SMĚREM K PŘEZKOUMÁNÍ GLOBÁLNÍ POLITIKY K OTÁZCE NEDOVOLENÝCH DROG. Markus Roberts, Axel Klein, Mike Trace

Zpráva č. 1

BECKLEYHO NADACE PROGRAM PROTIDROGOVÉ POLITIKY ZPRÁVA STŘEDISKA DRUGSCOPE

SMĚREM K PŘEZKOUMÁNÍ GLOBÁLNÍ POLITIKY K OTÁZCE NEDOVOLENÝCH DROG Markus Roberts, Axel Klein, Mike Trace ZPRÁVA Č. 1

DRUGSCOPE

SMĚREM K PŘEZKOUMÁNÍ GLOBÁLNÍ POLITIKY K OTÁZCE NEDOVOLENÝCH DROG - Markus Roberts, Axel Klein, Mike Trace Pracovní překlad – redakce drogy-info.cz nenese odpovědnost za případné nepřesnosti či chyby v překladu a žádá odborníky, aby k citaci užívali výhradně originální (anglický) text!

1

Zpráva č. 1

Směrem k přezkoumání globální politiky k otázce kontrolovaných drog SOUHRN Tato první zpráva Programu protidrogové politiky Beckleyho nadace (BFDPP) pojednává o systému globální kontroly omamných látek – zvláště o úloze OSN – a o problémech protidrogové politiky. Uvádí se v ní, že současný systém nedosahuje svého proklamovaného cíle: úplného vymýcení – nebo podstatného omezení - trhů s nedovolenými drogami. Naopak, více než čtyři pětiny z 92 zemí, které podávaly zprávu o dosaženém pokroku Úřadu OSN pro otázky drog a kriminality (UNODC), uvedly, že užívání drog mezi jejich obyvatelstvem se buďto nesnižuje, nebo – ve většině případů – stále narůstá. BFDPP vyzývá k zásadnímu přezkoumání účinku tohoto globálního rámce. Společnými cíli globální protidrogové politiky by mělo být snižování kriminality a nepřípustného porušování práv, úmrtnosti, tělesných a duševních onemocnění, škod páchaných na dětech a rodinách, nevzdělanosti a nezaměstnanosti vyvolaných následkem užívání drog. Tato zpráva se bude ptát, zda se daří tyto cíle plnit a jaké strategie by mohly do budoucna přinášet pozitivní výsledky. V závěru se konstatuje, že svět bez drog, o nějž OSN v současnosti usiluje, je nerealistickým ideálem, avšak svět, ve kterém je pácháno mnohem méně škod následkem výroby, nedovoleného obchodu a konzumace drog, je nejen inspirujícím ideálem, ale i dosažitelným cílem. GLOBÁLNÍ SYSTÉM Již ve dvacátých letech minulého století se mezinárodní společenství dohodlo na systémech zákazu širokého okruhu látek působících na psychiku, včetně heroinu, kokainu a konopí. Platný rámec tohoto systému protidrogové kontroly je zakotven v souboru tří význačných úmluv Organizace spojených národů (OSN): •

Jednotná úmluva o omamných látkách 1961.

•

Úmluva o psychotropních látkách 1971.

•

Úmluva proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami 1988 (viz rámeček č. 1).

Tyto úmluvy omezují přípustné užívání omamných a psychotropních látek na lékařské nebo výzkumné účely a vyzývají členské státy, aby jinak zakazovaly výrobu, šíření a užívání látek působících na psychiku. Úmluvy byly podepsány a ratifikovány většinou členských států OSN. Tento pozoruhodný diplomatický úspěch ukazuje na vysokou míru mezinárodní shody ve složitých otázkách politiky, které odlišnými způsoby ovlivňují odlišné společnosti. Závažnost „problému drog“, jakož i jeho neredukovatelný globální rozměr, uznává téměř celý svět. Existují ovšem i výrazné rozdíly, pokud jde o obsah a hlavní směry protidrogové politiky. V úvahu je nutné vzít následující tři body: 1.

Různé státy přistupovaly k zavádění zákazu drog s odlišným stupněm entuziasmu, pohybujícím se od tvrdého vynucování vysoce represivních trestních zákonů (včetně užívání trestu smrti v zemích jako je Thajsko a Saudská Arábie) až k úředně povolené toleranci rozšířeného užívání koky v některých jihoamerických zemích a (stále rozšířenějšího) užívání konopí v některých částech Evropy.

2.

Mezi státy i uvnitř států existují rozdíly v přisuzování odpovídajícího významu otázce vynucování práv, léčby, prevence a sociální inkluze. Některé jurisdikce nadále zaměřují veškeré své úsilí na omezování nabídky drog. Jiné akceptují fakt, že významná část obyvatel bude drogy užívat i přes jejich snahy vynucovat právo, a zaměřují se, aniž by užívání drog promíjely, na opatření ke zmírňování škod způsobených následkem jejich užívání.


2

Zpráva č. 1

3.

Účinnost stávajících protidrogových politik je – v rostoucí míře – monitorována a vyhodnocována OSN, regionálními organizacemi (např. EU) a národními vládami. S postupným zaváděním hodnocení a zvyšováním jeho náročnosti se objevují otázky efektivnosti nákladů na zavedené rámce a stále větší nesoulad stanovisek ohledně dalšího postupu.

Uvedené rozdíly přispěly k ostrým diplomatickým výměnám mezi jednotlivými členskými státy OSN – a k zajímavým debatám uvnitř zemí – dosud však nevedly k serioznímu přezkoumání stávajících politik v oficiálním mezinárodním rámci. V nedávné době začala mezinárodní protidrogová politika klást větší důraz na snižování poptávky (léčba a prevence), ovšem z dlouhodobé perspektivy bude politice nadále dominovat otázka vynucování práva (národního i mezinárodního) s cílem eliminovat – nebo alespoň významně omezit – užívání a dostupnost nedovolených látek působících na psychiku. Rostoucí napětí mezi ustrnulým výkladem některých ortodoxních předpisů OSN a praxí některých členských států se opětovně projevilo ve výroční zprávě Mezinárodní rady pro kontrolu narkotik (INCB) za rok 2003, která byla uveřejněna v březnu 2004. Kanadská vláda je odsuzována za to, že schválila zřízení místa pro injekční aplikaci drog ve Vancouveru. Zpráva vyjadřuje znepokojení nad „uvolněním“ konopných zákonů v některých evropských zemích. Obecnější obava je vyjádřena v souvislosti s tím, co INCB nazývá „dvojznačností ve vztahu k abúzu drog…v zemích západní Evropy“ (INCB, 2004). V této souvislosti se sluší poznamenat, že výroční zpráva INCB obsahuje také řadu vítaných, mnohem progresivnějších proudů. Například, diskuse o vazbách mezi drogami a kriminalitou vyzdvihuje potřebu účinných programů zaměřených na snižování poptávky a význam zařazování závislých osob do léčebných programů prostřednictvím soudního systému jako alternativy k trestům odnětí svobody. V mnohých částech světa je však místní praxe založená na důkazech stále více v rozporu s mnohdy přehnaně rigidním prosazováním globálního systému kontroly. Náklady na přístup k protidrogové politice z pohledu nabídky (který opomíjí poptávku a zmírňování škod) nejsou malé. Vlády a mezinárodní agentury nadále věnují značnou část svých rozpočtů na prosazování globálního systému kontroly. Podle posledních odhadů se ve Spojených státech ročně vynaloží více než 30 miliard dolarů z peněz daňových poplatníků na vynucování protidrogových zákonů. Obdobné odhady ve Spojeném království hovoří o částce vyšší než 1 miliarda liber. Odhadované výdaje celosvětového společenství na omezení pěstování koky se za období tří let pohybovaly pouze v Kolumbii od necelých 2 miliard dolarů až do více než 6 miliard dolarů. Bez ohledu na přesnost tohoto údaje se jedná o značné investice. Tato výše by se dala ospravedlnit snad pouze tehdy, pokud by platný přístup významně snižoval obecné rozšíření. Ale nesnižuje. Nenastal tedy čas přehodnotit taktiku? Generální tajemník OSN Kofi Annan prohlásil ve svém projevu na zahájení zvláštního zasedání OSN o světovém problému drog (UNGASS) v roce 1998, že posláním mezinárodního společenství je „dát podnět k vytvoření světa bez drog v jednadvacátém století“.1 Dosažený pokrok byl posouzen v dubnu 2003 na vídeňském zasedání Komise pro omamné látky (CND) – orgánu OSN pověřeného dohledem nad globální protidrogovou politikou. Toto zasedání bylo zakončeno zdůrazněním a obhajobou stávajícího rámce.Antonio Costa, výkonný ředitel Úřadu OSN pro otázky drog a kriminality (UNODC), prohlásil, že OSN dosahuje „významného pokroku na cestě k dosud vzdáleným cílům“. Toto tvrzení je samozřejmě velmi diskutabilní. Ono je vskutku velmi obtížné vyrovnat se se závěry zprávy OSN Globální trendy u nedovolených drog v roce 2003. Z celkového počtu 92 zemí, které v roce 2001 poskytovaly údaje UNODC: •

5 % uvádělo „velký pokles“ drogového abúzu;

•

10 % „určitý pokles“;

1

Přihlášením se k heslu „svět bez drog: my to dokážeme!“ stanovilo zasedání UNGASS tři cíle pro rok 2008, které přijalo 150 zemí: i) „ eliminovat nebo významně omezit pěstování keřů koky, konopí a máku setého“; ii) „eliminovat nebo výrazně omezit nedovolenou výrobu , marketing a obchod s psychotropními látkami, včetně syntetických drog, a zneužívání látek sloužících k výrobě drog; a iii) „dosahovat významných a měřitelných výsledků v oblasti snižování poptávky“.


3

Zpráva č. 1

•

11 % „velké zvýšení“;

•

37 % „určité zvýšení“; a

•

37 % „bez významné změny“ nebo „stabilita“

(UNODC 2003, s. 104). Z uvedeného vyplývá, že pouhých 15 % zemí vykázalo pokles, zatímco 85 % uvedlo, že situace zůstává beze změny, nebo se zhoršuje. Co se týče konkrétních látek: •

21 % uvádělo zvýšené užívání cracku;

•

36 % užívání extáze;

•

36 % užívání heroinu;

•

46 % užívání kokainu;

•

50 % amfetaminu; a

•

54 % uvádělo zvýšené užívání konopí

(UNODC, 2003, s. 105). Na základě těchto výsledků konstatoval nedávno výkonný ředitel Evropského monitorovacího centra pro drogy a drogovou závislost (EMCDDA) Georges Estievenart, že „celkový trend užívání drog je nadále vzestupný a objevují se stále nové problémy“2 Při posuzování mezinárodních protidrogových politik se také vyskytují některé významné nesrovnalosti – nebo přinejmenším, určité zřetelné odlišnosti v důrazu. Strategie OSN však mimo veškerou pochybnost nedosahuje účinného pokroku v plnění svých vlastních cílů, čímž vzniká otázka přiměřenosti a reálnosti cílů samotných. RÁMEČEK 1 SYSTÉM OSN Jednotná úmluva o omamných látkách, 1961 Smyslem této úmluvy je bojovat proti abúzu drog koordinovanou mezinárodní akcí. Existují dvě formy intervence a kontroly, které fungují společně. První z nich usiluje o omezení držby, užívání, obchodu, distribuce, dovozu, vývozu, výroby a produkce omamných látek výlučně pro lékařské a vědecké účely. Druhá bojuje proti nedovolenému obchodu s omamnými látkami prostřednictvím mezinárodní spolupráce za účelem zamezení a bránění nedovolenému obchodu s omamnými látkami. Úmluva o psychotropních látkách, 1971 Úmluva zřizuje mezinárodní systém kontroly psychotropních látek. Reagovala na větší rozmanitost a rozšíření spektra abúzovaných omamných látek a zavedla kontroly u řady syntetických drog podle potenciálu abúzu na jedné straně, a jejich terapeutické hodnoty na straně druhé.

2

V komentáři v tisku k uveřejnění výroční zprávy EMCDDA za rok 2003 o situaci v oblasti drog v EU a v Norsku.


4

Zpráva č. 1

Úmluva proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami, 1988 Tato úmluva stanoví souhrnná opatření proti nedovolenému obchodu s drogami, včetně ustanovení o praní špinavých peněz a zneužívání chemikálií sloužících k výrobě drog. Stanoví mezinárodní spolupráci, např. vydávání překupníků drog, sledované dodávky a postoupení řízení. Hlavní orgány OSN Úřad OSN pro otázky drog a kriminality (UNODC) UNODC je hlavním mezinárodním orgánem odpovědným za vypracování a provádění politiky zabývající se otázkou nedovolených drog a mezinárodního zločinu. Má přibližně 500 zaměstnanců po celém světě, jeho rozpočet se z 90 % opírá o dobrovolné příspěvky především od vlád členských států OSN. Současným výkonným ředitelem UNODC je Antonio Maria Costa. Komise pro omamné látky Založena v roce 1946; ústřední politický orgán odpovědný za otázky protidrogové politiky. Je složená ze zástupců 53 zemí a schází se každým rokem ve Vídni. Mezinárodní rada pro kontrolu narkotik (INCB) Založena v roce 1968 na základě úmluvy z roku 1961; kvazisoudní kontrolní orgán odpovědný za monitoring provádění protidrogových úmluv OSN. INCB zajišťuje přiměřené zákonné dodávky kontrolovaných drog pro lékařské a vědecké účely. Rada rovněž zaručuje, že nedojde k úniku zákonem dovolených drog do sítě nedovoleného obchodu. Odhaluje a pomáhá napravovat nedostatky v systémech protidrogové kontroly a určuje, které chemické látky používané k nedovolené výrobě omamných látek by měly podléhat mezinárodní kontrole. Členové rady jsou voleni Hospodářskou a sociální radou OSN (ECOSOC) z kandidátů jmenovaných členskými státy a Světovou zdravotnickou organizací (WHO). JAKÉHO POKROKU BYLO DOSAŽENO?

Před stanovením míry dosaženého pokroku – které bude prováděno v následných zprávách BFDPP – je nezbytné si položit otázku „při plnění jakých cílů?“ Prostor k vyjádření oprávněného nesouhlasu s cíli protidrogové politiky existuje, a sama OSN nikdy žádný přesný seznam cílů mezinárodní kontroly drog neformulovala. K některým konečným závěrům je ale možné dospět. Ze shora uvedeného jasně vyplývá, že na základě úmluv OSN a následných politických deklarací CND, je primárním cílem mezinárodní protidrogové politiky podstatné omezení nebo dokonce úplné vymýcení nedovolených trhů s kontrolovanými látkami. Pokud bychom měřili dosažené výsledky globální protidrogové politiky za uplynulých 40 let v porovnání s těmito interními kritérii, došli bychom nevyhnutelně k závěru, že v plnění vlastních cílů selhala. Posuďme důkazy. Je pravda, že produkce opia a koky – plodin, které jsou spojeny s užíváním některých nejproblematičtějších drog – se od poloviny devadesátých let stabilizovala. Tato stabilizace však ve velké míře nastala po období dramatického zvýšení. Produkce opia prudce stoupla v osmdesátých a devadesátých letech. U koky došlo k prudkému zvýšení produkce v sedmdesátých a osmdesátých letech (viz Fazey C a Lloyd C, 2003).3 Zpráva UNODC o Globálních trendech v oblasti nedovolených drog v roce 2003 ve svém závěru

3

Ačkoli v roce 2001 došlo k výraznému poklesu světové nedovolené produkce opia a heroinu, je tento úspěch připisován z velké části vnitropolitickému vývoji v Afghánistánu. Tato vývojová tendence byla zvrácena poté, co tato země obnovila pěstování máku setého ve velkém měřítku. Podobný vývoj nastal i u jiných nedovolených drog (viz UNODC, 2003).


5

Zpráva č. 1

konstatuje, že pěstování konopí se nadále zvyšovalo. Kromě toho dochází k průběžnému rozšiřování produkce a nedovoleného obchodu s „amfetaminovými látkami“ (ATS) – tj. amfetaminů, metamfetaminů a extáze (UNODC, 2003, s. 10-11). Tento jev je dokladem změny, jakou „drogový problém“ prodělal za posledních 30 let v souvislosti se změnou konzumačních návyků a dostupnosti jednotlivých látek působících na psychiku – např. s rozšířením kokainového cracku v osmdesátých a devadesátých letech. Dostupné údaje o spotřebě svědčí o podobném trendu. Jak již bylo uvedeno, v letech 2000-2001 porušilo odhadem 200 milionů lidí ve svých zemích zákon (mnohdy s vědomím rizika tvrdých trestních sankcí), a bralo nedovolené drogy. Údaje o celosvětové spotřebě za uvedené období lze specifikovat následovně: 163 milionů osob na světě konzumovalo konopí, 34 milionů amfetaminy, 8 milionů extázi, 14 milionů kokain a 15 milionů opiáty, z nichž 10 milionů bralo heroin (UNODC, 2003, s. 11, s. 101-161, s. 334-345).4 S měřením míry obecného rozšíření drog se pochopitelně pojí řada problémů, nicméně uvedené údaje jsou alarmující – a jsou pravděpodobně spíše nižší, než je skutečnost (některé z těchto problémů jsou projednávány v UNODC, 2003, s. 346-347). I když nedostatek spolehlivých údajů znamená, že ke každému tvrzení o obecných trendech ve spotřebě je nutno přistupovat obezřetně, je na místě se domnívat, že konzumace drog v globálním měřítku během čtyř desítek let vývoje a provádění platného systému nadále stoupala a významně se zvýšila. ¨Mezi jednotlivými regiony a zeměmi však samozřejmě existují významné odchylky. Zkoumání těchto odchylek může být velmi poučné a může sehrát zásadní úlohu při vypracování účinnější protidrogové politiky, která bude čerpat z dobrých zkušeností a vyhýbat se špatným. Na druhé straně je důležité upozornit na průchodné a znepokojivé tendence. Trh s drogami se rozšiřuje a diverzifikuje. RÁMEČEK 2

„TVRDÁ“ ALTERNATIVA Dvě znepokojivé tendence v různých částech světa upozorňují, že selhávají represivní přístupy k otázce prevence nebo kontroly epidemií nového druhu vyvolané užíváním nedovolených látek: epidemie HIV v bývalém Sovětském svazu a metamfetaminový problém v jihovýchodní Asii. Užívání heroinu v bývalém Sovětském svazu V letech 1991-2001 stoupl počet drogově závislých osob v Ruské federaci více než desetinásobně, z 21.2 na 219.9 osob na 100 000 obyvatel. V roce 2001 Rusko ve zprávě UNODC opětovně vykázalo značné zvýšení abúzu heroinu. Zvýšený abúzus heroinu vyvolal pandemii HIV v bývalém Sovětském svazu. V roce 2003 činil celkový počet registrovaných HIV pozitivních osob 265 000, tj, téměř trojnásobek počtu z roku 2000. V současné době se skutečný počet odhaduje na 1,5 milionu osob. Hlavním způsobem přenosu v Rusku je injekční aplikace drog následovaná pohlavním stykem. Zvýšený výskyt užívání heroinu byl zaznamenán i přesto, že došlo k přijetí přísných zákonů, kterými se významně zvýšily tresty za drogové trestné činy. Tyto zákony viditelně selhaly v úsilí zvrátit příkře stoupající trend v užívání heroinu v tomto regionu (viz Grassly A C a spol., 2003). Viz Informační dokument BFDPP č. 2 pro podrobnou analýzu nedávného vývoje v bývalém Sovětském svazu. Thajsko a metamfetaminová exploze Metamfetamin je vysoce účinný psychostimulant, který byl po mnoho let užíván na Dálném východě. Později se jeho výroba rozšířila do nových zemí – včetně Číny, Indonésie, Malajsie, Myanmaru, Filipín, Singapuru a Thajska. Zpráva UNODC Globální trendy u nedovolených drog v roce 2003 obsahuje důkazy svědčící o

4

Tyto údaje zahrnují i užívání několika druhů omamných látek (celkový počet tedy překračuje 200 milionů).


6

Zpráva č. 1

desetinásobném zvýšení počtu uživatelů metamfetaminu v Thajsku v letech 1993-2001 – v níž se uvádí, že zhruba 2.5 milionu Thajců přiznává, že tuto drogu v určité době užívali (5,6% obyvatelstva ve věku 15-64 let). Užívání metamfetaminu je spojeno s vysoce rizikovým chováním z hlediska infekce HIV, sociálními problémy a akutními a chronickými psychickými poruchami (Farell M a Marsden J, 2002). Thajská vláda v čele s předsedou vlády Thaksin Shinawatrou nedávno vyhlásila vítězství v rok trvající „válce“ za očištění země od metamfetaminu, s poukazem na zatčení více než 90 000 podezřelých osob a tvrzením, že ceny se v důsledku poklesu nabídky vyšplhaly na více než sedminásobek. V souvislosti s touto kampaní však panuje naléhavá mezinárodní obava o osud přibližně 2,500 osob, které zemřely za záhadných okolností během této kampaně – a vnější pozorovatelé – včetně OSN – se vyjadřovali skepticky o udržitelnosti omezené dostupnosti. Yngve Danling z UNODC v Bangkoku se vyjádřil v tom smyslu, že: „se jednalo o úspěch z hlediska snížené dostupnosti. Na druhé straně mám pochybnosti o tom, zda bylo Thajsko schopno snížit poptávku. Otázka tedy zní, jak dlouho budou opatření udržitelná?“ (Aglionby J, 2003). Viz Informační dokument BFDPP č. 4 k podrobnému posouzení účinku thajské politiky na metamfetaminový problém. Na základě zběžného průzkumu důkazní podstaty nevychází celková prognóza současné mezinárodní protidrogové politiky dobře. Není však veskrze negativní. Existují místa na světě, kde se nedovolené užívání drog vyskytuje stále pouze výjimečně. Kromě toho, existují příklady protidrogových politik, kterým se podařilo dosáhnout určitého úspěchu ve snaze o potlačení nedovoleného trhu. V USA významně pokleslo obecné rozšíření konzumace drog během osmdesátých let. Ve Skandinávii je rozsah trhu s nedovolenými drogami ve srovnání se zbytkem Evropy i přes podobné podmínky stále relativně malý. Austrálie uspěla, když se jí podařilo vytvořit heroinové „sucho“, které trvalo po celý rok 2002 až do roku 2003. I když se uvedené úspěchy jeví jako dočasné a spíše jako výjimka potvrzující pravidlo, je důležité si z nich vzít ponaučení. Projekt BFDPP bude tyto zkušenosti zkoumat a vyvodí z nich ponaučení pro politiky. Tím se mimo jiné rozumí, že se bude ptát, zda je absence nebo omezení drogového problému v některých zemích důsledkem jejich protidrogového programu nebo jiných kulturních, hospodářských, sociálních a politických činitelů – je-li důsledkem uvedených činitelů, pak které ochranné činitele to jsou, a případně, zda se dají exportovat – alespoň v zásadě – do jiných oblastí na světě.

DILEMA

Problémem pro světové společenství není pouze to, že přístup k protidrogové politice, nadměrně orientovaný na otázku nabídky, selhává v plnění svého primárního cíle, tj. vymýcení - nebo podstatné omezení - užívání a dostupnosti nedovolených drog. Kromě toho, může být na země – zejména v rozvojovém světě – vyvíjen mezinárodním společenstvím tlak, aby přijímaly k nedovoleným drogám přístup, který všude selhal a který může bránit investicím do opatření ve zdravotnictví. Mezitím některé členské státy, které mají bohaté zkušenosti s problémy drog mezi vlastním obyvatelstvem, změnily směr. I když tyto jurisdikce neupouštějí od donucovacích opatření, vypracovávají nyní doplňkové postupy zaměřené na zmírňování škod způsobených užíváním drog. Někdy se však potýkají s problémem, jak sladit průkazné materiály získané z vlastních programů s přístupy, které pomáhá prosadit UNODC. Skutečnost je taková, že pod maskou konsenzu narůstá napětí uvnitř OSN i mezi jejími jednotlivými agenturami. Martin Jelsma a Pen Metaal z Transnacionálního institutu nedávno upozornili na elementární rozporuplnost podstaty programu drogové kontroly OSN – na napětí mezi represí a ochranou, dogmatismem a pragmatismem, rozvinutým a rozvojovým světem a mezi přístupy orientovanými na poptávku a na nabídku. Závěrem konstatují, že úsilí „ o hledání konsenzu“ vyústilo ve vytvoření „virtuální reality…v konferenčních sálech, kde jakoby všechny rozdílné postoje přispívaly ke společnému cíli a vzájemně se posilovaly, zatímco ve skutečnosti jsou některé neslučitelné nebo se přímo vzájemně vylučují.“ Mimoto, samotné orgány UN mají odlišnou kulturu a přístupy. INCB získalo pověst orgánu s přísným a strohým výkladem úmluv OSN (např. vydáním ostře formulovaného odsouzení rozhodnutí vlády Spojeného království o nové klasifikaci konopí), zatímco ostatní agentury OSN, jako UNAIDS, Světová zdravotnická organizace a rozvojový program OSN, vyjádřily podporu přístupům orientovaným na zdravotnictví a vývoj, na které ve Vídni pohlížejí tak podezíravě.


7

Zpráva č. 1

Objevila se také tvrzení o napětí mezi mezinárodní protidrogovou politikou a Chartou lidských práv OSN a dalšími právními listinami – zejména v případech, kdy jsou tresty za méně závažnou drogovou trestnou činnost považovány z velké části za nepřiměřené vzhledem k závažnosti trestného činu (viz např. Bewley-Taylor D, 2003). Může však být obtížné uvést v soulad, kupříkladu, uvěznění mladého delikventa za drogový přečin s článkem 37 Úmluvy OSN o právech dítěte, podle níž „se k zatčení, zadržení nebo uvěznění dítěte …přistupuje pouze jako k nouzovému opatření a na nejkratší možnou dobu“.

ALTERNATIVY BUDOUCÍ POLITIKY

Existuje jen málo důvodů k optimismu, že současné systémy globální kontroly povedou k vymýcení nebo k významnému omezení užívání drog. V dohledné budoucnosti nebude možné ve většině světa zastavit rozsáhlou produkci, nedovolený obchod a konzumaci látek působících na psychiku. Taková je realita. Na tomto pozadí se nezávislé přezkoumání a opětovné posouzení konečných záměrů globální protidrogové politiky a prozkoumání nejlepších prostředků k dosažení těchto cílů, založené na podrobném a nezávislém hodnocení osvědčených -i méně osvědčených – postupů, jeví jako naléhavá nutnost. Uvedené úkoly jsou součástí poslání BFDPP. Pro nás je hlavní výzvou vytvoření politiky a programů – na národní a mezinárodní úrovni – které dokáží zvládnout fenomén užívání drog způsobem minimalizujícím zdravotnické, ekonomické, sociální a politické náklady. Skutečnost je taková, že „válka proti drogám“, jejímž cílem je vymýcení – nebo alespoň podstatné omezení – užívání nedovolených látek prostřednictvím tvrdých a nekompromisních donucovacích opatření, již není věrohodným cílem. Smyslem protidrogové politiky na začátku dvacátého prvního století by měla být minimalizace škod způsobených nedovolenými drogami dosahovaná pomocí donucovacích opatření, léčby a prevence, jako důležitých prostředků k naplnění tohoto cíle. Uvedenými škodami se rozumějí přímé škody pro uživatele, škody způsobené rodinám, blízkému okolí, obcím a společnostem, jakož i neúmyslné škody na národní a mezinárodní úrovni, které mohou být vyvolány následkem špatně koncipované protidrogové politiky. Existuje možnost vytvoření seznamu cílů politiky, podle nichž může být měřen dosažený pokrok – i když ohledně významu cílů ve vztahu k ostatním panují značné neshody. Podrobnou taxonomii poskytují MacCoun a Reuter. Rozlišují mezi škodou pro uživatele, dealery, důvěrné přátele, zaměstnavatele, blízké okolí a společnost. Stanovují čtyři širší kategorie škod v těchto oblastech: „zdravotní“, „sociální a hospodářská“, „bezpečnost a veřejný pořádek“ a „trestní soudnictví“. Tyto kategorie se dále podrobněji dělí do rozsáhlého spektra specifičtějších škod pohybujících se od snížené výkonnosti v zaměstnání nebo ve škole ke korupci soudních orgánů, od duševních a psychických onemocnění k zásahům v zemích původu a od devalvace zatčení jako morální sankce až k přenosu HIV a dalších chorob (viz MacCoun R a Reuter R 2001, s. 106-107). Taxonomie škod obsažená v BFDPP (viz rámeček 3) poskytuje jednodušší základ pro posouzení účinnosti jednotlivých politik. Posouvá hodnotící důraz z účinnosti omezování konzumace a produkce nedovolených drog na účinnost při omezování škod spojených s užíváním drog a protidrogovou politikou. Snahy o omezení obecného rozšíření jsou opětovně chápány jako významný prostředek ke zmírňování škod spojených s drogami, nikoli jako samotný cíl.To ovšem neznamená, že by vysoká míra obecného rozšíření měla být brána jako neměnný fakt, a pozornost by se namísto toho měla zaměřit na zmírňování škod. Nedovolené drogy jsou škodlivé, a snižování konzumace je účinnou metodou ke zmírňování škod. To ale znamená, že politici musejí být realističtí, pokud jde o rozsah snižování konzumace a dostupnosti; při stanovení účinných způsobů snižování obecného rozšíření se musejí řídit důkazní podstatou; a zavázat se ke zmírňování škod pro uživatele drog, jakož i počtu uživatelů drog. V naší příští zprávě tyto myšlenky rozvineme.


8

Zpráva č. 1 RÁMEČEK 3

NEJVĚTŠÍ ŠKODY SPOJENÉ S DROGAMI A PROTIDROGOVÝMI POLITIKAMI

Záměrem BFDPP je posoudit náklady a výhody jednotlivých přístupů k protidrogové politice z hlediska šesti klíčových aspektů, které jsou nepřímo vyjádřeny v řadě příslušných dokumentů v rámci mezinárodní a národní politiky. Smyslem politiky by mělo být: 1.

Snižování míry kriminality a veřejného pohoršení, které jsou spojeny s produkcí, nabídkou, nákupem a užíváním drog.

2.

Snižování počtu úmrtí, která jsou přímým následkem produkce, nabídky, nákupu nebo užívání drog.

3.

Snižování počtu osob trpících fyzickým poškozením zdravotního stavu následkem užívání drog, zejména nákazou virem HIV a hepatitidou.

4.

Snižování počtu osob trpících duševními poruchami zdraví a závislostí následkem užívání drog.

5.

Snižování sociálních nákladů spojených s užíváním drog, včetně dopadu na rodiny a děti, a počtu osob, které následkem užívání drog selhávají ve vzdělání a v zaměstnání.

6.

Zmírňování škod na životním prostředí následkem produkce, nabídky, nákupu a užívání drog.

Sledování těchto cílů by mělo být mělo být spojeno s úctou k obecným lidským právům, a na základě tohoto požadavku s respektováním místních soudních předpisů a praxe. Politika by rovněž měla odrážet fakt, že různé drogy mají z hlediska uvedených škod různé následky. Přesné zhodnocení nákladů spojených s užíváním drog bude také vyžadovat nepřetržité vědecké přezkoumávání účinků jednotlivých látek působících na psychiku.

RESPEKTOVÁNÍ MÍSTNÍCH PRIORIT A PRAXE

BFDPP netvrdí, že existuje jediné správné řešení „drogového problému“, ani principiálně. V rámci politiky existuje prostor k vyjádření výrazného nesouhlasu s dalším postupem i tehdy, panuje-li všeobecná shoda ohledně konečného cíle, kterým by mělo být zmírňování škod a rozhodování na základě nejlepších dostupných důkazů. Odlišné části světa řeší odlišné problémy a následky užívání nedovolených drog jsou všude různé. Kromě toho, vytváření protidrogové politiky není jen statistickým cvičením, které dokáže vyřešit odborník na sociální problematiku. Je to otázka demokratické diskuse o politických prioritách, kulturních závazcích a mravních hodnotách, která musí být vedena na mezinárodní úrovni i uvnitř jednotlivých zemí. Jak upozorňují Reuter a MacCoun, výhody a nevýhody jednotlivých přístupů k protidrogové politice budou nerovnoměrně rozloženy mezi jednotlivými vrstvami společnosti – a jednotlivými světovými regiony. Mimoto, způsob jakým budou jednotlivé alternativy – a související škody a výhody – zvažovány, „závisí na hodnotách a normativním rámci, jaký je (příslušnou společností/příslušným regionem) uplatňován“ (MacCoun R a Reuter P, 2001, s. 11-12). V podobném smyslu se nedávno vyjádřil Francisco Thoumi, když prohlásil, že „ problém nedovolených drog má mnoho rozměrů: politický, sociální, mravní, zdravotnický, hospodářský, environmentální, atd. Každý z těchto rozměrů ukládá omezení úspěšnosti politiky“(Thoumi F, 2002, s. 172). Tato situace staví politiky před obtížná praktická rozhodnutí a těžká morální dilemata. Jak Thoumi vysvětluje, „některých omezení se nelze vzdát, jiná je nutno obětovat. Například, kontrola omamných látek může mít za následek obětování lidských práv jednotlivců nebo životního prostředí“ (na stejném místě).


9

Zpráva č. 1 NEZÁVISLÉ PŘEZKOUMÁNÍ JE NALÉHAVOU NUTNOSTÍ

Požadavek na otevřenou diskusi o globální protidrogové politice byl vyvolán třemi klíčovými aspekty: •

nedostatkem pokroku v rámci platného systému

•

roztříštěním mezinárodního konsenzu ohledně dalším postupu; a

•

rychlostí změny vnějšího prostředí (např. vývoj syntetických drog).

Smyslem BFDPP je poskytovat informace do této diskuse, nikoli si ji přisvojovat. Tento projekt není vyvolán závazkem k určitému souboru politických stanovisek nebo postojů v rámci politiky, kromě obavy o účinnost globální protidrogové politiky a přesvědčení, že touto situací je nutno se zabývat s nejvyšší naléhavostí (viz rámeček se souhrnným přehledem hlavních zásad programu BFDPP). V této souvislosti lze plným právem hovořit o mezinárodní humanitární krizi.Cena, kterou lidstvo platí za abúzus omamných látek a za neuváženou reakci politiky na tento problém, je nesmírná. Mezinárodní status quo je nepochybně těžko obhajitelný. Přesto je v důsledku problémů s novými drogami stále více zemí nuceno provádět politiku, která očividně jinde selhala. Je proto nejvyšší čas zahájit zasvěcenou, otevřenou a zralou diskusi o protidrogové politice na mezinárodní úrovni. Současná protidrogová strategie OSN je platná do roku 2008, a již nyní je jasné, že v plnění svých základních cílů neuspěje. Díky globálním systémům, které byly zavedeny v posledních 40 letech, stále přibývá dostupných důkazů o účinku jednotlivých politik a iniciativ v různých částech světa. Z této rostoucí „důkazní podstaty“ je nutno si vzít ponaučení. Z hlediska těchto faktů je jasné, že je třeba provést nezávislé přezkoumání s náležitým zřetelem na vznikající důkazní podstatu. K úspěšnému průběhu tohoto procesu jistě přispěje řada jednotlivců a skupin na celém světě. Značný odborný potenciál z hlediska analýzy politiky skýtá akademický sektor, jenž dosud nebyl v plné míře k přezkoumání globální protidrogové politiky využíván. Nevládní organizace na celém světě kombinují odbornou způsobilost v oblasti protidrogové politiky s praktickými zkušenostmi z řešení drogových problémů „přímo v terénu“. Z mnoha různých důvodů ale není těmto hlasům dopřáno sluchu na oficiálních mezinárodních fórech. BFDPP se bude snažit čerpat z těchto zkušeností a odborných znalostí při poskytování informací a rozšiřování diskuse o mezinárodní protidrogové politice, kterou dosud ovládaly oficiální vládní a statutární orgány.Bude usilovat o nezávislou analýzu a nezávislé posouzení mezinárodní politiky a o podporu diskusi právě v době, kdy i přes nejlepší snahy mezinárodního společenství se drogový problém, s nímž se celý svět potýká, jeví mnohem závažnější než kdykoli předtím během uplynulých 40 let. Je to velká výzva, nikoli však nezdolatelná. Svět bez drog je nerealistickým ideálem. Svět, ve kterém je pácháno mnohem méně škod následkem výroby, nedovoleného obchodu a konzumace drog, je nejen inspirujícím ideálem, ale i dosažitelným cílem.

PROGRAM PROTIDROGOVÉ POLITIKY BECKLEYHO NADACE

ZÁSADY A ZÁVAZKY

1.

Současný globální protidrogový systém – tak, jak je zakotven ve třech úmluvách OSN z let 1961, 1971 a 1988 – neplní svůj hlavní cíl, tj. významně omezit rozsah trhu s kontrolovanými látkami, jako je heroin, kokain nebo konopí.

2

Následky provádění tohoto systému kontroly drog mohou být samy o sobě zdrojem hospodářských, sociálních a politických problémů.


10

Zpráva č. 1

3.

Zmírňování škod, které byly způsobeny mnohým osobám užívajícím drogy, není dostatečně významnou prioritou mezinárodních politik a programů.

4.

Přibývá důkazů o účinnosti (a neúčinnosti) politik a jiných činností v úsilí o omezení konzumace drog a souvisejících zdravotních a sociálních problémů, ale na tyto důkazy není brán náležitý zřetel v současných diskusích o podobě politiky, které jsou nadále ovládány ideologickými a politickými úvahami.

5.

Současná dilemata v mezinárodní protidrogové politice mohou být vyřešena pouze po řádném přezkoumání dosaženého pokroku, lepším pochopení složitých faktorů, které ovlivňují obecné rozšíření konzumace omamných látek, a po přijetí závazku provádění politik, které jsou účinné.

6.

Analýza alternativ budoucí politiky, i při označení politiky, která jednoznačně selhala, pravděpodobně nepomůže předložit jasnou, „správnou“ politiku pro omamné látky působící na psychiku. Co může být vhodné v jednom prostředí (nebo kultuře), může být v jiném nevhodné. Kromě toho lze očekávat výměny mezi jednotlivými cíli politiky – např. omezování konzumace drog nebo snižování drogové trestné činnosti – na tyto cíle může být v různých zemích nahlíženo různě.

POUŽITÁ LITERATURA

Aglionby J (2003), „The war on yaa-baa“,(Válka o yaa-baa) The Guardian, Londýn, 4. prosince 2003. Bewley-Taylor D (2003), „Emerging policy contradiction between the UNODC „universe“ and the core values and mission of the UN“ (Vznikající rozpor mezi „univerzálními“ hodnotami UNODC a stěžejními hodnotami a posláním OSN), v radě Senlis, Global Drug Policy:building a new framework, 2003 (Globální protidrogová politika: budování nového rámce, 2003) Blakemore C, „A scientifically based scale of harm for all social drugs“ (Vědecky podložený rozsah škod u všech sociálních drog), Alcohol and other recreational drugs (Alkohol a další rekreační drogy), The Beckley Foundation, 2003. Boycott O (2001), „Counting the costs of the controlled drigs trade“ (Kalkulace nákladů na obchod s kontrolovanými drogami), The Guardian, Londýn 4. července 2001. Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (2003), Annual Report on the drug situation in the EU and Norway (Výroční zpráva o situaci v oblasti drog v EU a Norsku), EMCDDA,Lisabon. Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (2003), Annual Report on drugs in EU acceding and candidate countries (Výroční zpráva o drogách v přistupujících a kandidátských zemích EU), EMCDDA, Lisabon. Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (2003), „Drug users and the law in the EU“ (Uživatelé drog a právo v EU) reprodukováno v publikaci Stone J a Stone A (2003), The drug dilemma: responding a growing crisis, (Drogové dilema: reakce na narůstající krizi), International Debate Education Society, New York. Farrell M a Marden J (2002), „Methamphetamine: drug use and psychoses becomes a major public health issue in the Asia Pacific region“ (Metamfetamin: užívání drog a psychózy se stávají závažným zdravotním problémem v azijském Tichomoří), Addiction 97(Závislost), s. 771-772. Fazey C a Lloyd C (2003), „World trends in the production, trafficking and consumption of illicit drugs“ (Světové trendy v produkci, nedovoleném obchodu a spotřebě nedovolených drog), Forward thinking on drugs programme, (Pokrokové smýšlení o protidrogovém programu), Release, Londýn.


11

Zpráva č. 1

Godfrey C, Easton G, McDougall C a Culyer A (2002), The economic and social costs of Class A drug use in England and Wales 2000, (Hospodářské a sociální náklady na užívání drog třídy A v Anglii a Walesu, 2000), Home Office Research Study No 249 (Výzkumná studie ministerstva vnitra č. 249), ministerstvo vnitra, Londýn. Grassley A C, Lowndes C M, Rhodes T, Judd A, Renton A, Garnett G P (2003), „Modellling emerging HIV epidemics: the role of injecting drug use and sexual transmission in the Russian Federation, China and India“ (Simulace vznikající epidemie HIV: úloha injekční aplikace drog a sexuálního přenosu v Ruské federaci, Číně a Indii), International Journal of Drug Policy, 14, 1, 2003. Human Rights Watch, „Drug control strategies must respect human rights“ (Strategie kontroly drog musejí respektovat lidská práva), reprodukováno v publikaci Stone J a Stone A (2003), The drug dilemma: responding a growing crisis, (Drogové dilema: reakce na narůstající krizi), International Debate Education Society, New York. Hunt A (2003), „A review of the evidence-base for harm reduction approaches to drug use“ (Přezkoumání důkazní podstaty pro přístupy orientované na zmírňování škod následkem užívání drog), Forward thinking on drugs programme, (Pokrokové smýšlení o protidrogovém programu), Release, Londýn. INCB (2004), Report 2003 (Zpráva 2003), OSN, New York. MacCoun R a Reuter P (2001), „Drug war heresies – learning from other vices, times and places“ („Kacířství drogové války – poučení z jiných nectností, dob a míst“, RAND Studies in Policy Analysis,(Studie RAND o analýze politiky), Cambridge University Press, Cambridge. May T, Warburton H, Turnbull P a Hough M (2002), Times they are a-changing: policing of cannabis (Časy se mění: kontrola konopí), Joseph Rowntree Foundation, York. Stone J a Stone A (2003), The drug dilemma: responding a growing crisis, (Drogové dilema: reakce na narůstající krizi), International Debate Education Society, New York. Thoumi F (2002), „Can the United Nations support „objective“ and unhampered illicit drug policy research?“ (Dokáže OSN podpořit „objektivní“ a svobodný výzkum politiky nedovolených drog?), Crime, Law and Social Change (Kriminalita, právo a sociální změna), č. 38, 161-183. Úřad OSN pro otázky drog a kriminality (2003), Globální trendy u nedovolených drog v roce 2003, OSN, New York.

O PROGRAMU PROTIDROGOVÉ POLITIKY BECKLEYHO NADACE

Program protidrogové politiky Beckleyho nadace (BFDPP) je nový projekt věnovaný pečlivému, nezávislému přezkoumání globální protidrogové politiky. Smyslem tohoto partnerství mezi Beckleyho nadací a střediskem Drugscope je shromažďovat a šířit informace a analýzy, které podporují racionální úvahy o těchto citlivých otázkách protidrogové politiky na mezinárodní úrovni a vedou k účinnějšímu zvládání rozšířené konzumace těchto látek působících na psychiku. Beckleyho nadace je charitativní organizace založená na podporu zkoumání otázek vědomí a vědeckého poznání příčin konzumace drog. Má zásluhy na rozvoji zdravotnictví díky podpoře špičkového vědeckého výzkumu otázek vědomí a jeho modulace z víceoborové perspektivy, a šíření informací mezi členy akademického sektoru, odborníky ve zdravotnictví, politiky a veřejností. Drugscope je předním britským střediskem drogového výzkumu. Jeho záměrem je ovlivňovat prostřednictvím informací vývoj politiky a snižovat rizika spojená s drogami. Poskytuje kvalitní informace o drogách, podporuje účinná opatření reagující na pravidelnou konzumaci drog, provádí výzkum na místní, národní a mezinárodní


12

Zpráva č. 1

úrovni, poskytuje poradenství při vytváření politiky, povzbuzuje zasvěcenou diskusi a vyjadřuje se jménem více než 1000 členských organizací působících v terénu. BFDPP je financován z prostředků Open Society Institute (Institut pro otevřenou společnost), který usiluje o globální spojenectví za vytvoření otevřené společnosti formováním vládní politiky a podporou vzdělání, médií, zdravotnictví, a lidských a ženských práv, jakož i sociální, právní a hospodářské reformy.

UŽITEČNÉ WEBOVÉ STRÁNKY

www.internationaldrugpolicy.org www.beckleyfoundation.org www.drugscope.org.uk K evropské bráně o alkoholu, drogách a závislostech, která je napojena na příslušné webové stránky po celé Evropě, je přístup na www.elisad.uni-bremen.de Internetová stránka Evropského monitorovacího centra pro drogy a drogovou závislost je na www.emcdda.eu.int Stránku organizace Forward Thinking of Drugs naleznete na www.forward-thinking-on-drugs.org Webovou stránku Úřadu OSN pro otázky drog a kriminality naleznete na www.unodc.org.


13

Zpráva č. 1


14

SMĚREM K PŘEZKOUMÁNÍ GLOBÁLNÍ POLITIKY K OTÁZCE NEDOVOLENÝCH DROG. Markus Roberts, Axel Klein, Mike Trace

Recommend Documents