbeleid en die als structureel uitgangspunt neemt. Ook een eeuw ervaring in de volkshuisvesting (incl. volksgezondheid) kan als leidraad dienen. Het wonen is zo goed ingekaderd in de ruimtelijke ordening dat het niet meer als onderdeel van het ‘Sociale’ wordt gezien. Zo moet ook het ‘Sociale’ zelf in de ruimtelijke ordening niet meer als last, maar als lust en smaakmaker worden opgenomen. 3. Regionale dimensie Er wordt noch voor de behoeftes noch voor de realisatie van de voorzieningen over de gemeentelijke grenzen gekeken. Ook bij de ‘Werkende Stad’ leidt dat tot vreemde consequenties: Zou Amsterdam (om de mismatch tussen wonen en werken tegen te gaan) bepaalde hooggekwalificeerde activiteiten moeten afstoten omdat het vooral forensen zijn die van deze werkgelegenheid profiteren? Dan mist de stad ook de toegevoegde waarde daarvan. Eerder ligt de kern van de zaak erin dat de helft van de Amsterdammers te laag geschoold is. De stad moet volgens de ARS uitstralen dat hoger opgeleide forenzen welkom zijn als ze naar de stad komen om lacunes op te vullen. Ook zij creëren beweging en dynamiek. Mede hierom en vanwege de geaccepteerde levenscyclus naar en uit de stad, dient minder afwijzend gedaan te worden over de forenzen. Ze horen er noodzakelijk bij. Kortom, de regionale dimensie kan in het SSP steviger verankerd worden en biedt nieuwe mogelijkheden voor sociale aspecten. Aanbevelingen: 1. Geef duidelijker aan op welk schaalniveaus bepaalde ontwikkelingen spelen: soms is de gemeente het aangewezen kader, soms de regio, soms het stadsdeel of de buurt. 2. Ga verder in op de relatie tussen SSP en de economische en ruimtelijke structuurplannen. 3. Verduidelijk de plaats van bestaande programma’s voor de diverse beleidsterreinen (doelstellingen, partners, actiepunten+looptijd, de plek t.o.v. een ruimtelijk of economisch structuurplan).
9
IV . DE AANSLUITING VAN ‘FYSIEK’ EN ‘SOCIAAL’. 1. Beschikbare instrumenten Een ambitie van het SSP is een betere aansluiting van het ‘Sociale’ en het ‘Fysieke’ . Dat is een voorwaarde om tot een concretisering te komen. In het SSP worden twee instrumenten besproken: het Programma Maatschappelijke Investeringen (PMI) en de Handreiking Ruimtelijke Ordening en Sociale Voorzieningen (dRO, nov.’03). De aansluiting tussen RO en MO (Maatschappelijke Ontwikkeling) kan aan alle kanten beter, deels door deskundigheden over en weer beter op elkaar te enten, deels door op het tijdpad het verschil in snelheid van denken, planning en financiering op cruciale momenten met elkaar te confronteren en te synchroniseren. Tabel 1.2 zou een kubus kunnen worden met als 3e dimensie de ruimtelijke invalshoek. Daarin wordt als kader ingevuld: de schaal (regio, stad, wijk, buurt, straat, portiek) en de locatie (waar in de regio, in de stad enz). De wijze waarop de beleidsintegratie zal plaatsvinden kan systematischer, zowel in het SSP als in de Handreiking RO, bijvoorbeeld: - horizontaal, tussen fysiek en sociaal, maar ook economisch en qua cultuurbeleid - verticaal, tussen gemeente, stadsdelen, uitvoerders (wijkorganisaties., corporaties, sportverenigingen, cultuurinstellingen). Omdat het SSP niet is ingebed in een wettelijke procedure, moet de gemeente er extra nadruk op leggen hoe het plan in de praktijk gebruikt kan worden: - maak het directer toegankelijk, - meer actiegericht, meer locatiegericht, - verdeel het in afgebakende trajecten, - laat de uitvoeringsfase al vroeg zichtbaar zijn. Het PMI kan een belangrijk instrument worden ter concretisering van het SSP. Het zal de nu ontbrekende informatie (wat? waar? hoeveel? met wie? wanneer?) bijeen moeten brengen. Het SSP wil een tweejaarlijkse cyclus (p.32) om de besluitvorming op te baseren. De ARS vraagt zich af waarom deze termijn is gekozen, en of die voldoende aansluit bij de ruimtelijke en economische structuurplanning en of die termijn aansluit op de aanlooptijd die sociale projecten zoal nodig hebben. Hij adviseert bezinning hierop. 2. Inzet van kaartbeelden Het Ruimtelijke is niet alleen de neerslag van voorzieningen, en de locatie is niet alleen een kwestie van concretisering die hoort bij het Programma Maatschappelijke Investeringen. Schaal en locatie raken de kern van de dynamiek die men wil beïnvloeden. Goede voorzieningen op verkeerde plekken of de aanpak van problemen op het verkeerde schaalniveau leiden tot ineffectief beleid of nieuwe problemen. De informatie en mogelijkheden tot monitoring die de gemeentelijke database van De Staat van de Stad biedt, zouden zowel bij de ruimtelijke als economische planning expliciet ter beschikking moeten staan en afgewogen worden. De indruk bij de ARS is dat er bij allerlei instanties veel data en kennis over (een deel van) de stand van zaken aanwezig zijn, maar dat die gerichter moet worden gebundeld en ter beschikking gesteld. Hier valt nog een wereld te winnen. Rotterdam heeft zowel in kaart, geschrift als in een interactieve Cd-rom vele gegevens verwerkt, zodat De Atlas van de Culturele Ecologie1) is ontstaan waarin diverse soorten planning met elkaar gekruist kunnen worden. Eendimensionale planning, of die nu economisch of ruimtelijk van aard is, leidt tot ineffectiviteit als de sociale programmering er niet in is afgewogen. 1
‘Sense of Place’, CIP/ISBN 90-72498-18-6, Gem. R’dam, dS+V en auteurs, 2e gewijzigde druk, mrt.2004, incl. Cd-rom
10
3. Vergeten dimensies Het gevaar bij de inzet van een PMI is dat men vooral let op actiepunten die zich in stenen laten vertalen en dat minder tastbare ontwikkelingen, zoals sociale aspecten die geen voorzieningen zijn, maar kenmerken van de stad als collectief met een sociale spin-off (b.v. een verschuiving naar meer avondinkopen) daardoor uit het zicht raken. Dat dit gevaar reëel is, is te zien aan de geringe aandacht voor sociale integratie, solidariteit, gemeenschapszin, stedelijkheid, sociaal kapitaal, d.w.z. het ‘Sociale’ dat zich naast de voorzieningen afspeelt, ook al wordt er over Amsterdams burgerschap en aandeelhouderschap gesproken. Ook de dwarsverbanden tussen de ‘Steden’ kunnen meer belicht worden, om meer kracht uit het ‘Sociale’ te winnen: Zo staat de ‘Zorgzame Stad’ ook voor veel werkgelegenheid. Het gaat om het zelforganiserend vermogen van buurten, de cohesie die al aanwezig is, het burgerlijk startkapitaal. Dat heeft soms maar een kleine opstap of gunstige voorwaarde nodig om effectiever te worden. Er moet gezocht worden naar partnership, naar ‘community-based’ ontwikkelingsgedachten en samenlevingsopbouw. Het SSP drijft nu te zeer op alleen gemeentelijke regie.
1.
2.
3. 4.
5. 6.
7. 8. 9.
De praktische uitwerking van het SSP kan op moeilijke punten handvatten krijgen via volgende Aanbevelingen: Heroverweeg de besluitcyclus via een tweejarig PMI. Zie welke onderdelen andere termijnen nodig hebben om aan te sluiten bij fysieke (+ zonodig economische) structuurplanning. Onderscheid diverse secties in de sociale dimensie die ieder een andere aanlooptijd hebben (b.v. veiligheidsmaatregelen vs. planning van zorgvoorzieningen). Zet de sociale plannen om in kaartbeelden. Kom daarmee binnen in de ruimtelijke planning zodat ruimteclaim, locatie en functie als fysieke grootheden meespelen. Gebruik De Staat van de Stad zoals de Rotterdamse Atlas van de Culturele Ecologie. Vul dat in tweede instantie aan met wensen van en voor de buurten. Inventariseer waar welke gegevens zitten. Maak een project van het bijeenbrengen en hanteerbaar maken van data, zorg dat het gebruik ervan verspreid wordt, ook onder de ruimtelijke ordenaars. Zet het idee door om weer actief met kengetallen te werken (p.30) en zo per doelgroep de ruimtelijke ordenaars concreet aan te geven welk ruimtebeslag er gewenst is. Het is een opstap voor de invulling van een ontwerp, b.v.: m2 groen per inwoner, speelruimte per kind, etc. zoals dat ook voor het parkeren geldt, waarvan de normen al wèl automatisch in de fysieke planning worden meegenomen. Bezie het idee van een sociale checklist, zoals in aanzet opgenomen in het verslag van de expertmeeting van de ARS, dd.17-6-’04. (Zie Bijlage) Stel een (ambtelijk) ‘makelaar’ aan die de financieringsbronnen kent, in beeld brengt en het geld bij elkaar haalt, (wat ingaat op de constatering over het incidentele karakter van de financieringen: p.32 ad 2). Bouw de z.g. ‘Financiële Tafel’ uit, kom met een solide financiële planning binnen bij de ruimtelijke planning, zodat het ‘Sociale’ direct een positie heeft. Stel een ‘regisseur’ aan die het samengaan van het ruimtelijke plan en de sociale inbreng (tijdigheid, gegadigden, instellingen) garandeert. Zoek iemand die het hele veld grondig kent. Stimuleer meervoudig gebruik van gebouwen en openbare ruimtes voor culturele, sportieve, onderwijs- en zorgfuncties. Sluit aan bij lopende initiatieven. Denk niet alleen in voorzieningen en projecten, ga ook uit van de potenties van de samenlevingsopbouw, van wat er al is en van het opstapje dat nodig is om ze effectiever te maken. Zet ook in op familiebanden, kerkelijke of etnische verbanden, de mogelijkheden van (semi-) openbare ruimtes, d.w.z. volg contextuele benaderingen (p.112-113).
Mw. E. L. Eshuis (voorzitter)
B. B. J. Huls (secretaris)
11
12
Samenvattend manifest en opzet voor een sociale checklist Perspectief voor de sociale (o)missie in de ruimtelijke dimensie.
BIJLAGE (Serie 2004, nr.21)
De expertmeeting die de ARS op 17-6-‘04 organiseerde, beoogde de belevingswereld van het ‘Ruimtelijke’ en ‘Sociale’ samen te brengen en een aanzet te geven tot een nieuwe gemeenschappelijke belevingswereld. Als ontmoetingsforum van die twee werelden speelde hij de rol van onverdachte initiatiefnemer om de kansen van een nauwere samenwerking over het voetlicht te brengen en bruggen te slaan. Zo kan de ruimtelijke ordening een meer toekomstbestendige maatschappelijke basis krijgen. Het begint met het wederzijds besef dat ‘Sociaal’ meer is dan zorg en ’Ruimtelijk’ meer dan stenen. Door onderlinge kruisbestuiving is er meer gemeenschappelijk profijt te behalen en kunnen duurzamere toekomstbestendige wijken ontstaan. De ARS heeft met de expertmeeting wederzijds begrip willen oproepen en een uitweg gezocht uit hokjesgeest en domeinstrijd. Hij denkt dat die missie redelijk geslaagd is. Het begin is er dus. Maar hoe zorg je ervoor dat het geen eendagsvlieg is? Hoe geef je begrip en intenties handen en voeten? Wat is daarvoor nodig en hoe ga je verder. Wat zien we graag dat opgepakt wordt? In onderstaande acht-punten-missie vindt u kort wat de expertmeeting heeft opgeleverd. Om de kloof tussen de goede bedoelingen uit de expertmeeting en de directe aanpak in de praktijk te overbruggen, heeft de ARS een extra uitwerking van zijn missie gegeven in punt VIII: Een sociale checklist; een eenvoudig instrument om de dagelijkse werkelijkheid mee te lijf te gaan. Ieder kan die lijst naar behoefte uitbreiden. DE ACHT-PUNTEN-MISSIE: I. Inspiratie en bezieling Benader het thema niet te zorgelijk, haal het uit de sfeer van moedeloosheid. Vermijd zwaarmoedig klinkende O-woorden als ‘woonzorgzone’ etc. Zoek opgewektere termen (Reijndorp). Het imago van de sector slaat terug op de gebruikers (Herrema). Duurzame samenleving is een beter begrip dan sociale cohesie (Reijndorp). Het gaat om de toekomstwaarde van een wijk. Er moet een beter antwoord worden gevonden op het komen en gaan en op de nieuwe dynamiek van wijken en de stad (Gallin, Reijndorp). II. Potenties van de wijk. “Engagement of the community is a condition for sustainable communities”. Zoek naar gebiedsgerichte samenwerking (Local Development Framework) tussen alle lokale betrokkenen (Local Strategic Partnership): middenstand, bewoners, vrijwilligers (Mudie). Bewoners hebben meestal andere ideeën dan planners (Herrema). Vertrouwen moet herwonnen worden. Zoek nieuwe manieren van participatie, de oude werken niet meer. Vergroot de keuzevrijheid van bewoners, voorkom leefstijlbreuken, creëer een multifunctionele stadswijk, vergroot het draagvlak van voorzieningen door het algemene te gebruiken voor het bijzondere en andersom. (Reijndorp). Bezie de toekomst vanuit de diverse rollen van bewoners qua levensfase en tijdsbesteding (Klazinga). III. Gebruik een volksgezondheidsnota in de ruimtelijke planning. Stedebouw is vanuit gezondheidsperspectief meer dan alleen maar aandacht voor veiligheid en planning van zorgvoorzieningen. Bepaal de sociale determinanten van gezondheid. Zo is sociale uitsluiting een bron van fysieke klachten terwijl het grote toekomstige epidemiologische probleem overgewicht is. Gebruik dit soort kennis in de ruimtelijke planning. Loop plannen na op een gezond gebruik van de ruimte en deins niet terug voor bemoeizorg (Klazinga). IV. Gezondheid, creativiteit en natuur Werk vanuit preventie. Cultuur bevordert de gezondheid. Lachen is gezond. Scheppend werken ook. Prikkelingen geven hersencellen tinteling. Uitzicht op een boom of een schilderij met een boom verkort ziekenhuisopname (Klazinga). Cultuur en sport zijn onderdeel van de sociale missie (Herrema). Je kunt wel een mooie woning hebben, maar er moet ook nog wat te doen zijn (Willemse). V. Cultuur van de civil society Civil society is meer dan vrijwillige zelforganisatie (mantelzorg e.d.). Het verwijst naar oude culturele stedelijke tradities, waarin de stad is opgevat als een territoriaal georganiseerde sociale fabriek, waar burger-
13
schap, zeggenschap en participatie vanzelfsprekende waarden zijn. Voorkom ondermijning van die stedelijke waarden, versterk sociaal ondernemerschap, verhoog social empowerment en vergroot zo de sociale kwaliteit (Mudie, Nijhuis). VI. Heb een open mind en buig mee Voorkom een ‘can not’- reactie, en neem een ‘can do’- houding aan als basis (Nijhuis). Neem een voorbeeld aan de auto-industrie: “U moet wel heel erg gehandicapt zijn, willen we geen auto voor u hebben” (Reijndorp). Het stellen van mitsen en maren kan altijd nog. Voorkom tunneldenken. Bruggenbouwers gevraagd (Herrema). Bouw nooit helemaal op prognoses, bouw flexibel en houd ruimte voor nagekomen wensen (‘bamboebeleid’). Beweeg mee, maar laat je wortels staan. Gebruik sociale en culturele voorzieningen als voortrekkers in plaats van als opvullers (Herrema). Kijk over de vanzelfsprekende grenzen heen. Pak het eens anders aan, denk contrair. Zoek vanuit variëteit, afwisseling, levendigheid. Besef dat wonen niet zonder het leven kan. Zoek naar functies die gevend, draagvlakbiedend naar elkaar zijn. Nut combinaties uit. (Reijndorp). VII. Sociaal-ruimtelijke regie en financiële tafel Stadsontwikkeling is meer dan een ruimtelijke opgave en vereist lange adem. Vermijd een RO-cultuur van “We run the city” (Herrema). Waak voor geloof in de technocratie, ook prognoses van de harde sector komen niet uit (Nijhuis). Kom als sociale sector vroegtijdig met een eigen agenda, vertaal die financieel en gebiedsgericht. Maak zichtbaar wat je voorstaat. Vertrouw je partners, stijg boven jezelf uit en erken dat samenwerking essentieel is (Herrema). Inventariseer ook de financiële dragers buiten de overheid en geef aandacht aan programmering. Een kostenbesparende exercitie op de sociale pijler in de stedebouw is de moeite waard (Willemse). VIII. Een sociale checklist Het gaat hierbij om tamelijk vanzelfsprekende kwesties, die alleen al door ze te stellen, nieuwe gedachtevorming op gang kunnen brengen. Maak overigens geen dictaat van zo’n checklist en laat het geen kwelgeest voor de praktijk zijn. 1. Visualiseer de sociale checklist als inspiratiebron voor de ruimtelijke pijler. Voeg steeds actuele voorbeelden toe. 2. Controleer of het verwachte effect van het voorgestelde stedenbouwkundig plan met bijbehorende woningbouw strookt met de demografische samenstelling van de buurt naar leeftijd, huishouden, sociaal-economische kenmerken en opleiding. 3. Ga na welke effecten een plan heeft op de samenlevingsopbouw en maatschappelijke participatie, de gezondheid, het vrijetijdspatroon, de veiligheid. Geef preventie een plek. 4. Check of de inrichting van de openbare ruimte, woningen, winkels en andere voorzieningen bereikbaar en toegankelijk zijn voor gehandicapten en ouderen. Waar dat niet kan, dient dat beargumenteerd te zijn. 5. Schep de voorwaarden waaronder bewoners kunnen bepalen wat zij belangrijk vinden. Zie erop toe dat onderzoek en sonderingen worden omgezet in maatregelen. 6. Verken systematisch mogelijkheden tot samenwerking tussen instellingen van diverse pluimage. Communiceer met alle betrokkenen wat of er lukt, maar ook waarom andere zaken niet lukken. Laat zien hoeveel niet-samenwerken kost en welke second-best oplossingen voorhanden zijn. 7. Zie hoe de diverse planprocessen van de ruimtelijke, sociale/culturele en economische sector in elkaar steken en waar deze niet met elkaar stroken of gaten opleveren. 8. Ga na of instrumenten uit de ruimtelijke ordening zijn in te zetten om het ‘Sociale’ beter in plannen op te nemen. Verbeter de positie van de factor ’Sociaal’ in de processen van de ruimtelijke ordening, zowel bestuurlijk als ambtelijk als voor de mensen in het veld. Dit 8-punten-programma vormt een eerste Sociale Checklist. Die kan al doende uitgebouwd worden. De checklist moet niet als een nieuw dogma werken, maar impulsen geven aan de kwaliteit van het leven in Amsterdam, van zijn wijken en bewoners. De ARS is door de expertmeeting geïnspireerd om binnen zijn advieswerk met een checklist het sociaalruimtelijke begrip een structurele plaats te geven en de plannen daarop te toetsen.
14
