15120305A.SOV HP/JB
- 8.12.2015 -
100 jaar volkshuisvesting Amsterdam Inleiding ter gelegenheid van eeuwfeest Gemeentelijke Woningdienst Amsterdam, 15 december 2015. Hugo Priemus, emeritus hoogleraar Volkshuisvesting, TU Delft Sinds 1915 kent Amsterdam een ambtelijke dienst ‘Wonen’, waarvan de naam enkele keren is veranderd. Figuur 1
Gemeentelijke diensten Volkshuisvesting, Amsterdam, 1915-2015
Bron: Op de schouders van reuzen, 2015: 9.
Aan de wieg van de Gemeentelijke Woningdienst stonden wethouder Floor Wibaut en de eerste directeur Arie Keppler, zwager van Wibaut. In de periode 1850-1930 zien we overal in Europa dat de woningmarkt in de snelgroeiende steden slecht functioneerde. Dat leidde tot een wettelijke verantwoordelijkheid van de nationale overheid voor het wonen, maar ook tot talrijke bewegingen die een alternatief voor de vrije markt moesten bieden: woningbouwverenigingen als exponent van sociaal ondernemerschap, woningvoorziening door filantropische instellingen, gemeentelijke woningbedrijven en verlichte industriëlen (Pooley, 1992). Deze omslag stond ook aan de wieg van de Gemeentelijke Woningdienst.
1
In Amsterdam vormden woningbouwverenigingen de belangrijkste tegenbeweging. In 1901 bestonden er in Amsterdam al een reeks woningbouwverenigingen, zonder uitzondering kleinschalig en nog weinig professioneel. Figuur 2
Woningbouwverenigingen in Amsterdam (stand 1903)
Bron: Op de schouders van reuzen, 2015: 27.
In 1915 telde Amsterdam 20 woningcorporaties. In 1925 waren het er al 58. Van fusies hadden corporaties in die tijd nog niet gehoord. Amsterdam was de enige grote stad waar al vóór de Eerste Wereldoorlog woningwetbouw van enige omvang tot stand kwam.
De kwaliteit van de stedelijke woningvoorraad was verontrustend. De Gemeentelijke Gezondheidsdienst (tussen gezondheid en volkshuisvesting werden toen nauwe verbanden gelegd; Wibaut startte zijn carrière als lid van de Gezondheidscommissie) onderzocht in de periode 1897-1900 in Amsterdam 5367 bewoonde woningen waarvan er 953 inpandig zijn gelegen. Gemiddeld woonden er toen 4,5 personen in elke woning.
2
Figuur 3
Systematisch woningonderzoek 1897-1900
Bron: Op de schouders van reuzen, 2015: 29.
In de periode 1904-1915 werden 3783 woningen onbewoonbaar verklaard. Van de ongezonde woonsituatie in tal van krotten en sloppen, ruwweg een eeuw geleden, kunnen wij ons nu geen voorstelling meer maken. Tijdens en na de Eerste Wereldoorlog ontstond er in Amsterdam en elders in Nederland een groot woningtekort. Dat tekort bereikte in 1921 een voorlopig dieptepunt: 21.000 woningzoekenden en meer dan 16.000 gezinnen woonden in. De jaren twintig vormen een periode van veel woningbouw en bloei van de woningbouwverenigingen. In de jaren dertig slaat de crisis toe: de woningbouwproductie valt ver terug en de ontwikkeling van de 3
woningbouwverenigingen stagneert. Wat er wordt gebouwd, is overwegend van een hoge kwaliteit. In de periode 1920-1940 besteden de woningcorporaties in de Amsterdamse volkswoningbouw veel aandacht aan de architectonische kwaliteit. Het zijn de woningcorporaties die de architect introduceerden in de volkshuisvesting, waar deze zich tot dan toe niet of nauwelijks had vertoond. De Amsterdamse School zien we nu als het toppunt van architectonische kwaliteit. Al vroeg in de twintigste eeuw maakte Amsterdam een begin met het opruimen van krotten en krottenwijken. Tijdens de Tweede Wereldoorlog valt de woningbouw helemaal stil. Ook in Amsterdam worden vele huizen verwoest. De bezetter introduceert een bevriezing van de huurprijzen, waardoor het onderhoud van huurwoningen sluitpost wordt. Ook daardoor worden uiteindelijk vele huizen verwoest. Na 1945 wordt alom voorrang gegeven aan het bouwen en repareren van bedrijfsgebouwen en de aanleg van havens en autowegen. Pas na 1948 komt de woningbouw enigszins op gang. Het nationale tekort was toen opgelopen tot 300.000 woningen. Objectsubsidies werden door het Rijk ingezet, alsmede rijksleningen om de bouw van woningen te stimuleren. Dat was hard nodig want de huurprijsbeheersing maakte een verantwoorde en rendabele exploitatie zonder rijkssteun nagenoeg onmogelijk. De Amsterdamse woningvoorraad werd in die tijd gedomineerd door particuliere huurwoningen die vooral bedoeld waren als pensioenvoorziening voor de oude dag. Door het gevoerde huurbeleid kwam hiervan weinig terecht. In de jaren vijftig en zestig kwam alom de woningbouw op gang. In 1963 werd het kabinetMarijnen gevormd met minister Bogaers (KVP) als minister van Volkshuisvesting, die de woningnood te lijf ging op basis van de Nota Pluriform en expansief bouwbeleid (1963). Bogaers stimuleerde niet-traditionele, arbeidsbesparende woningbouwsystemen om de nieuwbouw van woningen op te stuwen. In de jaren zestig en zeventig brak de lift door en daarmee vond de sprong plaats van middelhoog- naar hoogbouw, en van portiek- naar galerijwoningen. In 1964 werd een jaarproductie van 100.000 woningen bereikt. In 1964 werd het kabinet-Marijnen opgevolgd door het kabinet-Cals, opnieuw met Bogaers als bouwminister (1964-1966). Wederopbouw Het Algemeen Uitbreidingsplan Amsterdam vormde jarenlang het kader voor de uitbreiding van de stad met steeds weer nieuwe woonwijken. In 1952 opende koningin Juliana de eerste tuinstad: Slotermeer. Marktpartijen zagen meestal geen overtuigend verdienmodel in de gesubsidieerde en gereguleerde woningbouw en lieten het grotendeels afweten. De wederopbouwperiode 19501970 was de bloeiperiode van de woningcorporaties. Dat gold voor heel Nederland, maar in versterkte mate voor Amsterdam. Ook zonder periodieke Woonvisie en jaarlijkse prestatieafspraken was de samenwerking tussen gemeente en woningcorporaties innig, waarbij het Rijk de corporaties via de financiële koorden in hun greep bleven houden. Het aandeel sociale huurwoningen was in de nieuwbouw elk jaar zeer hoog. Het erfpachtstelsel leverde in Amsterdam de basis voor een extra sturende rol van de gemeente. Stadsvernieuwing Na de oorlog viel in de wederopbouwperiode de nadruk voluit op de nieuwbouw van woningen. De dominante eigendomsverhouding in de vooroorlogse voorraad was de 4
particuliere huursector. Door het stringente huurbeleid en door de splitsingsverboden ontstonden hier toenemende onderhoudsachterstanden, uitmondend in verloedering en verpaupering van buurten en wijken. In de jaren zestig werden sanerings- en herstructureringssubsidies gemobiliseerd, waardoor de sloop van woningen werd gestimuleerd. Eind jaren zestig bereikten de sloopcijfers in Nederland en Amsterdam een recordhoogte. Op nationaal niveau zorgde het kabinet-Den Uyl voor een keerpunt, dankzij het trio Gruijters, Van Dam en Schaefer. Met name Jan Schaefer wist een omslag van sloop naar renovatie te forceren in de stadsvernieuwing. Aanvankelijk liep Amsterdam in de stadsvernieuwing niet voorop. Rotterdam had het voortouw genomen met wethouder Jan van der Ploeg die duizenden particuliere huurwoningen opkocht en ‘om niet’ in beheer gaf bij de woningcorporaties. In Rotterdam vormde de Verordening Organisatie Stadsvernieuwing het kader waarbij aan de bewoners een verregaande invloed werd toegekend. In Amsterdam laten de jaren zestig en zeventig een schokkende verpaupering zien van de binnenstad. Bestuurders als Han Lammers willen de oude wijken platgooien, maar de bewoners komen in het geweer. De opstand in de Nieuwmarktbuurt van 1975 betekent het keerpunt. Groeikernenbeleid Ruimtelijke ordening was in de naoorlogse decennia vooral een kwestie van growth management. De kernvraag was steeds: waar vinden we plaats voor de bouw van nieuwe woningen? In de jaren zeventig werd in de Nederlandse ruimtelijke ordening het groeikernenbeleid geïntroduceerd. Niet langer mikte men op een continue uitbreiding van de grote steden, maar men concentreerde de groei op enige afstand van de centrale stad in groeikernen en groeisteden. Dat betekende een groeispurt voor plaatsen als Purmerend, Almere en Lelystad. Het net ingepolderde Flevoland bood vooral voor Amsterdam expansieruimte. De woonfunctie liep wèl over van centrale stad naar groeikern, de werkgelegenheid nauwelijks. Gevolg: een toenemende pendel tussen groeikernen aan de Noord- en Oostkant van Amsterdam, Schiphol en Amstelveen, waar de werkgelegenheid zich concentreerde. IJ-oevers of Zuidas? In deze periode ontbrandde zich een conflict tussen planologen en marktpartijen. De planologen wilden vooral de IJ-oever ontwikkelen, de marktpartijen hadden een voorkeur voor de ontwikkeling van de Zuidas, tussen Amsterdam en Schiphol. Aanvankelijk leek het alsof de marktpartijen het pleit in hun voordeel beslechtten: de omgeving van het NS-station Amsterdam-Zuid werd in de vaart der volkeren opgestuwd. Dit station werd zelfs genoemd als belangrijkste HSL-station in Amsterdam. Uiteindelijk werd het èn/èn: zowel de Zuidas als de Zuidelijke IJ-oevers kwamen tot ontwikkeling, ieder met eigen kwaliteiten. VINEX-beleid Het groeikernenbeleid werd omstreeks 1990 ingewisseld voor het VINEX-beleid: opnieuw werd de nieuwbouw geconcentreerd, maar nu dichterbij de stad dan de groeikernen, soms zelfs ìn de stad (zoals de Kop van Zuid in Rotterdam). IJburg kwam tot ontwikkeling nadat daar nieuw land was gemaakt. Nu staat vooral de herontwikkeling en herstructurering van Amsterdam-Noord op het programma, inclusief een verbetering van de verbindingen tussen IJ-oevers, onder meer door de aanleg van de Noord-Zuidlijn.
5
In het midden van de jaren zestig telde Amsterdam 870.000 inwoners: een voorlopig record. Sindsdien daalt het inwonertal van de hoofdstad jaar in jaar uit door de trek van gezinnen naar de suburb en de groeikernen. In Amsterdam werden de termen ‘compacte stad’ en ‘bouwen voor de buurt’ uitgevonden en toegepast, aanvankelijk vooral op papier. Bijlmermeer In 1969 was de eerste paal geslagen voor de Bijlmerflats. Deze wijk is bedoeld als een hoogwaardige, hypermoderne woonplek voor doorstromers, maar de wijk blijkt allerminst populair te zijn bij het grote publiek. Als Suriname onafhankelijk wordt, migreren veel Surinamers naar Nederland en vestigen zich op grote schaal in de Bijlmer, dat zich transformeert tot klein-Paramaribo. De uitkeringsafhankelijkheid en werkloosheid bereiken in de Bijlmer een grote hoogte. Drugsverslaving verbreidt zich hier snel en maakt van de parkeergarages lugubere en onveilige hangplekken. Uiteindelijk komt een kwart van de woningen in de Bijlmer leeg te staan. Dat is het sein voor een spectaculaire, kostbare en ook geslaagde herstructurering van de Bijlmer. Kraakbeweging Eind jaren zeventig raakte Amsterdam in de greep van de kraakbeweging. De combinatie van wachtlijsten en leegstand is vooral voor jongeren onverteerbaar. In 1976 telde de stad 700 kraakpanden met ongeveer 5000 bewoners. Amsterdam was nu de kraakhoofdstad van de wereld. Tijdens de kroning van Beatrix, op 30 april 1980 leverden krakers en sympathisanten een veldslag met de politie (‘geen woning, geen kroning’). Daarna verloor de kraakbeweging een groot deel van haar goodwill. Inmiddels maakt de wet Kraken en Leegstand kraken illegaal. Jan komt In de periode vóór de Amsterdamse gemeenteraadsverkiezingen van 1978 hing de binnenstad vol met plakkaten, voorzien van de tekst ‘Jan komt’. Van 1978 tot 1984 was Jan Schaefer wethouder Stadsvernieuwing. In 1978 had zich in de Amsterdamse PvdA een paleisrevolutie voltrokken. Een groep jonge politici kon de verloedering en leegloop van de stad niet langer aanzien. Zij wilden dat Amsterdam geen kopie werd van de Londense City. Kleinschaligheid moest voorop staan. Jan Schaefer werd wethouder. Voor hem brak een gouden periode aan waarin deze moderne Wibaut zijn ideeën, na zijn beleid als staatssecretaris 1973-1977, op Amsterdams niveau, kon verwezenlijken. Grootschalige sloopplannen verdwenen van tafel. Het stadsherstel kwam tot ontwikkeling. In 1984 bereikt ook het nieuwbouwvolume van Amsterdam een recordhoogte van bijna 10.000 woningen. Schaefer: ‘Als je honderd problemen tegelijk op wilt lossen, heb je er honderd-en-een’. Toch heeft Schaefer zelf laten zien dat het mogelijk is om honderd problemen gelijk aan te pakken. Niet alleen was Jan Schaefer de motor achter de Amsterdamse stadsvernieuwing. Dankzij hem werd ook het geboortehuis van Johan Cruijff gespaard, een sterk onderschatte prestatie. Maar ook joeg Schaefer de Amsterdamse woningproductie op met als gevolg dat vanaf 1975 en na een dieptepunt van 675.000 inwoners, de hoofdstad qua inwonertal weer begon te groeien na een langdurige bevolkingskrimp. In 1983 was Amsterdam, dankzij het strenge beleid van wethouder Etty (PvdA) de verfoeide artikel 12-status na acht jaar kwijtgeraakt.
6
Louis Genet Van 25 januari tot 2 februari 1992 nam ik deel aan de Wereldbank Conferentie ‘Housing Indicators’ in Nairobi, als rapporteur van Nederland. Ik bracht cijfers in over de volkshuisvesting in Amsterdam. Dat maakte indruk. Amsterdam telde toen 10% koopwoningen. Beijing had hetzelfde percentage en daarmee waren Amsterdam en Beijing de hoofdsteden met het hoogste aandeel huurwoningen. In dat zelfde jaar organiseerde het OTB samen met de Wereldbank het internationale congres over Housing Indicators. Sinds dat jaar heeft Beijing zijn publieke huurwoningvoorraad met hoge kortingen aan de bewoners verkocht. Het aandeel koopwoningen is daar nu ongeveer 70%. In Amsterdam ging de ontwikkeling geleidelijker. Het aandeel koopwoningen is nu 28%. Het voorgaande laat zien hoe een internationale vergelijking gegevens over een stad als Amsterdam in perspectief plaatst. In 1986 volgde Louis Genet Jan Schaefer op. In 1988 verscheen zijn nota ‘Wonen naar wens’. Genet koos voor meer differentiatie in de wijk naar eigendomscategorie en huur/prijsklasse. In de stadsvernieuwingsbuurten werden koopwoningen gerealiseerd. Splitsingsverboden werden opgeheven. Voor nieuwe koopappartementen bleef de belangstelling bescheiden; voor eengezinshuizen was de belangstelling groot. Het aandeel koopwoningen steeg van 13% in 1998 naar 24% in 2004. Inmiddels is het percentage 28: een ongekend hoog aandeel vergeleken met de jaren negentig (10%), maar nog wel veel lager dan het Nederlands gemiddelde (circa 60%). Duco Stadig Duco Stadig, de opvolger van Louis Genet, wilde de woningproductie weer opkrikken die na Jan Schaefer wat was weggezakt en door de financieel-economische crisis van 2007 nieuwe klappen kreeg. Arthur Verdellen werd aangesteld als woningbouwregisseur. Stadig paste de residuele grondwaarde toe en introduceerde de bouwenveloppe. Hij schreef de nota ‘De grote vereenvoudiging’. In 2007 (een jaar na het aftreden van Stadig in 2006) werden 6346 woningen opgeleverd: de hoogste nieuwbouwproductie sinds Jan Schaefer. In de periode 2011-2014 fluctueerde de jaarproductie tussen 2500 en 3300 woningen. Wel werd bereikt dat aan de Amsterdamse grachtengordel de Unesco-werelderfgoedstatus werd toegekend. Metropoolregio Amsterdam Onder leiding van Dirk Frieling had zich inmiddels een discussie ontwikkeld over de Deltametropool. Later kregen de Noord- en Zuidvleugel meer aandacht. De Metropoolregio Amsterdam werd gevormd, gevolgd door de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag. De volgende honderd jaar Dit brengt mij bij het tweede deel van mijn presentatie: de volgende honderd jaar volkshuisvesting in Amsterdam. Daarbij leg ik de nadruk op de situatie vandaag, een aantal strategische ontwikkelingen die om een beleidsantwoord vragen en enkele voorlopige toekomstperspectieven. Amsterdam als succesformule Amsterdam anno nu is bijzonder populair. De zorgelijke jaren van stadsvernieuwingsproblemen en stedelijke vernieuwingsopgaven liggen achter ons. AirBnB-gasten vergroten de druk op de woningvoorraad. Op hoogtijdagen (Sail, Koningsdag, intocht Sinterklaas, kampioenschap Ajax) is crowd management nodig om de menigte te beteugelen. De bestaande woningvoorraad bepaalt de oplossingsruimte voor de toekomst in hoge mate. Een verdere groei van de stad ligt voor de hand, vooral dankzij immigratie van starters in binnen-
7
en buitenland. De vastgoedprijzen in de binnenstad zullen – met golfbewegingen – omhoog vliegen (CPB & TBL, 2015). Als het beginsel van de ongedeelde stad de gemeente lief is, zullen afspraken met corporaties moeten worden gemaakt om in bepaalde delen van de centrale stad het wonen betaalbaar te houden voor huishoudens met een bescheiden inkomen. Ook aan vermogende huishoudens die veel in het wonen willen en kunnen investeren, zal de centrale stad ruimte moeten bieden. Naar een flexibele woningvoorraad Per 1.1.2015 bestaat de Amsterdamse woningvoorraad voor 28% uit koopwoningen, voor 27% uit particuliere huurwoningen en 45% uit corporatiebezit. De woningvoorraad zal zoveel mogelijk de vraag moeten volgen. De verschillen in inkomens en vermogens zullen toenemen, dus ook de verschillen in woonkwaliteit. Naast een groeiend, doch beperkt aantal zeer dure woningen zal er voor een groot deel van de stadsbevolking, wellicht zelfs meer dan de helft, een betaalbare, beknopte woning nodig zijn, binnen de stad goed bereikbaar, waar niet alleen wordt gewoond, maar ook wordt gewerkt, gestudeerd, getelebankierd, gewebwinkeld etc. De woningvoorraad zal vóór alles flexibel moeten zijn. Vermoedelijk zullen bedrijven als Ikea, Bruijnzeel en de Baderie daaraan een grotere bijdrage leveren dan de traditionele bouwbedrijven. De bewoners zullen mobieler zijn dan ze nu zijn en zullen niet willen worden lastiggevallen door verhuisbarriѐres. Een groot deel van de bewoners wil geen risico’s lopen door het aangaan van een hypothecaire lening en wil de handen vrijhouden. Naar een gelijk speelveld Als het rijksbeleid voldoende eigendomsneutraal is, zal het huren veel populairder blijken te zijn dan we nu denken. Hier liggen dan ook de aanknopingspunten voor urgente beleidswijzigingen op rijksniveau: het heroverwegen van die beleidsinstrumenten die het gelijke speelveld aantasten tussen sociale huur, commerciële huur en koop. Dus: wѐg met de verhuurderheffing, weg met kunstmatig lage huren, wѐg met de fiscale voordelen voor de bewoner-eigenaar (saldo hypotheekrenteaftrek en huurwaardeforfait) en een sterker accent op een solide inkomensafhankelijke woontoeslag voor huurders en bewoner-eigenaren wier woonuitgaven onbetaalbaar dreigen te worden. Gezien de populariteit van Amsterdam, zal het wonen in de hoofdstad nooit goedkoop zijn. Op de woningmarkt van Amsterdam passen geen kiloknallers. Voor een sociale huursector blijft ook (en juist) in Amsterdam een belangrijke taak weggelegd: een grote rol is nodig van woningcorporaties: fatsoenlijke verhuurders die zich niet bezondigen aan risicoselectie. Voor de gemeentelijke Woningdienst, of straks wellicht de Afdeling Wonen van de Metropoolregio Amsterdam, liggen er ook de komende eeuw vele taken te wachten.
Literatuur Centraal Planbureau & Planbureau voor de Leefomgeving, 2015, Nederland in 2030 en 2050: twee referentiescenario’s, Den Haag (CPB/PBL). Gemeente Amsterdam, Afdeling Wonen, 2015, Op de schouders van reuzen. 100 jaar Gemeentelijke Volkshuisvesting, Amsterdam (Gemeente Amsterdam). Pooley, Colin G. (ed.), 1992, Housing Strategies in Europe 1880-1930, Leicester, London & New York (Leicester University Press).
8
