SISTEM PENGORGANISASIAN PENGENDALIAN KEBAKARAN HUTAN DAN LAHAN DI INDONESIA
ERLY SUKRISMANTO
SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2012
PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI DAN SUMBER INFORMASI Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi Sistem Pengorganisasian Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia adalah karya saya dengan arahan dari Komisi Pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk karya apapun kepada perguruan tinggi manapun. Sumber informasi yang berasal dan dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi ini.
Bogor, Januari 2012 Erly Sukrismanto NIM. E061060131
ABSTRACT ERLY SUKRISMANTO. Organizing System of Forest and Land Fire Control Organization in Indonesia. Under the direction of HADI S. ALIKODRA, BAMBANG H. SAHARJO, and PRIYADI KARDONO Forest/land fire control in Indonesia has still been managed under an unclear organizing system connecting national, provincial and local level. This study aims at designing a conceptual model of organizing system of forest and land fire control. The model considers the fire situation, the positions and roles of currently involved organizations, the relationships among those organizations, and the effectiveness of key organizations. This study employes some methods of analysis including: ISM for the position and role of organizations, descriptive for analyzing the organizations’ profile, adaptation of Bolland and Wilson’s procedur for organizational relationships, and AHP for the organizational effectiveness. The research was held in Jakarta, Riau and West Kalimantan in mid 2009 until mid 2010. The analysis of fire situation realizes that the use of hotspot as an indicator of forest/land fire is supported. It also recognizes that in the last ten years, the number of hotspots tends to incline by 39,36% per year for the whole country, 47,15% for Riau and 111,71% for West Kalimantan. The study reveals that among the organizations involved in forest/land fire control, those managing forestry, agriculture, the environment and disaster take key position and roles in either one or more fields of fire control including prevention, suppression, and post-fire treatment. These organizations are then taken into consideration to play the main roles in the proposed organizing system. Ineffectual coordination among the observed organizations both within the same and between levels is also exposed. Most of the key organizations at national and provincial levels are categorized effective, although they are at low level effectiveness. While at district level, almost all key organizations are still ineffective. The study proposes a conceptual model of organizing system, integrating the forest/land fire control responsibility under the forestry agency at national, provincial and district levels. As the decentralization and autonomy policies require, the relationships among these forest/land fire control organizations between levels are in the form of coordination rather than commando. The implementation of proposed organizing system requires some conditions including: proper understanding on the principles of decentralization and autonomy and a strong legal foundation and commitment for establishing and developing the system. Meanwhile, upon its establishment, the system needs to determine clear visions and objectives, develop its capacities, enhance its interorganizational relationships, and provide any appropriate funding schemes in order to smoothly run in managing the forest/land fire control. Keywords: hotspot, coordination, forestry, disaster, capacity.
RINGKASAN ERLY SUKRISMANTO. Sistem Pengorganisasian Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia. Dibimbing oleh HADI S. ALIKODRA, BAMBANG H. SAHARJO, dan PRIYADI KARDONO. Kebakaran hutan dan lahan di Indonesia masih dikelola dengan sistem pengorganisasian yang belum jelas, baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan nasional, provinsi dan kabupaten/kota. Penelitian ini bertujuan pokok untuk merancang sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Indonesia, melalui analisis terhadap situasi kebakaran, posisi dan peranan organisasi, hubungan antar organisasi, dan efektivitas organisasi-organisasi di tingkatan-tingkatan tersebut. Penelitian ini menggunakan perangkat analisis yaitu interpretive structural modeling (ISM) untuk posisi dan peranan organisasi, metode deskriptif untuk mengetahui tingkat pemahaman terhadap peranan dan hubungan antar organisasi, coordination network analysis yang diadaptasi dari Bolland dan Wilson (1994) untuk mengetahui pola hubungan antar organisasi, serta analytical hierarchy process (AHP) untuk menentukan tingkat kepentingan dan bobot dari komponenkomponen pengukuran efektivitas organisasi. Data penelitian meliputi data sekunder berupa profil organisasi dan berbagai dokumen yang menggambarkan situasi dan kondisi organisasi dan lokasi penelitian. Data primer diperoleh dengan angket penelitian yang disebarkan kepada responden yang diambil secara purposive sampling dan simple random sampling. Lokasi penelitian dipilih Jakarta dan sekitarnya untuk tingkat nasional, Riau dan Kalimantan Barat untuk tingkat provinsi, dan empat lokasi untuk tingkat kabupaten/kota yaitu Kota Dumai, Kabupaten Inderagiri Hulu, Kabupaten Kubu Raya, dan kabupaten Ketapang Analisis terhadap situasi kebakaran hutan/lahan mendapati bahwa titik panas (hotspot) dapat diterima sebagai indikator kebakaran hutan/lahan dengan tingkat korelasi 53%. Jumlah hotspot dalam 10 tahun (2000 – 2009) berkisar antara 11.583 dan 146.264 titik dengan rata-rata 50.689 titik per tahun dan masih cenderung meningkat dengan rata-rata kenaikan 39,36% untuk seluruh Indonesia, 47,15% di Riau dan 111,71% di Kalimantan Barat. Analisis terhadap posisi dan peranan organisasi mendapati bahwa organisasi di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota belum semua berperan, hanya organisasi yang menangani kehutanan, perkebunan, bencana atau lingkungan hidup yang terbanyak berada pada posisi utama untuk peranan-peranan di bidang pencegahan, pemadaman, penanganan pasca-kebakaran, dan sistem peringatan dan deteksi kebakaran. Menurut profil organisasi, di tingkat nasional, Dit. PKH dan Dit. Linbun memegang peranan terbanyak masing-masing sebesar 19,2% dan 15,4%; di tingkat provinsi, di Riau, BB-KSDA dan Disbun Provinsi memegang 25% dan 20,8%, sedangkan di Kalimantan Barat, Dishut Provinsi dan BLHD Provinsi sama-sama memegang 27,3%. Di tingkat kabupaten/kota, Distanbunhut Kota Dumai, Dishutbun Kab. Inhu, Dishut Kab. Ketapang, dan Dishutbun Kab. Kubu Raya masing-masing sebesar 45,4%, 45,4%, 27,8 dan 38,5%.
Studi ini memperoleh bukti empiris tentang masih lemahnya koordinasi antar organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Kelemahan terjadi terutama di Kalimantan Barat di mana hubungan horizontal pada satu tingkatan maupun vertikal antara tingkat kabupaten/kota dengan tingkat provinsi tidak terjadi pada ketiga aspek baik bantuan layanan, administrasi, maupun perencanaan. Sementara itu, di Riau, hubungan vertikal antara ketiga tingkatan dan hubungan horizontal pada wilayah yang sama telah terjadi di ketiga aspek. Kelemahan terjadi hanya pada hubungan horizontal antar kabupaten/kota. Hal tersebut tampaknya berkaitan dengan departementasi yang diterapkan pada pengorganisasian yang ada, yaitu di Kalimantan Barat berdasarkan pada wilayah pemangkuan sedangkan di Riau berdasarkan pada bidang-bidang dari pengendalian kebakaran hutan/lahan. Kondisi tersebut dapat mengakibatkan belum optimalnya pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan karena masih kurangnya keterpaduan dalam kebijakan (policy integration) dan perencanaan serta lemahnya aliran bantuan secara horizontal maupun vertikal. Organisasi-organisasi yang terlibat aktif dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut pengukuran terhadap lima komponen efektivitas organisasi yaitu: visi dan misi, struktur organisasi, SDM, sarana dan prasarana, dan mekanisme kerja, di tingkat nasional dan tingkat provinsi pada umumnya sudah termasuk dalam kategori efektif, kecuali Disbun Provinsi Riau yang tergolong kurang efektif, sedangkan di tingkat kabupaten/kota masih tergolong kurang efektif kecuali BLHD Kabupaten Ketapang yang tergolong efektif. Meskipun sudah efektif, skornya masih berada di batas bawah level tersebut yaitu berkisar dari 22,7 sampai dengan 26,3 dari skor pada kategori efektif yaitu 21,5 – 32,25. Skor per komponennya berkisar antara 36,31% sampai dengan 74,49% atau ratarata 58,98% di tingkat nasional, 54,06% di tingkat provinsi dan 47,04% di tingkat kabupaten/kota. Persentase tersebut menggambarkan level kapasitas yang dimiliki organisasi dari kapasitas minimum untuk dapat mengelola pengendalian kebakaran secara efektif. Hasil dari analisis tersebut di atas dan kajian terhadap sistem serupa di beberapa negara, serta prinsip-prinsip desentralisasi dan otonomi daerah telah menjadi pertimbangan dalam penyusunan model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Studi ini mengusulkan tiga alternatif pengorganisasian, di mana ketiganya menghapus sistem pengorganisasian yang berlaku saat ini yang melibatkan secara langsung berbagai organisasi dan memberikan kewenangan dan tanggung jawab hanya pada satu organisasi atau instansi pemerintah di setiap tingkatannya. Alternatif I menunjuk instansi yang dimaksud yaitu Kementerian Kehutanan di tingkat nasional untuk membentuk Pusdalkarhutlanas dan instansi kehutanan masingmasing di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota untuk membentuk UPTPKHL. Alternatif II meletakkan seluruh urusan kebakaran hutan dan lahan pada organisasi yang menangani bencana yaitu BNPB dan BPBD, sedangkan alternatif III, yang paling disarankan, merupakan perpaduan alternatif I dan II, di mana pengorganisasian menggunakan alternatif I untuk status normal sampai dengan adanya penetapan oleh Presiden RI mengenai status darurat nasional bencana kebakaran hutan dan lahan. Beberapa prasyarat yang perlu dipenuhi agar rancangan sistem pengorganisasian tersebut dapat berjalan dengan baik, yaitu: pemahaman dan
7 persepsi yang tepat tentang otonomi daerah dan desentralisasi, landasan yang kuat untuk pembentukan sistem pengorganisasian, dan komitmen yang kuat untuk pengembangan organisasi. Setelah organisasi terbentuk perlu dipenuhi pula beberapa kebutuhan antara lain: penetapan tujuan dan sasaran organisasi, struktur organisasi yang lengkap tetapi ramping, pembangunan kapasitas organisasi, peningkatan hubungan antar organisasi, dan skema pendanaan yang menjamin tersedianya anggaran secara memadai. Kata kunci: titik panas, koordinasi, kehutanan, bencana, kapasitas
© Hak Cipta milik Institut Pertanian Bogor, tahun 2011 Hak Cipta dilindungi Undang-Undang 1.
2.
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebut sumber a.
Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penulisan karya ilmiah,penyusunan laporn, penulisan kritik atau tinjauan suatu masalah
b.
Penulisan tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB
Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh karya tulis dalam bentuk apapun tanpa ijin IPB
9
SISTEM PENGORGANISASIAN PENGENDALIAN KEBAKARAN HUTAN DAN LAHAN DI INDONESIA
ERLY SUKRISMANTO
Disertasi sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor pada Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan
SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2011
Penguji pada Ujian Tertutup: 1. Prof. Dr.Ir. Hariadi Kartodihardjo, M.S. Fakultas Kehutanan IPB 2. Prof. Dr. Ir. Sambas Basuni, M.S. Fakultas Kehutanan IPB
Penguju pada Ujian Terbuka: 1. Dr. Asep Karsidi, M. Sc. Kepala Badan Koordinasi Survei dan Perpetaan Nasional 2. Dr. Henry Bastaman Deputy VII – Bidang Pembinaan Sarana Teknis dan Peningkatan Kapasitas – Kementerian Lingkungan Hidup RI
11
Judul Disertasi: Sistem Pengorganisasian Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia Nama:
Erly Sukrismanto
NIM:
E061060131
Disetujui Komisi Pembimbing
Prof. Dr. Ir. Hadi S. Alikodra, M.S. Ketua
Prof. Dr. Ir. Bambang H. Saharjo, M. Agr. Anggota
Dr. Drs. Priyadi Kardono, M. Sc. Anggota
Diketahui Ketua Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan
Dekan Sekolah Pascasarjana
Dr. Ir. Nareswara Nugroho, M. S.
Dr. Ir. Dahrul Syah, M.Agr.
Tanggal Lulus: 5 November 2011
Tanggal Lulus: 21 Desember 2011
13
KATA PENGANTAR
Puji syukur penulis panjatkan ke hadirat Allah SWT atas segala karuniaNya sehingga penulis dapat menyelesaikan penelitian dan penulisan karya ilmiah berupa disertasi berjudul Sistem Pengorganisasian Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia. Penulis menyampaikan terima kasih dan penghargaan setinggi-tingginya kepada Komisi Pembimbing yang terdiri dari Prof. Dr. Ir. Hadi S. Alikodra, M.S., Prof. Dr. Ir. Bambang H. Saharjo, M. Agr., dan Dr. Drs. Priyadi Kardono, M.Sc. atas komitmen, dedikasi, ketekunan dan kesabaran dalam mengarahkan dan memotivasi penulis dalam menyelesaikan disertasi ini. Rasa terima kasih dan penghargaan juga penulis sampaikan kepada para penguji yaitu Prof. Dr. Ir. Sambas Basuni, M.S. dan Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, M.S. pada Ujian Tertutup serta Dr. Asep Karsidi, M.Sc. Kepala Bakosurtanal dan Dr. Henry Bastaman, Deputi VII KLH pada Ujian Terbuka, atas segala koreksi, kritik, saran, dan masukan bagi perbaikan disertasi ini. Penyelesaian studi dan tugas akhir ini juga tidak lepas dari dukungan dan bantuan berbagai pihak baik di lingkungan kerja penulis maupun di Kampus Institut Pertanian Bogor dan di lokasi-lokasi penelitian. Untuk itu, penulis juga menyampaikan terima kasih yang sebesar-besarnya, utamanya kepada: 1.
Kepala dan staf Pusdiklat Kehutanan atas pemberian kesempatan, bea siswa dan pelayanan selama tugas belajar;
2.
Direktur dan staf Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan atas ijin dan dukungan fasilitas bagi kelancaran tugas belajar;
3.
Para pimpinan dan staf instansi Pemerintah Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat atas perhatian dan dukungan selama pengumpulan data;
4.
Para pimpinan dan staf instansi Pemerintah Kabupaten Inderagiri Hulu, Kota Dumai, Kabupaten Kubu Raya, dan Kabupaten Ketapang atas perhatian dan dukungan selama pengumpulan data;
5.
Pimpinan Balai Besar Konservasi Sumber Daya Alam (KSDA) Riau dan Balai KSDA Kalimantan Barat beserta staf atas perhatian dan dukungan fasilitasi;
6.
Keluarga besar penulis, khususnya istri Kompol Lily Sudarwati, SPd, MH. Dan anak-anakku Anindya Sylva Lestari dan Nurfayyaza Sylva Foresta atas cinta kasih, dorongan semangat dan segala bentuk dukungan yang tak pernah putus;
7.
Rekan-rekan mahasiswa SPS-IPB yang se-angkatan, yang bersama-sama di PS-IPK, dan adik-adik angkatan yang telah berbagi banyak hal.
8.
Semua pihak yang telah membantu dan memperlancar penulis dalam menjalani proses-proses sejak sebelum memulai sampai dengan mengakhiri tugas belajar ini.
15 Semoga Allah SWT memberi mereka kemudahan dalam kehidupan dan pahala yang sebaik-baiknya sesuai dengan amal ibadah dan kebaikan yang telah mereka berikan. Semoga karya ilmiah ini bermanfaat bagi kemaslahatan masyarakat, bangsa dan negara. Bogor, Januari 2012 Erly Sukrismanto
RIWAYAT HIDUP
Penulis dilahirkan di Tegal, Jawa Tengah pada tanggal 10 November 1962 sebagai anak keempat dari sembilan bersaudara dari keluarga guru yaitu Ayah H. Darnawi Soekiswo (almarhum) dan Ibu Hj. Sri Sulastri (almarhumah). Penulis memperoleh gelar sarjana pada tahun 1986 dari Jurusan Konservasi Sumber Daya Hutan, Fakultas Kehutanan IPB dan gelar Master of Science pada tahun 1995 dari Department of Forestry and Natural Resources, School of Agriculture, Purdue University, Indiana, Amerika Serikat. Pada tahun 2006 penulis mendapat tugas belajar dari Departemen Kehutanan untuk jenjang Strata III (S3) pada Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan (IPK), Sekolah Pascasarjana Institut Pertanian Bogor. Penulis bekerja di Departemen Kehutanan mulai tahun 1988 sebagai staf pada Seksi Pengamanan Fauna dan sejak tahun 1990 penulis bertugas di bidang kebakaran hutan sampai sekarang dengan penempatan sebagai staf Seksi Kebakaran Hutan (1990-1993), staf Seksi Pemadaman Kebakaran (1995-1998), Kepala Seksi Pencegahan Kebakaran (1998), Kepala Seksi Pemadaman Kebakaran (2001-2005), dan Kepala Seksi Pencegahan Kebakaran (2005-2006). Di dalam masa kerja tersebut, penulis juga menjalani penugasan yang berkaitan dengan kebakaran hutan dan lahan yaitu sebagai National Consultant untuk Food and Agriculture Organization (FAO) dalam proyek kerjasama Departemen Kehutanan dan FAO (1996), tenaga pendamping (counterpart) untuk Forest Fire Prevention and Management Project (FFPMP) kerjasama Departemen Kehutanan dengan Japan International Cooperation Agency/ JICA (1996–1997) dan Integrated Forest Fire Management (IFFM) Project kerjasama Departemen Kehutanan dengan GTZ/KfW Jerman (1997-1998), serta sebagai Regional Consultant of the Asian Development Bank (ADB) pada Regional Technical Assistance (RETA) Project for ASEAN Secretariate (1998-2001). Di samping itu, penulis juga menjadi pengajar atau instruktur pada berbagai pelatihan mengenai kebakaran hutan/lahan yang diadakan oleh Departemen Kehutanan, Perum Perhutani, maupun lembaga-lembaga swadaya masyarakat sejak tahun 1991. Beberapa pelatihan di bidang kebakaran hutan yang telah diikuti penulis yaitu Pelatihan Penerapan Sistem Peringkat Bahaya Kebakaran (Departemen Kehutanan, 2004), Fire Pump Operational Training (Waterous Co. USA dan Dinas Kebakaran DKI Jakarta, 2005), Forest Fire Pump Training (Waterous Co. USA dan Pusat Pelatihan Kebakaran DKI Jakarta, 2005), dan Attestion de Formation Aux Premiers Secours atau Pelatihan P3K (Departement Du Var, Rep. Perancis dan Puslatkar DKI Jakarta, 2005). Selama menempuh studi program doktor, penulis menjadi Program Consultant for the First Program on MPAs Forest Fire Prevention Facilitation (September-Desember 2008) dan Program Consultant for the Second Program on MPAs Forest Fire Prevention Facilitation (Februari-Mei 2009), keduanya pada PHKA/JICA Forest Fire Prevention Project by Initiative of People in Buffer Zone (FFPP-JICA) dalam rangka menyusun panduan bagi Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan Indonesia (Manggala Agni) untuk fasilitasi kepada masyarakat.
DAFTAR ISI
Halaman DAFTAR ISI …………………...…………………………………………
xv
DAFTAR TABEL …………………………………………………………
xix
DAFTAR GAMBAR ……………………………………………………...
xxi
DAFTAR LAMPIRAN ……………………………………………………
xxiv
I.
II.
PENDAHULUAN …………………………………………………...
1
1.1. Latar Belakang …………………………………………..…….
1
1.2. Pertanyaan Penelitian …………………………………………
5
1.3. Tujuan Penelitian ……………………………………………...
6
1.4. Manfaat Penelitian …………………………………………….
6
1.5. Kebaruan (Novelty) ………………………………….………..
6
1.6. Kerangka Pemikiran …………………………………………..
8
TINJAUAN PUSTAKA ……………………………………………..
11
2.1. Kebakaran Hutan/Lahan ………………………………….
11
2.1.1.
Pengertian dan Tren Kebakaran Hutan/Lahan ………
11
2.1.2.
Penyebab Kebakaran Hutan/Lahan ………………….
13
2.1.3.
Dampak Kebakaran Hutan/Lahan …………………...
15
2.1.4.
Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan ……………...
19
2.2. Organisasi dan Manajemen …………………………………...
22
2.2.1.
Pengertian ………………………………………….
22
2.2.2.
Pengorganisasian dan Peranan Organisasi ………….
27
2.2.3.
Hubungan Antar Organisasi ………………………...
29
2.2.4.
Pengembangan Organisasi dan Efektivitas Organisasi …………………………………………...
34
2.3. Pengorganisasian Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia dan Beberapa Negara …………………………...
39
2.4. Perangkat Analisis …………………………………………….
43
2.4.1.
Interpretive Structural Modeling …………………....
43
2.4.2.
Analytical Hierarchy Process ……………………….
45
Sistem dan Model Konseptual ………………………………..
45
III. METODE PENELITIAN ……………………………………………
49
2.5.
xvi 3.1.
Lingkup Penelitian ……………………………………………
49
3.2.
Lokasi dan Waktu Penelitian ………………………………….
49
3.3.
Bahan dan Alat ………………………………………………..
50
3.3.1.
Bahan ………………………………………………..
50
3.3.2.
Alat …………………………………………………..
51
3.4.
Jenis Data …………………………………………………….
51
3.5.
Populasi dan Sampel ………………………………………….
52
3.6.
Rancangan Penelitian …………………………………………
53
3.6.1.
Instrumen Penelitian ………………………………...
53
3.6.2.
Analisis Posisi dan Peranan Organisasi ……………..
54
3.6.3.
Analisis Hubungan Antar Organisasi ……………….
57
3.6.4.
Analisis Efektivitas Organisasi ……………………..
61
3.6.5.
Analisis Titik Panas (Hotspot) ………………………
63
IV. KEADAAN UMUM LOKASI PENELITIAN ……………………...
65
4.1. Tingkat Nasional ………………………………………………
65
4.2. Tingkat Provinsi ………………………………………………
65
V.
4.2.1.
Provinsi Riau ………………………………………..
65
4.2.2.
Provinsi Kalimantan Barat ………………………….
68
4.3. Tingkat Kabupaten/Kota ………………………………………
70
4.3.1.
Kota Dumai …………………………………………
70
4.3.2.
Kabupaten Inderagiri Hulu ………………………….
71
4.3.3.
Kabupaten Ketapang ………………………………..
73
4.3.4.
Kabupaten Kubu Raya ………………………………
74
HASIL DAN PEMBAHASAN ……………………………………...
75
5.1
75
Situasi Kebakaran Hutan/Lahan ……………………………… 5.1.1.
Korelasi antara jumlah hotpsot dengan luasan kebakaran hutan/lahan ………………………………
76
Korelasi antara jumlah hotspot dengan curah hujan ...
78
Posisi dan Peranan Organisasi ………………………………...
84
5.2.1.
Posisi dan peranan menurut profil organisasi ……….
84
5.2.2.
Posisi dan peranan organisasi menurut pendapat responden praktisi …………………………………...
100
Posisi dan peranan organisasi menurut pendapat responden pakar ……………………………………..
109
5.1.2. 5.2
5.2.3.
xvii 5.3
Hubungan Antar Organisasi …………………………………..
132
5.3.1.
Pola hubungan antar organisasi …………………….
133
5.3.2.
Tingkat pengetahuan dan pemahaman terhadap mekanisme hubungan antar organisasi ……………...
149
5.4
Kapasitas Organisasi ………………………………………….
159
5.5
Rancang Bangun Sistem Pengorganisasian …………………...
176
5.5.1.
Pertimbangan dalam perancangan …………………..
176
5.5.2.
Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan ………………
185
5.5.3.
Integrasi dan koordinasi …………………………….
201
5.5.4
Prasyarat Bagi Sistem Pengorganisasian ……………
208
5.5.5
Kebutuhan Organisasi Setelah Terbentuk ………….
212
VI. SIMPULAN DAN SARAN ………………………………………..
221
6.1
Simpulan ………………………………………………………
221
6.2
Saran …………………………………………………………..
222
DAFTAR PUSTAKA ……………………………………………………..
225
LAMPIRAN-LAMPIRAN ………………………………………………...
239
xviii
xix
DAFTAR TABEL
Halaman 1
Curah hujan rata-rata di Kabupaten Inderagiri Hulu 2005 – 2009 …………………………………………………………….
72
Jumlah hotspot dan luas kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia ……………………………………………………….
77
Jumlah hotspot menurut peruntukan hutan dan lahan seluruh Indonesia ……………………………………………………….
81
4
Luas kebakaran di kawasan hutan dan lahan seluruh Indonesia .
83
5
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional menurut profil organisasi ……………………………..
92
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota menurut profil organisasi ..
94
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional menurut hasil pengisian angket penelitian ……………
110
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat provinsi menurut hasil pengisian angket penelitian ……………
110
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat kabupaten/kota menurut hasil pengisian angket penelitian …….
111
Hasil identifikasi organisasi pemeran utama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut pendapat pakar ..
129
Jumlah organisasi yang pimpinannya dikenali dan yang mengenali pimpinan-pimpinan organisasi lain ………………...
147
12
Kisaran untuk penilaian efektivitas organisasi …………………
161
13
Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat nasional …...
161
14
Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat provinsi …...
162
15
Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat kabupaten/kota …………………………………………………
162
Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat nasional ………………...
163
2 3
6 7 8 9 10 11
16
xx 17 18
19
20
Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat provinsi di Riau ………...
164
Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat provinsi di Kalimantan Barat ……………………………………………………………
165
Persentase skor peroleh terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat kabupaten/kota di Provinsi Riau …………………………………………………...
166
Persentase skor peroleh terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat ……………………………………..
166
DAFTAR GAMBAR
Halaman 1
Kerangka pemikiran untuk penelitian …………………………...
10
2
Segitiga api ………………………………………………………
21
3
Peta Provinsi Riau (Sumber: Website Resmi Pemerintah Provinsi Riau (http://www.riau.go.id/) …………………………..
66
Peta Provinsi Kalimantan Barat (Sumber: Pusat Informasi Kehutanan Provinsi Kalimantan Barat 2010) …………………..
69
Grafik jumlah akumulasi hotspot dan luas kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia (Sumber: Dit. PKH 2010) …………………....
77
Jumlah akumulasi titik panas (hot spot) tahunan di Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat (sumber: Dit. PKH 2010)……….
79
Grafik jumlah akumulasi hotspot di kawasan hutan dan lahan di luar kawasan hutan seluruh Indonesia tahun 2006 – 2010 (Sumber: Dit. PKH 2011) ………………………………………..
82
Struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Riau (Sumber: Peraturan Gubernur Riau nomor 6 tahun 2006) …………………
95
Struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Kalimantan Barat (Sumber: Keputusan Gubernur Kalimantan Barat nomor 164 tahun 2002) ………………………………………………………
96
10
Keterlibatan organisasi di tingkat nasional dalam dalkarhutla …..
101
11
Keterlibatan responden dari organisasi di tingkat nasional dalam kegiatan dalkarhutla ……………………………………………..
102
Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam sistem peringatan dan deteksi dini kebakaran hutan/lahan ………………………………………………………
104
Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pencegahan kebakaran ………………………….
106
Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pemadaman kebakaran ………………………….
107
Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pasca-kebakaran ………………………………...
109
Posisi organisasi di tingkat nasional dalam perumusan kebijakan. (a) Matrik DP-D menunjukkan posisi relatif organisasi terhadap organisasi lain; (b) Diagram ISM menunjukkan struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan …………………………….
113
4 5 6 7
8 9
12
13 14 15 16
xxii 17
18
19
20
21 22 23
24 25 26 27 28 29 30 31 32
33
Struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat pada perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsi ………………………………………………….
114
Struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat pada perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota …………………………………………..
115
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat nasional dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan ………………………………………………………
116
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat provinsi dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan ………………………………………………………
118
Struktur hirarki organisasi di tingkat nasional dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan …………………………………………..
120
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat provinsi dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan ……………..
122
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi yang terlibat dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota ………………………………………………….
122
Struktur hirarki organisasi di tingkat nasional dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan …………………………………………...
123
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat provinsi dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan ….
124
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat kabupaten/kota dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan ……..
125
Struktur hirarki organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan ……………...
126
Struktur hirarki organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam yustisi kebakaran hutan/lahan …………………………………...
127
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat provinsi dalam yustisi kebakaran hutan/lahan ………..
128
Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota dalam yustisi kebakaran hutan/lahan ...
129
Diagram hubungan bantuan layanan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Riau ..
134
Diagram hubungan bantuan layanan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat ………………………………………………..
135
Diagram hubungan administratif (pencapaian tujuan) antar organisasi pada tingkat nasional …………………………………
139
xxiii 34
Diagram hubungan administratif antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, di Provinsi Riau ………
140
Diagram hubungan administratif antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, (a) di Provinsi Riau dan (b) di Provinsi Kalbar ……………………………………………
141
Komposisi responden (dalam %) tentang pengetahuannya terhadap visi dan misi organisasinya …………………………….
143
Diagram hubungan perencanaan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, di Provinsi Riau ……….
145
Diagram hubungan perencanaan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, di Provinsi Kalimantan Barat ……………………………………………………………..
146
Pendapat responden di tingkat nasional tentang adanya mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional ………………………
151
Pendapat responden di Provinsi Riau tentang adanya mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan ………………………………………………………
152
Alasan keterlibatan organisasi di tingkat nasional dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan …………………………….
153
Alasan keterlibatan organisasi di tingkat provinsi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan …………………………….
153
43
Hubungan bantuan layanan menurut pendapat responden ………
158
44
Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia sekarang ………………………………………………
193
Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatif 1 …………………
195
Tahapan mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan alternatif 1…………………………………………..
196
Urutan langkah dalam proses pelaporan dan tindakan mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan ……………….
197
Model konseptual sistem pengirganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatf 2 ……………….
199
Model konseptual sistem pengirganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatf 3 …………….
202
35
36 37 38
39
40
41 42
45 46 47 48 49
xxiv
DAFTAR LAMPIRAN
Halaman 1
Jumlah sebaran titik panas (hotspots) yang terpantau pada Stasiun Bumi Satelit NOAA Kementerian Kehutanan dalam 10 tahun terakhir ……………………………………………………………
241
2
Daftar organisasi/instansi yang diamati …………………………..
243
3
Angket penelitian untuk pendapat responden tentang peranan organisasi dan hubungan antar organisasi ………………………...
247
Angket penelitian untuk pendapat responden pakar tentang posisi dan peranan organisasi …………………………………………...
261
5
Angket penelitian untuk analisis efektivitas organisasi …………..
277
6
Angket penelitian untuk pembobotan komponen-komponen efektivitas organisasi dengan responden pakar …………………...
283
7
Prosedur pengukuran efektivitas organisasi ………………………
285
8
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota menurut profil organisasi …………..
291
Hasil pengolahan angket penelitian dari responden pakar dengan ISM ………………………………………………………………..
293
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota menurut pendapat pakar ……………
299
Kedudukan Pusdalkarhutlanas di dalam struktur organisasi Kementerian Kehutanan …………………………………………..
301
12
Struktur organisasi Pusdalkathutlanas …………………………….
302
13
Kedudukan UPT-PKHL di dalam struktur organisasi Dinas Kehutanan atau instansi yang ditunjuk di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota ……………………………………………
303
4
9 10 11
xxv
xxvi
I. PENDAHULUAN
1.1
Latar Belakang
Kebakaran hutan/lahan merupakan masalah di hampir semua negara di dunia. Levine et al. (1999, diacu dalam Doscemascolo 2004) memperkirakan sekitar 20 – 40 juta hektar hutan tropis dunia terbakar setiap tahun. Wilayah ASEAN juga merupakan kawasan yang rawan kebakaran hutan/lahan. Hal tersebut masih akan menjadi ancaman serius sampai beberapa waktu ke depan, sehingga ASEAN harus lebih serius untuk menangani masalah kebakaran di tingkat regional (Qadri 2001). Indonesia yang memiliki kawasan hutan dan lahan yang relatif paling luas di wilayah tersebut tentunya sangat berkepentingan dengan masalah kebakaran tersebut. Frekuensi kebakaran hutan/lahan di Indonesia masih relatif tinggi. Indikatornya adalah masih relatif tingginya jumlah akumulasi titik-titik panas (hotspots) dari tahun ke tahun. Sebagai gambaran, data dari Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan (Dit. PKH) tahun 2009 menunjukkan bahwa selama hampir satu dekade tahun terakhir (2000 – 2008) jumlah rata-rata hotspots per tahun adalah 122.000 titik. Kecenderungan perkembangan jumlah hotspot ke depan dan akurasi hotspots sebagai indikator adanya kebakaran hutan/lahan masih memerlukan kajian lebih lanjut. Kebakaran hutan/lahan di Indonesia menarik perhatian dunia bukan hanya dari frekuensinya yang relatif tinggi melainkan juga dari skala kejadiannya. Beberapa catatan menunjukkan bahwa dalam rentang waktu empat dekade terdapat beberapa periode di mana kejadian kebakaran relatif banyak dan luas. Qadri (2001) mencatat bahwa kebakaran besar pernah terjadi pada tahun 19821983 di Kalimantan seluas lebih dari lima juta hektar dan 3,5 juta hektar di antaranya terjadi di Kalimantan Timur. Kebakaran besar berikutnya terjadi pada tahun 1994 dengan luas total sekitar 4,87 juta hektar tersebar di 25 provinsi dan tahun 1997-1998 dengan perkiraan luas total 9,76 juta hektar tersebar di hampir seluruh provinsi. CRISP (Center for Remote Imaging, Sensing and Processing)
2 dari Singapura berdasarkan citra satelit SPOT (Sisteme Pour L’observation de la Terre) mencatat luasan yang terbakar tahun 1997 sekitar 1,5 juta hektar di Sumatera dan 3,0 juta hektar di Kalimantan, sedangkan kebakaran tahun 1998 tercatat 2,5 juta ha di Kalimantan Timur. WWF (World Wildlife Fund) Indonesia menghitung antara 1,97 juta dan 2,3 juta hektar terbakar di Kalimantan antara Agustus – Desember 1997 (Barber & Schwithelm 2000). FFPCP (Forest Fire Prevention and Control Project), sebuah proyek kerja sama Dep. Kehutanan dengan Uni Eropa di bidang kebakaran hutan di Sumatera Selatan menghitung luas kebakaran tahun 1997 berdasarkan citra satelit seluas 2,3 juta hektar hanya untuk Sumatera (Ramon & Wall 1998).
Data mengenai luasan kebakaran
hutan/lahan tersebut memang masih diperdebatkan karena pengukuran secara akurat di lapangan belum dilakukan terhadap setiap kejadian kebakaran, namun data tersebut memberikan gambaran mengenai besarnya permasalahan kebakaran hutan/lahan di negeri ini. Perhatian terhadap kebakaran hutan/lahan berkaitan erat dengan dampaknya terhadap banyak hal, terutama isu perubahan iklim global dan emisi gas rumah kaca. Laporan DFID (Department for International Development) dan World Bank (2007) mengenai Indonesia menyatakan bahwa emisi gas rumah kaca terbesar adalah dari deforestrasi dan konversi lahan. Kebakaran hutan/lahan merupakan kontributor utama, yakni 57%, bagi deforestasi dan konversi lahan di negara ini. Kebakaran hutan/lahan juga melepaskan sekitar 1400 metrik ton karbon per tahun, jauh lebih tinggi daripada emisi dari sektor energi yang hanya sekitar 275 metrik ton. Kerugian akibat kebakaran hutan/lahan juga relatif besar. Kebakaran yang terjadi di
Kalimantan Timur
pada
tahun
1982-1983,
misalnya,
telah
mengakibatkan kerugian total sekitar US$ 9,1 juta, dan jumlah kerugian kebakaran tahun 1997-1998 secara keseluruhan sekitar US$ 6 milyar (Goldammer et al. 1996, diacu dalam Qadri 2001). BAPPENAS (1999) menyatakan nilai-nilai kerugian kebakaran tahun 1997-1998 berkisar antara US$ 8,7 milyar dan US$ 9,7 milyar atau rata-rata sebesar US$ 9,3 milyar. Jika dihitung dengan nilai tukar mata uang pada saat itu kerugian tersebut mencapai kurang lebih Rp 5,96 trilyun yang
3 setara dengan sekitar 70,1% dari nilai PDB (produk domestik bruto) sektor Kehutanan tahun 1997. Selain Indonesia, negara-negara tetangga juga mengalami kerugian dari dampak kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Sebagai contoh, laporan Dit. PKH tahun 2003 menyebutkan akibat kebakaran tahun 1997-1998 di Indonesia, Singapura menderita kerugian sekitar US$ 60 juta di sektor pariwisata, dan Malaysia dirugikan sedikitnya US$ 9 milyar. Klaim-klaim kerugian tersebut membuat Indonesia secara politik merugi di mata masyarakat internasional. Tekanan politik terhadap Pemerintah RI akan terus meningkat jika dikaitkan dengan dampak kebakaran terhadap perubahan iklim global seperti telah dikemukakan di atas. Apalagi dengan adanya pernyataan Bank Dunia bahwa kebakaran hutan/lahan di Indonesia pada tahun 1997 telah menyumbangkan kirakira 30% dari seluruh emisi karbon global atau lebih dari seluruh emisi karbon buatan manusia dari Amerika Utara (Barber & Schweithelm 2000). Permasalahan kebakaran hutan/lahan di Indonesia akan tetap ada selama penyebab-penyebabnya belum ditangani dengan benar. Penyebab utama kebakaran hutan/lahan di negara ini adalah tersedianya unsur-unsur penyebab kebakaran yakni bahan bakar, oksigen, dan panas, yang dikenal sebagai segitiga api, yang tetap melimpah pada ruang dan waktu yang sama dan pada kondisi yang memungkinkan terjadinya penyalaan. Iklim tropis menyediakan oksigen dan panas yang melimpah, sedangkan fragmentasi lahan mengakibatkan banyak lahan bera yang ditumbuhi semak belukar yang menyediakan bahan bakar yang melimpah (Chandrasekharan 1999). Penyebab utama lainnya adalah penggunaan api atau pembakaran pada kegiatan penyiapan lahan untuk berbagai kepentingan. Bowen et al. (1999) menyebut kebakaran hutan/lahan di Indonesia sebagai “anthropogenic fires” yaitu bahwa sebagian besar kebakaran disebabkan oleh penggunaan api dalam manajemen lahan. Beberapa contoh kegiatan terhadap lahan yang menyebabkan kebakaran adalah pembalakan secara komersial (commercial logging), konversi hutan dan penanaman baru, industri perminyakan (petroleum industries), pertanian tebas-dan-bakar (slash and burn farming), skema transmigrasi, invasi
4 terhadap lahan basah (wetlands), kebakaran tak disengaja (accidental fires), dan pembakaran sebagai senjata. Kajian oleh antara lain Bompard dan Guizol (1999), Simorangkir (2001), Dorcemascolo (2004), dan Kartodihardjo (2006) menyatakan bahwa penyebabpenyebab tersebut di atas terjadi karena masih lemahnya kelembagaan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Kelembagaan mencakup aturan main dan organisasi
(Kartodihardjo
2006).
Kajian-kajian
terhadap
kelembagaan
pengendalian kebakaran hutan/lahan seperti tersebut di atas lebih menyoroti sisi aturan main. Berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur kebakaran hutan/lahan telah cukup banyak diterbitkan antara lain: Undang-Undang (UU) nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan, UU nomor 18 tahun 2004 tentang Perkebunan, UU nomor 24 tahun 2007 tentang Bencana Alam, Peraturan Pemerintah (PP) nomor 41 tahun 1999 tentang Pencemaran Udara, PP nomor 4 tahun 2001 tentang pencemaran akibat kebakaran hutan dan/atau lahan, dan PP nomor 45 tahun 2004 tentang Perlindungan Hutan. Kesimpulannya adalah bahwa berbagai aturan main di tingkat peraturan perundang-undangan yang ada sudah memadai, tetapi tindak lanjut terhadap aturan-aturan tersebut, terutama pelaksanaan atau penegakannya belum optimal. Studi-studi tersebut di atas dan beberapa studi lain seperti Qadri (2001) dan Barber dan Schweithelm (2001) menyatakan bahwa kelemahan pada tindak lanjut dan penegakan aturan main berkaitan dengan kelemahan pada sisi lain dari kelembagaan yakni organisasi. Penelitian mengenai organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan masih sulit ditemukan sehingga masih sulit untuk menilai pengaruh faktor organisasi tersebut terhadap efektivitas pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, masih tingginya frekuensi kejadian kebakaran hutan/lahan kemungkinan besar disebabkan juga oleh masih lemahnya organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan. Oleh karena itu sangat perlu untuk dilakukan penelitian terhadap sisi organisasi tersebut. Organisasi yang mengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan melibatkan banyak organisasi atau instansi pemerintah baik di tingkat nasional, provinsi maupun kabupaten/kota. Pelibatan organisasi-organisasi tersebut seperti halnya orang-orang atau anggota-anggota di dalam sebuah organisasi memerlukan suatu
5 sistem pengorganisasian (Hasibuan 2008). Studi terhadap suatu sistem pengorganisasian mencakup kajian terhadap berbagai aspek hubungan antar anggota di dalam organisasi tersebut (Hasibuan 2008). Penelitian terhadap sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dilakukan dengan menganalisis tiga aspek yaitu: (1) posisi dan peranan organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, (2) koordinasi antar organisasi-organisasi tersebut, dan (3) kapasitas organisasiorganisasi untuk melaksanakan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hingga saat ini belum ada kajian terhadap sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Pembangunan sistem pengorganisasian tersebut sejauh ini belum memiliki landasan ilmiah berdasarkan bukti-bukti empiris hasil penelitian. Oleh sebab itu, penelitian-penelitian yang dapat memberikan landasan tersebut sangat diperlukan, dan penelitian ini diharapkan dapat menjadi salah satu bahan pertimbangan bagi pembangunan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan ke depan yang lebih efektif dan efisien.
1.2
Pertanyaan Penelitian
Pertanyaan
penelitiannya
adalah
bagaimana
seharusnya
sistem
pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia? Untuk menjawab pertanyaan tersebut diperlukan kajian terhadap: 1. Kebakaran hutan/lahan yang dilihat melalui perkembangan jumlah titik panas . 2. Posisi dan peranan organisasi-organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota. 3. Koordinasi di antara organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. 4. Efektivitas organisasi yang secara langsung menangani pengendalian kebakaran hutan/lahan.
6
1.3. Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan tersebut di atas, tujuan pokok penelitian adalah menemukan model pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Tujuan pokok tersebut dapat dicapai melalui analisis terhadap hal-hal berikut: 1. Kondisi kebakaran hutan/lahan berdasarkan indikator titik panas (hotspots). 2. Posisi dan peranan organisasi-organisasi di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. 3. Hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota. 4. Efektivitas organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota.
1.4. Manfaat Penelitian
1. Memberikan bahan pertimbangan dan masukan bagi pembuat keputusan baik di pemerintahan tingkat nasional, pemerintahan tingkat provinsi maupun pemerintahan tingkat kabupaten/kota, dalam perumusan dan penetapan berbagai kebijakan, khususnya di bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan. 2. Mendorong dan meningkatkan pengetahuan dan pemahaman para pihak tentang peranan dan tanggung jawabnya dalam penanganan kebakaran hutan/lahan. 3. Pengembangan keilmuan khususnya di bidang organisasi dan pengendalian kebakaran hutan/lahan.
1.5. Kebaruan (Novelty)
7 Penelitian ini menemukan beberapa hal baru dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan yang diharapkan dapat bermanfaat bagi pengembangan ilmu pengetahuan, antara lain: 1.
Metode untuk analisis hubungan antar organisasi yang masih relatif langka terutama yang dapat menggambarkan interaksi antar organisasi dalam perencanaan atau agenda setting, pertukaran sumber daya, dan membantu pencapaian tujuan organisasi. Penelitian ini mengadaptasi metode yang digunakan oleh Bolland dan Wilson (1994) dengan membuat analogi prosedurnya untuk penelitian mengenai pengorganisasian di bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hal yang sama mungkin dapat dilakukan untuk penelitian-penelitian mengenai pengorganisasian di bidangbidang yang lain;
2.
Metode pengukuran efektivitas organisasi pemerintah yang masih relatif terbatas. Metode yang tersedia pada umumnya adalah untuk mengukur efektivitas organisasi yang berorientasi laba (profit organizations) atau perusahaan-perusahaan komersial dan organisasi nirlaba (non-profit organizations). Kedua kategori organisasi tersebut memiliki karakteristik yang berbeda dari organisasi pemerintah, yang tidak berorientasi laba dan tidak mengumpulkan dana dari sumbangan-sumbangan untuk membiayai kegiatannya. Metode untuk pengukuran efektivitas organisasi yang berkaitan dengan pemerintahan sudah ada, namun penerapannya bukan untuk organisasi secara individual melainkan pemerintah secara keseluruhan dalam kaitannya dengan perbandingan efektivitas pemerintahan antar negara. Penelitian ini menyusun sebuah metode pengukuran efektivitas organisasi pemerintah secara individual, namun penerapannya masih terbatas pada bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan. Penerapan untuk bidang-bidang yang lain masih memerlukan pengkajian lebih lanjut.
3.
Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia terutama di tingkat nasional dan hubungannya dengan tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota sampai dengan penelitian ini berjalan belum terbangun secara sistematis. Penelitian ini menghasilkan sebuah model pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang memadukan
8 ketiga tingkatan tersebut dan diharapkan dapat menjadi masukan bagi pembangunan sistem tersebut khususnya di Indonesia agar penanganan pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat berjalan lebih efektif dan efisien. 1.6
Kerangka Pemikiran
Gambar 1 menunjukkan konsep pemikiran mengenai kebakaran hutan/lahan yang mencakup tiga hal pokok yaitu dampak, penyebab, dan indikator. Namun penelitian ini berfokus pada penyebab kebakaran dengan memperhatikan indikator kebakaran yaitu titik panas (hotspots). Akumulasi titik panas yang masih relatif tinggi menjadi indikator masih tingginya frekuensi kebakaran hutan/lahan. Hal ini dapat disebabkan secara teknis oleh kurang terkendalinya unsur-unsur penyebab kebakaran hutan/lahan yang dikenal sebagai segitiga api yaitu bahan bakar, oksigen, dan panas. Kurang terkendalinya unsur-unsur tersebut di samping disebabkan oleh faktor alam, menurut berbagai studi juga disebabkan terutama oleh faktor manusia, dan hal tersebut berkaitan dengan lemahnya pranata atau kelembagaan. Indikator kebakaran berupa titik panas menggambarkan kondisi unsur-unsur dari segitiga api di lapangan. Gambaran kondisi fisik lapangan tersebut dianalisis untuk memahami skala kebakaran pada masa lalu, masa kini dan kecenderungan di masa yang akan datang serta kaitannya dengan faktor-faktor yang memengaruhinya. Di samping pengaruh dari faktor-faktor teknis yang berkaitan dengan segitiga api dan metode pengendaliannya, kondisi kebakaran tersebut juga akan memberikan gambaran mengenai kinerja dari faktor non-teknis berupa kelembagaan pengendalian kebakaran. Kondisi kelembagaan dapat dikaji dari dua sisi yakni peraturan dan organisasi (Kartodihardjo 2006). Penelitian ini menitikberatkan analisis terhadap organisasi. Organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan melibatkan banyak organisasi pemerintah baik di tingkat nasional, tingkat provinsi, maupun tingkat kabupaten/kota. Keterlibatan banyak organisasi tersebut memerlukan suatu sistem pengorganisasian (Hasibuan 2008; Siswanto 2009). Kajian terhadap kondisi sistem pengorganisasian dapat dilakukan dengan analisis terhadap tiga hal yaitu
9 posisi dan peranan organisasi (Wehmeyer et al. 2001; Colman & Han 2005; Hasibuan 2008; McNamara 2010), jaringan koordinasi antar organisasi (Ulrich 1997; Wehmeyer et al. 2001; Hasibuan 2008), dan efektivitas organisasi (Brown & Harvey 2006; Philbin & Mikush 2008). Kondisi kebakaran hutan/lahan sampai sekarang yang mengindikasikan adanya kelemahan sistem pengorganisasian mungkin
disebabkan
oleh
masih
belum
optimalnya
ketiga
komponen
pengorganisasian tersebut. Penelitian ini menganalisis masing-masing dari ketiga komponen tersebut. Hasil analisis terhadap posisi dan peranan organisasi, jaringan koordinasi antar organisasi dan efektivitas organisasi tersebut selanjutnya digunakan untuk merancang bangun sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan cocok untuk Indonesia. Di samping itu, perancangan sistem pengorganisasian tersebut juga memperhatikan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan hasil analisis terhadap sistem-sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang berlaku di beberapa negara lain. Selanjutnya, penerapan sistem pengorganisasian yang dirancang tersebut tentunya memerlukan beberapa langkah integrasi dan koordinasi serta strategistrategi untuk menjalankannya. Harapannya adalah bahwa dengan sistem pengorganisasian yang dirancang oleh penelitian ini kebakaran hutan/lahan di Indonesia dapat dikendalikan dengan baik sehingga tidak menimbulkan dampak yang merugikan terhadap kehidupan seluruh makhluk baik di tingkat lokal, nasional maupun global. Kerangka berfikir tersebut di atas secara skematis digambarkan seperti pada Gambar 1 di halaman berikut.
10
Gambar 1 Kerangka pemikiran penelitian (Sumber: Wehmeyer et al. 2001; Ulrich 1997; Philbin & Mikush 2008). 1.7. Hipotesis
II. TINJAUAN PUSTAKA 2.1
Kebakaran Hutan/Lahan
Kebakaran hutan dan lahan merupakan istilah yang relatif baru di Indonesia yakni tahun 1995 setelah terbitnya Surat Keputusan Menteri Kehutanan No. 188/Kpts-II/1995 tentang Pembentukan Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan Nasional (Pusdalkarhutnas). Salah satu butir dari Keputusan Menteri Kehutanan tersebut adalah perintah kepada gubernur untuk membentuk pusat pengendalian kebakaran hutan daerah di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten. Para gubernur kemudian membentuk organisasi yang dimaksud, tetapi dengan memasukkan kata ‘lahan’ sehingga terbentuk pusat pengendalian kebakaran hutan dan lahan daerah (pusdalkarhutlada) di hampir setiap provinsi. Sejak itulah istilah kebakaran hutan dan lahan digunakan, yang di dalam disertasi ini disebut kebakaran hutan/lahan sesuai dengan istilah di dalam Penjelasan Undang-Undang nomor 24 tahun 2007. Pembacaannya adalah “kebakaran hutan dan lahan.”
2.1.1. Pengertian dan Tren Kebakaran Hutan/Lahan
Istilah kebakaran hutan/lahan digunakan secara eksklusif di Indonesia. Istilah tersebut digunakan untuk menegaskan perbedaan lokasi terjadinya kebakaran yaitu di kawasan hutan dan di luar kawasan hutan. Suprayitno dan Syaufina (2008) membedakan kebakaran hutan dari kebakaran lahan berdasarkan lokasi terjadinya di mana kebakaran hutan merupakan kebakaran biomas yang terdapat di dalam kawasan hutan, sedangkan kebakaran lahan adalah kebakaran yang terjadi di ladang atau lahan masyarakat atau lahan berhutan. Beberapa negara seperti Thailand, Amerika Serikat dan Kanada menggunakan istilah kebakaran hutan (forest fire) atau kebakaran lahan liar (wildland fire), sedangkan Australia menggunakan istilah kebakaran semak (bush fire). Kebakaran hutan/lahan dalam pengertian umum menurut Gaylor (1974) dan Saharjo (2003) mencakup dua macam yaitu kebakaran liar atau yang tidak diinginkan (wildfire atau unwnated fire) dan kebakaran yang diinginkan atau
12 direncanakan atau pembakaran terkendali (controlled burning atau prescribed burning). Kejadian kebakaran hutan/lahan di Indonesia berkaitan erat dengan kondisi lingkungan, terutama cuaca. Beberapa kejadian kebakaran besar atau yang tersebar luas terjadi bersamaan dengan terjadinya fenomena El-Nino. Qadri (2001) menjelaskan fenomena El-Nino sebagai suatu fenomena periodik yang berkaitan dengan kondisi lautan di mana penghangatan yang kuat dan meluas terjadi di lautan tropis bagian atas Pasifik timur. El-Nino berpengaruh pada penguatan suatu arus hangat lautan, yang disebut arus balik ekuator di Pasifik tengah, yang menyebabkan terganggunya mekanisme cuaca keseluruhan. Kejadian El-Nino berkaitan dengan suatu perubahan dalam tekanan atmosfer yang dikenal sebagai Southern Oscillation, dan oleh sebab itu fenomena tersebut secara bersama-sama disebut sebagai El-Nino Southern Oscillation atau ENSO. ENSO inilah yang menyebabkan musim kering yang lebih panjang bagi sebagian besar wilayah Indonesia. Musim kering yang lebih panjang memicu lebih banyaknya kejadian kebakaran hutan/lahan. Qadri (2001) dan Suratmo (2003) mencatat bahwa ElNino yang terjadi pada tahun-tahun 1982-1983, 1994, dan 1997-1998 telah mengakibatkan kebakaran yang relatif lebih luas dari pada kebakaran di luar kondisi El-Nino. Hal ini dapat dilihat dari data yang disampaikan Bappenas (1999) bahwa luas kebakaran di luar kondisi El-Nino rata-rata di bawah satu juta hektar, sedangkan pada kondisi El-Nino jauh di atas satu juta, seperti data berikut: 1983 seluas 3,2 juta hektar, 1987 seluas 66 ribu hektar, 1991 seluas 500 ribu hektar, 1994 seluas 4,87 juta hektar, dan 1997/1998 seluas 9,5 juta hektar. Frekuensi dan intensitas El-Nino menurut para ilmuwan cenderung meningkat. Pada abad ke-19, El-Nino muncul rata-rata setiap tujuh setengah tahun dan pada abad ke-20 sekitar setiap lima tahun, sedangkan sekarang terjadi setiap kurang dari lima tahun. Alasan terjadinya peningkatan frekuensi El-Nino tersebut belum jelas (Qadri 2001). Peningkatan frekuensi terjadinya El-Nino tersebut dapat mengindikasikan pula tren kenaikan frekuensi terjadinya kebakaran besar. Tren kejadian kebakaran hutan/lahan di luar kondisi El-Nino pun beberapa tahun ke
13 depan tampaknya masih meningkat sejalan dengan meningkatnya faktor-faktor penyebab kebakaran. Indikasi terjadinya kebakaran hutan/lahan dapat pula dilihat dari hasil pantauan titik-titik panas (hotspots). Hiroki dan Prabowo (2003) menjelaskan titik panas sebagai hasil penginderaan jauh sistem termal dengan menggunakan citra NOAA-AVHRR (National Oceanic and Atmospheric Administration – Advance Very High Resolution Radiometer), sebuah satelit lingkungan yang bernaung di bawah NESDIS (National Environmental Satelitte Data and Information Services), Department of Commerce, Amerika Serikat. Titik-titik panas dipantau melalui satelit tersebut pada saluran 3 dengan panjang gelombang 3,55 µm – 3,92 µm, saluran 4 dengan panjang gelombang 10,3µm – 11,3µm, dan saluran 5 dengan panjang gelombang 11,5 µm – 12,5µm, di mana pancaran energi termal dari benda-benda yang bersuhu antara 550K – 1800K akan terekam. Titik panas memang tidak selalu berarti kebakaran hutan/lahan (Hiroki & Prabowo 2003), namun titik-titik tersebut dapat menjadi indikasi terjadinya kebakaran (Suprayitno & Syaufina 2003).
2.1.2. Penyebab Kebakaran Hutan/Lahan
Penyebab kebakaran hutan/lahan di berbagai negara berbeda-beda. Kebakaran di daerah-daerah sub-tropis seperti Amerika Serikat dan Kanada di belahan utara dan Australia di belahan selatan disebabkan terutama oleh alam yaitu petir (Gaylor 1974; Pyne et al. 1996; Qadri 2001), sedangkan di daerahdaerah tropis kebakaran pada umumnya disebabkan oleh manusia (Suyanto & Applegate 2001; Qadri 2001; Suratmo et al. 2003). Suryanto dan Applegate (2001) mengelompokkan penyebab kebakaran hutan/lahan di Indonesia ke dalam penyebab langsung dan penyebab taklangsung. Penyebab langsung kebakaran meliputi empat hal yaitu: (1) api digunakan dalam pembukaan lahan, (2) api digunakan sebagai senjata dalam permasalahan konflik tanah, (3) api menyebar secara tidak sengaja, dan (4) api yang berkaitan dengan ekstraksi sumber daya. Penyebab tak langsung, yang juga disebut oleh Bappenas (1999), Barber dan Schweithelm (2000), Qadri (2001), dan
14 Adinugroho et al. (2005) sebagai akar permasalahan atau penyebab mendasar (underlying causes, atau primary causes) kebakaran hutan/lahan meliputi: 1. Penguasaan lahan, di mana pembakaran dipandang sebagai suatu cara untuk menunjukkan klaim atas lahan; 2. Kebijakan alokasi penggunaan lahan yang tidak tepat, tidak adil, dan tidak terkoordinasi. Hal ini sebagai kebalikan dari butir 1 di atas, di mana pembakaran digunakan untuk mengusir penguasa lahan yang sudah ada yang dianggap tidak sah pemilikannya; 3. Insentif dan disinsentif ekonomi, di mana pembakaran dipandang sebagai cara yang mudah dan murah untuk konversi hutan menjadi non-hutan; 4. Degradasi hutan dan lahan yang mengakibatkan peningkatan kepekaan hutan dan lahan terhadap bahaya kebakaran; 5. Dampak dari perubahan karakteristik kependudukan, di mana peningkatan jumlah penduduk akibat tingginya tingkat migrasi mendorong pembukaan hutan dan lahan dengan cara membakar; 6. Lemahnya kapasitas kelembagaan pada para pemangku kawasan hutan mengakibatkan lemahnya insentif bagi masyarakat untuk menjaga hutan dari bahaya kebakaran. Bappenas (1999) yang mencatat dari berbagai literatur menyatakan adanya pergeseran dalam hal penyebab prinsip dari kejadian-kejadian kebakaran hutan/lahan, di mana pada masa lalu penyebab prinsip kebakaran adalah perorangan dan sekarang bergeser pada perusahaan-perusahaan besar. Penyebab prinsip kebakaran pada tahun 1982-1983 sampai dengan 1987 adalah para spekulator lahan dan para peladang berpindah, sedangkan pada tahun 1991 – 1994 adalah kelalaian penggunaan api dalam penyiapan lahan-lahan pertanian dan pada tahun 1997-1998 sampai dengan sekarang penyebabnya lebih didominasi oleh pembakaran untuk konversi hutan menjadi lahan-lahan perkebunan besar terutama karet dan kelapa sawit.
15
2.1.3. Dampak Kebakaran hutan/lahan
Kajian terhadap dampak kebakaran hutan/lahan cukup banyak. Dampak tersebut dapat mengenai pada berbagai aspek, antara lain aspek ekonomi dan aspek lingkungan (Suprayitno & Syaufina 2008), nilai estetis dan nilai ilmiah serta politik dan sosial (Hasoloan 2001). Dampak kebakaran terhadap aspek ekonomi dapat berupa kerugian dari berkurang atau hilangnya sumber daya ekonomi, biaya penanganan kebakaran dan dampaknya, dan terganggunya fungsi sosial ekonomi hutan dan lahan bagi masyarakat. Sementara itu, dari aspek lingkungan, kebakaran hutan/lahan dapat berdampak terhadap: (a) sifat fisik tanah antara lain struktur dan porositas tanah, (b) sifat kimia tanah melalui pelepasan mineral, perubahan mikroklimat, dan dekomposisi mineral liat dan penyederhanaan struktur organik menjadi bahan inorganik, (c) sifat biologi tanah berupa perubahan populasi organisme dan mikroorganisme tanah, (d) air melalui gangguan terhadap intersepsi atau peresapan air ke dalam tanah melalui kanopi tumbuhan dan serasah; evapotranspirasi berupa penguapan dari permukaan tanah, vegetasi, maupun badan-badan air; infiltrasi atau masuknya air ke dalam tanah karena meningkatnya densitas tanah dan menurunnya porositas tanah; dan simpanan air tanah baik dalam kuantitas maupun kualitasnya, (e) vegetasi berupa kematian tumbuhan dan kerusakan bagian-bagian tumbuhan, (f) udara berupa peningkatan suhu udara dan perubahan komponen-komponen kimia di atmosfer. Kebakaran hutan/lahan yang terjadi di Indonesia juga telah menimbulkan kerugian yang sangat besar. Perhitungan kerugian akibat kebakaran hutan/lahan memang masih bersifat pendekatan baik dari data luasan kebakarannya maupun metode penghitungannya. Kebakaran di Kalimantan Timur pada tahun 1982-1983, misalnya, menurut perkiraan Goldammer et al. (1996, diacu dalam Qadri 2001)
16 mencapai luasan lima juta hektar dan menimbulkan kerugian total sekitar US$ 9,1 juta, sedangkan perkiraan Barber dan Schweithelm (2000) luasan tersebut sekitar 3,2 – 3,6 juta hektar. Kebakaran hutan/lahan tahun 1997-1998 yang juga terkenal karena luasnya cakupan dampak asapnya dicatat dengan angka yang berbedabeda. The Singapore Center for Remote Imaging, Sensing and Processing (CRISP) berdasarkan citra satelit SPOT (Sisteme Pour L’observation de la Terre) mencatat luas kebakaran hutan/lahan tahun 1997 sekitar 1,5 juta ha di Sumatera dan tiga juta ha di Kalimantan, sedangkan kebakaran tahun 1998 tercatat 2,5 juta ha di Kalimantan Timur. Sementara WWF Indonesia menghitung antara 1,97 juta dan 2,3 juta ha terbakar di Kalimantan antara Agustus – Desember 1997 (Barber & Schwithelm 2000). Proyek kerja sama Dep. Kehutanan dengan Uni Eropa di Sumatera Selatan (Forest Fire Prevention and Control Project/FFPCP) menghitung luas kebakaran tahun 1997 berdasarkan citra satelit seluas 2,3 juta ha hanya untuk Sumatera (Ramon & Wall 1998). Mayell (2001) menyatakan bahwa hasil pengamatan dengan citra satelit dan survei udara di Kalimantan Timur menunjukkan bahwa kebakaran yang terjadi pada tahun 1998 di provinsi tersebut menghanguskan sekitar lima juta hektar konsesi hutan, perkebunan dan lahan konversi pertanian. Berdasarkan data tersebut, CIFOR (Center for International Forestry Research) memperkirakan kerugian ekonomi bagi Indonesia mencapai US$ sembilan miliar. Jumlah tersebut jauh lebih besar dari jumlah yang diperkirakan Qadri (2001). Qadri berdasarkan pendugaan melalui distribusi spasial terhadap kawasan-kawasan yang terbakar pada tahun 1997-1998 memperkirakan jumlah kerugian secara keseluruhan hanya US$ enam milyar. Kerugian dihitung dari luasan yang terbakar yaitu enam juta hektar di Kalimantan, lebih dari 1,5 hektar di Sumatera, sekitar satu juta hektar di Irian Jaya, 400 ribu hektar di Sulawesi dan 100 ribu hektar di Jawa, serta dari luasan tersebut 4,65 juta ha di antaranya adalah kawasan hutan. BAPPENAS (1999) yang menghimpun data dari berbagai sumber melalui proyek Perencanaan Pencegahan Kebakaran dan Pengelolaan Kekeringan di BAPPENAS yang didanai oleh bantuan teknis dari Asian Development Bank (ADB) pada tahun 1999 membukukan nilai-nilai kerugian yang berkisar antara
17 US$ 8,7 milyar dan US$ 9,7 milyar dan mengambil angka rata-rata sebesar US$ 9,3 milyar (BAPPENAS 1999). Di lingkungan global, catatan sejarah kebakaran di dunia menunjukkan bahwa kebakaran telah berdampak pada dua sisi, baik yang menguntungkan maupun yang merugikan. Di satu sisi, kebakaran berdampak positif terhadap ketersediaan pakan bagi satwa liar maupun hewan ternak serta untuk pengendalian hama dan penyakit tumbuhan, hewan dan manusia. Bowman (2003) dan Qadri (2001) menceritakan bahwa pada masa prasejarah, api atau kebakaran banyak digunakan dalam aktivitas manusia sehari-hari terkait dengan pemenuhan kebutuhan hidupnya, antara lain dalam perburuan, perladangan dan pertanian. Di sisi lain, kebakaran telah merusak begitu banyak aset perekonomian masyarakat. Qadri (2001) menyebutkan beberapa contoh kerugian akibat kebakaran hutan/lahan di masa lampau. Kebakaran di Brazil pada tahun 1963 menghanguskan 2 juta ha lahan, merusak lebih dari 5000 rumah dan 110 jiwa. Kemudian pada tahun 1987 Brazil’s Legal Amazon yang luasnya 500 juta ha terbakar seluas 20,5 juta ha di mana delapan juta di antaranya dianggap sebagai deforestasi dari hutan yang lebat. Pada tahun 1998 kebakaran menghanguskan 3,2 – 3,5 juta ha lahan, 200 ribu ha di antaranya merupakan hutan lebat. Australia juga mencatat kerugian dari kebakaran berupa korban jiwa manusia 76 orang, 300 ribu domba dan rusa mati dan lebih dari 2500 rumah terbakar pada tahun 1983. Kebakaran yang fenomenal di Amerika Serikat pada tahun 1988 yang menghanguskan hampir seluruh kawasan Taman Nasional Yellowstone, menyebabkan kerugian di sektor pariwisata antara tahun 1988 dan 1990 mencapai sekitar US$ 60 juta. Kebakaran hutan/lahan di Italia dalam periode 1970-2005 setiap tahunnya menghanguskan sekitar 45.000 hektar hutan. Contoh-contoh lain menunjukkan dampak kebakaran hutan/lahan di berbagai negara seperti RRC, Nicaragua, Afrika Barat, Rusia, Mexico dan Amerika Tengah dan Mongolia, di mana kebakaran berdampak pada usaha peternakan akibat terbunuhnya ratusan ribu hewan ternak seperti sapi, kambing, domba dan sebagainya. Kerugian lain dari kebakaran hutan/lahan juga mencakup biaya-biaya yang dikeluarkan baik secara langsung untuk operasi pemadaman kebakaran maupun yang secara tak langsung keluar atau hilang atau terganggu akibat kebakaran
18 tersebut. Asap dari kebakaran hutan/lahan juga menimbulkan kerugian yang sangat besar terhadap perekonomian. Kebakaran hutan/lahan pada tahun 19971998 di wilayah Asia Tenggara, misalnya, telah menyebabkan polusi asap yang mengganggu tidak kurang dari 70 juta orang di wilayah tersebut dan menyebabkan kerugian bagi Indonesia sekitar US$ 9,3 milyar atau kurang lebih Rp 5,96 trilyun setara dengan sekitar 70,1% dari nilai PDB sektor Kehutanan tahun 1997 (BAPPENAS 1999; Qadri 2001). Kerugian secara ekonomi akibat kebakaran tidak hanya berasal dari kerusakan atau hilangnya sumberdaya hutan, melainkan juga akibat keluarnya biaya-biaya untuk operasi pemadaman. BAPPENAS (1999) mencatat biaya pemadaman kebakaran tahun 1997-1998 mencapai US$ 12 juta atau Rp 144 milyar. Pemerintah Amerika Serikat (AS) membelanjakan tidak kurang dari US$ 1,6 milyar untuk mengatasi kebakaran hutan/lahan pada tahun 2002 saja, sedangkan untuk pemadaman kebakaran hutan di Taman Nasional Yellowstone pada tahun 1988 AS membelanjakan sekitar US$ 160 juta (Polzin et al. 1993, diacu dalam Qadri 2001). Butry et al. (2001) menggolongkan biaya dan kerusakan akibat kebakaran ke dalam tujuh kategori besar yaitu: biaya-biaya prapemadaman, biaya pemadaman, belanja penanganan bencana (disaster relief expenditures), kerugian dari kayu, kerusakan barang-barang milik, kehilangan yang terkait dengan pariwisata, dan efek terhadap kesehatan manusia. Sebenarnya masih banyak komponen-komponen kerugian yang lain seperti misalnya hilangnya kesempatan memperoleh upah (lost wages), menurunnya kualitas hidup, pembelanjaan bagi pemadaman jangka panjang, rehabilitasi lansekap, dan degradasi lingkungan. NIFC (National Interagency Fire Center), lembaga pengelola kebakaran hutan/lahan AS, dalam laporan tahun 2000 seperti dikutip Butry et al. (2001) menyatakan bahwa pada periode 1994-1999 pemerintah federal telah membelanjakan rata-rata US$ 500 juta per tahun untuk pemadaman kebakaran. Kerugian akibat kebakaran terhadap lingkungan hidup juga sangat besar. Para ahli kehutanan dan lingkungan sepakat bahwa hutan tropis memiliki kemampuan sangat tinggi dalam penyerapan karbon. Alikodra dan Syaukani (2004) secara tegas menyatakan bahwa seandainya hutan tropis musnah maka
19 pemanasan global akan makin menjadi-jadi. Hal ini terkait dengan kemampuan hutan menyerap CO 2 yang cukup tinggi yakni sekitar 3 – 5 milyar ton per tahun, sementara itu atmosfer bumi ketambahan CO 2 sebanyak tiga milyar ton (Chomitz et al. 2007) sampai dengan enam milyar ton setiap tahunnya. Penambahan CO 2 tersebut dapat berasal dari pembakaran biomasa di kawasan hutan dan lahan. Qadri (2001) mencatat bahwa pembakaran biomasa ditengarai sebagai sumber emisi global yang signifikan dengan kontribusi sedikitnya 10% dari total karbon dioksida dan 38% dari ozon troposfer. Emisi akibat pembakaran biomasa dapat mencapai 220 – 13.500 gigaton (Tg) karbon dioksida, 120 – 680 Tg karbon monooksida, 2 – 21 Tg nitro oksida, dan 11 – 53 Tg gas metana. Kebakaran juga mengancam kelestarian keanekaragaman hayati (kehati). Sumarwoto (1994, diacu dalam Atmojo 2005) menyatakan bahwa hutan hujan tropis (tropical rain forest) memiliki kehati begitu besar. Kehati tersebut sangat penting untuk menjamin ketersediaan sumberdaya, khususnya pangan, bagi kehidupan umat manusia. Daerah Asia Tenggara, termasuk Indonesia, merupakan daerah asal jenis pertanian tertentu yang disebut Pusat Vavilov. Pencagaran Pusat Vavilov sangat penting karena memiliki nilai ekonomi tinggi. Kebakaran hutan dapat menyebabkan hancurnya pusat-pusat Vavilov sehingga secara tak langsung dapat mengancam kehidupan umat manusia.
2.1.4. Pengendalian Kebakaran hutan/lahan
Kebakaran liar memerlukan pencegahan dan pemadaman sedangkan kebakaran yang diinginkan justru dibuat atau dilakukan karena adanya kepentingan tertentu. Kebakaran yang diinginkan perlu pengendalian agar dapat terlaksana sesuai dengan yang diinginkan, sedangkan kebakaran liar perlu pengendalian agar tidak terjadi, dan kalaupun terjadi terdapat pilihan-pilihan yaitu dipadamkan ataukah cukup diawasi dan dibiarkan padam dengan sendirinya. Pemahaman mengenai terkendalinya kebakaran hutan/lahan dengan demikian menjadi sangat penting. Kebakaran hutan/lahan merupakan suatu situasi darurat (Gaylor 1974) dan termasuk salah satu dari jenis bencana menurut UU No. 24 tahun 2007, dan oleh
20 karena itu pengertian dari istilah “pengendalian kebakaran” dapat dirumuskan dari berbagai pustaka mengenai situasi-situasi darurat. Situasi darurat, baik perang, gangguan keamanan dan ketertiban (Mulyadikrama dan Tamzis 1990), bencana (Bakornas PB 1999), maupun kebakaran (Gaylor 1974) dapat dikatakan terkendali jika telah diketahui karakteristiknya sehingga penanganan situasi tersebut dapat efektif dan efisien dan dampaknya tidak merugikan. Berdasarkan pengertian mengenai pengendalian situasi darurat tersebut, dapat dirumuskan pengertian mengenai kebakaran yang terkendali yaitu situasi di mana kebakaran hutan/lahan telah dapat diketahui karakteristiknya dan dapat ditangani secara efektif dan efisien sehingga dampaknya tidak merugikan. Efektif dan efisien yang dimaksud di sini adalah bahwa penanganan kebakaran dilakukan dengan cepat dan tepat langkah-langkahnya serta sasarannya sesuai dengan karakteristik kebakarannya. Karakteristik kebakaran hutan/lahan mencakup selain kebakarannya itu sendiri juga penyebab dan dampak kebakaran sebagaimana telah diuraikan di atas. Pengendalian kebakaran hutan/lahan berkenaan dengan pengendalian penyebab, pengendalian ketika kebakaran terjadi dan pengendalian dampak kebakaran. Para pakar, seperti Kartodihardjo (2006), Adinugroho et al. (2005), Doscemascolo (2004), Suratmo et al. (2003), Anggraeni dan Syumanda (2001), Qadri (2001), Simorangkir (2001), Suyanto dan Applegate (2001), Barber dan Schweithelm (2000), Bowen et al. (2000), Shulman (2000), dan KMNLH-UNDP (1998) telah mengidentifikasi permasalahan di dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Penulis melihat bahwa permasalahan kebakaran sebenarnya dapat digolongkan ke dalam dua kelompok yaitu permasalahan teknis dan non-teknis. Permasalahan teknis berkaitan dengan unsur-unsur segitiga api, sedangkan permasalahan non-teknis berkaitan dengan kelembagaan. Kebakaran hutan/lahan secara teknis terjadi karena adanya tiga unsur api, yang disebut segitiga api (fire triangle), yaitu bahan bakar, panas dan oksigen dalam keadaan yang memadai pada waktu dan tempat yang sama (Adinugroho et al. 2005; Saharjo 2003; Gaylor 1974) seperti ditunjukkan pada Gambar 2. Di Indonesia, kebakaran hutan/lahan lebih banyak disebabkan oleh api yang digunakan dalam kegiatan manusia, terutama pada kegiatan penyiapan lahan untuk bermacam kepentingan. Oleh karena itu, terkait dengan kebakaran
21 hutan/lahan diperkenalkan istilah segiempat kebakaran yang meliputi tiga unsur dari segitiga api ditambah manusia sebagai unsur keempat. Besarnya dampak dan kerugian akibat kebakaran ditentukan antara lain oleh intensitas kebakaran, dan intensitas kebakaran ditentukan oleh tingkat ketersediaan ketiga unsur segitiga api tersebut (Brown & Davis 1973). Pengendalian kebakaran hutan/lahan secara teknis pada dasarnya adalah mengusahakan agar ketiga unsur tersebut tidak berada pada kondisi yang memadai untuk terjadinya kebakaran (Suprayitno & Syaufina 2008), sehingga penyebab teknis dapat diatasi dengan metode pencegahan dan metode pemadaman.
Gambar 2 – Segitiga api (Sumber: Brown & Davis 1973; Saharjo 2003) Pencegahan pada prinsipnya dilakukan dengan modifikasi unsur-unsur dari segitiga api sehingga ketiganya tidak berada pada kondisi yang memadai untuk terjadinya api dan melalui perlakuan terhadap unsur keempat dari segiempat kebakaran yaitu manusia dengan meningkatkan pemahaman mengenai bahaya dan risiko kebakaran hutan/lahan. Saharjo (2003) memberikan panduan bahwa dari ketiga unsur api tersebut, oksigen merupakan unsur yang tersedia melimpah dan sulit dikendalikan, maka pengendalian ditekankan pada dua unsur lainnya. Dari segi bahan bakar, karakteristik yang perlu diketahui untuk mengendalikan kebakaran adalah kadar airnya. Saharjo menyatakan bahwa bahan bakar tidak terbakar bila kadar airnya di atas 25% dan akan mudah terbakar ketika kadar
22 airnya di bawah 5%, sedangkan dari segi panas diperlukan suhu penyalaan antara 220°-250° C. Pemadaman kebakaran dapat dilakukan baik dengan metode pemadaman langsung (direct attack) yakni mematikan langsung pada titik atau garis nyala api maupun dengan metode pemadaman tak langsung (indirect attack) yakni mencegah perambatan api yang lebih luas dengan mendayagunakan sekat bakar atau fire break dan membuat ilaran api atau fire line. Pemadaman dapat dilakukan dari darat atau ground attack atau dipadukan dengan pemadaman dari udara atau aerial attack (Adinugroho et al. 2005; Saharjo 2003; Sumantri 2003; Gaylor 1974). Keberhasilan pengendalian kebakaran secara teknis ditentukan pula oleh dukungan dari upaya-upaya non-teknis berupa kelembagaan dan manajemen pengendalian kebakaran yang baik.
2.2. Organisasi dan Manajemen
2.2.1. Pengertian
Pengertian istilah organisasi telah mengalami pergeseran (Cahayani 2003; Drucker 1997). Organisasi menurut pengertian awal yang sederhana yaitu suatu kerja sama sekelompok orang untuk mencapai tujuan bersama yang diinginkan dan mau terlibat dengan peraturan yang ada. Sekarang organisasi lebih dikenal sebagai alat dan wadah atau tempat untuk melakukan kegiatan bersama agar dapat mencapai tujuan yang telah ditetapkan bersama (Siswanto 2009; Cahayani 2003). Drucker (1997) menyatakan bahwa organisasi menurut definisi pertama yang disebutnya sebagai teori pertama tentang organisasi di pertengahan abad ke-18, adalah bagaimana pekerjaan yang berbeda dilakukan. Pengertian organisasi tersebut kemudian bergeser yang dikatakan sebagai gerakan menuju organisasi baru (moving toward the new organization) yang menegaskan bahwa organisasi bukan sekadar sebuat alat. Organisasi menyatakan nilai-nilai, dan oleh karenanya tidak ada organisasi yang ideal. Organisasi berbeda sesuai dengan tujuannya, jenis pekerjaannya, orang-orangnya, dan budayanya. Organisasi dapat diartikan dalam arti dinamis dan dalam arti statis (Siswanto 2009). Organisasi dalam arti dinamis adalah suatu proses penetapan
23 dan pembagian kerja yang akan dilakukan, pembatasan tugas dan kewajiban, otoritas dan tanggung jawab serta penetapan hubungan di antara elemen organisasi. Organisasi dalam arti statis adalah suatu bagan atau struktur yang berwujud dan bergerak demi tercapainya tujuan bersama. Louis A. Allen, sebagaimana dikutip Hasibuan (2008) melihat organisasi seperti definisi Siswanto (2009) untuk arti dinamis di mana organisasi merupakan proses penentuan dan pengelompokan pekerjaan yang akan dikerjakan, menetapkan dan melimpahkan wewenang dan tanggung jawab, dengan maksud untuk memungkinkan orangorang bekerja sama secara efektif dalam mencapai tujuan. Hasibuan (2008) merangkum dari berbagai literatur bahwa sebuah organisasi baru ada jika memiliki tujuh unsur yaitu: (1) manusia, (2) tempat kedudukan, (3) tujuan, (4) pekerjaan, (5) struktur, (6) teknologi, artinya ada unsur teknis, dan (7) lingkungan. Siswanto (2009) menyatakan bahwa suatu organisasi memiliki sedikitnya tiga unsur yaitu (1) sekelompok orang, (2) interaksi dan kerja sama, dan (3) tujuan bersama. Hasibuan (2008) lebih lanjut menguraikan bahwa untuk terwujudnya suatu organisasi yang baik, efektif, efisien dan sesuai dengan kebutuhan, organisasi harus memegang secara selektif asas-asas atau prinsipprinsip organisasi yang terdiri atas: (1)
asas tujuan (principle of organizational objectives) di mana tujuan organisasi harus jelas dan rasional;
(2)
asas kesatuan tujuan (principle of unity of objective), di mana organisasi secara keseluruhan dan tiap-tiap bagiannya harus memiliki tujuan yang sama;
(3)
asas kesatuan perintah (principle of unity of command) di mana setiap bawahan menerima perintah hanya dari satu atasan, tetapi seorang atasan dapat memerintah beberapa orang bawahan;
(4)
asas rentang kendali (principle of span of management) di mana seorang pemimpin hanya dapat memimpin secara efektif sejumlah bawahan tertentu;
(5)
asas pendelegasian wewenang (principle of delegation of authority) di mana wewenang hendaknya didelegasikan kepada orang lain secara jelas dan efektif sehingga orang yang diberi wewenang mengetahui wewenangnya;
24 (6)
asas keseimbangan wewenang dan tanggung jawab (principle of parity of authority and responsibility) di mana wewenang yang didelegasikan dan tanggung jawab yang timbul karenanya harus sama besar;
(7)
asas
tanggung
jawab
(principle
of
responsibility)
di
mana
pertanggungjawaban dari bawahan terhadap atasan harus sesuai dengan garis wewenang (line authority) dan pelimpahan wewenang; (8)
asas pembagian kerja (principle of departementation atau principle of division of work) di mana pengelompokan tugas-tugas atau pekerjaanpekerjaan yang sama ke dalam satu unit hendaknya didasarkan atas eratnya hubungan tugas tersebut;
(9)
asas penempatan personalia (principle of personnel placement) yaitu penempatan orang-orang pada setiap jabatan harus didasarkan atas kecakapan, keahlian dan ketrampilannya;
(10) asas jenjang berangkai (principle of scalar chain) yakni saluran perintah atau wewenang dari atas ke bawah maupun saluran pertanggungjawaban dari bawahan ke atasan merupakan mata rantai vertikal yang jelas dan tidak terputus-putus; (11) asas efisiensi (principle of efficiency) di mana organisasi dalam mencapai tujuannya harus dapat mencapai hasil yang optimal dengan pengorbanan yang minimal; (12) asas kesinambungan (principle of continuity) yakni organisasi harus mengusahakan cara-cara untuk menjamin kelangsungan hidupnya; (13) asas koordinasi (principle of coordination) yaitu bahwa organisasi harus mensinkronkan dan mengintegrasikan segala tindakan supaya terarah kepada sasaran yang ingin dicapai. Organisasi berkaitan erat dengan manajemen. Organisasi merupakan wadah atau alat sedangkan manajemen merupakan prosesnya dan kedua-duanya adalah untuk mencapai tujuan yang diinginkan (Hasibuan 2008). Manajemen adalah proses penggunaan sumber daya organisasi secara efektif dan efisien untuk mencapai
tujuan
melalui
fungsi-fungsi
perencanaan,
pengorganisasian,
pengarahan (leading/influencing) dan pengawasan (Dubrin & Ireland 1993; Gordon et al. 1990). Proses tersebut saling berkaitan dan berurutan (Siswanto
25 2009). Sumber daya organisasi dapat berupa sumber daya manusia, sumberdaya finansial, sumber daya fisik dan sumber daya informasi (Dubrin & Ireland 1993). Sifat
gerak
manajemen
suatu
organisasi
ditentukan
oleh
bentuk
organisasinya (Siswanto 2009). Organisasi berdasarkan skala atau ukurannya dapat berupa organisasi kecil, menengah, dan besar, sedangkan berdasarkan tujuannya terdapat dua macam yaitu (1) organisasi publik atau sosial atau nirlaba (non-profit organzation) yang tujuan utamanya untuk melayani kepentingan umum dan tanpa perhitungan untung rugi, dan (2) organisasi perusahaan (business organization) yakni organisasi yang didirikan untuk tujuan komersial dan semua tindakannya bermotifkan laba (profit motive). Berdasarkan kaitan hubungannya dengan pemerintah, organisasi dapat berupa organisasi resmi yaitu (1) organisasi yang dibentuk oleh atau ada hubungannya dengan pemerintah dan atau harus terdaftar pada Lembaran Negara, dan (2) organisasi tidak resmi yaitu organisasi yang tidak ada hubungannya dengan pemerintah dan tidak terdaftar pada Lembaran Negara. Setiap organisasi berhadapan dengan dua jenis lingkungan, yaitu lingkungan internal dan lingkungan eksternal (Siagian 2008). Kedua jenis lingkungan tersebut seringkali begitu kompleks sejalan dengan semakin kompleksnya organisasi. Lingkungan tersebut, antara lain semakin banyaknya pihak yang berkepentingan baik pihak internal maupun pihak eksternal yang harus dipuaskan dan tantangan eksternal yang dihadapi organisasi. Siagian (2008) menyarankan diterapkannya manajemen stratejik untuk menghadapi situasi organisasi yang kompleks tersebut. Manajemen stratejik adalah serangkaian keputusan dan tindakan mendasar yang dibuat oleh manajemen puncak dan diimplementasikan oleh seluruh jajaran suatu organisasi dalam rangka pencapaian tujuan organisasi tersebut (Siagian 2008). Esensi dari manajemen stratejik adalah bahwa manajemen puncak dari suatu
organisasi
harus
mampu
merumuskan
dan
menentukan
strategi
organisasinya sehingga organisasinya mampu mempertahankan eksistensinya sekaligus mampu menyesuaikan diri dan berubah untuk meningkatkan efektivitas dan produktivitasnya. Faktor-faktor yang harus diperhitungkan dalam manajemen stratejik menurut Siagian (2009) antara lain; (a) tipe dan struktur organisasi, (b) gaya manajerial, (c) kompleksitas lingkungan eksternal, (d) kompleksitas proses produksi, dan (e) hakikat berbagai masalah yang dihadapi.
26 Siagian (2009) lebih lanjut menjelaskan ciri-ciri organisasi yang efektif dan produktivitas atau kinerja tinggi antara lain: (1) mempunyai arah yang jelas untuk ditempuhnya, (2) memiliki sumber daya manusia yang berpengetahuan dan berketrampilan tinggi, (3) para pimpinannya memiliki komitmen kuat pada suatu rencana stratejik, (4) berorientasi pada hasil dan memiliki kesadaran tinggi tentang efektivitas dan produktivitas yang meningkat, (5) para pimpinannya bersedia membuat komitmen yang mendalam pada strategi yang telah ditentukan dan berupaya bersama seluruh komponen organisasi agar strategi tersebut membuah hasil yang diharapkan. Organisasi yang efektif yang memiliki cukup sumber daya tersedia dengan berbagai aturan-aturannya (rules) menurut Torrington dan Weightmen (1994) merupakan syarat bagi manajemen yang efektif. Torrington dan Weightmen (1994)
juga
kedudukan
menggarisbawahi hirarkinya,
di
pentingnya
mana
ada
orang-orang
atasan
(people)
(superiors)
dan
dengan bawahan
(subordinates), yang memerlukan kerja sama (cooperation), sinkronisasi dan komunikasi dalam menjalankan manajemen. Hal ini berarti bahwa sumber daya manusia merupakan komponen penting baik di dalam organisasi maupun di dalam manajemen. Sebagaimana disebutkan di atas, manajemen merupakan suatu proses. Siswanto (2009) mengartikan proses manajemen sebagai suatu rangkaian aktivitas yang harus dilakukan oleh seorang manajer dalam suatu organisasi. Rangkaian aktivitas tersebut merupakan fungsi seorang manajer, yang dapat dilihat dalam dua arah yaitu fungsi ke dalam organisasi dan fungsi ke luar organisasi. Fungsi ke dalam dapat dilihat dari dua sudut yaitu (1) fungsi dari sudut proses, dan (2) fungsi dari sudut spesialisasi kerja. Fungsi ke luar organisasi meliputi aktivitas yang berhubungan dengan pihak luar organisasi yang menyangkut masalah yuridis, keuangan, administratif, hubungan antar manusia, dan sebagainya. Fungsi manajemen dari sudut proses merupakan tahapan aktivitas.
Beberapa
pakar manajemen menyebutkan tahapan aktivitas tersebut berbeda-beda. Berdasarkan rangkuman Siswanto (2009) dan Hasibuan (2008), jumlah tahapan tersebut berkisar dari dua tahapan sampai dengan tujuh tahapan. Dua tahapan manajemen disampaikan oleh John D. Millet yaitu (1) directing, dan (2) facilitating. Para pakar yang lain seperti G. R. Terry, Henry Fayol, John F. Mee,
27 Mc Namara, Luther Gullick, dan Oey Liang Lee, yang menyebutkan empat, lima, enam atau tujuh tahapan memiliki kesamaan yaitu semuanya memasukkan tiga tahapan
dalam
manajemen
yakni
planning
(perencanaan),
organizing
(pengorganisasian), dan controlling (pengendalian). 2.2.2. Pengorganisasian dan Peranan Organisasi
Pengertian organisasi berbeda dari pengertian pengorganisasian. Siagian (2004) dan Cahayani (2003) mendefinisikan pengorganisasian (organizing) sebagai salah satu dari empat fungsi manajemen yakni yang menentukan jenis organisasi terbaik untuk mencapai tujuan dan mampu mengembangkan organisasi tersebut, sedangkan organisasi sebagai hasil dari pengorganisasian merupakan alat yang digunakan oleh manusia untuk mencapai tujuan tertentu. Hasibuan (2008) menjelaskan perbedaan pengertian kedua istilah tersebut menurutnya sendiri dan menurut beberapa pakar manajemen. Soekarno dan Manulang (di dalam Hasibuan, 2008), misalnya, memandang baik pengorganisasian maupun organisasi sebagai fungsi manajemen, di mana pengorganisasian mengandung pengertian organisasi dalam arti dinamis. Pengorganisasian sebagai suatu proses untuk memperoleh organisasi yang menjadi alat dan wadah untuk melakukan aktivitas dalam mencapai tujuan. Hasibuan (2008) sendiri maupun Siswanto (2009) mendefinisikan pengorganisasian sebagai
suatu
proses penentuan,
pengelompokan,
dan
pengaturan bermacam-macam aktivitas yang diperlukan untuk mencapai tujuan, menempatkan orang-orang pada setiap aktivitas, menyediakan alat-alat yang diperlukan, menetapkan wewenang yang secara relatif didelegasikan kepada setiap individu yang akan melakukan aktivitas-aktivitas tersebut. Dalam konteks penelitian disertasi ini, individu yang dimaksud bukan hanya dalam arti orang per orang
melainkan
dapat
pula
organisasi-organisasi
yang
terlibat
dalam
pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pengorganisasian itu sendiri memerlukan beberapa tahapan. Siswanto (2009) menyatakan bahwa pengorganisasian memerlukan enam tahapan yaitu: (1) mengetahui dengan jelas tujuan yang hendak dicapai, (2) deskripsi pekerjaan yang harus dioperasikan dalam aktivitas tertentu, (3) klasifikasi aktivitas dalam
28 kesatuan yang praktis, (4) memberikan rumusan yang realistis mengenai kewajiban yang hendak diselesaikan, sarana dan prasarana fisik serta lingkungan yang diperlukan untuk setiap aktivitas atau kesatuan aktivitas yang hendak dioperasikan, (5) penunjukan sumber daya manusia yang menguasai bidang keahliannya, dan (6) mendelegasikan otoritas yang dianggap perlu kepada bawahan yang ditunjuk. Thomas (1997) menegaskan bahwa organisasi-organisasi di masa depan akan beroperasi pada suatu lingkungan yang tidak pasti, sangat kompetitif, dan kompleks. Situasi yang dihadapi organisasi akan sangat beragam (diverse), oleh sebab itu organisasi harus mampu mengelola keberagaman tersebut bagi keuntungan organisasi. Para manajer akan dituntut untuk terus-menerus menangani lingkungan yang terus berubah melalui dua percampuran keberagaman (diversity mixtures) yang sangat rumit yaitu: (1) percampuran yang terkait dengan pergolakan lingkungan (environmental turbulence), dan (2) percampuran yang terkait
dengan
transformasi
dan
perubahan
organisasi
(organizational
transformation and change). Pengelolaan keberagaman tersebut mensyaratkan para pimpinan untuk memiliki baik pemahaman yang luas mengenai keberagaman maupun kerangka kerja yang konseptual. Kunci dari pengelolaan keberagaman adalah mengelola yang efektif (effective managing), di mana mengelola adalah memberdayakan dan memampukan (to empower and enable), bukan memerintah dan mengawasi (to command and control). Keberhasilan sebuah organisasi maupun pengorganisasian dalam mencapai tujuannya ditentukan antara lain oleh peranan dan pemerannya (roles and players) dalam organisasi atau pengorganisasian tersebut (Wehmeyer et al. 2001; Colman & Han, 2005). McNamara (2010 1). Menurut McNamara (2010) peranan merupakan sekumpulan tanggung jawab atau hasil-hasil yang diharapkan terkait dengan suatu pekerjaan (job). Sebuah job mencakup beberapa peranan. Job merupakan sekumpulan tugas dan tanggung jawab yang menjadi tanggung jawab seorang pegawai atau karyawan untuk melaksanakannya.
1
http://www.managementhelp.org [31-12-2010]
29 Peranan dalam organisasi menurut Brown dan Harvey (2006) terbagi atas tiga kelompok fungsi yaitu: (1) fungsi-fungsi tugas kelompok (group task functions) yang mencakup perilaku anggota yang secara langsung membantu organisasi menyelesaikan tugasnya; (2) fungsi-fungsi pembangunan dan pemeliharaan kelompok (group building and maintenance functions) yang mencakup perilaku yang membantu organisasi tumbuh dan meningkatkan hubungan-hubungan antar pribadi para anggotanya, dan (3) fungsi-fungsi individu (individual functions) yakni perilaku yang memuaskan kebutuhan-kebutuhan individu dan yang disfungsional atau inkonsekuensial terhadap tugas dan pemeliharaan organisasi. Pembagian peranan menurut Brown dan Harvey (2006) merupakan hal yang sangat penting dalam pengembangan tim (team development) dan agar tepat dalam pembagian peranan maka diperlukan teknik analisis peranan (role analysis technique atau RAT). RAT digunakan untuk mengklarifikasi ketidaksesuaian peranan (role discrepancies), harapan peranan (role expectations) dan konsepsi peranan (role conception). Diskrepansi peranan timbul antara apa yang diharapkan dari seorang anggota tim dengan perilaku yang sebenarnya ia lakukan. Ekspektasi peranan adalah perilaku yang diharapkan atau diprakirakan oleh para anggota tim lainnya dari seorang anggota tim, sedangkan konsepsi peranan adalah gagasan seseorang mengenai perilaku peranan yang tepat. Setiap anggota tim seharusnya benar-benar memahami peranannya sendiri serta peranan anggota-anggota lainnya. Kondisi yang ada adalah seperti yang disebut oleh Brown dan Harvey (2006) sebagai role ambiguity di mana anggota tim kurang paham terhadap peranan yang diharapkan dari anggota lain dengan istilah, dan role conflict di mana terdapat suatu ketidaksesuaian antara ekspektasi peranan dengan konsepsi peranan.
2.2.3. Hubungan Antar Organisasi
Pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia pada saat ini dan ke depan tampaknya tetap akan melibatkan banyak organisasi. Pelibatan banyak organisasi selain memerlukan pemahaman mengenai organisasi secara
30 individual dan pengorganisasian sebagai bagian dari fungsi manajemen di dalam suatu organisasi, juga memerlukan pemahaman mengenai hubungan antar organisasi-organisasi yang terlibat. Mulford dan Klonglan (1982) menegaskan bahwa organisasi tunggal yang bekerja sendirian tidak dapat mengatasi permasalahan masa kini yang kompleks, sekalipun ia memiliki sumberdaya yang mencukupi. Simbol-simbol organisasi masa kini dan masa depan telah bergeser ke arah jejaring kerja atau networks (Ulrich 1997). Pergeseran citra organisasi bukan pada morfologi dan strukturnya tetapi lebih pada konsep kemampuannya (concept of capabilities). Ulrich menguraikan lebih lanjut bahwa kemampuan atau kapabilitas organisasi ditunjukkan oleh sumber daya berupa ketrampilan, kepandaian dan keahlian di dalam suatu organisasi. Kapabilitas organisasi merupakan kumpulan dari kompetensi-kompetensi indinvidu yang berubah menjadi kompetensi organisasi. Organisasi masa depan harus membangun pola pikir untuk mampu dan mau berbagai (share mindset), belajar untuk menangkap modal intelektual anggotanya, menghilangkan batas-batas yang mengungkung organisasi, menciptakan kapasitas untuk perubahan, dan menciptakan kemampuan belajar cepat (rapid learning capability) di mana gagasan-gagasan baru terus diciptakan dan segera disosialisasikan kepada seluruh bagian dari organisasi. Setiap organisasi mungkin memiliki hanya sedikit kemampuan, oleh sebab itu pelibatan berbagai organisasi akan lebih menguntungkan. Hubungan
antar
organisasi
dapat
mengambil
bentuk
cooperation,
collaboration dan coordination. Di berbagai literatur istilah-istilah tersebut sering saling dipertukarkan. Ketiganya seringkali diartikan sama dan merupakan lawan dari competition. Mooi (2007), Faerman, McCaffrey dan Van Slyke (2001), dan Mulfrod dan Klonglan (1982) menempatkan kolaborasi dan koordinasi sebagai bentuk cooperation dan lawan dari kompetisi dan konflik. Mooi (2007) membatasi pengertian cooperation, dan konflik, dalam konteks pemasaran barang dan jasa sebagai bentuk hubungan satu lawan satu yakni penjual dan pembeli (buyer-seller relationship). Jika hubungan tersebut sudah melibatkan tiga atau lebih pihak maka dikatakan sebagai jaringan (network).
31 Pembentukan jaringan antar-organisasi (interorganizational networks) menurut Wehmeyer et al. (2001) diarahkan oleh beberapa tujuan yang secara partial saling tumpang tindih, yaitu (1) pengurangan risiko, (2) ekonomis dari skala dan/atau cakupan, (3) pertukaran teknologi, (4) penanganan atau pembatasan persaingan, (5) penanganan kendala-kendala investasi atau perdagangan yang dimandatkan oleh pemerintah, (6) fasilitasi ekspansi internasional dan pembukaan pasar-pasar (global) baru, (7) pengaitan kontribusi-kontribusi komplementer dari rekan-rekan dalam suatu sistem nilai (integrasi semu vertikal), dan (8) pencapaian efek-efek sinergi. Wehmeyer et al. (2001) menggunakan organisasi virtual sebagai contoh jaringan antar organisasi. Jaringan antar organisasi sangat ditentukan oleh koordinasi dan dalam koordinasi tersebut terdapat peranan-peranan (roles) yang harus dimainkan oleh masing-masing organisasi yang terlibat. Goransson dan Schuh sebagaimana dikutip Wehmeyer et al. (2001) mengidentifikasi lima peranan koordinasi (coordination roles). yaitu: (1) network coach, yang bertanggung jawab atas pengelolaan gerbang (entry management), pengembangan infrastruktur dan pemantapan hubungan antara rekan-rekan, (2) broker, yang menangani manajemen hubungan pelanggan dan tugas-tugas pasar lainnya, (3) task manager, yang mengonfigurasi rantai nilai tertentu (specific value chain), (4) project manager, yang bertanggung jawab atas transaksi pesanan, manajemen proses, dan perencanaan, dan (5) auditor, yang menangani aspek-aspek kompetisi, terutama manajemen konflik. Pendekatan lain oleh Hess dan Schumann seperti dikutip juga oleh Wehmeyer (2001) menyatakan hanya ada dua peranan koordinasi yaitu (1) network coordinator yang menangani jaringan, dan (2) order coordinator yang menangani jaringan pesanan dan pemrosesan pesanan serta manajemen proyek. Koordinasi dan ketergantungan merupakan konsep kunci kerja sama (cooperation). Menurut Malone et al. (1999), koordinasi adalah mengelola ketergantungan di antara kegiatan-kegiatan (managing dependencies among activities). Mekanisme koordinasi adalah mekanisme pengelolaan ketergantungan. Malone et al. (1999) menggolongkan ketergantungan atas tiga bentuk dasar yaitu aliran (flow dependencies), berbagi (sharing dependencies), dan kecocokan (fit dependencies). Flow dependencies muncul ketika satu aktivitas menghasilkan
32 sumberdaya yang akan digunakan oleh aktivitas lain. Sharing dependencies terjadi ketika berbagai aktivitas menggunakan sumberdaya yang sama, dan fit dependencies terjadi ketika berbagai aktivitas menghasilkan suatu sumberdaya tunggal. Rancangan organisasi (organizational design) lanjut Malone et al. (1999), dilakukan dengan mengelola ketergantungan yang pada dasarnya adalah penetapan tugas atau peranan (task assignment, role assignment). Hal ini menunjukkan bahwa sebuah organisasi, termasuk organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia, harus dirancang berdasarkan tugas-tugas atau peranan-peranan yang akan dilakukan. Koordinasi menurut Bolland dan Wilson (1994) merupakan istilah yang sering digunakan tanpa referensi yang tepat. Para peneliti sering melaporkan tentang kurangnya koordinasi, tetapi penjelasannya tanpa menunjukkan suatu dasar empiris bagi kesimpulannya, ataupun menunjukkan temuan-temuan empiris yang akan diterima sebagai bukti koordinasi. Bolland dan Wilson lebih lanjut mengungkapkan tentang telah adanya pergeseran paradigma koordinasi dari pandangan bahwa koordinasi selalu dikaitkan dengan aturan-aturan, prosedurprosedur organisasi ke arah formulasi yang lebih kompleks di mana koordinasi merupakan sebuah jejaring (network) yang terpadu yang dikenal sebagai integrative coordination. Bentuk lain dari hubungan antar organisasi yaitu kolaborasi. Longoria (2005) menyatakan bahwa membakukan arti dari istilah “kolaborasi” sangat sulit karena tidak adanya keseragaman pemahaman terhadap konsep kolaborasi. Longoria (2005) kemudian menyatakan bahwa pengertian kolaborasi mencakup empat ciri rasional yang dinamis. Pertama, kolaborasi dideskripsikan sebagai suatu hubungan yang terjadi antara dua atau lebih entitas. Kedua, hubungan tersebut dapat membentuk sebuah struktur yang lebih besar yang menghubungkan para pemangku kepentingan (stakeholders) bersama-sama. Ciri ketiga dari kolaborasi adalah adanya kualitas sinerjik dari hubungan tersebut, artinya pencapaian suatu tujuan akan lebih mudah dilakukan oleh hubungan tersebut dibandingkan jika dilakukan oleh masing-masing secara individual. Ciri keempat yaitu hubungan berada dalam suatu struktur terikat (a bounded structure) dengan sistem.
33 Meijers dan Stead (2004) dalam konteks pembahasan tentang kebijakan menawarkan konsep hubungan antar organisasi dalam pembuatan kebijakan yang disebutnya policy integration. Integrasi kebijakan merupakan konsep teoritis (theoretical concept) tentang manajemen isu-isu dalam pembuatan keputusan yang melintasi batas-batas bidang kebijakan dan yang tidak mengacu pada tanggung jawab kelembagaan dari departemen-departemen individual. Integrasi kebijakan tidak hanya berbicara tentang manajemen tanggung jawab kebijakan di dalam sebuah organisasi atau sektor, melainkan juga tentang integrasi sektor horizontal (antara departemen-departemen dalam otoritas publik) dan integrasi vertikal antar pemerintahan dalam pembuatan kebijakan. Persyaratan pokok bagi suatu kebijakan dikatakan sebagai ‘integrated” adalah ‘comprehensiveness’ atau ‘kemenyeluruhan’ yakni perhatian terhadap suatu lingkup yang lebih luas dari konsekuensi kebijakan dalam hal waktu, ruang, aktor, dan isu; agregasi yakni suatu bentang minimal sejauh mana alternatif-alternatif kebijakan dievaluasi dari suatu perspektif ‘keseluruhan’; dan konsistensi yakni sejauh mana suatu kebijakan merasuki (penetrate) semua level kebijakan dan semua instansi pemerintahan. Penjelasan tersebut dapat memberikan pandangan bahwa hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia lebih dekat kepada bentuk hubungan koordinasi, dan koordinasi yang tampaknya sesuai untuk dibangun adalah koordinasi integratif. Kebenaran premis tersebut dapat dianalisis menggunakan prosedur analisis yang digunakan Bolland dan Wilson (1994) dan Malone et al. (1999). Prosedur yang digunakan Bolland dan Wilson (1994) untuk menganalisis hubungan antar-organisasi dalam bidang kesehatan dan layanan lanjut usia atau lansia (health and elderly services) tampaknya dapat juga diaplikasikan untuk menganalisis hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Seperti halnya konsep yang dikembangkan Bolland dan Wilson untuk layanan kesehatan dan lansia tersebut, pengendalian kebakaran hutan/lahan juga melibatkan banyak organisasi, dan hubungan antar organisasi yang terjadi tampaknya adalah juga hubungan koordinasi. Oleh sebab itu, prosedur analisisnya serupa. Bolland dan Wilson (1994) di dalam analisisnya mengidentifikasi bahwa hubungan antar organisasi mencakup tiga fungsi umum yang khas bagi layanan
34 kesehatan dan lansia yaitu: service delivery, administration, dan planning. Ketiganya tidak hanya berlaku pada organisasi-organisasi seperti tersebut di atas, melainkan dapat pula terjadi pada organisasi-organisasi lain. Ketiga fungsi tersebut menurut Bolland dan Wilson dapat disejajarkan dengan tiga fungsi dalam model proses kebijakan yakni planning sebagai agenda setting, administration sebagai enactment, dan service delivery sebagai implementation. Penyejajaran ketiga fungsi tersebut dengan tiga fungsi pengendalian kebakaran yaitu pencegahan, pemadaman, dan pasca-kebakaran tampaknya tidak tepat. Ketiga fungsi yang digunakan Bolland dan Wilson (1994) tampaknya lebih tepat untuk diadopsi apa adanya. Service delivery dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menggambarkan jenis-jenis layanan yang dapat diberikan atau dilakukan
oleh
organisasi.
Administration
menggambarkan
sumberdaya-
sumberdaya administrasi yang dapat diberikan oleh organisasi, sedangkan planning menggambarkan keterlibatan organisasi dalam proses perencanaan pengendalian kebakaran hutan.
2.2.4. Pengembangan Organisasi dan Efektivitas Organisasi
Pengembangan organisasi (organizational development/OD) adalah upaya dan program jangka panjang yang dimaksudkan untuk meningkatkan kemampuan organisasi dalam bertahan hidup melalui pengubahan proses-proses penyelesaian masalah dan pembaruan (Brown & Harvey 2006). OD merupakan proses di mana organisasi mengembangkan kapasitas internalnya untuk menjadi paling efektif dalam mencapai misinya dan untuk bertahan hidup dalam jangka panjang (Philbin & Mikush 2008). Organisasi harus efektif agar dapat bertahan hidup dan berkembang. Berbagai studi tentang efektivitas organisasi mengangkat empat isu penting yaitu isu mengenai efektivitas atau kinerja, level analisis, pengukuran persepsi dan kriteria pengukuran (Young Lee & Whitford 2008). Isu pertama membedakan efektivitas dari kinerja.Wikipedia 2 mengartikan efektivitas sebagai melakukan 2
http://en.wikipedia.org/wiki/Effectiveness
35 hal-hal yang benar (doing “right” things), misalnya menetapkan target yang benar untuk mencapai keseluruhan tujuan, sedangkan efisiensi dikatakan sebagai melakukan hal-hal dengan benar (doing things “right”), misalnya dengan cara yang terbaik dan paling ekonomis. Kinerja (performance), di sisi lain, dalam konteks pengembangan organisasi (organizational development) dinyatakan sebagai seberapa besar hasil yang dicapai dibandingkan dengan hasil yang diinginkan (actual results vs desired results). Level analisis dilihat dari dua dimensi yaitu locus of analysis dan focus of analysis. Lokus yang dimaksud adalah tempat di mana efektivitas diukur, sedangkan fokus adalah subyek yang diukur efektivitasnya, misalnya, individu pegawai, sub unit organisasi, organisasi tunggal, beberapa organisasi, dan levellevel pemerintahan. Pengukuran persepsi mencakup ukuran obyektif dan ukuran subyektif. Ukuran obyektif biasanya dibangun dari catatan-catatan dan arsip-arsip, sedangkan ukuran subyektif dibangun dari respon survei yang diperoleh dari para anggota organisasi ataupun dari luar organisasi. Young Lee dan Whitford (2008) menjelaskan bahwa telah banyak penelitian mengenai kriteria bagi kinerja, tetapi sedikit sekali penelitian mengenai kriteria pengukuran efektivitas, apalagi bagi efektivitas organisasi pemerintah. Penelitian yang dilakukan Young Lee dan Whitford tersebut adalah dalam konteks perbandingan efektivitas pemerintah dari berbagai negara. Substansi dari empat isu yang digunakan tersebut dalam banyak hal tampaknya tidak dapat diterapkan untuk penelitian tentang efektivitas organisasi pemerintah di satu negara seperti yang akan penulis lakukan, tetapi beberapa hal, termasuk gagasan mengenai empat isu tersebut, dapat diadopsi dalam penelitian ini. Muhammad (2004) dan Kasim (1993) menyatakan bahwa organisasi yang efektif adalah organisasi yang mengidentifikasi dan mengembangkan suatu pengertian yang jelas dan tegas nilai-nilai/kepercayaan, prioritas, dan arahan sedemikian rupa sehingga setiap orang paham dan dapat berkontribusi. Penilaian terhadap efektivitas organisasi dapat dilakukan dengan berbagai pendekatan. Kasim (1993) menilai organisasi dengan menggunakan empat model sebagai landasannya yaitu: model tujuan rasional (rational goal model), model hubungan
36 manusia (human relation model), model sistem terbuka (open system model), dan model proses internal (internal process model). Pengukuran efektivitas organisasi memang tidak mudah dan butuh klarifikasi tentang efektivitas yang diacu yakni efektif dalam hal apanya, apakah dalam hal pencapaian pendapatan tahunan, kemampuan bekerja sama dengan yang lain dan sebagainya. Majalah Fortune (Kreitner dan Kinicki 1992) dalam survei tahunan untuk Most Admired Corporation menerapkan 8 kriteria efektivitas, yaitu kualitas manajemen, kualitas produk/jasa, keinovativan (innovativeness), nilai investasi jangka panjang, kondisi finansial, kemampuan untuk menarik minat, mengembangkan dan mempertahankan orang-orang berbakat, tanggung jawab kepada masyarakat/lingkungan, dan penggunaan asetaset perusahaan. Kreitner dan Kinicki (1992) memberikan panduan berupa empat pendekatan untuk mengukur efektivitas organisasi yang meliputi (1) pencapaian tujuan, yakni seberapa besar organisasi mencapai tujuan-tujuan yang telah dinyatakan sebelumnya, (2) akuisisi sumberdaya, yakni seberapa besar organisasi mampu menarik atau mendapatkan faktor-faktor produksi atau sumber daya yang diperlukan, (3) proses internal atau disebut pendekatan sistem-sistem yang sehat (healthy systems), di mana sebuah organisasi dinyatakan sehat jika informasi mengalir dengan baik, pegawainya loyal, terdapat komitmen, kepuasan kerja dan kepercayaan,
atau
dengan
perkataan
lain,
organisasi
memiliki
konflik
disfungsional dan manufer politik merusak yang kecil, dan (4) kepuasan para pengikut strategis (strategic constituencies), yaitu organisasi dapat memberikan kepuasan setidak-tidaknya pada level terendah kepada mereka yang terlibat di dalam organisasi, seperti misalnya para penyedia kebutuhan organisasi dan para pemakai produk/jasa organisasi. Tanpa arahan yang lebih rinci pada masingmasing pendekatan tersebut membuatnya tidak mudah untuk menerapkannya. Pengukuran efektivitas organisasi yang tampaknya cukup baik untuk diterapkan pada organisasi pemerintah adalah yang diajukan oleh Philbin dan Mikush (2008). Mereka menekankan pentingnya visi, nilai dan misi yang dikatakan sebagai jantungnya sebuah organisasi (the heart of an organization). Efektivitas sebuah organisasi bergantung pada suatu pemahaman dan komitmen
37 bersama terhadap visi, nilai-nilai dan misi. Inilah komponen inti dari efektivitas organisasi.
Komponen-komponen
lainnya
adalah:
Governance
(tata
pemerintahan), Strategic Thinking and Planning (pemikiran dan perencanaan strategis), Program Development and Implementation (pengembangan dan pelaksanaan program), Evaluation, Learning and Accountability (evaluasi, pembelajaran dan akuntabilitas), Human Resource Management (manajemen sumberdaya manusia), Organizational Culture (budaya organisasi), Management Systems and Structures (sistem dan struktur manajemen), Legal Compliance, Fiscal Management and Public Accountability (kepatuhan terhadap hukum, manajemen
fiskal
dan
akuntabilitas
publik),
Resource
Development
(pengembangan sumberdaya), Constituent Relationships (hubungan konstituen), dan Collaboration (kolaborasi). Penilaian efektivitas organisasi berarti penilaian terhadap komponenkomponen tersebut, dan hal tersebut sangat sulit dilakukan. Philbin dan Mikush (2008) menyarankan bahwa dalam berbagai keterbatasan yang ada, penilaian dapat dilakukan terhadap beberapa komponen saja. Hal yang terpenting adalah komponen intinya yaitu visi, nilai-nilai dan misi. Organisasi akan efektif dan sehat jika orang-orang di dalam organisasi memahami dan memegang teguh nilai-nilai, visi dan misi organisasi tersebut. Komponen lain yang juga sangat penting menurut Philbin dan Mikush (2008) adalah manajemen sumber daya manusia (SDM). Organisasi yang efektif mengembangkan para staf, pimpinan dan relawan yang memegang teguh dan mendukung nilai-nilai, visi dan misi organisasi. Organisasi yang efektif mengembangkan sistem dan struktur bagi tata pemerintahan, SDM, manajemen dan teknologi informasi, komunikasi, finansial, pelatihan, perencanaan dan evaluasi dan lain-lain. Organisasi yang efektif mempunyai rencana yang jelas tentang pengembangan sumberdaya dan kapasitas SDM
untuk
melaksanakan
rencana
tersebut.
Rencana
menggambarkan
pengembangan sumberdaya pada jangka pendek (tahunan) dan jangka panjang yang mencakup rencana pengadaan, penganggaran, staf yang terampil, dan sistem pencatatan, komunikasi, evaluasi dan pelaporan yang efektif. Aspek lain dari efektivitas organisasi yaitu kolaborasi dengan organisasi-organisasi lain.
38 Organisasi yang efektif ditunjukkan oleh terbangunnya jaringan kerja kolaboratif secara lokal, provinsi, nasional dan internasional. Organisasi di masa depan tidak lagi menjadi entitas yang berdiri sendiri yang beroperasi pada lingkungan yang relatif stabil, melainkan merupakan bagian dari suatu sistem keterkaitan dan saling berhubungan yang berada pada suatu keadaan yang terus dinamis. Oleh karena itu, organisasi masa kini dan masa depan harus sehat (Beckhard 1997). Ia menyarankan 15 kriteria tentang organisasi yang sehat, di antaranya yaitu organisasi tersebut mendefinisikan diri sebagai sebuah sistem, beroperasi dalam suatu mode “bentuk mengikuti fungsi” yang berarti pekerjaan yang akan dilakukan menentukan struktur dan mekanisme untuk mengerjakan pekerjaan tersebut, dan secara eksplisit menghargai inovasi dan kreativitas serta memiliki toleransi tinggi terhadap perbedaan gaya berpikir. Berdasarkan beberapa uraian mengenai efektivitas organisasi di atas, terutama komponen-komponen yang dikemukakan Philbin dan Mikush (2008) dan standar good governance dari OPM & CIPFA (2004) dirangkum beberapa kriteria bagi efektivitas organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan yang dapat digunakan dalam penelitian ini. Kriteria yang dimaksud adalah sebagai berikut: 1. Memiliki visi dan misi yang dinyatakan dengan jelas yang mencakup pandangannya tentang terkendalinya kebakaran hutan/lahan di masa depan; 2. Memiliki
struktur
pengendalian
organisasi
kebakaran
yang
hutan/lahan
menggambarkan yang
mencakup
fungsi-fungsi pencegahan,
pemadaman, dan penanganan pasca kebakaran serta dukungan manajemennya; 3. Memiliki sumber daya manusia yang memadai dalam kuantitas dan kualifikasi untuk menjalankan fungsi-fungsi manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan serta sistem pengembangan sumber daya manusia yang selalu mendorong motivasi untuk bekerja lebih baik; 4. Memiliki sarana dan prasarana dalam jenis dan jumlah yang memadai untuk menjalankan fungsi-fungsi manajemen pengendalian kebakaran; 5. Memiliki mekanisme kerja organisasi, baik mekanisme kerja internal maupun eksternal, terutama dalam pembuatan kebijakan dan keputusan-keputusan organisasi.
39 Kriteria tersebut di atas digunakan untuk menilai efektivitas organisasi secara internal. Jika organisasi yang diamati telah memenuhi kriteria tersebut di atas, maka organisasi tersebut dapat dikatakan efektif secara internal. Hal ini bermakna bahwa organisasi tersebut sebenarnya telah memiliki sumber daya yang memadai untuk dapat mencapai tujuannya. Seandainya organisasi ternyata belum dapat mencapai tujuannya, terdapat kemungkinan adanya faktor-faktor dari luar organisasi yang mempengaruhi keberhasilan organisasi tersebut. Penelitian ini akan mengkaji kriteria internal tersebut, sedangkan faktor-faktor eksternal dikaji tersendiri, namun di dalam penelitian ini faktor-faktor tersebut turut dilihat melalui pengamatan terhadap peranan yang dilakukan oleh para pemangku kepentingan dan mekanisme hubungan kerja eksternal. Pengukuran kelima kriteria tersebut di atas sesuai dengan petunjuk dari Young Lee dan Whitford (2008) dilakukan secara obyektif dari profil organisasi dan catatan-catatan serta arsip-arsip yang ada dan secara subyektif dari respon survei yang diperoleh dari para anggota organisasi ataupun dari luar organisasi.
2.3. Pengorganisasian Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan di Indonesia dan Beberapa Negara
Kebakaran hutan/lahan di Indonesia menurut sejarah telah dikelola sejak masa sebelum kemerdekaan. Direktorat Perlindungan Hutan dan Kebun (2003) mencatat bahwa berbagai peraturan mengenai siaga di musim kemarau dan penggunaan api telah diterbitkan di masa pemerintah kolonial Belanda tahun 1927 dan di awal kemerdekaan. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan kemudian mulai dibangun sejak berdirinya Departemen Kehutanan pada tahun 1983 dengan adanya Seksi Kebakaran Hutan (eselon IV) pada Direktorat Perlindungan Hutan. Peningkatan level organisasi terjadi pada tahun 1994 dengan dibentuknya Sub Direktorat Kebakaran Hutan (eselon III) di bawah Departemen Kehutanan dan tahun 2000 dengan dibentuknya Direktorat Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Kebun di Departemen Kehutanan dan Direktorat Pengendalian Kebakaran di Kantor Menteri Negara Kependudukan dan Lingkungan Hidup (KLH). Pada tahun 2002 organisasi yang berada di bawah
40 KLH dihapus dan organisasi yaang berada di Departemen Kehutanan diubah namanya menjadi Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan (Dit. PKH). Kebakaran hutan/lahan di Indonesia secara nasional dikelola oleh beberapa instansi atau organisasi menurut status kawasannya. Kebakaran di kawasan hutan dikelola oleh Departemen Kehutanan yakni secara struktural oleh Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan dan sebagai pelaksana di lapangan dibentuk lembaga tersendiri menurut Pasal 22 PP No. 45 Tahun 2004 yaitu Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan Manggala Agni. Brigade tersebut dibentuk tahun 2002 sebelum terbitnya PP No. 45 Tahun 2004 dengan Keputusan Direktur Jenderal Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam (DJ-PHKA) No. 21/Kpts/DJIV/2002. Keputusan DJ-PHKA tersebut sampai saat ini belum diubah untuk menyesuaikan dengan PP No. 45 tersebut. Brigade tersebut lebih ditujukan untuk pengendalian kebakaran di kawasan konservasi, sedangkan untuk pengendalian kebakaran di kawasan hutan yang lain diserahkan kepada pemangku kawasan sesuai dengan kebijakan otonomi daerah. Selain itu, Pasal 24 PP No. 45 Tahun 2004 tersebut juga memerintahkan pembentukan Pusat Pengendalian Operasi Kebakaran Hutan untuk koordinasi dan mobilisasi. Departemen Kehutanan pada Februari 2008 membentuk satu organisasi baru lagi yaitu Tim Koordinasi Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan. Kebakaran di lahan pertanian dan perkebunan dikelola oleh Departemen Pertanian, tetapi tidak ada lembaga yang secara eksplisit menangani kebakaran lahan pertanian dan perkebunan. Kebakaran perkebunan ditangani sebagai bagian dari tugas dan fungsi pada tingkat eselon terendah (eselon IV) yakni Seksi Penanggulangan Gangguan Usaha. Kebakaran di lahan untuk fungsi-fungsi lainnya yang dikelola oleh pengelola lahan yang bersangkutan. Pembagian
kewenangan
pengelolaan
kebakaran
menurut
skala
kebakarannya berdasarkan pada PP No. 4 Tahun 2001 dan PP No. 45 Tahun 2004. Pemangku kawasan bertanggung jawab atas pengelolaan kebakaran di unit kawasan pengelolaannya, sedangkan pada tingkat kabupaten oleh bupati dan pada tingkat provinsi oleh gubernur. Jika skala kebakaran atau dampaknya terjadi lintas provinsi dan lintas batas negara, maka kewenangan menurut kedua PP tersebut ada pada Menteri Kehutanan. Sementara itu, UU No 24 Tahun 2007 memasukkan
41 kebakaran sebagai salah satu jenis bencana sehingga penanganannya dilakukan oleh lembaga baru yang diamanatkan oleh UU tersebut yaitu Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) di tingkat nasional dan Badan Penanggulangan Bencana Daerah di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota. Organisasi-organisasi
tersebut
di atas
merupakan
organisasi
yang
menangani langsung kebakaran hutan/lahan. Organisasi-organisasi lain baik di pemerintahan nasional maupun pemerintahan daerah terlibat dalam penanganan urusan-urusan sesuai dengan bidang tugas pokok organisasi-organisasi tersebut. Sebagai contoh, urusan dampak kebakaran terhadap kesehatan ditangani Departemen Kesehatan di tingkat nasional dan Dinas Kesehatan di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten. Pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia biasanya mengacu pada beberapa negara yang dianggap telah memiliki pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang maju antara lain adalah Amerika Serikat, Kanada, Australia dan Thailand. Negara-negara tersebut mengalami kebakaran hutan/lahan yang luas dan terjadi hampir setiap tahun. Manajemen dan organisasi pengendalian kebakaran yang telah berkembang membuat negara-negara tersebut terlepas dari komplain dan mendapat permaafan (excuse) dari negara-negara lain terutama negara tetangganya dan masyarakat dunia pada umumnya jika mereka mengalami kebakaran hutan/lahan. Indonesia masih selalu mendapat komplain, bahkan kecaman dari negara-negara tetangga dan masyarakat internasional jika mengalami kebakaran hutan/lahan. Hal tersebut mungkin disebabkan antara lain oleh anggapan bahwa Indonesia masih belum mampu mengendalikan kebakaran hutan/lahannya (Qadri 2001; Barber dan Schweithelm 2000). Amerika Serikat (AS) dan Kanada menerapkan sistem pengorganisasian multi-lembaga. Di Amerika Serikat lembaga tersebut dinamakan National Interagency Fire Center/NIFC (Anonim 2008a). NIFC terdiri dari lembagalembaga pemerintah federal yang terkait dengan pengelolaan hutan atau lahan. Misi utamanya adalah menjadi pusat dukungan negara bagi pengendalian kebakaran hutan/lahan. Lembaga ini dipimpin oleh direktur yang diangkat dari pegawai yang ditunjuk dari lembaga-lembaga tersebut secara bergilir. Masingmasing lembaga yang memangku kawasan bertanggung jawab atas kebakaran di
42 kawasannya. Jika lembaga tersebut suatu waktu tidak mampu mengendalikan kebakaran di kawasannya atau kebakaran melanda lintas kawasan, maka ia dapat meminta dukungan kepada NIFC. Hal serupa terjadi di Kanada dengan lembaganya yang dinamakan Canadian Interagency Forest Fire Centre atau CIFFC (Anonim 2008b). Perbedaannya dari NIFC di AS adalah bahwa NIFC merupakan lembaga pemerintah sedangkan CIFFC merupakan sebuah badan usaha (corporation) nirlaba swasta. Lembaga yang dibentuk pada 2 Juni 1982 ini dikelola oleh dua level manajemen yang mengarahkan operasinya, yaitu: (1) The Board of Corporate Trustees yang terdiri dari wakil menteri-menteri (Deputy-Ministers) yang bertanggung jawab atas kehutanan yang mewakili setiap Provinsi, Teritori dan Pemerintah Federal. Kelompok ini menyiapkan kebijakan, memberikan arahan dan persetujuan anggaran tahunan untuk CIFFC, dan (2) The Board of Directors yang terdiri dari para direktur yang bertanggung jawab atas manajemen kebakaran hutan untuk setiap Provinsi, Teritori, dan seorang wakil dari Pemerintah Federal. Kelompok ini menyiapkan anggaran dan kebijakan-kebijakan serta mengendalikan operasi dan pembiayaan CIFFC. Program-program yang telah disetujui oleh Board of Directors dan Board of Corporate Trustees dioperasikan dan dilaksanakan oleh staf pusat kebakaran (Fire Centre staff) dan kelompok-kelompok kerja (working groups) yang dibentuk untuk menangani tugas-tugas khusus. Di samping itu, Pemerintah Kanada membentuk organisasi berupa Dewan Menteri-Menteri Kehutanan (Canadian Council of Forest Ministers/CCFM) pada tahun 1985. Dewan yang beranggotakan para menteri yang menangani kehutanan dari pemerintah provinsi, teritori dan federal (nasional) tersebut menangani isu-isu nasional dan internasional serta menyusun arahan untuk menjaga dan mengelola secara lestari hutan-hutan Kanada. Kepemimpinan organisasi dilakukan bergilir untuk jangka waktu satu tahun mulai Oktober sampai dengan September tahun berikutnya. Dewan Menteri
43 tersebut juga menyusun strategi pengendalian kebakaran hutan nasional (Canadian Wildland Fire Strategy/CWFS). Negara di Asia yang memiliki permasalahan kebakaran hutan/lahan serupa dengan Indonesia dan dipandang cukup maju dalam kelembagaannya adalah Thailand. Thailand tidak memiliki undang-undang yang khusus mengatur kebakaran hutan/lahan, namun beberapa undang-undang yang berkaitan dengan kehutanan berisi bagian-bagian yang mengatur hukuman bagi orang-orang yang melakukan pembakaran hutan (Anonim 2008c). Organisasi yang menangani kegiatan pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah Forest Fire Control Division (FFCD) di bawah National Park, Wildlife and Plant Conservation Department. FFCD di tingkat nasional dibagi menjadi 5 subdivisi, yaitu Strategy and Planning, Information and Research, Training and Development, Special Operation, dan Foreign Collaboration, di mana masing-masing subdivisi bekerja sesuai dengan fungsinya yang tergambarkan oleh namanya. Operasional pemadaman berada di bawah tanggung jawab dua subdivisi yaitu Special Operation, yang bertanggung jawab atas pembentukan pos komando, melaksanakan rencana mobilisasi dan operasi penyelamatan, dan Foreign Collaboration yang bertindak sebagai Pusat Pemantauan Kebakaran Nasional dan badan yang ditunjuk untuk kerja sama lintas negara, terutama dalam di bawah Protokol ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution.
2.4. Perangkat Analisis
Penelitian ini mengkaji pengorganisasian dengan menganalisis tiga masalah yaitu peranan organisasi, hubungan antar organisasi, dan efektivitas organisasi. Analisis tersebut dilakukan dengan menggunakan perangkat yaitu Interpretive Structural Modeling (ISM), coordination network analysis dari Bolland dan Wilson (1994) dan Analytical Hierarchy Process (AHP). Organisasi dan pengorganisasian juga merupakan suatu sistem dan oleh sebab itu diperlukan juga pemahaman mengenai sistem.
2.4.1. Interpretive Structural Modeling
44
Interpretive Structural Modeling (ISM) merupakan sebuah metode yang dapat diterapkan terhadap suatu sistem, misalnya suatu jejaring (network) atau masyarakat (society) untuk lebih memahami hubungan-hubungan baik langsung maupun tak langsung di antara komponen-komponen sistem tersebut. ISM ditemukan oleh J. Warfield pada tahun 1973 untuk menganalisis sistem-sistem sosial-ekonomi yang kompleks (Malone 1975). Eriyatno (2003) menyatakan bahwa teknik ISM merupakan alat strukturisasi (structuring tool) untuk hubungan langsung dengan permodelan deskriptif. ISM adalah proses yang mentransformasikan model mental yang tidak terang dan lemah penjelasannya menjadi model sistem yang tampak (visible) serta didefinisikan secara jelas dan bermanfaat untuk beragam tujuan (Eriyatno 2003). Karyana (2007) menggunakan teknik ISM untuk menganalisis posisi dan peranan lembaga-lembaga yang terlibat dalam pengelolaan Daerah Aliran Sungai Ciliwung. Teknik yang serupa tampaknya dapat pula digunakan untuk menganalisis posisi dan peranan organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Langkah-langkah dalam teknik ISM dapat bermacam-macam sesuai dengan kebutuhan analisisnya, namun pada dasarnya dibagi menjadi dua bagian yaitu penyusunan hirarki dan klasifikasi sub-sub elemen.
Adapun langkah-langkah
penerapannya adalah sebagai berikut (Eriyatno 2003; Sing & Kant 2008): (1)
Identifikasi unsur-unsur yang relevan terhadap masalah atau isu. Hal ini dapat dilakukan dengan survei;
(2)
Bangun suatu hubungan kontekstual antara unsur-unsur
dalam bentuk
pasangan-pasangan dari unsur-unsur tersebut yang akan diuji; (3)
Buatlah sebuah matrik SSIM (structural self-interaction matrix) dari unsurunsur yang menunjukkan hubungan berpasangan antara unsur-unsur dalam sistem tersebut;
(4)
Buatlah sebuah matrik ketercapaian (reachability matrix) dari SSIM tadi , dan cek transivitas matriks tersebut – transivitas dari hubungan kontekstual tersebut menjadi asumsi dasar dalam ISM yang menyatakan bahwa jika A berkaitan dengan B dan B berkaitan dengan C, maka A berkaitan dengan C;
45 (5)
Sekat-sekatlah reachability matrix menjadi beberapa level;
(6)
Berdasarkan hubungan-hubungan yang ada dalam reachability matrix tersebut di atas, gambarlah directed graph (digraph) dan hapuslah sambungan-sambungan transitifnya;
(7)
Konversi resultant digraph ke dalam sebuah model berbasis ISM dengan mengganti node-node unsur dengan pernyataan-pernyataan; dan
(8)
Telaah model tersebut untuk mengecek inkonsistensi konseptualnya dan membuat modifikasi-modifikasi yang diperlukan. Pelaksanaan langkah-langkah tersebut di atas relatif rumit kalau dikerjakan
secara manual. Untuk itu, teknik ISM menyediakan program komputer untuk membantu proses yang rumit tersebut. Penentuan unsur-unsur dan hubungan antar unsur-unsur tersebut diperoleh melalui survei dan pendapat pakar yang menguasai permasalahan yang dikaji. ISM dapat menggambarkan hubungan-hubungan antar komponen dalam sistem dan komponen-komponen tersebut dapat berupa organisasi. Penelitian ini mengadopsi metode analisis dengan ISM seperti yang digunakan Karyana (2007) dalam menganalisis posisi dan peranan organisasi.
2.4.2. Analytical Hierarchy Process
Analytical Hierarchy Process (AHP) diperkenalkan oleh Saaty pada tahun 1970 sebagai suatu cara baru untuk mengambil keputusan pada lingkungan atau situasi yang kompleks atau tidak terstruktur (Nurani 2002; Saaty 1993). Situasi tersebut terjadi jika data atau informasi statistik dari masalah yang dihadapi sangat terbatas atau tidak ada sama sekali, dan kalaupun ada hanya bersifat kualitatif yang mungkin hanya didasari oleh persepsi, pengalaman, atau intuisi. Situasi demikian tampaknya terjadi dalam organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia di mana data dan informasi tentang organisasi dirasakan masih sangat minim karena kurangnya penelitian dalam masalah tersebut. AHP menurut Saaty (1993) merupakan suatu alat bantu untuk memecahkan persoalan dengan analisis logis eksplisit. Terdapat tiga prinsip pemikiran analitik dalam AHP yaitu (1) prinsip menyusun hirarki, (2) prinsip menetapkan prioritas, dan (3) prinsip konsistensi logis. Dalam penelitian ini, AHP digunakan untuk menentukan urutan tingkat kepentingan dan bobot dari komponen-komponen
46 efektivitas organisasi. Penetapan urutan dan bobot tersebut sangat penting untuk mengukur efektivitas organisasi dan untuk mengetahui faktor-faktor yang berperan bagi efektivitas organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan.
2.5. Sistem dan Model Konseptual
Studi ini mengkaji organisasi dan pengorganisasian sebagai suatu sistem. Winardi (2005) mengarahkan bahwa dalam memahami suatu organisasi, kita perlu memandangnya dalam keseluruhan kompleksitasnya, bukan sekadar melalui sebuah bidang fungsional atau komponen tertentu saja. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan merupakan sebuah sistem, yang tercermin dari sifat-sifat dasar sistem yang dapat diterapkan pada pengorganisasian tersebut. Suatu sistem menurut Winardi (2005), yang mengutip teori tentang pemikiran sistemik dari Churchman, memiliki lima sifat dasar. Pertama, suatu sistem memiliki sasaran atau tujuan dan upaya untuk mencapainya. Kedua, sistem memiliki lingkungan yang mencakup segala sesuatu yang terletak di luar pengendalian sistem yang bersangkutan dan segala sesuatu yang mendeterminasi performa sistem tersebut. Ketiga, sistem memerlukan sumber daya, yakni semua alat yang tersedia bagi sistem yang bersangkutan untuk melaksanakan kegiatannya dalam mencapai tujuan. Keempat, sistem mempunyai komponenkomponen, yakni misi, pekerjaan atau aktivitas-aktivitas yang harus dilaksanakan oleh sistem yang bersangkutan guna mencapai sasaran-sasarannya. Komponenkomponen juga bisa dalam bentuk departementasi. Kelima, sistem memerlukan manajemen terutama untuk dua fungsi yaitu perencanaan dan pengawasan. Kajian tentang sistem sebenarnya telah ada sejak dulu, di mana para arsitek Mesir telah menggunakan sistem pengukuran dalam konstruksi piramida, astronom Pholenician memelajari sistem perbintangan, dan ahli filsafat Yunani, Plato, telah memelajari sistem kemasyarakatan (Eriyatno 2003). Namun demikian, era sistem baru berkembang setelah Perang Dunia Kedua di mana suatu pengetahuan sistematik dan multidisiplin berkembang untuk operasi militer dan bisnis. Eriyatno lebih lanjut menegaskan bahwa sistem pada masa kini merupakan ilmu yang dilembagakan di dalam institusi akademis dan merupakan suatu bidang
47 keahlian sehingga muncul para ahli sistem. Perhimpunan atau organisasi para ahli sistem mulai dibentuk sejak tahun 1966 di Amerika Serikat. Sebuah sistem adalah himpunan atau gugus elemen yang saling terkait (Purnomo 2005). Sistem merupakan suatu susunan dari bagian-bagian yang saling berhubungan yang bekerja bersama-sama melalui berbagai cara (Pidwirny 2006). Sistem memiliki suatu struktur yang ditentukan oleh bagian-bagiannya dan proses-prosesnya. Lebih lanjut Pidwirny (2006) menjelaskan bahwa di dalam batas-batas sebuah sistem dapat ditemukan tiga hal: (1) unsur-unsur, yakni berbagai macam bagian untuk membangun sistem, (2) atribut-atribut, yakni karakter dari unsur-unsur yang dapat dikenali dan diukur, seperti misalnya jumlah, ukuran, dan sebagainya, dan (3) hubungan-hubungan, yakni
asosiasi-asosiasi
yang terjadi antara unsur-unsur dengan atribut-atribut, yang didasarkan pada sebab dan akibat. Manetch dan Park dalam Eriyatno (2003) mendefinisikan sistem sebagai suatu gugus dari elemen yang saling berhubungan dan terorganisasi untuk mencapai suatu tujuan atau suatu gugus dari tujuan-tujuan. Sistem terdiri atas kelompok-kelompok aktivitas yang berinteraksi dan saling berhubungan. Kelompok-kelompok tersebut dapat merupakan subsistem-subsistem dari sebuah sistem yang besar. Organisasi merupakan sistem sosial yang kompleks dan pengurangan bagian-bagian dari keseluruhan akan mengurangi efektivitas keseluruhan dari organisasi. 3 Smith (2010) juga menyarankan pentingnya memandang organisasi sebagai sebuah sistem, di mana organisasi haruslah dipandang sebagai sebuah kesatuan bukan bagian-bagian. Pemahaman terhadap organisasi dengan cara pandang sistem (system view) akan memberikan pemahaman yang baik mengenai pentingnya hubungan-hubungan antara prosesproses yang terjadi di dalam organisasi, antara para pegawai atau anggota organisasi, dan antara tindakan-tindakan dan hasil-hasilnya. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia juga dapat dipandang sebagai “sistem di dalam sistem” sesuai pandangan Winardi (2005). Banyak organisasi terlibat di dalam pengendalian kebakaran di mana 3
http://en.wikipedia.org/wiki/Systems_theory, [2 Agust 2010]
48 pengorganisasiannya merupakan sebuah sistem dan organisasi-organisasi yang terlibat di dalamnya masing-masing juga merupakan suatu sistem. Sebuah sistem adalah sekumpulan bagian-bagian yang saling terhubungkan, bekerja secara independen maupun bersama-sama dalam mencapai tujuan bersama di dalam suatu lingkungan yang kompleks. Penelitian disertasi ini ingin membuat model dari sistem pengorganisasian bagi pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Model adalah abstraksi dari sebuah sistem (Purnomo 2005). Sistem merupakan sesuatu yang terdapat di dunia nyata, dan model adalah abstraksinya, dan agar
model dapat
menggambarkan kondisi yang senyatanya maka diperlukan perumusan abstraksi yang jelas. Perumusan tersebut memerhatikan prinsip dasar penyusunan sebuah organisasi ataupun sistem pengorganisasian, yang mencakup lima bagian dasar (Winardi 2005) yaitu: (1) inti yang beroperasi (the operating core) yakni mereka yang melaksanakan pekerjaan dasar, (2) puncak strategi (the strategic apex) yakni para manajer puncak yang diberi tanggung jawab menyeluruh sehubungan dengan beroperasinya organisasi yang bersangkutan, (3) garis tengah (the middle line) yakni para manajer yang menghubungkan ‘inti yang beroperasi’ dengan ‘puncak strategis’, (4) teknostruktur (the technostructure) yaitu para ahli analisis yang bertanggung jawab untuk menciptakan bentuk standarisasi tertentu di dalam organisasi yang bersangkutan, dan (5) staf yang memberikan bantuan (the supporting staff) yaitu para karyawan yang berada pada kesatuan staf, yang memberikan bantuan tidak langsung bagi organisasi yang bersangkutan.
49
III. METODE PENELITIAN
3.1. Lingkup Penelitian
Pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia melibatkan banyak organisasi, baik yang secara langsung menangani tindakan-tindakan pengendalian maupun yang secara tidak langsung menangani hal-hal yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hasil identifikasi terhadap organisasiorganisasi yang dimaksud mendapatkan sebanyak 40 organisasi dari tingkat nasional, provinsi dan kabupaten yang terlibat. Semua organisasi tersebut menjadi obyek pengamatan bagi analisis posisi dan peranan organisasi dan mekanisme hubungan antar organisasi, sedangkan untuk efektivitas organisasi hanya dilakukan terhadap organisasi-organisasi pemerintah yang menangani secara langsung pengendalian kebakaran hutan/lahan. Organisasi-organisasi tersebut memiliki visi, misi, tugas dan fungsi yang berbeda-beda, namun selama ini terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pengukuran efektivitas terhadap masing-masing organisasi tersebut didasarkan pada kriteria yang sama agar dapat dilakukan pembandingan efektivitas. Kriteria yang dimaksud yaitu kondisi yang mendukung efektivitas organisasi dalam menjalankan keseluruhan fungsi pengendalian kebakaran hutan/lahan yang mencakup pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca kebakaran.
3.2. Lokasi dan Waktu Penelitian
Pengumpulan data di tingkat nasional dilaksanakan di Jakarta dan sekitarnya di mana kantor dari organisasi atau instansi-instansi tersebut berada (Lampiran 2). Pengumpulan data pada organisasi atau instansi di tingkat provinsi dilakukan di dua lokasi yaitu Riau dan Kalimantan Barat dan untuk organisasi atau instansi tingkat kabupaten/kota dipilih dua kabupaten/kota di masing-masing provinsi tersebut yaitu Kota Dumai dan Kabupaten Inderagiri Hulu di Riau dan Kabupaten Ketapang dan Kabupaten Kubu Raya di Kalimantan Barat.
50 Kedua provinsi tersebut dipilih karena termasuk dalam kategori Daerah Rawan Kebakaran I (paling rawan kebakaran hutan/lahan) menurut klasifikasi dari Dit PKH. Hal ini ditunjukkan antara lain oleh jumlah akumulasi titik panas (hotspot) selama 10 tahun terakhir di mana kedua provinsi tersebut termasuk di antara lima provinsi dengan jumlah titik panas tertinggi (Lampiran 1) dan dianggap sebagai sumber dari polusi asap kebakaran hutan/lahan di negara-negara tetangga yaitu Malaysia, Singapura, dan Brunei Darussalam. Kedua provinsi tersebut telah mengembangkan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan, termasuk dalam hal pengorganisasian yang relatif lebih baik. Kabupaten Inderagiri Hulu dan Kota Dumai di Provinsi Riau dipilih karena keduanya merupakan daerah rawan kebakaran hutan/lahan baik dari segi frekuensi kebakaran yang tinggi dengan indikasi tingginya jumlah titik panas maupun dari segi kondisi daerahnya yang memiliki obyek penting rawan kebakaran yaitu banyaknya kilang-kilang dan jaringan pipa minyak. Kabupaten Ketapang dan Kabupaten Kubu Raya juga merupakan daerah rawan kebakaran di Kalimantan Barat. Kabupaten Ketapang memiliki kawasan konservasi yaitu Taman Nasional Gunung Palung, sedangkan Kabupaten Kubu Raya merupakan daerah yang penting di mana terdapat Bandar Udara Supadio Pontianak yang operasinya dipengaruhi oleh kondisi udara yang berkaitan antara lain dengan kebakaran hutan/lahan.
Hal tersebut telah memberikan data dan informasi yang lebih
lengkap bila dibandingkan dengan daerah-daerah lain terutama untuk analisis peranan organisasi dan hubungan antar organisasi. Penelitian dilaksanakan selama 12 bulan mulai Juni 2009 sampai dengan Juni 2010. Kegiatannya mencakup tiga tahapan yaitu pengumpulan data, pengolahan data, dan analisis data.
3.3. Bahan dan Alat
3.3.1. Bahan Bahan-bahan yang digunakan dalam penelitian ini meliputi lembar daftar pertanyaan (kuisioner atau angket penelitian) yang terdiri atas tiga macam yaitu:
51
1.
Angket penelitian untuk mengumpulkan pendapat pakar tentang posisi dan peranan organisasi, dan bobot komponen pengukuran efektivitas organisasi;
2.
Angket penelitian untuk mengumpulkan data berupa pendapat dari responden praktisi organisasi tentang peranan dan mekanisme hubungan antar organisasi;
3.
Angket penelitian mengumpulkan data berupa pendapat responden praktisi organisasi untuk pengukuran efektivitas organisasi.
3.3.2. Alat Alat-alat yang digunakan dalam penelitian ini meliputi alat-alat tulis, perekam suara (recorder), kamera, dan seperangkat komputer.
3.4. Jenis Data
Data yang dikumpulkan dan dianalisis dalam penelitian ini meliputi data sekunder dan data primer baik berupa data kuantitatif maupun data kualitatif. a.
Data sekunder adalah berupa dokumen tertulis, gambar, film, dan file komputer yang
berisi profil organisasi,
laporan-laporan, peraturan
perundang-undangan, prosedur-prosedur, dan sebagainya. Data tentang profil organisasi meliputi nama organisasi,
landasan pembentukan
organisasi; visi dan misi; struktur organisasi; jumlah dan komposisi sumber daya manusia menurut tingkat pendidikan, pelatihan yang pernah diikuti, dan daftar absensi; dan jenis dan jumlah sarana dan prasana yang dimiliki. Di samping itu, data sekunder juga mencakup data tentang kondisi umum lokasi penelitian, jumlah akumulasi titik panas dan data cuaca selama 10 tahun terakhir di seluruh Indonesia, di Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat, serta di empat kabupaten/kota yang menjadi lokasi pengamatan.
52 b.
Data primer meliputi hasil pengamatan terhadap situasi dan kondisi terkini dari organisasi, pendapat tentang posisi dan peranan organisasi, hubungan antar organisasi, dan kapasitas dari organisasi-organisasi yang diamati .
3.5. Populasi dan Sampel
Populasi yang diamati dalam penelitian ini adalah organisasi-organisasi yang terkait dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hasil identifikasi awal mendapatkan sebanyak 40 organisasi yang terdiri dari 19 organisasi di tingkat nasional, dua organisasi swasta tingkat nasional, sembilan organisasi pemerintah di tingkat provinsi dan 10 organisasi pemerintah di tingkat kabupaten/kota. Jumlah organisasi inilah yang digunakan pada awal pengumpulan data, tetapi dalam perkembangannya selama proses pengumpulan didapatkan beberapa organisasi lain yang perlu diamati juga sehingga pada akhirnya jumlah organisasi adalah 46 sebagaimana disajikan dalam daftar organisasi pada Lampiran 2. Analisis posisi dan peranan organisasi dan mekanisme hubungan antar organisasi dilakukan terhadap semua organisasi sebagai obyek pengamatan, sedangkan untuk analisis efektivitas organisasi dipilih organisasi-organisasi yang secara langsung menangani pengendalian kebakaran hutan/lahan. Di tingkat nasional yaitu Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan Kementerian Kehutanan (Dit PK), Direktorat Perlindungan Perkebunan Kementerian Pertanian (Dit Linbun), Asisten Deputi Bidang Pengelolaan Kerusakan Hutan dan Lahan Kementerian Negara Lingkungan Hidup (Asdep PKHL), Direktorat Tanggap Darurat BNPB (Dit TD). Di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota yaitu instansi-instansi yang menangani kehutanan, pertanian, perkebunan, dan lingkungan hidup. Responden untuk analisis posisi dan peranan organisasi diambil dari dua kategori yaitu responden praktisi dan responden pakar. Responden praktisi adalah pegawai yang bekerja di organisasi-organisasi yang terkait dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan yang dipilih secara purposive sampling yaitu dengan menetapkan secara sengaja responden yang akan diwawancarai atau diberikan daftar pertanyaan. Sampel yang dipilih adalah para pejabat pada eselon IV s/d II
53
atau yang setara dari masing-masing organisasi yang terkait dengan kebakaran hutan/lahan. Responden praktisi tersebut juga dipilih dalam pengumpulan data untuk analisis hubungan antar organisasi. Responden pakar dipilih berdasarkan bidang keahliannya sebanyak lima orang yaitu tiga orang di bidang kebakaran hutan/lahan dan dua orang di bidang kelembagaan. Jumlah responden untuk analisis efektivitas organisasi ditetapkan dengan teknik pengambilan contoh stratifikasi di mana populasi pada tiap organisasi yang diamati dibagi berdasarkan stratanya, dalam hal ini adalah tingkatan jabatan yang meliputi pimpinan dan staf. Responden dari strata pimpinan, yakni para pejabat dari tingkat eselon II sampai dengan eselon IV dipilih secara purposive sampling, yaitu mereka yang menangani masalah yang terkait dengan kebakaran hutan/lahan, sedangkan staf dipilih secara acak sederhana (simple random sampling) di mana setiap staf diberi nomor, kemudian sampel yang diinginkan ditarik secara acak dengan menggunakan undian. Jumlah sampel ditetapkan 50% dari jumlah staf pada tiap eselon IV yang terpilih pada purposive sampling tersebut di atas.
3.6. Rancangan Penelitian
Penelitian ini dibagi ke dalam lima kegiatan analisis yang meliputi: (1) analisis posisi dan peranan organisasi, (2) analisis hubungan antar organisasi, dan (3) analisis efektivitas organisasi, (4) analisis terhadap kondisi kebakaran hutan/lahan, dan (5) analisis terhadap sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di berbagai negara. Di dalam rancangan penelitian ini, masing-masing kegiatan tersebut akan diuraikan mengenai metode pengumpulan data, variabel yang diamati, dan metode analisisnya.
3.6.1.
Instrumen Penelitian
Penelitian ini menggunakan instrumen penelitian berupa kuisioner atau daftar pertanyaan atau angket penelitian untuk diisi oleh responden. Peneliti tidak menemukan angket penelitian dari penelitian-penelitian terdahulu yang dapat
54 langsung digunakan untuk penelitian ini. Oleh karena itu, peneliti menyusun sendiri angket penelitian tersebut. Untuk meyakinkan bahwa angket penelitian yang digunakan memiliki ketepatan yang memadai sebagai alat ukur dalam pengertian cukup akurat dan konsisten dalam mengukur apa yang diukur, dan memiliki ketepatan yang memadai tentang apa yang ingin diukur, maka dilakukan uji validitas dan reliabilitas (Nazir 2003; Sevilla et al. 1993). Uji validitas dan reliabilitas angket penelitian dilakukan dengan metode Cronbach’s Alpha (Nazir 2003). Prosedur yang ditempuh adalah dengan meminta responden untuk mengisi angket yang sama dua kali dalam tenggang waktu yang tidak lama. Pengulangan tersebut memperoleh dua data, yang kemudian diolah dengan menggunakan bantuan program komputer SPSS 16.0 (Statistical Package for Social Science) untuk mendapatkan indeks korelasi (r). Nilai r-hasil kemudian dibandingkan dengan nilai r-tabel yang sudah tersedia. Jika r-hasil bernilai positif (> 0) dan r-hasil
> r-tabel, maka butir atau variabel tersebut adalah valid.
Pengukuran reliabilitas dilakukan dengan cara yang sama dan memperoleh nilai ralpha. Sebuah pertanyaan dinyatakan andal jika r-alpha positif dan r-alpha > rtabel. Suatu angket dinyatakan sah (valid) jika pertanyaan pada suatu angket mampu untuk mengungkapkan sesuatu yang akan diukur oleh angket tersebut dan angket dinyatakan andal (reliable) jika jawaban seseorang terhadap pertanyaan adalah konsisten atau stabil dari waktu ke waktu.
3.6.2.
Analisis Posisi dan Peranan Organisasi Sebagaimana dikemukakan di atas bahwa banyak organisasi yang terlibat
dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan baik di tingkat nasional, tingkat provinsi
maupun tingkat
kabupaten.
Masing-masing
organisasi tersebut
semestinya memiliki posisi dan peranan dan para pimpinan organisasi tersebut mengetahui dan memahami posisi dan peranan tersebut. Analisis posisi dan peranan organisasi ini dimaksudkan untuk dua hal yaitu (a) mengetahui tingkat keterlibatan para pemangku kepentingan (stakeholders) atau organisasi di tingkat nasional, tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota dalam perumusan kebijakan dan masing-masing bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca-kebakaran, dan (b) mengetahui
55
posisi organisasi-organisasi dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Peranan merupakan sekumpulan tanggung jawab yang harus dilaksanakan dalam sebuah pekerjaan (McNamara 2010), dan dalam penelitian ini peranan organisasi dilihat berdasarkan pada: (1) profil organisasi yang terdiri dari visi dan misi, struktur organisasi, berbagai macam rencana yang mencakup rencana strategis (renstra) dan rencana kerja (renja), dan uraian tugas, fungsi, wewenang dan tanggung jawab; (2) bidang yang diemban dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan; dan (3) pendapat responden dari organisasi yang bersangkutan mengenai peranan organisasinya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Posisi organisasi ditentukan berdasarkan pada tingkat pengaruh dan kepentingannya dalam hal-hal sebagai berikut: (i) perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan (ii) sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan, (iii) pencegahan kebakaran hutan/lahan, (iv) pemadaman kebakaran hutan/lahan, (v) rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan, dan (vi) tindakan yustisi kebakaran hutan/lahan. Metode pengumpulan data. Pengumpulan data dilakukan dengan pengamatan berstruktur (Nazir 2003) di mana aspek-aspek dari aktivitas yang akan diamati yang relevan dengan masalah dan tujuan penelitian telah diketahui. Data yang akan dikumpulkan meliputi data sekunder dan data primer. Data sekunder adalah berupa profil organisasi seperti tersebut di atas dan catatan tentang keterlibatan organisasi dalam kegiatan pengendalian kebakaran hutan/lahan selama 10 tahun terakhir. Pengumpulan data sekunder dilakukan dengan menyalin dokumendokumen yang mengandung data yang dimaksud. Data primer yang dikumpulkan adalah berupa pendapat atau persepsi responden. Pengumpulan data primer untuk analisis tingkat pengetahuan dan pemahaman terhadap peranan organisasi dilakukan dengan angket penelitian pada Lampiran 3 sub A. Angket diisi oleh responden yang terdiri dari para pimpinan organisasi.
56 Data primer untuk mengetahui posisi dan peranan organisasi dikumpulkan melalui pengisian angket penelitian oleh para pakar seperti pada Lampiran 4. Lima orang pakar dipilih sebagai responden yang mewakili masing-masing dua orang untuk bidang kelembagaan, dua orang bidang kebakaran hutan, dan seorang bidang bencana alam. Setiap pakar diminta untuk mengisi angket penelitian dengan memberikan penilaian perbandingan antara organisasi-organisasi pada masing-masing tingkatan (nasional, provinsi, dan kabupaten) dalam hal: (a) tingkat pengaruhnya dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan; (b) tingkat kepentingannya dalam sistem peringatan dan deteksi dini kebakaran hutan/lahan; (c) tingkat kepentingannya dalam upaya pencegahan kebakaran hutan/lahan; (d) tingkat kepentingannya dalam operasi pemadaman kebakaran hutan/lahan; (e) tingkat kepentingannya dalam program rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan; (f) tingkat kepentingannya dalam tindakan yustisi kebakaran hutan/lahan. Analisis data. Analisis data dilakukan untuk menjawab kedua tujuan dari analisis posisi dan peranan organisasi. (1)
Tingkat pengetahuan dan pemahaman organisasi terhadap peranannya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Data diolah dengan metode analisis desktiptif. Analisis data dilakukan dengan menafsirkan data sekunder dan hasil wawancara. Data yang terkumpul diedit untuk melihat kelengkapan dan konsistensinya, dan dikodifikasi untuk memudahkan analisis dan menafsirkan data tersebut. Penafsiran data akan menunjukkan hal-hal antara lain sebagai berikut: •
Persentasi jumlah organisasi yang secara eksplisit menyatakan peranannya terkait dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan;
•
Persentasi jumlah pejabat yang memahami peranan organisasinya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan;
•
Persentasi jumlah organisasi atau pejabat dalam organisasi yang telah memberikan perhatian terhadap informasi yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan;
57 •
Persentasi jumlah organisasi atau pejabat dalam organisasi yang sering terlibat dalam kegiatan pengendalian kebakaran hutan/lahan; dan sebagainya.
(2)
Posisi dan peranan organisasi-organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Data yang diperoleh dari pengisian kuesioner oleh para pakar diolah dan
dianalisis dengan Interpretive Structural Modeling (ISM) yang dilengkapi program komputernya. Hasil analisis tersebut akan memberikan gambaran mengenai posisi organisasi-organisasi yang terkait dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan berdasarkan variabel-variabel seperti tersebut di atas. Hasil analisis tersebut juga dapat memberikan gambaran mengenai organisasiorganisasi yang berperanan dalam aspek-aspek dari pengendalian kebakaran hutan/lahan yakni: (a) perumusan kebijakan, (b) sistem peringatan dan deteksi dini, (c) pencegahan kebakaran, (d) pemadaman kebakaran, (e) rehabilitasi kawasan bekas kebakaran, dan (f) tindakan yustisi kebakaran hutan/lahan.
3.6.3. Analisis Hubungan Antar Organisasi Analisis ini dimaksudkan untuk mengetahui dua hal yaitu (1) pola hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, dan (2) tingkat pengetahuan dan pemahaman pemangku kepentingan mengenai hubungan antar organisasi di Indonesia. Hubungan antar organisasi yang dimaksud sebenarnya dapat diuraikan secara lebih rinci untuk masing-masing kegiatan pengendalian kebakaran yang meliputi pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca kebakaran dan untuk masing-masing tingkatan yaitu nasional, provinsi dan kabupaten serta kombinasi antara kegiatan dan tingkatan tersebut. Oleh karena keterbatasan waktu dan kurangnya urgensi dari kerincian tersebut, maka penelitian ini hanya mengambil tingkatan, tanpa merinci kegiatan pengendalian kebakaran. Oleh karenanya, untuk tujuan analisis yang pertama akan diamati variabel-variabel sebagai berikut: a.
Hubungan kerja antar organisasi di level nasional;
b.
Hubungan kerja antar organisasi di level provinsi;
58 c.
Hubungan kerja antar organisasi di level kabupaten;
d.
Hubungan kerja antar organisasi antar level;
Metode Pengumpulan Data. Data yang dikumpulkan meliputi data sekunder dan data primer. Data sekunder terdiri dari profil organisasi yang berisi struktur organisasi dan prosedur-prosedur yang berisi garis-garis komando dan koordinasi internal maupun eksternal. Pengumpulan data sekunder dilakukan dengan cara menyalin, memfotokopi, atau mengopi file dokumen-dokumen yang berisi data tersebut. Data primer untuk mengetahui tingkat pengetahuan dan pemahaman pemangku kepentingan mengenai mekanisme hubungan antar organisasi adalah berupa pendapat atau persepsi responden. Data tersebut diperoleh dari pengisian angket penelitian pada Lampiran 3, sub B, yang menggambarkan pengetahuan dan pemahaman mereka tentang ada tidaknya mekanisme hubungan secara terstruktur di dalam internal organisasinya maupun antara organisasinya dengan organisasiorganisasi lain dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Data primer untuk mengetahui pola hubungan antar organisasi adalah berupa pendapat atau persepsi responden, yang diperoleh dari pengisian angket penelitian pada Lampiran 3, sub C, mengenai hubungan organisasinya dengan organisasi-organisasi lain. Untuk hal tersebut, dilakukan langkah-langkah sebagai berikut: (1)
Mengidentifikasi 40 organisasi yang dipandang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan baik di tingkat nasional, provinsi, maupun kabupaten, sebagaimana tertuang di dalam Lampiran 2;
(2)
Memilih secara purposive para pimpinan (eselon II – IV) dari masingmasing organisasi tersebut dengan meminta mereka menjawab beberapa pertanyaan pada angket penelitian hubungan antar organisasi. Secara spesifik mereka diminta menyebutkan hubungan organisasinya dengan organisasi-organisasi lain yang diamati dengan menjawab pertanyaanpertanyaan: a)
Apakah organisasi anda memberikan bantuan layanan kepada organisasi lain tersebut?
b)
Apakah organisasi anda menerima bantuan layanan dari organisasi lain tersebut?
59
c)
Seberapa jauh organisasi lain tersebut telah membantu organisasi anda dalam mencapai tujuannya? Para responden diminta menjawab pertanyaan a) dan b) dengan “ya”
atau “tidak”, dan untuk pertanyaan c) dengan menggunakan skala Likert 5 tingkatan yaitu mulai dari ‘sangat membantu’ sampai dengan ‘sangat tidak membantu’. Selain itu, kepada responden ditanyakan jenis-jenis layanan yang dapat ditawarkan oleh organisasinya kepada organisasi lain dalam kaitannya dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan. (3)
Responden diminta menyebutkan nama dan jabatan orang-orang yang mereka kenal dan pernah bekerja sama dari organisasi-organisasi lain dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Analisis Data. Analisis data untuk mengetahui pola hubungan antar organisasi dilakukan dengan prosedur analisis jejaring (network analysis procedure) yang digunakan Bolland dan Wilson (1994). Adapun prosedur yang dimaksud adalah sebagai berikut: Bantuan
Layanan.
Analisis
untuk
bantuan
layanan
dilakukan
dengan
menganalogikan pendapat Bolland dan Wilson (1994) yakni mengukur rujukan klien (client referrals). Dalam menganalisis bantuan layanan tersebut, digunakan kombinasi pertanyaan a) dan b) dari kuisioner hubungan antar organisasi untuk memperoleh sebuah ukuran dari bantuan layanan yang terkonfirmasi. Untuk itu, disusun sebuah adjacent matrix 39x39 dari bantuan layanan A (L) = a (L)[ij] , sedemikian rupa sehingga a (L)[ij] = 1 jika organisasi i terindikasi memberikan bantuan layanan ke organisasi j dan j terindikasi menerima bantuan layanan dari i, jika sebaliknya, maka a (L)[ij] = 0. Administratif. Seperti dikemukakan Bolland dan Wilson (1994), hubungan administratif antar organisasi biasanya melibatkan transaksi sumberdaya yang memungkinkan organisasi tersebut lebih efektif dalam mencapai tujuannya. Jenis sumber daya yang ditransaksikan bisa bermacam-macam. Dalam analisis ini, transaksi semua jenis sumber daya dikombinasikan dalam satu pertanyaan yaitu pertanyaan c) yang dijawab responden dengan skala lima tingkat. Dari respon tersebut dibuat matrik 39x39 dengan G = g [ij] , yang menunjukkan sejauh mana organisasi i bergantung pada organisasi j untuk mencapai tujuannya. Hubungan
60 antar organisasi kemudian dilihat dengan membuat adjacent matrix A (G) = a (G)[ij] , dengan a (G)[ij] = 1 jika g [ij] + g [ji] > 2,50, yang menyatakan bahwa dua organisasi saling membantu dalam mencapai tujuan, dan jika sebaliknya maka a (G)[ij] = 0, yang artinya kedua organisasi tidak saling membantu dalam mencapai tujuan. Perencanaan. Bolland dan Wilson (1994) melihat bahwa hubungan antar organisasi dalam hal perencanaan atau agenda setting dapat dicermikan oleh adanya pertukaran gagasan dan informasi antar dua individu. Namun perhatian terhadap organisasi merupakan determinan penting dari agenda bersama, oleh karenanya diasumsikan bahwa level hubungan antar individu mencerminkan hubungan level organisasi. Nama orang-orang yang disebutkan oleh responden saling dicocokkan antar organisasi-organisasi tersebut untuk melihat ada tidaknya di antara mereka yang saling mengenal. Untuk itu, analisis ini melihat afiliasi dari orang-orang tersebut, kemudian ditetapkan kaitan antara dua organisasi i dan j dengan cara jika sedikitnya satu orang yang berafiliasi dengan organisasi i memiliki hubungan agenda setting dengan sedikitnya satu orang dari organisasi j, maka dikatakan bahwa terdapat hubungan planning antara organisasi i dengan organisasi j. Dari langkah pengumpulan data primer nomor (3) tersebut dibuat adjacent matrix 39x39 A (A) = a (A)[ij] , di mana a (A)[ij] = 1 jika ada hubungan, dan jika sebaliknya maka a (A)[ij] = 0. Analisis untuk mengetahui tingkat pengetahuan dan pemahaman responden terhadap hubungan organisasinya dengan organisasi lain dilakukan dengan metode analisis deskriptif. Data yang terkumpul diedit dan dikodifikasi untuk melihat kelengkapan dan konsistensinya. Data ditabulasi dengan bantuan program komputer SPSS dan diinterpretasi untuk mengetahui hal-hal sebagai berikut: (1)
Persentasi banyaknya organisasi yang telah memiliki mekanisme hubungan kerja yang terstruktur yang meliputi: a)
hubungan antar organisasi internal;
b)
hubungan
antar
organisasi
pada
tingkatan
organisasi
yang
bersangkutan; c) (2)
hubungan dengan organisasi-organisasi pada tingkatan-tingkatan lain;
Persentasi banyaknya pejabat atau pemimpin yang telah mengetahui dan memahami mekanisme hubungan kerja yang meliputi butir-butir a) sampai dengan c) tersebut pada nomor (1) di atas.
61
(3)
Hubungan antara pengetahuan dan pemahaman pejabat atau pemimpin organisasi tersebut dengan keberadaan mekanisme hubungan yang terstruktur.
3.6.4. Analisis Efektivitas Organisasi Analisis efektivitas organisasi dimaksudkan untuk dua hal yaitu: (1) mengetahui tingkat efektivitas dari organisasi-organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan, dan (2) mengetahui faktor-faktor yang paling berperan bagi efektivitas organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan. Metode Pengumpulan Data. Data untuk analisis efektivitas organisasi diperoleh dari pengisian angket penelitian pada Lampiran 5. Angket diisi oleh responden yang dipilih melalui proses pengambilan sampel seperti dijelaskan pada sub bab 3.5 di atas. Angket penelitian berisi unsur-unsur dari lima komponen efektivitas organisasi seperti tersebut di bawah ini. 1.
Visi dan misi: a.
Pernyataan visi dan misi organisasi.
b.
Keterkaitan visi dan misi organisasi dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan.
c.
Tingkat pemahaman terhadap visi dan misi organisasi.
d.
Rencana strategis dan rencana kerja.
e.
Tingkat pemahaman terhadap keterkaitan antara rencana kerja jangka pendek dengan rencana strategis.
2.
Struktur organisasi: a.
Departementasi yang menggambarkan fungsi-fungsi pengendalian kebakaran hutan/lahan.
b.
Standar kompetensi orang-orang (pejabat) yang menduduki posisiposisi dalam struktur organisasi.
c.
Uraian tugas posisi-posisi dalam struktur organisasi.
d.
Tingkat pemahaman terhadap uraian tugas posisi-posisi dalam struktur organisasi secara menyeluruh.
62 e.
Kesetaraan wewenang dan tanggung jawab (equal authority and responsibility) untuk tiap-tiap posisi dalam struktur organisasi.
3.
f.
Ketepatan rentang pengelolaan (span of management).
g.
Ketepatan kesatuan komando (unity of command)
Sumber daya manusia (SDM): a.
Staffing - rasio jumlah anggota organisasi yang pernah mengikuti pelatihan dalkarhutla dari jumlah keseluruhan anggota.
b.
Human Resource Development (HRD) - tingkat kepuasan anggota organisasi terhadap sistem pengembangan SDM
c.
Compensation - tingkat kepuasan anggota organisasi terhadap sistem penghargaan dan hukuman
d.
Health and safety – tingkat kepuasan anggota organisasi terhadap layanan kesehatan dan keselamatan kerja
e. 4.
Tingkat kepuasan terhadap hubungan atasan dan bawahan
Sarana dan prasarana: a.
Ketersediaan sarana dan prasarana untuk menjalankan organisasi
b.
Kemampuan organisasi dalam sistem pengembangan sarana dan prasarana organisasi.
5.
Mekanisme kerja: a.
Kelengkapan prosedur kerja
b.
Pemahaman terhadap prosedur kerja
c.
Tingkat kelancaran pelaksanaan prosedur kerja
d.
Tingkat ketepatan tindakan yang diambil dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan
e.
Tingkat keterlibatan dengan organisasi-organisasi lain
f.
Tingkat kelancaran dalam keterlibatan dengan organisasi-organisasi lain.
Kelima komponen atau kriteria efektivitas organisasi tersebut tentunya memiliki tingkat kepentingan atau pengaruh yang berbeda-beda terhadap efektivitas. Urutan tingkat kepentingan kriteria-kriteria tersebut ditentukan berdasarkan pendapat para responden pakar dengan AHP melalui angket penelitian pada Lampiran 6.
63
Tingkat kepentingan tersebut kemudian digunakan dalam penghitungan skor kriteria efektivitas organisasi seperti diuraikan dalam prosedur penghitungan pada Lampiran 7.
3.6.5. Analisis Titik Panas (Hotspot) Analisis titik panas dimaksudkan untuk mengetahui kecenderungan perkembangan jumlah akumulasi titik panas pada periode tertentu, dalam hal ini 10 tahun terakhir yakni dari tahun 2000 sampai dengan 2009 dan hubungan antara jumlah
akumulasi
titik
panas
dengan
kondisi
faktor-faktor
yang
mempengaruhinya, terutama kondisi cuaca, serta prediksi perkembangan jumlah titik panas ke depan. Perkembangan jumlah titik panas tersebut dikaitkan dengan kinerja organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Metode Pengumpulan Data. Data yang dikumpulkan adalah data sekunder berupa data selama 10 tahun terakhir yang terdiri atas rekapitulasi jumlah titik panas tahunan, jumlah titik panas bulanan, kondisi curah hujan dan kelembaban udara bulanan dan tahunan dari seluruh provinsi di Indonesia, terutama dari Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat serta empat kabupaten/kota lokasi penelitian. Pengumpulan data titik panas dilakukan di kantor Dit. PKH di Jakarta, sedangkan data cuaca diperoleh di kantor Badan Meteorologi, Klimatologi dan Geofisika (BMKG) Nasional di Jakarta. Pengumpulan data dilakukan dengan cara menyalin atau mengopi dokumen yang berisi data tersebut di atas. Analisis Data. Data diolah dengan analisis statistik untuk mengetahui tren perkembangan jumlah titik panas pada periode tertentu dan korelasi antara jumlah titik panas dengan kondisi faktor-faktor yang memengaruhinya, terutama curah hujan dan kelembaban udara.
3.6.6. Analisis Terhadap Sistem Pengorganisasian di Beberapa Negara Analisis ini dimaksudkan untuk memperoleh gambaran dan menarik pelajaran dari sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang diterapkan di beberapa negara.
64 Metode Pengumpulan Data. Data yang dikumpulkan adalah data sekunder berupa dokumen, publikasi, artikel atau laporan yang berisi profil, kegiatan, dan pendapat-pendapat
mengenai
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan di beberapa negara antara lain Amerika Serikat, Kanada, Australia, Thailand, dan Malaysia. Data diperoleh dari instansi pemerintah yang sering berhubungan dengan negara-negara tersebut dalam kaitannya dengan kebakaran hutan/lahan, yaitu Dit. PKH-Kemenhut dan Asdep PKHL-KLH. Di samping itu, data juga diperoleh dari internet. Pengumpulan data dilakukan dengan menyalin atau mengunduh dokumen-dokumen tersebut. Analisis Data. Analisis dilakukan dengan metode deskriptif-kualitatif menggunakan bahan dokumen (Bungin 2007). Keabsahan dokumen dicek dengan asumsi bahwa dokumen yang diperoleh dari instansi pemerintah dan situs resmi dari instansi yang bersangkutan merupakan dokumen yang sah. Analisis dilakukan terhadap isi dokumen dan diperkaya dengan bahan-bahan lain berupa artikelartikel yang berkaitan dan pengalaman pribadi peneliti.
BAB IV KEADAAN UMUM LOKASI PENELITIAN Pengumpulan data penelitian ini dilaksanakan di Jakarta dan Bogor untuk organisasi-organisasi tingkat nasional, di Pekanbaru dan Pontianak masingmasing untuk tingkat provinsi dan di Dumai, Rengat, Pontianak, dan Ketapang masing-masing untuk organisasi tingkat kabupaten/kota. Bab ini menguraikan secara singkat keadaan umum setiap lokasi penelitian tersebut yang meliputi kondisi geografi, topografi, iklim dan demografi, serta kondisi pengelolaan kebakaran hutan dan lahan.
4.1. Tingkat Nasional
Pengumpulan data penelitian pada organisasi-organisasi tingkat nasional dilaksanakan di kantor organisasi-organisasi tersebut. Kantor-kantor tersebut berada di Jakarta atau Bogor dengan alamat masing-masing dapat dilihat pada Lampiran
2.
Hasil
identifikasi
terhadap
organisasi-organisasi
tersebut
menunjukkan bahwa organisasi-organisasi yang sekarang aktif menangani atau terlibat dalam penanganan kebakaran hutan/lahan adalah Kementerian Kehutanan (Kemenhut),
Kementerian
Pertanian
(Kementan),
Kementerian
Negara
Lingkungan Hidup (KNLH), BNPB, BMKG,dan LAPAN. Uraian selengkapnya mengenai organisasi-organisasi tersebut disampaikan pada Bab V sub bab tentang posisi dan peranan organisasi.
4.2. Tingkat Provinsi
4.2.1. Provinsi Riau Provinsi Riau menurut Badan Pusat Statistik Provinsi Riau 4 mempunyai luas wilayah 8.867.267 hektar yang membentang dari lereng Bukit Barisan sampai 4
http://riau.bps.go.id/publikasi-online/riau-dalam-angka/bab-1-keadaan-geografis.html-0
66 dengan Selat Malaka. Letaknya secara geografis berada di antara 01o05'00’’ Lintang Selatan (LS) sampai 02o25'00’’ Lintang Utara (LU) dan antara 100o00'00’’ - 105o05'00’’ Bujur Timur (BT). Wilayah tersebut menurut RTRWP berdasarkan Perda Provinsi Riau Nomor 10 Tahun 1994, terbagi atas peruntukan lahan yang meliputi: Arahan Pengembangan Kehutanan 2,801 juta ha, kawasan lindung 0,373 juta ha, kawasan lindung gambut 1,210 juta ha, lahan gambut 3,857 juta ha, cagar alam 0,514 juta ha, kawasan sektor danau dan waduk 20,7 ribu ha, dan areal penggunaan lain/budidaya non kehutanan 4,534 juta ha.
Gambar 3 Peta Provinsi Riau (Sumber: Website Resmi Pemerintah Provinsi Riau - http://www.riau.go.id/). Kondisi topografinya didominasi oleh dataran rendah dengan kemiringan lahan 0 – 2 persen dan agak bergelombang dengan elevasi berkisar antara 2 – 91 meter di atas permukaan laut. Sebagian besar dari daratan merupakan formasi jenis tanah alluvium (endapan) terutama di daerah bencah berawa di sepanjang pantai Iklim di Provinsi Riau termasuk dalam tipe tropika basah dengan dua musim yaitu musim kemarau dan musim hujan di mana rata-rata curah hujan antara
67 2000‑3000 mm per tahun dan rata-rata 167 hari hujan per tahun. Kabupaten Rokan Hulu merupakan daerah yang paling sering ditimpa hujan yaitu 217 hari per tahun. Selanjutnya, berturut-turut daerah Pekanbaru 207 hari, Kabupaten Indragiri Hulu 190 hari, Kota Dumai 169 hari, dan Kabupaten Rokan Hilir 63 hari hujan per tahun. Jumlah curah hujan tertinggi menurut data tahun 2008 adalah di Kota Pekanbaru yakni 3.068,3 mm disusul Kota Dumai 2.794,5 mm, dan terendah Kab. Rokan Hilir sebesar 1.944,0 mm. Suhu udara rata-rata 27,4o C dengan suhu minimum 23,2o C dansuhu maksimum 32,5o C. Penduduk Provinsi Riau menurut sensus tahun 2007 5 berjumlah 5.070.952 jiwa, dengan laju pertumbuhan 3,1% per tahun. Jumlah penduduk tertinggi di Kota Pekanbaru yakni 779.899 jiwa dan terendah di Kota Dumai yaitu 231.121 jiwa. Suku Melayu merupakan mayoritas penduduk, sedangkan suku-suku lain yang ada meliputi Bugis dan Makasar, Banjar, Mandailing, Batak, Jawa, Minangkabau dan Cina. Sebagian besar penduduk (52,92%) bekerja di sektor pertanian dan berikutnya di sektor perdagangan (13,98%). Provinsi Riau termasuk salah satu dari 14 daerah paling rawan kebakaran hutan dan lahan
atau Daerah Rawan I (Ditlinhutbun 2003). Pengelolaan
kebakaran hutan dan lahan pada tingkat provinsi dilakukan oleh Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan (Pusdalkarhutla) Propinsi Riau yang dibentuk dengan Keputusan Gubernur Riau nomor 1 tahun 2003 dan diperbarui dengan Peraturan Gubernur Riau nomor 6 tahun 2006. Pusdalkarhutla Provinsi tersebut menangani kasus-kasus kebakaran hutan dan lahan di wilayah lintas batas kabupaten/kota,
sedangkan penanganan kebakaran
hutan dan
lahan di
kabupaten/kota dilaksanakan oleh Satuan Pelaksana Operasional Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Kabupaten/Kota. Pusdalkarhutla dipimpin oleh Wakil Gubernur selaku Ketua Umum, sedangkan operasional administrasinya dilaksanakan oleh Sekretariat Bersama yang dipimpin oleh Kepala Bapedal Provinsi Riau. Departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutla didasarkan pada bidang-bidang operasional dari pengendalian kebakaran yaitu: (1) Bidang Deteksi/Peringatan Dini, Pemantauan 5
http://www.riau.go.id/index.php?/ind/Demog
68 dan Pencegahan dipimpin oleh Kepala Dinas Perkebunan Provinsi Riau, (2) Bidang Operasi Penanggulangan (Pemadaman) dan Pemulihan dipimpin oleh Kepala Dinas Kehutanan Provinsi Riau, (3) Bidang Evaluasi dan Penegakan Hukum dipimpin oleh Direktur Reskrim Polda Riau, dan (4) Tim Reaksi Cepat (TRC) dipimpin oleh Kepala Satpol PP Provinsi Riau. Diagram struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Riau disajikan pada Lampiran 6. Pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Provinsi Riau mengacu pada prosedur tetap (protap) yang ditetapkan oleh Peraturan Gubernur Riau nomor 91 tahun 2009. Protap tersebut memberikan panduan berupa prosedur pencegahan kebakaran hutan dan lahan dan prosedur mobilisasi sumber daya pemadaman.
4.2.2. Provinsi Kalimantan Barat
Provinsi Kalimantan Barat merupakan provinsi terluas keempat di Indonesia dengan luas wilayah 146.807 km2 membentang utara selatan sepanjang 600 km dan barat timur sepanjang 850 km. Wilayahnya terletak digaris katulistiwa antara 3o 20’ LS - 2o 30’ LU dan 107o 40’ – 114o 30’ BT. Kalimantan Barat beriklim tropika basah dengan curah hujan merata sepanjang tahun dan puncak hujan terjadi pada bulan Januari dan Oktober. Topografi di Kalimantan Barat berupa dataran rendah dengan rawa-rawa bercampur gambut dan bakau serta hanya sedikit wilayah berbukit dari dua jajaran pegunungan yaitu Pegunungan Kalingkang/Kapuas Hulu di bagian utara dan Pegunungan Schwaner di bagian selatan yang berbatasan dengan Provinsi Kalimantan Tengah. Jenis tanah sebagian besar berupa PMK (podsolik merah kuning) seluas 10,5 juta hektar atau 71,43% dan tanah OGH (orgosol, gley dan humus) dan tanah Alluvial seluas 2,0 juta hektar atau 13,6%. Lahan gambut terbentang di sepanjang pantai terutama dari Pontianak sampai dengan pantai selatan di Kabupaten Ketapang. Daerah tersebut telah relatif terbuka dan menjadi lahan usaha sehingga sangat rawan terhadap kebakaran di musim kemarau. Berikutnya, tanah OGH (orgosol, gley dan humus) dan tanah Aluvial sekitar 2,0 juta hektar atau 10,29 persen yang terhampar di seluruh Dati II, namun sebagian besar terdapat di kabupaten daerah pantai.
69 Penduduk Kalimantan Barat menurut Badan Pusat Statistik Provinsi Kalimantan Barat 6 pada tahun 2007 berjumlah 4.178.498 jiwa dengan laju pertumbuhan rata-rata dari tahun 2000 sampai dengan 2007 sebesar 1,55% per tahun. Jumlah penduduk tersebut diproyeksikan untuk tahun 2009 naik menjadi 4.249.117 jiwa dengan kepadatan penduduk sekitar 28 jiwa per km2. Penyebaran penduduk tidak merata dengan kisaran kepadatan mulai dari yang terpadat sekitar 36 jiwa per km2 di daerah-daerah sepanjang pantai sampai dengan yang terjarang sekitar 7 jiwa per km2 di daerah Kapuas Hulu. Komposisi penduduk yang bekerja masih didominasi oleh pekerja yang berpendidikan rendah, yaitu sekitar 81,88 % adalah tamat SLTP ke bawah. Mata pencaharian utama adalah pertanian yang menyerap sekitar 63,87 % dari total angkatan kerja yang bekerja.
Gambar 4 Peta Provinsi Kalimantan Barat (Sumber: Pusat Informasi Kehutanan Provinsi Kalimantan Barat 2010).
6
http://www.kalbarprov.go.id/profil.php?id=10
70 Kalimantan Barat juga termasuk salah satu provinsi yang paling rawan kebakaran hutan dan lahan. Pengelolaan kebakaran hutan dan lahan dilaksanakan berdasarkan pada Peraturan Daerah nomor 6 tahun 1998 tentang Pencegahan dan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan Provinsi Kalimantan Barat. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan dan lahan dilakukan dengan pembentukan Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Daerah (Pusdalkarhutlada) Provinsi Kalimantan Barat dengan Keputusan Gubernur Kalimantan Barat nomor 337 tahun 1999, yang kemudian diperbarui dengan Peraturan Gubernur Kalimantan Barat nomor 164 tahun 2002. Gubernur
Kalimantan Barat
bertindak
sebagai penanggung
jawab
Pusdalkarhutlada, dan Wakil Gubernur sebagai ketua dengan Kepala Bapedalda sebagai sekretaris. Departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutlada didasarkan pada tanggung jawab terhadap sektor-sektor yang dipimpin oleh kepala instansi dari sektor yang bersangkutan. Sektor-sektor yang dimaksud meliputi 6 sektor yaitu: kehutanan, perkebunan, pertanian, kehewanan dan peternakan, tenaga kerja dan kependudukan, dan kesehatan. Diagram struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Kalimantan Barat disajikan pada Lampiran 7. Pemadaman
kebakaran,
khususnya
untuk
mobilisasi sumber
daya
pemadaman, mengacu pada prosedur tetap (protap) mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Protap tersebut ditetapkan dengan Keputusan Gubernur nomor 41 tahun 2001, yang diperbarui dengan Peraturan Gubenur Kalimantan Barat nomor 103 tahun 2009.
4.3. Tingkat Kabupaten/Kota
4.3.1.
Kota Dumai
Kota Dumai terletak di Provinsi Riau dan secara geografis terletak pada 10o51’30” – 10o59’08” Lintang Utara dan 114o24’ – 114o34’ Bujur Timur, mencakup wilayah seluas 1.727,38 km2. Kota Dumai berada di wilayah beriklim tropis dengan suhu udara rata-rata 25,3o C – 26,3o C dan curah hujan rata-rata 100 – 300 mm/bulan. Lokasinya berada di pantai laut menghadap Selat Malaka
71 dengan elevasi antara 0 – 30 meter dari permukaan laut. Permukaan tanah sebagian besar datar dengan sedikit bagian bergelombang. Penduduk Kota Dumai pada akhir Oktober 2009 tercatat sebanyak 265.280 jiwa dengan laju pertumbuhan rata-rata pada periode 2005-2008 sebesar 4,48% dan tahun 2009 sebensar 6,47%. Kepadatan penduduk berkisar antara 16 jiwa/km2 sampai dengan 1.151 jiwa/km2. Perekonomian disokong sebagian besar (28,33%) oleh sektor perdagangan, hotel dan restoran, sedangkan sektor pertanian termasuk kehutanan dan perkebunan hanya mendukung 7,85%. Kebakaran hutan dan lahan merupakan masalah yang serius di Kota Dumai. Hal ini berkaitan dengan keberadaan kilang-kilang minyak dan jaringan pipa minyak yang melewati kawasan hutan dan lahan yang rawan kebakaran. Selama ini Kota Dumai terpantau memiliki jumlah titik panas (hotspot) yang relatif tinggi sehingga Kota Dumai termasuk sebagai daerah rawan kebakaran hutan dan lahan. Pengelolaan kebakaran hutan dan lahan Kota Dumai mengacu pada Peraturan Daerah Kota Dumai nomor 4 tahun 2006 tentang Pencegahan dan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan atau Lahan. Pencegahan kebakaran menurut peraturan daerah tersebut merupakan kewajiban dan tanggung jawab setiap orang dan penanggung jawab usaha. Peraturan daerah tersebut memberi peluang bagi dilakukannya pembakaran lahan untuk beberapa macam kepentingan dengan berbagai persyaratan dan atas ijin dari walikota. Penyelenggaraan pengendalian kebakaran hutan dan lahan sesuai dengan amanat peraturan daerah tersebut dilakukan oleh Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan (Satlak Dalkarhutla) Kota Dumai yang dibentuk dengan Keputusan Walikota Dumai nomor 334/PEREKO/2006. Walikota Dumai bertindak sebagai penanggung
jawab,
sedangkan
operasionalnya
dipimpin
oleh
Kepala
Distanbunhut Kota Dumai sebagai Pelaksana Harian.
4.3.2.
Kabupaten Inderagiri Hulu Kabupaten Indragiri Hulu dibentuk berdasarkan UU No. 6 tahun 1965 di
Provinsi Riau. Kabupaten yang memiliki luas 8.198,26 Km2 tersebut terletak pada 0o 15’ - 1o 5’ LU dan 100o 10’ – 102o 48’ BT. Kabupaten ini beribu kota di
72 Rengat dan terbagi atas 9 kecamatan, yakni: Rengat, Rengat Barat, Seberida, Pasir Penyu, Kelayang Peranap, Batang Cenaku, Batang Gansal, dan Lirik. Wilayahnya terdiri dari daerah rawa, dataran rendah dan dataran tinggi dengan elevasi antara 5 m sampai dengan 400 m. Wilayah Kabupaten Indragiri Hulu beriklim tropis dengan suhu udara ratarata berkisar antara 21,4o C dan 32,8o C dan curah hujan rata-rata 2.449 mm per tahun. Hal yang menarik terkait dengan kebakaran hutan dan lahan adalah bahwa daerah tersebut mengalami dua periode bulan kering setiap tahun yakni bulan Februari dan bulan Juni-Juli. Hal ini tampaknya turut berperan membuat periode kejadian kebakaran di Provinsi Riau biasanya dua kali dalam setahun yakni sekitar Februari dan sekitar Juni dan Juli.
Tabel 1. Curah hujan rata-rata di Kabupaten Indragiri Hulu 2005 - 2009
Bulan Januari Februari Maret April Mei Juni Juli Agustus September Oktober November Desember Jumlah
Curah Hujan (Mm) 267,00 91,00 155,20 282,20 133,00 87,20 95,60 167,60 208,75 260,33 411,66 289,40 2.448,94
Hari Hujan (Hari) 15 9 10 15 9 8 6 9 8 12 15 12 128
Sumber: Pemerintah Daerah Kab. Inderagiri Hulu (http://www.inhu.go.id/iu_iklim.php), 2010 Penduduk Kabupaten Indragiri Hulu pada tahun 2002 berjumlah 279.495 jiwa, terdiri dari 139.717 laki-laki dan 139.778 perempuan, dengan kepadatan rata-rata 34,09 jiwa/km2. Jumlah tersebut meningkat di tahun 2006 menjadi 295.291 jiwa dengan kepadatan rata-rata 38,47 jiwa/km2. Mata pencaharian penduduknya terutama adalah pertanian, yang memberikan sumbangan terbesar
73 kepada produk domestik regional bruto (PDRB) setiap tahunnya sekitar 30%, dengan kontribusi terbesar dari subsektor perkebunan yakni sekitar 20%. Kabupaten Inderagiri Hulu merupakan salah satu daerah yang rawan kebakaran hutan dan lahan. Pengelolaan kebakaran selama ini menjadi tugas dan tanggung jawab melekat pada Dinas Kehutanan Kabupaten Inderagiri Hulu dan secara operasional untuk pemadaman kebakarannya dilaksanakan oleh Manggala Agni Daerah Operasi Rengat. Saat ini Pemerintah Daerah Kabupaten Inderagiri Hulu sedang menyiapkan peraturan daerah yang mengatur pengendalian kebakaran hutan dan lahan.
4.3.3.
Kabupaten Ketapang
Kabupaten Ketapang merupakan kabupaten terluas di Provinsi Kalimantan Barat (Kalbar) dengan luas wilayah 35.809 km2. Secara geografis wilayahnya berada di antara garis 0o 19’ 00” – 3o 05’ 00” LS dan 108o 42’ 00” – 111o 16’ 00” BT. Daerahnya memanjang dari utara ke selatang sepanjang pantai barat Kalimantan berupa dataran berawa-rawa dengan topografi relatif datar, kecuali di daerah hulu yang berbukit-bukit. Iklimnya tropis dengan suhu udara rata-rata 23,70o C – 26,70o C dan pada siang hari mencapai 30,80o C. Curah hujan rata-rata 3.696,1 mm/tahun dengan hari hujan rata-rata 214 hari per tahun. Jumlah penduduk pada tahun 2004 sebanyak 473.880 jiwa tersebar di 24 kecamatan. Penduduknya berasal dari berbagai etnis atau suku, terutama Dayak, Melayu dan Tionghoa. Pendapatan utama berasal dari bisnis kehutanan dan perkebunan. Kondisi iklim yang panas dan masih tingginya pengembangan perkebunan menjadikan Kabupaten Ketapang salah satu daerah rawan kebakaran di Kalbar. Pengelolaan kebakaran hutan dan lahan menjadi tugas dan tanggung jawab Dinas Kehutanan Kabupaten Ketapang dalam rangka pengawasan pelaksanaan Peraturan Daerah Kabupaten Ketapang nomor 26 tahun 2000 tentang Pengelolaan Hutan dan Hasil Hutan.
74 4.3.3. Kabupaten Kubu Raya
Kabupaten Kubu Raya merupakan kabupaten baru di Kalimantan Barat hasil pemekaran dari Kabupaten Pontianak berdasarkan Undang-undang Nomor 35 tahun 2007. Wilayah Kabupaten Kubu Raya terletak di selatan Kota Pontianak dan secara geografis berada pada 108°35’-109°58’BT dan O°44’LU 1°01’LS. Kabupaten ini memiliki beriklim tropis dengan suhu udara tinggi berkisar antara 28o – 32o C dan kelembaban udara antara 53% - 99,58% serta memiliki curah hujan yang juga relatif tinggi yaitu antara 3000 – 4000 mm/tahun dengan jumlah hari hujan rata-rata 15 hari per bulan. Luas keseluruhan wilayah kabupaten tersebut adalah 6.985,20 Km² yang secara administratif terbagi atas 9 kecamatan, 101 desa dan 370 dusun. Penduduknya pada tahun 2006 tercatat berjumlah 480.938 jiwa dengan rata-rata kepadatan penduduk adalah 68.85/Km². Mata pencaharian penduduk sebagian besar adalah di sektor pertanian yang mencakup perkebunan, perikanan dan peternakan. Kabupaten Kubu Raya dengan daerahnya yang didominasi oleh lahan gambut termasuk daerah yang rawan kebakaran lahan. Kebakaran disebabkan terutama oleh kegiatan penyiapan lahan pertanian dengan pembakaran. Pengelolaan kebakaran hutan dan lahan sementara masih ditangani oleh Pos Komando Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan (Poskolak Dalkarhutla)
di
bawah
koordinasi
Dinas
Kehutanan,
Perkebunan
dan
Pertambangan Kabupaten Kubu Raya bekerja sama dengan Manggala Agni Daerah Operasi Pontianak. Poskolak Dalkarhutla tersebut merupakan organisasi di tingkat kecamatan yang berada di bawah Pusdalkarhutlada Provinsi Kalimantan Barat dan Satlak Dalkarhutla Kabupaten Pontianak.
BAB V HASIL DAN PEMBAHASAN
5.1. Situasi Kejadian Kebakaran Hutan/Lahan
Situasi kejadian kebakaran hutan/lahan di Indonesia tergambarkan oleh dua macam data yaitu data jumlah titik panas (hotspots) dan data luasan kebakaran. Kedua macam data tersebut diperoleh dari Dit. PKH, Kementerian Kehutanan. Data hotspot diperoleh Dit. PKH melalui hasil pemantauannya terhadap citra satelit dari stasiun pemantauan di Kantor Dit. PKH, Gedung Pusat Kementerian Kehutanan Jakarta. Data hotspot lebih sering dijadikan indikator kebakaran hutan/lahan oleh berbagai pihak baik para pengamat dan penulis mengenai kebakaran hutan/lahan maupun pemerintah, karena data tersebut dianggap relatif lebih lengkap dalam serial waktu, tersedia dan dapat diperoleh dengan relatif mudah di berbagai media informasi terutama di internet, dan mencakup data pada lokasi-lokasi yang terpencil. Data kejadian kebakaran hutan/lahan yang faktual dari lapangan sulit diperoleh pada organisasi-organisasi yang seharusnya mengelolanya sesuai dengan kawasan yang dikelolanya. Di tingkat nasional, hanya Dit. PKH yang memiliki data faktual tersebut, sementara di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota data yang diminta tersebut tidak dapat disediakan.
Namun
demikian, data dari Dit. PKH tersebut juga dinyatakan kurang mewakili kondisi sebenarnya di lapangan. Alasan utamanya adalah tidak setiap kejadian kebakaran hutan/lahan ada laporannya. Ketiadaan laporan tersebut disebabkan oleh beberapa hal antara lain (1) tidak setiap kejadian kebakaran hutan/lahan diketahui lokasinya oleh organisasi penanggung jawabnya, (2) tidak setiap kebakaran dilakukan penanganan atau pemadaman, termasuk pengukuran luasannya, (3) belum ada standar pengukuran luasan kebakaran di lapangan sehingga luasan kebakaran yang dilaporkan masih belum jelas apakah mencakup seluruh kawasan yang terbakar sampai api padam ataukah hanya luasan kebakaran yang dipadamkan oleh tim pemadam yang melaporkan. Oleh karena tidak adanya data luasan kebakaran yang
76 faktual, data kebakaran hutan/lahan selalu berdasarkan pada jumlah titik panas (hotspot).
5.1.1. Korelasi antara jumlah hotspot dengan luasan kebakaran hutan/lahan Jumlah hotspot, seperti disampaikan di atas, selama ini dijadikan sebagai indikator kebakaran hutan/lahan. Penggunaan hotspot sebagai indikator juga masih beragam yakni sebagai indikator untuk luasan kebakaran atau indikator untuk jumlah kejadian kebakaran. Jika memahami makna hotspot yang sebenarnya, maka penggunaan bagi kedua maksud tersebut sebenarnya masih kurang tepat, bahkan penggunaan sebagai indikator adanya kebakaran hutan/lahan pun sebenarnya masih perlu memenuhi beberapa persyaratan. Keberadaan titik panas (hotspot) tidak selalu berarti adanya kebakaran hutan/lahan, bergantung pada suhu ambang (threshold temperature) pengukuran yang ditetapkan, namun untuk kepentingan pencegahan kebakaran, informasi hotspot dapat menjadi indikator terjadinya kebakaran hutan (Hiroki & Prabowo 2003; Suprayitno & Syaufina 2008). Studi ini menguji kelayakan penggunaan hotspot sebagai indikator kebakaran hutan/lahan dengan menghitung koefisien korelasi secara linier antara jumlah akumulasi hotspot dengan luasan kebakaran hutan/lahan. Hasil perhitungan statistik berdasarkan data pada kurun waktu 10 tahun (n=10) menunjukkan bahwa terdapat korelasi positif sebesar 0,53 atau 53% antara jumlah hotspot dengan luasan kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia. Hal ini berarti penggunaan jumlah hotspot sebagai indikator kebakaran hutan/lahan masih dapat diterima. Data pada Tabel 2 dan diagram pada Gambar 5 memperlihatkan bahwa trend line dari kedua data tersebut menunjukkan kecenderungan yang relatif sama. Namun demikian, koefisien korelasi yang relatif rendah tersebut juga sekaligus memberikan peringatan untuk tidak serta merta menyatakan bahwa jumlah hotspot yang tinggi berarti terdapat kebakaran hutan/lahan yang luas. Jumlah hotspot kurang dapat menggambarkan luasan kebakaran karena sebuah
77 hotspot sebenarnya mewakili sebuah luasan 1,1 km2. Hal ini tidak berarti bahwa sebuah hotspot kemudian menunjukkan adanya kebakaran hutan/lahan seluas 1,1 km2 karena sebuah hotspot muncul atau tertangkap oleh citra satelit ketika suatu area di permukaan bumi mengalami panas permukaan sampai suatu suhu tertentu yang sudah ditetapkan pada sensor di satelit. Suhu tersebut dapat dicapai meskipun luas kebakaran kurang dari 1,1 km dan begitu pula dapat terjadi situasi
Tabel 2 Jumlah hotspot dan luas kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia Tahun
ΣHotspot
Luas Karhutla
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
11.583 21.137 69.765 44.262 65.693 40.197 146.264 37.909 30.616 39.463
43.648,08 17.968,79 45.527,93 3.545,45 42.806,99 13.739,01 56.218,65 11.233,46 16.137,49 49.253,58
Sumber: Dit. PKH 2010
Gambar 5
Grafik jumlah hotspot dan luas kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia (Sumber: Dit. PKH 2010).
78 di mana pada waktu yang sama di dalam luasan 1,1 km2 terdapat lebih dari satu kebakaran dan secara kumulatif suhu yang ditimbulkan mencapai suhu ambang tersebut, sehingga beberapa kebakaran tertangkap sebagai sebuah hotspot (Hiroki & Prabowo, 2003). Dengan demikian, tidak bisa dikatakan bahwa sebuah hotspot mewakili sebuah titik kebakaran hutan/lahan. Belum ada data yang rinci mengenai frekuensi kejadian kebakaran yang dapat digunakan untuk menghitung korelasi antara jumlah hotspot dengan jumlah kejadian kebakaran hutan/lahan.
5.1.2. Korelasi antara jumlah hotspot dengan curah hujan Data hotspot dari Dit. PKH menunjukkan jumlah akumulasi hotspot di seluruh Indonesia selama 10 tahun (2000 – 2009) berkisar antara 11.583 titik sampai dengan 146.264 titik seperti ditunjukkan pada Tabel 2 dan Gambar 6 tersebut di atas. Jumlah rata-rata per tahun titik panas selama 10 tahun tersebut adalah 50.689 titik. Jika dilihat per lima tahun, maka tampak bahwa jumlah akumulasi titik panas pada lima tahun pertama (2000 – 2004) cenderung meningkat sedangkan pada lima tahun terakhir (2005-2009) tampak menurun. Sementara itu, untuk wilayah Provinsi Riau jumlah akumulasi titik panas juga berfluktuasi dengan rata-rata sekitar 7.900 titik per tahun, dan di Provinsi Kalbar rata-rata sekitar 9.200 titik per tahun seperti ditunjukkan pada Gambar 6. Fluktuasi jumlah hotspot tersebut dapat dipengaruhi oleh berbagai faktor. Faktor pertama yang sering dianggap sangat berpengaruh adalah kondisi cuaca. BAPPENAS (1999) menyatakan bahwa 26 dari 28 tahun-tahun kekeringan di Indonesia sejak 1887 berkaitan dengan El Nino South Oscillation (ENSO) dan hal ini sejalan dengan terjadinya kebakaran hutan/lahan besar. Kebakaran besar tahun 1997-1998, misalnya, juga diduga dipengaruhi oleh terjadinya ENSO yang terkuat di abad tersebut (abad ke-20). Pendapat tersebut terus berkembang sehingga sistem peringatan dan deteksi dini kebakaran (fire early warning and detection systems) maupun peramalan kebakaran (fire forecasting) yang dikembangkan di Indonesia berdasarkan pada perhitungan kondisi cuaca.
79
Gambar 6 Jumlah akumulasi titik panas (hot spot) tahunan di Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat (sumber: Dit. PKH 2010).
Analisis hotspot pada penelitian ini menemukan hasil yang cukup mengejutkan di mana korelasi antara jumlah titik panas dengan salah satu parameter cuaca yaitu curah hujan ternyata relatif kecil berdasarkan data curah hujan rata-rata dan jumlah titik panas selama 10 tahun . Korelasi antara jumlah hotspot dengan curah hujan pada Kabupaten Kubu Raya, Kalimantan Barat dan Kabupaten Inderagiri Hulu, Riau adalah negatif (-) yang artinya semakin tinggi curah hujan, maka akan semakin rendah jumlah titik panas. Korelasi tersebut logis, tidak seperti yang terjadi di Kabupaten Ketapang di mana korelasi tersebut positif (+) yang artinya semakin tinggi curah hujan semakin banyak jumlah titik panas. Tingkat korelasinya pun relatif rendah yakni 0,7% untuk Kab. Kubu Raya, 39% untuk Kab. Inderagiri Hulu, dan 1,12% untuk Kab. Ketapang. Jika dilhat dari tingkat korelasi yang relatif rendah tersebut, maka dapat dikatakan bahwa curah hujan kurang signifikan pengaruhnya terhadap jumlah hotspot. Hal ini tentunya tidak sejalan dengan pendapat yang berkembang selama ini bahwa kebakaran hutan/lahan sangat dipengaruhi oleh cuaca, terutama curah hujan. Hal tersebut tentu masih perlu dikonfirmasikan dengan kajian yang lebih mendalam terhadap, misalnya, korelasi antara titik panas dengan curah hujan bulanan, periode atau bulan-bulan terjadinya kebakaran, dan sebagainya. Namun demikian, hasil analisis tersebut juga setidaknya mengisyaratkan bahwa pada kurun waktu sepuluh tahun terakhir terdapat faktor-faktor lain yang lebih berpengaruh terhadap terjadinya hotspot (titik panas). Penelitian ini tidak
80 mengkaji lebih mendalam faktor-faktor tersebut, tetapi membahasnya berdasarkan hasil kajian dari berbagai pustaka. Berbagai studi menunjukkan bahwa penyebab utama kebakaran hutan/lahan terutama di Sumatera dan Kalimantan adalah penggunaan api atau pembakaran yang disengaja di dalam kawasan hutan atau lahan karena berbagai alasan. Bompard dan Guizol (1999) mencatat beberapa tindakan penggunaan api secara sengaja di Sumatera Selatan, yang kondisinya relatif serupa dengan kondisi di lokasi penelitian, untuk alasan-alasan antara lain: (1) penyiapan lahan untuk permukiman transmigrasi, (2) merangsang pertumbuhan pakan bagi hewan peliharaan, (3) merangsang pertumbuhan pakan bagi satwa buru, dan (4) sebagai pernyataan ketidakpuasan oleh masyarakat setempat terhadap konsesi hutan yang mewakili suatu administrasi hutn yang mengabaikan hak-hak mereka atas lahan dan sumber daya hutan. Di samping itu, Bompard dan Guizol (1999) menegaskan bahwa sebuah tradisi budidaya pertanian di daerah rawa-rawa yang disebut sonor merupakan sumber utama kebakaran lahan di berbagai wilayah di Sumatera. Sonor adalah sebuah bentuk budidaya padi rawa (swamp-rice) yang diterapkan hanya setelah adanya periode tiga bulan kering di mana vegetasi sepanjang sungai rawa benar-benar terpapar matahari dan cukup kering untuk dibakar (akhir September – Oktober). Pendapat serupa dinyatakan oleh Adinugroho et al. (2005) yang menyebutkan bahwa kebakaran hutan/lahan di Indonesia disebabkan 99,9% oleh manusia dan Saharjo (1999) yang memberikan angka 99% untuk penyebab oleh manusia. Aktivitas penyiapan lahan untuk hutan tanaman industri dan perkebunan di kedua wilayah tersebut kemungkinan juga berfluktuasi cukup tinggi sebagaimana diprediksi oleh Casson (2003). Pembukaan lahan baru untuk perkebunan kelapa sawit di Sumatera dan Kalimantan meningkat tajam setelah tahun 1967 dan sempat melambat di awal-awal reformasi sekitar tahun 1997 – 1999, namun kemudian diprediksi akan terus berkembang lagi. Penyiapan lahan perkebunan tersebut pada umumnya menggunakan cara dengan pembakaran sehingga berkembangnya usaha perkebunan dapat pula meningkatkan frekuensi kebakaran hutan/lahan seperti diungkapkan Resosudarmo dan Colfer (2003). Kegiatan-kegiatan penyiapan lahan tersebut pada umumnya dilakukan pada awal
81 dan akhir musim hujan di mana masih terdapat hari-hari hujan. Hal ini pula barangkali yang menyebabkan koefisien korelasi yang positif di Kab. Ketapang. Semua penyebab tersebut di atas pada dasarnya berada di bawah kendali pemerintah, sehingga jumlah hotspot dapat menjadi indikator dari kinerja pemerintah. Jumlah hotspot yang masih relatif tinggi, sementara korelasi yang rendah antara jumlah titik panas dengan kondisi alam yang diwakili oleh curah hujan dapat menggambarkan bahwa kendali organisasi pemerintah yang berwewenang terhadap aktivitas-aktivitas penyebab kebakaran hutan/lahan tersebut masih relatif lemah. Hasil analisis pada sub bab-sub bab berikut akan membuktikan hal tersebut. Data titik panas yang sudah memisahkan antara hotpot yang berada di kawasan hutan dan yang di luar kawasan hutan (lahan) menunjukkan bahwa persentase dari jumlah akumulasi hotspot di luar kawasan hutan selalu lebih banyak daripada yang di kawasan hutan (Tabel 3 dan Gambar 7). Sayangnya masih sulit untuk memperoleh data yang rinci mengenai jumlah hotspot dan luasan kebakaran pada masing-masing fungsi kawasan hutan dan jenis peruntukan lahannya. Sebagai gambaran, perbandingan rata-rata persentase jumlah hotspot antara yang berada di kawasan hutan dengan yang berada di lahan adalah 24,61: 75,39 (Tabel 3)
Tabel 3 Jumlah hotspot menurut peruntukan hutan dan lahan seluruh Indonesia
Titik
2006 48.481
2007 10.083
2008 5.631
2009 8.654
2010 2.270
Rata2 15.024
%
33,15
26,60
18,39
21,93
22,98
24.61
Titik
97.783
27.826
24.985 30.809
7.610
37.803
%
66,85
73,40
78,07
77,02
75.39
146.264
37.909
30.616 39.463
9.880
52.827
Peruntukan Kawasan Hutan Lahan Jumlah Hotspot
Sumber: Dit. PKH 2011
81,61
82 Persentase keberadaan hotspot yang lebih besar di luar kawasan hutan tampaknya tidak diimbangi oleh kinerja organisasi-organisasi pemerintah yang memangku lahan. Hal ini dapat dilihat dari persentase rata-rata luasan kebakaran yang ternyata lebih besar untuk kebakaran di kawasan hutan daripada kebakaran lahan, yakni 57,94 : 42,06 (Tabel 4). Menurut pengamatan langsung dan penjelasan responden di lapangan, memang instansi yang menangani kehutanan di tiap tingkatan, baik kabuapten/kota, provinsi maupun nasional, relatif lebih aktif dalam menangani kebakaran hutan/lahan dan aktivitas tersebut ditunjukkan oleh lebih tingginya persentase luasan kebakaran yang dicatat instansi-instansi tersebut. Instansi-instansi pemangku lahan pada umumnya belum memiliki kapasitas untuk melakukan pengendalian kebakaran. Hasil analisis terhadap kapasitas organisasi di daerah penelitian akan diuraikan pada sub bab 5.4.
Gambar 7 Grafik jumlah akumulasi hotspot di kawasan hutan dan lahan di luar kawasan hutan seluruh Indonesia tahun 2006 – 2010. (Sumber: Dit. PKH 2011). Data jumlah titik panas (hotspot), luasan kawasan terbakar dan korelasikorelasi tersebut di atas serta kecenderungan jumlah hotspot yang masih meningkat menurut data sepuluh tahun terakhir menggambarkan bahwa permasalahan kebakaran hutan/lahan ke depan masih ada dan perlu mendapat
83 perhatian lebih serius. Sementara itu, kecenderungan dalam lima tahun terakhir yang memperlihatkan arah menurun kemungkinan merupakan indikasi adanya pengaruh positif dari sistem pengorganisasian yang dibentuk di daerah pada lima tahun terakhir setelah sempat terhenti pada lima tahun pertama awal era Reformasi. Detail mengenai keterkaitan pembentukan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut dengan kecenderungan jumlah hotspot dan luasan kebakaran masih memerlukan penelitian lebih lanjut.
Tabel 4 Luas kebakaran di kawasan hutan dan lahan seluruh Indonesia Peruntukan
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rata2
Kawasan
Ha
5,503
32,199
7,078
6,793
9,791
3,493 10,809
Hutan
%
40.04
57.27
63.01
42.10
59.48
85.72
57.94
Ha
8,240
24,020
4,155
9,344
6,671
582
8,835
%
59.96
42.73
36.99
57.90
40.52
14.28
42.06
13,742
56,219
11,233 16,137
16,462
4,075
Lahan Jumlah (Ha)
Sumber: Dit.PKH 2011
Hasil kajian tersebut di atas mendukung pendapat yang ada sekarang ini bahwa faktor alam relatif kurang berpengaruh dan faktor yang sangat berpengaruh adalah manusia, yaitu orang-orang atau masyarakat yang masih memanfaatkan pembakaran dalam kegiatan penyiapan lahannya untuk berbagai kepentingan. Oleh sebab itu, pengendalian kebakaran hutan/lahan perlu diarahkan pada penghentian atau pengurangan sampai ke titik terendah penggunaan api atau pembakaran
tersebut.
Sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan hasil penelitian ini memberi kejelasan mengenai organisasi atau instansi pemerintah yang berwewenang dan bertanggung jawab atas pengelolaan faktor manusia tersebut prioritas pada bidang pencegahan kebakaran, dengan penguatan kapasitas organisasi di tingkat bawah yang memungkinkan pelaksanaan secara optimal program-program pengawasan kawasan dan peningkatan kesadaran masyarakat mengenai kebakaran hutan/lahan.
84 5.2. Posisi dan Peranan Organisasi
Posisi dan peranan organisasi di dalam
sistem pengorganisasian
pengendalian kebakaran hutan/lahan pada penelitian ini dianalisis dari tiga sisi yaitu (a) profil organisasi, (b) persepsi dari responden praktisi, dan (c) persepsi responden pakar.
5.2.1. Posisi dan peranan menurut profil organisasi
Analisis dimaksudkan untuk mengetahui posisi dan peranan organisasi pada saat ini dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hasil identifikasi terhadap organisasi-organisasi
di
tingkat
nasional,tingkat
provinsi
dan
tingkat
kabupaten/kota menunjukkan bahwa berdasarkan profilnya, organisasi-organisasi yang secara jelas menyebutkan kebakaran hutan/lahan dalam profilnya adalah sebagai berikut: •
Tingkat nasional ada tiga organisasi, yaitu Dit. PKH, Asdep PKHL, dan BNPB;
•
Tingkat provinsi untuk Riau ada tiga organisasi yaitu: Dishut, Disbun, dan BLHD, sedangkan untuk Kalimantan Barat terdapat hanya 1 (satu) organisasi yaitu Dishut.
•
Tingkat kabupaten/kota tidak ada satupun organisasi di empat kabupaten/kota yang diamati yang profilnya secara tegas menyebutkan kebakaran hutan/lahan. Uraian tentang profil masing-masing organisasi tersebut di atas yang
menunjukkan keterlibatannya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah sebagai berikut. 1. Dit. PKH, Kementerian Kehutanan Dit PKH sesuai dengan namanya sudah menyebutkan secara eksplisit keterlibatannya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hal tersebut secara jelas tertulis di dalam pernyataan visi dan misi, struktur organisasi, maupun uraian tugas jabatan di dalam organisasi tersebut. Struktur organisasi
85 yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri Kehutanan No.P.13/MenhutII/2005
mencakup empat jabatan eselon III yaitu Subdit Program dan
Evaluasi, Subdit Pencegahan dan Penanganan Pasca, Subdit Tenaga dan Sarana, dan Subdit Pemadaman, dan sembilan jabatan eselon IV yaitu Seksi Program, Seksi Evaluasi, Seksi Pencegahan, Seksi Penanganan Pasca, Seksi Tenaga, Seksi Sarana, Seksi Pemadaman Wilayah I, Seksi Pemadaman Wilayah II, dan Sub Bagian Tata Usaha. 2. Asdep PKHL, Kementerian Negara Lingkungan Hidup Asdep
PKHL
berperan
dalam
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
sebagaimana tertuang di dalam Peraturan Menteri Negara Lingkungan Hidup (Permeneg LH) No. 4 Tahun 2005 berupa indikator bagi kegiatan pengendalian kerusakan hutan dan lahan. Di dalam struktur organisasinya sesuai dengan Permeneg LH No. 1 Tahun 2005, Asdep PKHL berada di bawah Deputi III Bidang Peningkatan Konservasi Sumberdaya Alam dan Pengendalian Kerusakan Lingkungan. Asdep PKHL, disebut juga Asisten Deputi 4/III, mempunyai tugas melaksanakan perumusan kebijakan, pengawasan penataan, analisis, evaluasi dan laporan di bidang peningkatan konservasi dan pengendalian kerusakan hutan dan lahan. Di bawahnya terdapat tiga bidang yaitu: (1) Bidang Pengelolaan Kawasan Non Budidaya, (2) Bidang Pengendalian Kebakaran hutan/lahan, dan (3) Bidang Pengendalian Kawasan Budidaya. Peranan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan tergambar dari sub bidang yang ada pada Bidang (2) yaitu Sub Bidang Deteksi dan Advokasi, dan Sub Bidang Pengawasan dan Mitigasi. Uraian tugas masing-masing sub bidang tersebut cukup jelas diuraikan di dalam Permeneg LH No. 1 Tahun 2005 tersebut. 3. BNPB (Badan Nasional Penanggulangan Bencana) Posisi dan peranan BNPB dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menjadi lebih penting daripada sebelumnya ketika masih bernama Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (Bakornas PB) sejak terbitnya UU No. 24 Tahun 2007 yang memasukkan kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu dari jenis bencana dan BNPB merupakan organisasi yang diberi mandat untuk
86 mengelolanya. BNPB menangani semua jenis bencana dan struktur organisasinya menurut Peraturan Presiden RI No. 8 Tahun 2008 dan Peraturan Kepala BNPB No. 1 Tahun 2008 disusun bukan berdasarkan jenis bencana yang ditangani melainkan berdasarkan fungsi-fungsi pengelolaan bencana, yang meliputi pencegahan dan kesiapsiagaan, penanganan darurat, rehabilitasi dan rekonstruksi, logistik dan peralatan, serta informasi dan hubungan masyarakat. BNPB dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dikatakan berada pada posisi utama dengan peranan pada semua tahapan pengendalian kebakaran. Namun demikian, pada prakteknya terutama terhadap kebakaran hutan/lahan, posisi dan peranan BNPB berubah sesuai tahapan penanganan bencananya. Pada tahapan tidak terjadi bencana yakni pencegahan dan kesiapsiagaan serta rehabilitasi dan rekonstruksi BNPB lebih berposisi sebagai pendukung dengan posisi utama pada organisasi yang tugas dan fungsi utamanya memangku kawasan di mana kebakaran dapat terjadi. Dalam hal ini, untuk kawasan hutan adalah Kementerian Kehutanan, dan untuk lahan perkebunan dan tanaman hortikultura adalah Kementerian Pertanian. Jika terjadi kebakaran hutan/lahan, sesuai dengan UU No. 24 Tahun 2007, PP No. 21 Tahun 2008, maupun PP No. 22 Tahun 2008, tanpa pengecualian untuk kebakaran hutan/lahan seharusnya BNPB langsung mengambil komando untuk operasi pemadamannya, tetapi dalam prakteknya BNPB masih menerapkan kesepakatan tidak tertulis di antara organisasi-organisasi yang menangani kebakaran hutan/lahan, yang dibuat di masa masih Bakornas PB bahwa Bakornas PB, dan sekarang BNPB, hanya memantau situasi dan tidak terlibat langsung dalam operasi pemadaman kebakaran sampai dengan situasi kebakaran hutan/lahan dinyatakan sebagai bencana. Pernyataan status bencana nasional kebakaran hutan/lahan sampai saat ini belum pernah ada dan demikian pula peraturan atau kesepakatan tertulis mengenai kriteria dan indikator bagi bencana kebakaran hutan/lahan yang menjadi landasan bagi dinyatakannya situasi kebakaran hutan/lahan sebagai bencana.
87 4. Dinas Kehutanan (Dishut) Provinsi Riau Dishut Provinsi Riau dibentuk dengan Perda Riau No. 9 Tahun 2008 yang menyebutkan secara eksplisit dalam struktur organisasinya sebagai organisasi yang menangani penanggulangan kebakaran hutan. Hal tersebut tercantum di dalam Pasal 47 Ayat (1) yang menyatakan adanya Seksi Penanggulangan Kebakaran Hutan di bawah Bidang Perlindungan Hutan. Namun demikian, uraian tugasnya secara rinci belum disusun. Dishut Provinsi Riau di dalam Pusdalkarhutla ditunjuk sebagai Koordinator Bidang Operasi Penanggulangan (Pemadaman) dan Pemulihan. 5. Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Provinsi Riau BLHD Provinsi Riau dibentuk dengan Peraturan Gubernur (Pergub) Riau No. 16 Tahun 2009. Kebakaran hutan/lahan menjadi salah satu tugas dari Bidang Pengendalian Kerusakan Lingkungan, khususnya Sub Bidang Pengendalian Kerusakan Ekosistem Darat sebagaimana tersebut pada Pasal 14 Ayat (1) Butir c dan d. BLHD Provinsi Riau menurut Pergub Riau No. 6 Tahun 2006 bertindak sebagai Koordinator Sekretariat Bersama Pusdalkarhutla Provinsi Riau. 6. Dinas Perkebunan (Disbun) Provinsi Riau Disbun Provinsi Riau dibentuk dengan Perda Provinsi Riau No. 9 Tahun 2008. Organisasi ini bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan perkebunan. Hal ini tercermin dalam struktur organisasinya sesuai dengan Pasal 44 Ayat (1) di mana terdapat Seksi Penanggulangan Kebakaran Kebun pada Bidang Perlindungan Perkebunan. Di dalam Pusdalkarhutla Disbun Provinsi Riau ditugasi sebagai Koordinator Bidang Deteksi/Peringatan Dini, Pemantauan dan Pencegahan. 7. Unit Pelaksana Teknis Daerah Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan Unit pelaksana teknis daerah penanggulangan kebakaran hutan dan lahan (UPT-PKHL) di Kalimantan Barat dibentuk di tingkat provinsi dengan Peraturan Gubernur nomor 35 tahun 2009. UPT tersebut dibentuk sesuai dengan amanat di dalam Peraturan Gubernur nomor 54 tahun 2008 mengenai
88 uraian tugas pokok dan fungsi Dishut Provinsi Kalimantan Barat untuk melaksanakan tugas-tugas teknis operasional penanggulangan kebakaran hutan/lahan. Berdasarkan profil tersebut
terlihat
bahwa
penanganan kebakaran
hutan/lahan di tingkat nasional terpecah di tiga organisasi yakni Kemenhut, KLH, dan BNPB. Selanjutnya, di antara ketiga organisasi tersebut, Kemenhut memiliki struktur yang relatif lengkap untuk menangani bidang-bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu pencegahan, pemadaman dan penanganan pascakebakaran. Hal ini akan menjadi pertimbangan nanti di dalam rancang bangun sistem pengorganisasian pada akhir bab ini. Ketiga organisasi di tingkat nasional tersebut ternyata belum berbagi peranan secara formal, di mana pada saat ini, belum ada sebuah sistem yang mengoordinaskan peranan-peranan dari ketiga organisasi tersebut. Sistem pengorganisasian yang berlaku adalah hasil kesepakatan tidak tertulis di antara organisasi-organisasi di tingkat nasional. Kesepakatan tersebut didasarkan pada pengaturan yang pernah ada berdasarkan Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup nomor Kep-40/MENLH/09/97 tentang Pembentukan Tim Koordinasi Nasional Kebakaran Hutan dan Lahan (TKN-KHL), yang membagi posisi dan peranan organisasi-organisasi pemerintah di tingkat nasional terutama pada bidang pemadaman. Keputusan tersebut belum dicabut, tetapi juga tidak lagi menjadi landasan acuan, hanya kandungan aturannya yang tampaknya masih dipegang sebagai kesepakatan. Kesepakatan tersebut mengatur bahwa pencegahan dilakukan oleh masing-masing organisasi penanggung jawab kawasan, Kemenhut bertanggung jawab atas pemadaman pada level bukan bencana, Bakornas PB yang kemudian menjadi BNPB bertanggung jawab atas pemadaman ketika kebakaran dinyatakan sebagai bencana, dan KNLH yang menjadi KLH bertanggung jawab atas penanganan pasca kebakaran, terutama yustisi, serta departemen-departemen lainnya sebagai pendukung sesuai dengan bidang tugas dan wewenang yang dimilikinya. Pengaturan tersebut kemudian diperkuat dengan PP nomor 4 tahun 2001 yang memberi mandat kepada Menteri Kehutanan untuk menangani pemadaman kebakaran lintas provinsi dan lintas batas negara.
89 Hasil identifikasi peranan organisasi pada tingkat provinsi di Riau dan Kalimantan Barat berdasarkan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada terdapat perbedaan, yakni pada departementasi dalam struktur organisasinya. Departementasi pada Pusdalkarhutla di Riau berdasarkan pada bidang-bidang dari pengendalian kebakaran yang meliputi bidang deteksi/peringatan
dini,
pemantauan
dan
pencegahan,
bidang
operasi
penanggulangan dan pemulihan, dan bidang evaluasi dan penegakan hukum, sedangkan di Kalimantan Barat departementasi disusun menurut sektor-sektor yaitu kehutanan, perkebunan, pertanian, kehewanan dan peternakan, tenaga kerja dan kependudukan, dan kesehatan. Perbedaan departementasi tersebut berimplikasi pada wilayah pertanggungjawaban di mana organisasi atau instansi yang ditunjuk sebagai penanggung jawab bidang di Riau bertanggung jawab atas penyelenggaraan bidang tersebut di semua status kawasan. Sebaliknya, di Kalimantan Barat, sektor-sektor tersebut mewakili status kawasan sehingga organisasi atau instansi yang menjadi penanggung jawab suatu sektor akan bertanggung jawab atas seluruh bidang pengendalian kebakaran di kawasan sektornya. Sebagai contoh, Dishut Provinsi Kalimantan Barat bertanggung jawab atas pengendalian kebakaran baik pencegahan, pemadaman maupun penanganan pasca kebakaran di seluruh kawasan hutan. Dalam prakteknya di Kalimantan Barat, meskipun organisasi pemangku kawasan yang seharusnya bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan pangkuannya, ternyata ketika terjadi kebakaran, peranan tersebut tidak dilaksanakan dengan benar. Hal ini disebabkan oleh ketidaksiapan organisasiorganisasi
tersebut
dengan
sumber
daya
pengendalian
kebakarannya.
Ketidaksiapan tersebut karena tidak tersedianya anggaran akibat dari tidak adanya urusan kebakaran hutan/lahan di dalam struktur organisasinya. Ketersediaan anggaran sangat ditentukan oleh bidang tugas yang tercermin di dalam struktur organisasi. Sementara itu, di sisi lain, Pusdalkarhutla tidak juga memiliki anggaran sendiri karena sesuai dengan mekanisme anggaran, Pusdalkarhutla yang dianggap bukan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) tidak dapat mengelola anggaran sendiri.
90 Untungnya, di Kalimantan Barat telah dibentuk UPTD-PKHL yang merupakan SKPD sehingga meskipun hanya pada level eselon III yang pembinaan teknisnya di bawah Dishut Provinsi, organisasi tersebut dapat mengelola anggaran sendiri. Peranan UPTD tersebut menurut penjelasan Kepala UPTD terutama adalah pada bidang pemadaman, sedangkan bidang pencegahan ditangani oleh masing-masing organisasi pemangku kawasannya dan bidang penanganan pascakebakaran, terutama yustisi ditangani oleh pemegang otoritas penegakan hukum yaitu Polri, kejaksanaan, dan pengadilan, sesuai dengan tugas dan fungsi yang tercantum di dalam Pusdalkarhutla. Kondisi tersebut hanya berlaku di tingkat provinsi, sedangkan di tingkat kabupaten/kota di Kalimantan Barat adalah serupa dengan kondisi yang ada di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota di Riau. Peranan pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada pada Pusdalkarhutla maupun Satlakdalkarhutla di di Riau maupun Kalimantan Barat menghadapi problema yang serupa yakni tidak tersedianya anggaran tersendiri untuk menjalankan peranan tersebut karena alasan serupa yaitu kedua organisasi tersebut bukan SKPD. Di samping organisasi-organisasi yang profilnya secara jelas menyebut kebakaran hutan/lahan, terdapat beberapa organisasi yang selama ini berperan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, meskipun profilnya tidak menyatakan secara eksplisit hal tersebut. Polri dan Kejagung dapat dimasukkan ke dalam posisi utama dalam peranan yustisi karena tugas dan fungsi pokok kedua organisasi tersebut memang di bidang yustisi yang mencakup semua jenis pelanggaran pidana, termasuk pidana pada kebakaran hutan/lahan. Posisi Dit. PKH dan Asdep PKHL sebagai pendukung dalam yustisi dilakukan baik dalam penyediaan data dan informasi sebagai bahan dan keterangan (baket) bagi proses yustisi maupun dalam penyediaan tenaga penyidik, yakni penyidik pegawai negeri sipil (PPNS) yang mendampingi penyidik Polri dan Kejagung. Kementerian Kesehatan juga memiliki organisasi yang berkaitan dengan penanganan keadaan darurat yaitu Pusat Penanggulangan Krisis (PPK). Organisasi tersebut dapat mendukung kegiatan pengendalian kebakaran, terutama dari segi penanganan medis. PPK dibentuk dengan Peraturan Menteri Kesehatan RI nomor
91 1575/SK/XI/2005. Tugas utama PPK adalah melaksanakan perumusan kebijakan teknis penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain berdasarkan kebijakan yang ditetapkan oleh Menteri dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. PPK melaksanakan fungsi: (1) penyusunan rancangan kebijakan umum penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (2) penyiapan rumusan kebijakan pelaksanaan dan perumusan kebijakan teknis dalam penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (3) koordinasi pelaksanaan bimbingan dan pengendalian di bidang pemantauan penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (4) mobilisasi sumber daya dalam penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (5) mengumpulkan data, menganalisa dan menyajikan informasi yang berkaitan dengan penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (6) evaluasi pelaksanaan kebijakan, peraturan dan standar dan program yang berkaitan dengan penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (7) pelaksanaan urusan tata usaha dan rumah tangga. Berdasarkan tugas dan fungsi tersebut, PPK dapat mengambil posisi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan sebagai pendukung dengan peranan sebagai penyedia layanan kesehatan baik bagi korban kebakaran maupun bagi pelaksana pengendalian kebakaran hutan/lahan. Keterlibatan organisasi-organisasi lain pada umumnya adalah juga dalam operasi pemadaman kebakaran. Kementerian Luar Negeri terlibat sebagai pendukung terutama dalam fasilitasi keimigrasian ketika terjadi pengerahan sumber daya pemadaman dari luar negeri dan fasilitasi bagi penyebarluasan informasi pengendalian kebakaran ke dunia internasional. Kementerian Keuangan berperan dalam fasilitasi bea dan cukai bagi masuknya barang-barang dalam mobilisasi bantuan internasional untuk kepentingan operasi pemadaman. Kementerian Dalam Negeri (Kemdagri) terlibat sebagai pendukung dalam pencegahan dan pemadaman kebakaran karena adanya Direktorat Manajemen Pencegahan dan Penanggulangan Bencana di bawah Direktorat Jenderal Pemerintahan Umum yang dibentuk Keputusan Menteri Dalam Negeri nomor 130 tahun 2003 dan diperbarui dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 41 tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Dalam Negeri. Salah satu sub direktorat menangani pencegahan dan penanggulangan kebakaran, tanpa merinci jenis kebakaran yang dimaksud. Uraian tugas sub direktorat tersebut
92 menunjukkan bahwa organisasi tersebut tidak terlibat dalam operasional pengendalian kebakaran di lapangan melainkan pada perumusan kebijakan, fasilitasi, pemantauan dan evaluasi. Posisi dan peranan organisasi-organisasi tersebut di atas tidak dijelaskan secara eksplisit, tetapi berdasarkan analisis terhadap profil dan bidang kegiatan yang selama ini biasa dilakukan peranan-peranan tersebut dapat diidentifikasi seperti pada Tabel 5 berikut. Tabel tersebut hanya menyajikan organisasiorganisasi yang dianggap memegang posisi utama, sedangkan Tabel yang memasukkan juga organisasi-organisasi lain yang menjadi pendukung disajikan pada Lampiran 8.
Tabel 5
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional menurut profil organisasi Organisasi
Peranan Pencegahan Pemadaman Pasca Kebakaran U U P
Dit. PKH Asdep P P PKHL BNPB U Kemkes U Polri P Kejakgung Keterangan: U = posisi utama, P = posisi pendukung
U P U U U
Pada tingkat provinsi, di samping organisasi-organisasi yang sudah disebutkan di atas yang profilnya menyebutkan secara eksplisit kebakaran hutan/lahan, terdapat pula beberapa organisasi yang dapat digolongkan sebagai organisasi yang berperanan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Seperti di tingkat nasional, Polda dan Kejaksaan Tinggi di tingkat provinsi serta Polres dan Kejaksaan Negeri di tingkat kabupaten/kota berada di posisi utama pada peranan pasca-kebakaran (yustisi). Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla di Kalimantan Barat mempunyai departementasi berdasarkan wilayah pemangkuan. Oleh sebab itu, setiap organisasi yang memangku kawasan yang disebutkan di dalam struktur organisasi Pusdalkarhutla ataupun Satlakdalkarhutla dapat dikatakan menduduki posisi utama dan berperanan dalam setiap bidang pengendalian kebakaran.
93 Berbeda halnya dengan di Riau, Pusdalkarhutla di tingkat provinsi dan Satlak-dalkarhutla di tingkat kabupaten/kota memiliki departementasi menurut bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran, sehingga setiap organisasi yang ditunjuk sebagai penanggung jawab bidang dapat dikatakan sebagai pemegang posisi utama dan berperanan dalam bidang tersebut. Organisasi-organisasi lain yang dalam Pusdalkarhutla atau Satlak-dalkarhutla baik di Riau maupun di Kalimantan ditunjuk sebagai anggota dapat disebut sebagai berada pada posisi pendukung dengan peranan sesuai dengan bidang di mana organisasi tersebut ditempatkan. Berdasarkan analisis tersebut maka posisi dan peranan organisasi-organisasi di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota di kedua lokasi penelitian (Riau dan Kalimantan Barat) yang berada di posisi utama dapat dirangkum seperti pada Tabel 6. Hasil identifikasi selengkapnya terhadap seluruh organisasi disajikan pada Lampiran 8. Adapun keterkaitan masing-masing organisasi tersebut dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dilihat dari kedudukan masing-masing organisasi tersebut di dalam struktur organisasi Pusdalkarhutla seperti pada Gambar 8 dan Gambar 9. Setiap penanggung jawab sektor, kecuali sektor kesehatan dan sekretariat, mempunyai tugas yang serupa yaitu: pembinaan terhadap badan usaha di sektornya, pemantauan, pengarahan, dukungan sumber daya, dan koordinasi dalam pelaksanaan pengendalian kebakaran di areal/kawasan yang berada di bawah tanggung jawabnya.
Tingkat Kabupaten/Kota
Organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota yang menangani kebakaran hutan/lahan relatif sama dengan organisasi-organisasi di tingkat provinsi baik di Riau maupun Kalimantan Barat. Organisasi-organisasi tersebut adalah yang menangani lingkungan hidup, kehutanan, pertanian, dan perkebunan. 1. Kota Dumai, Provinsi Riau Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan lahan di Kota Dumai berbentuk Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan
94 (Satlakdalkarhutla) Kota Dumai yang dibentuk dengan Peraturan Walikota Dumai nomor 01 Tahun 2006. Susunan organisasi Satlakdalkarhutla Kota Dumai
ditetapkan
dengan
Keputusan
Walikota
Dumai
nomor
334/PEREKO/2006. Satlakdalkarhutla dipimpin oleh Wakil Walikota. Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan (Distanbunhut) Kota Dumai menduduki posisi utama dengan menjadi Sekretariat Satlak dan Kepala Distanbunhut Kota bertindak sebagai Ketua Pelaksana Harian Satlak.
Tabel 6 Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota menurut profil organisasi Peranan No.
Organisasi
A. 1. 2. 3. 4. B. 1. 2. 3. 4. 5. 6. C. 1. 2. 3. D. 1. 2. 3. E. 1. 2. 3. 4. F. 1. 2. 3.
Riau Dishut Prov. Riau Disbun Prov. Riau BLHD Prov. Riau Polda Riau Kalimantan Barat Dishut Prov. Kalbar Disbun Prov. Kalbar Distan Prov. Kalbar Distamben Prov. Kalbar BLHD Prov.Kalbar Polda Kalbar Kota Dumai DistanbunhutKota Dumai Dinas KPLH Kota Dumai Polresta Dumai Kab. Inderagiri Hulu BLHD Kab. Inhu Dishutbun Kab. Inhu Polres Inhu Kab. Ketapang Dishut Kab. Ketapang Disbun Kab. Ketapang BLHD Kab. Ketapang Polres Ketapang Kab. Kubu Raya BLHD Kab.Kubu Raya Dishutbun Polres Pontianak
Sekretariat Pencegahan Pemadaman
Pasca Kebakaran
U -
P U -
U P P P
P P P U
U -
U U U U -
U U U U P
P P P P P U
U -
P U -
U P P
P U
U -
U -
U P
P P U
U -
U U -
U U P
P P P U
U -
U -
U P
P P U
Keterangan: U = posisi utama, P = posisi pendukung
95
Gambar 8 Struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Riau (Sumber: Peraturan Gubernur Riau nomor 6 tahun 2006). Di samping itu, Kepala Bidang
Kehutanan sebagai Sekretaris dan
Kepala Seksi Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam sebagai Koordinator Bidang Penanggulangan dan Wakil Koordinator Bidang Monitoring dan Pencegahan. Namun demikian, profil organisasi Distanbunhut Kota Dumai sesuai dengan Peraturan Daerah Kota Dumai nomor 13 tahun 2005 yang merupakan dasar pembentukan instansi tersebut baik dalam struktur organisasi maupun uraian tugas jabatan-jabatannya sama sekali tidak menyebutkan tentang kebakaran
96 hutan/lahan. Urusan kebakaran ditangani di tingkat eselon IV yaitu Seksi Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam pada Bidang Kehutanan.
Gambar 9 Struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Kalimantan Barat (Sumber: Keputusan Gubernur Kalimantan Barat nomor 164 tahun 2002).
97 2. Kabupaten Inderagiri Hulu, Provinsi Riau Kabupaten Inderagiri Hulu belum memiliki sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Meskipun termasuk daerah rawan kebakaran, sejak era Reformasi di tahun 1999 kabupaten ini belum membangun kembali sistem pengendalian kebakarannya. Sistem yang berlaku adalah Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan (Satlakdalkarhutla) sebagai bagian dari Pusdalkarhutlada yang dibangun sebelum era Reformasi tersebut. Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) yang sebelumnya bernama Bapedalda Kabupaten bertindak sebagai Sekretariat dan Dinas Kehutanan Kabupaten Inderagiri Hulu sebagai Ketua Pelaksana Harian, sementara sebagai koordinator pelaksana pemadaman kebakaran sejak tahun 2003 ditunjuk Manggala Agni Daerah Operasi (Daops) Rengat. 3. Kabupaten Ketapang, Provinsi Kalimantan Barat Pengendalian kebakaran hutan/lahan di Kabupaten Ketapang seperti halnya di tingkat provinsi ditangani oleh masing-masing sektor. Pengorganisasian pengendalian kebakaran masih menggunakan organisasi masa Orde Baru yaitu Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran hutan/lahan di mana bupati sebagai penanggung jawab. Penunjukan instansi-instansi yang bertanggung jawab atas masing-masing sektor dikaitkan dengan struktur organisasi dan uraian tugas instansi-instansi yang bersangkutan menurut Peraturan Daerah nomor 11 tahun 2008 secara singkat disampaikan sebagai berikut. Dinas Kehutanan Kabupaten Ketapang bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan hutan, tetapi di dalam struktur organisasinya tidak terdapat bidang atau seksi yang khusus menangani kebakaran hutan. Dinas Perkebunan Kabupaten yang bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan kebun memiliki seksi yang menangani kebakaran lahan/kebun. Dinas Pertambangan Kabupaten dan Dinas Pertanian dan Peternakan yang masingmasing menangani sektor pertambangan dan sektor pertanian dan peternakan juga tidak memiliki bagian di dalam struktur organisasinya yang menangani kebakaran. Kantor Lingkungan Hidup (KLH) Kabupaten, yang dulunya adalah
98 Bapedalda Kabupaten, yang sebelumnya bertindak sebagai Sekretariat Satlakdalkarhutla Kabupaten juga tidak memiliki unsur yang menangani kebakaran, bahkan dengan diturunkannya level jabatan dari eselon II (badan) menjadi eselon III (kantor) menurut Peraturan Daerah Kabupaten Ketapang nomor 12 tahun 2008, posisi KLH Kabupaten hanya sebagai pendukung. 4. Kabupaten Kubu Raya, Provinsi Kalimantan Barat Kabupaten Kubu Raya merupakan kabupaten baru, hasil dari pemekaran Kabupaten Pontianak berdasarkan Undang-Undang nomor 35 tahun 2007. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan belum terbentuk, tetapi sementara ditangani oleh Dinas Kehutanan, Perkebunan dan Transmigrasi (Dishutbuntrans) Kabupaten. Pelaksanaan operasional dilakukan bersama dengan Manggala Agni Daerah Operasi Pontianak yang bermarkas di Rasau Jaya yang berada di wilayah Kabupaten Kubu Raya. Dishutbuntrans Kabupaten Kubu Raya memang berada di posisi utama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan tetapi tidak ada unsur di dalam struktur organisasi maupun uraian tugas jabatan-jabatan di organisasinya yang secara jelas menyebutkan
kebakaran
hutan/lahan.
Organisasi-organisasi
lain
di
pemerintahan kabupaten juga tidak ada yang secara jelas menyebutkan hal tersebut. Hasil pengamatan terhadap profil organisasi tersebut memperlihatkan bahwa peranan organisasi dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan telah
secara
formal
didefinisikan
pada
tingkat
provinsi
dan
tingkat
kabupaten/kota, tetapi justru belum terjadi di tingkat nasional. Pada tingkat nasional, Kementerian Kehutanan yang menurut PP nomor 4 tahun 2001 Pasal 23 bertanggung jawab atau berperan dalam penanggulangan kebakaran hutan/lahan jika dampaknya telah melintas batas provinsi dan/atau batas negara, tetapi menurut PP nomor 45 tahun 2004 yang menjadi landasan utamanya justru membatasi diri pada penanganan kebakaran hutan saja. Hal tersebut di atas menunjukkan adanya diskrepansi peranan (Brown & Harvey 2006) karena Kemenhut diharapkan menangani kebakaran tidak hanya di kawasan hutan melainkan juga di lahan. Peranan yang diberikan oleh PP nomor 4
99 tahun 2001 seharusnya diterima oleh Kemenhut dengan penuh tanggung jawab karena di setiap peranan ada harapan dan tanggung jawab (Martin & MacNeil, 2007) dan peranan tersebut diberikan karena adanya kepercayaan (Wehmeyer et al. 2001) bahwa Kemenhut memiliki kapabilitas untuk menjalankannya. Kepercayaan (trust) dalam hubungan antar organisasi, apapun organisasinya baik bisnis maupun pemerintahan, merupakan sesuatu yang biasanya diperjuangkan dengan sangat keras karena menurut berbagai literatur yang dikutip Wehmeyer et al (2001) kepercayaan merupakan sebuah faktor yang sangat krusial bagi operasi jejaring yang efisien. Kepercayaan serupa diberikan juga kepada organisasi yang menangani kehutanan di tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota seperti terungkap pada hasil angket maupun wawancara. Asdep PKHL yang secara tegas menyebutkan keterlibatannya pada kebakaran hutan/lahan pada kenyataannya mengambil peranan lebih pada penanganan pasca kebakaran yakni berhubungan dengan dampak kebakaran hutan/lahan. Di sisi lain, BNPB juga belum secara tegas mengambil semua peranan seperti yang diamanatkan oleh UU nomor 24 tahun 2007. Ketentuan di masa lalu ketika masih bernama Bakornas PB, organisasi tersebut terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, khususnya dalam operasi pemadaman jika kondisi kebakaran dianggap telah menjadi bencana. UU tersebut kemudian memberikan peranan penuh kepada BNPB untuk menangani bencana kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, sampai saat ini kriteria bencana kebakaran hutan/lahan belum ditetapkan sehingga peranan BNPB tersebut masih belum jelas. Keadaan tersebut di atas menunjukkan bahwa di tingkat nasional, pembagian peranan memang belum ada kesepakatan di antara organisasiorganisasi yang terlibat. Situasi yang terjadi masih menunjukkan adanya apa yang disebut oleh Brown dan Harvey (2006) sebagai role ambiguity maupun role conflict. Hal ini disebabkan oleh pemahaman yang belum jelas dan utuh dari masing-masing organisasi tentang posisi dan peranannya, karena memang belum ada kesepakatan formal mengenai hal tersebut. Suatu sistem pengorganisasian harus segera dibangun dengan memberikan kejelasan mengenai posisi dan peranan dari masing-masing unsur di dalam sistem tersebut. Jika melibatkan
100 berbagai organisasi, maka posisi dan peranan dari masing-masing organisasi yang dilibatkan juga harus jelas. 5.2.2. Posisi dan peranan organisasi menurut pendapat responden praktisi
Posisi dan peranan organisasi selain dianalisis berdasarkan profil organisasi juga dianalisis berdasarkan hasil pengisian angket penelitian dan wawancara dengan para responden dari organisasi-organisasi yang diamati. Hasil pengujian terhadap validitas dan reliabilitas angket penelitian memperoleh angka validitas 75% dan reliabilitas 80%. Hal tersebut menunjukkan bahwa angket tersebut layak untuk digunakan. Jumlah angket yang diterima dalam keadaan terisi lengkap sebanyak 72% dari jumlah angket yang dibagikan kepada responden dari organisasi yang diamati di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota. Persentase dari jumlah angket yang kembali tersebut sebenarnya telah diperkirakan sebesar sekitar 75%. Pencapaian 100% sulit dicapai karena beberapa alasan antara lain yaitu: 1. rendahnya perhatian responden terhadap penelitian tersebut, terutama dari para responden yang jabatannya tidak pernah berkaitan dengan pengendalian kebakaran atau secara pribadi responden yang bersangkutan tidak memiliki perhatian ataupun terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan; 2. responden tidak berada di tempat tugas selama penelitian dilaksanakan, sehingga meskipun angket penelitian telah diserahkan, responden tersebut tidak mengetahuinya; Hasil pengisian angket penelitian oleh responden di dalam organisasiorganisasi yang diamati menunjukkan pemahaman responden terhadap posisi dan peranan organisasinya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat disajikan secara ringkas di bawah ini.
1.
Keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran
Identifikasi terhadap keterlibatan organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam dalkarhutla boleh dikatakan tepat sesuai dengan hasil pengisian angket
101 penelitian yang menunjukkan bahwa sebagian besar responden menyatakan organisasinya terlibat atau berperan dalam dalkarhutla (Gambar 10). Hampir separuh (41,67%) dari jumlah responden bahkan sangat yakin mengenai hal tersebut. Jika dilihat dari asal organisasinya, semua organisasi yang diamati terdapat respondennya yang menjawab setuju atau sangat setuju bahwa organisasinya terlibat dalam dalkarhutla.
Gambar 10 Keterlibatan organisasi di tingkat nasional dalam dalkarhutla
Para responden adalah pejabat di organisasi-organisasi tersebut yang tentunya mengetahui dan memahami dengan baik mengenai terlibat tidaknya organisasinya dalam dalkarhutla. Beberapa responden yang ragu-ragu adalah mereka yang masih baru di organisasinya tersebut atau jabatannya memang tidak berkaitan sama sekali dengan dalkarhutla. Hal ini dapat dilihat dari keterlibatan para pejabat tersebut secara pribadi dalam dalkarhutla. Gambar 11 menunjukkan bahwa hampir sepertiga responden menyatakan tidak pernah terlibat dalam kegiatan dalkarhutla dan bila ditambahkan dengan yang ragu-ragu maka hampir separuh responden menyatakan hal tersebut. Jika dikaitkan dengan profil organisasi pada sub bab tersebut di atas, hal ini dapat menggambarkan bahwa keterlibatan organisasi dalam dalkarhutla lebih disebabkan oleh kepedulian pejabatnya untuk terlibat dalam kegiatan-kegiatan
102 dalkarhutla. Menurut pengamatan penulis selama bertugas di bidang dalkarhutla, banyak organisasi yang menurut profilnya tidak berperanan dalam dalkarhutla, pada periode pejabat tertentu hampir selalu terlibat dalam dalkarhutla dalam berbagai bentuk seperti menghadiri rapat-rapat di tingkat nasional maupun tingkat provinsi dan internasional. Namun, pada periode yang lain dengan pejabat yang lain, organisasi tersebut seringkali sulit untuk dilibatkan karena kurangnya perhatian dari pejabatnya.
Gambar 11 Keterlibatan responden dari organisasi di tingkat nasional dalam kegiatan dalkarhutla. Keinginan
organisasi-organisasi
untuk
berperan
dalam
dalkarhutla
sebenarnya juga dinyatakan oleh para responden di mana lebih dari 80% responden menyatakan bahwa dalkarhutla perlu melibatkan banyak organisasi dan lebih dari 80% pula menyatakan bahwa organisasinya perlu terlibat dalam dalkarhutla. Namun demikian alasannya tidak terkait dengan apa yang disebut dalam teori peranan organisasi sebagai motivasi pelayanan publik atau public service motivation atau PSM yakni keinginan atau motivasi untuk melayani kepentingan publik (Moynihan & Pandey 2007). Pengendalian kebakaran hutan/lahan merupakan kepentingan publik, untuk itu maka pengendaliannya ditangani oleh pemerintah. Beberapa indikasi PSM yang belum terpenuhi jika menggunakan kriteria PSM (Moynihan & Pandey 2007) yaitu bahwa mereka seharusnya (a) berkontribusi positif terhadap upaya pengendalian kebakaran; (b) menunjukkan level komitmen yang tinggi terhadap kinerja pengendalian kebakaran; (c) bekerja lebih keras karena percaya bahwa pekerjaannya adalah
103 penting; dan (d) terus meningkatkan kapasitas dan kapabilitasnya sehingga kinerjanya tinggi dan tingkat kepuasan atas pekerjaannya juga lebih tinggi. Alasan untuk berperan pada umumnya adalah untuk berbagi sumber daya karena tidak ada satupun organisasi yang memiliki semua sumber daya yang dibutuhkan untuk pengendalian kebakaran dan sumber daya yang dimiliki pada umumnya masih sangat kurang untuk menjalankan peranannya secara optimal. Namun demikian, usaha untuk dapat memiliki sumber daya atau kapasitas dan kapabilitas pada tingkat yang optimal tampaknya masih kurang kuat. Hal ini juga didukung oleh pendapat di dalam focus group discussion (FGD) di tingkat nasional maupun provinsi dan kabupaten/kota. Di tingkat provinsi, baik di Riau maupun Kalimantan Barat sebagian besar responden juga menyatakan hal serupa bahwa organisasinya terlibat dalam dalkarhutla, tetapi persentase jumlah responden yang menyatakan hal tersebut relatif lebih rendah dibandingkan dengan di tingkat nasional. Organisasi yang diamati di kedua provinsi tersebut adalah organisasi yang secara formal terdaftar di dalam Pusdalkarhutlada, sehingga para pejabatnya seharusnya sudah mengetahui hal tersebut. Di Riau bahkan masih ada (4,76%) pejabat di Dishut Provinsi yang ragu-ragu mengenai keterlibatan organisasinya dalam dalkarhutla. Para responden dari organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota yang termasuk sebagai penanggung jawab bidang atau sektor dalam Satlakdalkarhutla hampir seluruhnya mengetahui bahwa organisasinya terlibat dalam dalkarhutla, kecuali di Kabupaten Inderagiri Hulu ada sebagian kecil (12,5%) yang masih ragu-ragu. Hal ini menggambarkan tingkat pengetahuan responden yang relatif baik tentang peranan organisasi dalam dalkarhutla. Mereka yang masih ragu-ragu mungkin karena pejabat baru yang datang bukan dari internal organisasi tersebut atau yang tidak pernah terlibat dalam kegiatan dalkarhutla.
2.
Peranan dalam Sistem Peringatan dan Deteksi Dini (SPDD) Kebakaran
Sistem peringatan dan deteksi dini (SPDD) kebakaran hutan/lahan mencakup dua hal yang sebenarnya terpisah yaitu sistem peringatan kebakaran
104 dan sistem deteksi kebakaran (Suprayitno & Syaufina 2008). Sistem peringatan merupakan bagian dari pencegahan kebakaran sedangkan sistem deteksi merupakan bagian dari pemadaman kebakaran. Kedua sistem tersebut di berbagai negara termasuk Indonesia memanfaatkan terutama data dan informasi cuaca dan peta. Oleh sebab itu, organisasi-organisasi yang dapat menyediakan, mengolah, dan atau menyajikan data dan informasi cuaca menduduki posisi utama dalam pengendalian kebakaran. Gambar 12 menunjukkan bahwa hampir 90% responden dari organisasiorganisasi di tingkat nasional menyatakan setuju (50%) dan sangat setuju (37,50%) bahwa organisasinya berperan dalam SPDD. Organisasi yang seluruh respondennya menyatakan bahwa organisasinya perlu berperan dalam SPDD yaitu: Dit. PKH, Dit. Linbun, Asdep PKHL, BMKG, Bakosurtanal dan LAPAN. Ketiga organisasi yang terakhir tersebut memang mempunyai tugas dan fungsi yang sangat berkaitan dengan penyediaan data dan informasi untuk SPDD, sedangkan ketiga organisasi yang pertama, berdasarkan hasil wawancara diketahui memiliki alasan yang berbeda-beda.
Gambar 12 Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam sistem peringatan dan deteksi dini kebakaran hutan/lahan.
Responden dari Dit. PKH menyatakan bahwa organisasinya berperan dalam mengolah dan menyajikan informasi peringatan dan deteksi dini kebakaran. Informasi yang dimaksud meliputi peringkat bahaya kebakaran (fire danger rating) dan lokasi serta jumlah titik panas (hotspot). Informasi tersebut disebarkan
105 kepada berbagai instansi dan publik melalui sistem komunikasi radio terpadu (SKRT) Kementerian Kehutanan dan media massa cetak maupun media massa elektronik. Responden dari Dit. Linbun menyatakan bahwa organisasinya berperan mendistribusikan informasi bahaya kebakaran dan lokasi titik panas melalui sistem komunikasi di Kementerian Pertanian terutama kepada jajaran instansi dan badan usaha pertanian dan perkebunan di seluruh provinsi. Peranan Asdep PKHL menurut respondennya adalah menyebarluaskan informasi titik panas kepada badan-badan lingkungan hidup di provinsi dan masyarakat.. Responden dari organisasi-organisasi tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota baik di Riau maupun Kalimantan Barat sebagian besar menyatakan organisasinya terlibat dalam SPDD. Keterlibatan tersebut, menurut hasil wawancara terutama adalah sebagai penerima informasi dan penyebarluas informasi. Organisasi-organisasi yang diamati di tingkat provinsi menerima informasi peringkat bahaya kebakaran dan titik panas secara harian dari tingkat nasional yaitu Dit. PKH. Organisasi-organisasi tersebut memilah-milah informasi, terutama titik panas (hotspot), tersebut menurut lokasi kabupaten/kotanya dan menyampaikan informasi tersebut kepada instansi serupa, misalnya instansi kehutanan di tingkat provinsi kepada instansi kehutanan di tingkat kabupaten/kota di mana terdapat titik panas pada waktu tersebut. Instansi-instansi di tingkat kabupaten/kota tersebut selanjutnya menyampaikan informasi SPDD tersebut kepada
instansi-instansi
pemda
setempat
melalui
surat-menyurat
atau
telekomunikasi dan kepada publik di wilayahnya melalui media massa lokal. Pengakuan para responden mengenai keterlibatan organisasi dalam SPDD tersebut di atas menunjukkan bahwa sebuah peranan “dikeroyok” oleh begitu banyak organisasi tanpa kejelasan peranan spesifik dari masing-masing organisasi yang terlibat tersebut, sehingga yang terjadi adalah konflik peranan (role conflicts). Langkah yang harus ditempuh untuk menghindarkan konflik peranan yang membuat peranan tersebut tidak dapat dijalankan secara efektif dan efisien adalah membuat accurate descriptions of expectations (uraian yang tepat mengenai hal-hal yang diharapkan) dari peranan tersebut dan menunjuk pemimpin atau organisasi yang menduduki posisi utama dalam peranan tersebut (Martin & MacNeil 2007).
106
107 3. Peranan dalam pencegahan
Peranan dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan seperti ditunjukkan pada Gambar 13 tampaknya juga menjadi pilihan sebagian besar responden dari organisasi-organisasi di tingkat nasional. Responden yang memilih peranan dalam pencegahan bagi organisasinya hampir seluruhnya berasal dari organisasiorganisasi yang memangku kawasan yaitu Dit. PKH, Dit. Linbun dan Dit. Lintan. Hal tersebut tampaknya dipahami oleh para responden bahwa kebakaran hutan/lahan terjadi di kawasan-kawasan yang berada di bawah pemangkuan dan tanggung jawab mereka dan disadari bahwa mereka harus mengambil peran dalam pencegahan kebakaran.
Gambar 13 Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pencegahan kebakaran.
Responden dari organisasi-organisasi yang menjadi koordinator atau penanggung jawab bidang atau sektor di dalam Pusdalkarhutla di tingkat provinsi maupun mereka yang berada di tingkat kabupaten/kota baik di Riau maupun Kalimantan Barat sebagian besar, sekitar 95%, juga memilih setuju organisasinya berperan di dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan. Organisasi-organisasi tersebut adalah pemangku kawasan sehingga hal tersebut dapat mengindikasikan bahwa masing-masing organisasi tersebut merasa bertanggung jawab atas pencegahan di kawasannya.
108 4. Peranan dalam pemadaman
Preferensi responden dari organisasi-organisasi di tingkat nasional mengenai peranan organisasinya dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan cukup beragam. Dibandingkan dengan peranan dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran maupun pencegahan kebakaran yang dipilih oleh lebih dari 50% bahkan hampir oleh seluruh responden, peranan dalam pemadaman dipilih oleh kurang dari 50% responden (Gambar 14). Hampir separuh responden lainnya menyatakan bahwa organisasinya tidak berperan dalam pemadaman kebakaran. Para responden yang menyatakan bahwa organisasinya berperan dalam pemadaman kebakaran semuanya berasal dari Dit. PKH dan BNPB, serta sebagian dari Dit. Linbun, sementara responden dari organisasi-organisasi lainnya di tingkat nasional menyatakan tidak setuju atau ragu-ragu.
Gambar 14 Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pemadaman kebakaran.
Para responden dari organisasi-organisasi di tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota di Kalimantan Barat berpendapat serupa dengan mereka di tingkat nasional bahwa organisasinya berperanan dalam pemadaman. Hal ini berbeda dengan di Riau di mana responden yang menyatakan organisasinya berperanan dalam pemadaman relatif lebih rendah, yakni di bawah 50% dari total responden di daerah tersebut. Hal ini menggambarkan pengaruh dari posisi dan peranan organisasi mereka di dalam Pusdalkarhutlada di mana organisasiorganisasi di Kalimantan Barat bertanggung jawab atas kebakaran di sektornya, yang artinya setiap organisasi tersebut bertanggung jawab atas semua bidang
109 dalam pengendalian kebakaran, termasuk pemadamam. Di Riau, pembagian tugas dan tanggung jawab dalam Pusdalkarhutlada berdasarkan bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran, sehingga hanya organisasi-organisasi yang termasuk dalam bidang pemadaman yang menyatakan keterlibatan atau peranannya. Hal tersebut dapat dikonfirmasi dari hasil angket penelitian di mana responden di tingkat provinsi di Riau adalah hampir seluruhnya (lebih dari 95%) berasal dari Dishut Provinsi, yang dalam Pusdalkarhutla bertanggung jawab atas bidang operasi pemadaman. Hal tersebut pada tingkat kabupaten/kota, kurang nampak perbedaan antara bidang pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca kebakaran karena organisasi yang ditunjuk menangani bidang-bidang tersebut yakni kehutanan dan perkebunan kebetulan bergabung dalam satu instansi, yaitu Distanbunhut Kota Dumai dan Dishutbun Kabupaten Inderagiri Hulu. 5. Peranan dalam penanganan pasca kebakaran
Komposisi jumlah responden dari organisasi-organisasi di tingkat nasional yang menyatakan peranan organisasinya dalam penanganan pasca kebakaran cukup menyebar
(Gambar 15), namun lebih dari separuh jumlah responden
menyatakan keterlibatan organisasinya dalam penanganan pasca kebakaran. Organisasi-organisasi yang sebagian besar respondennya memilih organisasinya berperan adalah Dit. PKH, Dit. Linbun dan Asdep PKHL, sedangkan organisasi lainnya yang ada respondennya yang memilih peranan tersebut adalah BNPB dan Bakosurtanal. Para responden di tingkat provinsi di Riau, 47,5% menyatakan bahwa organisasinya berperanan dalam penanganan pasca kebakaran, selebihnya yaitu 38,1% dan 14,4% menyatakan tidak terlibat dan ragu-ragu. Pada tingkat kabupaten/kota di Dumai maupun Inderagiri Hulu terjadi hal yang serupa. Alasan mengenai hal ini kemungkinan sama dengan alasan pada peranan di dalam pemadaman yakni berkaitan dengan pembagian tanggung jawab dalam pengendalian kebakaran baik di tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota yang berdasarkan bidang-bidang.
110
Gambar 15
Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pasca-kebakaran.
Selanjutnya, ketika dirinci bentuk keterlibatan tersebut, responden dari Dit. PKH lebih memilih terlibat dalam rehabilitasi kawasan bekas kebakaran dan pemulihan korban (satwa), sedangkan responden dari Dit. Linbun dan Asdep PKHL lebih memilih keterlibatan dalam yustisi kebakaran. Responden BNPB memilih keterlibatan dalam pemulihan korban (manusia), dan responden dari Bakosurtanal memilih keterlibatan dalam proses yustisi. Hal yang serupa dengan yang ada pada peranan pemadaman di Kalimantan Barat terjadi pula pada peranan dalam penanganan pasca kebakaran di provinsi tersebut. Para responden dari organisasi-organisasi baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota juga menyatakan bahwa organisasinya berperanan dalam penanganan pasca kebakaran. Alasannya pun tampaknya serupa yakni bahwa masing-masing organisasi tersebut bertanggung jawab bukan hanya pada bidang pengendalian tertentu melainkan pada semua bidang di sektornya masing-masing. Posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional, tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota berdasarkan hasil dari pengisian angket penelitian dapat dirangkum seperti berturut-turut pada Tabel 7, Tabel 8, dan Tabel 9.
5.2.3 Posisi dan peranan organisasi menurut pendapat responden pakar
Analisis ini dimaksudkan untuk memperoleh pandangan dari para pakar di bidang kelembagaan dan pakar di bidang kebakaran mengenai posisi dan peranan
111
Tabel 7
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional menurut pendapat responden praktisi
No.
Organisasi
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 817 18 19 20 21
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
√ √ √ √ √ √ -
√ √ √ √ -
√ √ √ √ -
√ √ √ √ √ -
√ -
Dit. PKH Dit. Lintan Dit. Linbun Asdep PKHL BNPB Bappenas BMKG Basarnas Bakosurtanal LAPAN Kemdagri Kemlu Kemsos Kemkes Kemhub Kemkeu TNI Polri Kejakgung APHI GPPI
Pemulihan Manusia Satwa √ √ √ √ √ √ -
Jmlh
%
5 1 4 3 2 0 1 1 2 1 0 0 1 1 0 0 2 1 1 0 0 26
19,2 3,8 15,4 11,5 7,7 0 3,8 3,8 7,7 3,8 0 0 3,8 3,8 0 0 7,7 3,8 3,7 0 0 100
Keterangan: SPDD = sistem peringatan dan deteksi, Gah = pencegahan, Dam = pemadaman, Yus = yustisi; Rehab = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran; Pulih = pemulihan korban Tabel 8
No. A.
B.
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat provinsi menurut pendapat responden praktisi Organisasi
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
Pemulihan Manusia Satwa
Jmlh
%
1. 2. 3. 4.
Riau Dishut Prov. Disbun Prov. Distan Prov. BLHD Prov
√ √ √ √
√ √ √ -
√ √
√ √ -
√ √ √ √
√
√ -
22,2 27,8 27,8 22,2 100
1. 2. 3. 4.
Kalbar Dishut Prov. Disbun Prov. Distan Prov. BLHD Prov
4 5 5 4 18
√ √ √ √
√ √ -
√ √ -
√ √ √ -
√ √ √ √
-
√ -
6 6 3 2 17
35,3 35,3 17,6 11,8 100
Keterangan: SPDD = sistem peringatan dan deteksi, Gah = pencegahan, Dam = pemadaman, Yus = yustisi; Rehab = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran;
112 No.
Organisasi
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
Pemulihan Manusia Satwa
Jmlh
%
Pulih = pemulihan korban Tabel 9 Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat kabupaten/kota menurut pendapat responden praktisi
No. A.
B.
C.
D.
Organisasi
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
Pemulihan Manusia Satwa
Jmlh
%
1. 2. 3.
Kota Dumai Distanbunhut Satpol PP KLH
√ √
√ -
√ √ -
√ √
√ -
-
-
62,5 12,5 25.0 100
1. 2. 3.
Kab. Inhu Dishutbun Satpol PP BLHD
5 1 2 8
√ √
√ -
√ √ -
√ √
√ -
-
-
√ √ -
√ √ -
√ √ √
√ √ -
-
-
62,5 12,5 25,0 100
1. 2. 3.
Kab. Ketapang Dishut √ Disbun. √ BLHD √
5 1 2 8
41,7 41,7 16,6 100
1. 2.
Kab. Kubu Raya Dishutbuntrans √ BLHD √
5 5 2 12
√ -
√ -
√ √
√ -
-
-
5 2 7
71,4 28,6 100
Keterangan: SPDD = sistem peringatan dan deteksi, Gah = pencegahan, Dam = pemadaman, Yus = yustisi; Rehab = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran; Pulih = pemulihan korban
organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hal ini selanjutnya bersama dengan hasil analisis posisi dan peranan menurut profil organisasi dan pendapat praktisi dari organisasi-organisasi tersebut di atas dipergunakan dalam merancang bangun sistem pengorganisasian. Para pakar tersebut terdiri atas tiga orang pakar di bidang kebakaran hutan yaitu seorang praktisi dari Kementerian Kehutanan dan dua orang akademisi dari Fakultas Kehutanan IPB, seorang pakar di bidang kelembagaan dari Fakultas Kehutanan IPB, serta seorang pakar di bidang bencana alam dari BNPB.
113 Pengolahan data dengan perangkat analisis Interpretive Structural Modeling (ISM) memperoleh gambaran mengenai posisi dari organisasi-organisasi yang diamati dalam setiap aspek dari pengendalian kebakaran hutan/lahan. Posisi organisasi yang penting sebagai key element (Eriyatno 2003) adalah organisasi yang menduduki peringkat pertama yaitu yang di dalam diagram model struktur berada di level terbawah. Level ini menggambarkan bahwa elemen atau dalam hal ini organisasi tersebut memiliki kekuatan penggerak (driver power) yang terbesar dengan tingkat ketergantungan (dependence) terendah. Hasil dari analisis ISM ini dapat ditafsirkan bahwa organisasi atau organisasi-organisasi yang berada di level terbawah tersebut menduduki posisi terpenting (kunci) dalam aspek yang diamati. Adapun aspek-aspek yang diamati yaitu: (1) perumusan kebijakan, (2) sistem peringatan dan deteksi kebakaran, (3) pencegahan kebakaran, (4) pemadaman kebakaran, (5) rehabilitasi kawasan bekas kebakaran, dan (6) yustisi kebakaran. Posisi juga dibedakan tingkatannya menurut tingkatan pemerintahan yaitu tingkat nasional, tingkat provinsi, dan tingkat kabupaten/kota.
a.
Posisi dan peranan dalam perumusan kebijakan
Hasil identifikasi terhadap organisasi-organisasi di tingkat nasional menunjukkan bahwa organisasi-organisasi tersebut dapat dikelompokkan ke dalam tiga posisi yang ditunjukkan pada Matriks DP-D yaitu independent (kwadran IV), dependent (kwadran II) dan autonomus (kwadran I). Organisasi yang berada pada posisi independent, yaitu Dit. PKH, Dit. TD-BNPB, Dit. Linbun, dan Bappenas (Gambar 16.a) memiliki pengaruh kuat terhadap organisasi-organisasi lain dalam merumuskan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Organisasi-organisasi inilah yang diharapkan berperan utama dalam perumusan kebijakan tersebut. Sementara itu, tidak ada satupun organisasi yang berada pada posisi linkage (kwadran III). Posisi ini menggambarkan pengaruh yang kuat tetapi tingkat keterkaitannya dengan organisasi lain juga tinggi. Sedangkan organisasi yang berada di kwadran II adalah organisasi yang bergantung pada organisasi lain. Dengan demikian, perumusan kebijakan akan lebih ditentukan oleh keempat
114 organisasi yang tersebut di atas. Selanjutnya, berdasarkan struktur hirarkinya (Gambar 16.b) Dit. PKH merupakan organisasi yang berada di posisi utama, yang harus berperan dalam menyiapkan rumusan dan memimpin dalam pembuatan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional. Situasi tersebut dapat juga ditafsirkan sebagai penggambaran bahwa organisasi-oganisasi tersebut sebenarnya membawa atau mewakili masing-masing kepentingan
utama
di
dalam
perumusan
kebijakan.
Dit.
PKH
(1)
merepresentasikan kepentingan Kehutanan, Dit. Linbun (2) mewakili kepentingan Pertanian, atau dapat pula dianggap sebagai mewakili lahan, BNPB (6) dari sisi kepentingan penanganan bencana, dan Bappenas (7) pada sisi pendukung terutama dalam hal koordinasi perencanaan dan penganggaran.
3
D R I V E R P O W E R
22 1 21 20 6 19 2 18 7 17 16 15 IV 14 13 12 11 10 0 1 2 4 3 4 5 69 7 17 8 7 6 5 I 4 3 18 214 5 1 0
5
9
10
11
III
14
4
13
18
8
12
15
19
21
22
20
16
17
8 9 10 11 12 13 14
7
8, 12, 16 2
19, 20
11 21, 22 15 3, 13 10
DEPENDENCE (a)
II 6
9 1
(b)
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI
Gambar 16 Posisi organisasi di tingkat nasional dalam perumusan kebijakan. (a) Matrik DP-D menunjukkan posisi relatif organisasi terhadap organisasi lain; (b) Diagram ISM menunjukkan struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan.
115 Bappenas dan Depkeu sesuai dengan wewenang dan tanggung jawabnya mengoordinasikan kebijakan-kebijakan tersebut. Koordinasi dalam perumusan kebijakan sangat penting agar tercipta kebijakan yang komprehensif dan pelaksanaannya dapat efektif dan efisien. Kondisi demikian mengisyaratkan perlunya kemampuan tinggi dari Bappenas untuk menjalankan peranan sebagai koordinator. Jika tidak, maka kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan menjadi kurang terpadu dan lebih bersifat sektoral. Perumusan kebijakan di tingkat provinsi, menurut matriks DP-D, akan diarahkan oleh Dishut dan BLHD. Kedua organisasi tersebut berada di kwadaran yang sama yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi. Diagram ISM pada Gambar 17 memperlihatkan bahwa Dishut Provinsi dan Bapedalda (BLHD) merupakan organisasi kunci dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsi.
3
4
5
6
7
8
9
10
11
13
14
2
12
1
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 17 Struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat pada perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsi.
Pada tingkat kabupaten/kota, sesuai dengan Diagram ISM pada Gambar 18, Dishut, Disbun dan BLHD berada pada satu level tertinggi. Hal ini mengisyaratkan bahwa pada tingkat terbawah yang berhubungan langsung dengan
116 situasi
dan
kondisi
lapangan
di
mana
kebakaran
terjadi,
kebijakan
pengendaliannya dirumuskan bersama-sama dengan menyatukan kepentingan pada kawasan hutan yang direpresentasikan oleh Dishut, lahan oleh Disbun, dan dampak kebakaran serta koordinasi oleh BLHD. Posisi organisasi-organisasi lainnya dalam aspek perumusan kebijakan dapat dikatakan sebagai pendukung.
4
5
6
7
8
9
10
11
13
14
3
1
2
12
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 18 Struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat pada perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota.
Keberadaan institusi Kehutanan pada posisi utama di semua tingkat baik nasional maupun provinsi dan kabupaten/kota dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut profil organisasi, pendapat para praktisi maupun pendapat para pakar memberikan pesan bahwa dalam perumusan sistem pengorganisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan institusi tersebut perlu ditempatkan sebagai organisasi kunci. Hal ini juga mengisyaratkan akan adanya kemudahan-kemudahan bagi institusi tersebut dalam berkoordinasi lintas tingkatan karena organisasi-organisasi tersebut berada dalam satu jajaran, Kehutanan. Kendala yang dihadapi adalah berupa terputusnya hubungan komando antar tingkatan akibat penerapan otonomi daerah. Hal ini akan dibahas lebih lanjut dalam sub bab terakhir dari bab ini yang membahas alternatif-alternatif rumusan sistem pengorganisasian.
117
118
b. Sistem peringatan dan deteksi kebakaran
Matriks DP-D menempatkan BMKG (8), Dit. PKH (1), dan BNPB (6) dalam satu kwadran yakni Kwadran IV untuk kepentingan dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran di tingkat nasional (Gambar 19). Hal ini menunjukkan bahwa ketiga organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (driver power/DP) tertinggi tersebut yang dianggap sesuai untuk memiliki kewenangan dan tanggung jawab bagi pengelolaan sistem peringatan dan deteksi kebakaran di tingkat nasional.
3
5
9
10
2
4
13
11
18
19
14
15
20
21
22
16
12
7
17
6
1
8
(a)
(b)
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 19 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat nasional dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan. Ketiga organisasi tersebut memang selama ini dalam prakteknya dianggap paling berperanan untuk kepentingan tersebut. Sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan sangat berkaitan dengan tersedianya data dan informasi iklim dan cuaca, dan sesuai tugas dan fungsinya, BMKG yang menyediakannya.
119 Data dan informasi iklim dan cuaca dari BMKG biasanya masih berupa data mentah yang memerlukan pengolahan untuk menjadi data dan informasi cuaca kebakaran (fire weather). Dit. PKH dan BNPB inilah yang melakukan pengolahan data. Namun posisi tidak saling bergantung (independent) antara kedua organisasi tersebut dapat ditafsirkan bahwa pengolahan dan penyajian informasi cuaca kebakaran dilakukan terpisah demi kepentingan yang berbeda. Kondisi tersebut adalah seperti yang terjadi sekarang di mana informasi cuaca kebakaran dan titik panas (hotspot) dikeluarkan oleh beberapa instansi yang berbeda. Meskipun sudah ada penjelasan bahwa informasi berbeda tersebut memang untuk kepentingan yang berbeda, penjelasan tersebut belum tentu dipahami oleh setiap orang sehingga terjadi persepsi yang bermacam-macam. Untuk itu, sesuai dengan asas kesatuan tujuan, asas kesatuan komando, dan asas tanggung jawab agar terwujud organisasi yang efektif (Hasibuan, 2008), peranan sebagai penanggung jawab sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan sebaiknya diserahkan kepada satu organisasi yang paling layak yaitu BMKG. Di tingkat provinsi, tampaknya masalah integrasi tersebut lebih mudah diatasi karena sesuai dengan diagram ISM (Gambar 20), organisasi-organisasi yang dianggap memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi untuk kepentingan sistem peringatan dan deteksi kebakaran berada pada satu level dan dalam satu kwadran yakni Kwadran III. Berada di kwadran ini, disebut linkage, bermakna bahwa ada keterkaitan di antara organisasi-organisasi tersebut untuk suatu kepentingan, yang dalam hal ini adalah pengelolaan sistem peringatan dan deteksi kebakaran. Organisasi-organisasi yang berada pada posisi terpenting tersebut adalah Dishut (1), Disbun (2), BLHD (12), dan BMKG (13). Namun demikian, kesamaan tersebut juga membuat kesulitan di dalam menentukan siapa di antara keempat organisasi tersebut yang bertindak sebagai koordinator. Untuk itu, agar asas-asas seperti tersebut di atas (Hasibuan, 2008) dapat terpenuhi, peranan koordinator jejaring atau network coordinator (Wehmeyer 2001) juga diserahkan kepada BMKG di tingkat provinsi.
120 Situasi serupa terjadi juga pada tingkat kabupaten/kota. Keempat organisasi yaitu Dishut (1), Disbun (2), BLHD (12) dan BMKG (13) di tingkat kabupaten/kota menurut matrik DP-D berada pada kwadran yang sama, yaitu Kwadran III (Linkage) dan menurut diagram ISM berada pada level yang sama. Dengan demikian, perlakuan serupa yaitu menyerahkan peranan koordinator jejaring kepada BMKG di tingkat kabupaten/kota.
4
5
6
7
8
9
10
12
13
11
14
3
1
2
(a)
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 20 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat provinsi dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan. Penyerahan peranan sebagai koordinator jejaring kepada BMKG di semua tingkatan memberikan peluang lebih besar bagi terciptanya keterpaduan kebijakan atau policy integration (Meijers & Stead 2004) maupun koordinasi terpadu atau integrative coordination (Bolland &Wilson 1994). Peranan sebagai koordinator pada sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan tersebut memberikan kewenangan dan tanggung jawab kepada BMKG untuk mengoordinasikan data dan informasi bagi kepentingan sistem tersebut. Kebutuhan akan segala data dan informasi tersebut untuk berbagai kepentingan dalam bidang-bidang pengendalian kebakaran
(pencegahan,
pemadaman,
dan
penanganan
pasca-kebakaran)
121 disediakan oleh BMKG dan penyampaian kepada publik juga hanya dilakukan oleh BMKG, sehingga tidak terjadi simpang siur data dan informasi. Untuk mendukung peranan tersebut, BKMG telah memiliki dan harus terus mengembangkan sistem informasi yang mantap, termasuk kerja sama dengan berbagai media massa.
c. Pencegahan kebakaran
Hasil analisis posisi dan peranan di bidang pencegahan memperoleh gambaran cukup jelas bahwa bidang pencegahan ditangani secara berbeda antara di tingkat nasional dengan di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota. Penanganan pencegahan kebakaran hutan/lahan tingkat nasional pada saat ini menjadi wewenang dan tanggumg jawab organisasi pemangku kawasan. Pencegahan pada kawasan hutan dengan cukup tegas dinyatakan di dalam PP nomor 45 tahun 2004 pada Pasal 20 (3) sebagai tanggung jawab pencegahan di kawasan hutan ada pada Menteri Kehutanan. Pencegahan di luar kawasan hutan, dalam hal ini adalah lahan, belum ada penegasan siapa yang memiliki wewenang dan tanggung jawabnya. PP nomor 4 tahun 2001 hanya menyebutkan bahwa kewajiban pencegahan kebakaran hutan/lahan dibebankan kepada setiap orang (Pasal 12) atau setiap penanggung jawab usaha (Pasal 13). Pertanggungjawaban kepada pemerintah berhenti hanya sampai kepada Gubernur (Pasal 15), sedangkan tanggung jawab kepada tingkat nasional tidak disebutkan secara tegas dan jelas. Hal serupa juga terjadi untuk pencegahan kebakaran pada lahan perkebunan, di mana UU nomor 18 tahun 2004 mewajibkan usaha pencegahan kebakaran hanya kepada pelaku usaha perkebunan (Pasal 25 Ayat 1 dan Pasal 26). Pembinaannya dilakukan oleh Pemerintah, provinsi, dan kabupaten/kota (Pasal 44) tanpa menjelaskan organisasi pemerintah yang dimaksud, kecuali untuk pelanggarannya jelas dilakukan oleh instansi penegak hukum (Pasal 45). Ketidakjelasan posisi dan peranan tersebut juga tampak pada profil organisasi-organisasi yang memangku kawasan. Kemenhut yang memangku kawasan hutan secara tegas seperti disebutkan di atas (PP nomor 45 tahun 2004) hanya bertanggung jawab atas pencegahan kebakaran di kawasan hutan yang
122 dilaksanakan oleh Dit.PKH. Kementan yang bertanggung jawab atas hampir seluruh fungsi lahan (pertanian pangan dan hortikultura, perkebunan, dan peternakan) tidak secara tegas dan jelas pula menyatakan tanggung jawabnya atas pencegahan kebakaran di kawasan yang menjadi tanggung jawabnya.
3
4
7
9
10
12
13
14
18
20
19
21
2
8
11
22
15
16
17
6
5
1
(a)
(b)
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 21 Struktur hirarki organisasi di tingkat nasional dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan. Matriks DP-D dan diagram ISM pada Gambar 21 memberikan sebuah alternatif solusi. Peranan dan tanggung jawab pencegahan kebakaran hutan/lahan sebaiknya di tangan satu organisasi tingkat nasional yaitu Dit. PKH (1), yang harus memegang posisi dan peranan sebagai koordinator di bidang pencegahan kebakaran. Hal ini berbeda dari pendapat yang selama ini berkembang bahwa pencegahan kebakaran hutan/lahan merupakan urusan bagi instansi pemangku kawasan. Pendapat yang berkembang selama ini adalah bahwa urusan pencegahan di kawasan hutan menjadi tanggung jawab Kemenhut, di lahan perkebunan dan lahan pertanian di bawah Kementan, dan di luar ketiga fungsi kawasan tersebut
123 menjadi tanggung jawab Kemendagri. Menurut diagram ISM, kedua organisasi yang disebut terakhir itu justru berada pada level kepentingan yang lebih rendah. Hal ini berarti bahwa pencegahan kebakaran di tingkat nasional tidak menjadi tanggung jawab masing-masing organisasi pemangku kawasan, melainkan diserahkan kepada salah satu organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tertinggi di antara ketiga organisasi tersebut di atas, yaitu Dit. PKH. Di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, Dishut (1) dan Disbun (2) merupakan organisasi yang dianggap memiliki kekuatan penggerak (DP) tertinggi untuk kepentingan pencegahan kebakaran. Keduanya baik yang di provinsi maupun yang di kabupaten/kota berada pada kwadran III (linkage). Menurut diagram ISM, di tingkat provinsi (Gambar 22), hanya terdapat dua level, di mana pada posisi utama atau yang memiliki kekuatan tinggi untuk mengarahkan dipegang oleh kedua organisasi tersebut ditambah dengan dua organisasi lain yaitu BLHD (12) dan BMKG (13). Organisasi-organisasi lainnya dengan kekuatan penggerak (DP) rendah berada pada level berikutnya. Demikian pula halnya di tingkat kabupaten/kota (Gambar 23), terdapat tiga level, dengan level kedua diduduki oleh Distan (3) dan BMKG (13), sedangkan organisasi-organisasi lainnya berada di level berikutnya dengan kekuatan penggerak (DP) terendah. Posisi-posisi tersebut dapat ditelaah dengan dua tafsiran. Pertama, organisasi-organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi berada pada posisi utama dengan tanggung jawab maupun pelaksanaan pencegahan kebakaran hutan/lahan sepenuhnya dan organisasi-organisasi lainnya hanya sebagai pendukung atau pelaksana atas program-program yang telah disusun oleh posisi utama. Tafsir lainnya adalah bahwa organisasi dengan kekuatan penggerak (DP) tertinggi hanya sebagai koordinator, sedangkan program dan pelaksanaan pencegahan berada di tangan organisasi-organisasi lain yang berada di level-level dengan kekuatan penggerak (DP) lebih rendah. Dishut dan Disbun baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota memiliki memiliki peluang yang sama untuk ditunjuk sebagai koordinator bidang pencegahan di masing-masing tingkatan. Dalam perancangan sistem pengorganisasian, hal ini menjadi pertimbangan dan pemilihan koordinator akan ditentukan berdasarkan sistem yang
124 akan digunakan, apakah melibatkan banyak organisasi ataukah hanya satu organisasi yang ditunjuk.
3
4
5
9
6
7
8
1
2
12
(a)
10
11
14
13
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 22 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat provinsi dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan.
4
(a)
5
6
7
8
9
10
3
12
1
2
11
13
14
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran.
125 Gambar 23 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi yang terlibat pada pencegahan kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota. d. Pemadaman kebakaran
Hasil identifikasi terhadap posisi organisasi untuk urusan pemadaman kebakaran menunjukkan bahwa organisasi-organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi pada tingkat nasional (Gambar 24) yaitu Dit. PKH (1), BNPB (6), dan Basarnas (9), sedangkan di tingkat provinsi (Gambar 25) dan tingkat kabupaten/kota (Gambar 26) adalah Dishut (1) dan Disbun (2). Di tingkat nasional ketiga organisasi berada dalam satu kwadran yakni Kwadran IV dan menurut diagram ISM ketiganya independen dengan Dit. PKH pada posisi tertinggi, disusul BNPB. Posisi tersebut tampaknya sejalan dengan anggapan dan kondisi faktual sekarang bahwa untuk pemadaman kebakaran hutan/lahan, organisasi yang telah memiliki sumber daya pemadaman adalah Kemenhut. Keberadaan Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan Manggala Agni yang berada di berbagai daerah di bawah kendali Unit Pelaksana Teknis (UPT) Kemenhut tampaknya turut mempengaruhi penempatan Dit. PKH di posisi utama tersebut.
3
4
5
7
8
10
11
12
13
14
2
16
9
6
1
15
17
18
19
20
21
22
126
Sementara itu, di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, Dishut (1) dan Disbun (2) dipandang sebagai organisasi yang bertanggung jawab terhadap pemadaman kebakaran. Hal ini mungkin karena kebakaran banyak terjadi di kawasan-kawasan yang berada di bawah wewenang dan tanggung jawab kedua organisasi tersebut. Dikaitkan dengan profil organisasi yang disajikan di bagian awal bab ini, di Provinsi Riau dan Provinsi Kalbar memang kedua organisasi Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 24 Struktur hirarki organisasi di tingkat nasional dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan. tersebut yang diberi mandat baik melalui keputusan atau peraturan gubernur atau bupati/walikota untuk menjadi koordinator pemadaman kebakaran hutan/lahan.
4
5
6
7
8
9
10
11
13
12
(a)
3
14
1
2
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran.
127 Gambar 25 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat provinsi dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan.
Persoalannya adalah kembali pada penerapan asas-asas pengorganisasian yang efektif terutama asas kesatuan komando, asas rentang kendali, dan asas pembagian kerja (Hasibuan 2008). Struktur hirarki ISM untuk tingkat nasional sudah dengan tegas menunjukkan organisasi yang dapat berada di puncak tanggung jawab yakni Dit. PKH, tetapi untuk tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota masih terdapat dua organisasi di masing-masing tingkatan tersebut. Penetapan mengenai organisasi mana yang ditunjuk sebagai koordinator bidang pemadaman sebaiknya diserahkan kepada penanggung jawab wilayah, dalam hal ini gubernur dan bupati/walikota. Namun demikian, kepada gubernur dan bupati/walikota tersebut tetap perlu diberikan arahan pilihan yaitu memilih salah satu di antara Dishut dan Disbun. Pertimbangan lainnya adalah berkaitan dengan status fungsi kawasan di mana frekuensi dan skala tertinggi kejadian kebakaran dan kapasitas organisasinya.
4
5
6
7
8
9
12
10
11
13
14
3
1
(a)
2
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran Gambar 26 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan.
128
e. Rehabilitasi kawasan bekas kebakaran
Matriks DP-D untuk rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan menurut para responden pakar menjadi wewenang dan tanggung jawab KNLH (5) sebagai organisasi dengan kekuatan penggerak (DP) tertinggi seperti pada Gambar
1
3
4
6
7
8
9
10
11
12
13
2
14
15
16
17
18
19
20
22
21
5
27. Sementara itu, di level berikutnya terdapat Dit. Linbun (2) dan APHI (21) dan organisasi-organisasi lainnya di level terakhir. Penempatan KNLH, dalam hal ini Asdep PKHL, di posisi utama dapat ditafsirkan sebagai pemberian mandat kepada organisasi tersebut untuk berperan sebagai pemegang tanggung jawab di tingkat nasional untuk urusan rehabilitasi. Tanggung jawab tersebut mungkin dalam penyusunan
program
dan
kegiatan,
penyediaan
anggaran,
pengarahan,
pemantauan, pengawasan, dan pelaporan. Sedangkan posisi Dit. Linbun dan APHI tampaknya mewakili kawasan tempat kejadian kebakaran, di mana Dit. Linbun bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan perkebunan khususnya dan lahan pada umumnya,dan APHI untuk rehabilitasi di kawasan hutan.
129 Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 27 Struktur hirarki organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan. Pemilihan APHI, yang merupakan organisasi non-pemerintah, menyiratkan suatu harapan bahwa upaya-upaya rehabilitasi kawasan bekas kebakaran sebaiknya menjadi tanggung jawab pengusaha, yang dalam hal ini adalah para pengusaha kehutanan. Para pengusaha kehutanan pada dasarnya telah menerima wewenang dan tanggung jawab untuk mengelola suatu kawasan hutan, sehingga apapun yang terjadi di dalam kawasannya, termasuk kebakaran hutan dan semua tindakan penanganannya, yang meliputi rehabilitasi bekas kebakaran menjadi tanggung jawabnya. Di tingkat provinsi, Dishut (1), Disbun (2) dan Distan (3) menjadi organisasi yang juga dipandang paling layak untuk mengarahkan upaya rehabilitasi kawasan bekas kebakaran. Ketiga organisasi tersebut yang kawasannya paling banyak terbakar tampaknya menjadi alasan untuk menempatkan ketiganya pada posisi utama meskipun pada level yang berbeda menurut diagram ISM-nya. Hal serupa berlaku pula di tingkat kabupaten/kota di mana ketiga organisasi, Dishut, Disbun dan Distan, juga memperoleh skor kekuatan penggerak (DP) tertinggi.
f. Yustisi Kebakaran
Kebakaran hutan/lahan baik disengaja atau tidak disengaja menurut UU nomor 42 tahun 1999 dan UU nomor 23 tahun 1997 merupakan tindak pidana. Hal ini tampaknya menjadi alasan bagi para responden pakar untuk menempatkan Mabes POLRI (19) dan Kejagung (20) di posisi utama untuk urusan yustisi kebakaran hutan/lahan seperti ditunjukkan oleh diagram ISM pada Gambar 28.
130 3
4
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
21
22
2
1
19
5
20
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 28 Struktur hirarki organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam yustisi kebakaran hutan/lahan. Kedua organisasi tersebut berada pada level yang sama dengan kekuatan penggerak (DP) tertinggi. Dit. PKH (1) dan KNLH (5) yang berada di level berikutnya adalah untuk mendukung secara teknis kedua organisasi di posisi utama tersebut yang menjalankan proses penanganan perkara pidananya. Mahkamah Agung (MA) tidak diamati, karena penanganan perkara pidana oleh organisasi tersebut merupakan tingkat penanganan yang terakhir setelah tingkat pengadilan negeri di kabupaten/kota dan pengadilan tinggi di tingkat provinsi, sekalipun kasusnya ditangani langsung oleh Mabes Polri dan Kejagung.
131 Hal ini tergambar dari posisi utama untuk yustisi kebakaran di tingkat provinsi yang posisi utamanya pada tiga organisasi penegak hukum yaitu Polda (7), Kejakti (8), dan Pengadilan Tinggi (9) seperti pada diagram ISM (Gambar 29). Begitu pula halnya di tingkat kabupaten/kota, Polres (7), Kejari (8), dan Pengadilan Negeri (9) merupakan organisasi-organisasi yang mendapat kekuatan penggerak (DP) tertinggi dan berada pada satu level (Gambar 30).
4
5
6
10
11
13
14
12
1
2
3
7
8
9
(a) (b) Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 29 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat provinsi dalam yustisi kebakaran hutan/lahan. Posisi di level berikutnya untuk tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota adalah Dishut (1), Disbun (2) dan Distan (3). Ketiga organisasi tersebut berada di level kedua pada posisi sebagai pendukung dalam upaya penegakan hukum dan penanganan perkara karena kasus-kasus yustisi kebakaran hutan/lahan terjadi di kawasan-kawasan yang berada di bawah wewenang dan tanggung jawabnya.
132 5
6
3
11
4
13
10
1
7
(a)
14
12
2
8
9
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran Gambar 30 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota dalam yustisi kebakaran hutan/lahan. Hasil pengolahan angket penelitian dari responden pakar dengan ISM selengkapnya disajikan pada Lampiran 9. Rekapitulasi hasil analisis posisi dan peranan organisasi menurut pendapat pakar disajikan pada Tabel 10. Tabel tersebut hanya menyajikan organisasi-organisasi yang menduduki posisi utama pada setiap peranan di setiap tingkatan. Hasil identifikasi selengkapnya disajikan pada Lampiran 10. Tabel 10 Hasil identifikasi organisasi pemeran utama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut pendapat pakar No. A. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Organisasi Tingkat Nasional Dit. PKH Dit. Linbun KNLH BNPB Bappenas BMKG Basarnas Mabes POLRI Kejagung APHI
Bijak
SPDD
√ √ √ √ -
√ √ √ -
Peranan Gah Dam √ √ √ -
√ √ √ -
Yus
Rehab
√ √ √ √ -
√ √ √
133 Tabel 10 Lanjutan No.
Organisasi
Bijak
SPDD
Peranan Gah Dam
Yus
Rehab
B.
Tingkat Provinsi Dishut √ √ √ √ √ Disbun √ √ √ √ Distan √ Polda √ Kejati √ Pengadilan Tinggi √ BLHD √ √ √ BMKG √ √ Disdamkar √ C. Tingkat Kabupaten/Kota 1. Dishut √ √ √ √ √ 2. Disbun √ √ √ √ √ 3. Distan √ 4. Polres √ 5. Kejari √ 6. Pengadilan Negeri √ 7. BLHD √ √ 8. BMKG √ Keterangan: Bijak = perumusan kebijakan; SPDD=sistem peringatan dan deteksi dini; Gah= pencegahan; Dam= pemadaman; Yus= yustisi; Rehab= rehabilitasi kawasan bekas terbakar. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Analisis terhadap posisi dan peranan organisasi menurut profil organisasi, pendapat responden praktisi dan pendapat pakar tersebut di atas menunjukkan bahwa peranan dalam bidang-bidang dari pengendalian kebakaran hutan/lahan masih tersebar di berbagai organisasi. Beberapa peranan dipegang oleh lebih dari satu organisasi, tetapi sejauh ini tidak ada penunjukan kejelasan secara definitif organisasi yang berada di posisi utama dan posisi pendukung untuk masingmasing peranan tersebut. Pada tingkat nasional sebenarnya telah ditetapkan BNPB sebagai organisasi di posisi utama yang mendapat mandat menurut UU nomor 24 tahun 2007, namun dalam pelaksanaannya struktur organisasi BNPB yang melibatkan berbagai organisasi justru tidak memasukkan Kemenhut dan Kementan yang menurut analisis posisi dan peranan tersebut di atas paling banyak berperanan dan seharusnya masuk di dalam struktur BNPB tersebut.
134 Badan
Penanggulangan
Bencana
Daerah
(BPBD)
provinsi
dan
kabupaten/kota di kedua lokasi penelitian belum termasuk organisasi yang diamati dalam pengumpulan data melalui angket penelitian untuk posisi dan peranan organisasi. BPBD merupakan organisasi yang relatif baru di kedua provinsi. BPBD Kalimantan Barat baru dibentuk pada Mei 2009 dengan Peraturan Gubernur nomor 76 tahun 2009. Seperti halnya di tingkat nasional, BPBD tersebut juga tidak secara eksplisit menyebutkan kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu bidang tugasnya. Menurut hasil wawancara dengan responden yang terdiri dari pimpinan instansi-instansi penanggung jawab sektor pada Pusdalkarhutla Provinsi Kalimantan Barat diperoleh penjelasan bahwa pada saat ini ada wacana “perebutan”
kewenangan
dan
tanggung
jawab
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan antara Pusdalkarhutla dengan BPBD. BPBD menganggap bahwa urusan kebakaran hutan/lahan menjadi bagian dari kewenangannya sesuai dengan UU nomor 24 tahun 2007 sedangkan Pusdalkarhutla beranggapan bahwa akan lebih baik jika penanganan kebakaran hutan/lahan dilaksanakan oleh sebuah organisasi tersendiri yang khusus menangani hal tersebut yakni Pusdalkarhutla. Untuk itu, pada saat penelitian ini berjalan Pemerintah Daerah Provinsi Kalimantan
Barat
yang
dikoordinasikan
oleh
BLHD
Provinsi
sedang
mempersiapkan revisi Peraturan Gubernur tentang Pusdalkarhutla untuk mendudukkan posisi dan peranan masing-masing organisasi termasuk BPBD Provinsi serta mekanisme kerjanya dalam penanganan kebakaran hutan/lahan. BPBD Provinsi Riau pada saat penelitian ini berjalan belum terbentuk dan sedang dalam proses pembahasan Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) tentang pembentukannya. Struktur organisasi BPBD menurut Raperda tersebut serupa dengan struktur organisasi BPBD Provinsi Kalimantan Barat. Pembagian posisi dan peranan antara BPBD dengan Pusdalkarhutla masih belum jelas. BPBD tersebut kelak akan merupakan Satuan Kerja Pemerintah Daerah (SKPD) dengan kedudukan langsung di bawah Sekretaris Daerah Provinsi (Sekdaprov) untuk mempermudah koordinasi.
135 Selama BPBD tersebut belum terbentuk, penanganan bencana masih dilakukan oleh Satuan Koordinasi Pelaksana Penanggulangan Bencana dan Pengungsi (Satkorlak PBP). Satkorlak PBP Provinsi Riau dibentuk dengan Keputusan Gubernur Riau nomor KPTS.594/XIII/2002. Gubernur Riau bertindak sebagai Ketua dengan wakil-wakil terdiri dari Komandan Resort Militer (Danrem), Kepala Kepolisian Daerah (Kapolda), dan Komandan Landasan Udara (Danlanud). Pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
di
tingkat
kabupaten/kota sebenarnya juga relatif jelas di setiap kabupaten/kota yang diamati di mana beberapa peranan dipegang oleh instansi yang menangani kehutanan dan/atau perkebunan. Pada keempat kabupaten/kota yang diamati, kedua urusan tersebut kebetulan ditangani oleh satu organisasi dan organisasi tersebut, yakni Dishutbun atau Distanbunhut, ditunjuk sebagai penanggung jawab bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran ataupun sektor-sektor di mana kebakaran hutan/lahan dianggap paling banyak terjadi. Namun demikian, pembagian posisi dan peranan tersebut secara definitif, kecuali di Kota Dumai, belum memiliki landasan hukum karena masih mengacu pada pengorganisasian masa lalu sebelum era reformasi yakni Satlakdalkarhutla yang sebenarnya sudah tidak berlaku lagi sejak era Reformasi. Ketiga kabupaten tersebut (Inderagiri Hulu di Riau dan Ketapang dan Kubu Raya di Kalimantan Barat) belum merevisi Satlakdalkarhutla tersebut.
5.3. Hubungan Antar Organisasi
Sub bab ini membahas hasil penelitian untuk menjawab tujuan penelitian kedua yaitu menganalisis hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan di tingkat nasional, provinsi, kabupaten/kota dan antar tingkatan. Dua hal yang dianalisis dari hubungan antara organisasi yaitu: (1) pola hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan, dan (2) tingkat pengetahuan dan pemahaman para pemangku kepentingan mengenai mekanisme hubungan antar organisasi. Analisis terhadap pola hubungan dilakukan pada tiga aspek yaitu: (a) bantuan layanan, (b) administrasi, dan (c) perencanaan,
136
5.3.1. Pola hubungan antar organisasi
Pola hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dilihat dari tiga aspek yang diadaptasi dari Bolland dan Wilson (1994), yaitu (1) bantuan layanan, yakni hubungan antar organisasi yang diwujudkan dalam bentuk memberi dan/atau menerima bantuan, (2) administrasi, yakni hubungan antar organisasi dalam bentuk kontribusi suatu organisasi bagi pencapaian tujuan organisasi lain, dan (3) perencanaan, yang diwujudkan dalam bentuk saling mengenal antar orang-orang dari organisasi-organisasi tersebut. Ketiga aspek tersebut dianalisis dari data yang diperoleh melalui angket dengan responden para pimpinan atau pejabat pada organisasi-organisasi yang diamati. Selama ini sering kali dinyatakan bahwa pengendalian kebakaran hutan dan lahan belum efektif disebabkan antara lain oleh kurangnya koordinasi antara instansi-instansi yang terkait. Laporan mengenai kurangnya koordinasi tersebut seringkali tidak tepat menurut Bolland dan Wilson (1994), karena laporan (a) tanpa dilandasi suatu dasar empiris bagi kesimpulannya, ataupun (b) tanpa menunjukkan temuan-temuan empiris yang akan diterima sebagai bukti koordinasi. Analisis terhadap ketiga aspek di bawah ini antara lain adalah untuk memberikan gambaran apakah benar bahwa koordinasi antar instansi atau organisasi yang terkait dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Indonesia masih kurang. Hasil pengisian angket penelitian dan wawancara menunjukkan bahwa semua responden menyatakan perlunya pelibatan berbagai organisasi pemerintah baik dalam satu tingkatan maupun antar tingkatan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pelibatan berbagai organisasi tersebut memungkinkan adanya saling membantu dalam berbagai hal, terutama sumber daya pengendalian kebakaran. Pendapat responden tersebut sesuai dengan teori Muldford dan Klonglan (1982) di mana dalam menghadapai permasalahan masa kini yang kompleks, organisasi tunggal akan sulit jika bekerja sendirian sekalipun ia memiliki sumber daya yang mencukupi. Sejauh mana konsistensi pendapat responden tersebut dikonfirmasi dengan hasil analisis terhadap ketiga aspek tersebut di atas.
137 1.
Bantuan layanan (client referral)
Gambar 31 Diagram hubungan bantuan layanan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Riau.
Hasil analisis bantuan layanan antar organisasi menunjukkan bahwa hanya sedikit hubungan bantuan layanan yang terkonfirmasi, yang ditandai dengan angka 1 pada matriks di Lampiran 11. Hubungan tersebut dapat digambarkan dengan diagram baik dalam satu tingkatan maupun antar tingkatan, untuk Provinsi Riau adalah seperti pada Gambar 31 dan untuk Provinsi Kalimantan Barat seperti pada Gambar 32. Kedua gambar tersebut menunjukkan bahwa pada tingkat nasional hanya ada sembilan organisasi yang memiliki hubungan bantuan layanan saling terkonfirmasi. LAPAN dan Bakosurtanal merupakan dua organisasi yang
138 memiliki paling banyak hubungan layanan dengan organisasi-organisasi lain. Hal ini terkait dengan jenis layanan yang diberikan kedua organisasi tersebut yaitu informasi yang dibutuhkan oleh organisasi-organisasi lain. BMKG menurut matriks pada Lampiran 11 sebenarnya juga memiliki banyak hubungan bantuan layanan, tetapi hubungan tersebut tidak terkonfirmasi dan lebih banyak organisasi yang menyatakan menerima bantuan layanan BMKG. Hal ini dapat menunjukkan bahwa
meskipun BMKG menyediakan layanan informasi kepada banyak
organisasi, layanan tersebut pada umumnya tersedia bagi publik dan mudah diakses tanpa memerlukan kontak dengan BMKG.
Gambar 32 Diagram hubungan bantuan layanan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat.
Hubungan bantuan layanan antar organisasi di tingkat provinsi pada kedua daerah, Riau dan Kalbar, menunjukkan perbedaan yang mencolok. Hubungan bantuan layanan di Riau relatif lebih baik di mana organisasi-organisasi pada satu
139 tingkatan maupun antar tingkatan dari tingkat nasional, provinsi sampai dengan kabupaten/kota saling memiliki hubungan layanan yang terkonfirmasi. Berbeda halnya dengan di Kalbar, tidak ada satupun hubungan bantuan layanan yang terkonfirmasi baik di tingkat provinsi, kabupaten/kota, maupun antar tingkatan. Kondisi hubungan bantuan layanan di kedua daerah tersebut tampaknya berkaitan dengan pembagian peranan yang ditunjukkan oleh departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla. Departementasi di Riau yang
berdasarkan
bidang-bidang
pengendalian
kebakaran
mengharuskan
dilakukannya kerja sama dengan pola koordinasi integratif sesuai dengan kriteria Bolland dan Wilson (1994). Sebaliknya, pola hubungan yang terjadi di Kalbar dengan departementasi berdasarkan wilayah pemangkuan tidak mengharuskan adanya kerja sama antar organisasi. Di Kalbar, organisasi pemangku kawasan bertanggung jawab atas semua bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan di kawasannya.
Hal
ini
berarti
masing-masing
organisasi
tersebut
harus
mengembangkan kapasitas dan kapabilitas sendiri. Bantuan dari pihak lain tidak dapat diharapkan karena masing-masing pihak lain tersebut juga harus mempersiapkan dirinya untuk mengendalikan kebakaran di wilayahnya. Hal tersebut di atas dapat mengindikasikan bahwa sekarang ini aliran bantuan untuk pengendalian, khususnya dalam operasi pemadaman kebakaran hutan/lahan sulit untuk mencapai sasaran di lapangan karena lemahnya koordinasi antar tingkatan dari nasional sampai dengan lapangan (lokasi kebakaran). Berbagai aspek dari koordinasi masih belum berjalan. Peranan-peranan dalam koordinasi (Wehmeyer et al. 2001; Malone et al. 1999) belum terdefinisikan dengan jelas. Sebagai contoh, peranan entry management yang bertanggung jawab atas pengembangan infrastruktur dan pemantapan hubungan antar organisasi belum ditetapkan siapa atau organisasi mana yang berperan, apakah semua organisasi yang terlibat, ataukah ditunjuk satu organisasi untuk memegang peranan tersebut. Peranan ini sebenarnya ada di tangan penanggung jawab bidang untuk di Riau atau wilayah kerja untuk di Kalbar, namun penelitian ini tidak menemukan adanya bukti-bukti bahwa peranan tersebut telah dijalankan, misalnya belum ada rencana pengembangan infrastruktur pengendalian kebakaran dan belum ada langkah-langkah menggalang kesepakatan dengan berbagai pihak.
140 Kesepakatan-kesepakatan dan komitmen untuk saling membantu antar pihak seharusnya sudah dicapai sebelum operasi pengendalian kebakaran (Anonim 1998). Hasil angket penelitian dan wawancara memperoleh gambaran baik di Riau maupun di Kalbar bahwa meskipun responden menyatakan kerja sama untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah keharusan, masih terdapat kesan yang kuat bahwa kerja sama tersebut adalah lebih untuk memperoleh bantuan dari pada berbagi bantuan. Dalam hal ini, Dishut atau organisasi yang menangani kehutanan seperti Balai KSDA atau Balai Taman Nasional, baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota dianggap sebagai organisasi yang menjadi sumber bantuan
karena
dipandang
telah
memiliki
sumber
daya
pengendalian
(pemadaman) kebakaran yang relatif paling lengkap. Sementara itu, ketika organisasinya dimintai bantuan, respon terhadap permintaan bantuan tersebut memerlukan beberapa pertimbangan. Keterkaitan dengan tanggung jawab terhadap status kawasan yang terbakar menjadi pertimbangan utama untuk
merespon permintaan bantuan, sebagaimana
dinyatakan oleh 62,50% responden di tingkat nasional, 85,71% responden di tingkat provinsi di Riau dan 55,50% responden di Kalbar. Alasan lainnya adalah kedekatan hubungan secara psikologis antara pimpinan organisasi, di mana permintaan bantuan oleh “kawan baik” berpeluang lebih besar untuk direspon positif dan lebih cepat dibandingkan jika permintaan bantuan datang dari organisasi yang pimpinannya kurang saling mengenal. Pernyataan tersebut disetujui oleh sebagian besar responden di semua tingkatan, di mana di tingkat nasional 41,67% responden setuju dan 29,16% responden menolak, di tingkat Riau 57,14% responden setuju dan 23,81% menolak dan di Kalbar 50% responden setuju dan 23,20% menolak serta yang lain ragu-ragu. Organisasi-organisasi yang diamati tampaknya kurang memahami konsep kerja sama (Mulford & Klonglan 1982) maupun konsep kemampuan (Ulrich 1997)
dalam
pengembangan
organisasi.
Mereka
bukannya
membangun
kapabilitasnya sendiri untuk dapat mengatasi masalahnya sendiri dan baru meminta bantuan (kerja sama) jika sumber daya atau kapabilitasnya habis, tetapi
141 sejak dari awal sudah mengandalkan bantuan dari organisasi lain. Untuk itu, penetapan tugas atau peranan atau task/role assignment (Malone et al. 1999) seharusnya diperjelas di dalam struktur dan uraian tugas Pusdalkarhutla ataupun sistem pengorganisasian yang akan dibangun. Mekanisme perbantuan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan juga belum jelas tentang hak dan kewajiban masing-masing pihak yang berhubungan. Kedua hal tersebut harus jelas, tertulis dan disepakati bersama, seperti yang diterapkan di Amerika Serikat dalam bentuk rencana mobilisasi pemadaman kebakaran (fire suppression mobilization plan/FSMP) di tingkat nasional dan di tingkat negara bagian (Anonim 1998). Mekanisme semacam itu harus dibangun, dipahami dan dilatih-praktekkan oleh pihak-pihak yang terkait sebelum adanya kejadian kebakaran, sehingga ketika terjadi kebakaran, masing – masing pihak dapat menjalankan peranannya. 2.
Pencapaian Tujuan (Administrative) Hubungan administratif antar organisasi biasanya melibatkan transaksi
sumber daya yang memungkinkan organisasi tersebut lebih efektif dalam mencapai tujuannya (Bolland & Wilson 1994). Hasil analisis untuk aspek administrasi menunjukkan bahwa dari 21 organisasi yang diamati di tingkat nasional, terdapat 15 organisasi yang memiliki hubungan mutualistik dalam pencapaian tujuan organisasi, dan dua di antaranya yang memiliki hubungan mutualistik terbanyak adalah Dit. PKH dan Asdep PKHL (Gambar 33). Kondisi hubungan administratif di tingkat provinsi dan kabupaten/kota untuk di Riau (Gambar 34) dan di Kalbar (Gambar 35) menunjukkan perbedaan yang cukup mencolok di mana hubungan adminsitratif antar organisasi pada satu tingkatan di Riau telah terjalin relatif lebih semarak daripada yang terjadi di Kalbar. Pada tingkat provinsi di Riau, organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan telah saling membantu di dalam pencapaian tujuan organisasi, sedangkan di Kalbar hal tersebut tidak terjadi karena tidak adanya hubungan yang terkonfirmasi dalam pencapaian tujuan.
142
Gambar 33
Diagram hubungan administratif (pencapaian tujuan) antar organisasi pada tingkat nasional.
Secara umum, baik di Riau maupun di Kalbar, telah terjadi hubungan administratif antar tingkatan, meskipun baru terjadi antar beberapa organisasi, bahkan di Kalbar hanya Asdep PKHL yang memiliki hubungan tersebut. Di Riau, hubungan administratif antara provinsi dengan kabupaten/kota telah terjalin, sedangkan di Kalbar tidak terdapat hubungan tersebut. Hubungan yang digambarkan pada kedua diagram di atas adalah hubungan yang mutualistik, dan tidak berarti bahwa hanya organisasi-organisasi tersebut yang saling berhubungan. Organisasi-organisasi lainnya juga berhubungan tetapi derajat hubungannya tidak sampai pada level terkonfirmasi. Matriks yang disajikan pada Lampiran 12 dapat memperlihatkan hubungan-hubungan yang terjadi. Setiap hubungan yang memiliki angka 1 menunjukkan adanya pengakuan oleh responden tentang adanya hubungan tersebut. Hubungan dinyatakan mutualistik jika angkanya adalah (1,1), dan tidak ada hubungan sama sekali jika angkanya adalah (0,0). Hasil analisis dengan matriks tersebut menunjukkan bahwa Asdep PKHL merupakan organisasi yang paling banyak memiliki komposisi (1,1) yakni sebanyak 25 dan paling sedikit memiliki komposisi (0,0) yakni hanya 6. Hal ini
143
Gambar 34 Diagram hubungan administratif antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota Provinsi Riau.
berarti bahwa Asdep PKHL merupakan organisasi yang paling banyak berhubungan secara mutualistik dengan organisasi-organisasi lain. Di tingkat provinsi, Disbun dan BLHD Provinsi Riau adalah organisasi yang mempunyai hubungan mutualistis terbanyak, sedangkan di tingkat kabupaten/kota, Dishut
144 merupakan organisasi yang terbanyak hubungan mutualistiknya. Kondisi tersebut akan turut menentukan dalam pemilihan organisasi yang dapat ditunjuk sebagai koordinator jejaring (network coordinator) atau pemegang posisi utama dalam sistem pengorganisasian yang akan dibangun.
Gambar 35 Diagram hubungan administrasi antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat.
145 Koordinasi merupakan pengelolaan saling ketergantungan antar aktivitas untuk mencapai tujuan (Malone et al. 1999) dan adanya hubungan administrasi menunjukkan adanya saling ketergantungan dalam bentuk transaksi sumber daya untuk mencapai tujuan (Bolland & Wilson 1994). Tidak adanya hubungan tersebut mengindikasikan tidak adanya transaksi atau pertukaran sumber daya di antara organisasi-organisasi tersebut, padahal tindakan-tindakan pengendalian kebakaran memerlukan sumber daya dan masing-masing organisasi tersebut belum memiliki sumber daya yang memadai untuk bertindak sendirian. Transaksi atau pertukaran atau aliran sumber daya tidak terjadi karena belum jelasnya tujuan bersama yang akan dicapai oleh pihak-pihak atau aktor-aktor yang bertransaksi (Malone et al. 1999). Menurut teori koordinasi, aktor di dalam organisasi-organisasi menghadapi masalah koordinasi yang timbul dari ketergantungan yang menjadi kendala dalam pelaksanaan
tugas-tugas
(Malone
&
Crowston
1994).
Dalam
konteks
pengendalian kebakaran hutan/lahan, terlihat jelas bahwa meskipun telah dilakukan pembagian tugas di dalam Pusdalkarhutla maupun Satlakdalkarhutla, baik menurut bidang-bidang pengendalian kebakaran maupun menurut wilayah kerja, para pimpinan organisasi (aktor) masih menggantungkan diri pada organisasi-organisasi lain. Mereka, para aktor tersebut, memang tidak mengakui hal tersebut baik dalam mengisi angket maupun dalam wawancara, tetapi tidak adanya usaha, bahkan rencana, untuk memiliki sumber daya yang memadai bagi pelaksanaan tugasnya dapat menunjukkan bahwa ketergantungan tersebut memang terjadi. Sikap saling bergantung tersebut sayangnya juga tidak dinyatakan secara terbuka kepada pihak-pihak lain yang sebenarnya juga saling bergantung, sehingga masalahnya menjadi tidak terselesaikan. Langkah yang seharusnya dilakukan adalah seperti yang disarankan Malone dan Crowston (1994) yakni melakukan aktivitas tambahan yang disebutnya sebagai coordination mechanisms. Mekanisme koordinasi tersebut dapat dilakukan dengan jalan seluruh organisasi yang terlibat, terutama yang berada dalam satu bidang tugas, misalnya pemadaman, pertama kali harus membahas dan menyepakati tujuan bersamanya. Masalahnya adalah bahwa para pimpinan organisasi masih kurang perduli dengan
146 tujuan organisasi. Hal ini dapat dilihat dari masih banyaknya responden yang mengisi salah atau sama sekali tidak mengisi baris isian pada angket untuk visi dan misi organisasinya (Gambar 36). Kondisi bahwa responden masih kurang mengetahui tujuan organisasinya serupa dengan ketika ditanyakan tentang visi dan misi pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan atau visi dan misi Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla. Visi dan misi yang merupakan tujuan jangka panjang juga belum didefinisikan lebih lanjut menjadi tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran jangka pendek. Oleh sebab itu, untuk meperbaiki mekanisme koordinasi, seluruh organisasi yang terlibat dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan harus menyepakati tujuan bersama tersebut.
Gambar 36 Komposisi responden (dalam %) tentang pengetahuannya terhadap visi dan misi organisasinya.
Langkah selanjutnya adalah membagi tugas, mengidentifikasi sumber daya yang diperlukan untuk menjalankan tugas-tugas tersebut, mengidentifikasi sumber daya mana saja yang harus dimiliki atau disediakan oleh organisasi mana, dan bagaimana prosedur untuk memobilisasinya ketika diperlukan. Hal ini harus dilakukan ketika sistem pengorganisasian melibatkan banyak organisasi dan anggaran untuk penyediaan sumber daya berada di masing-masing organisasi yang terlibat tersebut, seperti yang terjadi sekarang di mana Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla masih dianggap sebagai bukan satuan kerja perangkat daerah atau SKPD sehingga tidak dapat mengusulkan anggarannya sendiri.
147 Di samping itu, kendala-kendala institusional yang pernah, sedang dan mungkin akan dihadapi dalam manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan, misalnya tentang ketersediaan anggaran harus diidentifikasi dan disepakati bersama untuk berkomitmen untuk menyelesaikannya. Pengendalian kebakaran masih dianggap sebagai kegiatan konsumtif yang hanya menghabiskan anggaran, sementara masih banyak kegiatan lain yang dinilai lebih produktif sehingga dalam keterbatasan kemampuan penyediaan anggaran bagi daerah, pengendalian kebakaran hutan/lahan belum mendapatkan cukup prioritas. Hal ini dapat dimaklumi pada kondisi keuangan daerah sekarang ini, di mana porsi belanja atau pengeluaran daerah (22%) masih jauh lebih besar daripada porsi penerimaannya (7%) dari keseluruhan penerimaan negara (Basri 2009). Porsi penerimaan daerah dari pemerintah pusat yang sangat rendah tersebut menurut Basri (2009) juga telah mendorong usaha daerah untuk meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD)-nya. Usaha tersebut antara lain berupa peningkatan pembangunan pertanian, perkebunan, pertambangan, dan permukiman yang dalam penyiapan lahannya biasanya menggunakan pembakaran. Kondisi tersebut menjadi salah satu faktor penyebab masih kurang efektifnya pengendalian kebakaran hutan/lahan.
3.
Perencanaan (agenda setting)
Hasil analisis terhadap angket mengenai agenda setting menunjukkan bahwa telah terjadi cukup saling mengenal di antara pimpinan dari organisasi-organisasi yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan, baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan. Hal ini terlihat dari diagram hubungan antar organisasi dari aspek perencanaan pada Gambar 37. Diagram tersebut menunjukkan bahwa pada tingkat nasional hubungan saling mengenal antar organisasi relatif baik. Hubungan tersebut di Provinsi Riau (Gambar 37) juga sudah relatif terjalin baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan dari tingkat nasional, provinsi, sampai dengan kabupaten/kota, bahkan terdapat pula hubungan dari tingkat nasional langsung ke tingkat kabupaten/kota. Di Kalimantan Barat, hubungan antar tingkatan terjadi hanya antara tingkat
148 nasional dengan tingkat provinsi, dan tidak terjadi antara tingkat provinsi dengan tingkat kabupaten/kota (Gambar 38).
Gambar 37 Diagram hubungan perencanaan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, di Provinsi Riau.
Kondisi di mana saling mengenal di antara para pimpinan organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan masih sedikit tersebut berdasarkan tuturan responden disebabkan antara lain oleh: (a) organisasi responden jarang melakukan kontak atau terlibat dalam pertemuan-pertemuan dengan organisasi-organisasi lain dalam konteks kebakaran hutan/lahan, (b) responden baru beberapa waktu menduduki jabatan di organisasinya yang dianggap terkait dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan dan selama masa
149 tersebut belum pernah atau jarang sekali mengikuti pertemuan atau kontak dengan organisasi-organisasi
lain, (c)
responden
tidak selalu
ditunjuk
untuk
mengadakan kontak atau pertemuan dengan orang-orang dari organisasiorganisasi lain dalam konteks kebakaran hutan/lahan karena tidak jelasnya kaitan antara uraian tugas responden dengan urusan kebakaran hutan/lahan sehingga sering terjadi penugasan terhadap pejabat atau staf berubah-ubah setiap kali kontak atau pertemuan dengan organisasi-organisasi lain.
Gambar 38 Diagram hubungan perencanaan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, di Provinsi Kalimantan Barat.
150 Pengamatan terhadap hubungan saling mengenal antar organisasi antar tingkatan menunjukkan bahwa pada umumnya organisasi-organisasi tersebut saling mengenal hanya pada jajarannya di tingkatan-tingkatan lain. Sebagai contoh, organisasi yang menangani kehutanan mengenali orang-orang dari organisasi di tingkatan lain yang juga menangani kehutanan. Hal ini menggambarkan bahwa hubungan antar organisasi antar tingkatan terjadi terutama pada organisasi-organisasi yang berada dalam jajaran yang sama.
Tabel 11 Jumlah organisasi yang pimpinannya dikenali dan yang mengenali pimpinan-pimpinan organisasi lain
No.
Organisasi
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Asdep PKHL Dit. PKH Dit. TD-BNPB BMKG Dishut Prov. Riau Disbun Prov. Riau BLHD Prov. Riau Dishut Prov. Kalbar Disbun Prov. Kalbar Distanbunhut Kota Dumai Dishut Kab. Ketapang
Organisasi yang dikenali Total % 14 35.90 3 7.69 2 5.13 3 7.69 2 5.13 4 10.26 4 10.26 3 7.69 1 2.56 4 10.26 2 5.13
Organisasi yang mengenali Total % 7 17.95 4 10.26 2 5.13 3 7.69 4 10.26 4 10.26 4 10.26 4 10.26 3 7.69 1 2.56 2 5.13
Saling mengenal di antara orang-orang yang terlibat dalam suatu organisasi atau pengorganisasian sangat penting, terutama untuk membina komunikasi. Hal ini terkait dengan keterlibatan emosi di dalam manajemen organisasi dan orangorang (Everaert 1997). Everaert menegaskan hubungan atau kedekatan emosional adalah sangat penting untuk menjaga tingkat produktivitas atau kinerja yang tinggi dalam organisasi masa depan. Hasil penelitian ini menguatkan sinyalemen Everaert (1997) bahwa organisasi-organisasi masa kini yang telah meninggalkan aspek emosional ternyata banyak yang gagal dalam mencapai tujuannya. Pada
151 bagian hubungan bantuan layanan di atas disebutkan bahwa respon permintaan bantuan dipengaruhi oleh kedekatan emosional pemimpin organisasi. Kemampuan untuk saling mengenal juga penting dalam mekanisme untuk membangun sistem sosial dan saling mengenal tersebut didasarkan pada level saling mempercayai (Janssen 2005). Kondisi hubungan saling mengenal yang masih relatif rendah seperti yang terjadi pada pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan sekarang ini dengan demikian menjadi salah satu faktor penyebab lemahnya manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan. Salah
satu
kelemahan
dalam
manajemen
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan adalah masih lemahnya aturan-aturan dan oleh sebab itu untuk membangun manajemen pengendalian kebakaran yang baik diperlukan penguatan aturan-aturan. Aturan-aturan, menurut Jenssen (2005), dibuat, dipilih, disimpan, ditegakkan, diubah, dan dihapuskan, untuk itu penguatan aturan-aturan pengendalian kebakaran hutan/lahan yang dimaksud haruslah mencakup kapabilitas untuk membuat, memilih, menyimpan, menegakkan, mengubah, dan menghapus aturan-aturan sesuai dengan tuntutan situasi dan kondisi kebakaran hutan/lahan. Keberhasilan tindakan-tindakan terhadap aturan-aturan tersebut bergantung pada modal sosial (social capital), yang terdiri antara lain hubunganhubungan kepercayaan (relations of trust), hubungan timbal-balik (reciprocity), aturan-aturan, norma-norma dan sanksi-sanksi, dan keterkaitan (connectedness) di dalam institusi (Pretty 2001 diacu dalam Jenssen 2005). Kondisi saling mengenal di antara organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut dapat menggambarkan kondisi tentang masih sulitnya menjalankan tindakan-tindakan terhadap aturan-aturan dalam pengendalian kebakaran. Perencanaan atau agenda setting bersama tampaknya masih sulit dikarena hubungan antar orang-orang dari organisasiorganisasi tersebut belum akrab, bahkan banyak yang belum saling mengenal. Alasan yang mungkin dari kondisi tersebut antara lain adalah frekuensi pertemuan dan/atau komunikasi antar organisasi tersebut kemungkinan besar masih sangat kurang, dan belum adanya penunjukan orang-orang tertentu dari masing-masing organisasi sebagai kontak (contact persons) yang tetap. Kondisi hubungan antar
152 organisasi seperti ini pula yang tampaknya membuat penanganan kebakaran hutan/lahan di semua tingkatan masih belum optimal. Analisis terhadap pola hubungan antar organisasi berdasarkan dari ketiga aspek tersebut di atas dapat memperoleh kesimpulan sementara bahwa integrative coordination (Bolland & Wilson 1994) belum terpenuhi. Di sisi lain, integrasi kebijakan (Meijers & Stead 2004) masih sulit dibangun karena konsep keterpaduan (integrated) atau “kemenyeluruhan” (comprehensiveness) belum menjadi acuan bagi organisasi-organisasi yang terlibat tersebut. Putusnya hubungan antar tingkatan di hampir seluruh dari ketiga aspek hubungan antar organisasi tersebut di atas masih menjadi kendala dalam penanganan pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia.
5.3.2.
Tingkat pengetahuan dan pemahaman terhadap mekanisme hubungan antar organisasi
Hasil analisis terhadap angket penelitian tersebut menunjukkan bahwa sebagian besar responden dari organisasi-organisasi yang diamati di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota pada dasarnya telah mengetahui adanya mekanisme hubungan internal organisasinya. Mekanisme hubungan internal tersebut telah ditetapkan dalam bentuk tata hubungan kerja (tahubja) yang mengikuti struktur dari organisasi yang bersangkutan. Sebagian besar organisasi, terutama di tingkat nasional dan provinsi, pada umumnya telah relatif berkembang, dalam arti bahwa aktivitas-aktivitas di dalam organisasi telah direncanakan dengan baik, telah mengembangkan suatu mekanisme dalam bentuk prosedur-prosedur yang mengatur aliran tugas, tanggung jawab, informasi, dan lain-lain dari satu bagian ke bagian lain (Brown & Harvey 2006). Sebaliknya, oganisasi-organisasi yang belum memiliki mekanisme hubungan internal terutama adalah di tingkat kabupaten/kota. Hal ini disebabkan antara lain oleh belum mantapnya organisasi dalam menetapkan visi dan misi, struktur organisasi, sumber daya manusia, maupun sarana dan prasarana di dalam organisasi. Organisasi-organisasi tersebut baru dibentuk mengikuti terbentuknya kabupaten/kota baru hasil pemekaran dan/atau struktur pemerintahan baru yang
153 otonom, seperti di Kota Dumai, Riau dan Kabupaten Kubu Raya, Kalimantan Barat. Penggabungan tiga organisasi pemerintah daerah di Kota Dumai yaitu Dinas Pertanian, Dinas Perkebunan dan Dinas Kehutanan menjadi satu yaitu Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan telah mengubah mekanisme hubungan antar ketiga organisasi yang sebelumnya bersifat eksternal untuk mencapai visi yang berbeda-beda menjadi hubungan internal untuk mencapai satu visi bersama. Sementara itu, di Kubu Raya yang merupakan pemekaran dari Kabupaten Pontianak, pada saat penelitian ini dilakukan pemerintah daerahnya masih disibukkan oleh penataan elemen-elemen organisasi, terutama sumber daya manusia dan sarana dan prasarana organisasi. Pada tingkat nasional, hanya sekitar separuh dari jumlah responden yang menyatakan bahwa organisasinya telah memiliki mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, dan seperempat dari jumlah responden masih meragukan adanya mekanisme tersebut (Gambar 39). Ketika hal tersebut dikonfirmasi dengan hasil wawancara terhadap beberapa responden, semuanya menyatakan bahwa mekanisme hubungan tersebut masih berupa suatu kesepakatan tidak tertulis di antara organisasi-organisasi tersebut. Hampir semua responden yang menyatakan telah adanya mekanisme hubungan tersebut adalah berasal dari organisasi-organisasi yang memang aktif terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu Dit. PKH, Asdep PKHL, dan Ditlinbun. Keragu-raguan dan ketidaksetujuan responden mengenai sudah adanya mekanisme hubungan antar organisasi di tingkat nasional tersebut beralasan karena ternyata pada tingkat nasional belum terbentuk secara formal sistem pengorganisasian
untuk
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan.
Sistem
pengorganisasian yang berlaku sekarang hanyalah merupakan kesepakatan tidak tertulis untuk menjalankan sistem pengorganisasian yang pernah ada yaitu berupa organisasi yang bernama Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan Nasional (Pusdalkarhutnas). Organisasi tersebut dibentuk dengan Keputusan Menteri Kehutanan nomor 188/Kpts-II/1995 dan berlaku di jajaran Departemen Kehutanan, sedangkan sistem pengorganisasian yang melibatkan organisasiorganisasi pemerintah lainnya di tingkat nasional adalah Tim Koordinasi Nasional
154 Penanggulangan Kebakaran Hutan/lahan (TKN-PKHL) yang dibentuk oleh Menteri Negara Lingkungan Hidup pada tahun 1995. Kedua organisasi tersebut tidak pernah dibubarkan tetapi juga dianggap sudah tidak berlaku lagi sejak era reformasi tahun 1998/1999.
Gambar 39 Pendapat responden di tingkat nasional tentang adanya mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional.
Mekanisme hubungan di tingkat nasional yang belum tertulis tersebut tampaknya yang membuat para responden di tingkat provinsi baik di Riau maupun Kalimantan Barat menyatakan ketidaktahuan mereka mengenai adanya mekanisme tersebut. Namun mereka di tingkat kabupaten/kota di kedua provinsi tersebut sebagian besar menjawab setuju mengenai sudah adanya mekanisme tersebut di tingkat nasional. Hasil wawancara terhadap beberapa responden di tingkat kabupaten/kota mengenai hal tersebut memperoleh gambaran tentang keyakinan mereka bahwa di tingkat nasional pasti sudah ada mekanisme tersebut karena selama ini instansi pemerintah pusat (nasional) dianggap cepat dalam merespon laporan kejadian kebakaran dari kabupaten/kota. Para responden di tingkat provinsi sendiri sebagian besar juga menyatakan bahwa provinsinya belum memiliki mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Gambar 40 merupakan contoh proporsi jumlah responden di Provinsi Riau dan gambaran serupa bagi Kalimantan Barat
155 dengan 16,67% menyatakan sangat tidak setuju dan 50% tidak setuju bahwa provinsinya telah memiliki mekanisme tersebut.
Gambar 40 Pendapat responden di Provinsi Riau tentang adanya mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pendapat responden dari kabupaten/kota di kedua provinsi terhadap mekanisme hubungan antar organisasi tersebut di tingkat provinsi sama dengan pendapat mereka untuk tingkat nasional. Mereka percaya bahwa mekanisme tersebut telah ada dengan alasan yang sama yaitu dapat mengalirnya respon dari tingkat nasional ke kabupaten/kota melalui provinsi karena sudah adanya mekanisme di tingkat provinsi. Pada kenyataannya, mekanisme yang baku di masing-masing level maupun antar level belum terbentuk secara formal. Ketiadaan mekanisme tersebut jelas menghambat proses pengerahan sumber daya untuk pengendalian kebakaran, terutama terkait dengan penyediaan anggaran untuk penanganan kejadian kebakaran. Keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut lebih dari separuh responden baik di tingkat nasional, di tingkat provinsi maupun di tingkat
kabupaten/kota bukan hanya kalau dibutuhkan melainkan sudah
melekat di dalam bidang tugas. Persentase jumlah responden yang menyatakan hal tersebut pada tingkat nasional adalah sekitar 66% (Gambar 41), di Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat, masing-masing 70% dan 88%, dan di tingkat kabupaten/kota di Riau dan Kalimantan Barat masing-masing 67% dan 70% (Gambar 42). Hal tersebut dapat dikaitkan dengan banyaknya responden yang memiliki pengetahuan mengenai adanya prosedur tetap kerja sama dalam
156 pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkatannya masing-masing yakni sebanyak 68% responden di tingkat nasional, 90% di Provinsi Riau, 93% di Provinsi Kalimantan Barat, 66% di kedua kabupaten dan kota di Riau dan 58% di kedua kabupaten di Kalimantan Barat.
Gambar 41 Alasan keterlibatan organisasi di tingkat nasional dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Gambar 42 Alasan keterlibatan organisasi di tingkat provinsi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Hasil wawancara memperoleh gambaran bahwa para responden tersebut sekadar mengetahui adanya dokumen yang mengatur tentang kerja sama berbagai organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, tetapi mereka tidak mengetahui rincian tentang bagaimana mekanisme hubungan kerja sama tersebut. Responden mengetahui tentang hubungan kerja sama tersebut juga hanya pada tingkatan di mana organisasi mereka berada dan antar tingkatan (nasional,
157 provinsi, dan kabupaten/kota), sedangkan mengenai hubungan dengan organisasi internasional sebagian besar (60%) menyatakan belum tahu. Keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut sebagian besar responden baik di tingkat nasional, di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota ditentukan oleh ketersediaan sumber daya, terutama ketersediaan sarana dan prasarana dan sumber daya manusia yang dimiliki oleh organisasi yang bersangkutan (Gambar 41 dan Gambar 42 ). Ketersediaan dana atau anggaran dari organisasi sendiri menjadi pertimbangan berikutnya. Hal ini berarti bahwa organisasi akan terlibat atau mengirimkan bantuan dalam pengendalian kebakaran, terutama dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan jika mereka memiliki peralatan dan personil. Namun demikian, pengerahan bantuan yang sebenarnya, akan terjadi jika organisasi tersebut memiliki cukup dana untuk itu, sedangkan ketersediaan dana dari luar organisasi kurang menjadi pertimbangan. Hal ini yang menjadi salah satu alasan organisasi-organisasi tersebut tidak segera bertindak mengerahkan sumber dayanya ketika ada kebakaran karena ternyata anggaran atau dana yang ada pada organisasinya sendiri tidak ada atau sangat sedikit sedangkan dana dari luar organisasi juga belum jelas mekanismenya. Mekanisme baku mengenai perbantuan sumber daya antar organisasi sejauh ini belum ada. Upaya untuk membangun kesepakatan antar organisasi untuk menciptakan mekanisme tersebut juga belum ada. Kekosongan mekanisme perbantuan sumber daya antar organisasi tersebut belum menjadi agenda dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran baik di tingkat nasional, provinsi maupun
kabupaten/kota,
sehingga
penanganan
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan berjalan sendiri-sendiri oleh masing-masing organisasi. Keterlibatan dalam pengendalian kebakaran juga dipengaruhi oleh keterkaitan dengan tanggung jawab terhadap status kawasan yang terbakar, sebagaimana dinyatakan oleh 62,50% responden di tingkat nasional, 85,71% di tingkat provinsi Riau, 55,50% di tingkat provinsi Kalimantan Barat, 54,55% di Kota Dumai, 44,40% di Kabupaten Inderagiri Hulu, 76,47% di Kabupaten Ketapang, dan 52,50% di Kabupaten Kubu Raya. Hal ini berarti bahwa
158 keterlibatan organisasi dalam operasi pengendalian kebakaran, baik dalam bidang pencegahan, penanganan pasca-kebakaran,
maupun terutama pemadaman
kebakaran, sangat ditentukan oleh lokasi di mana kegiatan dilaksanakan. Dishut, misalnya, akan dengan segera merespon permintaan bantuan jika kebakaran terjadi di kawasan hutan. Demikian pula halnya dengan Disbun yang akan memberikan prioritas respon kepada permintaan bantuan untuk penanganan kebakaran di kawasan perkebunan. Kedekatan hubungan antara organisasi yang meminta bantuan dengan organisasi yang dimintai bantuan turut menjadi pertimbangan juga. Di tingkat nasional, komposisi antara sangat tidak setuju dan tidak setuju dengan setuju dan sangat setuju adalah 29,16% dengan 41,67%, dan 29,17% ragu-ragu, yang berarti organisasi akan mengirimkan bantuan jika organisasi yang memintanya dianggap dekat secara psikologis. Di Provinsi Riau, komposisinya relatif serupa yaitu 57,14% setuju dan 23,81% tidak setuju, sementara di Provinsi Kalimantan Barat terjadi sebaliknya yaitu 50% tidak setuju dan 23, 20% setuju. Hal tersebut kemungkinan berkaitan dengan departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutlada di mana di Riau pembagian tugas berdasarkan pada bidangbidang pengendalian kebakaran sehingga batas-batas kawasan pemangkuan kurang menjadi perhatian, sementara di Kalimantan Barat pembagian tugas berdasarkan tanggung jawab pada kawasan sehingga apapun yang terjadi di kawasan yang menjadi tanggung jawabnya adalah benar-benar menjadi tugas dan tanggung jawabnya dengan kurang mengharapkan bantuan dari organisasi lain yang sudah memiliki tanggung jawab di kawasannya sendiri. Hal serupa terjadi pada tingkat kabupaten/kota, di mana di kabupaten/kota di Riau persentase responden yang tidak setuju dengan yang setuju adalah sama yaitu 44,44, sedangkan di kedua kabupaten di Kalimantan Barat komposisinya adalah 58,82% tidak setuju dan 29,41 setuju. Alasan untuk hal tersebut juga tampaknya serupa karena pembagian tugas pada Pusdalkarhutlada di tingkat provinsi dan Satlakdalkarhutla di tingkat kabupaten/kota di provinsi yang sama juga serupa.
159 Hasil analisis data menunjukkan bahwa kurang dari separuh jumlah responden menjawab pertanyaan di bagian tersebut. Hal ini ketika dikonfirmasi kepada beberapa responden yang tidak menjawab angket tersebut diperoleh dua alasan pokok. Pertama, responden merasa tidak mengetahui atau kurang yakin mengenai hubungan organisasinya dengan organisasi-organisasi lain yang ada di dalam daftar angket tersebut dalam hal-hal yang dipertanyakan. Sebagai contoh, mengenai pertukaran bantuan, responden merasa kurang yakin mengenai adanya saling memberi dan menerima bantuan antara organisasinya dengan organisasi lain. Bantuan yang dimaksud sebenarnya tidak terbatas pada bantuan dalam konteks pengendalian kebakaran hutan/lahan saja melainkan bantuan dalam berbagai bidang. Hal ini memang tidak dijelaskan di dalam angket penelitian dan peneliti juga tidak memberikan penjelasan ketika melakukan wawancara dan konfirmasi tersebut karena peneliti beranggapan bahwa responden adalah pejabat atau pimpinan organisasi yang dianggap telah mampu memahami makna yang tersurat maupun tersirat dari kalimat-kalimat di dalam angket penelitian. Namun demikian, hal tersebut juga dapat mengindikasikan bahwa responden yang terdiri dari para pimpinan organisasi tersebut pada dasarnya belum memahami hubungan atau keterkaitan antara organisasinya dengan organisasi-organisasi lain di berbagai hal. Kekurangpahaman responden mengenai bantuan layanan yang diberikan organisasinya ataupun yang diterima oleh organisasinya juga dapat mengindikasikan bahwa organisasi-organisasi tersebut masih lebih banyak bekerja atau berjalan secara sendiri-sendiri dan masih kurang bekerja sama baik dalam bentuk koordinasi ataupun kolaborasi dengan organisasi-organisasi lain. Kedua, responden merasa bahwa angket tersebut terlalu rumit dan sulit mengisinya karena kurangnya petunjuk pengisian. Kerumitan dan kesulitan dalam pengisian angket tersebut ternyata berkaitan dengan alasan pertama setelah peneliti mengonfirmasi alasan kedua tersebut. Peneliti tidak melakukan perubahan terhadap angket tersebut karena angket tersebut merupakan satu bentuk adaptasi metode yang sedang diujicobakan melalui penelitian ini. Di samping itu, peneliti melihat alasan utama tampaknya adalah keengganan responden untuk mengisi semua pertanyaan dalam angket karena dari pemantauan peneliti terhadap beberapa responden, mereka sepertinya sengaja melewatkan bagian dari angket
160 yang memerlukan perhatian lebih serius dan yang mengharuskan responden menuliskan jawaban, bukan sekadar mencontreng. Hal ini dapat menjadi pertimbangan bagi peneliti sendiri maupun para peneliti lain ketika membuat angket penelitian serupa agar dapat memperoleh tingkat yang lebih tinggi dalam pengisian angket yang disebarkan. Kondisi seperti itu dapat terjadi antara lain karena kurang jelas dan rincinya prosedur atau mekanisme hubungan antar organisasi di dalam dokumen pembentukan organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut. Di tingkat nasional, hubungan dalam bentuk perbantuan antar organisasi belum didefinisikan dengan jelas. Salah satu landasan hukum yang menjelaskan hubungan antar organisasi adalah Undang-Undang nomor 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana yang di dalamnya mengamanatkan adanya unsur pengarah yang melibatkan berbagai instansi sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22 ayat (2). Aturan tersebut kemudian diuraikan lebih lanjut dengan Peraturan Presiden nomor 8 tahun 2008 di mana unsur pengarah tersebut melibatkan 10 (sepuluh) organisasi Pemerintah. Peraturan Presiden tersebut tidak menjelaskan lebih lanjut peranan dari masing-masing organisasi tersebut yang seharusnya menjadi alasan dilibatkannya mereka dalam BNPB. Ketiadaan uraian tentang peranan, tugas, fungsi, dan tanggung jawab dari masing-masing organisasi tersebut serta tidak adanya kejelasan mekanisme perbantuan dari dan oleh organisasi-organisasi tersebut dapat membuat penanganan bencana menjadi tidak optimal. Hal serupa juga terjadi di tingkat provinsi dan kabupaten/kota di mana dokumen pembentukan Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla juga tidak menguraikan dengan jelas bentuk-bentuk layanan yang harus disediakan oleh masing-masing organisasi yang terlibat serta mekanisme penyediaan dan penerimaan layanan-layanan tersebut. Seharusnya, masing-masing organisasi tersebut didefinisikan bentuk-bentuk layanan yang harus disediakan dan yang diterima sehingga ketika diperlukan, organisasi-organisasi tersebut dengan sendirinya
dapat
kewajibannya.
segera
menyediakan
layanan-layanan
sesuai
dengan
161 Jika mengacu pada hasil angket penelitian, dari jawaban yang diberikan responden terlihat komposisi perbantuan layanan terbagi atas empat situasi, yaitu: (1) situasi di mana responden tidak mendefinisikan bentuk perbantuan layanan atau menganggap bahwa organisasinya tidak ada hubungan perbantuan layanan dengan organisasi-organisasi lain, yang dalam hal ini digambarkan dengan susunan (0,0); (2) situasi di mana responden menyatakan bahwa organisasinya memberikan bantuan layanan kepada organisasi lain, yang digambarkan dengan susunan (1,0); (3) situasi di mana responden menyatakan bahwa organisasinya menerima bantuan layanan dari organisasi lain, yang digambarkan dengan susunan (0,1); dan (4) situasi di mana responden menyatakan bahwa organisasinya memberikan kepada dan juga menerima bantuan layanan dari organisasi lain, yang digambarkan dengan susunan (1,1). Jawaban dari responden secara ringkas dapat direkapitulasi seperti pada Gambar 43. Responden memilih susunan (0,0) sebanyak 90,51%, susunan (1,0)
Gambar 43 Hubungan bantuan layanan menurut pendapat responden.
sebanyak 2,44%, susunan (0,1) sebanyak 3,27%, dan susunan (1,1) sebanyak 3,78% dari seluruh susunan yang ada. Hal ini dapat menggambarkan bahwa sebagian besar responden masih menganggap bahwa organisasinya tidak memiliki hubungan dengan organisasi lain dalam hal bantuan layanan. Di samping itu, jika ada hubungan tersebut, responden menyatakan bahwa organisasinya lebih banyak
162 menerima (0,1) daripada memberikan (1,0) bantuan. Angket penelitian memang tidak merinci pendapat responden sebagai gambaran kondisi yang sebenarnya ataukah kondisi yang diinginkan responden saat penelitian. Namun demikian dari wawancara dapat diketahui bahwa hal tersebut lebih merupakan keinginan responden yang dilatari oleh kenyataan pada sekarang ini bahwa organisasi mereka memiliki sumber daya yang sangat terbatas sehingga mereka berkeinginan untuk memperoleh bantuan sumber daya, terutama dana, khususnya untuk keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Permasalahan di dalam hubungan antar organisasi terutama dalam perbantuan dan transaksi sumber daya baik dalam satu tingkatan maupun terutama antar tingkatan terkait dengan persoalan-persoalan yang ada dalam penerapan kebijakan otonomi daerah. Hal ini akan dibahas lebih lanjut pada bagian pembahasan rancang bangun sistem pengorganisasian di bagian akhir bab ini.
5.4. Kapasitas Organisasi
Kedua sub bab tersebut di atas telah menguraikan aspek-aspek dalam sistem pengorganisasian dari sisi keterkaitan antara organisasi yang terlibat dalam sistem tersebut. Sub bab ini menganalisis kondisi internal dari setiap organisasi yang terlibat langsung dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Analisis dilakukan terhadap efektivitas masing-masing organisasi dan terhadap komponen-komponen dalam organisasi yang menunjukkan kapasitas organisasi-organisasi tersebut. Sebagaimana diuraikan di dalam Bab II, penelitian ini membedakan antara efektivitas dengan kinerja, di mana efektivitas organisasi digunakan untuk menggambarkan kapasitas organisasi sedangkan kinerja organisasi adalah untuk menggambarkan hasil yang dicapai oleh organisasi. Pengukuran efektivitas organisasi dalam penelitian ini menggunakan salah satu pendekatan untuk mengukur efektivitas organisasi yang dikemukakan Kreitner dan Kinicki (1992) yakni pendekatan sistem-sistem yang sehat (healthy system). Pendekatan ini meminta ukuran-ukuran efektivitas berupa antara lain adanya aliran informasi yang baik, loyalitas pegawai, komitmen, kepuasan kerja dan kepercayaan.
163 Studi ini mencoba memberikan interpretasi terhadap pendekatan tersebut karena tidak adanya arahan rinci mengenai hal tersebt. Penerapannya di dalam penelitian ini adalah dengan membuat ukuran obyektif dan ukuran subyektif (Young Lee & Whitford 2008). Ukuran obyektif dibangun dari catatan-catatan atau arsip-arsip, yaitu dokumen-dokumen organisasi yang menunjukkan komponen-komponen pengukuran efektivitas, seperti tertuang dalam prosedur pengukuran efektivitas organisasi pada Lampiran 7. Sebagai contoh, Daftar Urut Kepangkatan (DUK) digunakan untuk menilai kapasitas sumber daya manusia (SDM) organisasi dari segi tingkat pendidikan dan keikutsertaan dalam pelatihanpelatihan yang berhubungan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Ukuran subyektif dibangun dari respon survei yang diperoleh dari anggota organisasi. Studi ini menggunakan komponen-komponen efektivitas organisasi dalam melihat kapasitas organisasi untuk menjalankan tanggung jawabnya dalam pengendalian kebakaran. Komponen-komponen yang dimaksud, yang dirangkum dari Philbin dan Mikhus (2008) dan standar dari good governance (OPM dan CIPFA 2004) meliputi: (1) visi dan misi, (2) struktur organisasi, (3) sumber daya manusia, (4) sarana dan prasarana, dan (5) mekanisme kerja. Formula untuk mengukur efektivitas organisasi pemerintah, terutama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan belum ditemukan sampai dilaksanakannya studi ini. Studi ini membuat formula sederhana dengan menjumlahkan skor dari kelima komponen tersebut di atas. Hasil analisis dengan Analytical Hierarchy Process (AHP) terhadap hasil pengisian angket penelitian oleh para pakar mendapatkan nilai bobot untuk masing-masing dari kelima komponen kapasitas organisasi tersebut dan selanjutnya nilai-nilai tersebut dimasukkan ke dalam rumus efektivitas organisasi (EO) sehingga diperoleh rumus pengukuran efektivitas sebagai berikut:
EO = 0,285V + 0,238S + 0,243D + 0,089P + 0,145M di mana: V
= skor visi dan misi
S
= skor struktur organisasi
164 D
= skor sumber daya manusia
P
= skor sarana dan prasarana
M
= skor mekanisme kerja Nilai-nilai V, S, D, Pdan M diperoleh dari penilaian terhadap kondisi di
lapangan yakni profil organisasi, keberadaan dokumen bukti dari komponenkomponen tersebut, dan hasil pengisian kuisioner. Penentuan tingkat efektivitas dilakukan dengan menggunakan rumus tersebut dan memasukkan jumlah skor minimum dan skor maksimum yang dapat diperoleh organisasi yang diamati. Jumlah skor minimum adalah 0 (nol), sedangkan jumlah skor maksimum adalah 43. Penilaian efektivitas organisasi dilakukan dengan menempatkan EO hasil pengamatan terhadap organisasi yang bersangkutan ke dalam daftar kisaran pada Tabel 12. Tabel 12 Kisaran untuk penilaian efektivitas organisasi Tingkat Efektivitas Tidak efektif Kurang efektif Efektif Sangat efektif
Skor Total 0 s/d 10,75 > 10,75 s/d 21,50 > 21,50 s/d 32,25 > 32,25 s/d 43
Pengukuran efektivitas organisasi dengan menggunakan tabel tersebut menghasilkan kondisi efektivitas dari organisasi-organisasi yang di amati di tiap tingkatan seperti ditunjukkan pada Tabel 13 untuk tingkat nasional, Tabel 14 untuk tingkat provinsi dan Tabel 15 untuk tingkat kabupaten/kota. Tabel 13 Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat nasional No. Organisasi VM SO SDM SP MK ST EO 1 Dit. PKH 8.917 5.678 6.275 1.761 3.553 26.184 E 2 Dit. Linbun 7.441 5.210 5.725 1.404 3.625 23.405 E 3 Dit. Lintan 5.288 6.214 6.318 1.859 4.189 23.868 E 4 Dit. TD 6.270 7.164 6.641 2.035 4.205 26.315 E 5 Asdep PKHL 7.553 5.950 6.500 1.780 3.625 25.408 E VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja; ST = skor total; EO = efektivitas organisasi; E = efektif
165 Tabel 14 Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat provinsi No.
Organisasi VM SO SDM SP MK ST EO Provinsi Riau 1 Dishut Prov 6.555 5.474 5.832 1.780 3.335 22.976 E 2 Disbun Prov 5.914 4.701 5.346 1.424 2.900 20.285 KE 3 BLH Prov 7.533 5.543 5.623 1.131 3.128 22.958 E 4 BBKSDA Riau 7.980 5.686 6.128 1.652 3.335 24.781 E Provinsi Kalimantan Barat 1 Dishut Prov 7.233 5.743 5.621 1.424 3.566 23.587 E 2 Disbun Prov 6.726 5.284 6.075 1.355 3.321 22.761 E 3 BLHD Prov 7.664 6.267 6.371 1.711 3.496 25.509 E 4 BKSDA Kalbar 7.980 5.686 6.128 1.652 3.335 24.781 E Keterangan: VM = skor visi dan misi; SO = skor struktur organisasi; SDM = skor sumber daya manusia; SP = skor sarana dan prasarana; MK = skor mekanisme kerja; ST = skor total, EO = efektivitas organisasi; E = efektif
Tabel 15 Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat kabupaten/kota No.
Organisasi VM SO SDM SP MK ST EO Kota Dumai 1 Distanbunhut 5.606 5.077 6.318 1.484 2.900 21.385 KE 2 KLH 5.415 4.284 5.711 1.113 2.828 19.351 KE Kab. Inhu 1 Dishutbun 5.358 4.950 5.881 1.355 3.031 20.575 KE 2 BLHD 5.415 4.205 5.183 1.217 3.093 19.113 KE Kab. Ketapang 1 Dishut Kab 6.060 4.643 4.521 1.314 3.456 19.994 KE 2 Disbun Kab KE 5.911 4.184 5.065 1.245 3.211 19.616 3 BLHD Kab 6.664 5.167 5.271 1.601 3.386 22.089 E Kab. Kubu Raya 1 Dishutbun 5.448 4.705 5.772 1.300 3.047 20.272 KE 2 BLHD Kab 5.015 3.975 5.303 1.273 3.185 18.751 KE Keterangan: VM = skor visi dan misi; SO = skor struktur organisasi; SDM = skor sumber daya manusia; SP = skor sarana dan prasarana; MK = skor mekanisme kerja; ST = skor total, EO = efektivitas organisasi; E = efektif; KE = kurang efektif
Hasil tersebut menunjukkan bahwa organisasi-organisasi di tingkat nasional dan provinsi tersebut sudah efektif, sedangkan yang di tingkat kabupaten/kota masih kurang efektif. Jika dilihat dari besarnya skor yang diperoleh, yang lebih dekat kepada batas bawah pada tingkat efektif, maka dapat dikatakan bahwa organisasi-organisasi di tingkat provinsi sudah berada pada tingkat efektif tetapi
166 relatif masih rendah, sedangkan di tingkat kabupaten/kota, hasil pengukuran menunjukkan bahwa organisasi-organisasi tersebut masih belum efektif. Efektivitas yang masih relatif rendah atau bahkan belum efektif pada organisasi-organisasi tersebut dapat menunjukkan masih belum terpenuhinya komponen-komponen prasyarat bagi organisasi yang efektif. Seberapa jauh masing-masing organisasi tersebut telah memenuhi komponen-komponen tersebut dapat dilihat dari persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponennya, seperti ditunjukkan untuk organisasi-organisasi di tingkat nasional pada Tabel 16 berikut. Persentase tersebut juga menggambarkan kapasitas dari organisasi yang bersangkutan. Persentase tersebut dihitung dari skor yang diperoleh masing-masing organisasi pada komponen tersebut dibagi dengan skor maksimum (kontrol) pada komponen tersebut. Persentase tersebut menunjukkan bahwa semua organisasi yang diukur pada umumnya telah mencapai lebih dari 50% dari tingkat efektivitas maksimum, tetapi masih di bawah 75%. Persentase tertinggi yang dicapai Dit. PKH pada komponen visi dan misi yakni 74,49 % wajar karena hanya organisasi tersebut yang memang visi dan misinya secara eksplisit menyebutkan unsur-unsur dari pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Tabel 16 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat nasional No.
Organisasi
VM % 74,49
SO % 51,86
SDM % 57,38
SP % 56,53
MK % 61,26
1
Dit. PKH-Kemhut
2
Dit. Linbun-Kemtan
62,16
47,59
52,35
45,07
62,50
3
Dit. Lintan-Kemtan
44,18
56,76
57,78
59,68
72,22
4
Dit. TD-BNPB
52,38
65,44
60,73
65,33
72,50
5
Asdep PKHL-KNLH
63,10
54,35
59,44
57,14
62,50
Rata-rata
59,26
55,20
57,53
56,75
66,20
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja
167 Sementara itu, adalah wajar juga jika Dit. Lintan memperoleh persentase terendah untuk komponen visi dan misi karena dari angket penelitian maupun wawancara dan profil organisasi, organisasi tersebut tidak berurusan dengan kebakaran hutan/lahan. Penyiapan lahan yang biasanya menggunakan pembakaran dianggap oleh para responden dari Dit. Lintan sebagai tidak lagi menjadi urusan organisasi tersebut melainkan menjadi urusan dari pemilik atau pemangku kawasan, yaitu para petani sendiri dan pemerintah daerah. Hal serupa juga dinyatakan oleh Dit. Linbun, di mana organisasi tersebut hanya berurusan dengan perlindungan perkebunan dari organisme pengganggu tanaman (OPT), sedangkan urusan penyiapan lahan menjadi urusan pemilik atau pemangku kawasan. BNPB memiliki persentase tertinggi di hampir semua komponen, kecuali visi dan misi, dibandingkan dengan keempat organisasi lainnya di tingkat nasional. Skor total bagi organisasi tersebut juga tertinggi, diikuti Dit. PKH dan Asdep PKHL. Hal ini dapat menunjukkan bahwa di antara organisasi-organisasi tersebut, BNPB merupakan organisasi yang paling siap kapasitasnya untuk menangani pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pada tingkat provinsi, seperti pada Tabel 17 dan Tabel 18, persentase skor perolehan hampir seluruhnya masih di bawah 50%. Hal ini menggambarkan suatu kondisi kapasitas organisasi yang masih jauh di bawah kapasitas optimalnya untuk menangani kebakaran. Alasan ketidaksiapan organisasi-organisasi tersebut untuk terlibat dalam pengendalian kebakaran biasanya adalah masih kurangnya sarana dan prasarana. Hal ini memang sangat tampak dari Tabel tersebut. Tabel 17 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat provinsi untuk Provinsi Riau
Dishut Prov Disbun Prov BLHD Prov BBKSDA
VM % 54,76 49,41 62,93 66,67
SO % 50,00 42,94 50,63 51,94
SDM % 53,33 48,89 51,42 56,04
SP % 57,14 45,71 36,31 53,03
MK % 57,50 50,00 53,93 57,50
Rata-rata
58,44
48,88
52,42
48,05
54,73
No.
Organisasi
1 2 3 4
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja.
168
Tabel 18 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat provinsi untuk Provinsi Kalimantan Barat
Dishut Prov Disbun Prov BLHD Prov BKSDA
VM % 60,43 56,19 64,03 66,67
SO % 52,46 48,26 57,24 51,94
SDM % 51,40 55,56 58,26 56,04
SP % 45,71 43,50 54,93 53,03
MK % 61,48 57,26 60,28 57,50
Rata-rata
61,83
52,38
55,32
49,29
59,13
No.
Organisasi
1 2 3 4
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja.
Kepemilikan sarana dan prasarana baik untuk kepentingan umum organisasi tersebut maupun untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan masih relatif rendah. Dishut Provinsi dan Balai KSDA merupakan organisasi yang memiliki sarana dan prasarana relatif terbesar di antara organisasi-organisasi lain. Hal ini terkait dengan tugas pengendalian kebakaran yang melekat pada kedua organisasi tersebut. Dishut Provinsi memang diberi tugas di bidang pemadaman yang memang memerlukan sarana dan prasarana pemadaman, sedangkan Balai KSDA di kedua provinsi tersebut telah memiliki sumber daya pengendalian kebakaran dengan adanya Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan Manggala Agni. Komponen lain yang mempunyai persentase besar adalah mekanisme kerja. Pada umumnya organisasi-organisasi di tingkat nasional dan provinsi merupakan organisasi lama dan telah memiliki prosedur-prosedur kerja tertulis tentang tata hubungan kerja antar bagian di dalamnya. Sementara di tingkat kabupaten/kota, penggabungan beberapa instansi menjadi satu, seperti di Kota Dumai di mana Dinas Pertanian, Dinas Perkebunan, dan Dinas Kehutanan digabung menjadi satu dan perubahan eselon dari organisasi eselon II (Badan Lingkungan Hidup) ke eselon III (Kantor Lingkungan Hidup) membuat organisasi tersebut harus menata diri kembali terutama dalam struktur organisasi dan mekanisme kerjanya. Hal ini terlihat pada Tabel 19 dan Tabel 20 di mana persentase komponen-komponen pada kedua organisasi tersebut masih di bawah 50%.
169 Tabel 19 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi tingkat kabupaten/kota di Provinsi Riau No.
Organisasi
1 2 3 4
Distanbunhut Kota Dumai KLH Kota Dumai Dishutbun Kab. Inhu BLHD Kab. Inhu Rata-rata
VM % 46,83 45,24 44,76 45,24 45,52
SO % 46,37 39,13 45,21 38,41 42,28
SDM % 57,78 52,23 53,78 47,40 52,80
SP % 47,64 35,73 43,50 39,07 41,48
MK % 50,00 48,76 52,26 53,33 51,09
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja;
Tabel 20 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi tingkat kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat No.
Organisasi
1 2 3 4 5
Dishut Kab. Ketapang Disbun Kab. Ketapang BLHD Kab. Ketapang Dishutbun Kab. Kubu Raya BLHD Kab. Kubu Raya Rata-rata
VM % 50,63 49,38 55,67 45,51 41,90 48,43
SO % 42,41 38,22 47,20 42,98 36,31 42,22
SDM % 41,34 46,32 48,20 52,78 48,50 47,71
SP % 42,18 39,97 51,40 41,73 40,87 44,04
MK % 59,59 55,36 58,38 52,53 54,91 56,35
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja;
Semua kondisi tersebut, baik cuaca yang sulit diatasi maupun pembukaan lahan dan faktor-faktor lain yang menjadi penyebab kebakaran sebenarnya dapat diprediksi dan dikelola dengan kesiapan organisasi-organisasi yang bertanggung jawab atas masalah tersebut, terutama yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran. Permasalahannya adalah apakah organisasi-organisasi yang menangani masalah kebakaran sudah memiliki kapasitas yang memadai dan sudah efektif. Jika melihat kondisi efektivitas organisasi tersebut di atas, terutama di tingkat kabupaten/kota maka tampaknya masih terdapat masalah pada masing-masing organisasi tersebut sehingga organisasi-organisasi tersebut belum mampu mengatasi kebakaran hutan/lahan sampai tuntas. Berikut adalah analisis terhadap masalah-masalah yang berkaitan dengan komponen-komponen efektivitas organisasi dan kapasitas organisasi.
170 1.
Visi dan Misi Visi dan misi merupakan komponen efektivitas organisasi yang penting dan
bahkan beberapa pakar menyatakannya sebagai komponen terpenting dalam pengembangan organisasi. Visi dan misi menurut Philbin dan Mikush (2008) merupakan inti atau jantungnya sebuah organisasi (the heart of an organization) dan sebagai komponen utama dalam standar dari good governance (OPM & CIPFA 2004). Para responden pakar pun berpendapat serupa dengan memberikan bobot terbesar pada visi dan misi (Bv). Setiap organisasi atau instansi yang diamati telah memiliki pernyataan visi dan misi secara tertulis. Organisasi di tingkat nasional yang secara jelas menyatakan visinya mengenai pengendalian kebakaran adalah hanya Dit. PKH. Visi dari organisasi-organisasi lainnya tidak secara jelas menunjukkan kaitan dengan kebakaran hutan/lahan. Visi Dit. Linbun misalnya menyatakan tentang perlindungan perkebunan, tetapi misinya lebih berfokus pada perlindungan terhadap organisme penganggu tanaman (OPT), bukan pada perlindungan dari kebakaran. Visi dan misi organisasi-organisasi di tingkat provinsi dan kabupaten/kota juga tidak menggambarkan keterkaitannya dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan, kecuali untuk BLH Provinsi Riau yang salah satu misinya secara jelas menyebutkan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pengetahuan dan pemahaman dari pimpinan dan anggota organisasi terhadap visi dan misi organisasinya tampaknya juga masih relatif rendah. Hal ini terlihat antara lain dari sedikitnya atau rata-rata kurang dari 30% dari jumlah responden di setiap organisasi yang menyebutkan dengan benar visi dan misi organisasinya. Padahal organisasi akan efektif jika terdapat pemahaman yang jelas dan tegas terhadap nilai-nilai, prioritas dan arahan-arahan sehingga setiap orang paham dan dapat berkontribusi (Muhammad 2004; Kasim 1993). Hasil wawancara menunjukkan bahwa para personil organisasi tidak begitu peduli dengan ada tidaknya visi dan misi. Visi dan misi belum menjadi nilai dan jiwa serta motivasi bagi setiap personil organisasi. Beberapa alasan mungkin menyebabkan hal tersebut. Pertama, pernyataan visi dan misi masih keliru. Pernyataan visi dan misi (mission
171 statement) belum berfokus pada apa yang dapat dilakukan dan dicapai oleh organisasi tersebut (Drucker; 1990), sehingga setiap orang dalam organisasi belum dapat berkata, “inilah kontribusi saya kepada tujuan tersebut.” Sebagai contoh, Puspitojati (2008) menyatakan dengan tegas bahwa rencana strategis berbagai dinas kehutanan provinsi tidak jelas, bahkan untuk Dishut Provinsi Kalbar rumusan tujuan tidak sesuai dengan pengertiannya dan rumusan strateginya juga tidak menjelaskan ide atau konsep serta cara terbaik untuk mencapai tujuan. Selain itu, visi dan misi harus sederhana dan jelas (Drucker 1990). Setiap organisasi memiliki kompetensi, tetapi tidak mungkin, bahkan tidak perlu, memiliki keseluruhan kompetensi atau total competence (Mulford & Klonglan 1982). Oleh sebab itu, visi dan misi organisasi harus sesuai dengan kompetensinya. Hampir semua organisasi yang diamati menyatakan visi dan misi yang belum memenuhi kriteria tersebut. Sebagai contoh, Dit. PKH memiliki visi dan misi yang berbunyi: “Terwujudnya kondisi masyarakat yang terlindungi dari berbagai ancaman jiwa, raga, dan harta benda serta terbebas dari pencemaran asap.” Dilihat dari kriteria Drucker (1990) tersebut di atas, pernyataan tersebut baru sekadar keinginan baik, karena untuk mewujudkan visi dan misi tersebut diperlukan total competence dan Dit. PKH hanya memiliki sebagian kecil kompetensi tersebut. Sebagai contoh, pencemaran asap dapat berasal dari berbagai sumber selain kebakaran hutan/lahan antara lain kendaraan bermotor dan kebakaran struktur. Dit PKH tidak memiliki kapasitas dan kapabilitas untuk menangani semua sumber pencemaran tersebut, maka visi tersebut seharusnya membatasi diri, misalnya, pada pencemaran asap yang ditimbulkan oleh kebakaran hutan. Kedua, visi dan misi hanya dibuat untuk level tertinggi organisasi, sedangkan level-level di bawahnya tidak memiliki visi dan misi tersendiri. Pada setiap organisasi dalam studi ini, visi dan misi hanya ada pada level eselon II, dan belum ada di level eselon III dan IV serta di setiap personil. Ketiga, belum semua personil mengetahui, memahami dan hafal pernyataan visi dan misi tersebut. Hal ini disebabkan oleh sangat minimnya upaya sosialisasi visi dan misi terhadap
172 personil organisasi. Padahal, untuk membangun organisasi yang efektif setiap orang di dalam organisasi harus memahami tujuan dan sasaran organisasi. Tindakan yang harus dilakukan oleh organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan agar lebih efektif dan efisien adalah merekayasa ulang (reengineering) organisasi antara lain melalui pemahaman terhadap visi organisasi dan komitmen untuk mencapainya (Bennis & Mische 1996),
meningkatkan pemahaman dan antusiasme orang-orang di dalam
organisasi terhadap nilai-nilai organisasi, terutama yang mengedepankan hasil atau commitment to results dengan memandang pelanggan sebagai raja atau customers are kings (Hammer 1997), dan meningkatkan motivasi pelayanan publik (Moynihan & Pandey 2007). Dalam konteks kebakaran hutan/lahan, kebutuhan utama pelanggan adalah tidak adanya kebakaran hutan/lahan. Pada tingkat operasional, visi dan misi tersebut juga belum dapat memberikan arahan yang semestinya. Ketika organisasi-organisasi tersebut ditunjuk untuk suatu posisi dan peranan tertentu di dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, seharusnya mereka menunjukkan tanggung jawab akan posisi dan peranan tersebut dalam bentuk memasukkan urusan penanganan kebakaran hutan/lahan sebagai prioritas ke dalam rencana strategis dan rencana kerjanya agar dapat memperoleh anggarannya. Jika memang organisasi-organisasi tersebut sulit untuk memasukkan urusan kebakaran hutan/lahan ke dalam rencananya, maka mungkin lebih baik bila pengendalian kebakaran hutan/lahan ditangani oleh sebuah organisasi tersendiri yang tidak melibatkan organisasi-organisasi yang ada tersebut. 2.
Struktur Organisasi Permasalahan
utama
dalam
sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran hutan/lahan yang berlaku sekarang dari sisi struktur organisasi adalah belum masuknya secara formal urusan kebakaran hutan/lahan ke dalam struktur organisasi dari organisasi-organisasi yang terlibat, kecuali pada Dit. PKH dan Asdep PKHL. Pada Dit. PKH semua level di struktur organisasinya adalah mengenai pengendalian kebakaran hutan, dan di struktur organisasi Asdep PKHL urusan kebakaran ada pada level eselon IV.
173 Pada organisasi-organisasi lainnya di tingkat nasional yang sebelumnya dianggap ikut secara langsung menangani kebakaran hutan/lahan ternyata urusan kebakaran tidak ada di dalam struktur organisasinya. Dit Linbun, misalnya, tidak memasukkan urusan kebakaran di dalam uraian tugas. Demikian pula di Dit. TD maupun BNPB, sesuai dengan Peraturan Kepala BNPB nomor 1 tahun 2008, urusan kebakaran hutan/lahan sama sekali tidak disebut bahkan di dalam uraian tugas seluruh jabatan yang ada. Unsur Pengarah yang anggotanya adalah pejabat pemerintah eselon I pun tidak memasukkan pejabat dari Kementerian Kehutanan dan Kementerian Pertanian yang selama ini dianggap sebagai organisasi yang wilayah kerjanya dan tugasnya berkaitan dengan kebakaran hutan/lahan. Hal ini dapat dimaklumi karena BNPB menangani semua jenis bencana, namun demikian dalam uraian tugas yang semestinya rinci, urusan kebakaran tetap tidak disebutkan secara tersendiri sebagai bagian dari urusan yang secara formal harus ditangani organisasi tersebut. Di tingkat provinsi, sesuai dengan Perda mengenai organisasi dan tata kerja masing-masing provinsi (Riau dan Kalbar), kebakaran hutan/lahan masuk dalam struktur organisasi pada level eselon IV (Seksi) di Dishut dan Disbun. Namun sesuai dengan wilayah kerjanya, kedua organisasi tersebut hanya menangani kebakaran di kawasan hutan dan di kawasan perkebunan, sedangkan untuk kebakaran di fungsi lahan lainnya tidak ada yang menanganinya. Dinas Tanaman Pangan yang semestinya menangani urusan-urusan di lahan pertanian, di dalam struktur organisasinya tidak terdapat jabatan yang mengurusi kebakaran lahan, bahkan tidak ada seorang staf pun yang ditugasi untuk menangani urusan tersebut. Di tingkat kabupaten/kota, pengendalian kebakaran hutan/lahan juga belum mendapat prioritas memadai. Sebagai contoh, di Kota Dumai, menurut Perda nomor 13 tahun 2005, semua urusan pertanian, perkebunan, dan kehutanan masing-masing berada pada level jabatan eselon III, dengan masing-masing terdiri atas 2 jabatan eselon IV yang tidak mencakup urusan kebakaran. Urusan kebakaran hutan/lahan ditangani hanya oleh seorang staf non-eselon. Sementara itu, pada organisasi-organisasi lain yang terkait dengan kebakaran, yaitu kebakaran kota, juga ditangani hanya di level eselon IV (seksi) pada Satpol PP.
174 Struktur organisasi merupakan pengaturan orang-orang dan tugas-tugas untuk mencapai tujuan organisasi (Dubrin & Ireland 1993). Dengan tidak tercantumnya penanganan kebakaran hutan/lahan pada struktur organisasi, maka tidak ada komponen-komponen terkait seperti SDM, sarana dan prasarana serta anggaran yang didedikasikan khusus untuk kebakaran hutan/lahan, sehingga organisasi tidak mungkin mencapai tujuan pengendalian kebakaran hutan/lahan secara efektif. 3.
Sumber Daya Manusia Kualitas dan kuantitas sumber daya manusia (SDM) merupakan isu yang
sangat penting dalam pengembangan organisasi. Oleh sebab itu, manajemen SDM menjadi sangat penting dalam setiap organisasi (Rivai 2004), karena pengembangan SDM merupakan salah satu ciri dari organisasi yang efektif (Philbin & Mikush 2008). Salah satu aspek SDM dalam organisasi adalah kompetensi. Data profil organisasi menunjukkan bahwa semua organisasi yang diamati baik di tingkat nasional, tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota memiliki kurang dari 25% jumlah SDM yang pernah mengikuti pelatihan kebakaran hutan/lahan. Sementara itu, di dalam rencana strategis maupun rencana kerja organisasi tidak terdapat program manajemen SDM yang jelas. Dengan tingkat kompetensi seperti itu, sulit diharapkan bagi organisasi-organisasi tersebut untuk efektif dan berkinerja tinggi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahannya. Organisasi-organisasi tersebut belum menyadari pentingnya manajemen SDM. Padahal manajemen SDM merupakan salah satu program penting bagi organisasi untuk meningkatkan kontribusi produktif orang-orang yang ada dalam organisasi melalui sejumlah cara yang bertanggung jawab secara strategis, etis dan sosial (Rivai 2004). Tujuan akhirnya adalah peningkatan efisiensi, peningkatan efektivitas, peningkatan produktivitas, rendahnya tingkat perpindahan pegawai, rendahnya tingkat absensi, tingginya kepuasan kerja karyawan, tingginya kualitas pelayanan, rendahnya komplain dari pelanggan, dan meningkatnya bisnis organisasi. Organisasi-organisasi
yang
terlibat
dalam
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan perlu berfokus pada kebijakan SDM. Organisasi-organisasi tersebut
175 harus membantu personilnya memperoleh ketrampilan dan kemampuan diri untuk menghadapi lingkungan baru, menemukan keamanan dan dukungan untuk menghadapi tantangan yang terus meningkat (Kanter 1997). Hal ini memang ditujukan untuk organisasi swasta yang sangat memungkinkan adanya pemecatan pegawai, namun pada organisasi pemerintah pun sebenarnya hal serupa bisa terjadi dalam konteks persaingan untuk memperoleh jabatan, promosi, dan kepercayaan atasan. Bahkan tidak tertutup kemungkinan dalam proses reformasi birokrasi melalui perampingan organisasi para pegawai akan tersingkir jika tidak memiliki kompetensi yang diperlukan organisasi. Organisasi masa depan harus belajar untuk menangkap modal intelektual pegawainya, karena modal intelektual merupakan aset yang paling dihargai dalam organisasi (Ulrich 1997). Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang efektif mensyaratkan adanya manajemen SDM yang berfokus pada kebijakan yang menjadikan modal intelektual sebagai aset yang berharga. Program rekrutmen harus berdasarkan persyaratan penerimaan pegawai yang ketat. Peningkatan kapasitas dan kapabilitas pegawai melalui pendidikan dan pelatihan juga harus dikelola secara sistematis dengan mempertimbangkan sistem karir yang jelas. Pemahaman individu-individu dalam organisasi mengenai kebakaran hutan/lahan relatif masih rendah. Hal ini dapat diindikasikan oleh sangat rendahnya persentase responden, yakni rata-rata baru 12%, yang pernah mengikuti pendidikan atau pelatihan kebakaran hutan/lahan. Rendahnya tingkat pemahaman tersebut dapat menjadi penyebab rendahnya bukan hanya kapasitas dari masingmasing organisasi tersebut melainkan juga kapasitas dari sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pelibatan banyak organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan memerlukan saling memahami dan saling menerima di antara organisasi-oganisasi yang terlibat. Kesamaan pengertian dan persepsi di antara organisasi-organisasi tersebut tentang berbagai hal berpengaruh positif di dalam hubungan antar organisasi dalam mencapai keberhasilan bersama termasuk dalam persoalan kebakaran hutan/lahan. Oleh sebab itu, sesuai dengan konsep organizational receptivity (Nieminen 2005), setiap organisasi yang terlibat harus membina setiap individu, terutama yang diberi tugas, wewenang dan tanggung jawab atau sebagai kontak dalam hubungan antar organisasi untuk
176 secara
sendiri-sendiri
atau
terutama
bersama-sama
antar
organisasi
mengembangkan diri dalam pemahaman mengenai pengendalian kebakaran hutan/lahan agar lebih terjalin saling pengertian di antara organisasi-organisasi tersebut. Setiap organisasi yang terlibat harus memiliki program pengembangan SDM yang mendorong para pimpinan dan stafnya untuk mengikuti pendidikan dan pelatihan pengendalian kebakaran hutan/lahan, baik diadakan sendiri ataupun mengikutkan pada pendidikan dan pelatihan yang ada. 4.
Sarana dan Prasarana Organisasi-organisasi yang diamati pada umumnya menyatakan bahwa
mereka tidak memiliki cukup sarana dan prasarana untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hasil wawancara memperoleh fakta bahwa keterlibatan organisasi mereka dalam pengendalian kebakaran selalu dimaksudkan sebagai keterlibatan di dalam operasi pemadaman kebakaran sehingga sarana dan prasarana pengendalian kebakaran hampir selalu diartikan sebagai sarana dan prasarana pemadaman. Ketika dijelaskan bahwa sarana dan prasarana yang dimaksud adalah yang berkaitan dengan bidang tugasnya, beberapa organisasi di tingkat nasional, provinsi maupun kabupaten/kota ternyata telah memiliki sarana dan prasarana yang memadai. Semua organisasi telah memiliki sarana dan prasarana yang mencukupi untuk menjalankan tugas-tugas di kantornya terutama tugas-tugas administratif. Sarana dan prasarana yang dianggap kurang, baik jenis maupun jumlahnya, adalah yang dipergunakan di lapangan untuk operasi pencegahan, pemadaman, maupun penanganan pasca-kebakaran. Sebagai contoh, perangkat komputer dengan fasilitas internet telah tersedia dan operasional di setiap organisasi tersebut untuk memperoleh data dan informasi titik panas, namun GPS dan alat transportasi untuk pengecekan titik panas tersebut ke lapangan pada umumnya belum cukup tersedia. Sejauh ini belum ditemukan hasil studi mengenai standar kebutuhan sarana dan prasarana pengendalian kebakaran hutan/lahan, sehingga masih sulit untuk menyatakan cukup atau tidaknya sarana dan prasarana tersebut. Namun demikian, penilaian subyektif dapat menyatakan bahwa sarana dan prasarana terutama untuk
177 operasi pemadaman yang meliputi peralatan pemadaman, perlengkapan logistik, perlengkapan medis, dan sebagainya belum memadai di semua organisasi tersebut. Oleh sebab itu beralasan bila intensitas penanganan kebakaran hutan/lahan masih relatif rendah. 5.
Mekanisme Kerja Setiap organisasi organisasi yang diamati telah membangun mekanisme
kerja internal di mana tata hubungan antar bagian dalam struktur organisasi telah didefinisikan dan dijalankan. Mekanisme hubungan antar organisasi juga sebenarnya telah terbentuk. Di tingkat nasional, tata hubungan tersebut pernah terbangun melalui TKN-PKHL dan masih dipraktekkan pada masa sekarang. Sementara itu di era Reformasi sekarang mekanisme secara formal belum ada. BNPB
yang diberi
mandat
oleh UU
nomor
24
tahun 2007
untuk
mengorganisasikan pengendalian kebakaran hutan/lahan memang telah menyusun tata kerja dengan Peraturan Kepala BNPB nomor 1 tahun 2008, namun tata kerja hanya untuk unsur pelaksana, sedangkan tata kerja untuk unsur pengarah yang melibatkan beberapa kementerian belum disusun. Seperti disebutkan di atas, Kementerian Kehutanan dan Kementerian Pertanian tidak termasuk baik dalam unsur pelaksana maupun dalam unsur pengarah. Ketika terjadi kebakaran hutan/lahan,
keterlibatan BNPB
masih ditentukan oleh status keadaan
bencananya. Jika skala kebakaran dianggap belum sampai pada tahap bencana, maka penanganannya oleh Kementerian Kehutanan. Hal ini mengindikasikan masih diberlakukannya tata kerja menurut aturan tak tertulis seperti yang berlaku pada masa sebelum era reformasi. Hal serupa terjadi di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota di mana tata hubungan antar organisasi di beberapa daerah masih mengikuti tata hubungan yang pernah dijalin di masa sebelum era Reformasi. Tata hubungan antar organisasi yang menyesuaikan dengan perubahan struktur pemerintahan di era Reformasi baru dilakukan oleh beberapa daerah. Provinsi Riau dan Provinsi Kalbar termasuk daerah yang telah menyesuaikan diri dengan perubahan tersebut. Perubahan struktur pemerintahan di daerah telah mengubah hubungan antar organisasi antar tingkat pemerintahan. Otonomi daerah telah membalikkan
178 kosmopolitanisme imperial menuju micro-politics dengan desentralisasi dan otonomi yang menjadi gerak utama (Dhakidae 2010). Hubungan antara kementerian di tingkat nasional dengan lembaga teknis di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota bukan lagi hubungan komando langsung. Lembagalembaga teknis berupa dinas-dinas dan badan daerah dibentuk dengan peraturan daerah dan bertanggung jawab kepada pimpinan daerah. Komando dari kementerian tidak lagi langsung kepada dinas-dinas dan badan daerah tersebut melainkan melalui pimpinan daerah (gubernur atau bupati/walikota). Dalam konteks pengendalian kebakaran hutan/lahan, Riau dan Kalbar telah menyusun prosedur tetap pengendalian kebakaran hutan/lahan tingkat provinsi. Di Provinsi Riau, prosedur yang ditetapkan dengan Peraturan Gubernur nomor 91 tahun 2009, mengatur mekanisme kerja dalam pencegahan dan pemadaman kebakaran. Di dalam prosedur tersebut, hubungan secara formal antara kabupaten/kota dengan provinsi dilakukan hanya oleh bupati/walikota dengan gubernur, bukan oleh pimpinan dinas-dinas dan lembaga teknis daerah karena sesuai PP nomor 41 tahun 2007, mereka berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada gubernur atau bupati/walikota. Prosedur tersebut tidak mengatur hubungan antara provinsi dengan tingkat nasional. Peraturan gubernur tersebut juga hanya mengatur prosedur-prosedur teknis dan tidak mengatur prosedur pendanaan dan pembiayaannya, terutama dalam hal sumber pendanaan untuk menjalankan prosedur teknis tersebut. Prosedur pengawasan keuangan diatur yakni mengikuti aturan yang berlaku pada pengawasan anggaran negara pada umumnya. Masalah utamanya adalah dalam hal penyediaan anggaran. Sebagaimana dijelaskan di bab terdahulu bahwa pengorganisasian pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
di
daerah
baik
provinsi
maupun
kabupaten/kota dilakukan dengan membentuk sebuah organisasi yang melibatkan berbagai instansi pemerintahan daerah. Organisasi yang dibentuk tersebut masih dianggap bukan merupakan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) sehingga tidak dapat mengusulkan anggaran tersendiri. Anggaran dibebankan kepada masingmasing instansi yang terlibat, tetapi sebagaimana disampaikan di atas, urusan kebakaran hutan/lahan tidak masuk di dalam struktur organisasi sehingga instansi
179 tidak dapat mengusulkan anggaran untuk kebakaran hutan/lahan. Hanya instansi yang struktur organisasinya mencakup urusan kebakaran seperti dinas kehutanan dan dinas perkebunan provinsi maupun kabupaten/kota yang dapat mengusulkan anggaran untuk kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, karena level yang menangani kebakaran hutan/lahan hanya pada eselon terbawah maka jumlah anggaran yang teralokasikan juga relatif rendah.
5.5. Rancang Bangun Sistem Pengorganisasian
5.5.1. Pertimbangan dalam perancangan
Tujuan pokok penelitian ini adalah merancang sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia berdasarkan kajian terhadap posisi dan peranan organisasi, hubungan antar organisasi, kapasitas organisasi, dan contoh pengorganisasian di negara-negara lain yang memiliki permasalahan kebakaran hutan/lahan. Beberapa negara yang menjadi bahan kajian dan pertimbangan adalah Amerika Serikat, Kanada, Australia, Thailand dan Malaysia. Analisis posisi dan peranan organisasi mendapatkan beberapa hal yang menjadi pertimbangan perancangan model sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pertama, meskipun terjadi role discrepancy atau perilaku organisasi yang menjalankan peranan tidak seperti yang diharapkan (Brown & Harvey 2006), organisasi-organisasi yang menangani kehutanan baik di tingkat nasional, tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota di samping karena profilnya, juga memperoleh kepercayaan dan harapan (role expectation) para praktisi dari organisasi-organisasi lain dan para pakar untuk memegang posisi utama dan berperanan sebagai koordinator dalam bidang-bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan. Kedua, masih terdapat role ambiguity atau kekurangpahaman terhadap peranan yang diharapkan (Brown & Harvey 2006) dari organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran karena belum jelasnya batasan-batasan tugas, wewenang, dan tanggung jawab masing-masing organisasi tersebut. Ketiga, masih rendahnya public service motivation atau keinginan untuk melayani
180 kepentingan publik (Moynihan & Pandey 2007) dari organisasi-organisasi tersebut, dan keempat, sebenarnya telah terjadi integrative coordination (Bolland & Wilson 1994) dan policy integration (Meijers & Stead 2004) secara vertikal antar tingkatan, tetapi hal tersebut masih kurang secara horizontal. Penyerahan peranan sebagai network coordinator (Wehmeyer 2001) kepada organisasiorganisasi tertentu untuk membangun kedua keterpaduan tersebut perlu disertai dengan kejelasan tugas, wewenang dan tanggung jawab masing-masing aktor (organisasi) tersebut. Analisis hubungan antar organisasi mencatat beberapa hal penting dan memberikan bukti-bukti empiris mengenai masih lemahnya koordinasi di antara organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan. Hasil analisis tersebut juga menunjukkan bahwa departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutla yang berdasarkan pada bidang-bidang dari pengendalian kebakaran hutan/lahan memberikan gambaran pola hubungan yang relatif lebih “akrab” antar organisasiorganisasi yang terlibat. Kedekatan hubungan secara psikologis antara pimpinan organisasi masih mendominasi alasan dalam memrioritaskan bantuan layanan. Role assignment (Malone et al. 1999) yang belum tertuang dengan jelas di dalam struktur dan uraian tugas organisasi-organisasi tersebut dan masih adanya pemahaman yang keliru mengenai konsep kerja sama (Mulford & Klonglan 1982) dan konsep kapabilitas (Ulrich 1997) menyebabkan organisasi-organisasi tersebut tidak terpacu untuk mengembangkan kapasitas organisasinya. Analisis hubungan antar organisasi juga mendapatkan gambaran bahwa organisasi yang menangani kehutanan dan yang menangani lingkungan hidup mempunyai hubungan yang relatif paling baik atau akrab dengan organisasiorganisasi lain. Dengan demikian, kedua organisasi tersebut yang dapat memperoleh prioritas untuk berperan sebagai koordinator jejaring (network coordinator). Analisis efektivitas organisasi mendapatkan bahwa BNPB dan Kemenhut merupakan instansi yang memiliki kapasitas terbesar untuk dapat menangani pengendalian
kebakaran
hutan/lahan.
Kapabilitas
BNPB
untuk
dapat
181 mengerahkan sumber daya dari berbagai pihak di seluruh Indonesia dan bahkan dari internasional dapat menjadi pertimbangan bagi ditunjuknya organisasi tersebut sebagai koordinator. Kajian
terhadap
sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan yang berlaku di berbagai negara (Sukrismanto et al. 1998) memperoleh beberapa pelajaran yang dipertimbangkan dalam rancang bangun sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Amerika
Serikat
mempunyai
instansi-instansi
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan di tingkat nasional, negara bagian, dan distrik yang beroperasi di bawah payung sebuah struktur komando dan pengendalian nasional yaitu National Interagency Fire Center (NIFC). Instansi yang berperan penting di setiap tingkatan adalah instansi yang menangani kehutanan yakni forest service.
Di Canada
hampir serupa, tetapi tanggung jawab utama ada di provinsi, sedangkan instansi di tingkat nasional yaitu Canadian Interagency Foret Fire Center (CIFFC) bertindak sebagai perantara dalam mobilisasi sumber daya antar provinsi yang didasarkan atas kesepakatan saling menguntungkan untuk berbagi sumber daya (Mutual Aid Resource Sharing). Di Australia, kebakaran hutan/lahan menjadi tanggung jawab penuh provinsi dengan sumber daya pemadaman sebagian besar terdiri dari relawan yang dikelola oleh sekumpulan profesional karir. Instansi di tingkat nasional hanya berfungsi untuk mengoordinasikan mobilisasi sumber daya lintas negara. Di Rusia tanggung jawab penuh pengendalian kebakaran hutan/lahan pada tingkat nasional oleh dinas kehutanan federal (Federal Forest Service of Russia) dengan rantai komando tunggal dari tingkat nasional sampai ke tingkat lokal. Sementara itu, di Thailand, kebakaran hutan/lahan secara nasional ditangani oleh satu divisi di bawah satu departemen yaitu Forest Fire Control Division (FFCD) di bawah National Park, Wildlife and Plant Conservation Department. Hal penting yang dapat dipelajari dari berbagai negara tersebut adalah bahwa pengendalian kebakaran hutan/lahan harus ditangani dalam kesatuan komando dan kontrol yang jelas (clear unity of command and control). Kesatuan komando dan rantai komando (chain of command) merupakan prasyarat prinsip di
182 dalam pengorganisasian (organizing) yang efektif dan efisien (Hasibuan 2008; ensklopedia manajemen 7). Di samping itu, di semua negara tersebut pengendalian kebakaran hutan/lahan tetap menjadi urusan pemerintah baik di tingkat nasional, provinsi atau negara bagian, maupun tingkat kabupaten/kota atau distrik, tetapi operasional di lapangan dapat dilaksanakan bersama oleh sumber daya pemerintah dan nonpemerintah termasuk relawan dan lembaga-lembaga swadaya masyarakat. Negara-negara tersebut telah menerapkan desentralisasi dan otonomi daerah di mana kawasan hutan dan lahan telah ditetapkan pengelolaannya. Di Amerika Serikat, misalnya, kawasan hutan federal dikelola oleh US-Forest Service, sedangkan di hutan negara bagian oleh State Forest Service. Dengan demikian, jika terjadi kebakaran di kawasan hutan negara bagian maka State Forest Service dari negara bagian yang bersangkutan yang bertanggung jawab. Jika State tersebut tidak mampu lagi, maka State-FS akan meminta bantuan ke NIFC melalui National Interagency Coordinating Center/NICC. Keadaan serupa terjadi di Indonesia, di mana kawasan hutan konservasi masih di bawah pemerintah pusat, sedangkan kawsan hutan produksi dan hutan lindung di bawah pemerintah daerah. Oleh sebab itu, prinsip-prinsip tersebut menjadi pertimbangan di dalam perancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan ini. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia pada saat ini tampaknya juga menerapkan prinsip kesatuan komando dan kendali, tetapi belum konsisten. Hal tersebut dapat dikaji dari beberapa hal. Pertama, masih terjadinya role ambiguity (Brown & Harvey 2006) berupa ketidakjelasan fungsi, maksud dan tujuan dari pihak-pihak yang terlibat dalam rantai komando. Landasan hukum
pembentukan Pusdalkarhutla di tingkat provinsi dan
Satlakdalkarhutla di tingkat kabupaten/kota tidak menyebutkan hubungan komando antara kedua level pengorganisasian tersebut. Hal ini dapat dilihat juga misalnya pada landasan hukum pembentukan Satlakdalkarhutla yang dalam konsideran ‘Mengingat’ tidak menyebutkan satupun produk hukum dari tingkat provinsi. Masing-masing berdiri sendiri, bahkan karena di tingkat nasional belum 7
http://www.enotes.com/management-encyclopedia/organizing, [25 Mar 2010]
183 ada pengorganisasian yang formal, maka rantai komando sebenarnya terputusputus antar tingkatan. Kedua, konsep dasar otonomi daerah menyatakan bahwa sistem otonomi adalah tidak bertingkat artinya tidak ada hubungan hirarki antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota, maka hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota bersifat koordinatif, pembinaan dan pengawasan (Rasyid 2009). Konsep tersebut menganut intergrated prefectoral system di mana gubernur memiliki dual role yakni sebagai kepala daerah sekaligus sebagai wakil pemerintah pusat (Hoessein 2009). Namun demikian, penerapan sistem tersebut yang terbatas di tingkat provinsi sesuai UU nomor 32 tahun 2004, menurut Hoessein, menyebabkan terputusnya rantai komando dan tidak terciptanya akuntabilitas manajerial (managerial accountability) dari bupati/walikota ke gubernur hingga presiden. Konsep hubungan semacam itu sepertinya tidak lagi mengijinkan adanya perintah atau komando gubernur kepada bupati/walikota dan pimpinan instansi provinsi kepada pimpinan instansi kabupaten/kota seperti atasan kepada bawahan. Hal semacam itu menjadi pertimbangan dalam perancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang tentunya juga mengambil bentuk hubungan antar organisasi antar tingkatan berupa koordinasi. Bentuk hubungan koordinasi tersebut mengharuskan terpenuhinya beberapa syarat agar dapat berjalan dengan efektif dan efisien. Koordinasi memerlukan kepastian yang terkait dengan informasi, karena kepastian atau ketidakpastian (uncertainty) mengubah mekanisme atau mode yang digunakan oleh suatu organisasi untuk mengoordinasikan operasi-operasinya (Fenema et al. 2004). Uncertainty menurut Fenema et al. (2004) merupakan perbedaan antara jumlah informasi yang dibutuhkan untuk menjalankan tugas dengan jumlah informasi yang sudah dimiliki oleh organisasi. Organisasi yang terlibat dalam sistem pengorganisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan harus memiliki dan mengelola informasi yang memadai. Hasil analisis hubungan antar organisasi dan efektivitas organisasi tersebut di atas menggambarkan bahwa organisasiorganisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan belum memiliki cukup informasi. Sebagai contoh, hampir semua organisasi yang diamati belum memiliki informasi mengenai sumber daya pemadaman, baik manusia
184 maupun sarana dan prasarana. Ketidakpastian tersebut dapat dikurangi melalui investasi pada sistem informasi atau meningkatkan kontak di antara unit-unit kerja atau organisasi (Femena et al. 2004). Prasyarat lain yang harus dipenuhi bagi koordinasi yang efektif dan efisien adalah kejelasan mengenai saling ketergantungan (interdependence) di antara organisasi-organisasi yang terlibat. Dalam konteks pengendalian kebakaran hutan/lahan, koordinasi terjadi dalam satu tingkatan dan antar tingkatan. Bentuk ketergantungan yang mungkin terjadi adalah team interdependence atau saling ketergantungan tim di mana beberapa organisasi bekerja bersama-sama untuk menangani suatu tugas yang sama (Fenema et al. 2004), misalnya dalam operasi pemadaman kebakaran. Bentuk koordinasi tersebut dinyatakan Fenema et al. (2004) sebagai bentuk yang sulit dan memakan biaya (costly). Untuk itu, pembagian peranan dengan batasan-batasan yang jelas harus dilakukan dan diberitahukan serta disepakati oleh semua pihak yang terlibat. Koordinasi yang efektif dan efisien juga harus memerhatikan kompleksitas, yakni konektivitas yang kompleks (intricate connectivity) di antara tugas-tugas dan aktor-aktor (Fenema et al. 2004). Dalam konteks sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, kompleksitas menyangkut berapa banyak atau besar tugas-tugas yang akan dilaksanakan dan berapa banyak organisasi yang akan dilibatkan untuk menjalankan tugas-tugas tersebut. Secara garis besar, tugas yang dilaksanakan mencakup pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca kebakaran, sedangkan untuk mengurangi kompleksitas koordinasi, maka pelibatan organisasi diusahakan sesedikit mungkin, bahkan jika perlu tidak perlu pelibatan organisasi lain. Hal yang menjadi pertimbangan dalam menentukan jumlah organisasi yang perlu dilibatkan adalah kapasitas dan kapabilitas organisasi tersebut. Jika memerhatikan hasil analisis mengenai kapasitas organisasi, maka dapat disimpulkan bahwa hanya beberapa organisasi, terutama yang menangani kehutanan dan perkebunan, yang telah memiliki kapasitas dan kapabilitas untuk menjalankan tugas-tugas pengendalian kebakaran hutan/lahan. Namun, kapasitas dan kapabilitas tersebut pun masih relatif sangat kecil jika melihat sumber daya
185 yang tersedia, terutama manusia, sarana dan prasarana serta dana. Oleh sebab itu, dari sisi ini, sistem pengorganisasian yang dirancang lebih cenderung pada pembentukan organisasi baru, kemudian menarik semua sumber daya yang tersebar di berbagai organisasi lain untuk menjadi modal awal organisasi yang baru dibentuk tersebut. Setelah organisasi terbentuk, kemudian dilakukan peningkatan kapasitas dan kapabilitas. Penegasan mengenai koordinasi sebagai bentuk dari hubungan antar organisasi tampaknya juga akan dapat mengatasi kerancuan di dalam pengaturan hubungan antar organisasi antar tingkatan dalam kerangka desentralisasi dan otonomi daerah. Kesan mengenai masih berlakunya komando atau perintah dari level pemerintah di atas terhadap pemerintah di bawahnya menurut hasil wawancara masih dirasakan oleh para responden, terutama di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, karena dalam prakteknya hal tersebut masih ada. Sementara menurut pemahaman mereka, hal tersebut seharusnya sudah tidak berlaku lagi, sejak berlakunya desentralisasi dan otonomi daerah, sehingga seringkali pimpinan instansi di tingkat kabupaten/kota tidak bersedia memenuhi perintah atau komando tersebut. Hal inilah yang terkadang menimbulkan ketidakserasian atau disharmoni hubungan antara pusat dan daerah, karena menurut Sanit (2009) masih banyak pihak yang terlibat, terutama para elit atau pimpinan organisasi pemerintah, baik di tingkat nasional maupun di daerah, yang kurang pemahamannya terhadap kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Sebagian para elit pimpinan organisasi pemerintah masih memiliki persepsi yang keliru tentang desentralisasi dan otonomi daerah (La Bakry 2009). Otonomi seharusnya dipahami sebagai kesetaraan kedudukan antara kabupaten/kota dengan provinsi. Masing-masing daerah otonom memang memiliki kedudukan mandiri. Hubungan antara provinsi dengan kabupaten/kota tidak bersifat hirarki dan para pejabat di kabupaten/kota tidak dapat dianggap berada pada posisi bawahan dari para pejabat provinsi. Namun hal tersebut seharusnya tidak berhenti di sini. Asas desentralisasi dan dekonsentrasi di provinsi menempatkan gubernur pada posisi dua peranan (dual role) yakni sebagai kepala daerah dan sebagai wakil pemerintah. Dalam posisi sebagai wakil pemerintah inilah hubungan antara gubernur dan bupati/walikota bersifat hirarki, subordinasi, di mana pemerintahan
186 kabupaten/kota menjalankan fungsi pemerintahan pusat terhadap kabupaten/kota. Hal ini tidak berarti bahwa pemerintah provinsi campur tangan terhadap kewenangan pemerintah kabupaten/kota, melainkan memberi kedudukan kepada pemerintah provinsi untuk menjalankan tugas dan wewenang pembinaan, pengawasan, dan koordinasi atas jalannya pemerintahan daerah dan tugas perbantuan sebagai aspek-aspek pemerintahan umum. Sinyalemen mengenai masih kuatnya ketergantungan daerah kepada pemerintah pusat akibat dari penerapan sistem perencanaan terpusat (central planning) pada masa lalu yang sangat lama (Rasyid 2009), tampaknya terkoreksi. Hasil wawancara dengan para pimpinan organisasi pemerintah provinsi maupun kabupaten/kota mengindikasikan bahwa sistem perencanaan sekarang tidak lagi terpusat melainkan sudah berada di masing-masing daerah. Tahapan-tahapan perencanaan
sudah
kabupaten/kota
dimulai
dengan
di
tingkat
dilaksanakannya
pemerintahan
terbawah
Musrenbangda
yakni
(musyawarah
perencanaan pembangunan daerah) kabupaten/kota di mana usulan program dan anggaran dari setiap SKPD kabupaten/kota dibahas. Program-program yang anggarannya diusulkan kepada level di atasnya (provinsi atau nasional) juga disiapkan dan dibahas di tingkat kabupaten/kota. Selanjutnya, di tingkat provinsi, setiap SKPD, di samping mengusulkan program dan anggarannya sendiri, juga menjaring usulan program dan anggaran dari SKPD jajarannya di tingkat kabupaten/kota melalui forum Rakorenbangda (rapat koordinasi perencanaan pembangunan daerah). Usulan-usulan program yang memang didanai oleh anggaran provinsi, perencanaannya berhenti di tingkat provinsi, sedangkan yang akan dimintakan dananya ke pusat/nasional diteruskan oleh pemerintah provinsi ke tingkat nasional. Pada kondisi inilah ketergantungan pemerintah daerah kepada pemerintah pusat dipandang masih kuat terutama dalam hal anggaran di sisi penerimaan (Basri 2009). Pengendalian kebakaran hutan/lahan pada umumnya belum mendapatkan porsi anggaran yang memadai karena masih kalah prioritas dibandingkan program-program lain di setiap SKPD, baik di provinsi maupun kabupaten/kota. Keberadaan Pusdalkarhutlada dan Satlakdalkarhutla yang bukan SKPD masih terpinggirkan. Di Kalimantan Barat masih relatif beruntung karena adanya unit
187 pelaksana teknis daerah (UPTD-PKHL) yang meskipun secara teknis tanggung jawabnya berada di bawah Dinas Kehutanan Provinsi, namun tanggung jawab anggaran sudah tersendiri karena termasuk sebagai SKPD dan selaku kuasa pengguna anggaran (KPA) sendiri. Oleh sebab itu, untuk menjamin berjalannya sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, organisasi yang mengelola sistem tersebut di daerah harus menjadi SKPD dan KPA. Kalaupun tidak dapat berdiri sendiri dan harus berada di bawah tanggung jawab organisasi lain, hanya tanggung jawab teknisnya saja, seperti UPTD-PKHL Kalimantan Barat tersebut. Penanggung jawab teknis dari organisasi tersebut sesuai dengan pilihan berdasarkan profil organisasi maupun pilihan responden adalah organisasi yang menangani kehutanan. Untuk itu, di tingkat nasional adalah Kementerian Kehutanan, di tingkat provinsi adalah Dinas Kehutanan Provinsi dan di tingkat kabupaten/kota adalah Dinas Kehutanan Kabupaten/Kota. Namun dari sisi lain, dengan masuknya kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu jenis bencana, maka sistem pengorganisasian dapat juga mengacu pada jalur organisasi pengelola bencana yaitu BNPB, BPBD Provinsi dan BPBD Kabupaten/Kota. Pertimbangan lain dalam memberikan kepercayaan kepada organisasi untuk memegang tanggung jawab adalah berdasarkan kapasitas. Peranan hendaknya diberikan kepada organisasi yang memiliki sistem yang sehat yaitu yang memiliki kapasitas yang baik (Kreitner & Kinicki 1992). Analisis terhadap kapasitas organisasi mendapati bahwa organisasi yang menangani kehutanan memiliki kapasitas terbesar dibandingkan dengan organisasi-organisasi lain. Kapasitas yang dimaksud tergambarkan dari komponen-komponen efektivitas organisasi yaitu visi dan misi, struktur organisasi, sumber daya manusia, sarana dan prasarana, serta mekanisme kerja. Akhirnya, pertimbangan lain yang tidak kalah penting adalah faktor sejarah, di mana pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia sampai sekarang selalu berada pada organisasi pemerintah yang menangani kehutanan baik di tingkat nasional, tingkat provinsi, maupun tingkat kabupaten/kota. Faktor ini penting karena menyangkut kapasitas dan kapabilitas di mana yang terbaik salah satunya ada pada organisasi yang menangani kehutanan tersebut. Oleh sebab
188 itu, organisasi-organisasi kehutanan yang selayaknya diberi peranan, wewenang dan tanggung jawab untuk mengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan. Meskipun demikian, terdapat pula fakta bahwa sejak kejadian kebakaran hutan/lahan yang relatif besar pada tahun 1997-1998 mulai ada keterlibatan Bakornas PB pada waktu itu, yang sekarang menjadi BNPB, dalam menangani kebakaran hutan/lahan yang dianggap menjadi bencana. Berlakunya UndangUndang nomor 24 tahun 2007 yang memasukkan kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu jenis bencana dapat memperkuat pertimbangan untuk menjadikan BNPB sebagai alternatif koordinator. Hal serupa juga terjadi di beberapa negara, di mana instansi yang menangani kehutanan diberi kewenangan sebagai koordinator. Di Amerika Serikat yang pengorganisasiannya
melibatkan
banyak
pihak,
meskipun
kepemimpinan
organisasi, NIFC, dipegang secara bergantian di antara instansi-instansi yang terlibat, ketergantungan sumber daya untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan tetap lebih besar pada dinas kehutanan (forest service) baik di tingkat federal maupun di negara bagian dan distrik. Demikian pula di Kanada, kebijakan dan pelaksanaan pengendalian kebakaran hutan/lahan berada di tangan dewan menteri kehutanan yang beranggotakan para menteri yang menangani kehutanan di tingkat nasional, teritori dan provinsi. Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tersebut di atas, maka studi ini mengusulkan rancang bangun sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia seperti diuraikan di bawah ini.
5.5.2.
Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan
Kebakaran hutan dan kebakaran lahan di dalam sistem pengorganisasian yang diusulkan dalam penelitian ini tidak dipisahkan pengelolaannya dan untuk menggambarkan hal tersebut selanjutnya sesuai dengan istilah yang tercantum di dalam UU nomor 24 tahun 2007 ditulis sebagai kebakaran hutan/lahan. Tanda “/” dibaca “dan” untuk menyatakan tidak ada pembedaan antara kejadian di dalam atau di luar kawasan hutan, kecuali di dalam pelaporan.
189 Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada sekarang, seperti ditunjukkan dengan diagram pada Gambar 44, menunjukkan bahwa penanganan kebakaran pada saat ini masih terpisah-pisah berdasarkan fungsi kawasan. Kebakaran di kawasan hutan konservasi dikelola Balai Besar atau Balai Konservasi Sumber Daya Alam (BBKSDA/BKSDA) atau Taman Nasional (BBTN/BTN) dengan garis komando dari tingkat nasional oleh Kemenhut sampai tingkat lapangan pada Seksi Wilayah KSDA/TN. Kebakaran di kawasan hutan lindung dan kawasan hutan produksi serta lahan dikelola di tingkat kabupaten/kota oleh Satlakdalkarhutla dan di tingkat provinsi oleh Pusdalkarhutla. Kelemahan dari pengorganisasian yang ada sekarang terutama adalah pada tidak adanya hubungan formal antar tingkatan, baik antara Satlakdalkarhutla dengan Pusdalkarhutla maupun Pusdalkarhutla dengan tingkat nasional. Hal ini terbukti pada hasil analisis hubungan antar organisasi antar tingkatan. Hubungan tersebut kadang dijembatani oleh hubungan baik dan saling mengenal antara pejabat dari tingkat kabupaten/kota dengan pejabat dari tingkat provinsi. Hubungan informal semacam ini tentunya tidak tepat untuk perkembangan organisasi yang sehat. Sistem pengorganisasian yang diusulkan oleh penelitian ini akan mengoreksi kelemahan-kelemahan tersebut, terutama dengan menempatkan wewenang dan tanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan pada satu organisasi atau instansi pemerintah dan memperjelas hubungan koordinasi dan komando antar tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota. Sistem pengorganisasian dirancang dengan memadukan temuan-temuan dari studi ini dengan teori-teori organisasi dan pengendalian kebakaran hutan/lahan, serta peraturan perundang-undangan yang berlakunya. Hasil analisis mendapatkan bahwa terdapat dua alternatif organisasi yang dipandang tepat untuk ditunjuk sebagai penanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu organisasi yang menangani kehutanan ataukah yang menangani bencana. Oleh sebab itu, diusulkan tiga alternatif pengorganisasian yaitu (1) menyerahkan seluruh kewenangan dan tanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan kepada instansi pengelola kehutanan, (2) menyerahkan seluruh kewenangan dan tanggung jawab kepada instansi pengelola bencana, dan (3) kombinasi antara (1) dan (2) pada situasi dan kondisi tertentu.
190 Alternatif 1 Alternatif ini memberikan kewenangan dan tanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan kepada instansi yang mengelola kehutanan di tiap tingkatan. Hal ini berarti bahwa seluruh koordinasi dan komando yang saat ini dipegang oleh berbagai organisasi penanggung jawab baik di Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla pada pencegahan dan pemadaman di level sebelum bencana maupun oleh instansi pengelola bencana (BNPB dan BPBD) untuk pemadaman setelah pada level bencana ditarik seluruhnya dan diserahkan kepada instansiinstansi pengelola kehutanan di tiap tingkatan tersebut. Pemberian wewenang dan tanggung jawab sepenuhnya kepada instansi kehutanan juga memiliki alasan penting yaitu terkait dengan penanganan dampak kebakaran terhadap ekosistem. Penanganan kebakaran hutan/lahan tidak hanya terhadap apinya, melainkan juga terhadap ekosistem beserta isinya. Pemulihan ekosistem setelah terbakar menjadi perhatian utama. Penanganan korban kebakaran hutan/lahan tidak hanya terhadap korban manusia tetapi juga korban tumbuhan dan satwa liar yang ada di kawasan kebakaran. Penyelamatan tumbuhan liar dan pengungsian satwa memerlukan penanganan khusus yang dapat dilakukan oleh instansi kehutanan yang memang sudah memiliki sumber daya untuk itu. Wewenang yang diberikan kepada instansi kehutanan di tiap tingkatan dalam pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
akan
mempermudah
akses
dalam
penyelamatan dan pemulihan korban bukan manusia tersebut. Struktur pengorganisasian sesuai dengan alternatif 1
adalah seperti
diuraikan di bawah ini. 1. Tingkat nasional a. Kebakaran hutan/lahan tetap menjadi tanggung jawab pemerintah dan dalam hal ini berada di tangan Presiden RI. Untuk itu Presiden RI membentuk sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan Indonesia yang disebut Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan Indonesia. Brigade tersebut sebaiknya diberi nama Manggala Agni, karena nama tersebut sudah cukup populer di Indonesia dan di ASEAN sebagai nama
organisasi
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
Indonesia.
191 Pembentukan sistem pengorganisasian tersebut dapat dilakukan dengan Peraturan Presiden. b. Di bawah Presiden, terdapat sebuah Forum Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan (FPKHL). Forum ini merupakan pertemuan para menteri dan pimpinan lembaga nasional yang tugas dan fungsinya berkaitan dengan kebakaran hutan/lahan. •
Forum ini dipimpin oleh Menteri Kehutanan, dengan keanggotaan tetap terdiri dari Menteri Pertanian, Menteri Perhubungan, Menteri Dalam Negeri, Menteri Luar Negeri, Kepala Kepolisian RI (Kapolri), Panglima TNI, dan Kepala BNPB.
•
Forum tersebut dapat mengundang pimpinan lembaga-lembaga lain dari pemerintah di tingkat nasional, provinsi, maupun kabupaten/kota dan jika memandang perlu dapat mengangkat satu atau lebih pimpinan lembaga-lembaga tersebut sebagai anggota tidak tetap untuk jangka waktu tertentu.
•
Forum juga dapat mengundang tenaga ahli dari lembaga-lembaga atau perorangan jika dipandang perlu nasihatnya untuk hal-hal tertentu.
•
Forum tersebut memiliki fungsi pembuatan kebijakan dan koordinasi di tingkat nasional dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Tugas pokoknya antara lain: (1) merancang kebijakan nasional untuk diajukan kepada dan ditetapkan oleh Presiden, (2) menetapkan kebijakan operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan, (3) mengoordinasikan program dan anggaran pengendalian kebakaran hutan/lahan, (4) mengkaji dan mengusulkan penetapan status bencana nasional kebakaran hutan/lahan, (5) memberikan arahan kepada Pusdalkarhutla Nasional, dan (6) mengoordinasikan mobilisasi sumber daya pemadaman tingkat nasional dan internasional.
•
Forum mengadakan pertemuan sedikitnya dua kali dalam setahun.
c. Untuk menjalankan tugas-tugas operasional harian, dibentuk Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan Nasional (Pusdalkarhutlanas). •
Pusdalkarhutlanas
merupakan
organisasi
mengoordinasikan
penyelenggaraan
yang
operasional
berfungsi pengendalian
192 kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional dan antara tingkat nasional dengan
tingkat
mengoordinasikan
provinsi.
Tugas
upaya-upaya
pokoknya
pencegahan,
antara
lain:
pemadaman,
(1) dan
penanganan pasca kebakaran hutan/lahan lintas provinsi dan lintas negara, (2) mengadakan dan memobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan lintas provinsi dan lintas negara. •
Pusdalkarhutlanas berkedudukan secara struktural pada Kementerian Kehutanan di bawah Sekretariat Jenderal atau badan yang dibentuk untuk menangani perlindungan hutan dan kebakaran hutan/lahan. Pusdalkarhutnas dan dipimpin oleh seorang Kepala Pusdalkarhutlanas.
•
Struktur organisasi Pusdalkarhutlanas terdiri atas: o
Bagian Umum, yang menangani urusan administrasi atau tata usaha, keuangan atau anggaran, pengelolaan sumber daya manusia, sarana dan prasarana pengendalian kebakaran;
o
Bagian Pencegahan, yang menangani data dan informasi serta program pencegahan, sistem peringatan dan deteksi kebakaran, dan pengerahan bantuan sumber daya pencegahan;
o
Bagian Pemadaman, yang menangani data dan informasi serta program pemadaman dan pengerahan sumber daya pemadaman;
o
Bagian Penanganan Pasca Kebakaran, yang menangani data dan informasi serta program penanganan pasca kebakaran dan pengerahan
sumber
daya
pendukung
penanganan
pasca
kebakaran. d.
Untuk mendukung pelaksanaan tugas-tugas tertentu atau khusus, menteri Kehutanan membentuk satuan khusus nasional pengendalian kebakaran hutan/lahan, yang disebut Satuan Manggala Agni Reaksi Taktis (SMART) dengan kualifikasi tingkat nasional. Satuan khusus tersebut terdiri atas individu-individu terpilih yang telah memperoleh pelatihan tertentu untuk memenuhi kualifikasi tingkat nasional. Satuan ini juga dapat menjadi sumber daya cadangan nasional dan dapat diperbantukan atau di bawah kendali operasi (BKO) kepada BNPB untuk mendukung penanganan bencana.
193 2. Tingkat provinsi a.
Gubernur bertanggung jawab atas kebakaran hutan/lahan di provinsinya, dan untuk itu gubernur menunjuk Dinas Kehutanan Provinsi sebagai penanggung jawab operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan. Jika bukan Dinas Kehutanan Provinsi, maka instansi yang dapat ditunjuk sesuai dengan hasil analisis adalah BPBD Provinsi atau BLHD Provinsi.
b.
Instansi yang ditunjuk tersebut merupakan organisasi yang berfungsi mengoordinasikan penyelenggaraan operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsi dan koordinasi dengan tingkat nasional maupun dengan tingkat kabupaten/kota. Tugas pokoknya antara lain: (1) menyiapkan rancangan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan tingkat provinsi untuk diajukan kepada dan ditetapkan oleh gubernur, (2) mengoordinasikan
upaya-upaya
pencegahan,
pemadaman,
dan
penanganan pasca kebakaran hutan/lahan lintas kabupaten/kota, (3) mengadakan sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsinya, (4) mengoordinasikan mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan lintas kabupaten/kota di provinsinya, antara provinsinya dengan provinsi lain di Indonesia dan antara provinsinya dengan Pusdalkarhutlanas menurut perintah gubernur. c.
Untuk menangani tugas pokok tersebut, instansi yang ditunjuk harus membentuk unit pelaksana teknis pengendalian kebakaran hutan/lahan (UPT-PKHL) di bawah struktur dan komandonya. UPT-PKHL tersebut dipimpin oleh seorang Kepala UPT-PKHL Provinsi yang diangkat dan diberhentikan oleh Gubernur atas pertimbangan dari Kepala Dinas Kehutanan Provinsi atau instansi yang ditunjuk.
d.
UPT-PKHL memiliki struktur yang terdiri atas: •
Bagian/Seksi Umum, yang menangani urusan administrasi atau tata usaha, keuangan atau anggaran, pengelolaan sumber daya manusia, sarana dan prasarana pengendalian kebakaran;
•
Bagian/Seksi Pencegahan, yang menangani data dan informasi serta program pencegahan, sistem peringatan dan deteksi kebakaran, dan pengerahan bantuan sumber daya pencegahan;
194 •
Bagian/Seksi Pemadaman, yang menangani data dan informasi serta program pemadaman dan pengerahan sumber daya pemadaman;
•
Bagian/Seksi Penanganan Pasca Kebakaran, yang menangani data dan informasi serta program penanganan pasca kebakaran dan pengerahan sumber daya pendukung penanganan pasca kebakaran.
e.
Untuk mendukung pelaksanaan tugas-tugas tertentu atau khusus, UPTPKHL Provinsi memiliki satuan khusus pengendalian kebakaran hutan/lahan, yang disebut Satuan Manggala Agni Reaksi Taktis (SMART) dengan kualifikasi tingkat provinsi. Satuan khusus tersebut terdiri atas individu-individu terpilih yang telah memperoleh pelatihan tertentu untuk memenuhi kualifikasi tingkat provinsi. Satuan ini dapat menjadi sumber daya cadangan provinsi dan dapat diperbantukan kepada BPBD Provinsi untuk mendukung penanganan bencana.
3. Tingkat kabupaten/kota a.
Bupati/Walikota bertanggung jawab atas kebakaran hutan/lahan di kabupaten/kotanya, dan untuk itu Bupati/Walikota menunjuk Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang menangani kehutanan di Kab/Kota-nya sebagai penanggung jawab operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan di Kabupaten/Kota. Jika bukan Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi kehutanan yang ditunjuk, maka instansi lain yang ditunjuk adalah instansi yang menangani bencana (BPBD Kab/Kota) atau yang menangani lingkungan hidup (BLHD Kab/Kota).
b.
Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang ditunjuk tersebut merupakan organisasi yang berfungsi menyelenggarakan operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota. Tugas pokoknya antara lain: (1) menyiapkan rancangan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan tingkat kabupaten/kota untuk diajukan kepada dan ditetapkan
oleh
Bupati/Walikota,
(2)
melakukan
upaya-upaya
pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca kebakaran hutan/lahan di kabupaten/kotanya, (3) mengadakan sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan untuk kabupaten/kotanya, (4) mengoordinasikan mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan di
195 kabupaten/kotanya dan dengan kabupaten/kota lain di provinsinya dan dengan instansi provinsi yang ditunjuk di tingkat provinsi untuk menangani mobilisasi sumber daya ke wilayah-wilayah lain menurut perintah bupati/walikotanya. c.
Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang ditunjuk tersebut membentuk unit pelaksana teknis pengendalian kebakaran hutan/lahan (UPT-PKHL) di bawah struktur dan komandonya. UPT-PKHL Kab/Kota dipimpin oleh seorang Kepala UPT-PKHL Kab/Kota yang diangkat dan diberhentikan oleh Bupati/Walikota atas pertimbangan dari Kepala Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang ditunjuk tersebut.
d.
UPT-PKHL Kab/Kota memiliki struktur yang terdiri atas: •
Bagian/Seksi Umum, yang menangani urusan administrasi atau tata usaha, keuangan atau anggaran, perencanaan dan pengelolaan sumber daya manusia, sarana dan prasarana pengendalian kebakaran;
•
Bagian/Seksi Pencegahan, yang menangani data dan informasi serta program pencegahan, sistem peringatan dan deteksi kebakaran, dan pengerahan bantuan sumber daya pencegahan;
•
Bagian/Seksi Pemadaman, yang menangani data dan informasi serta program pemadaman dan pengerahan sumber daya pemadaman;
•
Bagian/Seksi Penanganan Pasca Kebakaran, yang menangani data dan informasi serta program penanganan pasca kebakaran dan pengerahan sumber daya pendukung penanganan pasca kebakaran.
e.
Untuk pelaksanaan tindakan pengendalian kebakaran hutan/lahan, terutama pencegahan dan pemadaman, dibentuk Satuan Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan (Satdal karhutla). •
Setiap Satdal tersebut bertanggung jawab atas pencegahan dan pemadaman dalam satu atau lebih kecamatan yang ditetapkan oleh Kepala UPT-PKHL Kab/Kota;
•
Setiap Satdal terdiri atas regu-regu pengendalian kebakaran hutan/lahan, yang jumlahnya disesuaikan dengan situasi dan kondisi kerawanan kebakaran hutan/lahan. Setiap regu terdiri atas seorang kepala regu dan 14 orang anggota regu.
196 f.
Untuk mendukung pelaksanaan tugas-tugas tertentu atau khusus, Pusdalkarhutla
Kab/Kota
memiliki
satuan
khusus
pengendalian
kebakaran hutan/lahan, yang disebut Satuan Manggala Agni Reaksi Taktis (SMART) dengan kualifikasi tingkat kabupaten/kota. Satuan khusus tersebut terdiri atas individu-individu terpilih yang telah memperoleh pelatihan tertentu untuk memenuhi kualifikasi tingkat kabupaten/kota. Satuan ini dapat menjadi sumber daya cadangan provinsi dan dapat
diperbantukan kepada BPBD Kabupaten/Kota untuk
mendukung penanganan bencana Sistem pengorganisasian tersebut ditunjukkan dengan diagram model konseptual pada Gambar 45. Keterlibatan berbagai pihak, baik organisasiorganisasi pemerintah yang lain, masyarakat, lembaga swadaya masyarakat, dan swasta tetap diutamakan, tetapi tanggung jawab tetap berada pada pemerintah.
Gambar 44
Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia sekarang.
197 Sebagaimana disebutkan di atas, sistem tersebut memberikan wewenang dan tanggung jawab penuh di tingkat nasional kepada Kemenhut. Wewenang dan tanggung jawab tersebut mencakup pula koordinasi dalam mobilisasi sumber daya pemadaman domestik maupun internasional pada semua tingkat kondisi bencana kebakaran, termasuk pada bencana nasional kebakaran hutan/lahan. Hal ini berarti mencabut wewenang dan tanggung jawab BNPB yang ditetapkan oleh UU nomor 24 tahun 2007. Untuk mendukung hal tersebut diperlukan sebuah landasan hukum yang kuat berupa amandemen terhadap UU nomor 24 tahun 2007 tersebut. Gambar 46 dan Gambar 47 menunjukkan model konseptual untuk mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan. Tahapan mobilisasi dilaksanakan oleh pemerintah dari tingkat kabupaten/kota yakni oleh Dinas yang menangani kehutanan, dan jika belum tertangani dengan tuntas karena kurangnya sumber daya, maka dimintakan bantuan sumber daya ke tingkat provinsi melalui bupati/wali kota kepada gubernur. Selanjutnya, gubernur meminta Dinas Kehutanan Provinsi untuk mengerahkan sumber daya provinsi, termasuk sumber daya dari kabupaten/kota di provinsi yang bersangkutan. Jika kebakaran belum padam, gubernur dapat meminta dukungan sumber daya nasional melalui Menhut. Dengan kewenangan dari Menhut, Pusdalkarhutla Nasional dapat mengerahkan sumber daya nya dan sumber daya dari provinsi-provinsi lain, bahkan sumber daya dari bantuan internasional. kepada Presiden berlanjut yang berwewenang dan bertanggung jawab pada setiap tingkatan. Para pihak lain yang memiliki sumber daya yang dapat dimobilisasi, baik organisasi pemerintah, swasta, maupun masyarakat, tidak ditampilkan dalam diagram tersebut karena mereka berada di bawah komando dan kendali desa, dinas kehutanan kabupaten/kota, dinas kehutanan provinsi, dan Pusalkarhutlanas. Mekanisme untuk memperoleh dan memobilisasi sumber daya kelak akan diatur dan disepakati bersama antara organisasi-organisasi pemerintah dengan para pihak tersebut. Rancang
bangun
sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan ini juga menampilkan sebuah model konseptual (Gambar 47) yang menggambarkan langkah-langkah yang ditempuh oleh organisasi-organisasi yang menjadi koordinator.
198
Gambar 45 Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatif 1.
199
Gambar 46 Tahapan mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan alternatif 1.
200
Gambar 47 Urutan langkah dalam proses pelaporan dan tindakan mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan.
Alternatif 2 Alternatif ini hanya menegaskan keberadaan urusan pengendalian kebakaran hutan/lahan pada BNPB dan BPBD. Hal ini disebabkan oleh kenyataan bahwa selama ini belum ada ketegasan mengenai institusi yang menangani urusan tersebut, seperti tergambarkan pada sistem pengorganisasi saat ini (Gambar 44), sehingga masih terjadi saling lempar tanggung jawab ketika timbul kebakaran hutan/lahan dan dampak negatifnya. Alternatif ini mencabut kewenangan dan tanggung jawab seluruh manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan dari organisasi-organisasi lain, termasuk dari Kemenhut dan Kementan, yang diberikan oleh Instruksi Presiden nomor 16 tahun 2011, kecuali untuk urusan yustisi, dan meletakkannya di bawah struktur organisasi pengelolaan bencana. Dengan demikian, segala urusan
201 manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan menjadi wewenang dan tanggung jawab BNPB di tingkat nasional dan BPBD di tingkat daerah (provinsi dan kabupaten/kota) baik dalam status normal maupun dalam status darurat. Hal tersebut di atas sebenarnya tidak akan mengubah struktur organisasi pada BNPB dan BPBD karena struktur organisasi BNPB dan BPBD pada prinsipnya telah mencakup semua urusan bencana termasuk pengendalian kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, karena kebakaran hutan/lahan memiliki karakteristik yang khas, yang berbeda dari jenis-jenis bencana lainnya, maka diperlukan penanganan tersendiri. Seperti diuraiakan di atas, kebakaran hutan/lahan berdampak terhadap ekosistem alam
sehingga memerlukan
penanganan khusus, terutama mengenai penyelamatan dan pemulihan korban bukan manusia berupa tumbuhan dan satwa. Terbitnya Inpres nomor 16 tahun 2011 dapat menjadi indikasi mengenai hal tersebut, di mana kebakaran hutan/lahan memiliki kekhasan dalam pengelolaannya dan selama ini masih kurang mendapat porsi perhatian yang memadai oleh BNPB dan BPBD, sehingga dirasa perlu mengaturnya secara khusus. Struktur organisasi BNPB dan BPBD sesuai dengan Pasal 11 dan Pasal 19 UU nomor 24 tahun 2007 terdiri atas unsur pengarah dan unsur pelaksana. Pasal 10 dan Pasal 11 dari Peraturan Presiden RI (Perpres) nomor 8 tahun 2008 dan Pasal 10 dari Peraturan Kepala BNPB nomor 1 tahun 2008, pada Ayat (2) menunjukkan bahwa kebakaran hutan/lahan belum mendapatkan cukup perhatian. Pejabat Pemerintah Eselon I dari Kemenhut dan Kementan yang berwewenang dan bertanggung jawab atas kawasan kebakaran hutan/lahan tidak termasuk di dalam unsur pengarah. Oleh sebab itu, sistem pengorganisasian yang diusulkan ini menghendaki masuknya kedua kementerian tersebut sebagai anggota unsur pengarah. Pembatasan jumlah anggota unsur pengarah sebanyak 10 pejabat
seperti
disebutkan pada Pasal 11 Perpres nomor 8 tahun 2008 dan Pasal 10 Ayat (1) Peraturan Kepala BNPB tersebut di atas perlu diamandemen dengan mengubah jumlah anggota unsur pengarah tersebut karena batasan jumlah tersebut tidak secara tegas diatur di dalam UU nomor 24 tahun 2007 yang menjadi acuannya.
202 Dengan demikian, diusulkan agar jumlah anggota dari pejabat eselon I ditambah sehingga menjadi 12 orang, yakni masing-masing satu orang dari kedua kementerian tersebut di atas. Unsur pelaksana juga perlu perubahan berupa penambahan jabatan. Penambahan jabatan diusulkan terutama adalah tingkat eselon IV pada hampir setiap eselon I yang ada. Jabatan yang ditambahkan adalah untuk khusus menangani kebakaran hutan/lahan sesuai dengan eselon I-nya. Model konseptual dari sistem pengorganisasian alternatif 2 adalah seperti pada Gambar 48. Sedangkan untuk prosedur mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan dapat mengikuti prosedur penanganan bencana lainnya.
Gambar 48 Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatif 2.
203
Alternatif 3 Alternatif ini memadukan alternatif 1 ke dalam manajemen bencana oleh BNPB dan BPBD ketika kondisi kebakaran hutan/lahan ditetapkan sebagai status darurat bencana nasional. Ketika kebakaran hutan/lahan berada pada kondisi biasa dan status darurat bencana
kabupaten/kota maupun provinsi, wewenang dan
tanggung jawab pengendalian kebakaran hutan/lahan masih berada di tangan bupati/walikota atau gubernur dan komando tetap dilaksanakan oleh Dishut Kab/Kota atau Dishut Provinsi. Komando di tingkat nasional masih di tangan Kemenhut dan laporan situasi dan kondisi kebakaran dari daerah tetap disampaikan secara berjenjang oleh Dishut Kab/Kota dan Dishut Provinsi kepada Kemenhut (Pusdalkarhutlanas). Berdasarkan laporan dari daerah tersebut dan hasil pemantauan serta analisis situasi kebakaran hutan/lahan oleh Pusdalkarhutlanas, Menteri Kehutanan (Menhut) melaporkan situasi tersebut kepada Menko Kesra. Jika situasi kebakaran hutan/lahan sudah memenuhi syarat bagi status darurat bencana nasional, maka laporan Menhut tersebut disertai dengan usulan bagi ditetapkannya status darurat bencana nasional. Atas laporan tersebut, Menko Kesra segera mengundang Forum PKHL untuk pertemuan pembahasan usulan penetapan status darurat bencana nasional kepada Presiden dan atau dapat langsung mengusulkan kepada Presiden untuk segera menetapkan status darurat bencana nasional kebakaran hutan/lahan. Status darurat bencana kebakaran hutan/lahan nasional ditetapkan secara resmi oleh Presiden RI sesuai dengan Pasal 51 UU nomor 24 tahun 2007. Selama status darurat bencana nasional kebakaran hutan/lahan belum ditetapkan secara resmi oleh Presiden, wewenang, tanggung jawab dan komando pengendalian kebakaran hutan/lahan masih berada pada Menhut. Pada kondisi tersebut, Menhut dapat melakukan koordinasi dan komando kepada semua instansi atau organisasi pemerintah, LSM, maupun swasta di semua tingkatan dalam rangka mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan domestik. Menhut melaporkan perkembangan kondisi terkini kepada Menko Kesra dan BNPB. Menko Kesra jika memandang perlu, dapat mengalihkan
204 wewenang dan tanggung jawab serta komando dari Menhut kepada BNPB meskipun status darurat bencana nasional belum ditetapkan secara resmi oleh Presiden. Hal ini sangat penting untuk kejelasan mengenai kesatuan wewenang, tanggung jawab dan komando. Pengalihan tersebut harus dilakukan Menko Kesra secara formal. Ketika status darurat bencana nasional secara resmi ditetapkan oleh Presiden, wewenang dan tanggung jawab koordinasi dan komando pengendalian kebakaran hutan/lahan secara nasional diserahkan oleh Kemenhut kepada Menko Kesra dan selanjutnya dilaksanakan oleh BNPB. Pada kondisi tersebut, status Kemenhut berada di bawah komando operasi (BKO) BNPB. Tugas Kemenhut adalah mendukung operasi tersebut sesuai dengan komando BNPB, antara lain tetap mengoordinasikan mobilisasi sumber daya yang ada di bawah wewenang dan tanggung jawabnya sesuai dengan sistem pada alternatif 1 dan bertanggung jawab atas penyelamatan dan pemulihan korban kebakaran berupa tumbuhan dan satwa liar. Model konseptual dari sistem pengorganisasian alternatif 3 adalah seperti pada Gambar 49.
5.5.3.
Integrasi dan koordinasi
Rancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut di atas memiliki konsekuensi bagi dilakukannya integrasi dan koordinasi beberapa hal. Langkah-langkah integrasi dan koordinasi yang dimaksud antara lain diuraikan berikut ini. 1.
Sistem pengorganisasian yang diusulkan tersebut menghendaki adanya integrasi
kebijakan
dari
tingkat
nasional
sampai
dengan
tingkat
kabupaten/kota dan lapangan (desa). Hubungan antara tingkat nasional, tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota berdasarkan sistem prefektoral terpadu (Hoessein 2009) adalah koordinasi. Presiden menetapkan kebijakan nasional pengendalian kebakaran hutan/lahan yang menjadi acuan bagi gubernur dalam menetapkan kebijakan untuk provinsinya, dan kebijakan nasional dan kebijakan provinsi harus menjadi landasan bagi kebijakan bupati/walikota.
205
Gambar 49 Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatif 3.
2.
Bupati/walikota bertanggung jawab penuh terhadap kebakaran hutan/lahan di wilayahnya sehingga dapat mengeluarkan kebijakan yang dapat mendukung pelaksanaan tanggung jawab tersebut, namun kebijakan-kebijakannya tidak bertentangan
dengan
kebijakan
provinsi
dan
kebijakan
nasional.
Bupati/walikota tidak menerima perintah dari gubernur dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, kecuali pada waktu pemadaman di level provinsi di mana gubernur dapat memerintahkan bupati/walikota di provinsinya untuk memobilisasi sumber daya dan di bawah kendali operasi (BKO) kepada bupati/walikota yang meminta bantuan provinsi. Dalam hal ini, gubernur menggunakan peranan gandanya sebagai kepala daerah dan wakil pemerintah pusat memantau dan mengawasi bupati/walikota. 3.
Hal tersebut di atas berlaku terhadap gubernur pada tingkat provinsi, dan untuk kepentingan mobilisasi sumber daya nasional dalam operasi
206 pemadaman, Menhut dapat memerintah gubernur secara langsung untuk mememobilisasi sumber daya dari provinsinya ke provinsi yang meminta bantuan. 4.
Akuntabilitas bupati/walikota dalam pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah langsung kepada publik atau melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten/Kota atau DPRD Provinsi bagi gubernur. Jika bupati/walikota atau gubernur dengan UPT-PKHL-nya dinilai tidak melaksanakan tanggung jawabnya, publik atau masyarakat yang menilai dan memberikan sanksi, baik secara moral dengan pernyataan tidak percaya lagi kepada bupati/walikota atau gubernur tersebut atau melalui mekanisme hukum sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sebaliknya, penghargaan perlu diberikan pula kepada bupati/walikota atau gubernur yang telah mengelola dengan baik pengendalian kebakaran hutan/lahannya. Penghargaan dapat diberikan oleh masyarakat, DPRD, gubernur bagi bupati/walikota maupun oleh Presiden bagi gubernur.
5.
Hubungan ke atas dari bupati/walikota kepada gubernur adalah dalam bentuk pelaporan
hasil
pelaksanaan
tanggung
jawabnya
dalam
mengelola
pengendalian kebakaran hutan/lahannya dan permintaan bantuan sumber daya untuk mendukung pelaksanaan tanggung jawabnya tersebut jika terjadi kekurangan sumber daya setelah seluruh sumber daya yang dimilikinya sudah dimobilisasi. 6.
Mekanisme serupa berlaku pula untuk hubungan gubernur dengan Presiden, di mana gubernur bertanggung jawab atas keseluruhan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan di wilayahnya. Hubungan ke atas antara gubernur
dengan
Presiden
adalah
dalam
bentuk
pelaporan
pertanggungjawaban pelaksanaan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahannya dan permintaan bantuan sumber daya untuk mendukung pelaksanaan tanggung jawabnya tersebut jika terjadi kekurangan sumber daya setelah seluruh sumber daya yang dimilikinya sudah dimobilisasi. 7.
Urusan penanganan pasca kebakaran, terutama yustisi kebakaran hutan/lahan, diserahkan sepenuhnya kepada organisasi penegak hukum (Polri, Kejaksaan, dan Pengadilan) di setiap tingkatan. Pusdalkarhutnas dan UPT-PKHL di
207 masing-masing tingkatan hanya berperan memantau dan memberikan dukungan yang diperlukan oleh organisasi penegak hukum. Keterlibatan penyidik pegawai negeri sipil (PPNS) hanya bersifat membantu dan mendukung, terutama ketika pelanggaran hukum terjadi di wilayah kerjanya, serta tetap dalam komando penyidik Polri. 8. Sistem pengorganisasian yang dirancang juga memerlukan penyesuaian status pengelolaan sumber daya pengendalian kebakaran. Pada saat ini, Kementerian Kehutanan telah memiliki sebuah brigade pengendalian kebakaran hutan yang diberi nama Manggala Agni. Nama tersebut disarankan untuk tetap digunakan untuk semua jajaran pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia karena nama tersebut sudah cukup dikenal di dunia sebagai organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan Indonesia. Di dalam sistem pengorganisasian yang dirancang oleh penelitian ini, keberadaan Manggala Agni tersebut tetap diperhatikan, tetapi kedudukannya mengalami sedikit perubahan. Sekarang Manggala Agni berada di bawah UPT-PHKA (Balai/Balai Besar KSDA atau Taman Nasional) dengan garis komando dari tingkat terbawah pada Daerah Operasi (Daops) di kabupaten/kota, ke atas di tingkat provinsi pada UPT-PHKA dan ke tingkat nasional pada Menteri Kehutanan melalui Direktur Jenderal PHKA. Penunjukan Kementerian Kehutanan sebagai organisasi penanggung jawab pengendaian kebakaran hutan/lahan secara otomatis menjadikan Manggala Agni yang sudah ada sebagai modal dasar. Di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, integrasi dan koordinasi Manggala Agni terhadap sistem pengorganisasian tersebut memiliki tiga alternatif, yaitu: (a) Manggala Agni tetap dalam komando dan tanggung jawab Kementerian Kehutanan dengan status penempatan atau kepegawaian pada UPT-PHKA dengan tanggung jawab utama pada kawasan konservasi. Jika diperlukan untuk operasi pengendalian kebakaran hutan/lahan, pada tingkat kabupaten/kota, UPT-PKHL Kab/Kota atas perintah bupati/walikota dapat meminta langsung kepada Daops Manggala Agni terdekat dan pada tingkat provinsi, UPT-PKHL Provinsi atas perintah gubernur dapat meminta
208 langsung kepada UPT-PHKA setempat atau terdekat sumber daya Manggala Agni tersebut. Selanjutnya, sumber daya Manggala Agni tersebut di bawah kendali operasi (BKO) UPT-PKHL tersebut dengan tanggung jawab pembiayaan operasional oleh Kementerian Kehutanan melalui Pusdalkarhutnas kepada UPT-PKHL. (b) Penempatan sumber daya Manggala Agni dan status kepegawaiannya, yang mencakup pembinaan karir, gaji/upah, dan berbagai pembiayaan rutin lainnya tetap di bawah Kementerian Kehutanan melalui UPT-PHKA, tetapi komando operasional dan seluruh pembiayaan operasional ditanggung oleh anggaran APBD Provinsi dan APBD Kab/Kota di bawah Dinas Kehutanan
atau
instansi yang ditunjuk gubernur dan bupati/walikota (UPT-PKHL). (c) Semua sumber daya Manggala Agni ditempatkan dan di bawah komando serta tanggung jawab UPT-PKHL, termasuk status kepegawaian, pembinaan karir, gaji/upah dan seluruh pembiayaan operasionalnya. UPT-PKHL Provinsi bertanggung jawab atas sumber daya Manggala Agni di tingkat provinsi dan UPT-PKHL Kab/Kota bertanggung jawab atas sumber daya Manggala Agni di Daops. Pada alternatif (c), Manggala Agni yang sumber dayanya ada di Daops di tingkat kabupaten/kota diserahkan kepada UPT-PKHL Kab/Kota, dan dengan demikian status kepegawaiannya serta operasionalnya diserahkan kepada UPT-PKHL Kab/Kota. Alternatif (c) tersebut memberi UPT-PKHL modal awal berupa sumber daya dari Manggala Agni sehingga langkah ke depannya tinggal meningkatkan kapasitas dan kapabilitasnya untuk mencapai tingkat sesuai dengan kebutuhan setempat, sedangkan alternatif (a) dan (b) akan memaksa UPT-PKHL, terutama di kabupaten/kota untuk memulai membangun kapasitas sumber dayanya sendiri, karena Manggala Agni tersebut tidak berada di bawah komando langsungnya. Alternatif (a) akan tetap memberikan beban kepada Pemerintah Pusat, alternatif (b) akan membagi beban antara Pemerintah Pusat, dalam hal ini Kementerian Kehutanan dan Pemerintah Daerah (provinsi dan kabupaten/kota), sedangkan alternatif (c) akan memberikan beban pengelolaan sumber daya pengendalian kebakaran
hutan/lahan
pada
pemerintah
provinsi
dan
pemerintah
209 kabupaten/kota, terutama dalam hal manajemen sumber daya manusia seperti gaji/upah, dan manajemen sarana dan prasarana seperti pengadaan, operasional
dan
pemeliharaan.
Pemilihan
alternatif
tersebut
masih
memerlukan kajian lebih lanjut, sambil menunggu terbitnya undang-undang tentang kepegawaian sebagai revisi terhadap UU nomor 43 tahun 1999, yang dianggap masih sentralistik dan tidak sesuai lagi dengan semangat dan tujuan desentralisasi (Dwiyono 2011). Sumber daya pengendalian kebakaran juga telah dimiliki oleh organisasi-organisasi pemerintah lainnya baik di tingkat nasional, tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota. Status kepemilikan sumber daya tersebut, baik SDM maupun peralatan pengendalian kebakaran menghadapi tiga alternatif yang serupa dengan yang ada pada Manggala Agni. Sistem pengorganisasian dirancang untuk tetap memberikan tanggung jawab pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan pada instansi pemangku kawasan hutan/lahan. Oleh sebab itu, instansi-instansi tersebut tetap harus memiliki dan mengelola sumber daya untuk pengendalian kebakaran di kawasan
pemangkuannya.
Rancangan
sistem
pengorganisasian
ini
memberikan penegasan mengenai keharusan adanya mekanisme tertulis yang disepakati berupa rencana mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran yang mengatur pengerahan sumber daya yang ada di instansi-instansi tersebut di bawah komando
Pusdalkarhutlanas dan UPT-PKHL pada setiap
tingkatannya. Di samping itu, keberadaan instansi atau organisasi yang sekarang menangani pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu UPTD-PKHL, seperti di Kalimantan Barat dan Kalimantan Timur, yang merupakan SKPD dan Pusdalkarhutlada dan Satlakdalkarhutla yang merupakan organisasi tersendiri dan bukan SKPD di setiap provinsi dan kabupaten/kota, dalam rancangan sistem pengorganisasian ini harus dilebur ke dalam UPT-PKHL yang berada di dalam instansi yang ditunjuk gubernur dan bupati/walikota di setiap provinsi dan kabupaten/kota. Peleburan tersebut mencakup sumber daya yang ada di organisasi atau instansi tersebut seperti SDM, sarana dan prasarananya
210 maupun anggaran yang statusnya dipindahkan atau dimutasi kepada UPTPKHL. 9. Peranan
para
pihak
non-pemerintah
dalam
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan diintegrasikan di dalam sistem pengorganisasian. Hal ini terutama untuk alasan-alasan antara lain: (a) Meningkatkan akuntabilitas sosial dalam penyelenggaraan pengendalian kebakaran. Keterlibatan masyarakat akan mendorong perbaikan kinerja pemerintah (Antlov & Watterberg 2010). 8 (b) Mewujudkan hubungan yang lebih baik antara negara dengan masyarakat (state-society relation). Sebelumnya masyarakat kurang mendapat tempat dalam pembuatan kebijakan atau keputusan dan lebih berposisi sebagai obyek dari kebijakan atau keputusan pemerintah, termasuk dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Di era Reformasi hubungan semacam itu bergeser di mana masyarakat mengambil peranan cukup signifikan sebagai bagian dari pembuat kebijakan atau keputusan (Hidayat 2010). Keterlibatan masyarakat yang demikian ini akan membuat mereka ikut merasa bertanggung jawab atas keberhasilan atau kegagalan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan dirancang untuk memberikan peluang bagi keterlibatan masyarakat yang lebih jelas. Peranan utama memang masih dipegang oleh pemerintah dan keterlibatan masyarakat dan lembaga non-pemerintah tidak tergambarkan secara eksplisit di dalam struktur organisasi yang ditawarkan, tetapi sebenarnya masyarakat dengan berbagai disiplin ilmu dan tingkat kapasitas dan kapabilitasnya merupakan bagian dari unsur pendukung di tiap tingkatan. Keterlibatan masyarakat tertampung di dalam Forum PKHL di tingkat nasional maupun UPT-PKHL di setiap tingkatan yang harus memberikan ruang kepada tenaga ahli dan wakil-wakil masyarakat untuk berperan serta di dalam perumusan kebijakan. Di samping itu, masyarakat dan lembaga non-pemerintah berperanan memberikan pemantauan dan pengawasan kepada pemerintah melalui berbagai mekanisme yang ada, baik secara moral maupun secara yuridis. 8
Akuntabilitas sosial adalah kewajiban pemerintah dan DPRD (yang diberi kuasa oleh warga) untuk menyajikan pertanggungjawaban dan jawaban atas pelaksanaan tanggung jawab kepada mereka yang memberi amanah, yaitu masyarakat.
211 Posisi dan peranan masyarakat sangat penting pada tingkatan di bawah kabupaten/kota, terutama di tingkat desa. Prinsip uniformitas struktur yang menyamakan struktur organisasi pemerintahan desa sekarang sudah ditinggalkan dan dengan Undang-Undang nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, desa diberikan kebebasan untuk menyusun struktur organisasi pemerintahannya sendiri sesuai dengan kebutuhan (Rasyid 2009). Langkah-langkah pemerintah, dalam hal ini Kementerian Kehutanan dan Kementerian Negara Lingkungan Hidup berupa pembentukan kelompok-kelompok masyarakat peduli api (MPA) harus lebih ditingkatkan, seperti yang dilakukan oleh Pemerintah Australia yang lebih menitikberatkan kekuatan sumber daya pengendalian kebakarannya pada para relawan yang terdiri dari berbagai kelompok masyarakat. Dalam rancangan ini, MPA menjadi bagian dari struktur Pusdalkarhutla pada sumber daya manusia. Sangat diharapkan bahwa MPA dapat menjadi bagian dari struktur pemerintahan desa atau setidaknya menjadi bagian dari uraian tugas salah satu bagian dari struktur pemerintahan desa tersebut.
5.5.4.
Prasyarat Bagi Sistem Pengorganisasian
Sistem pengorganisasian pengendalian
kebakaran
hutan/lahan yang
diusulkan penelitian ini akan dapat berjalan dengan baik jika dan hanya jika memenuhi beberapa prasyarat seperti diuraikan di bawah ini. (1)
Pemahaman dan persepsi yang tepat tentang desentralisasi dan otonomi daerah Sistem pengorganisasian tersebut di atas memberlakukan hubungan
koordinatif antara tingkat nasional, provinsi sampai kabupaten/kota karena sistem yang diterapkan dalam desentralisasi dan otonomi daerah tidak memungkinkan lagi diterapkannya komando dari atas ke bawah. Namun demikian, prinsip kesatuan komando tetap harus dipegang untuk menghindarkan kesimpangsiuran. Prinsip tersebut menghendaki kesamaan persepsi bahwa meskipun masing-masing tingkatan diberikan kebebasan menetapkan strategi dan taktik pengelolaan kebakarannya,
bukan
berarti
bahwa
masing-masing
kemudian
bebas
melaksanakan atau tidak melaksanakan kebijakan di atasnya. Keberadaan Forum
212 PKHL diharapkan dapat menjadi ajang diskusi untuk mempertemukan kepentingan dari masing-masing tingkatan. Kekhawatiran sementara pimpinan organisasi di provinsi dan kabupaten/kota tentang sentralisasi yang membatalkan prinsip-prinsip otonomi daerah, seperti terungkap dalam wawancara, dapat dibicarakan di dalam forum tersebut. Sistem pengorganisasian yang akan dibangun dari hasil penelitian ini tidak akan menentang prinsip-prinsip otonomi di negara kesatuan, yang menurut Hidayat (2010) terutama adalah berupa pembagian wewenang. Hal ini bermakna bahwa rantai komando tetap sesuai dengan prinsip otonomi dan sifat hubungannya adalah hubungan sinergistik. Hubungan sinergistik adalah hubungan kegiatan kooperatif
subsistem-subsistem
semi
independen
yang
bersama-sama
menghasilkan keluaran (output ) total yang lebih besar dibandingkan dengan jumlah output mereka masing-masing disatukan secara independen (Winardi 2005). Kesatuan komando dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan ini tidak berarti bahwa setiap organisasi di level atas dapat seenaknya memerintahkan organisasi-organisasi di level bawahnya, melainkan tetap menghormati hirarki pertanggungjawaban. Sebagai contoh, Direktur PKH di tingkat nasional tidak dapat mengomando langsung Kepala Dinas di provinsi, Dinas Kehutanan sekalipun, apalagi Kepala Dinas di kabupaten/kota. Pemahaman bahwa otonomi daerah sebagai pemisahan atau pemberian kewenangan penuh kepada daerah dan pemerintah di atasnya tidak boleh campur tangan kepada pemerintah daerah di bawahnya juga harus diluruskan. Padahal menurut landasan konsepsi mengenai hubungan pusat dan daerah dinyatakan bahwa gubernur sebagai wakil pemerintah di daerah harus melakukan supervisi, monitoring, evaluasi, fasilitasi dan pemberdayaan kapasitas (capacity building) terhadap kabupaten/kota yang ada di wilayahnya agar otonomi daerah kabupaten/kota tersebut bisa berjalan secara optimal (Suwandi 2009). Jika hal tersebut dipahami dan dipersepsi dengan tepat, rancangan sistem pengorganisasi ini pada dasarnya menganut prinsip kesatuan komando dari tingkat nasional
213 sampai kabupaten/kota, tetapi memberikan kebebasan kepada provinsi dan kabupaten/kota untuk implementasi komando tersebut. Pemahaman dan persepsi yang tepat mengenai prinsip-prinsip otonomi daerah dan berbagai peraturan yang bersangkutan dapat dibangun melalui penyiapan para calon pimpinan dan staf pemerintahan, hal yang tampaknya terlupakan di era Reformasi ini. Penyiapan yang dimaksud adalah adanya persyaratan yang ketat untuk rekrutmen di mana pemahaman dan persepsi yang tepat tersebut menjadi salah satunya, dan sistem pendidikan dan pelatihan yang mampu membekali mereka dengan pemahaman dan persepsi yang tepat tersebut. Pendidikan dan pelatihan kepemimpinan (diklatpim) dari berbagai tingkat sampai dengan kursus Lemhanas yang memberikan materi berisi berbagai aspek dari desentralisasi dan otonomi daerah harus diberlakukan tidak hanya bagi para calon pimpinan organisasi-organisasi SKPD melainkan juga bagi para calon pimpinan organisasi di tingkat nasional dan para calon kepala daerah sebelum pemilukada. (2)
Landasan yang kuat bagi pembangunan sistem pengorganisasian Kelemahan utama sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran
hutan/lahan sekarang
ini adalah
belum adanya
landasan pembentukan
pengorganisasian yang terpadu untuk semua tingkatan. Di tingkat nasional sampai saat ini belum jelas pengorganisasiannya karena memang belum dilakukan pembentukan. Di tingkat provinsi dan kabupaten/kota, pengorganisasian dibentuk dengan landasan yang sama di masing-masing tingkatan, yaitu peraturan gubernur di provinsi dan peraturan bupati/walikota di kabupaten/kota. Peraturan gubernur maupun peraturan bupati/walikota tersebut ternyata tidak memiliki kekuatan untuk menjadikan organisasi yang dibentuk tersebut sebagai SKPD. Untuk itu, penempatan organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan sebagai bagian dari struktur SKPD yang ada secara otomatis menjadikan organisasi tersebut sebagai bagian dari SKPD, sehingga anggaran belanja organisasi dapat disediakan melalui APBD maupun sumber-sumber lain yang sah menurut peraturan perundang-undangan. Landasan hukum yang kuat juga perlu diberikan kepada organisasi yang diberi wewenang dan tanggung jawab sebagai koordinator di tiap tingkatan agar
214 dapat bergerak bebas dalam pengendalian kebakaran di semua fungsi kawasan hutan dan lahan. Selama ini, instansi kehutanan, baik unit pelaksana teknis (UPT) Kemenhut yakni Balai Besar/Balai KSDA atau TN maupun dinas kehutanan provinsi dan kabupaten berperan lebih besar daripada organisasi pemerintah lainnya dalam pengendalian kebakaran. Hal ini tampak pada persentase kejadian kebakaran yang relatif lebih rendah di kawasan hutan daripada di lahan. Organisasi-organisasi tersebut telah memperoleh kepercayaan dari organisasi pemerintah yang lain maupun masyarakat untuk menangani kebakaran tidak hanya di kawasan hutan, melainkan juga di lahan, tetapi organisasi kehutanan tersebut tidak memiliki landasan hukum untuk secara langsung melakukan pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca kebakaran. Keterlibatan organisasi-organisasi tersebut dalam pengendalian kebakaran di luar kawasan hutan biasanya karena permintaan bantuan oleh instansi pemangku lahan atau karena instuksi gubernur atau bupati/walikota.
Oleh sebab itu, sistem
pengorganisasian yang diusulkan perlu memberikan landasan hukum yang mengijinkan organisasi yang ditunjuk dan diberi wewenang dan tanggung jawab sebagai koordinator untuk dapat “memasuki” semua fungsi kawasan hutan dan lahan. (3)
Komitmen yang kuat untuk pengembangan organisasi Organisasi di masa kini harus mampu menghadapi perubahan yang begitu
cepat kondisi lingkungannya, oleh sebab itu organisasi perlu beradaptasi dengan kondisi lingkungan (pasar) yang berubah-ubah dan pada saat yang sama perlu mengatasinya dengan pembaruan dan bukan sekadar reaktif (Brown & Harvey 2006). Organisasi terus-menerus berinteraksi dengan lingkungannya, bukan hanya lingkungan setempat melainkan sampai pada lingkungan global. Kebakaran hutan/lahan telah menjadi masalah nasional dan global. Hal ini harus dipahami dan disadari oleh setiap pembuat kebijakan di setiap tingkatan. Para pembuat kebijakan perlu berkomitmen kuat bahwa masalah kebakaran hutan/lahan harus ditangani bersama oleh semua tingkatan. Mereka harus memiliki komitmen untuk mengubah orientasi organisasinya kepada orientasi nasional dan global, mengubah dari sentimen kedaerahannya menjadi sentimen
215 nasional dan global. Oleh sebab itu, agar rancangan sistem pengorganisasian tersebut dapat diterapkan diperlukan kemauan para pembuat kebijakan, termasuk para pimpinan organisasi-organisasi yang terkait di semua tingkatan untuk mau mengubah organisasinya dari organisasi yang berjalan biasa-biasa saja menjadi organisasi yang berjalan sesuai dengan kebutuhan lingkungannya, sehat dan efektif. Salah satu wujud dari komitmen tersebut adalah kemauan para pembuat kebijakan untuk melakukan perubahan yang terkait dengan kebutuhan vital organisasi yaitu anggaran. Mereka harus menciptakan suatu mekanisme penyediaan dan penggunaan serta pertanggungjawaban anggaran yang menjamin tersedianya dana dengan cepat pada waktu diperlukan untuk pengendalian kebakaran. Penulis dalam kunjungan ke Markas NIFC di Boise, Idaho, Amerika Serikat pada tahun 1997 memperoleh penjelasan bahwa NIFC memiliki mekanisme penyediaan anggaran yang menjamin tersedianya dana pemadaman kebakaran siap dalam satu-dua jam, sehari, dan beberapa hari ke depan sesuai dengan kebutuhan dan dapat dikeluarkan dengan persetujuan Direktur NIFC. Komitmen lain yang diperlukan dari para pembuat kebijakan, terutama para pembuat peraturan baik peraturan perundang-undangan maupun peraturanperaturan teknis, untuk mau membuat kebijakan-kebijakan dan peraturanperaturan yang rinci. Kebijakan dan peraturan yang akan menjadi landasan kerja organisasi harus dibuat cukup rinci dan jelas, termasuk tafsirannya, sehingga setiap pihak yang berkepentingan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan, terutama yang menjalankan organisasi, masing-masing mengetahui dengan jelas batasan-batasan wewenangnya, tanggung jawabnya, tugasnya, fungsinya, hakhaknya, kewajiban-kewajibannya, dan konsekuensi-konsekuensinya.
5.5.5.
Kebutuhan Organisasi Setelah Terbentuk
Setelah sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan terbentuk dari tingkat nasional sampai dengan kabupaten/kota, berbagai hal perlu dilakukan agar organisasi yang terbentuk tersebut dapat berfungsi secara efektif dan efisien. Brown dan Harvey (2006) mengarahkan bahwa organisasi di masa
216 mendatang harus mengembangkan diri. Arahan Brown dan Harvey tersebut memang ditujukan lebih kepada organisasi berorientasi keuntungan (profit oriented) atau perusahaan, namun prinsip-prinsipnya dapat diadopsi pada organisasi pemerintah. Arahan tersebut adalah bahwa organisasi masa depan perlu melakukan rekayasa ulang (reengineering), menyesuaikan kembali strukturnya (restructuring), dan memangkas hirarki (flattening the hierarchy) untuk menghadapi tekanan pasar. Brown dan Harvey (2006) menyarankan bahwa organisasi harus fleksibel dan dapat berubah dalam kerangka waktu tahunan, bulanan, mingguan, atau harian. Saran tersebut tampaknya kurang cocok diterapkan pada organisasi pemerintah, termasuk organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia, yang lebih mengutamakan pelayanan publik (Al Gore 1996; Ramses & La Bakry 2009). Oleh sebab itu, pengembangan organisasi pemerintah tentunya dilakukan agak berbeda, namun prinsip-prinsip pengembangan organisasi nonpemerintah dapat diadopsi dengan beberapa penyesuaian. Perubahan dalam jangka pendek dapat dilakukan bukan pada sistem pengorganisasian pengendalian kebakarannya tetapi hanya pada pengorganisasian di lokasi kebakaran yang dikenal dengan incident management system (IMS) yang mencakup mobilisasi sumber daya dan sistem komando kejadian (incident command system/ICS) ketika operasi pemadaman kebakaran hutan/lahan. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang dibangun berdasarkan penelitian ini perlu dikembangkan secara sistematis agar efektif dan efisien. Birokrasi yang selama ini dipandang secara negatif karena dipandang lamban, tidak efektif, tidak efisien dan tidak produktif (Dwiyanto 2011), harus diperbaiki. Beberapa hal yang perlu dilakukan terhadap pengorganisasian tersebut antara lain adalah seperti diuraikan di bawah ini. (1)
Penetapan tujuan dan sasaran organisasi Hampir semua penulis tentang pengembangan organisasi menyarankan
bahwa langkah pertama atau utama untuk menjadikan sebuah organisasi itu merupakan organisasi masa depan (the organization of the future) yang sehat (Beckhard 1997), kompetitif dan inovatif (Brown & Harvey 2006), dan efektif dan
217 efisien (Al Gore 1996) langkah utamanya adalah menetapkan tujuan dan sasaran organisasi secara tepat. Pencakupan tujuan tersebut, selain memberikan panduan bagi pengelola organisasi, juga akan memberikan landasan bagi organisasi tersebut untuk dapat memperoleh sumber pendanaan (anggaran). Tujuan dan sasaran Pusdalkarhutla di masing-masing tingkatan diwujudkan dalam visi dan misi sesuai tingkatannya, tetapi berada dalam satu alur di mana visi dan misi Pusdalkarhutla di tingkat kabupaten/kota diarahkan untuk mencapai visi dan misi tingkat provinsi dan seterusnya visi dan misi di tingkat provinsi harus merupakan jalan menuju tercapainya visi dan misi nasional. Visi dan misi biasanya masih sangat global dan agar dapat dipahami oleh semua pihak terutama yang terlibat dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, visi dan misi di masing-masing tingkatan harus disusun dalam rencana strategis dan rencana operasional. Sebagaimana dikemukakan di atas, bahwa tingkat nasional harus menjadi acuan bagi tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, maka penetapan tujuan dan sasaran yang jelas harus segera dilakukan di tingkat nasional dan disusul oleh tingkat provinsi sebelum tingkat kabupaten/kota. Rencana-rencana tersebut harus secara gamblang menguraikan strategi, program dan kegiatan dari setiap bidang dari pengendalian kebakaran hutan/lahan yang meliputi pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca-kebakaran. Visi Dit. PKH saat ini sebenarnya bukan hanya visi Dit. PKH melainkan visi negara ini, karena visi tersebut tidak mungkin dilaksanakan sendirian oleh Dit. PKH. Visi tersebut dapat diangkat menjadi visi Pusdalkarhutlanas yang menurut sistem pengorganisasian yang diusulkan penelitian ini mewakili negara karena menjadi organisasi yang menangani kebakaran hutan/lahan secara nasional. Namun demikian, agar visi tersebut operasional perlu ditambahkan pembatas yang jelas, sehingga visi tersebut menjadi berbunyi, “Terwujudnya sistem pengendalian kebakaran hutan/lahan yang menjamin terlindungnya jiwa, raga dan harta benda masyarakat Indonesia dari kebakaran hutan/lahan dan dampak negatifnya.” (2)
Struktur organisasi yang lengkap tetapi ramping
218 Bechard (1997) mengarahkan bahwa organisasi yang sehat menetapkan strukturnya dengan mode “form follows function”, artinya struktur dan mekanisme organisasi ditentukan oleh fungsi atau pekerjaan yang akan dilakukan. Organisasi sebaiknya dibuat seramping mungkin (Al Gore 1996). Penyusunan struktur organisasi memerhatikan elemen-elemen yang umumnya ada pada organisasi, yaitu: the operating core, the strategic apex, the middle line, the technostructure, dan the supporting staff (Winardi 2005). Prinsip dasarnya adalah komando diperpendek jalurnya dari atas ke bawah, ide atau gagasan dari bawah juga diperpendek jalurnya untuk sampai ke atas dan mendapatkan persetujuan. Hal-hal yang menjadi pertimbangan dalam penyusunan struktur organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan sebaiknya adalah kombinasi dari bidangbidang dalam pengendalian kebakaran, yang mencakup pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca-kebakaran dengan fungsi-fungsi manajemen terutama perencanaan, operasi, dan pengawasan. Bentuk strukturnya seperti dikemukakan di atas adalah kesatuan komando (unity of command). Pemilihan model struktur ini mempertimbangkan beberapa hal seperti diarahkan Davis (1979) yaitu tiga dimensi dasar untuk pemilihan struktur yaitu: (1) fungsional, (2) produk, dan (3) wilayah. Organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan bukan organisasi yang menghasilkan suatu produk, sehingga struktur berdasarkan tahapan pembuatan suatu produk dipandang kurang cocok. Wilayah dapat menjadi dimensi dalam menyusun struktur organisasi pengendalian kebakaran, tetapi dimensi ini digunakan pada struktur organisasi pada skala besarnya. Dimensi wilayah digunakan untuk membedakan tingkatan atau hirarki organisasi antar tingkatan pemerintahan yakni nasional, provinsi dan kabupaten/kota, sedangkan struktur di masing-masing wilayah lebih cocok menggunakan dimensi fungsional. Fungsifungsi yang ada dalam struktur adalah berupa bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran dan fungsi-fungsi manajemen. Model struktur organisasi menurut Davis (1979) ada dua macam yaitu unity of command dan balance of power. Balance of power biasanya diterapkan pada dimensi produk dan wilayah, sedangkan unity of command pada fungsional. Model struktur pada sistem pengorganisasian yang dirancang dalam penelitian ini adalah fungsional maka unity of command dianggap yang tepat.
219 Tanggung jawab tertinggi pengendalian kebakaran hutan/lahan di masingmasing tingkatan adalah ada pada presiden, gubernur dan bupati/walikota, maka kesatuan komando harus dibangun antar ketiga pemimpin tersebut. Jika masingmasing pemimpin tersebut tidak dapat menjalankan komando hari-ke-hari (day to day command), maka mereka harus menunjuk satu pemegang komando atas namanya. Penunjukan pemegang komando tersebut dapat dilakukan secara permanen ataupun kasus per kasus, yang terpenting adalah pemberitahuan yang jelas kepada semua pihak yang terlibat agar komando dapat diterima oleh penerima yang tepat dan dituruti. Pusdalkarhutlanas dan UPT-PKHL di masingmasing tingkatan merupakan pemegang komando hari-ke-hari tersebut.. Tahap selanjutnya, yang sering dilupakan adalah membuat uraian tugas dan fungsi serta wewenang dan tanggung jawabnya secara rinci untuk setiap unsur dalam struktur. Uraian tersebut akan menjadi landasan untuk menentukan persyaratan bagi para calon pengisi masing-masing jabatan tersebut, menjadi pedoman mekanisme hubungan antar unsur, dan menjadi kriteria dan indikator keberhasilan masing-masing unsur. Uraian tugas secara rinci tersebut belum dibuat di dalam penelitian ini. (3)
Pembangunan kapasitas organisasi Pembangunan kapasitas organisasi yang terkait dengan lingkungan hidup
dibedakan menjadi dua hal yaitu capacity building dan capacity development (Muller-Glodde 1994). Capacity building dipahami sebagai penciptaan dan penguatan kapasitas individu dan organisasi pada level mikro, sedangkan capacity development lebih menekankan pada proses di mana individu meningkatkan kapasitasnya untuk bertindak dan organisasi atau struktur kelembagaan meningkatkan efisiensinya. Penulis memahami hal tersebut dengan perkataan lain bahwa capacity building merupakan penyiapan “bekal” bagi individu atau organisasi,
sedangkan
capacity
development
merupakan
kemampuan
menggunakan “bekal” tersebut untuk mendukung pencapaian tujuan organisasi. Kedua-duanya harus dilakukan setiap individu dalam organisasi agar memiliki kemampuan untuk menjalankan tugas dan tanggung jawabnya dan secara bersama-sama membawa organisasi mencapai tujuannya.
220 Dalam konteks pengorganisasian kebakaran hutan/lahan, terdapat beberapa kapasitas organisasi yang harus dikembangkan. Sumber daya manusia, sarana dan prasarana, penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi, dan pengembangan jejaring merupakan beberapa kapasitas yang tersebut. Sumber daya manusia (SDM) pengendalian kebakaran hutan/lahan meliputi regu-regu pengendali kebakaran, para pimpinan dan staf administrasi, para ahli dari berbagai disiplin ilmu, personil penegak hukum, dan tenaga pendukung. Sarana dan prasarana pengendalian kebakaran meliputi peralatan dan perlengkapan untuk administrasi dan teknis operasional pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca kebakaran. Ilmu pengetahuan dan teknologi mencakup seluruh disiplin yang terkait dengan kebakaran hutan/lahan, bukan hanya ilmu dan teknologi kebakaran, melainkan juga disiplin-disiplin ilmu pendukung seperti sosiologi, antropologi, hukum, ekonomi, sosial, politik, kesehatan, dan sebagainya. Di masa depan, pengembangan organisasi dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan harus mencakup suatu sistem pengembangan sarana dan prasarana maupun sumber daya manusia bagi semua aspek pengendalian kebakaran. Untuk mendukung hal tersebut, maka penelitian dan pengembangan (research and development) yang menangani sarana dan prasarana serta pendidikan dan pelatihan (education and training) menjadi bagian penting dalam rancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pada rancangan sistem pengorganisasian yang diusulkan tersebut, keduanya masih tercakup dalam bidang tugas badan-badan yang menanganinya di Kementerian Kehutanan, dengan lebih meningkatkan porsi bagi pengendalian kebakaran hutan/lahan. (4)
Peningkatan hubungan antar organisasi Kelemahan yang ada dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran
hutan/lahan di Indonesia sekarang ini adalah kurang dekatnya hubungan antar organisasi-organisasi yang terlibat, sebagaimana ditunjukkan pada analisis hubungan antar organisasi di atas. Kurang dekatnya hubungan tersebut tidak hanya terjadi antara tingkatan, melainkan juga terjadi di dalam satu tingkatan. Salah satu hal yang perlu dibangun dalam sistem pengorganisasian pengendalian
221 kebakaran hutan/lahan adalah peningkatan kedekatan hubungan antar organisasi atau instansi yang terlibat baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan. Untuk itu, prasyarat berupa pemahaman dan persepsi yang benar mengenai otonomi daerah benar-benar harus dipenuhi agar hubungan terutama antar tingkatan dapat berjalan dekat dan harmonis. Hubungan antar organisasi sangat penting terutama dalam penyediaan sumber daya pengendalian kebakaran. Sumber daya yang meliputi SDM, sarana dan prasarana, dana, ilmu pengetahuan dan teknologi, informasi, dan sebagainya mungkin dimiliki oleh organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan dalam jenis dan jumlah yang kurang dari yang dibutuhkan pada suatu waktu diperlukan. Di sisi lain, organisasi-organisasi lain mungkin memiliki sumber daya tersebut. Untuk itu, diperlukan suatu mekanisme penggalangan dan pengerahan sumber daya pengendalian kebakaran yang disepakati bersama oleh pihak-pihak yang berkaitan, yang disebut Rencana Mobilisasi Sumberdaya Pengendalian Kebakaran Hutan/lahan. Hal ini belajar dari Amerika Serikat yang memiliki Fire Suppression Mobilization Plan (FSMP), yakni sebuah dokumen yang mengatur mekanisme penggalangan dan pengerahan sumber daya, tetapi khusus untuk pemadaman kebakaran. Diagram model konseptual mobilisasi sumber daya tersebut disajikan pada Lampiran 19. Di samping itu, perlu pula dikembangkan suatu sistem komando yang diterapkan ketika diadakan operasi pengendalian kebakaran,
khususnya
pemadaman kebakaran, yang disebut sistem komando operasi pemadaman (SKOP) kebakaran hutan/lahan. Sistem komando ini diadopsi dari sistem komando kejadian atau incident command system (ICS) yang berlaku di negaranegara lain, terutama Amerika Serikat dan Australia. Peningkatan hubungan antar organisasi dapat ditempuh antara lain melalui pelatihan simulasi mobilisasi sumber daya maupun SKOP kebakaran hutan/lahan tersebut di atas. Pelatihan tersebut melibatkan berbagai pihak yang terkait, yang sudah tercakup di dalam dokumen-dokumen tersebut. Pelatihan simulasi akan membuat pihak-pihak yang terkait mengetahui, memahami dan mampu serta
222 terbiasa melakukan peranannya dalam suatu operasi pengendalian kebakaran secara benar dan bertanggung jawab. (5)
Skema pendanaan Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada
sekarang berjalan kurang optimal disebabkan antara lain oleh lemahnya anggaran akibat dari tidak jelasnya skema pendanaan. Landasan hukum pembentukan Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla di lokasi penelitian pada amar mengenai pendanaan hanya menyebutkan bahwa anggaran untuk organisasi tersebut dibebankan kepada anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) dan sumbersumber lain yang tidak mengikat. Namun demikian, status organisasi yang bukan SKPD tidak memungkinkan organisasi tersebut untuk memperoleh anggaran dari sumber manapun kecuali anggaran yang “disisihkan” oleh instansi-instansi anggotanya. Sistem pengorganisasian yang dirancang oleh penelitian ini menghapus Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla yang ada sekarang dan tidak menggantinya dengan organisasi serupa yang baru antara lain karena pertimbangan sulitnya membentuk SKPD baru. Sistem yang dirancang ini meletakkan organisasi pengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan ke dalam SKPD yang ada yakni instansi yang menangani kehutanan atau salah satu instansi lain yang ditunjuk oleh gubernur atau bupati/walikota. Penambahan sub-organisasi pada SKPD tersebut tentu akan membebani SKPD yang bersangkutan dan beban tersebut tentunya harus diikuti dengan penambahan jumlah anggaran. Penambahan jumlah anggaran ini dapat dilakukan dengan skema antara lain sebagai berikut: (1) Penambahan anggaran bagi instansi yang ditunjuk mengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan di dalam APBD. Pemerintah daerah (provinsi dan kabupaten/kota) harus memiliki komitmen kuat untuk mengalokasikan anggaran bagi pengendalian kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu wujud kepeduliannya terhadap permasalahan lingkungan hidup. (2) Pengalihan pengelolaan sumber daya, terutama SDM dari Manggala Agni yang sudah ada dan penambahan SDM baru untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan tentu menambah alokasi dasar untuk gaji atau upah pegawai.
223 Begitu pula halnya dengan pengalihan pengelolaan sarpras pengendalian kebakaran hutan/lahan dan pengadaan sarpras baru akan menambah kebutuhan anggaran untuk operasi dan pemeliharaan (O & M). Hal tersebut pasti meningkatkan kebutuhan fiskal daerah dan tampaknya cukup sulit untuk diimbangi oleh kapasitas fiskal daerah sehingga diperlukan dukungan anggaran dan seperti diatur pada Bagian Ketiga dari UU nomor 33 tahun 2004 dapat diusulkan berupa Dana Alokasi Umum (DAU). (3) Program atau kegiatan teknis tertentu, seperti peningkatan kualitas SDM, pengadaan
sarpras,
dan
kebutuhan
operasi
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan dapat dimasukkan ke dalam kriteria teknis sesuai Pasal 40 Ayat (4) UU nomor 33 tahun 2004 oleh Kementerian Kehutanan sehingga instansi yang ditunjuk gubernur atau bupati/walikota tersebut dapat menerima Dana Alokasi Khusus (DAK). (4) Pusdalkarhutlanas
bersama-sama
UPT-PKHL
provinsi
maupun
kabupaten/kota aktif mencari peluang sumber dana dari pihak-pihak lain baik di dalam maupun luar negeri untuk mendanai program atau kegiatan-kegiatan yang mendukung pengembangan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Program-program yang mendapat peluang untuk memperoleh bantuan dana ataupun bantuan teknis biasanya adalah pendidikan dan pelatihan, penelitian, dan pengadaan sarpras.
VI. SIMPULAN DAN SARAN 6.1. Simpulan
1.
Titik panas (hotspot) dapat digunakan sebagai indikator kebakaran hutan/lahan dengan korelasi 0,53. Berdasarkan hal tersebut, kecenderungan kebakaran hutan/lahan di Indonesia meningkat dalam 10 tahun terakhir dengan laju rata-rata 39,26% untuk seluruh Indonesia, 47,15% di Riau dan 111,71% di Kalimantan Barat.
2.
Organisasi-organisasi
yang
terlibat
dalam
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan di tingkat nasional, tingkat provinsi, dan tingkat kabupaten/kota menurut profil organisasinya belum semua berperan. Organisasi pemerintah yang menangani kehutanan di setiap tingkatan memegang lebih banyak posisi utama pada peranan-peranan di dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan dan memperoleh kepercayaan tertinggi untuk mendapat wewenang
dan
tanggung
jawab
sebagai
koordinator
pengelolaan
pengendalian kebakaran hutan/lahan baik di tingkat nasional, tingkat provinsi, maupun tingkat kabupaten/kota. 3.
Koordinasi integratif masih relatif lemah baik pada tiap tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota maupun antar tingkatan. Koordinasi yang relatif baik terjadi hanya di tingkat nasional pada aspek administratif dan perencanaan di antara 70% organisasi. Hal ini juga mengakibatkan kurang terjadinya integrasi kebijakan dan lemahnya pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan di lapangan. Pertimbangan utama dalam koordinasi adalah keterkaitan status kawasan (85,7% di Riau , 55,5% di Kalbar) dan pertemanan (57,1% Riau, 50% Kalbar).
4.
Kapasitas organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional dan provinsi relatif sedang, tetapi di tingkat kabupaten/kota masih relatif rendah, yang ditunjukkan oleh tingkat efektivitas organisasi yang mencapai 58,99% di tingkat nasional, 52,50% di tingkat provinsi di Riau dan 55,61% di Kalbar, sedangkan di kabupaten/kota
222 di Provinsi Riau 46,63% dan di Provinsi Kalbar 47,75% dari kapasitas optimal untuk dapat secara efektif mengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan. Organisasi yang memiliki kapasitas tertinggi adalah organisasi yang menangani kehutanan, baik di tingkat nasional, provinsi maupun kabupaten/kota. 5.
Berdasarkan hasil analisis terhadap posisi dan peranan, tingkat koordinasi dan kapasitas organisasi serta kriteria antara lain memiliki motivasi pelayanan publik, keterlibatan emosional dengan pihak lain dan obyek yang dikelola, modal sosial, dan sistem yang sehat serta mendapat kepercayaan dan mampu membangun kepercayaan, maka organisasi yang diberi wewenang dan tanggung jawab sebagai koordinator dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah instansi yang menangani kehutanan baik di tingkat
nasional, provinsi maupun
kabupaten/kota sebagai sebuah jejaring yang terpadu dalam koordinasi maupun kebijakan.
6.2. Saran
1.
Titik panas (hotspot) belum dapat menggambarkan kondisi sebenarnya dari kebakaran hutan/lahan sehingga tidak dapat digunakan sebagai landasan utama bagi pengelolaan kebakaran hutan/lahan. Landasan utama yang seharusnya digunakan adalah kondisi faktual dari kebakaran hutan/lahan di lapangan yang dapat diperoleh hanya melalui sistem pencatatan yang akurat oleh sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang kredibel.
2.
Pembentukan organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan sesuai dengan rancangan dalam penelitian ini harus dilakukan dengan peraturan perundang-undangan
yang
kuat,
sehingga
disarankan
pembentukan
organisasi tersebut menggunakan peraturan pemerintah atau serendahrendahnya peraturan Presiden, yang mengintegrasikan semua tingkatan dari nasional sampai denga kabupaten/kota.
223 3.
Penelitian ini masih membutuhkan penelitian lebih lanjut antara lain tentang kinerja organisasi dalam pendekatan terhadap faktor-faktor penyebab kebakaran, baik faktor alam yang mencakup segitiga api maupun faktor manusia yang mencakup antropologi, sosiologi, ekonomi dan budaya yang berkaitan dengan kebakaran hutan/lahan, faktor-faktor eksternal yang memengaruhi
kinerja
organisasi-organisasi
yang
terlibat
dalam
pengendalian kebakaran, penyempurnaan formula efektivitas organisasi pengendalian kebakaran yang lebih merinci unsur-unsur dari komponen penilaian, penyusunan standar minimal dan optimal sumber daya pengendalian kebakaran, dan sebagainya.
224
225
DAFTAR PUSTAKA
Buku Adinugroho, WC, Suryadiputra INN, Saharjo BH, Siboro L. 2005. Panduan Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Gambut. Proyek Climate Change, Forests and Peatlands in Indonesia. Bogor: Wetlands International – Indonesia Programme and Wildlife Habitat Canada. Al Gore. 1996. A Report to president Bill Clinton The Best Kept Secrets in Government. Washington, DC: U.S. Government Printing Office. Anonim. 1998. California Interagency Mobilization Guide. U. S. Government Printing Office: 1998-683-042/66003 Antlov H, Watterberg A. 2010. Masyarakat Sipil, Akuntabilitas Publik, dan Masa Depan Pemerintahan Daerah. Prisma 29(3): 23-34 Applegate G et al. 2003. Kebakaran Hutan di Indonesia: Dampak dan Pemecahannya. Di dalam: Resosudarmo IAP, Colfer CJP, editor. Ke Mana Harus Melangkah? Masyarakat, Hutan, dan Perumusan Kebijakan di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. hlm. 258-377. Atmojo SE, editor. 2005. Menyinergikan Pembangunan & Lingkungan: Telaah Kritis Begawan Lingkungan. Yogyakarta: PD. Anindya. Bakry L. 2009. Pengaturan Kedudukan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah di Daerah. Di dalam: Ramses A, La Bakry, editor. Pemerintahan Daerah di Indonesia. Jakarta: MIPI. hlm 264-277. Barber CV, Schweithelm J. 2000. Trial by Fire: Forest Fires and Forestry Policy in Indonesia’s Era of Crisis and Reform. Washington: World Resources Institute. Basri FH. 2009. Reformasi Hubungan Keuangan Pusat-Daerah Menuju Otonomi Penuh. Di dalam: Ramses A, La Bakry, editor. Pemerintahan Daerah di Indonesia. Jakarta: MIPI. hlm. 244-254. Beckhard R. 1997. The Healthy Organization. Di dalam: Hesselbein F, Goldsmith M, Beckhard R, editor. The Organization of the Future. San Francisco: Jossey-Bass Publishers. hlm. 325-328 Brown AA, Davis KP. 1973. Forest Fire Control and Use. USA: McGraw Hill Book Company, Inc. Brown DR, Harvey D. 2006. En Experiential Approach to Organization Development. New Jersey: Upper Saddle River Bungin B. 2008. Penelitian Kualitatif: Komunikasi, Ekonomi, Kebijakan Publik, dan Ilmu Sosial Lainnya. Jakarta: Kencana
226 Cahayani A. 2003. Dasar-dasar Organisasi dan Manajemen. Jakarta: PT. Gramedia Widisarana Indonesia. Casson A. 2003. Politik Ekonomi Subsektor Perkebunan Kelapa Sawit di Indonesia. Di dalam: Resosudarmo IAP, Colfer CJP, editor. Ke Mana Harus Melangkah? Masyarakat, Hutan, dan Perumusan Kebijakan di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. hlm. 272-300 Chomitz KM et al. 2007. Gambaran Umum Dalam Sengketa?: Perluasan Pertanian, Pengentasan Kemiskinan, dan Lingkungan di Hutan Tropis. Pratama K, penerjemah; Taufik AW, Prabowo GC, editor. Jakarta: Penerbit Salemba Empat; Terjemahan dari: Overview-At Loggerheads?: Agricultural Expansion, Poverty Reduction, and Environment in the Tropical Forests. Colfer Carol J. P. 2003. Sepuluh Usulan untuk Menjelaskan Kebakaran di Kalimantan. Di dalam: Resosudarmo IAP, Colfer CJP, editor. Ke Mana Harus Melangkah? Masyarakat, Hutan, dan Perumusan Kebijakan di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. hlm. 378-398 Danim S. 2005. Pengantar Studi Penelitian Kebijakan. Jakarta: PT. Bumi Aksara. Davis SM. 1997. Two Models of Organization: Unity of Command versus Balance of Power. Di dalam Webber RA, editor. Management Pragmatics Cases and Readings on Basic Elements of Managing Organizations. Homewood, Illinois: Richard D. Irwin, Inc. hlm. 287-295 Dhakidae Daniel. 2010. Hubungan Pusat-Daerah dan Kadigwijayan Sepanjang Masa. Prisma 29(3):70-73 [Ditlinhutbun] Direktorat Perlindungan Hutan dan Kebun. 2003. Kebijaksanaan Pemerintah Indonesia dalam upaya pengendalian kebakaran hutan dan kebun. Di dalam: Suratmo FG, Husaeni EA, Jaya NS, editor. Pengetahuan Dasar Pengendalian Kebakaran Hutan. Bogor: Fakultas Kehutanan IPB. hlm. 7-36 Djatmiko YH. 2005. Perilaku Organisasi. Bandung: CV. Alfabeta. Djogo T, Sunaryo, Suharjito D, Sirait M. 2003. Kelembagaan dan Kebijakan dalam Pengembangan Agroforestri. Bogor: World Agroforestry Centre (ICRAF) Drucker PF. 1990. Managing the Non-Profit Organization Practices and Principles. London, GB: Butterworth-Heinemann Ltd. _______. 1997. Introduction Toward the New Organization. Di dalam: Hesselbein F, Goldsmith M, Beckhard R, editor. The Organizaton of the Future. San Francisco: Jossey-Bass Publishers.
227 Dubrin AJ, Ireland RD. 1993. Management & Organization, Ed ke-2. Cincinnati, OH: South-Western Publishing Co. Dwiyanto A. 2011. Mengembalikan Kepercayaan Publik Melalui Reformasi Birokrasi. Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama. Eriyatno. 2003. Ilmu Sistem: Meningkatkan Mutu dan Efektivitas Manajemen. Bogor: IPB Press. Fischer AL, Peterson WH. 2004. Natural Resources and Governance: Incentives for Sustainable Resource Use Manual. Eschborn, Germany: Deutsche Gesellschafft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. Gaylor HP. 1974. Wildfires Prevention and Control. Bowie, Maryland: Robert J. Brady Company. Gill J, Johnson P. 2005. Research Methods for Managers. Ed ke-3. London: Sage Publications. Gordon JR, Mondy RW, Sharplin A, Premeaux SR. 1990. Management and Organizational Behavior. Boston, MS: Allyn and Bacon Hasibuan MSP. 2008. Manajemen: Dasar, Pengertian, dan Masalah. Jakarta: PT. Bumi Aksara. Hidayat S. 2010. Mengurai Peristiwa Meretas Karsa, Refleksi Satu Dasawarsa Reformasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Prisma 29(3):3-22 Hiroki I, Prabowo D. 2003. Hasil Penggunaan Citra Satelit NOAA-AVHRR dan Himawari untuk deteksi Hot Spot di Stasiun Bumi Satelit NOAAAVHRR/Himawari FFPMP. Di dalam: Suratmo FG, Husaeni EA, Jaya NS, editor. Pengetahuan Dasar Pengendalian Kebakaran Hutan. Bogor: Fakultas Kehutanan IPB. hlm 259-270 Hoessein B. 2009. Hubungan Pusat dan Daerah Dalam Konteks Pemerintahan Umum. Di dalam: Ramses A, La Bakry, editor. Pemerintahan Daerah di Indonesia. Jakarta: MIPI. hlm 218-222 Kanter RM. 1997. Restoring People to the Heart of the Organization of the Future. Di dalam: Hesselbein F, Goldsmith M, Bechard R, editor. The Organization of the Future. San Francisco: Jossey-Bass Pusblishers. hlm 139-150 Kartodihardjo H. 2006. Refleksi Kerangka Pikir Rimbawan Menguak Masalah Institusi dan Politik Pengelolaan Sumberdaya Hutan. Bogor: Himpunan Alumni Fakultas Kehutanan IPB. Kasim A. 1993. Pengukuran Efektivitas Dalam Organisasi. Jakarta: Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi UI.
228 Klimoski S. 1991. Research Methods in Human Resources Management. Cincinnati, OH: South-Westtern Publishing Co. Kreitner R, Kinicki A. 1992. Organizational Behavior. Ed ke-2. Homewood, IL: Richard D. Irwin, Inc. [MA] Millenium Ecosystem Assessment. 2005. Ecosystems and Human WellBeing: A Framework for Assessment. Washington, DC: Island Press McCarthy JJ, Canziani OF, Leary NA, Dokken DJ, White KS. 2001. editor. Climate Change: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. New York: Cambridge University Press. Morris W. 1981. Editor. The American Heritage Dictionary of the English Language. Boston: Houghton Mifflin Company. hlm. 1306. Muhammad A. 2004. Komunikasi Organisasi. Jakarta: Bumi Aksara Mǖller-Glodde H. 1994. The Round Table as a Programme? Institutional Development cought between the Environment and Development – Options and Limitations. Eschborn, Germany: Deutsche Gesellschaft fǖr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. Mulyadikrama S, Tamzis F. 1988. Almanak Kepolisian Republik Indonesia. Jakarta: PT. Dutarindo Adv. Nasution MN. 2004. Manajemen Mutu Terpadu (Total Quality Management). Bogor: Ghalia Indonesia. Nazir M. 2003. Metode Penelitian. Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia. Ngadiono. 2004. 35 Tahun Pengelolaan Hutan Indonesia Refleksi dan Prospek. Bogor: Yayasan Adi Sanggoro. [NIFC] National Interagency Fire Center. 1998. National Interagency Mobilization Guide. Boise, ID: NIFC Nurani TW. 2002. Proses Hierarki Analitik (Analytical Hierarchy Process) Suatu Model untuk Analisis Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Perikanan dan Kelautan. Bogor: Institut Pertanian Bogor Paton, CV, Sawicki DS. 1993. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Englewood Cliffs: Prentice Hall, Inc. Pyne SJ, Andrews PL, Laven RD. 1996. Introduction to Wildland Fire. New York: John Wiley & Sons, Inc. Qadri, TS, editor. 2001. Fire, Smoke, and Haze: The ASEAN Response Strategy. Manila: Asian Development Bank.
229 Rasyid MR. 2009. Kebijakan Otonomi Daerah: Konsepsi, Implementasi dan Masalah. Di dalam: Ramses A, La Bakry, editor. Pemerintahan Daerah di Indonesia. Jakarta: MIPI. hlm. 3-21 Rivai V. 2004. Manajemen Sumber Daya Manusia untuk Perusahaan: Dari Teori ke Praktik. Jakarta: PT. RajaGrafindo Persada Sahardjo BH. 2003. Pengertian Kebakaran Hutan. Di dalam: Suratmo FG, Husaeni EA, Jaya NS, editor. Pengetahuan Dasar Pengendalian Kebakaran Hutan. Bogor: Fakultas Kehutanan IPB ______. 2003. Segitiga Api. Di dalam: Suratmo FG, Husaeni EA, Jaya NS, editor. Pengetahuan Dasar Pengendalian Kebakaran Hutan. Bogor: Fakultas Kehutanan IPB. Sanit A. 2009. Otonomi Daerah Terjebak Konflik Elit Nasional Versus Elit Lokal. Di dalam: Ramses A, La Bakry, editor. Pemerintahan Daerah di Indonesia. Jakarta: MIPI. hlm. 234-243 Schermerhorn JR, Hunt JG, Osborn RN. 1997. Organizational Behavior. New York: John Wiley & Sons, Inc. Sevilla CG, Ochave JA, Punsalan TG, Regala BP, Uriarte GG. 1993. Pengantar Metode Penelitian. Tuwu A, penerjemah; Jakarta: Penerbit Universitas Indonesia. Show SB, Clarke B. 1953. Forest Fire Control. Rome: FAO of the UN. Siagian SP. 2004. Fungsi-fungsi Manajerial. Ed ke-2. Jakarta: Penerbit Bumi Aksara. ________. 2008. Manajemen Stratejik. Jakarta: PT. Bumi Aksara. Siswanto HB. 2009. Pengantar Manajemen. Jakarta: PT. Bumi Aksara Stephens ER, Perry WJ, Sanders JR. 1988. Designing Organizational Effectiveness Studies of Rural and Small School Districts. Sumantri. 2003. Metode Pemadaman Kebakaran Hutan. Di dalam: Suratmo FG, Husaeni EA, Jaya NS, editor. Pengetahuan Dasar Pengendalian Kebakaran Hutan. Bogor: Fakultas Kehutanan IPB. Suprayitno, Syaufina L. 2008. Pengendalian Kebakaran Hutan. Bogor: Pusat Pendidikan dan Pelatihan Kehutanan dan Korea International Cooperation Agency. Thomas RR. 1997. Diversity and Organziations of the Future. Di dalam: Hesselbein F, Goldsmith M, Bechard R, editor. The Organization of the Future. San Francisco: Jossey-Bass Pusblishers. hlm. 329-339
230 Torrington D, Weightman J. 1994. Effective management: People and organization. Ed ke-2. London: Prentice Hall Europe (UK) Limited Ulrich D. 1997. Organizing Around Capabilities. Di dalam: Hesselbein F, Goldsmith M, Bechard R, editor. The Organization of the Future. San Francisco: Jossey-Bass Pusblishers. hlm 189-196 Winardi J. 2005. Pemikiran Sistemik Dalam Bidang Organisasi dan Manajemen. Jakarta: PT. RajaGrafindo Persada ________. 2007. Manajemen Perilaku Organisasi. Jakarta: Kencana. Wojowasito S. 1982. Kamus Umum Lengkap Inggeris-Indonesia IndonesiaInggeris dengan ejaan yang disempurnakan. Bandung: Penerbit Pengarang. Wrangham R. 2003. Diskursus Kebijakan yang Berubah dan Masyarakat Adat, 1960-1999. Di dalam: Resosudarmo IAP, Colfer CJP, editor. Ke Mana Harus Melangkah? Masyarakat, Hutan, dan Perumusan Kebijakan di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. hlm. 24-42 Wright PL. 1991. Motivation in Organizations. Di dalam: Smith M, editor. Analysing Organizational Behavior. London: MacMillan Education Ltd. hlm. 77-102.
Acuan Situs Internet (Websites) Anonim. 2004a. Quantifying and Fostering Organizational Effectiveness. Herman Miller Inc. http://swat.gis.ksu.edu/documents/org_effectiveness. [ 1 Apr 2008]. ______. 2004b. Evaluation for State Association. Tool Kit. Washington, DC: National Council of Nonprofit Associations. ______. 2008a. http://www.nifc.gov. [17 Mar 2008] ______. 2008b. http://www.fire.cfs.nrcan.gc.ca/. [18 Mar 2008] ______. 2008c. http://www.dnp.go.th/. [18 Mar 2008] ______. 2008d. http://www.bomba.gov.my/. [17 Mar 2008] ______. 2010. http://www.enotes.com/management-encyclopedia/organizing, [25 Mar 2010] Bowen MR, Bompard JM, Anderson IP, Guizol P, Gouyon A. 2000. Anthropogenic fires in Indonesia: a View from Sumatra. European Union, Ministry of Forestry And Estate Crops, Forest Fire Prevention
231 and Control Project, Kanwil Kehutanan Dan Perkebunan. Palembang: http://www.dephut.go.id/INFORMASI/PHPA/FFPCP/PDF/Anthropogeni c_Fires_in_Indonesia.PDF. [10 Jan 2007]. [DFID] Department for International Development & World Bank. 2007. Working Paper: Indonesia and Climate Change Current Status and Policies. www.peace.co.id [27 Jan 2009] [FNDI] First Nations Development Institute. 2004. Providing a Long-Term ‘Map’ for Organizational Effectiveness. www.firstnations.org [08 Mei 2008] Kraft KL, Jauch LR. 1988. The Organizational Effectiveness Menu: A Device for Stakeholder Assessment. http://www.bsu.edu/mcobwin/majb/ uploads/pdf/vol07num1/kraft. [02 Apr 2008]. Kuswardono T. 2007. Keadilan Iklim Global. http://www.walhi.or.id/ kampanye/psda/061128keadilan_iklim/ - [13 Mar 2007]. Martin GE, MacNeil A. 2007. Define Roles and Resolve Role Conflict. http://cnx.org/content/m14651/1.5/ - [20 Feb 2011] Meijers E, Stead D. 2004. Policy integration: what does it mean and how can it be achieved? A multi-disciplinary review. 2004 Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change: Greening og Policies – Interlinkages and Policy Integration. http://web.fuberlin.de/ffu/akumwelt/bc2004/download/meijers_stead_f.pdf. [22 Jan 2009] Mooi EA. 2007. Inter-organizational Cooperation, Conflict, and Change. Disertasi. Vrije Universiteit Amsterdam. http://dare.ubvu.vu.nl/bitstream/ 1871/12681/5/7725.pdf, Diakses [28 Jan 2009] [OPM & CIPFA] Office for Public Management Ltd dan The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy. 2004. The Good Governance Standard for Public Services. London: The Independent Commission on Good Governance in Public Services. www.cipfa.org.uk/pt/download/governance_standard [23 Mei 2008] Philbin A, Mikush S. 2008. A Framework for Organizational Development: The Why, Waht and How of OD Work. Winston-Salem, NC: Mary Reynold Babcock Foundation. www.mrbf.org [02 Mei 2008]. Pidwirny M. (2006). "Definitions of Systems and Models". Fundamentals of Physical Geography, 2nd edition. http://www.physicalgeography.net/ fundamentals/4b.html. [02 Agust 2010]. Purwati A. 2007. Pemanasan Global Sebabkan Hilangnya Lima Milyar Dollar Nilai Tanaman Pangan Tiap Tahun. http://www.beritabumi.or.id/ beritavt. php?idberita=741. [23 Mar 2007].
232 Shulman D. 2000. Riau Province Strengths in Addressing Forest and Land Fire and Haze Issues. http://home.att.net/~eapei/Library/FLU/ ForestService/WorkshopPaper.htm. [03 Jan 2007]. Smith
KM. 2010. Understanding Your Organizations as a System. http://ezinearticles.com/?Understanding-Your-Organization-as-a-System &id=755700, [28 Jul 2010]
Spencer
T. 2008. Analysis framework: SWOT analysis. http://www.tomspencer.com.au/2008/06/21/swot-analysis-framework/, Diakses [22 Juli 2008].
[WHO] – World Health Organization. 1999. Health Effects of Smoke Exposure. USDA Forest Service and the WHO’s Guidelines on Vegetative Fire Emergencies for Public Health Protection. http://www.nmenv.state. nm.us/aqb/forms/Health-Effects-of-Smoke-Exposure [05 Jul 2007]. Sudiana D. Aerosol, Berdampak pada Iklim Global. http://www.beritaiptek. com/zberita-beritaiptek-2005-03-07-Aerosol,-Berdampak-pada-IklimGlobal.shtml. [13 Mar 2007]. Young Lee S, Whitford AB. 2008. Government Effectiveness in Comparative Perspective. http://ssrn.com/abstract=1081642 [08 Mei 2008]
Prosiding Anggraeni S, Syumanda R. 2001. Kebakaran Hutan dan Lahan: Sebuah Perspektif Terhadap Dosa Turunan. Di dalam: Suyanto S, Permana RP, Applegate G, Setijono D, editor. Prosiding Seminar Sehari Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Alam dan Aktivitas Sosial Ekonomi dalam Kaitannya dengan Penyebab dan Dampak Kebakaran Hutan dan Lahan di Sumatera. Bogor: Proyek Penelitian Kebakaran Hutan dan Lahan ICRAF dan CIFOR. Bompard JM, Guizol P. 1999. Land Management in the Province of South Sumatra, Indonesia. Fanning the Flames: The Institutional Causes of Vegetation Fires. Palembang: Forest Fire Prevention and Control Project dan Kanwil Dep. Kehutanan dan Perkebunan Provinsi Sumatra Selatan. Fenema PC, Pentland B, Kumar K. 2004. Paradigm Shift in Coordination Theory. Academy of Management Annual Meeting 2004. Organization and Management Theory Division. New Orleans, USA. Hasoloan D. 2001. Kebijakan Rencana Tata Guna Lahan Untuk Perkebunan dan HTI, Serta Dampaknya Terhadap Kebakaran Hutan dan Lahan di Propinsi Jambi. Di dalam: Suyanto S, Permana RP, Applegate G, Setijono D, editor. Prosiding Seminar Sehari Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Alam dan Aktivitas Sosial Ekonomi dalam Kaitannya
233 dengan Penyebab dan Dampak Kebakaran Hutan dan Lahan di Sumatera. Bogor: Proyek Penelitian Kebakaran Hutan dan Lahan ICRAF dan CIFOR. hlm. 51-65 Malone DW. 1975. Introduction to the Application of Interpretive Structural Modeling. Di dalam: Proceedings of the IEEE 63 (3) 397 (March 1975). Simorangkir D. 2001. Tinjauan Singkat Kerangka Hukum dan Kelembagaan dalam Penanganan Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia. Di dalam: Suyanto S, Permana RP, Applegate G, Setijono D, editor. Prosiding Seminar Sehari Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Alam dan Aktivitas Sosial Ekonomi dalam Kaitannya dengan Penyebab dan Dampak Kebakaran Hutan dan Lahan di Sumatera.. Bogor: Proyek Penelitian Kebakaran Hutan dan Lahan ICRAF dan CIFOR. Suyanto S, Applegate G. 2001. Akar Penyebab dan Dampak Kebakaran Hutan dan Lahan di Sumatera: Ringkasan Hasil Penelitian ICRAF/CIFOR. Di dalam: Suyanto S, Permana RP, Applegate G, Setijono D, editor. Prosiding Seminar Sehari Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Alam dan Aktivitas Sosial Ekonomi dalam Kaitannya dengan Penyebab dan Dampak Kebakaran Hutan dan Lahan di Sumatera. Bogor: Proyek Penelitian Kebakaran Hutan dan Lahan ICRAF dan CIFOR. hlm. 1-10. Wehmeyer K, Riemer K, Schneider B. 2001. Roles and Trust in Interorganizational Systems. Proceedings of the Eighth Research Symposium on Emerging Electronic Markets (RSEEM 01). Maastricht, The Netherlands. http://www-i5.informatik.rwth-aachen.de/conf/rseem 2001/ [31 Jan 2009]
Dokumen [Bakornas PB] Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana. 1999. Akrab Bencana Sebagai Upaya Kesiapsiagaan Masyarakat. Jakarta: Kantor Menko Kesra. [BAPPENAS] National Development Planning Agency. 1999. Planning for Fire Prevention and Drought Management in Indonesia, Final Report Volume 1. Jakarta: Bappenas. [Direktorat PKH] Direktorat Penanggulangan Kebakaran Hutan. 2002. Keputusan Direktur Jenderal Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam No. 21 & 22/Kpts/DJ-VI/2002, tentang Pedoman Pembentukan Brigade Pengendalian Kebakarann Hutan di Indonesia dan Pembentukan Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan di Provinsi Sumater Utara, Riau, Jambi, Kalimantan Barat & Kalimantan Tengah. (tidak dipublikasikan)
234 [DPKH] Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan. 2006. Rapat Kerja Nasional Pengendalian Kebakaran Hutan Tahun 2006, Puncak, 5-7 Desember 2006 (tidak dipublikasikan) [KMNLH-UNDP] Kantor Menteri Negara Lingkungan Hidup dan United Nations Development Programme. 1998. Laporan Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana (Jilid 2). Kantor MNLH. Jakarta. Keputusan Gubernur Kalimantan Barat Nomor 164 Tahun 2002 Tentang Pembentukan Organisasi Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Daerah (Pusdalkarhutlada) Provinsi Kalimantan Barat. Keputusan Walikota Dumai Nomor 334/PEREKO/2006 Tentang Susunan Organisasi dan Uraian Tugas Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Kota Dumai Peraturan Daerah Kabupaten Ketapang Nomor 11 Tahun 2008 Tentang Organisasi Dinas Daerah Kabupaten Ketapang. Peraturan Daerah Kabupaten Ketapang Nomor 12 Tahun 2008 Tentang Organisasi Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Ketapang Peraturan Daerah Kota Dumai Nomor 13 Tahun 2005 Tentang Pembentukan Struktur Organisasi dan Tata Kerja Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan Kota Dumai (Lembaran Daerah Kota Dumai Tahun 2005 Nomor 12 Seri D). Peraturan Daerah Provinsi Kalimantan Barat Nomor 10 Tahun 2008 Tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah Provinsi Kalimantan Barat. Peraturan Daerah Provinsi Riau Nomor 9 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Dinas Daerah Provinsi Riau Peraturan Gubernur Kalimantan Barat Nomor 35 Tahun 2009 Tentang Pembentukan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Unit Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan Provinsi Kalimantan Barat. Peraturan Gubernur Kalimantan Barat Nomor 54 Tahun 2008 Tentang Tugas Pokok, Fungsi dan Tata Kerja Dinas Kehutanan Provinsi Kalimantan Barat. Peraturan Gubernur Kalimantan Barat Nomor 60 Tahun 2008 Tentang Tugas Pokok, Fungsi dan Tata Kerja Badan Lingkungan Hidup Daerah Provinsi Kalimantan Barat. Peraturan Gubernur Riau Nomor 16 Tahun 2009 Tentang Uraian Tugas Badan Lingkungan Hidup Provinsi Riau Peraturan Gubernur Riau Nomor 6 Tahun 2006 Tentang Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Provinsi Riau Peraturan Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana Nomor 1 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Nasional Penanggulangan Bencana
235 Peraturan Menteri Kehutanan Nomor P.13/Menhut-II/2005 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen Kehutanan Peraturan Menteri Kesehatan RI No. 1575/SK/XI/2005 tanggal 16 November 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen Kesehatan RI Peraturan Menteri Negara Lingkungan Hidup Nomor 1 Tahun 2005 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Negara Lingkungan Hidup Republik Indonesia. Peraturan Menteri Negara Lingkungan Hidup Nomor 4 Tahun 2005 Tentang Rencana Strategis Kementerian Negara Lingkungan Hidup Tahun 20052009. Peraturan Pemerintah RI Nomor 21 Tahun 2008 Tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana Peraturan Pemerintah RI Nomor 22 Tahun 2008 Tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana Peraturan Pemerintah RI Nomor 41 Tahun 2007 Tentang Organisasi Perangkat Daerah Peraturan Presiden RI Nomor 8 Tahun 2008 Tentang Badan Nasional Penanggulangan Bencana Sukrismanto E. Shulman D. dan Harbour T. 1998. Framework for an ASEAN Regional Fire Suppression Mobilization Plan. Report of Technical Advisory Team TA 5778 - Strengthening the Capacity of the Association of Southeast Asian Nations to Prevent and Mitigate Transboundary Atmospheric Pollution. Jakarta: ASEAN Secretariate (tidak dipublikasikan). Undang-Undang RI Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan Undang-Undang RI Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana Undang-Undang RI Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah Undang-Undang RI Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
Jurnal Bolland JM, Wilson JV. 1994. Three Faces of Integrative Coordination: A Model of Interorganizational Relations in Community-Based Health and Human Services. Health Services Research 29(3):341-366. Bowman DMJS, Johnston FH. 2005. Wildfire Smoke, Fire Management, and Human Health. EcoHealth 2(1):76-80. Clegg SR. 2006. Why is Organization Theory so Ignorant? The Neglect of Total Institutions. Journal of Management Inquiry 15:426.
236 Faerman
SR, McCaffrey DP, Van Slyke DM. 2001. Understanding Interorganizational Cooperation: Public-Private Collaboration in Regulating Financial Market Innovation. Organization Science 12(3):372-388 [terhubung berkala]. http://www.jstor.org/ pss/3086014 [28 Jan 2009].
Hayashi K. 2005. The Present Condition of Actual Performance Assessment and Effectiveness Auditing. Government Auditing Review Volume 12 (March 2005). Herman RD, Renz DO. 1998. Nonprofit Organizational Effectiveness: Contrasts Between Especially Effective and Less Effective Organizations. NonProfit Management & Leadership 9(1). Janssen MA. 2005. Evolution of Instutional Rules: An Immune System Perspective. Willey Periodicals, Inc. 11(1):16-23. Longoria RA. 2005. Is inter-orgaizational collaboration always a good thing? Journal of Sociology & Social Welfare 9. Malone TW et al. 1999. Tools for Inventing Organizations: Toward a Handbook of Organizational Processes. Management Science 45(3):425-443. Malone TW, Crowston K. 1994. The interdisciplinary study of coordination. Computing Surveys 26(1):87-119 Moynihan DP, Pandey SK. 2007. The Role of Organizations in Fostering Public Service Motivation. Public Administration Review 1:40-53 Mulford CL, Klonglan GE. 1982. Creating Coordination Among Organizations. North Central Regional Extension Publication 80. Nieminen H. 2005. Organizational Receptivity – Understanding the Interorganizational Learning Ability. The Electronic Journal of Knowledge Management 3(2):107-118 Puspitojati T. 2008. Kelayakan Rencana Strategis Dinas Kehutanan Sebagai Landasan Pengelolaan Hutan Terpadu. J Analisis Kebijakan Kehutanan 5:1:47-57 Searle JR. 2005. What is an Institution? Journal of Institutional Economics 1(1):122. Sing MD, Kant R. 2008. Knowledge management barriers: An interpretive structural modeling approach. International Journal of Management Science and Engineering Management 3(2):141-150.
237 Disertasi Doscemascolo GP. 2004. Burning Issues: Control of Fire Management in Central Kalimantan, Indonesia [disertasi]. Hawaii, AS: The Graduate Division on the University of Hawaii. Karyana A. 2007. Analisis Posisi dan Peran Lembaga Serta Pengembangan Kelembagaan Di Daerah Aliran Sungai (DAS) Ciliwung [disertasi]. Bogor: Institut Pertanian Bogor. Suwandi. 2004. Pengaruh Kejelasan Peran dan Motivasi Kerja Terhadap Efektifitas Pelaksanaan Tugas Jabatan Kepala Sub Bagian Di Lingkungan Sekretariat Daerah Propinsi Jawa Timur [tesis]. Surabaya: Program Pascasarjana Universitas Airlangga. Yunus L. 2005. Metode Penilaian Ekonomi Kerusakan Lingkungan Akibat Kebakaran Hutan dan Lahan (Studi Kasus di Kabupaten Sintang Kalimantan Barat) [disertasi]. Bogor: SPS-IPB
238
LAMPIRAN – LAMPIRAN
240
Lampiran 1 Jumlah sebaran titik panas (hotspots) yang terpantau pada Stasiun Bumi Satelit NOAA Kementerian Kehutanan dalam 10 tahun terakhir (Sumber: Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan, 2010)
Propinsi
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Jumlah
Nanggroe Aceh D Sumatera Utara Sumatera Barat Riau Kepulauan Riau Jambi Sumatera Selatan Bangka Belitung Bengkulu Lampung Banten DKI Jakarta Jawa Barat
184 1.498 433 3.903 220 835 67 266 0 1 54
262 931 325 2.155 385 659 241 46 605 74 5 316
876 1,883 445 8.786 1.560 9.359 1.411 259 2.141 161 8 647
252 1,138 464 6.022 2.323 4.257 1.637 212 1.252 389 57 1.344
441 2,236 692 8.077 2.277 9.632 1.015 271 2.554 192 56 930
784 3,830 596 22.630 1.208 1.182 244 216 417 91 25 284
1,667 3,581 1,231 11.526 215 6.948 21.734 1,202 474 3.747 155 26 1.160
261 936 427 4.169 101 3.120 5.182 764 255 1.639 38 77 325
924 871 770 3.943 53 1.970 3.055 523 204 218 52 15 869
654 1.172 495 7,756 99 1.733 3.891 1.058 192 395 76 14 253
6.305 18.076 5.878 78.967 468 21.744 59.786 8.095 2.196 13.234 1.228 284 6.182
D.I Yogyakarta Jawa Tengah Jawa Timur Bali Nusa Tenggara Barat Nusa Tenggara Timur Kalimantan Barat Kalimantan Tengah Kalimantan Selatan Kalimantan Timur Gorontalo Sulawesi Utara
1 24 33 0 0 2.461 1.179 116 232 2
6 374 451 7 4 4.383 5.487 1.353 1.865 77
17 373 485 0 0 10.892 20.504 3.276 3.602 248
8 635 1.817 66 10 8.646 9.562 1.891 1.156 100
74 593 1.512 69 191 10.311 16.659 2.574 4.111 110
18 189 351 6 53 42 3.022 3.147 758 714 43
99 1.746 2.032 59 568 1,147 29.266 40.897 6.469 6.603 586 114
35 268 1.503 57 903 1,140 7.561 4.800 928 2.082 93 35
34 1.082 2.643 154 844 2,289 5.528 1.240 199 2.231 16 26
13 147 691 7 476 489 10.144 4.640 1.270 2.307 83 34
305 5.431 11.518 425 3.049 5.107 92.214 108.115 18.834 24.903 778 789
242
Propinsi
Sulawesi Tengah Sulawesi Barat Sulawesi Selatan Sulawesi Tenggara Maluku Maluku Utara Papua Jumlah
2000
2001
2002
2003
2004
2005
14 48 12 0 0 0
157 413 438 86 18 14
735 950 965 112 66 4
163 531 325 4 1 0
200 521 355 35 5 0
31 133 139 12 32 0
11.583
21.137
69.765
44.262
65.693
40.197
2006
562 364 1.201 749 48 88 0 146.264
2007
2008
2009
Jumlah
182 145 551 288 26 13 5
132 30 525 148 21 7 0
367 84 519 396 4 4 0
2.343 823 5.392 3.815 348 234 23
37.909
30.616
39.463
506.889
Keterangan : Sumber data hotspot : Satelit NOAA Sumber Peta : Peta TGHK Badan Planologi Kehutanan 1999, Peta Administrasi Indonesia Bakosurtanal Tahun 2006 Hotspot : indikasi awal terjadinya kebakaran hutan dapat diketahui melalui titik panas (hotspot) yang terdeteksi di suatu lokasi tertentu pada saat tertentu dengan memanfaatkan satelit NOAA (National Oceanic Atmospheric Administration) yang memiliki teknologi AVHRR (Advanced Very High Resolution Radiometer). Secara sederhana, satelit NOAA akan mendeteksi suatu lokasi yang memiliki suhu relatif lebih tinggi dibandingkan dengan suhu sekitarnya. Suhu yang dideteksi berkisar antara 310K/ 37C (untuk deteksi malam hari) dan 318K/45C untuk siang hari. Titik panas tersebut akan diproyeksikan menjadi suatu pixel pada sebuah peta yang juga menunjukkan koordinat geografisnya. Perlu digaris bawahi, suatu hotspot bukan berarti kebakaran. Apabila hotspot dideteksi pada koordinat yang sama selama 3 hari berturut-turut atau lebih, diduga pada lokasi tersebut telah terjadi kebakaran/pembakaran.
Lampiran 2. Daftar organisasi/instansi yang diamati
No. 1.
2.
Nama Organisasi/Instansi TINGKAT NASIONAL Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan, Kementerian Kehutanan (DitPKH) Direktorat Perlindungan Tanaman Pangan, Kementerian Pertanian (Ditlintan)
3.
Direktorat Perlindungan Perkebunan, Kementerian Pertanian (Ditlinbun)
4.
Kementerian Negara Lingkungan Hidup (KN-LH), Asisten Deputi Bidang Pengendalian Kerusakan Hutan dan Lahan (Asdep PKHL
5.
Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) Dit. Tanggap Darurat.
6.
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Badan Meteorologi, Klimatologi dan Geofisika (BMKG)
7.
8.
Badan SAR Nasional (Basarnas)
9.
Badan Koordinasi Survei dan Perpetaan Nasional (Bakosurtanal) Pusat Pelayanan Jasa dan Informasi
10.
Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (LAPAN), Bidang Pemantauan SDAL, Pusat Bang Pemanfaatan dan Teknologi Inderaja Orbita: 08128963195
11.
Kementerian Dalam Negeri (Kemdagri), Dit. Manajemen Penanggulangan Bencana
Alamat Gdg Manggala Wanabakti Blok VII Lt. 13, Jl. Gatot Subroto, Jakarta Kontak: Herman Prayitno Jl. AUP No. 3, Pasar Minggu, Jakarta Selatan. 021-7806213, 7806819 Kontak: Diah Gdg C Lt. 5, Gdg. Deptan, Jl. Harsono RM. No. 3 Ragunan Pasar Minggu, Jakarta Selatan. 021-7815684 Kontak: Heru Tri Widarto Jl. DI Panjaitan Kebon Nanas Kav 24 Jakarta Timur. 021-8580102-3 Fax 8580101; Kontak: Dr. Hedi, dan Purwasto Jl. Ir. H. Juanda No. 36 Jakarta Pusat. 021-3458400, Fax. 3458500,
[email protected]. Kontak: Herry Heryadi Jl. Taman Suropati No. 2 Jakarta 10310. 021-31934811, Fax 334779 Jl. Angkasa 1 No. 2 Kemayoran, Jakarta Pusat. 021-4246321 Kontak: Yaumil Achyar DS. Jl. Medan Merdeka Timur No.5 Jakarta 10110 – Indonesia. 021-348-32881, 34832908, Fax. 348-32884, 348-32885,
[email protected] Jl. Raya Jakarta Bogor Km 46 Cibinong Bogor. 021-8753067, Fax 8752064 Kapus: Dra. Diah Kirana Kresnawati, M.Sc Jl. Pemuda Persil No. 1 Rawamangun, Jakarta 13220. 021-4894989, Fax 4894815 Jl. LAPAN No. 70 Pekayon, Pasar Rebo, Jakarta Timur Kontak: Toto Suprapto Jl. Medan Merdeka Utara No. 7 Jakarta Pusat 10110; 021-31930101, 3842222, Fax 3812221
244 Lampiran 2 (lanjutan) No.
Nama Organisasi/Instansi
Alamat
12.
Kementerian Luar Negeri (Kemlu)
Jl. Taman Pejambon No. 6 Jakarta Pusat. 021-3849413, Fax: 3855481
13.
Kementerian Sosial (Kemsos)
Jl. Salemba Raya No. 28 Jakarta Pusat 10430. 021-3103591, Fax: 3103783
14.
Kementerian Kesehatan (Kemkes)
Jl. HR. Rasuna Said Blok X.5 Kav 4-9 Blok A 2nd Floor, Jakarta 12950. 0215201587, Fax: 5201591
15.
Kementerian Perhubungan (Kemhub). Ditjen Perhubungan Udara
Jl. Medan Merdeka Barat No. 8 Jakarta Pusat. 021-3852649 Fax 3451657
16.
Kementerian Keuangan (Kemkeu), Ditjen Anggaran
Jl. Lapangan Banteng Timur No. 2-4, Jakarta Pusat 10710 021-3808388, 3814324, Fax 3500842
17.
Markas Besar TNI, Aster Kasum TNI
Jl. Raya Mabes Cilangkap, Jakarta Timur. 021-84591243 Fax 84595411
18.
Mabes POLRI, Babinkam, Bareskrim
Jl. Trunojoyo No. 3 Kebayoran Baru, Jaksel 021-3848537, 7260306 Fax 7207277 021-7397948 (Bareskrim)
19.
Kejaksaan Agung (Kejagung)
Jl. Sultan Hasanuddin No. 1 Kebayoran Baru, Jakarta Selatan, 021-7251403
20.
Asosiasi Pengusaha Hutan Indonesia (APHI)
Gd.Manggala Wanabakti, Blok4, R915 Jakarta 10270, T: 021-5734395, F:02157902769, email:
[email protected]
21.
Gabungan Perusahaan Perkebunan Indonesia (GPPI)
Jl. Iskandarsyah II No. 62 Kebayoran Baru, Jakarta Selatan, 12160, T: 021 7250515
TINGKAT PROVINSI 22.
Dinas Kehutanan (Dishut) Prov. Riau
Jl. Jend. Sudirman No. 468 Pekanbaru
23.
Dinas Perkebunan (Disbun) Prov. Riau
Jl. Cut Nyak Dien, Pekanbaru
24.
Dinas Pertanian (Distan) Prov. Riau
Jl. H.R. Subrantas No. 4 Panam, Pekanbaru
25.
Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Prov. Riau
Jl. Thamrin No. 93 Pekanbaru
26.
Balai Besar Konservasi Sumber Daya Alam (BBKSDA) Riau
Pekanbaru
27.
Dinas Kehutanan (Dishut) Prov. Kalbar
Jl. S. Abdurrahman, Pontianak 0561-734029,
[email protected]
245 Lampiran 2 (lanjutan) No.
Nama Organisasi/Instansi
Alamat
28.
Dinas Perkebunan (Disbun) Prov. Kalbar
Jl. M. Hambal, Pontianak 0561-732642, 766038,
[email protected]
29.
Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Hortikultura (Distan) Prov. Kalbar
Jl. Alianyang, Pontianak 0561-734017,
[email protected]
30.
Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Prov. Kalbar
Kompleks Kantor Gubernur Kalbar, Jl. A. Yani, Pontianak. 0561-730658, 736541
[email protected]
31.
Balai KSDA Kalimantan Barat
Jl. Ahmad Yani, Pontianak
32.
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) Kalimantan Barat
Kompleks Kantor Gubernur Kalbar, Jl. A. Yani, Pontianak. Kontak: Zahniar
33.
Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BDPB) Prov. Kalimantan Barat
Jl. A. Yani, Pontianak Kontak: Bambang Sancoyo
TINGKAT KABUPATEN/KOTA 34.
Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan (Distanbunhut) Kota Dumai.
Kota Dumai Kontak: Zulkarnaen, SH.
35.
Kantor Lingkungan Hidup (KLH) Kota Dumai, Prov. Riau
Kota Dumai
36.
Kantor Satuan Polisi Pamong Praja (Satpol PP) Kota Dumai, Prov. Riau
Kota Dumai
37.
Manggala Agni Daerah Operasi (Galaag Daops) Dumai
Kota Dumai Kontak: Subono
38.
Dinas Kehutanan dan Perkebunan (Dishutbun) Kab. Indragiri Hulu, Riau
Rengat
39.
Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Kab. Indragiri Hulu, Riau
Rengat
40.
Manggala Agni Daerah Operasi (Galaag Daops) Rengat
Rengat Kontak: Yusman
41.
Dinas Kehutanan (Dishut) Kab. Ketapang, Prov. Kalbar
Ketapang
42.
Dinas Perkebunan (Disbun) Kab. Ketapang, Prov. Kalbar
Ketapang
43.
Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Kab. Ketapang, Prov. Kalbar
Ketapang
246 Lampiran 2 (lanjutan) No.
Nama Organisasi/Instansi
Alamat
44.
Satpol PP Kab. Ketapang, Prov. Kalbar
Ketapang
45.
Manggala Agni Daerah Operasi (Galaag Daops) Ketapang
Ketapang Kontak: Gunawan
46.
Dinas Kehutanan dan Perkebunan (Dishutbun) Kab.Kubu Raya, Prov. Kalbar
Pontianak Kontak: M. Sadik Aziz, Golda Purba
47.
Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Kab.Kubu Raya, Prov. Kalbar
Pontianak
48
Dinas Pemadam Kebakaran Kota Pontianak, Prov. Kalbar
Pontianak
49.
Manggala Agni Daerah Operasi (Galaag Daops) Pontianak
Rasau Jaya Kontak: Asmadi
Lampiran 3
Angket penelitian untuk pendapat responden tentang peranan organisasi dan hubungan antar organisasi ANGKET PENELITIAN SISTEM PENGORGANISASIAN PENGENDALIAN KEBAKARAN HUTAN/LAHAN DI INDONESIA
I.
Data Responden 1. Nama Organisasi/Instansi: ......................................................................... 9 2. Jabatan/Eselon ............
: ........................................................Eselon:
3. Golongan/Ruang
: I, II, III, IV (a, b, c, d, e)
4. Pendidikan Terakhir : SLTA/Diploma/Sarjana (S 1 )/Master (S 2 )/Doktor (S 3 ) 5. Pelatihan kebakaran yang pernah diikuti: (jika ruangan yang tersedia kurang, silakan tuliskan di sebalik kertas ini)
II.
• ................................................................................................................. • ................................................................................................................. • ................................................................................................................. Petunjuk pengisian Daftar pertanyaan ini ditujukan untuk memperoleh informasi tentang peranan organisasi atau instansi Anda dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan (dalkarhutla) dan mekanisme hubungan antara organisasi atau instansi Anda dengan berbagai organisasi atau instansi lain dalam rangka pengendalian kebakaran hutan/lahan. Anda dimohon memilih salah satu jawaban yang paling sesuai dengan pendapat anda dari pilihan jawaban yang tersedia dengan cara melingkari huruf jawaban yang anda pilih. Tidak ada penilaian benar atau salah untuk jawabannya. Terima kasih atas perhatian dan bantuan Bapak/Ibu/Sdr dalam menjawab angket ini.
9
Untuk instansi Pemerintah, organisasi adalah unit Eselon II dan untuk di Daerah adalah Dinas/Biro
248 A.
PERANAN ORGANISASI DALAM DALKARHUTLA a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e.Sangat setuju
1. Visi dan misi organisasi/instansi anda menyatakan dengan jelas keterlibatan organisasi anda dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
a
b
c
d
e
2. Selama ini organisasi/instansi anda selalu berperan dalam upaya pengendalian kebakaran hutan/lahan.
a
b
c
d
e
3. Bidang tugas anda terkait dengan peranan organisasi anda dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
a
b
c
d
e
4. Anda selalu mengikuti informasi yang berkaitan dengan kebakaran hutan/lahan di berbagai media massa.
a
b
c
d
e
5. Anda selalu menindaklanjuti informasi yang berkaitan dengan kebakaran hutan/lahan sesuai dengan bidang tugas anda.
a
b
c
d
e
6. Anda ikut serta secara aktif dalam kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan.
a
b
c
d
e
7. Keikutsertaan anda dalam kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah lebih disebabkan oleh kemauan anda sendiri daripada karena tugas dari organisasi anda.
a
b
c
d
e
8. Upaya pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia sebenarnya tidak perlu melibatkan banyak pihak.
a
b
c
d
e
9. Organisasi/instansi anda sebaiknya tidak perlu terlibat dalam upaya pengendalian kebakaran hutan/lahan.
a
b
c
d
e
(Untuk No. 10 s/d 13) Jika organisasi/instansi anda harus berperan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, maka peranannya adalah dalam: 10.
Sistem peringatan dan deteksi kebakaran
a
b
c
d
e
11.
Pencegahan kebakaran
a
b
c
d
e
12.
Pemadaman kebakaran
a
b
c
d
e
13.
Penanganan pasca-kebakaran (rehabilitasi kawasan bekas kebakaran, yustisi, pemulihan korban, dll)
a
b
c
d
e
a
b
c
d
e
a
b
c
d
e
14. Organisasi anda terlibat langsung dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan 15. Organisasi anda mendukung operasi pemadaman tetapi tidak terlibat langsung dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan.
249 a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e.Sangat setuju 16. Organisasi anda berperan dalam upaya rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan
a
b
c
d
e
17. Organisasi anda mengambil bagian aktif dalam tindakan yustisi (penegakan hukum) kebakaran hutan/lahan
a
b
c
d
e
18. Organisasi anda terlibat dalam upaya pemulihan korban kebakaran (manusia)
a
b
c
d
e
19. Organisasi anda terlibat dalam upaya penanganan korban kebakaran (satwa)
a
b
c
d
e
B. MEKANISME HUBUNGAN ANTAR ORGANISASI/INSTANSI a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e.Sangat setuju 20.
Organisasi anda telah memiliki mekanisme/prosedur hubungan kerja internal (antar bagian di dalam organisasi)
a
b
c
d
e
(Untuk No. 21 s/d 23) Terkait dengan organisasi/instansi/ pihak luar (eksternal), organisasi anda telah mempunyai prosedur/mekanisme hubungan kerja dengan pihak-pihak (organisasi) lain: 21. Di tingkat nasional
a
b
c
d
e
22. Di tingkat provinsi
a
b
c
d
e
23. Di tingkat kabupaten/kota
a
b
c
d
e
Untuk no. 24 s/d 26) Dalam rangka pengendalian kebakaran hutan/lahan, belum ada prosedur baku mekanisme hubungan antara organisasi/instansi anda dengan organisasi lain: 24. Di tingkat nasional
a
b
c
d
e
25. Di tingkat provinsi
a
b
c
d
e
26. Di tingkat kabupaten/kota
a
b
c
d
e
27. Organisasi/instansi anda merupakan instansi utama yang memegang kewajiban dan tanggung jawab pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkatannya (nasional, provinsi, atau kabupaten).
a
b
c
d
e
28. Jika ada kebakaran hutan/lahan, maka instansi anda yang selalu mengambil komando pertama dalam upaya pengendalian kebakaran hutan/lahan.
a
b
c
d
e
29. Organisasi/instansi anda terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan hanya bila dimintai bantuan.
a
b
c
d
e
250 a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e.Sangat setuju (Untuk No. 30 s/d 35) Sepengetahuan anda sekarang ini telah ada prosedur baku mengenai kerja sama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan antar organisasi/ instansi: 30. Di tingkat nasional
a
b
c
d
e
31. Di tingkat provinsi
a
b
c
d
e
32. Di tingkat kabupaten
a
b
c
d
e
33. Antara nasional dengan internasional
a
b
c
d
e
34. Antara nasional dengan provinsi
a
b
c
d
e
35. Antara provinsi dengan kabupaten
a
b
c
d
e
(Untuk no. 36 s/d 42) Keterlibatan organisasi/instansi anda dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan ditentukan oleh: 36. Prosedur mobilisasi bantuan
a
b
c
d
e
37. Ketersediaan sumber daya manusia di organisasi anda
a
b
c
d
e
38. Ketersediaan sarana & prasarana di organisasi anda
a
b
c
d
e
39. Ketersediaan dana di organisasi anda
a
b
c
d
e
40. Ketersediaan dana di luar organisasi anda
a
b
c
d
e
41. Kedekatan hubungan dengan organisasi/instansi yang meminta bantuan
a
b
c
d
e
a
b
c
d
e
42.
Keterkaitan dengan tanggung jawab terhadap status kawasan yang terbakar.
251 C.
POLA HUBUNGAN ANTAR ORGANISASI/INSTANSI
1. Berilah tanda contreng (√) pada kolom B jika organisasi anda memberikan bantuan kepada organisasi yang tertera di kolom 2, atau T jika organisasi anda menerima bantuan dari organisasi yang tertera di kolom 2, atau kolom B dan kolom T jika keduanya sesuai (memberi & menerima bantuan) No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
Nama Organisasi Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan, Dep. Kehutanan (Dit-PKH Ditrektorat Perlindungan Tanaman Pangan, Dep. Pertanian (Deptan) Direktorat Perlindungan Perkebunan, Dep. Pertanian (Deptan) Kementerian Negara Lingkungan Hidup (KN-LH) Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Badan Meteorologi, Klimatologi dan Geofisika (BMKG) Badan SAR Nasional (Basarnas) Badan Koordinasi Survei dan Perpetaan Nasional (Bakosurtanal) Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (LAPAN) Departemen Dalam Negeri (Depdagri) Departemen Luar Negeri (Deplu) Departemen Sosial (Depsos) Departemen Kesehatan (Depkes) Departemen Perhubungan (Dephub) Departemen Keuangan (Depkeu) Markas Besar Tentara Nasional Indonesia (Mabes TNI) Markas Besar Kepolisian RI (Mabes POLRI) Kejaksaan Agung (Kejagung) Asosiasi Pengusaha Hutan Indonesia (APHI) Gabungan Perusahaan Perkebunan Indonesia (GPPI) Dinas Kehutanan Provinsi Riau Dinas Perkebunan Provinsi Riau Dinas Pertanian Tanaman Pangan Provinsi Riau BLHD Provinsi Riau Dinas Pemadam Kebakaran Kota Pekanbaru, Riau Dinas Kehutanan Provinsi Kalimantan Barat Dinas Perkebunan Prov. Kalimantan Barat Dinas Pertanian Tanaman Pangan Prov. Kalimantan Barat BLHD Provinsi Kalimantan Barat Dinas Kehutanan Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Perkebunan Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Pertanian Kab/Kota di Provinsi Riau BLHD Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Pemadam Kebakaran Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Kehutanan Kab/Kota di Prov. Kalimantan Barat Dinas Perkebunan Kab/Kota di Prov. Kalbar Dinas Pertanian Kab/Kota di Prov. Kalbar BLHD Kab/Kota di Prov. Kalbar Dinas Pemadam Kebakaran Kab/Kota di Prov. Kalbar
B
T
252 2. Berilah tanda contreng (√) pada kolom dengan huruf (a), (b), (c), (d), ataukah (e) yang menunjukkan bahwa organisasi pada kolom 2: (a) sangat membantu, (b) membantu, (c) kurang membantu, (d) tidak membantu, dan (e) sangat tidak membantu bahkan mengganggu, pencapaian tujuan organisasi anda. No. Nama Organisasi a b c d 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan, Dep. Kehutanan Ditrektorat Perlindungan Tanaman Pangan, Dep. Pertanian Direktorat Perlindungan Perkebunan, Dep. Pertanian Kementerian Negara Lingkungan Hidup (KN-LH) Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Badan Meteorologi, Klimatologi dan Geofisika (BMKG) Badan SAR Nasional (Basarnas) Badan Koordinasi Survei dan Perpetaan Nasional (Bakosurtanal) Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (LAPAN) Departemen Dalam Negeri (Depdagri) Departemen Luar Negeri (Deplu) Departemen Sosial (Depsos) Departemen Kesehatan (Depkes) Departemen Perhubungan (Dephub) Departemen Keuangan (Depkeu) Markas Besar Tentara Nasional Indonesia (Mabes TNI) Markas Besar Kepolisian RI (Mabes POLRI) Kejaksaan Agung (Kejagung) Asosiasi Pengusaha Hutan Indonesia (APHI) Gabungan Perusahaan Perkebunan Indonesia (GPPI) Dinas Kehutanan Provinsi Riau Dinas Perkebunan Provinsi Riau Dinas Pertanian Tanaman Pangan Provinsi Riau BLHD Provinsi Riau Dinas Pemadam Kebakaran Kota Pekanbaru, Riau Dinas Kehutanan Provinsi Kalimantan Barat Dinas Perkebunan Prov. Kalimantan Barat Dinas Pertanian Tanaman Pangan Prov. Kalimantan Barat BLHD Provinsi Kalimantan Barat Dinas Kehutanan Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Perkebunan Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Pertanian Kab/Kota di Provinsi Riau BLHD Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Pemadam Kebakaran Kab/Kota di Provinsi Riau Dinas Kehutanan Kab/Kota di Prov. Kalimantan Barat Dinas Perkebunan Kab/Kota di Prov. Kalbar Dinas Pertanian Kab/Kota di Prov. Kalbar BLHD Kab/Kota di Prov. Kalbar Dinas Pemadam Kebakaran Kab/Kota di Prov. Kalbar
e
253 3. Tulislah sebanyak-banyaknya nama dan jabatan (jika tidak tahu persis nama jabatannya, tuliskan yang anda ketahui atau level eselonnya) dari orang-orang yang anda kenal dan pernah ada hubungan dengan anda atau orang-orang yang anda kenal dalam organisasi anda dalam bertukar pikiran dan informasi atau kerja sama dalam kaitan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan pada organisasi-organisasi berikut ini: (Jika ruang yang tersedia kurang, silakan menuliskannya di halaman belakang kertas ini) 1. Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan, Dep. Kehutanan (Dit-PKH: Nama Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 2. Direktorat Perlindungan Tanaman Pangan, Dep. Pertanian (Deptan) Nama Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 3. Direktorat Perlindungan Perkebunan, Dep. Pertanian (Deptan) Nama Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 4. Kementerian Negara Lingkungan Hidup (KN-LH) Nama Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 5. Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) Nama Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5)
254 6. Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 7. Badan Meteorologi, Klimatologi dan Geofisika (BMKG) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 8. Badan SAR Nasional (Basarnas) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 9. Badan Koordinasi Survei dan Perpetaan Nasional (Bakosurtanal) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 10. Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (LAPAN) Nama
(1) (2) (3) (4) (5)
Jabatan Saat Ini
255 11. Departemen Dalam Negeri (Depdagri) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 12. Departemen Luar Negeri (Deplu) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 13. Departemen Sosial (Depsos) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 14. Departemen Kesehatan (Depkes) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 15. Departemen Perhubungan (Dephub) Nama
(1) (2) (3) (4) (5)
Jabatan Saat Ini
256 16. Departemen Keuangan (Depkeu) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 17. Markas Besar Tentara Nasional Indonesia (Mabes TNI) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 18. Markas Besar Kepolisian RI (Mabes POLRI) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 19. Kejaksaan Agung (Kejagung) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 20. Asosiasi Pengusaha Hutan Indonesia (APHI) Nama
(1) (2) (3) (4) (5)
Jabatan Saat Ini
257 21. Gabungan Perusahaan Perkebunan Indonesia (GPPI) Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 22. Dinas Kehutanan Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 23. Dinas Perkebunan Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 24. Dinas Pertanian Tanaman Pangan Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 25. BLHD Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 26. Dinas Pemadam Kebakaran Kota Pekanbaru, Riau Nama
(1) (2) (3) (4) (5)
Jabatan Saat Ini
258 27. Dinas Kehutanan Provinsi Kalimantan Barat Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 28. Dinas Perkebunan Prov. Kalimantan Barat Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 29. Dinas Pertanian Tanaman Pangan Prov. Kalimantan Barat Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 30. BLHD Provinsi Kalimantan Barat Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 31. Dinas Kehutanan Kab/Kota di Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 32. Dinas Perkebunan Kab/Kota di Provinsi Riau Nama
(1) (2) (3) (4) (5)
Jabatan Saat Ini
259 33. Dinas Pertanian Kab/Kota di Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 34. BLHD Kab/Kota di Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 35. Dinas Pemadam Kebakaran Kab/Kota di Provinsi Riau Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 36. Dinas Kehutanan Kab/Kota di Prov. Kalimantan Barat Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 37. Dinas Perkebunan Kab/Kota di Prov. Kalbar Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 38. Dinas Pertanian Kab/Kota di Prov. Kalbar Nama
(1) (2) (3) (4) (5)
Jabatan Saat Ini
260 39. BLHD Kab/Kota di Prov. Kalbar Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5) 40. Dinas Pemadam Kebakaran Kab/Kota di Prov. Kalbar Nama
Jabatan Saat Ini
(1) (2) (3) (4) (5)
Terima kasih atas kesediaan anda menjawab dan menyampaikan kuisioner ini.
Paraf Anda di sini: ..................... Tanggal: ......................................
Lampiran 4 Angket penelitian untuk pendapat responden pakar tentang posisi dan peranan organisasi ANGKET PENELITIAN SISTEM PENGORGANISASIAN PENGENDALIAN KEBAKARAN HUTAN/LAHAN DI INDONESIA
Pengantar •
Angket ini dimaksudkan untuk mengumpulkan data bagi penelitian disertasi untuk menemukan rumusan konsep kebijakan kelembagaan, khususnya mengenai sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran Hutan/Lahan di Indonesia;
•
Tujuannya adalah untuk mengetahui pendapat pakar terhadap berbagai aspek yang berkaitan dengan posisi dan peranan organisasi serta hal-hal lain yang terkait dengan pengendalian kebakaran Hutan/Lahan di tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten.
Data Responden 1.
Nama Pakar:
.............................................................................................
2.
Organisasi/Instansi: .............................................................................................
3.
Alamat:
............................................................................................. .............................................................................................
Terima kasih atas kesediaan mengisi angket ini.
Paraf Pakar: ............................... Tanggal: ...................................
262
Petunjuk Pengisian Hasil pengisian angket ini akan diolah dengan metode analisis Interpretive Structural Modeling (ISM). Untuk itu, isilah kotak-kotak (sel) yang menunjukkan hubungan antar sub-elemen (organisasi) pada baris dengan subelemen (organisasi) pada kolom, dengan huruf-huruf V, A, X, atau O. Nomor pada sub-elemen adalah mewakili nomor-nomor organisasi pada Daftar Sub Elemen. Huruf-huruf jawaban mewakili pengertian sebagai berikut: V – jika organisasi di baris ybs lebih penting daripada organisasi di kolom ybs; A – jika organisasi di baris ybs tidak lebih penting daripada organisasi di kolom ybs; X – jika organisasi di baris ybs sama penting dengan organisasi di kolom ybs; O – jika organisasi di baris ybs tidak ada hubungan dengan organisasi di kolom ybs; 1. Daftar Sub-Elemen dari Elemen 1 (Organisasi di Tingkat Nasional)
Sub Elemen
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Elemen 1: Organisasi yang terlibat di tingkat nasional Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan – Dep. Kehutanan Direktorat Perlindungan Perkebunan – Dep. Pertanian Direktorat Perlindungan Tanaman Pangan – Dep. Pertanian Asisten Deputi Bidang PKHL – KN-LH Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Badan Meteorologi dan Geofisika (BMG) Badan SAR Nasional (Basarnas) Badan Koordinasi Survei dan Perpetaan Nasional (Bakosurtanal) Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (LAPAN) Departemen Dalam Negeri (Depdagri) Departemen Luar Negeri (Deplu) Departemen Sosial (Depsos) Departemen Kesehatan (Depkes) Departemen Perhubungan (Dephub) Departemen Keuangan Markas Besar Tentara Nasional Indonesia (Mabes TNI) Markas Besar Kepolisian RI (Mabes POLRI) Kejaksaan Agung (Kejagung) Asosiasi Pengusaha Hutan Indonesia (APHI) Gabungan Perusahaan Perkebunan Indonesia (GPPI)
Penilaian Tingkat Pengaruh Antar Organisasi Dalam Perumusan Kebijakan Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan Sub-elemen A1: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat nasional 21
Sub Elemen A1: organisasi ke...
A.
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
263
264
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Sistem Peringatan dan Deteksi Kebakaran Hutan/Lahan
Sub-elemen A1: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat nasional 21
Sub Elemen A1: organisasi ke...
B.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
265 Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Pencegahan Kebakaran Hutan/Lahan Sub-elemen A1: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat nasional 21
Sub Elemen A1: organisasi ke...
C.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Pemadaman Kebakaran Hutan/Lahan
Sub-elemen A1: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat nasional 21
Sub Elemen A1: organisasi ke...
D.
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
266
267
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Rehabilitasi Kawasan Bekas Kebakaran Hutan/Lahan Sub-elemen A1: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat nasional 21
Sub Elemen A1: organisasi ke...
E.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Yustisi Kebakaran Hutan/Lahan Sub-elemen A1: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat nasional 21
Sub Elemen A1: organisasi ke...
F.
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
268
269
Sub Elemen
2.
Daftar Sub-Elemen dari Elemen 2 (Organisasi di Tingkat Provinsi)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Elemen 2: Organisasi yang terlibat di tingkat provinsi Dinas Kehutanan Provinsi Dinas Perkebunan Provinsi Dinas Pertanian Tanaman Pangan Provinsi Dinas Pertambangan Provinsi Dinas Pekerjaan Umum Provinsi Dinas Perhubungan Provinsi Kepolisian Daerah (Polda) Kejaksanaan Tinggi Pengadilan Tinggi Komando Daerah Militer (Kodam) Satuan Polisi Pamong Praja (Satpol PP) Bapedalda Provinsi Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika Dinas Pemadam Kebakaran ibukota provinsi
270
A.
Penilaian Tingkat Pengaruh Antar Organisasi Dalam Perumusan Kebijakan Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen A2: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat provinsi
Sub Elemen A2: organisasi ke...
14
B.
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Sistem Peringatan dan Deteksi Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen B2: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat provinsi
Sub Elemen B2: organisasi ke...
14 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
271 C.
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Pencegahan Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen C2: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat provinsi
Sub Elemen C2: organisasi ke...
14
D.
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Pemadaman Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen D2: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat provinsi
Sub Elemen D2: organisasi ke...
14 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
272 E.
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Rehabilitasi Kawasan Bekas Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen E2: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat provinsi
Sub Elemen E2: organisasi ke...
14
F.
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Yustisi Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen F2: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat provinsi
Sub Elemen F2: organisasi ke...
14 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
273
Sub Elemen
3.
Daftar Sub-Elemen dari Elemen 3 (Organisasi di Tingkat Kabupaten)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Elemen 3: Organisasi yang terlibat di tingkat kabupaten Dinas Kehutanan Kabupaten Dinas Perkebunan Kabupaten Dinas Pertanian Tanaman Pangan Kabupaten Dinas Pertambangan Kabupaten Dinas Pekerjaan Umum Kabupaten Dinas Perhubungan Kabupaten Kepolisian Resort (Polres) Kejaksanaan Negeri Pengadilan Negeri Komando Distrik Militer (Kodim) Satuan Polisi Pamong Praja (Satpol PP) Bapedalda/Biro Lingkungan Hidup Kabupaten Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika Dinas Pemadam Kebakaran ibukota kabupaten
274 A.
Penilaian Tingkat Pengaruh Antar Organisasi Dalam Perumusan Kebijakan Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen A3: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat kabupaten
Sub Elemen A3: organisasi ke...
14
B.
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Sistem Peringatan dan Deteksi Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen B3: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat kabupaten
Sub Elemen B3: organisasi ke...
14 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
275 C.
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Pencegahan Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen C3: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat kabupaten
Sub Elemen C3: organisasi ke...
14
D.
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Pemadaman Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen D3: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat kabupaten
Sub Elemen D3: organisasi ke...
14 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
276 E.
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Rehabilitasi Kawasan Bekas Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen E3: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat kabupaten
Sub Elemen E3: organisasi ke...
14
F.
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Penilaian Tingkat Kepentingan Organisasi Dalam Yustisi Kebakaran Hutan/Lahan Sub Elemen F3: Organisasi ke ... yang terlibat di tingkat kabupaten
Sub Elemen F3: organisasi ke...
14 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
277 Lampiran 5 Angket penelitian untuk analisis efektivitas organisasi ANGKET PENELITIAN SISTEM PENGORGANISASIAN PENGENDALIAN KEBAKARAN HUTAN DAN LAHAN DI INDONESIA (EFEKTIVITAS ORGANISASI)
Pengantar •
Angket ini dimaksudkan untuk mengumpulkan data bagi penelitian disertasi untuk menemukan rumusan konsep kebijakan kelembagaan, khususnya pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan dan lahan Indonesia.
•
Tujuannya adalah untuk mengetahui pendapat responden terhadap berbagai aspek yang berkaitan dengan kriteria efektivitas organisasi yang meliputi: visi dan misi, struktur organisasi, sumber daya manusia, sarana dan prasarana, serta mekanisme kerja organisasi responden.
I.
Data Responden (tidak akan dipublikasikan) 1. Nama Organisasi/Instansi 10: ......................................................................... 2. Jabatan
: .............................................................................
3. Golongan/Ruang
: I, II, III, IV (a, b, c, d, e)
4. Pendidikan Terakhir
: SLTA / Diploma / Sarjana / Master / Doktor
5. Pelatihan kebakaran yang pernah diikuti: (jika ruangan yang tersedia kurang, silakan tuliskan di sebalik kertas ini) • ................................................................................................................. • ................................................................................................................. II.
Petunjuk pengisian Anda dimohon memilih salah satu jawaban yang paling sesuai dengan pendapat anda dari pilihan jawaban yang tersedia dengan cara melingkari huruf jawaban tersebut. Tidak ada penilaian benar atau salah atas jawaban anda. Untuk itu anda dimohon untuk menjawab semua pertanyaan. Huruf-huruf jawaban memiliki pengertian sebagai berikut: a. Sangat tidak setuju
b. Tidak setuju
c. Setuju d. Sangat setuju
Terima kasih atas perhatian dan bantuan Bapak/Ibu/Sdr dalam menjawab angket ini.
10
Untuk instansi Pemerintah, organisasi adalah unit Eselon II dan untuk di Daerah adalah Dinas/Biro
278 A. Visi dan Misi Organisasi a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Setuju d.Sangat setuju 1.
Organisasi (instansi) anda telah mempunyai visi dan misi yang tertulis dengan jelas.
a
b
c
d
2.
Anda mengetahui dan hafal dengan pernyataan visi dan misi organisasi (instansi) anda.
a
b
c
d
3.
Visi dan misi organisasi anda berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan dan lahan
a
b
c
d
4.
Organisasi anda juga telah memiliki rencana strategis (renstra) jangka waktu 5 – 10 tahun.
a
b
c
d
5.
Rencana strategis (renstra) tersebut memuat programprogram yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan dan lahan.
a
b
c
d
6.
Renstra tersebut telah cukup rinci sehingga tidak perlu dibuatkan rencana kerja tahunannya.
a
b
c
d
7.
Rencana kerja tahunan organisasi anda seringkali tidak mengacu pada renstra yang ada.
a
b
c
d
8.
Rencana kerja tahunan dapat menyimpang dari renstra untuk menyesuaikan dengan situasi dan kondisi terkini.
a
b
c
d
9.
Visi, misi dan renstra organisasi anda masih relevan dengan tuntutan situasi dan kondisi 5 – 10 tahun ke depan.
a
b
c
d
a
b
c
d
10. Sepengetahuan anda, selama ini organisasi anda tidak pernah terlibat dalam kegiatan pengendalian kebakaran hutan dan lahan.
B. Struktur Organisasi a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e.Sangat setuju 11. Struktur organisasi anda sudah membuat efektif pelaksanaan program dan kegiatan organisasi.
a
b
c
d
12. Organisasi anda telah membuat standar kompetensi untuk pengisian semua jabatan.
a
b
c
d
13. Anda melihat banyak pejabat di organisasi anda yang latar belakang pendidikan dan pelatihan-pelatihan yang pernah diikutinya kurang sesuai dengan jabatannya.
a
b
c
d
14. Setiap jabatan (pimpinan maupun staf) di organisasi anda telah mempunyai uraian tugas secara tertulis.
a
b
c
d
279 15. Anda sering menerima tugas yang tidak sesuai dengan uraian tugas anda.
a
b
c
d
16. Anda sering merasa enggan (malas) melakukan tugas yang diberikan pimpinan karena tidak sesuai dengan uraian tugas anda sendiri.
a
b
c
d
17. Anda telah mendapatkan wewenang dan tanggung jawab yang memadai untuk jabatan anda.
a
b
c
d
18. Anda kadang mendapat tugas yang melampaui wewenang dan tanggung jawab anda.
a
b
c
d
19. Sebagai pimpinan ataupun staf, anda merasa bahwa jumlah anak buah (bawahan) untuk setiap pimpinan (atasan) sudah memadai.
a
b
c
d
20. Anda merasa bahwa beban kerja/tugas di organisasi anda tidak tersebar secara merata.
a
b
c
d
21. Anda sering menerima perintah bukan dari atasan anda.
a
b
c
d
C. Sumber Daya Manusia (SDM) a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e. Sangat setuju 22. Pada waktu penempatan pegawai, anda merasa ditempatkan di organisasi anda saat ini karena pendidikan dan pelatihan-pelatihan yang pernah anda ikuti sesuai dengan kedudukan atau jabatan anda.
a
b
c
d
23. Anda puas dengan kedudukan anda saat ini.
a
b
c
d
24. Anda merasa organisasi anda mendukung pengembangan karir anda.
a
b
c
d
25. Anda mendapat kesempatan yang luas untuk mengikuti pelatihan-pelatihan.
a
b
c
d
26. Organisasi anda lebih banyak memberikan teguran dan sanksi daripada penghargaan.
a
b
c
d
27. Organisasi anda memberikan perlakuan dan kesempatan yang sama kepada semua pegawai, tanpa ada perbedaan perlakuan terhadap yang rajin dengan yang malas.
a
b
c
d
28. Anda sudah merasa puas dengan layanan kesehatan yang disediakan oleh organisasi/instansi anda.
a
b
c
d
29. Anda tidak yakin bahwa organisasi anda akan ikut menanggung biaya jika anda sakit keras.
a
b
c
d
30. Anda merasa secara umum kurang aman dalam bekerja baik dalam perjalanan maupun di lingkungan kerja.
a
b
c
d
280 31. Dalam keadaan krisis sekalipun, anda tetap merasa tenang karena tidak mungkin ada pemecatan (PHK)
a
b
c
d
32. Penghasilan anda baik dari gaji/upah maupun pendapatan lain-lain dari organisasi anda belum memadai.
a
b
c
d
33. Anda menghormati atasan anda karena ia selalu memberikan perhatian yang baik terhadap anda.
a
b
c
d
34. Permasalahan yang dihadapi organisasi anda, seringkali penyelesaiannya dibahas bersama-sama baik pimpinan maupun staf.
a
b
c
d
D. Sarana dan Prasarana (Sarpras) a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e.Sangat setuju 35. Organisasi anda telah memiliki sarpras di kantor yang memadai untuk kelancaran pekerjaan.
a
b
c
d
36. Sarpras organisasi anda untuk operasional pengendalian kebakaran hutan dan lahan di lapangan sudah memadai.
a
b
c
d
37. Organisasi anda selalu memiliki cukup anggaran untuk pengadaan sarpras di kantor yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan dan lahan.
a
b
c
d
38. Organisasi anda selalu memiliki cukup anggaran untuk pengadaan sarpras operasional di lapangan.
a
b
c
d
39. Pengadaan sarpras didasarkan pada rencana pengembangan sarpras untuk jangka waktu tertentu
a
b
c
d
40. Anggaran untuk pemeliharaan sarpras selalu menjadi masalah dalam organisasi anda.
a
b
c
d
41. Banyak sarpras di kantor yang tidak digunakan meskipun kondisinya baik.
a
b
c
d
42. Ada banyak peralatan kerja anda yang tidak anda kuasai cara penggunaannya.
a
b
c
d
43. Setiap pegawai telah dilengkapi dengan sarpras yang memadai untuk melaksanakan tugasnya.
a
b
c
d
44. Anda merasa bahwa peralatan kerja yang anda pakai pada umumnya sangat anda kuasai cara pemakaiannya.
a
b
c
d
45. Anda merasakan bahwa jumlah dan jenis sarana dan prasarana kerja pada organisasi anda telah lebih yang diperlukan.
a
b
c
d
281 E. Mekanisme Kerja a. Sangat tidak setuju b. Tidak setuju c. Ragu-ragu d. Setuju e.Sangat setuju 46. Untuk melaksanakan tugas dan fungsi anda, organisasi anda telah menyediakan berbagai prosedur tetap (protap) dan petunjuk-petunjuk tertulis tentang mekanisme kerja.
a
b
c
d
47. Anda merasa bahwa organisasi anda selama ini kurang menyosialisasikan protap dan petunjuk-petunjuk tentang mekanisme kerja di lingkup pegawainya.
a
b
c
d
48. Masih banyak protap mekanisme kerja organisasi yang tidak anda ketahui dan pahami.
a
b
c
d
49. Mekanisme kerja organisasi anda telah dipahami oleh organisasi-organisasi lain yang setingkat.
a
b
c
d
50. Kerja sama organisasi anda dengan organisasi lain adalah berdasarkan prosedur hubungan kerja yang baku.
a
b
c
d
51. Organisasi anda sering gagal dalam bekerja sama dan berkoordinasi dengan organisasi lain.
a
b
c
d
52. Semua orang di dalam organisasi anda telah memahami prosedur kerjanya.
a
b
c
d
53. Anda merasakan bahwa organisasi lain merasa nyaman dalam bekerja sama dan berkoordinasi dengan organisasi anda.
a
b
c
d
54. Pengawasan terhadap pelaksanaan prosedur kerja oleh pimpinan di organisasi anda ketat.
a
b
c
d
55. Organisasi anda sering memberikan penghargaan dan hukuman secara tidak adil.
a
b
c
d
56. Jika pimpinan sedang tidak di tempat, banyak pekerjaan di organisasi anda tidak berjalan dengan baik.
a
b
c
d
57. Menurut anda, organisasi anda sudah berjalan efektif, tinggal memelihara, dan tidak memerlukan pengembangan lagi.
a
b
c
d
Mohon tuliskan di bawah ini Visi dari organisasi anda: .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... ..........................................................................................................................................
282
Tuliskan pula Misi organisasi anda (sedikitnya satu butir): .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... ..........................................................................................................................................
Terima kasih atas kesediaan anda mengisi kuisioner ini.
Paraf anda di sini: ................................
283
Lampiran 6 - Angket penelitian untuk pembobotan komponen-komponen efektivitas organisasi dengan responden pakar
Petunjuk Pengisian Angket berikut ini akan diolah dengan metode Analitical Hierarchical Process (AHP). Untuk itu, lingkarilah salah satu angka pada setiap baris untuk memperbandingkan tingkat kepentingan antara kriteria di sisi kiri dengan kriteria di sisi kanan yang akan digunakan untuk menentukan urutan prioritas elemen dalam penilaian efektivitas organisasi pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Indonesia.
Kriteria Sangat penting
Jelas lebih penting
Penting
Sedikit lebih penting
Sama pentingnya
Penting
Jelas lebih penting
Kriteria Sangat Penting
No
Sedikit lerbih penting
Tingkat Kepentingan
1
Visi dan Misi
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Struktur Organisasi
2
Visi dan Misi
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
SDM
3
Visi dan Misi
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Sarpras
4
Visi dan Misi
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Mekanisme Kerja
5
Struktur Organisasi
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
SDM
6
Struktur Organisasi
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Sarpras
7
Struktur Organisasi
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Mekanisme Kerja
8
SDM
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Sarpras
9
SDM
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Mekanisme Kerja
10
Sarpras
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Mekanisme Kerja
Keterangan: Nilai 2,4,6, atau 8 dilingkari jika anda menilai tingkat kepentingan berada di antara dua pilihan.\
284
285 Lampiran 7 A. 1.
Prosedur pengukuran efektivitas organisasi
Skor Elemen dan Sub-Elemen Efektivitas Organisasi Visi dan Misi: Skor menurut kombinasi dari:
V
• Ada tidaknya pernyataan eksplisit • Jumlah cakupan aspek: pencegahan, pemadaman, penanganan pasca kebakaran a.
b.
c.
d. 2.
Pernyataan visi organisasi: (data sekunder) i. Pernyataan eksplisit dan mencakup ketiga aspek
4
ii. Pernyataan eksplisit dan mencakup dua aspek
3
iii. Pernyataan eksplisit dan mencakup satu aspek
2
iv. Pernyataan tidak eksplisit
1
v. Tidak ada pernyataan
0
Rencana strategis (renstra): (data sekunder)
X2
i. Pernyataan eksplisit dan mencakup ketiga aspek
4
ii. Pernyataan eksplisit dan mencakup dua aspek
3
iii. Pernyataan eksplisit dan mencakup satu aspek
2
iv. Pernyataan tidak eksplisit
1
v. Tidak ada pernyataan
0
Rencana kerja tahun terakhir: (data sekunder)
X3
i. Pernyataan eksplisit dan mencakup ketiga aspek
4
ii. Pernyataan eksplisit dan mencakup dua aspek
3
iii. Pernyataan eksplisit dan mencakup satu aspek
2
iv. Pernyataan tidak eksplisit
1
v. Tidak ada pernyataan
0
Tingkat pemahaman terhadap visi dan misi: Skor diperoleh dari angket.
Struktur Organisasi: a.
X1
Departementasi: Skor menurut kombinasi dari 4 aspek manajemen (POAC) dan 3 aspek fungsi pengendalian kebakaran. (data sekunder)
X4 S X5
i. Mencakup 4 aspek manajemen & 3 aspek fungsi
7
ii. Mencakup 4 aspek manajemen & 2 aspek fungsi
6
iii. Mencakup 4 aspek manajemen & 1 aspek fungsi
5
iv. Mencakup 4 aspek manajemen & 0 aspek fungsi
4
v. Mencakup 3 aspek manajemen & 3 aspek fungsi
6
vi. Mencakup 3 aspek manajemen & 2 aspek fungsi
5
286
b
c.
d.
3.
vii. Mencakup 3 aspek manajemen & 1 aspek fungsi
4
viii. Mencakup 3 aspek manajemen & 0 aspek fungsi
3
ix. Mencakup 2 aspek manajemen & 3 aspek fungsi
5
x. Mencakup 2 aspek manajemen & 2 aspek fungsi
4
xi. Mencakup 2 aspek manajemen & 1 aspek fungsi
3
xii. Mencakup 2 aspek manajemen & 0 aspek fungsi
2
xiii. Mencakup 1 aspek manajemen & 3 aspek fungsi
4
xiv. Mencakup 1 aspek manajemen & 2 aspek fungsi
3
xv. Mencakup 1 aspek manajemen & 1 aspek fungsi
2
xvi. Mencakup 1 aspek manajemen & 0 aspek fungsi
1
xvii. Mencakup 0 aspek manajemen & 3 aspek fungsi
3
xviii. Mencakup 0 aspek manajemen & 2 aspek fungsi
2
xix. Mencakup 0 aspek manajemen & 1 aspek fungsi
1
xx. Mencakup 0 aspek manajemen & 0 aspek fungsi
0
Kompetensi pejabat: Skor menurut ada tidaknya standar kompetensi jabatan dan proporsi jumlah jabatan yang diisi sesuai standar kompetensi. (data sekunder)
X6
i. Ada standar kompetensi dan 51% - 100% pejabat sesuai kompetensi
3
ii. Ada standar kompetensi dan 1% - 50% pejabat sesuai kompetensi
2
iii. Ada standar kompetensi dan 0% - 0,99% pejabat sesuai kompetensi
1
iv. Tidak ada standar kompetensi
0
Uraian tugas: Skor menurut proporsi posisi dalam struktur organisasi yang telah ada uraian tugasnya terhadap jumlah total posisi/jabatan. (data sekunder) i. 51% - 100% posisi/jabatan memiliki uraian tugas tertulis
3
ii. 1% - 50% posisi/jabatan memiliki uraian tugas tertulis
1
iii. 0% posisi/jabatan memiliki uraian tugas tertulis
0
Kesetaraan wewenang dan tanggung jawab, ketepatan rentang kendali dan komando, dan tingkat pemahaman pejabat terhadap uraian tugas keseluruhan posisi dalam struktur organisasi: Skor diperoleh dari angket.
Sumber Daya Manusia (SDM): a.
b.
X7
Staffing: Skor adalah rasio jumlah anggota yang pernah mengikuti pelatihan kebakaran hutan dan lahan dari jumlah seluruh anggota. (data sekunder)
X8
D X9
i. >75% - 100%
3
ii. >50% - 75%
2
iii. >25% - 50%
1
iv. 0% - 25%
0
Absensi: Skor adalah rasio jumlah anggota yang persentasi kehadirannya di
X 10
287 atas 75% pada tahun terakhir dari jumlah seluruh anggota. (data sekunder)
c.
4.
3
ii. >50% - 75%
2
iii. >25% - 50%
1
iv. 0% - 25%
0
Tingkat kepuasan anggota terhadap sistem pengembangan SDM, sistem penghargaan dan hukuman, pendapatan, layanan kesehatan, dan hubungan atasan dengan bawahan: Skor diperoleh dari angket
Sarana dan Prasarana a.
c.
d. 5.
i. >75% - 100%
Daftar inventarisasi: Skor menurut ada tidaknya daftar inventarisasi. (data sekunder)
P X 12
i. Ada daftar inventarisasi
1
ii. Tidak ada daftar inventarisasi
0
Sistem pengembangan: Skor menurut ada tidaknya rencana pengembangan. (data sekunder)
X 13
i. Ada rencana pengadaan
1
ii. Ada rencana pemeliharaan
1
iii. Ada rencana pengoperasian
1
iv. Tidak ada rencana pengembangan
0
Tingkat ketersediaan dan kemampuan pengembangan sarana dan prasarana: Skor diperoleh dari angket
Mekanisme Kerja a.
X 11
Prosedur tetap administrasi persuratan: Skor menurut ada tidaknya prosedur tertulis. (data sekunder)
X 14 M X 15
i. Ada prosedur tertulis
1
ii. Tidak ada prosedur tertulis
0
b.
Prosedur tetap operasional pengendalian kebakaran hutan dan lahan: Skor menurut jumlah protap yang ada, di mana setiap protap diberi nilai 1
X 16
c.
Prosedur tetap hubungan kerja internal: Skor menurut jumlah protap yang ada, di mana setiap protap diberi nilai 1
X 17
d.
Prosedur tetap hubungan kerja eksternal: Skor menurut jumlah protap yang ada, di mana setiap protap diberi nilai 1
X 18
e.
Tingkat pemahaman dan persepsi terhadap protap-protap: Skor diperoleh dari angket
X 19
288 B.
Langkah-langkah Penilaian Efektivitas
Langkah-langkah penilaian efektivitas organisasi berikut ini mencontoh tata cara penilaian efektivitas organisasi oleh Kraft dan Jauch (2008): 1.
Melalui pendapat para pakar ditetapkan urutan prioritas kriteria berdasarkan Analitical Hierarchical Process (AHP). Nilai yang dihasilkan untuk masingmasing kriteria digunakan sebagai bobot bagi kriteria-kriteria tersebut. Notasi: bobot visi dan misi (B V), bobot struktur organisasi (B S ), bobot SDM (B D ), bobot sarana dan prasarana (B P ), bobot mekanisme kerja (B M )
2.
Menghitung jumlah skor untuk tiap kriteria sebagai skor pengamatan (V, S, D, P, M). Skor untuk tiap subkriteria ditetapkan sebagaimana pada Lampiran
3.
Mengalikan bobot prioritas dengan skor pengamatan pada tiap kriteria sebagai skor perolehan kriteria. Notasi: a. Skor visi dan misi (S V) = B V x V b. Skor struktur organisasi (S S ) = B S x S c. Skor SDM (S D ) = B D x D d. Skor sarana dan prasarana (S P ) = B P x P e. Skor mekanisme kerja (S M ) = B M x M
4.
Menjumlah semua skor perolehan kriteria sebagai skor total. Skor Total (ST)= S V + S S + S D + S P + S M
5.
Menetapkan tingkat efektivitas organisasi menurut skor totalnya berdasarkan Tabel Efektivitas Organisasi berikut: Skor Total
Tingkat Efektivitas
0
s/d
0,25 ST
Tidak efektif
> 0,25 ST
s/d
0,5 ST
Kurang efektif
> 0,5 ST
s/d
0,75 ST
Efektif
> 0,75 ST
s/d
ST
Sangat efektif
Angka kisaran Skor Total akan ditetapkan setelah dilakukan simulasi penilaian efektivitas sesuai dengan urutan tersebut di atas. C.
Penilaian Jawaban Angket
Angket yang digunakan dalam penelitian ini menggunakan “metode penilaian terakhir” atau skala Likert di mana responden diminta menyatakan pendapatnya dengan indikasi pernyataan setuju atau tidak setuju (Sevilla et al (1993). Skala Likert biasanya menggunakan nilai 1 sampai dengan 5 yang dituliskan langsung
289 pada jawaban untuk mewakili pernyataan sangat tidak setuju (nilai 1) dan sangat setuju (nilai 5). Sevilla et al juga memberikan panduan bahwa untuk menghilangkan pengaruh jawaban yang “tersembunyi” yakni kecenderungan responden untuk memberikan penilaian satu posisi saja dalam skala, maka soal dibuat bervariasi yaitu setengah soal disebut positif dan setengah soal lainnya disebut negatif. Penempatan soal positif dan soal negatif diatur secara random dalam instrumen tersebut. Dengan tetap mengacu pada arahan Sevilla et (1993) tersebut dan untuk mendorong ketegasan responden dalam menentukan pilihan jawaban, angket dalam penelitian ini memberikan hanya 4 pilihan jawaban dan tidak menggunakan angka-angka melainkan dengan huruf-huruf sebagai berikut: (a) Sangat tidak setuju, (b) Tidak setuju, (c) Setuju, dan (d) Sangat setuju. Hal ini dimaksudkan untuk menghindarkan kesan penilaian responden bahwa jawaban (d) nilainya lebih besar daripada jawaban (a). Selanjutnya, untuk memberikan nilai pada jawaban-jawaban responden dibuat nilai untuk masing-masing jawaban dengan ketentuan sebagai berikut: 1. Untuk pertanyaan nomor 1-5, 9, 11,12, 14, 17-19, 22-25, 28, 31, 33-39, 43-46, 49-50, dan 52-54 diberikan nilai seperti pada Tabel 1 di bawah ini. Jawaban
Arti Jawaban
Nilai
Efektivitas Organisasi
a
Sangat tidak setuju
0
Sangat tidak efektif
b
Tidak setuju
1
Tidak efektif
c
Setuju
2
Efektif
d
Sangat setuju
3
Sangat efektif
2. Pertanyaan nomor selain yang tersebut di atas (butir 1) diberi nilai dengan mengacu pada Tabel 2 di bawah ini Jawaban
Arti Jawaban
Nilai
Efektivitas Organisasi
a
Sangat tidak setuju
3
Sangat efektif
b
Tidak setuju
2
Efektif
c
Setuju
1
Tidak Efektif
d
Sangat setuju
0
Sangat tidak efektif
3. Nilai-nilai dari semua jawaban dari tiap responden kemudian dijumlahkan sehingga diperoleh data jumlah skor tiap responden. Jumlah skor maksimum, yang berarti organisasi tersebut sangat efektif, adalah jumlah pertanyaan (57) dikalikan nilai tertinggi jawaban (3) yaitu 171. Sebaliknya, jumlah skor minimum, yang berarti organisasi tersebut sangat tidak efektif, adalah jumlah pertanyaan (57) dikalikan nilai terendah jawaban (0) yaitu 0.
290
Lampiran 8 Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota menurut profil organisasi No.
Organisasi
1
2
A 3
B 4
C D 5 6 Tingkat Nasional √ √ √ √ √ √ √ √ √ -
Peranan E 7
F 8
G 9
Jmlh 10
% 11
√ -
√ √ √ √ √ -
√ -
5 1 4 3 2 0 1 1 2 1 0 0 1 1 0 0 2 1 1 0 0 26
19,2 3,8 15,4 11,5 7,7 0 3,8 3,8 7,7 3,8 0 0 3,8 3,8 0 0 7,7 3,8 3,7 0 0 100
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Dit. PKH Dit. Lintan Dit. Linbun Asdep PKHL BNPB Bappenas BMKG Basarnas Bakosurtanal LAPAN Kemdagri Kemlu Kemsos Kemkes Kemhub Kemkeu TNI Polri Kejakgung APHI GPPI
√ √ √ √ √ √ -
√ √ √ √ -
1 2 3 4 5
Dishut Prov Disbun Prov Distan Prov BLHD Prov BB KSDA Riau
√ √ √ √ √
Tingkat Provinsi (Riau) √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
√ √ √ √ √
√ -
√ √
16,7 20,8 20,8 16,7 25.0 100
1 2 3 4 5
Dishut Prov. Disbun Prov Distan Prov BLHD Prov BKSDA Kalbar
√ √ √ √ √
Tingkat Provinsi (Kalbar) √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
4 5 5 4 6 24
√ √ √ √ √
-
√ √
27,3 22,7 13,6 9,1 27,3 100
1 2 3 4
Distanbunhut Kota Kantor LH Kota Satpol PP Kota Galaag Daops
√ √
Tingkat Kab/Kota (Dumai) √ √ √ √ √ √ √ √
6 5 3 2 6 22
√ -
-
-
5 1 1 4 11
45,4 9.1 9,1 36,4 100
291
No.
Organisasi
1
2
A 3
Peranan B C D E 4 5 6 7 Tingkat Kab/Kota (Inhu) √ √ √ √ √ √ √ √ √
F 8
G 9
Jmlh 10
% 11
-
-
5 1 1 4 11
45,4 9.1 9,1 36,4 100
1 2 3 4
Dishutbun Kab Satpol PP BLHD Kab Galaag Daops
√ √
39 40 41 42 43
Dishut Kab Disbun Kab BLHD Kab Satpol PP Kab Galaag Daops
√ √ √ √
Tingkat Kab/Kota (Ketapang) √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
-
-
27,8 27,8 11,0 5,6 27,8 100
44 45 46 47
Dishutbun Kab BLHD Kab Disdamkar Kota Galaag Daops
√ √ √
Tingkat Kab/Kota (Kubu Raya) √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
5 5 2 1 5 18
-
-
5 2 1 5 13
38,5 15,3 7,7 38,5 100
Keterangan: A = Sistem peringatan dan deteksi kebakaran; B = pencegahan kebakaran; C = pemadaman kebakaran; D = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran; E = yustisi kebakaran; F = pemulihan korban (manusia); G = pemulihan korban (satwa); Kolom 10 (Jmlh) dan 11 (%) = jumlah dan % peranan yang dimiliki organisasi tersebut.
293 Lampiran 9 Hasil pengolahan angket penelitian dari responden pakar dengan ISM A. Tingkat kepentingan organisasi dalam perumusan kebijakan dalkarhutla
3
5
9
10
13
15
21
22
3 11
14
4
18
8
12
19
16
4
5
6
7
8
9
10
11
13
14
4
5
6
7
8
9
10
20
2
3
17
7
12
1
2
12
2
6
1
1
Nasional
Provinsi
Kab/Kota
11
13
14
294 B. Tingkat kepentingan organisasi dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran
3
5
9
10
13
18
19
20
21
22
3 2
4
11
14
15
12
7
4
5
6
7
8
1
2
12
9
10
11
14
4
5
6
7
8
9
10
12
13
16
3
13
17
1
2
6
1
8
Nasional
Provinsi
Kab/Kota
11
14
295 C. Tingkat kepentingan organisasi dalam pencegahan kebakaran
3
4
7
9
10
12
13
14
18
20
3
4
5
6
7
8
9
10
11
14
4
5
6
7
8
9
10
11
13
19
21
2
8
11
1
22
15
16
2
12
13
17
3
12
1
2
6
5
1
Tingkat Nasional
Tingkat Provinsi
Tingkat Kabupaten/Kota
14
296 D. Tingkat kepentingan organisasi dalam pemadaman kebakaran
7
8
10
11
12
13
14
2
15
17
18
19
20
21
4
5
6
7
8
9
10
11
13
4
5
6
7
8
9
16
12
12
14
9
6
1
3
14
1
2
3
1
2
10
11
13
297 Tingkat Nasional
Tingkat Provinsi
Tingkat Kabupaten/Kota
298 E. Tingkat kepentingan organisasi dalam rehabilitasi kawasan bekas kebakaran
1 3 4 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 22
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
5
6
7
8
9
10
4
12
11
13
2 21 3
3
5 2
2
1
1
Tingkat Nasional
Tingkat Provinsi
Tingkat Kabupaten/Kota
14
299 F. Tingkat kepentingan organisasi dalam yustisi kebakaran
3
4
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
4 21
5
6
10
11
13
14
5
6
11
13
14
22
12
3
4
10
12
2
1
5
19
20
Tingkat Nasional
1
2
3
7
8
9
Tingkat Provinsi
1
7
2
8
9
Tingkat Kabupaten/Kota
299 Lampiran 10 Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota menurut pendapat pakar
No. 1
Organisasi
A 3
B 4
C 5
D 6
1 3 8 6 8 2 4 6 8 8 7 6 8 7 8 6 5 7 7 7 8
2 6 7 6 3 4 1 7 7 6 5 7 6 6 6 4 7 7 7 7 7
1 4 7 2 3 7 4 7 7 4 7 7 7 4 4 4 7 6 7 5 5
1 4 5 5 2 5 5 3 5 5 5 5 5 5 4 5 5 5 5 5 5
Peranan E 7
F 8
Jmlh 9
% 10
3 2 3 1 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2 3
2 3 5 2 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 1 1 5 4
3 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 7
42,8 0 0 14,3 0 0 14,3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 14,3 14,3 0 0 100
1 2 3 4 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
2 Tingkat Nasional Dit. PKH Dit. Lintan Dit. Linbun Asdep PKHL BNPB Bappenas BMKG Basarnas Bakosurtanal LAPAN Kemdagri Kemlu Kemsos Kemkes Kemhub Kemkeu TNI Polri Kejakgung APHI GPPI
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Tingkat Provinsi Dishut Provinsi Disbun Provinsi Distan Provinsi Distamben Provinsi Dinas PU Provinsi Dishub Provinsi Kepolisian Daerah Kejaksaan Tinggi Pengadilan Tinggi Kodam Satpol PP Provinsi Bapedalda/BLHD Provinsi BMKG Provinsi Disdamkar Ibukota Provinsi
1 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 2 4 4
1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 2
1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 2
1 1 2 4 4 4 4 4 4 4 4 3 4 2
1 2 3 5 5 5 5 5 5 5 5 4 5 5
2 2 2 4 4 4 1 1 1 4 4 3 4 4
33,3 20.0 0 0 0 0 6,7 6,7 6,7 0 0 13,3 13,3 0 100
1 2 3 4 5 6 7 8
Tingkat Kabupaten/Kota Dishut Kab/Kota Disbun Kab/Kota Distan Kab/Kota Distamben Kab/Kota Dinas PU Kab/Kota Dishub Kab/Kota Kepolisian Resort Kejaksaan Negeri
5 3 0 0 0 0 1 1 1 0 0 2 2 0 15
1 1 2 4 4 4 4 4
1 1 2 2 2 2 2 2
1 1 2 3 3 3 3 3
1 1 3 4 4 4 4 4
1 2 3 4 5 5 5 5
2 2 3 3 4 4 1 1
5 4 0 0 0 0 1 1
33,3 26,7 0 0 0 0 6,7 6,7
300 No.
Organisasi
9 10 11 12 13 14
Pengadilan Negeri Kodim Satpol PP Kab/Kota Bapedalda/BLHD Kab/Kota BMKG Kab/Kota Disdamkar Kab/Kota
A 4 4 4 1 4 4
B 2 2 2 1 1 2
C 3 3 3 2 3 3
D 4 4 4 3 4 3
Peranan E 5 5 5 4 5 5
F 1 3 4 3 4 4
Jmlh 1 0 0 2 1 0 15
% 6,7 0 0 13,3 6,7 0 100
Keterangan: A = perumusan kebijakan; B = Sistem peringatan dan deteksi kebakaran; C = pencegahan kebakaran; D = pemadaman kebakaran; E = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran; F = yustisi kebakaran; 1 s/d 8 = level hasil ISM; Kolom 9 (Jmlh) dan 10 (%) = jumlah dan % level 1 yang dimiliki organisasi tersebut. Angka isian (1 s.d 8) = urutan prioritas dari tertinggi ke terendah.
Lampiran 11 Kedudukan Pusdalkarhutlanas Kementerian Kehutanan
di
dalam
struktur
organisasi
302
Lampiran 12 Struktur organisasi Pusdalkarhutlanas
Lampiran 13 Kedudukan UPT-PKHL di dalam struktur organisasi Dinas Kehutanan atau instansi yang ditunjuk di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota
