SERV_ADV_20100120_erfgoedtoets
Advies Onroerenderfgoedtoets
20 januari 2010
Adviesvraag: ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets ontwerpbesluit houdende wijziging van het besluit betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning. Adviesvrager: Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand Philippe Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport Ontvangst adviesvraag: 5 januari 2010 en 8 januari 2010 Adviestermijn: 30 dagen Goedkeuring dagelijks bestuur SERV: 13 januari 2010 Goedkeuring/bekrachtiging raad: 20 januari 2010
2
SERV_ADV_20100120_erfgoedtoets
Brussel, 20 januari 2010 ref. De heer BOURGEOIS Geert Viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand Arenbergstraat 7 1000
BRUSSEL
Betreft : Adviesvraag Erfgoedtoets Geachte heer, Op 5 januari 2010 heeft u de SERV om advies gevraagd over het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets en het daarmee verband houdende ontwerpbesluit houdende wijziging van het besluit betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning. Als bijlage vindt u het advies van de SERV over deze beide ontwerpen van besluit. De SERV ondersteunt de invoering van een onroerenderfgoedtoets. Toch staat de voorgestelde regeling nog niet helemaal op punt. Met name heeft de SERV nog bemerkingen bij het toepassingsgebied, de organisatie en toepassing van de erfgoedtoets en de administratieve lasten en proceduretermijnen. Bovendien zijn er nog problemen met de inventaris van het bouwkundig erfgoed waaraan de erfgoedtoets is gekoppeld. De raad rekent er dan ook op dat de resterende onduidelijkheden en knelpunten die in het advies worden vermeld worden weggewerkt. Ik hoop u hiermee van dienst te zijn geweest, Hoogachtend,
Pieter Kerremans administrateur-generaal
Peter Leyman voorzitter
Brussel, 20 januari 2010 ref. De heer MUYTERS Philippe Minister Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport Koning Albert II-laan 19 1210
BRUSSEL
Betreft : Adviesvraag Erfgoedtoets Geachte heer, Op 8 januari 2010 heeft u de SERV om advies gevraagd over het ontwerpbesluit houdende wijziging van het besluit betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning. Dat ontwerp werd ook eerder, op 5 januari 2010, door de Viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand voor advies aan de SERV bezorgd, samen met het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets die daarmee verband houdt. Als bijlage vindt u het advies van de SERV over deze beide ontwerpen van besluit. De SERV ondersteunt de invoering van een onroerenderfgoedtoets. Toch staat de voorgestelde regeling nog niet helemaal op punt. Met name heeft de SERV nog bemerkingen bij het toepassingsgebied, de organisatie en toepassing van de erfgoedtoets en de administratieve lasten en proceduretermijnen. Bovendien zijn er nog problemen met de inventaris van het bouwkundig erfgoed waaraan de erfgoedtoets is gekoppeld. De raad rekent er dan ook op dat de resterende onduidelijkheden en knelpunten die in het advies worden vermeld worden weggewerkt. Ik hoop u hiermee van dienst te zijn geweest, Hoogachtend,
Pieter Kerremans administrateur-generaal
Peter Leyman voorzitter
2
SERV_ADV_20100120_erfgoedtoets
Inhoud 1.
Inleiding ....................................................................................................................... 2
2.
Toepassingsgebied ..................................................................................................... 3
3.
Inventaris van het bouwkundig erfgoed .................................................................... 3
4.
Organisatie en toepassing van de erfgoedtoets ....................................................... 5
5.
Administratieve lasten en proceduretermijnen ......................................................... 6
1. Inleiding Op 5 januari 2010 werd de SERV door de Viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand om advies gevraagd over het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets en het daarmee verband houdende ontwerpbesluit houdende wijziging van het besluit betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning. Dat laatste ontwerp werd op 8 januari 2010 nogmaals door de Minister Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport voor advies aan de SERV bezorgd. De erfgoedtoets werd ingevoerd door het decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings, - vergunningen- en handhavingsbeleid, met name als een nieuw artikel 12/2 van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten, stadsen dorpsgezichten. Dat artikel bepaalt dat een stedenbouwkundige vergunning voor het slopen van als bouwkundig erfgoed geïnventariseerde constructies slechts kan worden afgeleverd na een algemene onroerenderfgoedtoets. Dit geldt enkel voor constructies uit de vastgestelde inventaris die niet zijn opgenomen in de lijst van het beschermd erfgoed. Voor beschermd erfgoed gelden andere regels. De beide ontwerpbesluiten waarover de raad om advies werd gevraagd regelen de operationalisering daarvan in de wetgeving onroerend erfgoed resp. in de wetgeving ruimtelijke ordening. In het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets is die toets opgevat als een verplicht gemotiveerd advies in het kader van normale vergunningsprocedure van de entiteit van het agentschap RO-Vlaanderen die met de zorg voor het onroerend erfgoed belast is. Het ontwerpbesluit tot wijziging van het besluit betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning regelt de informatie die met het oog op de erfgoedtoets bijkomend door de aanvrager van een vergunning moet worden versterkt. De raad ondersteunt de invoering van een onroerenderfgoedtoets, maar heeft nog bemerkingen bij het toepassingsgebied, de inventaris van het bouwkundig erfgoed, de organisatie en toepassing van de erfgoedtoets en de administratieve lasten en proceduretermijnen. Zij worden hierna toegelicht.
2
2. Toepassingsgebied De erfgoedtoets is volgens artikel 12/2 van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten, stads- en dorpsgezichten en volgens het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets van toepassing op alle vergunningsaanvragen voor het slopen van een constructie die opgenomen is in de inventaris van het bouwkundig erfgoed. Het ontwerpbesluit vereist echter dat de aanvrager van de vergunning extra informatie (art. 1, 2, 3 en 5) en een extra kopie van het volledige aanvraagdossier (art. 6) toevoegt als de aanvraag betrekking heeft op “het geheel of gedeeltelijk slopen van een constructie die opgenomen is in de inventaris van het bouwkundig erfgoed”. Deze bepaling lijkt niet overeen te komen met de bepaling in het voormelde decreet en het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets, waar enkel sprake is van het slopen van een constructie en niet van het gedeeltelijk slopen. Indien in het decreet met slopen het volledig slopen wordt bedoeld, zorgt de bepaling in het ontwerpbesluit voor onnodige extra administratieve lasten voor de aanvrager van een vergunning. Er moet immers extra informatie en een extra kopie worden overgemaakt voor ingrepen waarop de erfgoedtoets geen betrekking heeft. Bovendien kan volgens de SERV het toepassingsgebied dat decretaal is vastgelegd niet worden verruimd door een uitvoeringsbesluit. In elk geval is het begrip slopen niet gedefinieerd, noch in de voorgelegde ontwerpbesluiten, noch in het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten, stads- en dorpsgezichten. In de gecoördineerde decreten Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening komt het begrip zelfs niet voor.
3. Inventaris van het bouwkundig erfgoed De onroerenderfgoedtoets is van toepassing op alle vergunningsaanvragen voor het slopen van een constructie die opgenomen is in de inventaris van het bouwkundig erfgoed. Die inventaris werd op 14 september 2009 voor de eerste keer vastgesteld door de administrateurgeneraal van het Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed en verscheen in het staatsblad. De inventaris is ook beschikbaar op http://inventaris.vioe.be/portaal. De lijst bevat momenteel ongeveer 66.000 gebouwen, en er komen er steeds nieuwe bij. De intentie is om minstens jaarlijks een actuele lijst vast te stellen. Er zijn (vandaag al) meerdere rechtsgevolgen van zodra een gebouw is opgenomen in de inventaris:
3
1. Om een gebouw uit de vastgestelde lijst af te breken is altijd een stedenbouwkundige vergunning nodig. Bij het al dan niet toekennen van de vergunning moet de erfgoedwaarde van het gebouw mee in rekening worden gebracht1 (cf. de voorliggende erfgoedtoets). 2. er is een stedenbouwkundige vergunning nodig voor het plaatsen van zonnepanelen of zonneboilers. De erfgoedwaarde van deze panden moet worden afgewogen in de motivatie voor het al dan niet toekennen van deze vergunning2. 3. Zonevreemde gebouwen uit de lijst kunnen vlotter een nieuwe functie krijgen3. 4. Gebouwen uit de lijst mogen afwijken van de normen op het gebied van energieprestatie en binnenklimaat voor zover die afwijking nodig is om de erfgoedwaarde van het pand in stand te houden4. 5. In de sociale woningbouw geldt de 80% regel niet. Dat is de regel dat kosten voor renovatie maximum 80% mogen bedragen van de prijs voor een nieuwbouw van dezelfde omvang, anders moet het gebouw worden gesloopt en vervangen door nieuwbouw5. Gelet op de belangrijke rechtsgevolgen die gekoppeld zijn aan de inventaris (en die mogelijks in de toekomst nog zullen uitbreiden), vraagt de SERV dat de knelpunten met de huidige inventaris worden aangepakt. De raad denkt dan onder meer aan:
De criteria voor opname in de inventaris. De selectie van het bouwkundig erfgoed gebeurt op basis van de historische, artistieke, industrieel-archeologische, volkskundige, wetenschappelijke of algemeen socio-culturele waarde, en dat niet object per object maar van binnen een groep van gebouwen of objecten in een bepaalde regio of gemeente. Er is evenwel onduidelijkheid over (de toepassing van) deze criteria, en concreet ook over de implicaties ervan in het licht van de rechtsgevolgen. Bovendien kan de rechtsgelijkheid ernstig in het gedrang komen, onder meer omdat de criteria in de praktijk verschillend toegepast lijken te worden afhankelijk van de gemeente. De juistheid van gegevens van de inventaris. De recent vastgestelde inventaris blijkt niet helemaal actueel en correct te zijn. Een aantal gebouwen opgenomen in de inventaris bestaan momenteel niet meer. De informatieverstrekking aan de betrokken eigenaars. Zij werden en worden vandaag niet op de hoogte gesteld wanneer hun gebouw wordt opgenomen in de inventaris.
Decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten, stads- en dorpsgezichten, art. 12/2., Besluit van de Vlaamse regering van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, art. 3, 5°a) en art. 3, 8°, b). 3 Besluit van de Vlaamse regering van 28 november 2003 tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, art. 10. 4 Decreet van 22 december 2006 houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat en tot wijziging van artikel 22 van het REG-decreet, art. 7, 1°. 5 Besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 houdende de financiering van de sociale huisvestingsmaatschappijen voor de realisatie van sociale huurwoning en de daaraan verbonden werkingskosten, art. 7. 1 2
4
De beroepsmogelijkheden. Nu de rechtsgevolgen van de inventaris duidelijk zijn en groter worden, en gelet op de onduidelijkheid over de (toepassing van de) criteria voor opname in de inventaris, wordt de mogelijkheid om beroep aan te tekenen tegen beslissingen om een pand al dan niet op te nemen in de inventaris belangrijker. Vandaag is er juridisch geen administratief beroep voorzien tegen de opname van bouwkundig erfgoed in de inventaris. Dat betekent dat er enkel de mogelijkheid blijft via een rechtszaak of procedure bij de Raad van State. De rechtszekerheid. Art. 12/1 van het decreet van 3 maart 1976 stelt dat de Vlaamse Regering de inventaris van het bouwkundig erfgoed moet vaststellen. In de praktijk is dat door de administrateur-generaal van het Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed gebeurd. Er kunnen bovendien vragen worden gesteld bij de opportuniteit om rechtsgevolgen te koppelen aan een inventaris die op geen maatschappelijke/politieke toets hebben doorstaan. Dit kan het draagvlak voor het erfgoedbeleid ondergraven.
4. Organisatie en toepassing van de erfgoedtoets In het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets is die toets opgevat als een verplicht gemotiveerd advies in het kader van normale vergunningsprocedure van de entiteit van het agentschap RO-Vlaanderen die met de zorg voor het onroerend erfgoed belast is. Volgens de SERV moet het duidelijk zijn dat de onroerenderfgoedtoets niet bindend is. De eventuele onroerenderfgoedwaarde moet immers door de vergunningverlenende overheid afgewogen kunnen worden ten opzichte van andere doelstellingen en belangen die gekoppeld zijn aan de vergunningsaanvraag. Het is aan de vergunningverlener en niet aan een sectorale adviesinstantie om de verschillende adviezen, doelstellingen en belangen af te wegen. Het ontwerpbesluit betreffende de onroerenderfgoedtoets creëert hierover onduidelijkheid door in artikel 2 §3 te vereisen dat het advies van het agentschap RO-Vlaanderen steeds moet voorgesteld worden om ofwel 1° de vergunning te weigeren; 2° het afleveren van de vergunning onder bepaalde voorwaarden toe te staan; 3° de vergunning af te leveren. De raad verkiest een formulering die meer tegemoet komt aan de idee van afweging van doelstellingen6. De nota aan de Vlaamse regering creëert ook verwarring over de procedure die zal worden gevolgd. Hij vermeldt dat het Agentschap RO-Vlaanderen haar advies zal verlenen aan de stedenbouwkundige ambtenaar die vervolgens een gemotiveerd advies voorlegt aan de vergunningverlener. Dit strookt niet met de procedure die is opgenomen in de gecoördineerde decreten Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. 6
Bijvoorbeeld: “§3. Op basis van het onderzoek en de omstandige omschrijving van de erfgoedwaarden brengt de adviesverlener een gemotiveerd advies uit ten behoeve van de vergunningverlener.”
5
Tot slot meent de SERV ook hier dat - net zoals voor de inventaris zelf - de criteria om te adviseren over het al dan niet toekennen of weigeren van de vergunning onduidelijk zijn. De bepalingen opgenomen in het besluit betreffen hoofdzakelijk de procedurele regeling van de erfgoedtoets. Ze gaan niet of nauwelijks in op de inhoudelijke regeling van de toets. De Raad vraagt dan ook dat dit nader wordt uitgewerkt, zodat de criteria duidelijk zijn en er meer garanties zijn voor de correcte en eenvormige toepassing ervan.
5. Administratieve lasten en proceduretermijnen De raad vraagt aandacht voor het vermijden van onnodige administratieve lasten voor vergunningsaanvragers en de overheid zelf. Het ontwerpbesluit tot wijziging van het besluit betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning vereist immers dat de aanvrager van de vergunning zowel extra informatie (art. 1, 2 en 5) als een extra kopie van het volledige aanvraagdossier (art. 6) toevoegt als de aanvraag betrekking heeft op het geheel of gedeeltelijk slopen van een constructie die opgenomen is in de inventaris van het bouwkundig erfgoed. De SERV vraagt dat beter wordt nagegaan of deze bijkomende administratieve lasten noodzakelijk en evenredig zijn, en wat ze in de praktijk concreet betekenen in de vorm van extra tijd en kosten voor zowel de vergunningsaanvragers als de overheid. In de RIA over het ontwerpbesluit is dit immers niet gebeurd. Zo vraagt de raad zich af of het voor de beoordeling van de erfgoedwaarde wel noodzakelijk is dat de vergunningaanvrager een extra kopie van het volledige aanvraagdossier bezorgt. Verder wijst de raad op de extra administratieve lasten indien de regeling ook betrekking zou hebben op gedeeltelijke sloop (cf. supra). Daarnaast moet worden nagekeken of de bepalingen stroken met het principe dat de overheid geen gegevens meer opvraagt die al beschikbaar zijn, in concreto bijvoorbeeld gelet op de foto’s van het gebouw die reeds in de inventaris aanwezig zijn. Een nadere evaluatie van de administratieve formaliteiten is bijgevolg noodzakelijk. Het gemotiveerd advies moet, conform artikel 4.7.16. van de Vlaamse Codex, worden uitgebracht binnen een vervaltermijn van 30 dagen, ingaand de dag na deze van ontvangst van de adviesvraag. Indien deze termijn wordt overschreden kan aan de adviesvereiste worden voorbijgegaan. De Raad vraagt dat erop wordt toegezien dat de invoering van de erfgoedtoets ook in de praktijk niet leidt tot vertragingen in de vergunningsprocedure.
6
