SEPTEMBER 1981 ESC - 15 DE WERKGELEGENHEIDSEFFECTEN VAN HET NATIONAAL ISOLATIE PROGRAMMA J.J.C. BRUGGINK

SEPTEMBER 1981 ESC - 15

DE WERKGELEGENHEIDSEFFECTEN VAN HET NATIONAAL ISOLATIE PROGRAMMA

J.J.C. BRUGGINK

3

VOORWOORD

Dat zowel energieproblematiek als werkgelegenheidsproblematiek een centrale plaats innemen bij het vaststellen van het Nederlandse overheidsbeleid behoeft geen nader betoog. Het belang van een zorgvuldige analyse van ontwikkelingen op het raakvlak van energiebeleid en werkgelegenheid ligt dan ook voor de hand. Naar aanleiding van een oriënterend gesprek met het secretariaat van de voorlopige Algemene Energie Raad over de mogelijke uitvoering van een korte studie over de werkgelegenheidseffecten van energiebeleidsopties, besloot het Energie Studie Centrum een eerste bijdrage in die richting te leveren met een gedetailleerde analyse van de werkgelegenheidsaspecten van het Nationaal Isolatie Programma. In januari ]980 werd een enquête gehouden onder isolatiebedrijven. Op grond van de verkregen informatie verscheen in juli ~980 een voorlopig rapport. In de voorliggende, definitieve versie zijn nogal wat wijzigingen en aanvullingen opgenomen mede naar aanleiding van de verlaging van subsidiepercentages in november 1980. Aldus blijft de actualiteit en beleidsrelevantie van het rapport gehandhaafd. Voor de lezer, die zich minder wil verdiepen in de details van het onderzoek, vermelden wij, dat het ~nleïdende hoofdstuk en het samenvattende hoofdstuk onafhankelijk van de overige hoofdstukken gelezen kunnen worden om een beeld te krijgen van de hoofdlijnen van onderzoek en de voornaamste conclusies. De lezer, die juist bijzonder belang stelt in de details van de analyse, wordt geattendeerd op de voetnoten, omdat terwille van de leesbaarheid daarin de gebruikte formules en kwanti~atieve veronderstellingen zijn gedoeumenteerd.

-4-

ABSTRACT

Thee êmployment implications of the Dutch National Insulation Program

The Dutch National Insulation Program has been in operat~on since July 1978. The Program aims to insulate 2.5 million existing homes in 12.5 years. A 15% subsidy on double glazing and a 25% subsidy on all other types of insulation with a limit of f 1.250,-- per dwelling forms the key motivating force of the program. At an average cost of f 2.400,-- per dwelling this implies a total government investment of f 1.3 billion. Sueh a major claim on the publie budget justifies attention for the effects of the program on employment. It is concluded, that the total employment effects of the present program amount to 51.000 personyears. Presently the home retrofit insulation sector employs about 6.$00 people of whom roughly 35% indirectly. These figures do not include induced employment. Cumulatively, less than 3.500 personyears will be lost in the natural gas production and distribution industr~es~ while roughly 46.000 personyears will be gained in the non-energy sectors, because insulation means cost-savings, that will be spent outside the energy sector and thus create employment. The region~l, temporal and qualitative aspects of the resulting labor demand are also considered. Finally, the employment implications of subsidy budget alterations and differentiation of subsidy rates per insulation type are ealeulated using alternative hypotheses about the elasticities of demand for insulationo

KEIWORDS

EMPLOYMENT ENERGY POLICY ENERGY CONSERVATION LABOR REQUIREMENTS RESIDENTIAL SECTOR RETROFIT INSULATION

- 5 -

INHOUDSOPGAVE

BLZ.

VOORWOORD ABSTRACT

INHOUDSOPGAVE

LIJST VAN TABELLEN EN FIGUREN

1. INLEIDING

AUTONOMIE WERKGELEGENREIDSEFFECTEN 2.1. De maximale omvang van na-isolatiewerkzaamheden 2.2. Directe en indirecte werkgelegenheidseffecten 2.2.1. Spouwmuren

14 ]6

2.2.2. Dubbelglas 2.2.3. Voorzetramen, gevelplaten, dak- en vloerisolatie

]9

2.2.4. Conclusies

20

2.3. De werkgelegenheidseffecten van het Nationaal Isolatie Programma 2.4. Inkomenseffecten

3. COMPARATIEVE WERKGELEGENHEIDSEFFECTEN

22 25

27

3.1. Uitgangspunten voor een comparatieve beoordeling

27

3.2. Het werkgelegenheidsverlies in de gassector

28

3.3. De werkgelegenheidswinst in andere sectoren

29

4. WERKGELEGENHEIDSEFFECTEN OVER DE TIJD 4.1. De fasering van het Nationaal Isolatie Programma

31

4.2. De fluctuatie van werkgelegenheidsef£ecten over de tijd

34

5. OVERWEGINGEN AANGAANDE ARBEIDSMARKTOMSTANDIGHEDEN

37

5.1. Regionale overwegingen

37

5.2. Kwalitatieve overwegingen

39

- 6 -

INHOUDSOPGAVE vervolg

BLZ.

6. SUBSIDIEBELEID, WERKGELEGENHEID EN ENERGIEBESPARINGEN 6.~. Achtergrond en algemene opmerkingen 6.2. Subsidiebeleid en prijselasticiteiten

7. SAMENVATTING

REFERENTIES

43 51

57

LIJST VAN TABELLEN EN FIGUREN

BLZ.

Tabellen Omvang en kenmerken van het woningbestand voor na-isolatie naar wo~in~type en bouwjaar

12

2. Maximale oppervlak voor na-isolatiewerkzaamheden naar woningtype en bouwjaar

15

2 2 3. Kosten per m en werkgelegenheid per I00.000 m voor na-isolatiewerkzaamheden

17

4. De werkgelegenheidseffecten van het Nationale Isolatie Programma

23

5. Werkgelegenheid en energiebesparingen als functie van prijselasticiteiten, subsidiebudget en subsidiepercentages

46

Figuren I. Marktpenetratie van na-isolatie in de jaren 1970-2000

33

2. Werkgelegenheidseffecten van na-isolatie in de jaren 1980-2010 3. Subsidiepercentages als functie van budget en prijselastieiteiten

44

4. Optimaliteit van huidige subsidiepercentages als functie van prijselastieiteiten

49

- 8-

-9 -

~. INLEIDING

Het Nationaal Isolatie Progra~~~a (N.I.P.) is van start gegaan op | juli ]978 en loopt tot 3] december 1990]. De doelstelling is gedurende deze periode van ]2,5 jaar~200~000 woningen per jaar te isoleren. Men denkt deze woningen in voldoende mate te kunnen isoleren met een 2 gemiddeld investeringsbedrag van ~ 2.400,-- per woning . Momenteel wordt een bedrag van !5% van de kosten van dubbelglas en 25% van de kosten van de overige voorzieninzen gesuhsidieer~~ tot een maximum van f ].250,-- per woning, waarvan niet meer dan f 750,-- voor dubbelg~as. Over de gehele periode zullen dus 2,5 miljoen woningen ge[soleerd moeten worden voor een totaal ~edr~g van 6 miljard3. Bij handhaving van het huidige subsidiestelsel en een toekomstlg dubbelglasaandeel van 60% betekent dit een totaal beslag van rond f 1,3 miljard op overheidsgelden. Met deze investeringen in isolatie hoopt men een gemiddelde besparing 3 van 650 m aardgas per woning te realiseren ofwel een jaarlijkse totale 3 besparing van meer dan ],6 miljard m na 1990. Wat betreft de werkgelegenheidseffeeten van het N.I.P. heeft men grote verwachtingen. Bij aanvang van het N.I.P. raamden de verantwoordelijke ministers de jaarlijks bij het programma betrokken werkgelegenheid op 4 7.500 manjaren . De doelstelling van dit rapport is dergelijke conclusies zorgvuldig te onderbouwen en verder ui[ te werken. Deze onderbouwing en uitwerking zal verseheidene vormen aannem~n~ In het tweede hoofdstuk be~ kijken we wat de werkgelegenheidseffeeten van na-isolatie zijn, al dan niet in

1. De datum ] juli 1978 kan beschouwd worden als aanvangsdatum, omdat toen het subsidiepercentage en het maximum s~bsidiabele bedrag op de tot Il november ]980 geldende nivgau’s zijn gebracht. 2. Alle bedragen in dit rapport betreffen guldens van 1979. 3. In november ~980 is door de verantwoordelijke minister de verwachting uitgesproken, dat een jaargemiddëlde van 300.000 woningen kan worden bereikt. Zie Tweede Kamer der Staten Generaal, zitting ]980-]98], Kamerstuk ]5080-]9, ’s-Gravenhage, ]] november ]980, pagina 2. Dit betekent ofwel een verkorting van de N.I.P. periode ofwel een verhoging van de doelstelling. Gezien de onzekerheid over de juiste interpretatie van deze verwachting hebben wij gemeend de oorspronkelijke periode en doelstelling nog als uitgangspunt voor dit rapport te moeten nemen. 4. Zie Tweede Kamer der Staten Generaal, zitting ]977-]978, Kamerstuk 15080-], ’s-Gravenhage, 30 juni ]978~ pagina 3.

10-

het kader van het N.I.P., en welke gevolgen variaties in de samenstelling van het pakket isolatiemaatregelen hebben op de werkgelegenheid. We veronderstellen daarbij, dat isolatie-investeringen beschouwd kunnen worden als een autonome impuls voor de werkgelegenheid, d.w.z. dat geen rekening gehouden wordt met compenserende of additionele werkgelegenheidseffecten elders. In het derde hoofdstuk verlaten we deze veronderstelling en vergelijken we de werkgelegenheidseffeeten van isoleren met die van het belangrijkste alternatief, n.l. de nationale gaskraan verder opendraaien. Daarbij gaan we in op een aantal belangrijke macro-economische veronderstellingen, die voor een zinvolle vergelijking van deze twee alternatieven vereist zijn. Bij deze comparatieve benadering berekenen we achtereenvolgens het werkgelegenheidsverlies in de gasdistributie en -produktlebedrijven als gevolg van een geringere afzet en de werkgelegenheidswinst in andere sectoren als gevolg van hogere bestedingen elders door besparingen op de kosten van het gasverbruik. In het vierde hoofdstuk gaan we na, hoe de eerder behandelde autonome en compaíatíeve werkgelegenheidseffecten over de tijd verdeeld zijn teneinde een beeld te krijgen van de continulteit in de tot stand gekomen arbeidsplaatsen. In het vijfde hoofdstuk komen de regionale en kwalitatíeve aspecten van arbeidsplaatsen in de na-isolatie aan de orde, De werkloosheid is zeer ongelijk verdeeld over regio’s en bevolkingsgroepen. Oplossing van werkgelegenheidsvraagstukken vereist niet alleen een kwantitatieve aansluiting van arbeidsvraag en -aanbod, maar ook een kwalitatieve aansluiting. Deze kwalitatieve aansluiting moet ook voor de gecreëerde arbeidsplaatsen in de na-isolatie bekeken worden. In het zesde hoofdstuk bekijken we tot slot wat voor belang de gevonden cijfers zouden kunnen hebben voor de belaidsbepalin~ inzake subsidiedifferentiatie. Daarbij geven we duidelijk aan met welke overwegingen in het beleid rekening gehouden moet worden. Daarnaast presenteren we enkele illustratieve berekeningen van werkgelegenheids- en besparingseffecten als functie van subsidiebudget, suòsidiepercentages en prijselasticiteiten. De voornaamste conclusies van het rapport worden vervolgens samengevat in het laatste hoofdstuko

2. AUTONOME WERKGELEGENHEIDSEFFECTEN

2.1. De maximale omvang van na-isol~tiewerkzaamheden Het woningbestand dat voor na-isolatie in aanmerking kon komen per |-7-1978 en de verdeling ervan over woningtype en bouwjaar staan vermeld in tabel I, kolom I. We mogen veronderstellen, dat vrijwel alle nieuwbouw per I-7-]978 voldoet aan hoge isolatienormen en derhalve niet voor na-isolatie in de komende jaren in aanmerking gaat komen1~ Om de omvang te bepale~ van de isolatiewerkzaamheden die verricht moeten worden om dit bestand volledig te isoleren~ moeten we beschikken over gegevens betreffende de kwaliteit van deze woningvoorraad in termen van gevel-, raam-~ dak- en vloerkarakteristieken. Deze gegevens, gebaseerd op berekeningen van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Orden¤ng, staan in de kolommen 2 t/m 9 van tabel I. Met behulp van deze gegevens kunnen we nu het in beginsel te isoleren oppervlak voor de verschillende cate~orieënwerkzaamheden uitreke~en. De resultaten worden gepresenteerd in tabel 2. Om de maximum omvang van het te isoleren oppervlak vast te stellen moeten we hier nog van aftrekken het reeds ge~soleerde gedeelte en het niet uitvoerbaar geachte gedeelte° Gegevens over de omvang van de reeds verrichte werkzas.mheden ontlenen we aan het Basisonderzoek Aardgas Kleinverbruik 1978 van de Gasunie/Vegin° Net middels deze enquête gevonden percentage woningen voorzien vsa spouw-, raam-, dak- en vloerisolatie (respectievelijk 12%, 20%, 19% en 5%) is representatief verondersteld voor de gehele woningvoorraad2. Voor raamisolatie is verondersteld, dat slechts de helft van het beschikbare oppervlak per woning is ge[soleerd. Voor isolatie van massieve gevels is een maximum van 2% genomen.

I. M.i.v. I-I-1979 is de NEN I068 isolatienorm "goed" in de Model Bouwverordening verwerkt. Hoewel er sprake is van enige vertraging bij de invoering van deze verordening bij de gemeentes, blijft de onnauwkeurigheid veroorzaakt door het niet meetellen van na I-7-1978 gebouwde woningen met onvoldoende isolatie beperkt. 2. Zie W.F.A~M. Naber en MoG.Fo Zwetsloot, Basisonderzoek Aardgas Klein verbruik, Ga__s, 99:12, December 1979, pagina 58~

Tabel I

Omvan~ en kenmerken van het woningbestand voor Xa-isolatie naar ~oningtype en bouwjaar

Woningtype

Aantal x 1000

en Bouwjaar

per I-7-1978

2 Oppervlak per woning in m

Percentage woningen Spouwmuur

Stenen Vloer

Plat Dak

(2)

(3)

(4)

DakI

Vloer2

Gevel

Raam

(5)

(6)

(7)

(8)

Eengezins: Voor 1945

1120

33%

@%

15%

81

14

59

44

Na

1960

98%

67%

15%

74

19

69

52

Voor 1945

520

28%

0%

BO%

19

1~

32

19

Na 1945

1030

91%

100%

85%

22

14

24

20

Totaal

4630

73%

53%

38%

58

16

53

39

1945

Meergezins:

Bronnen: Omvang~GBB-Statì~~isèh ZakBoek 1979 en M%rRO kwalitatief Woning Onderzoek 1975. Kenmerken; Berek~ning~n:van~MVROzoäls:gerapporteerd in Nederlands Economisch Instituut, "Een maatschappelijke evaluatie van een energiebesparingsprogramma voor woningen", Rotterdam, November 1977, tabellen 5.4 en 5°6, pagina’s 62 en 71. I. Betreft gemiddeld oppervlak bovenste etage bij meergezinswoningen. 2~ Betreft gemiddeld oppervlak begane-grond vloeren.

- 13-

De uitvoerbaarheid van isolatiemaatregelen hangt van vele, zowel eeonomische als technische, factoren af. Voor onze berekeningen zijn we uitgegaan van de volgende twee basisveronderstellingen: I. Eigenaren gaan niet isoleren, indien de woning gevaar loopt onttrokken te worden aan de woningvoorraado Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid schat het aantal onttrekkingen in de jaren tachtig op gemiddeld 20.000 per jaar; in de jaren negentig op 24.0001. Een gedeelte van de onttrekkingen in latere jaren kan in eerdere jaren toch nog voor isolatie in aanmerking komen. Verondersteld is, dat het totale aantal niet gelsoleerde onttrekkingen 450.000 zal bedragen. Als we bovendien nog aannemen, dat 90% van de onttrekkingen woningen van vóór 1945 betreft en dat onttrekkingen verdeeld zijn over eengezins- en meergezinswoningen in verhouding met de bestaande voorraad, dan kunnen we het niet uitvoerbaar geachte isolatie oppervlak als gevolg van onttrekkingen bepalen (tabel 2, regel 7). 2. De technische uitvoerbaarheid van isolatiemaatregelen is vaak beperkt door specifieke omstandigheden. Omstandigheden van praktische aard zijn bijVo onaanvaardbare werksituatie (geringe kruipruimte) of een te groot beslag op een al geringe woonruimte (bij isolatie aan binnenzijde). Ingrijpende esthetische gevolgen, die technisch niet te vermijden zijn, kunnen vooral bij isolatie aan de buitenzijde een bezwaar vormen (massieve gevels). Tot slot kan technisch gezien niet meer van een isolatievoorziening gesproken worden wanneer slgehele vervanging van het te isoleren woningbestanddeel noodzakelijk (schuiframen) of te prefereren is (renovatie). Gegevens over de omvang van deze beperkingen zijn niet voorhanden, maar het is aannemelijk dat zij te groot zijn om geheel en al te worden verwaarloosd° Wij hebben daarom de volgende vuistregels gehanteerd. Van woningen met stenen en houten (of deels houten) vloer komt respectievelijk 80% en 40% van het vloeroppervlak niet voor isolatie in aanmerking. Van woningen met platte daken komt 20% van het dakoppervlak niet voor isolatie in aanmerking. Van woningen met massieve gevels komt 20% van het gevelopperv]ak niet voor isolatie in aanmerking. Voor alle overige maatregelen geldt een aftrek van 10% van het totale

Zie A.G. ter Hennepe, De markt van nieuwbouw van woningen Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Amsterdam, December 1979, pagina 83.

-14-

oppervlak1~ Met behulp van deze vuistregels hebben we het niet uitvoerhaar geachte isolatie-oppervlak als gevolg van technische bezwaren bepaald (tabel 2, regel 8). De laatste regel van tabel 2 geeft nu per maatregel het maximale oppervlak~ dat bij aanvang van het N.I.P. voor na-isolatie beschikbaar was. Bij de vermelde totalen moeten we drie belangrijke kaattekeningen maken. In de eerste plaats is er geen correctie aangebraeht voor de sinds I-7-1978 onder het N.I.P. reeds geïsoleerde woningen. De reden hiervoor is, dat we een indruk willen krijgen van de werkgelegenheidseffeeten van het totale programma, niet van het progra~na vanaf de meest recente datum. In de tweede plaats is geen rekening gehouden met economische rentabiliteit. Zo is het plaatsen van dubbelglas op onverwarmde bovenverdiepingen momenteel zeker niet rendabel. Omdat bij scherp stijgende gasprijzen alle vermelde maatregelen toch rendabel zouden kunnen worden voor uitvoering in deze eeuw en we ook gelnteresseerd zijn in het isolatiepotentieel dat overblijft na voltooiing van het N.I.P., hebben we geen correctie voor rentabiliteit aangebracht. In de derde plaats geldt, dat vooral voor dak- en vloerisolatie een deel van het oppervlak in de sfeer van doe-het-zelf werkzaamheden komt te liggen en dus niet tot loonarbeid bijdraagt. Met deze overweging zal pas rekening gehouden worden bij het berekenen van ~ea~gregeerde werkgelegenheidseffecten.

2.2. Directe en índirecte ~erkgele~enheidseffeeten

De isolatiewerkzaamheden, die in het kader van het NoI.P. zouden kunnen ¯ .o 2 worden uitgevoerd, zijn in tabel 3 onderverdeeld in een aantal categorlen . De hoofdindeling is gebaseerd op het woningbestanddeel dat ge~soleerd gaat worden. De verdere indeling berust op de manier waarop de isolatie geschiedt. Het bepalen van de werkgelegenheidseffecten van elke actíviteit is geschied op grond van diverse methoden en gegevensbronnen, Ooa. een ESC enquête onder isolatiebedrijven en C.B.S. input-output gegevens over de cumulatieve werkgelegenheidsbijdragen per sector. De directe werkgelegenheidseffecten (tabel 3, kolom 2) geven het aantal ]. Deze percentages worden berekend over het bestand per |-7-1978 minus de onttrekkingen tot 2000. 2. Isolatie aan de buítenzijde van hellende daken of de binnenzijde van platte daken wordt momenteel niet gesubsidieerd. Isolätie van beganegrondvloeren wordt pas vanaf november 1980 gesubsldieerd.

Tabel 2 Maximale ö~pervlak voor na-ïsolatiewerkzaamheden naar woningtype en bouwjaar

2 Oppervlak in |00.000 m Woni~gtype

Spouwmuur-

Gevel-

Dubbelglas of

Dak-

Vloer-

en Bouwj aar

vulling

platen

voorzetramen

isolatie

isolatie

(|)

(2)

(3)

(4)

(5)

Eengezins Voor 1945

(I)

299

608

157

661

492

Na 1945

(2)

142|

29

372

|352

|Oi9

71

57

166

99

Meergezins

28

Voor 1945

(3)

Na 1945

(4)

206

2O

|44

247

206

Totaal

(5)

|954

728

730

2426

|8~6

234

~5

73

46|

9|

L00

161

.58

219

157

185

~d4

67

309

995

1435

438

532

1437

573

Reeds ge~soleerd (6) ~ 0nttrekkingen (7)(9) Onuitvoerbaar (8) Nog te isoleren

.

Bron: Berekend uit tabel 1. Voor toelichting zie tekst. 1. Isolatie aan binnen- of buitenzijde van massieve gevels.

persoonjaren aan, dat in het uitvoerende bouw- of installatiebedrijf moet worden gewerkt per eenheid produktie (in 100.000 m2). De indirecte werkgelegenheidseffecten (kolom. 3) geven het aa~tal persoonjaren aan~ dat in andere bedrijven, die direct of indirect aan het uitvoerende bedríjf leveren, moet worden gewerkt per eenheid produktie (in 100.000 m2). De som van de directe en indirecte werkgelegenheidseffecten geeft het totale effect (kolom 4). Tot slot presenteert kolom 5 het totale aantal arbeidsplaatsen, dat geschapen wordt door een besteding van één miljoen gulden aan elk der afzonderlijke isolatiemaatregelen. De berekening wordt hieronder voor elke maatregel afzonderlijk weergegeven.

Het aantal uren benodigd op de bonwplaats voor het vullen van een spouwmuur van 50 m2 bedraagt gemiddeld 5.9 uur voor kunststofvullingen en 7.1 uur voor minerale vullingen (ESC enquête gegevens zoals ook verderop)I. Daarin zijn nog niet begrepen de reistijden en algemene beheerswerkzaamhedeno Omdat een aanzienlijk deel van de installatiewerkzaamheden worden verricht op ruime afstand van de vestigingsplaats - 64% verder dan 10 km, 13% verder dan 50 km - rekenen we met een toeslag van 12% voor de reistijd. Ook is bekend, dat personeel werkzaam in algemeen beheer ~6% bedraagt van het totaal aan personeel in spouwmuurisolatiebedrijven. Als we aannemen, dat van een manjaar met 260 werkdagen 200 dagen actief worden besteed (dus 60 dagen vervallen door vakantie, ziekte, leegloop, feestdagen en inwerken) dan kan de directe werkgelegenheid voor 100.000 m

2

spouwmuurvulli~g herekend worden op 9.6 persoonjaren voor kunststofvullingen en 11.5 persoonjaren voor minerale vull~ngen. Bij een marktverdeling van 50%-50% geeft dit een gemiddelde van 10.5 per 100.000 m2. De indirecte werkgelegenheid voor spouwmuurvulling ligt vrijwel volledig in de produktie van de vulmiddelen (glaswol, steenwol, perlite korrels, VF en PU schuim en PS korrels). De applicatieapparatuur komt voor een groot deel uit het buitenland en kan dus worden verwaarloosd vanuit werkgelegenheidsoogpunt. De mi~erale vulmiddelmarkt wordt vrijwel geheel verzorgd door Rockwool Lapinus (steenwol) en Isover (glaswol)~ Rockwool produceert met rondweg 700 man 150.000 ton steenwol per jaar ofwel 215 ton per man. 2 Om 100.000 m spouw van 5 cm te vullen met minerale wol tot een dichtheid Een verslag van deze enquête is op aanvraag verkrijgbaar.

2 2 Tabel 3 Kosten per m en Werkgelegenheid per I00.000 m v~or ~a-isola~iewerkzaamheden

Type isolatie

Werkgelegenheid per 100.000 m2

Werkgelegenheid

in persoonjaren

in persoonjaren

Besparingen in 103 m3

per miljoen gulden

~er miljoen gulden

investeringen

investeringen

2 Kosten per m marktprijzen

Direct

Indirect

Totaal

1979

(2)

(~)

(4)

(5)

(6)

I Gevel ! Spouwmuurvulling

~ 15

9,2

670

2 Gevelplaten

f 60

44

26

70

11,7

170

I Dubbelglas

200’

!04

38

142

7~1

150

2 Voorzetramen

180

132

79

211

11,7

170

10,5

3,3

13,8

2 Ramen

3 Dak

40

29

18

47

11~7

250

4 Vloer

25

18

II

29

11,7

240

Bron: Zie tekst.

18-

3 van ]00 kilo per m heeft men 500 ton wol nodig ofwe! 2.3 persoonjaren. Schatten we de indirecte werkgelegenheid van de minerale wolindustrie op 50% van de directe en het binnenlandse marktaandeel op 80% dan komen we 2 op een totaal van 2.8 persoonjaren per ]00.000 m . De produktie van kunststofvulmiddelen is veel minder geconcentreerd. Voor berekening van indirecte werkgelegenheideeffeeten zijn we daarom uitgegaan van CBS input-output gegevens in de chemische basisprodukten industrie. De cumulatieve werkgelegenheid in deze industrie in 1970 bedroeg ]7 manjaar per miljoen gulden]. Gecorrigeerd met een gemiddelde nominale arbeidsproduktiviteitsstijging van I]% in de jaren 1970-]979 wordt dit 6.6 persoonjaren per miljoen gulden voor ]979. Als we rekenen met een gemiddelde prijs van f 14,-- (incl. BTW) voor spouwmuurvullen met kunststof, waarvan 2 40% materiaalkosten, komen we voor |00.000 m spouw op f 560.000,--. De indirecte werkgelegenheíd kunnen we derhalve stellen op 3.7. Bij een marktverdeling van 50%-50% tussen wol en kunststof geeft dit een gemiddelde van 3.3 persoonjaren voor de indirecte effecten van spouwmuurvullen in het algemeen.

2.2.2. Dubbe~g~as Het aantal uren benodigd op de bouwplaats voor het inzetten van |0 m 2 dubbelglas bedraagt gemiddeld ]0.8 uur wanneer geen kozijnaanpassingen vereist zijn en gemiddeld 14.6 uur wanneer wel kozijnaanpassingen vereist zijn. Op grond van dezelfde veronderstellingen betreffende reistijden, algemeen beheer en actieve werkdagen als vermeld onder spouwmuurvullen kunnen we nu betekenen dat de directe werkgelegenheid voor deze activiteiten 88 persoonjaren respectievelijk ]19 persoonjaren bedraagt ofwel een gemiddelde van 104 persoonjaren. Het dubbelglas zelf wordt momenteel voor 50% geïmporteerd. A1 het enkelglas is import, omdat de twee Nederlandse vlakglasproduktiebedrijven te Sas van Gent en Tiel geen glas van de vereiste kwaliteit leveren. De indirecte effecten komen dus voor een groot deel in het buitenland terecht. In Nederland bestaan zo’n dertigtal dubbelglasfabrikanten, waaronder slechts enkele zeer grote. Per ]00.000 m3 dubbelglas zijn ongeveer 50 persoonjaren

1. Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, De Produktiestructuur van de Nederlandse Volkshuisvesting, Deel VIII, Produktiestructuur en Facetten van Selectieve Groei, ’s-Gravenhage, ]979.

nodig. Nemen we aan dat de indirecte werkgelegenheidseffecten buiten de dubbelglasindustrie (o.a. profielen, kit, latjes, transport etc.) op hooguit 50% van het totaal komen, dan kunnen we de indirecte werkgelegenheidseffecten stellen op 38 persoonjaren.

2.2.3. Voorzetramen gevel~laten, dak- en vloerisolatie Deze vier vormen van isolatie zijn in veel mindere mate terug te voeren tot standaardprodukten en -methoden dan spouwmuurvulling en dubbelglas. De hoeveelheid en samenstelling van het toe te passen materiaal en de wijze van uitvoering kan sterk verschillen afhankelijk van specifieke omstandigheden en individuele voorkeuren. Toepassing kan plaats vinden aan binnen- of buitenzijde en de afwerking kan in meer of mindere mate aan allerlei kwalitatieve eisen voldoen. Gezien deze verschillen zullen de kosten van deze vormen van isolatie ook een grote spreiding vertonen. Wij hanteren hier als gemiddelden per 2 m f 180,-- voor voorzetramen, f 50,-- voor gevelisolatie, f 40,-- voor dakisolatie en f 25,-- voor vloerisolatie. Deze bedragen liggen voor wat betreft gevel- en dakisola~ie boven de nu geldende gemiddelden omdat tot nu toe de meer eenvoudige en dus goedkopere isolatiemogelijkheden aan de binnenzijde aan de orde zijn geweest en, in te~enstelling tot de kosten voor andere vormen van isolatie, hier een dnidelijke verschuivíng valt te verwachten. De uitvoering van deze isolatiemaatregelen zal veelal geschieden door aannemersbedrijven. De arbeidskosten (inclusief sociale lasten en pensioenpremies) per arbeidsplaats in het aannemersbedrijf waren f 32.610,-in 1976]. Gegeven een gemiddelde nominale arbeidskostenstijging van 8% per jaar in het aannemersbedrijf, wordt dit f 41.080,-- in |979. Als we het arbeidskostenaandeel van deze maatregelen in de totale omzet schatten op 30% (met 15% BTW, 15% kapi~aalslasten, 40% materiaalkosten) dan is het 2 directewerkgelegenheids~ffectvan de genoemde maatregelen per 100.000 m respectievelijk 132 persoonjaren voor voorzetramen, 44 voor gevelplaten, 29 voor dakisolatie en 18 voor vloerisolatie. De i~direete werkgelegenheid schatten we door middel van CBS input-output gegevens over het cumulatieve werkgelegenheidseffect van de finale produktie in de bouwmaterialenindustrie. In 1970 bedroeg deze 29 persoonjaren per

I. Zie CBS Statistisch Jaarboek 1979, pagina 144o

- 20 -

miljoen. Gegeven een gemiddelde nominale arbeidsproduktiviteitsstijging van ||% in de jaren 1970-1979 wordt dit I| persoonjaren voor |979. Bij een materiaalkostenaandeel van 4Q% wordt Net indïrecte wer~gelegenheidseffect per J0~~Q00 m2 derHalve 7~ persoonjaren voor voorzetramen, 26 voor ge~elplaten, 18 voor da~ìsolatie en 7] voor vloerisolatïe.

2.2.4. Conclusies De cijfers uit tabel 3 geven aanleiding tot een duidelijke conclusie. De werkgelegenheidseffecten per investeringsgulden van dubbelglas zijn laag (rond de 7 persoonjaren per miljoen gulden investeringen). Van gevelplaten, voorzetramen, dak- en vloerisolatie zijn ze hoog (rond de 12 persoonjaren). Spouwmuurvulling neemt een tussenposit~e in (rond de 9 persoonjaren). Deze conclusie verdient enige toelichting~ Dubbelglas is een maatregel met een hoog aandeel indirecte werkgelegenheid, dat echter voor een groot deel (30% van de totale werkgelegenheid) naar het buitenland verdwijntI. Dit "weglekeffect" bestaat in mindere mate voor de andere investeringen. Het isoleren van daken en vloeren en het plaatsen van gevelplaten of voorzetramen hebben op zich minder indirecte effecten, maar deze verdwijnen niet merendeels naar het buitenland. Het ambachtelijk karakter van deze activiteiten veroorzaakt bovendien een hoog direct arbeidsaandeel. Het vullen van spouwmuren vergt relatief minder vakmanstijd en het vulmateriaal wordt op relatief arbeidsarme manier vervaardigd. Omdat bij deze maetregel weinig "weglekeffecten" voorkomen neemt ze als isolatie-activiteit toch nog een middenpositie in. Het blijkt, dat werkgelegenheid bevorderen en energie besparen voor wat betreft de afzonderlijke isolatiemaatregalen enigszins samengaan. De gasbesparingen van spouwmuurvullingen en gevelplaten liggen tussen de 8 en 12 m 3per m 2isolatie per woning per jaar. Voor dubbelglas en voorzetramen ligt dit cijfer tussen de 20 en 40 m3, voor dakisolatie tussen de 8 en 12 m3 en voor Vloerisolatie tussen de 4 en 8 m3 2. Hieruit volgt, dat per miljoen gulden investeringen dubbelglas, voorzetramen en gevelplaten minder dan

|. Overigens betreft dit wel werkgelegenheid binnen EEG-verband aangezien vrijwel alle importen van zowel enkel- als dubbelglas uit België en Duitsland komen. 2. De bovenste grens voor dubbelglas is relatief hoog genomen vanwege de mogelijkheid dat dubbelglas zou kunnen leiden tot een lagere thermostaatinstelling door verbeterd comfort in de buurt van ramen of een lagere feitelijke temperatuur op de bovenverdieping, omdat bij gelijkblijvende verhouding van warmtetoevoer op beneden- en bovenverdieping minder warmte voor beneden vereist wordt voor eenzelfde temperatuur.

-21 -

200.000 m3 besparingen per jaar ooleveren; dat dak- en vloerisolatie komen op tussen de 200.000 en 300.000 m3 en dat spouwmuurvullingen meer dan 500.000 m3 opleveren. We mogen hierult concluderen dat dubbelglas zowel wat betreft energiebesparen als wat betreft werkgelegenheid bevorderen in de laagste categorie terecht komt~ Het vullen van spouwmuren is gunstig wat besparingen betreft en redelijk wat werkgelegenheid betreft. DaH- en vloerisolatie zijn wat werkgelegenheid betreft gunstig en wat besparingen betreft redelijk~ Alleen bij maatregelen zoals voorzetramen en gevelplaten gaan werkgelegenheid òevorderen en energie besparen niet samen. Tot slot kunnen we met behulp van tabel 2, regel 9, en tabel 3, kolom 4, uitrekenen hoeveel werkgelegenheid het volledig isoleren van het to~~le woningbestnnd zou opleveren. Met volledig isoleren bedoelen we hier toepassing van alle technisch uitvoerbare isolatiemaatregelen in alle woningen tot het in tabel 3 aangegeven gemiddelde kostenpeil per m 2. Deze definitie is dus duidelijk veel ruimer dan volgens het in het N.I.P. gehanteerde criterium van voldoende isoleren, waarbij ook rekening gehouden wordt met de economische rentabiliteit bij huidige gasprijzen. Voor de berekening van de maximale effecten moeten we alleen nog een veronderstelling maken over de marktverdeling tussen dubbelglas en voorzetramen. Deze hebben we gesteld op 90%-|0%. De totale werkgelegenheid komt bij deze veronderstelling neer op ruim 212.000 persoonjaren ofwel 9.900 arbeidsplaatsen tot het jaar 2000I. De kosten hiervan zouden komen op 22.3 miljard ofwel rond de I miljard per jaar tot het jaar 20002. Na 2000 zou jaarlijks een besparing van 3 5.2 miljard m aardgas resulteren ofwel ruim één derde vsn het huidige huishoudelijke gasverbruik. Als we rekening houden met doe-het-zelf werkzaamheden door te veronderstellen dat voor dak- en vloerisolatie slechts de helft van de werkzaamheden in de directe sfeer in loondienst zal worden verricht, moeten we op de 212.000 persoonjaren zo’n 25.000 persoonjaren in mindering brengen. Gezien de onzekerheden gepaard gaande met dit soort berekeningen kunnen we voor indicatieve doeleinden de afgeronde waarden van 200.000 persoonjaren of gemiddeld 9.000 arbeidsplaatsen tot het jaar 2000 aanhouden. 1.

Bij deze en volgende berekeningen is de arbeidsproduktiviteit in de isolatiesector constant verondersteld. 2. De Nota Energiebeleid (Deel I/Algemeen), pag. 102-103 noemt een bedrag van f 19 miljard (guldens van 1978) voor de totale besparingsinvesterlngen in woningen in deze periode, hetgeen in dezelfde orde van ~rootte ligt. Het is echter niet duidelijk of dit laatste bedrag alleen na-isolatie betreft of ook nieuwbouw.

- 22 -

We benadrukken negmaals dat deze getallen maxima inhouden~ waarbij nog geen rekening gehouden is met economische rentabiliteit. Ook houdt deze schatting geen rekening met het feit, dat de gemakkelijk te isoleren woningen het eerste en de moeilijk te isoleren woningen het laatst in aanmerking komen. Extrapolatie van de gemiddelde kosten- en werkgelegenheidscijfers, die voor het eerste en grootste deel van de woningvoorraad redelijk nauwkeurig zijn, naar alle woningen leidt tot onnauwkeurigheden. De gegeven cijfers geven dus slechts een grof beeld van de grootte van de effecten en moeten voorzichtig gebruikt worden.

2.3. De werkgele~enheidseffecten van het Nationaal Isolatie Prograr~na Met behulp van de gegevens uit tabel 3 kunnen we gemakkelijk uitrekenen hoeveel arheidsplaatsen het N.I.P. minimaal en ~aximaal oplevert aanneme~de dat de totale werkgelegenheid alleen afhankelijk is van het type isolatie dat gaat worden uitgevoerd. We veronderstellen daarbij, dat isolatiewerkzaamheden worden uitgevoerd tot een gemiddeld bedrag van f 2.400,-- per woning en dat dus in het totaal f 6 miljard zal worden geïnvesteerd. Indien I00% van dit bedrag ten goede zou komen aan dubbelglas, zouden ruim 42.000 persoonjaren gecreëerd worden ofwel ongeveer 3.400 arbeidsplaatsen voor de duur van 12,5 jaar. Indien ]00% van dit bedrag ten goede zou komen aan dak- en vloerisolatie of gevelplaten en voorzetramen, zouden ruim 70.000 persoonjaren aan werkgelegenheid geereëerd worden ofwel 5.600 arbeidsplaatsen voor de duur van 12,5 jaar. Natuurlijk moeten we daarbij onmiddellijk aantekenen~ dat dit zeer hypothetisehe gevallen zijn, die slechts de uiterste marge asngeven. Voor een meer realistische afschatting, nemen we aan, dat dubbelglas niet meer dan 80% en niet minder dan 40% van de totale subsidie in beslag gaat nemen, terwijl we voor de laatste groep voorzieningen deze percentages stellen op 40% respectievelijk 10%. Onder deze voorwaarden ligt de werkgelegenheid geaggregeerd tussen de 47.000 en 56.000 persoonjaren en per jaar tussen de 3.700 en 4.500 persoonjaren. Om te betekenen welk effect op de werkgelegenheid het meest waarschijnlijk is moeten we de meest waarschijnlijke investeringsomvang per maatregel bepalen. Daarbij moeten we rekening houden met twee grootheden: (]) de relatieve aantrekkelijkheid van elke optie en (2) de absolute omvang van de markt per optie. De absolute omvang van de markt is gemakkelijk te becijferen met de hoeveelheids- en kostengegevens van tablellen 2 en 3. Het bepalen van de

Tabel 4 De werkgelegenheidseffecten van het Nationale Isolatie Programma

Type isolatie

Waarschijn-

Maximale

Te verwachten

Te verwachten

lijkheid van

investeringen (I09 gulden)

investerings-

investeringen

uitvoering

percentage

in N.I.P. periode1

(2)

(1)

(3)

3

voor het N.I.P. (106 gulden)4

(4)

Te verwachtenTTe verwachten werkgelegenheid ~ besparingen door het N.I.P. (persoonjaren)

(5)

door het N.I.P (106 m 3 gas) (6)

Gevel a Spouwmuur

0.4

2.2

14Z

840

7.700

560

b Gevelplaten

0.1

2.6

4Z

240

2.800

40

a Dubbelglas

0.7

5.72

62%

0.!

0.62 (10.5)

I%

26.400 700

560

b Voorzetramen Dak

0.2

5.7

17%

11.900

260

Vloer

0.1

1.3

2%

3,720 60 1.020 120

1.400

30

I00%

6.000

5O,9O0

Ramen

Totaal

I8. I (22.3)

10

1.460

I. De som van deze waarschijnlijkheden is hoger dan I, omdat per woning meerdere typen isolatie kunnen worden uitgevoerd. Alleen de alternatieven binnen gevel- en raamísolatíe sluiten elkaar uit. 2. De marktverdeling dubbelglas-voorzetramen is gesteld op 90%-10%. Omdat raamisolatie voorlopig slechts voor een deel van het totale raamoppervlak zal worden toegepast zïjn de maxlmale investeringen gesteld op 60% van wat in feite mogelijk is. 3. Berekend door het produkt van kolo~nen (I) en (2) te besehouwen als index van het investeringsaandeel per type. 4. Het veronderstelde totale investeringsbedrag van 6 miljard is verdeeld over de diverse isolatie maatregelen volgens de verdeling in kolom 3.

- 24 -

relatieve aantrekkelijkheid per maatregel ligt veel moeilijker. Naast min of meer objectief te beoordelen factoren zoals economische rentabiliteit spelen subjectieve factoren zoals comfortverbetering een bepaalde rol. De uiteindelijke invloed van al deze factoren op de aantrekkelijkheid per maatregel is cijfermatig verwerkt door de waarschijnlijkheid te schatten, dat de eigenaar van een willekeurige woning een bepaalde maatregel in de komende jaren uitvoert gegeven dat enige vorm van isolatie wordt toegepast. Het produkt van de gevonden waarden (kolom I maal kolom 2 van tabel 4) gebruiken we als index om het te verwachten investeringspereentage onder het N.I.P. per maatregel vast te stellen. Aannemende dat de totale isolatie-investeringen een bedrag van Y 6 miljard zullen betreffen, komen we dan op de investeringsbedragen en werkgelegenheidseffecten zoals vermeld in t~bel 4, kolommen 4 en 5. De meest waarschijnlijke werkgelegenheidseffecten zijn ongeveer 51.000 persoonjaren over de gehele periode ofwel bijna 4.~00 arbeidsplaatsen voor 12.5 jaar. Vergelijken we deze waarden met de getallen voor volledige isolatie (200.000 persoonjaren ofwel 9.000 arbeidsplaatsen tot 2000), dan is er duidelijk sprake van een groot verschil. De potentie voor werkgelegenheid ligt bijna 4 maal zo hoog. De potentie voor energiebesparingen ligt echter maar 2.5 â 3 maal zo hoog en men kan zich afvragen of de potentie voor kosteneffectieve energiebesparingen in de na-isolatie níet uitgeput zullen zijn na voltooíing van het N.I.P. Dat is niet waarschijnlijk. Bij een reële rentevoet van 4% is een reële gasprijsstijging van 4% per jaar voldoende om zelfs de meest onrendabele (hier beschouwde) isolatie-investering rendabel te maken vóór het jaar 2000 (bij constante reële isolatiekosten, een gasprijs van f I,-- in 200Q-en een minimum levensduur van 20 jaa~)~. Wel zullen zieh op den duur duidelijke verschuivingen moeten voordoen in het pakket isolatiemaatregelen dat dan uitgevoerd gaat worden. In het bijzonder zal het isoleren van massieve gevels, begane-grond vloeren en platte daken en het installeren van dubbelglas op bovenverdiepingen meer op de voorgrond komen. Niette-

3 De veronderstellìngen houden ìmmers in, dat men per m bespaard gas evenveel guldens aan een bepaalde isolatievoorziening mag besteden als het aantal jaren dat deze voorzleníng standhoudt, dus f 20,--/ m3 in dit geval.

- 25 -

min blijft er na afsluiting van het N.I.P., zoals nu geformu]eerd, vo!doende oppervlak beschikbaar aan nog ongelsoleerde spouwgevels, ramen en daken om ook daar de continulteit van de markt voor enige tijd te handhaven. Tot slot zij vermeld dat er momenteel reeds zo’n 5.000 arbeidsplaatsen in de isolatiesector (exclusief toelevering) tot stand zijn gekomen. Zo’n 3.500 personen, werkzaam bij de erkende spouwmuurisolatiebedrij~en, kunnen worden toegerekend aan na-isolatie|. In het aannemers- en schildersbedrijf zijn dit ongeveer Io500 arbeidsplaatsen2. De overige werkgelegenheid van ruwweg 1.800 persoonjaren ligt verspreid over de toeleverende bedrijven. Het totaal komt dus op 6.800 arbeidsplaatsen. Dit is hoger dan het hier berekende gemiddelde van 4~I00 voor de gehele N.I.P. periode, omdat de isolatiemarkt momenteel het gestelde doel van 200.000 woningen per jaar ver overtreft (met 50%) en omdat een beperkt aantal isolatievoorzieningen buiten het N.I.P. zonder subsidie worden aangebracht (geschat op 10%).

2.4. Inkomenseffeeten Naast de directe en indirecte werkgelegenheidseffecten zoals hierhoven behandeld onderscheidt men in de literatuur ook nog inkomenseffecten. Inkomenseffecten berusten op het feit, dat de uitgaven voor isolatie besehouwd kunnen worden als een autonome ímpuls, die extra inkomen schept voor werkers en ondernemers in de isol~tiesector. Dit inkomen wordt besteed aan verdere goederen en diensten, díe op hun beurt geproduceerd moeten worden en dus werkgelegenheid opleveren. Wil men deze inkomenseffecten optellen bij de directe en indireete werkgelegenheidseffecten, dan wordt meestal gebruik gemaakt van een bepaalde vermenigvuldigingsfactor, die de onderlinge rangorde van de verschillende maatregelen niet

I. Een groot gedeelte van deze rond 250 bedrijven levert een integraal pakket ísolatiemaatregelen. Uit de ESC enquête bleek bijv., dat de helft van deze bedrijven een spouwmuur aandeel van minder dan 40% van alle werkzaamheden heeft. 2. Deze arbeidsplaatsen zijn echter verdeeld over veel meer dan 1.200 personen, omdat isolatiewerkzaamheden meestal slechts een gedeelte van de arbeidstijd van de betreffende personen vullen.

- 26 -

verandert, maar wel het totaal effect per maatregel aanzienlijk verhoogt . In feite veronderstelt men dan, dat het NoI.P. functioneert als bestedingspolitiek instrument. Of deze Keynesiaanse benadering zich nog leent als basis voor een kwantitatieve berekening van werkgelegenheidseffeeten 2 in de tegenwoordige omstandigheden is zeer de vraag . Berekeningen met het CPB Vintaf model hebben aangetoond dat de macroeconomische effecten van een autonome best~dingsimpuls in de bouwsector een bestedingsmultiplier van rond de één opleveren~3. W~~~en de uitgaven voor isolatie niet beschouwd als een autonome impuls, maar worden compenserende maatregelen ter dekking van eén resulterend overheidstekort eveneens in de berekening betrokken dan kan de betreffende multiplier zelfs beduidend lager dan één uitkomen. Deze lage bestedingsmultipliers zijn het gevolg van een modelopzet, die in vele opzichten afwijkt van het Keynesiaanse standaardmodel. In het bijzonder zijn in dit model een aantal structurele economische kenmerken betreffende de afwenteling van de collectieve lasten en de samenhang tussen loonkostenontwikkeling, produktiecapaciteit en werkgelegenheid opgenomen. Natuurlijk is het Vintaf model eigenlijk niet geschikt om sectorvraagstukken zoals het onderhavige aan te pakken. Daarvoor is het als macro-model ook niet bedoeld. Wel kan de werking van het model een duidelijke aanwijzing geven, dat het toerekenen van inkomenseffecten uiterst misleidend kan zijn en dat een hele reeks veronderstellingen benodigd zijn om een bepaalde vermenigvuldigingsfactor op verantwoorde wijze toe te kunnen passen. Het beperkte kader van deze studie laat een dergelijke gecompliceerde uitwerking van mogelijkheden niet toe. We hebben daarom besloten geen inkomenseffecten in de berekening te betrekken.

|. Wanneer een multiplier matrix wordt gebruikt, die aangeeft welke gevolgen inkomensverhoging in een willekeurige sector heeft voor de productie (en dus werkgelegenheid) in een willekeurige andere sector, is het in theorie wel mogelijk dat de rangorde zich wíjzigt. 2. Deze benadering is echter wel relevant voor een regionale beoordeling, omdat daarbij niet zozeer de hoogte van de nationale bestedingen, maar juist de verdeling over regio’s aan de orde komt. 3. Zie A.M. Dongelmans, Macro-economische Aspecten van de Bouw, Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Rapport 26, Amsterdam, Juli ]980, pag. 46.

- 27 -

3. COMPARATIEVE WERKGELEGENHEIDSEFFECTEN

3.1. Uitgangspunten voor een ¢omparatieve beoordeling De werkgelegenheidseffeeten, die we in het voorafgaande hoofdstuk hebben bekeken, zijn betiteld als autonoom. We hebben daarmee willen aangeven, dat de berekende directe en indirecte vraag naar arbeid, die kan worden toegeschreven aan het uitvoeren van isolatiewerkzaamheden, niet zonder meer besehouwd kan worden als werkgelegenheidswinsto Er kunnen additionele effecten optreden van zowel positieve als negatieve aard° De belangrijkste van deze effecten willen we hier kort toelichten~ In de eerste plaats, is het arbeidsaanbod niet volkomen elastisch en elke nieuwe arbeidsplaats wordt niet zonder meer gevuld. Er moet worden voldaan aan een aantal belangrijke randvoorwaarden. In hoofdstuk 5 ~komen enkele van deze randvoorwaarden aan de orde, namelijk die met betrekking tot de regionale en kwalitatieve aspecten van de arbeidsmarkt° We zullen deze arbeidsmarktvraagstukken in dit hoofdstuk verder laten rusten. In de tweede plaats betekent het uitvoeren van isolatiewerkzaamheden, dat andere werkzaamheden niet zullen worden uitgevoerd. Het meest voor de hand liggende alternatief daarbij betreft de wer~zaamheden verbonden aan de winning en distributie van het gas, dat bespaard gaat worden. Dit effect zullen we in de volgende paragraaf bespreken. In de derde plaats zijn de kosten van de twee gestelde alternatieven niet gelijk verdeeld over de tijd en gelijk van omvang. Dit kan gevolgen hebben voor de werkgelegenheid. Deze mogelijkheid bespreken we in de derde en laatste paragraaf van dit hoofdstuk. Volledigheidshalve vermelden we tot slot, dat het uitvoeren van isolatie i.p.v, het verbruik van gas belangrijke bestedingsverschuivingen tussen loonlnkomens~ overheid en andere inkomens tot gevolg kan hebben. Immers, de overheid subsidieert de isolatiekosten en derft de aardgasbaten. In beginsel kan dit gevolgen hebben voor de werkgelegenheid afhankelijk van de wijze waarop de overheid een dreigend financieringstekort dekt. Zoals reeds is toegelicht bij de bespreking van mogelijke inkomenseffecten in het vorige hoofdstuk, is het ondoenlijk in het kader van deze beknopte studie de gevolgen van verschillende scenario’s uit te werken. We beperken ons daarom ook bij de comp~ratieve beoordeling tot het signaleren van deze complicatie zonder verdere kwantitatieve onderbouwing.

- 28 -

3.2. Het werkgelegenheidsverlies in de gassector Zoals reeds eerder is vermeld heeft het N.I.P. hoge besparingen op de binnenlandse gasafzet in de komende jaren tot gevolg. Na 1990 wordt jaarlijks zo’n 1.6 miljard m3 gas bespaard. Deze 1.6 miljard m3 vormt ongeveer 1.5% van de totale huidige produktie en ongeveer 7% van het totale locaal gedistribueerde gas. In de produktie en het landelijk transport van gas zijn ongeveer 3.400 personen werkzaam 0.600 bij de Gasunie en 1.800 bij de N.A.M.). In de locale distributie van gas zijn ongeveer 10.000 personen werkzaam (bij rond 150 gasdistributiebedrijven). Een verminderde afzet van gas zou kunnen betekenen dat de werkgelegenheid in de gasseetor zal teruglopen. Nu is het zo, dat de personeelssterkte van N.A.M. en Gasunie berust op de hoeveelheid bestaande en te ontwikkelen gasbronnen en afzetkanalen en niet op de snelheid waarmee bronnen worden uitgeput of de hoeveelheden waarmee afnemers worden voorzien, terwijl de personeelssterkte van de locale gasdistributie berust op de hoeveelheid aansluitingen en niet op de hoeveelheid gas geleverd per aansluitíng. Men zou daarom in eerste instantie geneigd zijn het werkgelegenheidsverlies op nul te stellen. Dit is echter niet onder alle omstandigheden gerechtvaardigd. Een gelijkblijvende arbeidsinzet bij verminderde omzet betekent namelijk ee~ ~ grotere druk op de winstmarge en de gasprijs. Het is mogelijk dat deze druk ten dele zou leiden tot een verkleining van de arbeidsinzet. We mogen wel aannemen, dat dit niet proportioneel zal gebeuren. Als we voor een voorzichtige schatting een exponentiële schaalfactor van 0.2 hanteren komen we op een maximum verlies aan directe arbeidsplaatsen van ~0 in de gasproduktie en 150 in de gasdistributieI. Bij een vermenigvuldigingsfactor van 1.1 voor de fndirecte werkgelegenheid komen we dan op een totaal van rond 175 verloren arbeidsplaatsen2. Het getal 175 is een maximum dat geleidelijk bereikt zou kunnen worden gedurende de looptijd van het N.I.P.

De gebruikte formule is N = AP0.2, waarin N = werkgelegenheid en P = produktie. Bij een werkgelegenheid vá~ 3.400 resp. I0.000 persoonjaren en een produktie van 100 resp. 22 miljard m3, kan A be~ekend worden als 1.354 resp. 5.389. Een daling van 1.6 miljard m3 levert dan een werkgelegenheidsverlies van 10 resp. 150 persoonjaren op. 2. De lage vermenigvuldigingsfactor berust op het feit, dat inter~ediaire leveringen aan de openbare nutsbedrijven (afgezien van brandstoffen) minder dan 10% van de totale produktie bedragen.

- 29 -

en dat na 1990 constant blijft voor de levensduur van de isolatie. Als we deze levensduur schatten op gemiddeld 20 jaar komen we op een verlies van minder dan 3.500 persoonjaren hetgeen ongeveer 6.5% van het totaal aantal gecreëerde persoonjaren onder het N.I.P. is.

3.3. De werkgelegenheidswinst in andere sectoren Op grond van de tot nu toe gepresenteerde cijfers zou men kunnen veronderstellen, dat men eenvoudigweg het werkgelegenheidsve~lies in de gasseetor kan aftrekken van de werkgelegenheidswinst in de isolatiesector om een juist beeld te verkrijgen. Dit beeld is echter nog onvolledig. Zij, die de isolatie investeringen financieren~ zullen minder te besteden hebben op de korte termijn, terwijl zij, die van de gasbesparingen profiteren, meer te besteden zullen hebben op de lange termijn. Dit betekent aanvankelijk een verlaging en uiteindelijk een verhoging van de werkgelegenheid in andere sectoren. De veronderstelling, dat de werkgelegenheidseffecten van deze twee bestedingseffecten elkaar compenseren is alleen realistisch, wanneer aan twee voorwaarden wordt voldaan. In de eerste plaats, moet de factor tijd geen invloed hebben op de werkgelegenheidseffecten van een bepaald reëel bestedingsvolume, Aa~ deze voorwaarde wordt niet voldaan, omdat arbeidsproduktiviteitsverbeteringen de arbeidsinhoud per reële gulden over de tijd doen afnemen. Een correctie voor deze complicatie is vrij eenvoudig te maken door de werkgelegenheidswinsten en verliezen in de bestedingssfeer te verdisconteren met de verwachte arbeidsproduktiviteitsstijging. In het volgende zullen we een gemiddelde arbeidsproduktiviteitsstijging van I% per jaar hanteren. In de tweede plaats, zijn de twee te vergelijken bestedingsvolumes verschillend. Immers, men gaat tot isolatie over juist omdat op den dúur de geldelijke besparingen van verminderd gasverbruik groter zijn dan ~e investeringskosten van isolatie. Men kan zich afvragen of deze verruiming van het consumentenbudget vertaald moet worden in werkgelegenheidswinst. Wij menen, dat dit inderdaad het geval is, omdat deze budgetverruiming zinvol ge[nterpreteerd kan worden als een autonome bestedingsimpuls voor de particuliere consumptie. Om de werkgelegenheidswinst te bepalen, die uit deze impuls voortkomt, gebruiken we als richtgetal het met het CPB Vintaf model voor 1985 berekende cijfer van 6.500 arbeidsplaatsen per miljard gulden bestedingsverhoging van

de particuliere consumptie]. We kunnen nu met behulp van de twee boven~staande veronderstellingen de totale werkgelegenheidswínst door verhoogde particuliere bestedingen in niet-energie sectoren uitrekenen. Bij deze berekening moet op consequente wijze rekening gehouden worden met het feit, dat de stijgende gasprijzen de geldelijke besparingen elk jaar vergroten en dat de woningen, die later geïsoleerd worden daarom ook bij gelijkblijvende isolatiekosten een grotere totale geldelijke besparing realiseren dan de eerder ge~soleerde woningen. Om onnodige complicaties hier te vermijden gaan we ervan uit dat de 2.5 miljoen N.I.P. woningen met een gelijkblijvend tempo van 200.000 woningen per jaar gelsoleerd 3 worden. We nemen aan dat elke woning 650 m gas bespaart voor een investering van f 2.400,-- met een levensduur van 20 jaar. Bij een reële gasprijsstijging van 3% per jaar, een reële isolatiekostenstijging van I% per jaar en een initiële gasprijs van f 0,30 in 1978 kunnen we de totale werkgelegenheidswinst dan becijferen op 46.200 persoonjaren2. Dit is bijna gelijk aan de totale directe en indirecte werkgelegenheidseffecten verbonden aan het uitvoeren van isolatiewerkzaamheden. Het werkgelegenheidseffect via de weg van kostenminimalisatie moet dus zeer groot geacht worden. Het hier berekende totaal aan persoonjaren ligt wel verspreid over een periode van 32.5 jaar, n.l. vanaf het eerste jaar van het N.I.P. tot 20 jaar na het laatste jaar van het NoI.P. Daarbij geldt, dat de negatieve effecten in de beginjaren optreden (de verminderde werkgelegenheid, doordat men het budget aan isolatie besteedt i.p.v, aan andere zaken) en de positieve effecten in de latere jaren (de verhoogde werkgelegenheid, doordat men het budget aan andere zaken dan gas besteedt)° In het volgende hoofdstuk willen we deze verspreiding over de tijd wat uitvoeriger bekijken. i. Zie A.M. Dongelmans, op citaat, pag. 46. 2. De gebruikte formule is: I J (~+a)i+j (1+c)i D = d ~ E K0 S0~ 0i=! j=1 ~+j (~+b)i ’ (1+b) waarbij D=totale werkgelegenheidswinst, d0=aantal~arbeidsplaatsen per miljoen gulden in jaar 0, l=duur isolatieprogramma, J=levensduur isolatie-investering, So=jaarlljkse besparing in miljoenen guldens voor N woningen in jaar 0, K0~isolatle-investeringskosten in miljoenen guldens voor N woningen in jaar 0, a~reële prijsstijging gas, b=reële arbeidsproduktiviteitsstijgi~g en e=reële isolatiekostenstijging. Genomen is: S0=39; K0=480; J=20; a=0.03; b=0.01; c=0.01; d=7; N= 200.000; 0=1978. De berekening is gemaakt voor 1=12 en 1=13. De gemiddelde waarde van de gevonden resultaten is gebruikt voor de N.I.P. werkgelegenheidswinst.

4. WERKGELEGENHEIDSEFFECTEN OVER DE TIJD

4.1. De ~aserin~ van het Nationaal Isolatie Programma Het is onwaarschijnlijk, dat de penetratie van na-isolatie in het woningbestand met een uniforme snelheid zal geschiedeno Het cumulatieve aantal woningen voorzien van na-isolatie zal eerder een S-vormig verloop volgen in de tijd dan een reehtlijnig verloop. Dit S-vormig verloop is een bekend verschi~nsel bij de penetratie van nieuwe teehnologieën. Niet alleen is een dergelijk verloop historisch vaak waargenomen, er zijn ook diverse theorieën geformuleerd ter verklaring van dit empiriseh verschijnselI. Ook voor een beschrijving van de marktpenetratie van isolatievoorzieningen is een S-vormig verloop a priori aannemelijk. In het begin van de jaren zeventig moeten aan de aanbodkant ondernemers nog ervaring opdoen met het applicatieproces en het isolatiemateriaal, terwijl de opbouw van produktieeapaciteit nog op gang moet komen. Aan de vraagzijde moet de aantrekkelijkheid van het produkt nog op grotere schaal bekend worden en de realiteit van een continu stijgende energieprijs moet nog tot het publiek doordringen. Na deze initíële periode, waarin het nieuwe produkt zich technisch en economisch heeft bewezen, groeit de m~rkt zeer snel. Aan het eind van de jaren tachtig treden de eerste verzadigingsverschijnselen Ondernemers gaan zich voorzichtiger opstellen en een geleidelijke bouw van produktiecapacteit tot een niveau in overeenstermning met de vervangingsvraag zet in. Tegen het eind van de eeuw is de uitbreidingsvraag gering geworden en slechts een bescheiden capacitéit voor de vervangingsmarkt blijft gehandhaafd. Natuurlijk is er in dit proces van opkomst en afbouw duidelijk sprake van een aantal deelmarktenJ De markt voor gehuurde woningen zal pas later op gang komen dan de markt voor eigen woningen. Zo ook zullen de markten voor de meest voordelige toepassingen sneller opkomen en verdwijnen dan de markt voor de wat duurdere toepassingen~ vergelijk b.v. spou~~uurvullingen mee gevelplaten. We kunnen hierop deze complicaties niet nader ingaan en we zullen ons beperken tot een globale benadering2.

I. Zie b.v.H.A. Linstone en D. Sahal (eds.); Teehn01ogieal Substi~ution, Elsevier, New York~ 1976. 2. Een uitgebreide analyse van de isolatiemarkt voor bestaande woningen zou zeker rekening moeten houden met ontwikkelingen op de isolatiemarkt voor nieuwbouwwoningen. Ook hier wordt niet nader op ingegaan.

- 32 -

De meest eenvoudige wiskundige beschrijving van een S-vormige curve levert de zogenaamde logistische functie. De curve in figuur | is volgens een variant op deze functie getekend. Als uitgangspunt voor deze figuur nemen we aan, dat een woning als gelsoleerd wordt besehouwd in het jaar waarop hij voor het eerst van enige vorm van isolatie wordt voorzien. Zoals reeds in hoofdstuk 2 aan de orde is geweest, is de woningvoorraad, die potentieel voor na-isolatie in aanmerking kan komen, gelijk aan de woningvoorraad op |-7-1978 minus een geschat aantal onttrekkingen van 450.000 dus ongeveer 4.2 miljoen. Op grond van twee voorwaarden, n.l. een veronderstelde marktpenetratie van 3% in ]974 en een gewenste marktpenetratie van 72.5% in 1990, kan de I geschetste curve dan getekend worden. De eerste voorwaarde houdt in, dat isolatie in ~974 nog weinig verbreidt was. De tweede voorwaarde houdt in, dat tijdens de N.I.P. periode 2.5 miljoen woningen zullen worden ge~soleerd. Verondersteld is, dat 130.000 woningen vóór 1974 zijn gelsoleerd; gegeven is, dat 420.000 woningen tussen 1974 en midden 1978 zijn gelsoleerd. Het cumulatief aantal woningen begin 1991 moet dus 120.000 + 420.000 + 2.500.000 = 3.050.000 ofwel 72.5% van de totale markt worden. Als kanttekening bij deze figuur merken we op, dat het N.I.P. eigenlijk twee soorten effecten oplevert. In de eerste plaats levert het programma een versnelling van het tempo van na-isolatie op. De getekende curve is naar rechts verschoven t.o.v, de curve die zou gelden zonder het N.I.P. In de tweede plaats wordt de uiteindelijke penetratiegraad verhoogd. De getekende curve tendeert naar een hogere limiet dan de curve, die zou gelden zonder het N.I.P. De invloed op de gasbesparingen van beide soorten effecten is zonder meer positief, maar de invloed op de werkgelegenheid van beide soort effecten is niet noodzakelijkerwijze positief. Versnelling van tempo zonder vergroting van de uiteindelijke penetratiegraad verschuift slechts de werkgelegenheid van de toekomst naar het heden en een te grote versnelling kan althans in principe knelpunten op de arbeïdsmarkt veroorzaken en de continuïteit van arbeidsplaatsen in gevaar brengen. Omdat het ons niet mogelijk ìs op enlgerlei wijze de grootte van deze effecten te bepalen, hebben we deze problematiek niet verder in de analyse betrokken.

x i De impliciete functie voor deze curve is In]-i~_x+ I----~= eI + c2t, waarbij x de marktpenetratie voorstelt en t het aantal jaren na 1974. De constanten c| en c2 zijn berekend op resp. -2.44 en 0.414 uit de voorwaarden, dat x = 0.03 voor t = 0 en x = 0.725 voor t = |7.

o

000~-0Z,6~ u~Jer ~p u~ ~!~.el0S!-eu UgA

!, Jnn6:1

- 34 -

4.2. De fluctuatie van werkgelegenheidseffecten over de tijd De ontwikkeling van alle werkgelegenheidseffeoten die met het N.I.P. samenhangen is geschetst in figuur 2. Het verloop over de tijd van deze effecten is gebaseerd op de eerder gepresenteerde marktpenetratiecurve. Met nadruk wordt erop gewezen, dat deze figuur een algemene indruk van de te verwachten gang van zaken weergeeft, maar geenszins bedoeld is als exacte voorspelling. Ze dient ter illustratie van een aantal globale conclusies. In de figuur zijn drie werkgelegenheidseffecten uitgezet, die elk reeds behandeld zijn in de voorgaande hoofdstukken, maar dan geaggregeerd over de tijd. In de eerste plaats zijn er de directe en indirecte werkgelegenheidseffecten van isolatie activiteiten, die in eerste instantie als autonoom zijn besehouwd. Deze effecten zijn het grootst in het begin van de jaren tachtig met een maximum van rond de 6.000 arbeidsplaatsen en worden daarna geleidelijk minder tot het jaar 20]0~ Verondersteld is, dat aan het einde van de N.I.P.-periode in 1990 na-isolatie niet plotseling ophoudt, maar langzaam afloopt. Het oppervlak onder de curve tot en met 1990 komt op ongeveer 50.000 persoonjaren. Hanteren we een comparatíeve benadering dan moeten we nog twee verdere effecten in aanmerking nemen. Het eerste eomparatieve effect vloeit voort uit de verminderde werkgelegenheid in de gasprod~ktie en -distributiebedrijven als gevolg van gasbesparingen door isolatie. Deze negatieve effecten lopen op tot een maximum van onder de 175 arbeidsplaatsen in de jaren na ]990. Het oppervlak boven de curve komt op hoogstens 3.500 persoonjareno Het tweede comparatieve effect vloeit voort uit wijzigingen in het consumentenbudget door energieverwante bestedingen. Deze zijn gedurende de jaren tachtig negatief, omdat consumenten dan hun investeringen in isolatie moeten bekostigen° Het maximale negatieve effect ligt minder hoog dan men zou kunnen verwachten (zo rond de 4.000 iop.V. 5°000 arbeidsplaatsen) om twee redenen: het aantal arbeidsplaatsen per miljoen gulden voor isolatie-investeringen ligt hoger dan het aantal arbeidsHlaatsen per miljoen gulden voor andere bestedingen van de consument; bovendien lopen de geldelijke besparingen door verminderd gasverbruik snel op. Het totaal van deze bestedingseffeeten wordt positief aan het eind van de jaren tachtig wanneer de jaarlijkse besparingen in gaskosten gelijk worden aan de jaarlijkse isolatie-investeringen. Het maximum ligt rond de 6.000 at-

~erkgeLegenheid in persoonjaren x 1000

I I I

\

CD CD

- 36 -

beidsplaatsen rond het jaar 2000. Het netto oppervalk onder deze curve komt neer op ongeveer 46.000 arbeidsplaatsen. Tellen we de drie besproken curves bij elkaar op dan krijgen we het verloop van het totale effect van na-isolatie over de tijd (de gestippelde curve). Het totale werkgelegenheidseffect stabilíseert zich aanvankelijk rond enkele duizenden arbeidsplaatsen. Aan het eind van de jaren tachtig begint dit totale effect sterk te stijgen en bereikt een maximum van tussen de 5.000 à 6.000 arbeidsplaatsen voor een tiental jaren rond de eeuwwisseling om vervolgens weer geleidelijk te dalen als de levensduur van de isolatie en/of de ge~soleerde woningen ten einde loopt. De geschetste resultaten zijn ook intultief aannemelijk. Het geringe effect in de aanvangsjaren is grotendeels een gevolg van het feit, dat de werkgelegenheid per miljoen gulden in de na-isolatie niet sterk verschilt van de veronderstelde werkgelegenheid per miljoen gulden van een willekeurige marginale besteding. De verschuivlng van bepaalde consumptieve uitgaven naar isolatie heeft geen grote gevolgen. Zouden deze effecten voor na-isolatie en alternatieve marginale bestedingen sterk verschillen, dan zouden de werkgelegenheidseffeeten aanvankelijk veel groter zijn. Het ruime positieve effect in de latere jaren is grotendeels een gevolg van het feit dat de werkgelegenheid per miljoen gulden van een alternatieve marginale besteding zeer veel groter is dan van een uitgave aan ~as. Daar komt nog bij, dat de omvan~ van deze alternatieve ~esparingen veel groter is. Zouden gasproduktie en -distributie, na-isolatie en een gemiddelde marginale Oesteding dezelfde werkgelegenheidseffecten hebben en zouden de gemiddelde isolatiekosten gelijk zijn aan de gemiddelde besparíngen op gaskosten, dan zouden comparatief gezien de netto werkgelegenheidseffecten van het N.I.P. nihil zijn.

- 37 -

5. OVERWEGINGEN AANGAANDE ARBEIDSMAP~KTOMSTANDIGHEDEN

5.1. Regionale óverwegingen Het versehijnsel werkloosheid is onregelmatig verdeeld over de diverse provincies. De drie noordelijke provincies hadden in 1979 een gemiddeld werkloosheidspereentage van:’7.7% en Limburg kwam zelfs op een percentage van 9.9%° De overige ~rovincies zaten vrijwel allemaal beneden de 6%~ Om de isolatie in de eerstgenoemde provincies onder het N.I.P. extra te stimuleren vanwege deze indringende werkgelegenheidsproblematiek en overeenkomstig de doelstellingen van de herstructureringsplannen Noorden des Lands en Zuid-Limburg zijn inmiddels regionale stafbureau’s opgezet in Assen (Iso-Noord) en~Heerlen (S.P.I.L.). Men kan zich afvragen in hoeverre het N.I.P. een belangrijke bijdrage kan leveren om de werkgelegenheid in deze gebieden te stimuleren. Om deze vraag te beantwoorden berekenen we hoeveel extra arbeidsplaatsen de door deze stafbureau’s nagestreefde verdubbeling van het isolatietempo oplevert, d.w.z, hoeveel arbeidsplaatsen worden gewonnen in de jaren 1981 tot en met 1985 door alle woningen, die onder een nietregionaal gedifferentieerd plan pas in de jaren 1986 tot en met 1990 gelsoleerd zouden zijn, vijf jaar eerder te isoleren. We hanteren daarbij drie veronderstellingen: I) Omdat het percentage eengezinswoningen in deze provincies belangrijk boven het landelijk gemiddelde ligt en omdat eengezinswoningen gemiddeld een groter oppervlak aan te isoleren bestanddelen hebben dan meergezinswoningen, mogen we aannemen dat de gemiddelde totale werkgelegenheid per woning in deze provincies ook hoger ligt. We schatten, dat deze verhoging ongeveer 20% bedraagt. 2) Vanhet uitvoerende isolatiebedrijven is een vrij groot percentage op regionaal en nationaal niveau werkzaam. We nemen daarom aan, dat 10 % van de gemiddelde directe werkgelegenheid door regionale versnelling toch nog buiten de betreffende gebieden komt. 3) Uit de relatief grote aantal vestigingen van isolatiemateriaal producerende bedrijven in deze provincies (w.o. zeer grote zoals Rockwool Lapinus) zal een onevenredig groot deel van de extra indírecte werkgelegenheid in deze provincies terechtkomen. We veronderstellen, dat dit aandeel 30% hoger ligt dan men op grond van het aandeel in de nationale beroepsbevolking van deze provincies mag verwachten.

- 38 -

Het aantal woningen en de beroepsbevolking in Groningen, Friesland, Drente en Limburg bedragen respectievelijk 4.2%, 4.2%, 2.9% en 7.2% van de nationale woningvoorraad en 3.5%, 3.4%, 2.7% en 7.6% van de nationale afhankelijke beroepsbevolking. Gegeven een nationale directe werkgelegenheid van 33.000 persoonjaren en een nationale indirecte werkgelegenheid van 17.900 persoonjaren onder het N.I.P. volgens tabellen 2 en 3, komt het aantal extra arbeidsplaatsen bij verdubbeling van het isolatietempo neer op 135 voor Groningen, 135 voor Friesland, 95 voor Drente en 235 voor Limburg . Alhoewel deze extra arbeidsplaatsen zeker niet te verwaarlozen zijn, mag men de versnelling van het N.I.P. geen belangrijke bijdrage tot oplossing van het regionale werkloosheidsprobleem noemen. De vestiging van een enkel middelgroot bedrijf heeft dezelfde gevolgen. In dit verband moet opgemerkt worden dat de betreffende arbeídsplaatsen voor een groot deel geen echte werkgelegenheidswinst betekenen maar slechts een verschuiving van arbeidsplaatsen van de toekomst naar het heden. Dit is herstru~turering in enge betekenis. De bereidheid van ondernemers tot een forse capaciteitsaitbreiding in de vorm van personeel en materiaal voor een zeer tijdelijke markt za! bovendien niet groot zijn en het gevaar van uitvoering door niet regionaal gevestigde bedrijven zal toenemen bij grotere versnelling. Als alternatief of toevoeging voor de regionale versnellingsaanpak zou men kunnen overwegen de vestiging van uitvoerende, maar vooral toeleverende isolatiebedrijven in deze provincies speciaal te steunen. Een dergelijke maatregel’ligt ook meer in de lijn van werkelijke herstructurering. Overigens mag men hier niet van verwachten dat op de korte termijn belangrijk meer arbeidsplaatsen tot stand komen, tenzij deze bedrijven snel een belangrijk deel van de orders op de nationale isolatiemarkt weten te bema~htigen of importvervanging en produktie voor export snel op gang komen. Het feit, dat de continulteit van de arbeidsplaatsen op de lange termijn beter gewaarborgd is en dat de potentie voor verdergaande penetratie en innovatie in een expanderende sector aanwezig is, moet als voornaamste motivatie voor een dergelijke keuze dienen.

Het totale aantal extra directe arbeidsplaatsen is (0,9 x 0,185 x 1,2 x 33.000)/12,5 = 527. Het totale aantal indirecte arbeidsplaatsen is (0,172 x 1,3 x 0,185 x 1,2 x 17.900)/12,5 = 71. De som van deze twee cijfers is verdeeld over de provincies in verhouding tot hun aandeel in de woningvoorraad.

- 39 5~2. Kwalitatieve overwegingen De werkloosheid is niet alleen regionaal sterk verschillend~ ook per categorie van de beroepsbevolking zijn de verschillen groot. Vooral voor schoolverlaters en vrouwen liggen de percentage~ hoog. De werkloosheid is bovendien geconcentreerd in de algemene en sociale beroepen en niet zozeer in de technische beroepen. Absoluut gezien is het aandeel van werkzoekenden met basisonderwijs en ibo/mavo het grootst met respectievelijk rond de 45% en rond de 35% van het totaal. Men kan zich afvraHen of isolatiew÷rkzaamheden qua vereiste vakkennis en opleiding aansluiten bij deze kwalitatieve dimensies van de werkloosheid. Uit de ESC enquête is gebleken dat bijna 90% van de werknemers in de isolatiebedrijven alleen basisonderwijs (30%) of een ibo/mavo (45%/15%) scholing hebben gehadI. Voor het grote aantal werkzoekenden in deze categoriën ligt hier dus in beginsel een uitstekende kans om een baan te verwerveno Anderzijds moet opgemerkt worden dat juist de technische richting van het ibo, waarvoor de kansen binnen de isolatiesector het hoogst liggen, de laatste jaren gekenmerkt wordt door een sterke daling van het aantal werkzoekenden. Hoewel het niveau van de vereiste opleiding dus overeenkomt met het aanbod, is er wel sprake van enige discrepantie tussen het karakter van de vereiste opleiding en het aanbod. Deze discrepantie wordt nog sterker wanneer men bedenkt dat de helft van de medewerkers met technische opleiding uìt schilders bestaat. Hoewel in de jaren 1965-1974, de werkloosheid onder schilders opliep van onder de 1.000 tot boven de 4.000, is er sinds 1975 een trendmatige daling op gang gekomen~ Of deze dalinH zich zal keren is vooral afhankelijk van het feit of de huidige recessie in dé bouw aanhoudt~ Het is derhalve mogelijk dat zich in het begin van de jaren tachtig spanningen zullen voordoen op bepaalde deelmarkten van de arbeidsmarkt. Een tijdige reactie op deze ontwikkeling zou kunnen bestaan uit het invoeren van een op het uitvoeren van isolatiewerkzaamheden gerichte cursus op de Centra voor Vakopleiding van Volwassenen° Bij de isolatiebedrijven blijkt volgens de enquête ook belangstelling te bestaan voor arbeidskrachten met een speciale scholing, mits de kosten en tijd van opleiding niet op het bedrijf drukken. Voor de provincies, waar een versnelling van het N.I.P. wordt nagestreefd, is deze tijdige reactie op mogelijke arbeidsontwikkelingen vooral van belang. Twee verdere overwegingen ver-

Uit de ESC-enquête is tevens gebleken dat ondernemers in de isolatiesector menen, dat de kwaliteit van hun personeel momenteel voldoende aansluit bij de aard der werkzaamheden.

- 40 -

dienen in dit opzieht nadrukkelijk vermelding. In de eerste plaats zal na de aanvankelijke hausse in isolatievoorzieningen de aandacht voor kwalitatieve aspecten van de uitvoering meer op de voorgrond treden, hetgeen zal leiden tot zekere eisen~ al dan niet formeel gesanctioneerd, met betrekking tot het installeren. Bij spouw~nuurvullingen heeft zich deze ontwikkeling al voltrokken. Het Bureau kwaliteitsbewaking Spouwmuurvullingen vervult hierbij een centrale rol. Soortgelijke ontwikkelingen, alhoewel niet noodzakelijkerwijs in dezelfde vorm, zijn ook te verwachten voor wat betreft dubbelglas. Het is duidelijk dat de beschikbaarheid van relevante cursussen en opleidingen het instellen en handhaven van kwaliteitseisen vergemakkelijkt. In de tweede plaats zal voor een niet gering aantal werknemers het installeren van isolatievoorzieningen slechts een gedeelte van hun werktijd vullen. Deze omstandigheid zal de kwantitatieve behoefte naar cursussen en opleidingen veel groter maken dan men zou kunnen afleiden uit de in dit rapport gepresenteerde werkgelegen~eidscijfers, die gebaseerd zijn op een volledige dagtaak.

- 41 -

6. SUBSIDIEBELEID, W~RKGELEGENHEID EN ENERGIEBESPARINGEN

6.1. Achtergrond en algemene opmerkingen In de voorgaande hoofdstukken hebben we cijfermateriaal verzameld over de werkgelegenheidseffecten van isolatiemaatregelen in bestaande woningen. De vraag, die we in dit hoofdstuk aan de orde willen stellen is, of deze cijfers van nut zouden kunnen zijn voor de beleidsvoering ten aanzien van subsidieverlening. We nemen daarbij aan, dat naast het besparen van energie het bevorderen van de werkgelegenheid een belangrijke nevendoelstelling van het Nationaal Isolatie Programma is. Als achtergrond voor de analyse in de tweede paragraaf van dit hoofdstuk willen we hier in het kort enige overwegingen naar voren brengen, die in de discussie rond het verlenen van isolatiesubsidies een belangrijke rol spelen. In het algemeen geldt, dat subsidie verleend wordt, omdat de maatschappelijke voordelen van meer isoleren groter geacht worden dan de voordelen, die de individuele huishouding veronderstelt. We laten buiten beschouwing of deze discrepantie veroorzaakt wordt, doordat het individu een maatschappelijk gezien onjuiste beoordelingsmethode gebruikt (b.v. terugbetaal-periode i.p.v, levenscyclus-kosten) of doordat de parameters voor beoordeling (b.v. rentestand en gasprijzen) de maatschappelijk optimale waarden niet correct reflecteren. We nemen slechts aan, dat een bepaald subsidiestelsel het maatsehappelijk juiste niveau van isoleren kan bewerkstelligen ongeaeht de oorzaak van de discrepantie. Dit houdt in, dat isolatiesubsidi~s niet noodzakelijkerwïjs de oorzaak van maatschappelijk gezien suboptimaal handelen wegnemen, maar in ieder geval de negatieve gevolgen ervan beperken. Daarentegen bestrijden goede voorlichting (N.I.P. draaiboeken) of gunstige leningsvoorwaarden (N.I.P. klimleningen) niet de symptomen van suboptimaal handelen, maar juist de oorzaak. Subsidieverlening kan daarbij wel indirect een rol spelen als essentiële stimulans tot informatieverwerving~ Op grond van deze redenering moet als voorwaarde voor subsìdieverlening gelden, dat alleen die opties gesubsidieerd worden, die juist in de marge tussen individuele en maatschappelijke aantrekkelijkheid liggen. Opties die voor de individuele huishouding toch al aantrekkelijk genoeg zijn of die zelfs maatschappelijk gezien niet aantrekkelijk zijn, moeten in beginsel niet gesubsidieerd worden. Zou men b.v. deze marge~

- 42 -

vanuit de besparingsoptiek expliciet vastleggen tussen b.v. minimaal 0.2 m3 en maximaal 0.6 m3 jaarlijkse gasbesparingen per gulden investering, dan zouden zowel dubbelglas als spouwmuurvulling buiten het programma vallen; dubbelglas omdat het net niet aantrekkelijk genoeg is en spouwmuurvulling omdat het net iets te aantrekkelijk is. Voor werkgelegenheid zou men een soortgelijke conclusie kunnen trekken. De facto blijkt, dat deze grenzen voor isolatievoorzieningen ruim genomen zijn. De motivatie hiervoor zal zeker samenhangen met de reële wens om isolatievoorzieningen als pakket van maatregelen te stimuleren. Deze doelbewuste beperking brengt de keuze tussen wel of geen subsidie terug tot de keuze tussen een laag of een hoog subsidiepercentage per voorziening. Wij willen hier uitdrukkelijk vermelden, dat we in het navolgende deze vanuit rentabiliteitsoogpunt en anderzins te stellen grenzen niet zullen analyseren of ter discussie stellen. Immers dit zou een vergelijking met alternatieve energiebesparingsmaatregelen in het kader van een optimaal energiebesparingsbeleid noodzaken en een dergelijke uitwerking is hier niet op zijn plaats. We beperken ons dus tot de vraag, hoe de isolatievoorzieningen, die momenteel subsidiabel zijn, op zodanige wijze gesubsidieerd kunnen worden, dat per gulden subsidie een maximum aan werkgelegenheid en/of besparingen wordt verkregen. Daarbij moet de overheid twee belangrijke bes!issingen nemen. In de eerste plaats moet de grootte van het beschikbaar te stellen budget vastgesteld worden|. In de tweede plaats moet de hoogte van de subsidiepercentages per maatregel worden vastgesteld. Beslissingen omtrent uitkeringsgrondslag en maximum subsidies per aanvraag worden hier niet beschouwd. Deze beslissingen kunnen niet onafhankelijk van elkaar genomen worden, want hogere subsidiepercentages houden een grotere claim op het budget in en omgekeerd. Bovendien geldt, dat de invloed van subsidiepercentages en budgetniveau groter wordt naarmate de prijselasticiteit van de vraag~~hoger ligt. De volgende paragraaf bevat een kwantitatieve analyse van de samenhang tussen udgethoogte en subsidiepereentages enerzijds en de daardoor geereëerde werkgelegenheid en energiebesparingen anderzijds. De prijselasticiteit van de vraag naar isolatievoorzieningen zal in dit geheel een belangrijke rol blijken te vervullen. Wanneer we in dit hoofdstuk de term budget hanteren doelen we alleen op het bedrag, dat in een bepaald jaar ter gedeeltelijke dekking van isolatiekosten aan de consument wordt uitgekeerd. Financiering van klimleningen en kosten van programma-uitvoering zijn in dit bedrag niet inbegrepen.

- 43 -

6.2. Subsidiebeleid en pr.ijselasticiteiten Als de overheid een bepaald budget voor het Nationaal Isolatie Programma ter besehikking stelt, zal dit alleen toereikend zijn bij bepaalde eombinatíes van subsidieperoentages. We kunnen dit principe op eenvoudige wijze grafisch illustreren. We gaan er daarbij vanuit, dat er twee verschillende subsidiepercentages gekozen kunnen worden: één voor dubbelglas en één voor de overige isolatiemaatregelen. In figuur 3 zijn een drietal curves getrokken, die aangeven bij welke combinaties van subsidiepercentages een bepaald budget juist toereikend zou zijn. Om deze curves te construeren hebben we twee vraagfuncties gespecifieeerd met een constante prijselasticiteit van de vraag per isölatiecategorie . Het verschil tussen de geschetste curves berust alleen op de gekozen veronderstellingen over het niveau van de prijselasticiteiten en het niveau van het budget, Als empirische basis voor de vraagfuncties en de daarop gebaseerde isobudget-curves dient het gegeven, dat onder een uniform subsidiepereeutage van 30% de isolatiemarkt zich lehk te . stabiliseren op 50% boven de oorspronkelijke N.I.P. doelstelling van 200.000 woningen bij een marktaandeel voor dubbelglas van 70%. Het hiertoe benodigde budget zou 0,~ x 300.000 x f 2.400 = f 216 miljoen gulden 2 bedragen met een vraag naar dubbelglas van 2,52 miljoen m en naar overige 2 2 maatregelen van 8,64 miljoen m , waarvan 5,56 m spouwmuurvulling 2,56 miljoen m2dakisolatie en 0,52 miljoen m2 gevelplaten en vloerisolatie. Uit figuur 3 kunnen we onmiddellijk zien dat voor een budget van f 216 miljoen en een uniforme prijselastieiteit van I een ruime keus ~an subsidiepercentages openstaat met als uitersten een subsidie op dubbelglas van 38% gegeven géén subsidie op de overige maatregelen of een subsidie op de overige maatregelen van 59% gegeven géén subsidie op dubbelglas2. ~. De vraagfuneties hebben de vorm Qi = ci (~i(l-si))-ei’ waarbij Qi = vraag naar optie i; s. = subsidiepereentage op optie i; ~. = vaste prijs van optiei; ci ~ schaalconstante van optie, i ei = pr~~selast~c~teit van optie i. De ímpliciete functie voor de geschetste isobudgetcurves is B = SdPdQd +. soPoQo, waarbij ~ = hoogte budget; d = dubbelglas; o = overige optles; Po = f 200,-~~ >d = f 25,--. De schaalconstanten ed en eo zijn afhankelijk van de veronderstelde prijselastied en c x |40 c° = 8,64 x |7.5eo citeiten worden berekend volgens: d = 2,52en

2. De prijselasticiteit van de vraag defíniëren we als e. = -(dQi/Qi)/ (dPi/Pi). ~

sel6l~q qnl3 JOOA

°1o08 ’

\

L

(uaBu!ua !z4oo A

u~~!a~!a!~se]as[!Jd ua ~~Spnq UeA at~,3un~ s]e s~6e~,ua3Jada!p!sqnS

- 45 -

Veranderen we het beschikbare budge- dan verschuift de curve naar links en naar beneden, omdat dan een lager percentage subsidie gegeven moet worden per maatregel. In de figuur is gekozen voor een subsidie budget van f |12 miljoen als voorbeeld omdat gegeven een uniforme prijselasticiteit van | dit budget toereikend zou zijn bij de huidige subsidiepercentages van 15% voor dubbelglas en 25% voor de overige opties. Veranderen we de prijselasticiteiten dan draait de curve rond het basispunt (30%, 30%). In het voorbeeld is de prijselasticiteit van overige opties laag genomen om illustratieve redenen, die pas verderop duidelijk worden. Bij elk punt op de geschetste curves behoort een bepaalde vraag naar isolatiemaatregelen. Omdat een bepaalde vraag naar isolatiemaatregelen tevens een bepaalde werkgelegenheid en een bepaalde energiebesparing inhoudt~ kunnen we ook voor elk punt de bijbehorende werkgelegenheid I en energiebesparingen ultrekenen . Tabel 5 presenteert de totale effecten van het N.I.P. voor een aantal uiteenlopende veronderstellingen over prijselastieiteiten en hudgethoo~te. Uit de tabel kunnen we een drletal conclusies trekken. In de eerste plaats mogen we vaststellen, dat differentiatie van subsïdïepercentages zeker de moeite waard kan zijn~ Bij een ~elijkblijvend Budget van f 216,-- miljoen en een uniforme prijselastieiteft van ] zouden we door differentiatie een werkgelegenheidswinst van 360 persoonjaren en 3 besparingswinst van 22 ~iljoen m gas per jaar kunnen verkrijgen (vergelijk regels 2 en 3). We nemen hier en ook verderop steeds aan, dat een daling van het subsidiepereentage tot nul van welke ~aatregel dan ook niet verantwoord is, omdat de niet via de prijs werkende effecten op de vraag dan geheel zouden vervallen ~.n. de effecten in de sfeer van voorlicht¤ng, begeleiding en eontroleo Als minimum subsidiepercentage houden we 15% aan. Een andere manier om de mogelijke invloed van differentiatie te ëvalueren is het berekenen van de ~ax-i~~~~~~~¤nd~~t~~~i~g; di~ ~oge!ijk~ ~ouzijnindien we eenzelfde werkgelegenheidsr en besparingsniveau willen handhaven, maar wel differentiatie van subsidiepercentages willen toe-

I. Voor deze berekeningen zijn we uitgeg~an van de volgende gegevens: werkgelegenhezd - ~400 persoîn]aren per 106 m2 dubbelglas en 275 persoonjaren per ~06 m2 overige voorzieningen; hesparingen B0 m3 per m2 dubbelglas en 10 m3 per m2 overige voorzieníngen. Deze cijfers berusten op de gegevens van tabel 3, waarbij voor de overige voorzieningen een vaste marktverdeling is aangehouden zoals gespecificeerd in tabel 4.

- 46 -

Tabel 5 Werkgelegenheid en ~~nergiebesparingen als ~functie van ~rijselasticiteiten~ ~ubsidiebudget en ~ubsidiepercentages

Veronder stellingen over

Regelno.

Prijselasticiteiten

Budget

Effecten op

Subsidiepercentages Werkgelegenheid Besparinger (106m3 gas) Dubbelglas Overig (persoonjareñ)

216

0%

59%

6520

200

15% 30%

50% 30%

6270 5900

184 162

2 3

Dubbelglas- 1

216 216

4

Overige opties I

216

38%

0Z

5670

146

5

183

]5%

45%

5900

171

6

162

15%

39%

5640

162

7

112

15%

25%

5110

142

8

112

18%

5050

138

9

216

0%

79%

147

10

216

30%

30%

216

33%

15%

.216

36%

0%

13

198

32%

15%

14

192

31%

15%

15

104

15%

25%

16

104

18%

]8%

4750 5900 6170 6410 5990 5900 4730 4870.

30%

30Z

5900

162

11

Dubbelglas~ 2

12

Overige opties 0o2

17 18 19

162 166 170 162 161 136 139

Dubbelglas 0,2

120

15%

25%

5470

I48

Overige opties 2.0

120

18%

18Z

5170

] 36

- 47 -

passen. Deze mogelijke budgetdaling is 15% wat betreft de werkgelegenheid en 25% wat betreft de energiebesparingen (vergelijk regels 3, 5 en 6). De tweede conclusie betreft het feit, dat het differentiëren van subsidiepercentages niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat het subsidiepercentage voor dubbelglas wordt verlaagd. Men zou dit misschien verwachten, omdat dubbelglas per geïnvesteerde gulden de minste werkgelegenheid en de minste besparingen oplevert. Indien echter het aantal guldens, dat aan dubbelglas meer besteed gaat worden bij subsidieverhoging, voor dubbelglas voldoende hoger is dan het aantal guldens, dat aan overige maatregelen minder besteed gaat worden bij subsidieverlaging voor deze maatregelen, dan kan het totale effect zeker in het voordeel van duhbelglas uitvallen zowel wat betreft werkgelegenheid als wat betreft energiehesparingen. Deze situatie wordt ge~llustreerd in de tabel voor een prijselasticiteit van 2 voor duObelglas en 0.2 voor overige optieso In dit geval blijkt, dat het maximaal subsidiëren van dubbelglas voordelig is (vergelijk regels 9 en |0), alhoewel de effecten op werkgelegenheid en besparingen duidelijk minder groot zijn dan in het eerste geval (vergelijk regels I0 en 11, of 10, 13 en |4). In het algemeen mag men stellen, dat de richting waarin gedifferentieerd zou moeten worden afhankelijk is van de verhouding tussen beide prijselasticiteiten. De gemiddelde absolute hoogte van de prijselasticiteiten daarentegen geeft aan hoe groot de invloed van veranderingen in het budget op werkgelegenheid en energiebesparingen is. Tot slot kunnen we uit tabel 5 concluderen, dat veranderingen in het budgetniveau een veel kraehtiger invloed op werkgelegenheid en besparingen uitoefenen dan differentiatie van snbsidiepercentages. Bij een uniforme prijselasticiteit van | mogen we verwachten dat het henodigde budget voor de huidige subsidiepercentages van 15% - 25% zal dalen tot f I|2 miljoen. Hierdoor daalt de werkgelegenheid met 790 arbeidsplaatsen en de besparingen met 20 miljoen m3 gas. Had men de subsidiepercentages niet gedifferentieerd bij eenzelfde budget, dan was de werkgelegenheid slechts 10% minder geweest en de besparingen slechts 20% (vergelijk regels 3, 7 en 8). De invloed va~ differentiatie op zich is dus veel geringer dan de invloed van de budgetwijzigingen, alhoewel de laatste natuurlijk slechts impliciet plaats vindt. Alleen bij extreme verschillen tussen prijselasticiteiten is het effect van differentiatie in omvang vergelijkbaar.met drastische bndgetverànderingen (vergelijk regels 17, |8 en 19).

- 48 -

Uit de illustratieve resultaten van deze berekeningen blijkt duidelijk de cruciale rol van prijselastieiteiten voor het bepalen van optimale subsidie-percentages. Niettemin is het buitengewoon moeilijk a priori enige aanwijzingen over de grootte van deze prijselastieiteiten te verkrijgen. Een mogelijke aanwijzing is het financiële rendement van de isolatie investeringen. Men mag immers verwachten, dat een subsidie veel effect zal resorteren voor isolatiemaatregelen, die zonder subsidie een laag rendement vertonen zoals dubbelglas, maar dat een subsidie relatief weinig invloed zal hebben op opties, die toch al een hoog rendement vertonen zoals spouwmuurvulling. Deze aanwijzing kan echter misleidend zij~indien de invloed van het financiële rendement op sommige isolatie investeringsbeslissingen gering is in vergelijking met de invloed van andere factoren vansubjectieve aard., Een gelijke proeentuele prijsstijging voor dubbelglas en spouwmuurvulling zou best tot een grotere procentuele vraagdaling voor spouwmuurvulling dan voor dubbelglas kunnen leiden, indien het financiële rendement voor spouwmuurvulling de enige beslissende factor is, maar voor dubbelglas slechts één van de vele bepalende factoren. Wij willen hier niet verder speculeren over de mogelijke waarden van de zo belangrijke prijselasticiteiten op grond van dergelijke a priori overwegingen. Een zorgvuldig empirisch onderzoek, dat buiten de doelstelling van deze studie valt, is vereist voor een gefundeerd antwoord. Wel willen we aan het slot van deze paragraaf nog demonstreren dat kennis van de relatieve grootte van deze prijselasticiteiten het reeds mogelijk maakt de optimaliteit van een bepaalde keuze van subsïdiepercentages te bepalen. Figuur 4 schetst onder welke combinaties van prijselasticiteiten de huidige suBsidiepercentages van ]5% voor dubbelglas en 25% voor overige maatregelen niet optimaal zijn]. De gesehetste curves zijn gebaseerd op dezelfde gegevens en ~ethoden als eerder beschreveno Voor alle mogelijke combinaties van elasticiteiten is eerst uitgerekend welke vraag naar isolatie zou resulteren bij een subsidiepercentage van 15% voor dubbelglas en 25% voor overige maatregelen en welk budget daarvoor benodigd zou zijn. Vervolgens is bepaald welke invloed een marginale verhoging van de subsidie op overige voorzieningen (bij gelijkBlijvend budget) ~~u hebben op de werkgelegenheids- en besparlngsdoelstellingeno De curves geven weer waar de omslagpunten van positieve naar negatieve gevolgen g~legen zijn. In theorie zijn de gevolgen bij prïjselasticiteiten onder de laagste curve positief maar aangezien een minimum subsidie van ]5% als limiet is aangehouden is het gebied als optimaal geclassi~iceerd~

- 49 -

Figuur

Optimal. iteit van huidige subsidiepercentages als functie van prijse[asticiteiten

Gebied A: Verhoging subs}d :,e voor dubbelg[as gewenst

Gebie~ 19: Conf[~ct tussen beide doel_ ste[[ingen

Gebied C Subsidie voor dubbel~tas op minimaal niveau

Prijse[asticiteit van overige voorzieningen

- 50 -

Liggen de prijselasticiteiten in het gebied A, waar de prijselasticiteit voor dubbelglas ongeveer driemaal zo hoog ligt als de prijselasticiteit voor andere maatregelen~ dan zijndehuidige percentages niet optimaal, omdat bij het gegeven budget beide doelstellingen verbeterd kunnen worden door een verhoging van het subsidie-percentage op dubbelglas en een verlaging van het subsidie-percentage voor overige maatregelen. Liggen de ~rijselasticiteit~n in het gebied C, waar de.prijselasticiteit voor dubbelglas minder dan tweemaal zo hoog ligt als de prijselasticitelt voor overige maatregelen, dan zijn de huidige subsidiepercentages optimaal, omdat bij gegeven budget een verdere verlaging van het subsidiepercentage voor dubbelglas niet verantwoord is uit overwegingen, die hier direct op prijsbe~nvloeding berusten. Liggen de prijselasticiteiten in het gebied B, dan is er sprake van een conflict: door verhoging van het subsidie-percentage voor dubbelglas en verlaging van het subsidie-percentage voor overige maatregelen kan bij gegeven budget meer werkgelegenheid worden verkregen ten koste van minder gasbesparingen. Of de huidige subsidie-percentages optimaal zijn hangt dan af van het relatieve belang van beide doelstellingen zoals gewogen door de overheid. Nemen we aan, dat alle mogelijke com~inaties van prijselasticiteiten even waarschijnlijk zijn, dan mogen we uit deze figuur concluderen, dat de waarschijnlijkheid van een conflictsituatie beperkt is en dat de prijselasticiteit van du~belglas relatief Zeer hoog moet zijn, wil dubbelglas eerder in aarnnerking komen voor een hogere subsidie dan de overige voorzieningen. Met nadruk wijzen we er op, dat dit geenszins impliceert, dat het budget van tussen de f 100 en f 120 miljoen, dat onder de huidige percentages waarschijnlijk besteed gaat worden, optimaal isI. Dat hangt af van de werkgelegenheids- en besparingsgevolgen per gulden van alternatieve overheidsbestedingen. Een dergelijke vergelijking wordt hier niet getrokken.

Het lijkt onwaarschijnlijk dat de voor 1981 uitgetrokken f ]86 miljoen ook werkelijk besteed gaan worden, tenzij de dynamiek dìe de markt voor na-isolatie in de afgelopen jaren heeft getoond, zich onafhankelijk van subsidie-toekenningen, verder doorzet.

7. SAMENVATT ING

In deze studie zijn de werkgelegenheidseffecten van het Nationaal Isolatie Programma (N.I.P.) op een zo breed mogelijk vlak bekeken. Naast de directe en indirecte werkgelegenheidseffecten zijn tevens de regionale en kwalitatieve aspecten, alsmede de lange termijn consequenties in aanmerking genomen. Bovendien zijn de mogelijkheden voor verdergaande na-isolatie dan nagestreefd in het N.I.P. beschouwd. Getracht is de nodige aandacht aan vraagstukken van methodologische en beleidsmatige aard te wijden. Ten overvloede zij vermeld, dat het karakter van de gestelde problematiek slechts globale conclusies toelaat en dat geenszins een pretentie van exacte voorspelling wordt beoogd met het presenteren van cijfermateriaal. Met deze kanttekening in gedachte moeten de onderstaande conclusies gelezen worden. De werkgelegenheidseffecten van het huidige Nationale Isolatie Programma komen op rond 51.000 persoonjaren ofwel een gemiddelde van 4.100 arbeidsplaatsen gedurende de looptijd van 12.5 jaar. De potentie voor werkgelegenheid door na-isolatie ligt aanzienlijk hoger. Zouden we elke vanaf midden 1978 voor na-isolatie beschikbare vierkante meter gevel, raam, dak en vloer isoleren volgens de momenteel gaughare normen, dan zouden we komen op 2|2.000 persoonjaren ofwel een gemiddelde van rond de 9.900 arbeidsplaatsen tot het jaar 2000. In deze getallen is wel rekening gehouden met te~huische uitvoerbaarheid en tussentijdse onttrekkingen, maar niet met mogelijke doe-het-zelf bijdragen en arbeidsproduktiviteitsverbeteringen. Deze extra werkgelegenheid is voor een groot deel toe te schrijven aan minder rendabele voorzieningen zoals dubbelglas op bovenverdiepingen en isolatie van massieve gevels. Momenteel verschaft na-isolatie werk aan zo’n 6~800 personen. Dit cijfer ligt veel hoger dan het hierboven vermelde gemiddelde omdat het huidige niveau van na-isolatie op zeker 300.000 woningen per jaar ligt in plaats van op de oorspronkelijk geplande 200.000 en omdat een deel van de isolatiewerkzaamheden buiten het N.I.P. programma worden uitgevoerd.

De werkgelegenheidseffecten van de afzonderlijke isolatie-opties verschillen duidelijk. Voor dubbelglas liggen deze rond de 7 persoonjaren per miljoen gulden; voor gevelplaten, voorzetramen, dakisolatie en vloerisolatie rond de 11 persoonjaren en voor spouwmuurvulling rond de 9 persoonjaren. De besparingseffecten en werkgelegenheidseffecten per geenvesteerde gulden van de verschillende ísolatievoorzieningen gaan met uitzondering van enkele opties met een relatief kleine markt in dezelfde richting. Daarbij komt dubbelglas onderaan de lijst zowel wat betreft

- 52 -

werkgelegenheidseffecten als wat betreft besparingseffecten. Spouwmuurvullingen zijn zeer gunstig vanuit besparingsoogpunt en gunstig vanuit werkgelegenheidsoogpunt. Dak- en vloerisolatie zijn gunstig vanuit besparingsoogpunt en gunstig vanuit werkgelegenheidsoogpunt. Beschouwt men de werkgelegenheidseffecten van na-isolatie niet als autonoom, maar neemt men in aanmerking, dat gelijktijdig andere werkgelegenheidseffecten als gevolg van isolatie optreden, dan kan een meer macroeconomische benadering gehanteerd worden. Daartoe vergelijken we de effecten van inkomensbesteding aan na-isolatie met inkomensbesteding aan een hoger gasverbruik. Op de eerste plaats zullen op korte termijn de bestedingen in andere sectoren dalen als gevolg van de inve~teringskosten in de na-isolatie, terwijl deze bestedingen op de lange termijn zullen stijgen als gevolg van de besparingen op de kosten van gas. Deze bestedlngseffecten kunnen vertaald worden in werkgelegenheidseffecteno Voor de berekening daarvan hanteren we de veronderstelling dat verschuivingen tussen bestedingen van overheid, bedrijfsleven en gezinnen, althans voor zover veroorzaakt door naisolatie-investeringen neutraal zijn wat betreft de werkgelegenheid. De wijze waarop na-isolatie gefinancierd gaat worden, n.l. uit eigen geld, subsidies of leningen, is derhalvc niet in de berekeningen betrokken. Onder deze veronderstelling komen de cumulatieve gevolgen van bestedíngseffecten op de lange termijn heer op een werkgelegenheidswinst van 46.000 persoonjareno Op de tweede plaats zou de werkgelegenheid in de gassector iets kunnen dalen als gevolg van een verminderde afzet en mogelijke inkomensderving. Hoewel deze effecten in de praktijk vrijwel verwaarloosd kunnen worden, omdat inkomstenderving in de gassector in het Plan Gasafzet en de marge-onderhandelingen van VEGIN-Gasunie worden meegenomen, hebben we ze volledigheidshalve naar boven afgeschat op cumulatief 3500 persoonjaren.

Wij wijzen er nadr~~kkelijk op, dat de eerdergenoemde bestedingseffecten berusten op de veronderstelling, dat er slechts een verhoging van bestedingen op de lange termijn plaatsvindt~ die gepaard gaat met een reële kostenbesparing in de energiesector. Wij veronderstellen dus niet, dat er op de korte termijn autonome bestedingseffec~en plaatsvinden via een autonome inkomensstijging volgens de traditionele Keynesiaanse gedachtengang. Op de korte termijn blijft het niveau van de nationale bestedingen constant en vinden alleen verschuivingen tussen bestedingen plaats. Slechts

- 53 -

op de lange termijn verwachten we een verhoging, die ook gerealiseerd kan worden door een verbeterde energie-efficiëntie. De positie van de overheid verdient in dit geheel ook enige aandacht. De overheid moet immers op de korte termijn de subsidielasten van na-isolatie investeringen dragen, terwijl op de lange termijn de aardgasbaten als gevolg van deze investeringen afnemen. Daar staat tegenover, dat gezien het reeessieve karakter van de huidige ontwikkeling in de bouwnijverheid de sociale uitkeringen door stimulatie van na-isolatie wellicht belangrijk verlicht kunnen worden. Tegenover de aardgasinkomstenderving staat voorts een grotere voorraad aardgas in de bodem. Deze vermogenswinst is weliswaar moeilijk uit te drukken in financiële termen, maar mag toch geacht worden in zekere mate op te wegen tegen het inkomensverlies. We hebben ons niet gewaagd aan een kwantitatieve analyse van de financiële ~onsequenties van het N.I.P. voor de overheid en de daaruit voortvloeiende werkgelegenheidseffecten. Wel kan men stellen, dat de invloed van deze effecten op de berekende cijfers zowel positief als negatief kan uitvallen. Tellen we de drie besproken effecten bij elkaar op dan komen we op een~ totaal van rond 100.000 persoonjaren. Het totale werkgelegenheidseffect is echter niet gelijk verdeeld over de tijd. Het beweegt zich in het begin van de jaren tachtig rond enkele duizenden arbeidsplaatsen. Pas aan het eind van de jaren tachtig begint het totale effect sterk te stijgen en bereikt een maximum van 5.000 à 6.000 arbeidsplaatsen voor een tiental jaren rond de eeuwwisseling o~nvervolgens weer geleidelijk te dalen als de levensduur van de isolatie en/of de ge~soleerde woningen ten einde loopt. Het geringe effect in de aanvangsjaren ís grotendeels een gevolg van het feit, dat de werkgelegenheid per miljoen gulden in de na-isolatie niet sterk verschilt van de veronderstelde werkgelegenheid per miljoen gulden van een willekeurige marginale besteding. Vol~ens bovenstaande optiek leidt na-isolatie immers alleen totverschuiving van bepaalde consumptieve uitgaven naar na-isolatie er»~vindt er in eerste instantie geen bestedingsvergroting plaats. Zouden de werkgelegenheidseffecten voor naisolatie en alternatieve marginale bestedingen sterk verschillen, dan zouden de werkgelegenheidseffecten aanvankelijk veel groter zijn. Het ruime positieve effect in de latere jaren is grotendeels een gevolg van het feit dat de werkgelegenheid per miljoen gulden van een alternatieve marginale besteding zeer veel groter is dan van een uitgave aan gas. Daar komt nog bij, dat de omvang van deze alternatieve bestedingen

- 54 -

veel groter is. Zouden gasproduktie en -distributie, na-isolatie en een gemiddelde marginale besteding dezelfde werkgelegenheidseffecten hebben per miljoen gulden en zouden de gemiddelde isolatiekosten gelijk zijn aan de gemiddelde besparingen op gaskosten, dan zouden comparatief gezien de netto werkgelegenheidseffeeten van het N,I.P. nihil zijn. Ook de regionale en kwalitatieve aspecten van het N.I.P. zijn bekeken om te bepalen of de werkgelegenheid geschapen door isoleren aansluit bij de verdeling van de werkloosheid over regio’s en beroepsgroepen. Wat betreft de directe werkgelegenheid kan een betere regionale aansluiting alleen maar verkregen worden door versnelling van het programma, omdat het woningbestand regionaal verdeeld is naar de grootte van de beroepsbevolking en niet naar de werkloosheid. Wat betreft de indirecte werkgelegenheid zijn er aanwijzingen dat de zwaarst getroffen regio’s een groter aandeel van het nationale totaal omvatten dan evenredlg met hun beroepsbevolking. De bijdrage van een regionale versnelling van het prograrmna aan de werkgelegenheid is gering. Een verdubbeling van het oorspronkelijk voorgenomen tempo levert voor Groningen 135 extra arbeidsplaatsen op, voor Friesland |35, voor Drente 95 en voor Limburg 235. Een grotere versnelling lijkt ongewenst, omdat de bereidheid van ondernemers tot een forse capaciteitsuitbreiding in de vorm van personeel en materiaal voor een tijdelijke markt niet groot zal zijn en het gevaar van uitvoering door niet regionaal gevestigde bedrijven zal toenemen. Om tot een alternatief voor deze bestaande maatregel te komen, zou meer aandacht geschonken moeten worden aan maatregelen in het kader van een regionaal vestigingsbeleid voor bedrijven, die landelijk werkzaam zijn bij het uitvoeren van isolatie of die toe-~ leveren aan uitvoerende isolatiebedrijven. De continuïteit en expansiemogelijkheden voor de werkgelegenheid zouden dan belangrijk kunnen verbeteren. Kwalitatief gezien, is de aansluiting goed voor wat betreft het niveau van de opleiding (vooral lagere beroepsopleidingen en ongeschoold), maar slecht voor wat betreft de richting binnen dat niveau. Arbeidskrachten met een technische richting (vooral schilders) worden gevraagd, terwijl de werkloosheid juist daar sterk is teruggelopen, Men kan dit enerzijds opvatten als indicatie, dat het op gang komen van het N.I.P. heeft bijgedragen tot oplossing van het werkloosheidsprobleem en anderzijds als indicatie dat versnelling van uitvoering arbeidsmarktspanningen zal opleveren. Gezien de recente teruggang in de bouw moet de waarschijnlijkheid van dergelijk spanningen niet overschat worden. Het is eerder zo,

- 55 -

dat een krachtig isolatieprogramma de werkloosheid in de bouw enigzins op zal vangen. Omdat de verschillen tussen de werkgelegenheidseffecten en energiebesparingseffecten per investeringsgulden van verschillende isolatievoorzieningen nogal uiteenlopen, is differentiatie van subsidiepercentages in beginsel aantrekkelijk. De richting, waarin de differentiatie zich zou moeten begeven, d.w.z, of dubbelglas dan wel de overige voorzieningen een hoger subsidiepereentage moeten krijgen, is afhankelijk van de relatieve verhouding tussen de prijselasticiteiten van de vraag naar deze voorzieningen. De aantrekkelijkheid van differentiatie, d.w.z, de omvang van de effecten van differentiatie, wordt daarentegen bepaald door de absolute hoogte van deze prijselasticiteiten. Differentiatie in de richting van een hoger percentage voor de overige voorzieningen verdient de voorkeur, wanneer de prijselasticiteit van dubbelglas minder dan tweemaal zo hoog is als de prijselastieiteit van de overige voorzieningen. Wanneer de prijselasticiteit van dubbelglas echter meer dan driemaal zo hoog is als de prijselasticiteit van de overige voorzieningen, dîent de differentiatie in de richting van een hoger percentage voor dubbelglas te geschieden. Een conflict tussen de werkgelegenheids- en besparingsdoelstellingen treedt op wanneer de prijselastieiteit van dubbelglas meer dan tweemaal, maar minder dan driemaal de prijselasticiteit van de overige opties bedraagt. Deze conclusies t.a.v, differentiatie maken het aannemelijk, dat de recente instelling van gedifferentieerde subsidiepercentages in beginsel een positief effect heeft op werkgelegenheid en besparingen. Daarbij moet men wel bedenken, dat de mogelijke negatieve gevol~en van de gelijktijdige algemene verlaging van subsidlepercentages dit positieve effect waarschijnlijk verre overtreffen. Ter afsluitin~ van deze samenvatting past nog een opmerking van meer algemene strekking. Het N.I.P. is duidelijk aan herziening toe. Deze herziening is noodzakelijk niet omdat er sprake zou zijn van opvallende tekortkomingen, maar juist vanwege het onverwacht grote succes. Door de recente verlaging van subsidiepercentages is de schijn gewekt dat in tijden van budgettaire beperkingen succes automatisch wordt gestraf~ en dat de overheid geen oog heeft voor de potentiële uitbreidingen en opdoamende knelpunten van de N.I.P. taakstelling. Een aarzelend, kortetermijn beleid kan het huidige succesbeeld licht in het tegendeel doen

- 56 -

verkeren, omdat in de toekomst de categorie huurwoningen en grote projecten een belangrijker rol moeten spelen en de aandacht moet verschuiven na~r minder populaire isolatievoorzieningen en moeilijker te isoleren woningen. Het staat niet zonder meer vast dat de stijgende gasprijs vol doende tegenwicht betekent voor deze structurele ontwikkelingen in de na-isolatiemarkt. Een stabiel, lange-termijn beleid, waarin expliciet met al deze factoren rekening wordt gehouden biedt daarentegen een redelijke garantie voor de continuïteit van een belangrijk stuk werkgelegenheid. Natuurlijk is het zo, dat energiebesparingsbeleid en werkgelegenheidsbeleid in eerste instantie zelfstandig worden ontworpen en uitgevoerd. Dat wil niet zeggen, dat ontwikkelingen op het raakvlak van energie en werkgelegenheid alleen passief gevolgd moeten worden. Deze ontwikkelingen kunnen zelf doel van beleid worden. Energie besparen schept een uitstekende kans om een effeotief werkgelegenheidsbeleid op te bouwen. Deze gedachte berust op twee feiten, In de eerste plaats wordt het succes van het energiebesparingsbeleid in belangrijke mate bepaald door de houding en mogelijkheden van~ondernemers en werknemers in de energiebesparingsindustrie. De overheid kan deze houding en mogelijkheden beïnvloeden in een voor de werkgelegenheid gunstige richting zoals onder het N.I.P. gebleken is. In de tweede plaats functioneren de huidige vormen van werkgelegenheidsbeleid, die gebaseerd zijn op generieke maatregelen en sectoraal ingrijpen bij noodsituaties, met weinig succes. Meer specifieke en facetgerichte maatregelen, die op flexibele wijze inspelen op concrete mogelijkheden, bieden meer kans op succes, hetgeen eveneens door het N.I.P. is aangetoond. Het is duidelijk, dat het onstabiele subsidiebeleid in de na-isolatie van de laatste zeven jaar het algemene investeringsklimaat, dat noodzakelijk is voor het op gang brengen van een nationale besparingsindustrie met perspectieven voor innovatie en export, geen goed doet. Indien binnen het economische beleidskader van de overheid de twee kernthema’s van selectieve groei nl. structuurbeleid gericht op continulteit in de werkgelegenheid en facettenbeleid~ waarvan het energiebeleid een belangrijk onderdeel uitmaak~, op zinvolle wijze aan elkaar gekoppeld moeten worden, dan zou het stimuleren van een nationale besparingsindustrie wellicht een hogere prioriteit toegekend moeten worden.

- 57 -

REFERENTIES

]. Centraal Bureau voor de Statistiek, De Produktiestructuur van de Nederlandse Volkshuishouding, Deel VIlI, Produktiestructuur en Facetten van Selectieve Groei, s’Gravenhage, ]975, 2. A.M. Dongelmans, Macro-economische Aspecten van de. Bou~Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Amsterdam, juli ]980. 3. A.G. ter Hennepe, De Markt van Nieuwbouw Van Woningen, Economisch Instituut voor de Bou~~ijverheid, Amsterdam, december ]979~ 4. H.A. Linstone and D. Sahal (eds,), Technol0gical Substitution Elsevier, New York, ]976. 5. W.F.A.M. Naber en M:G.F. Zwetsloot, Basisonderzoek Aardgas Kleinverbruik, Ga~ss, 99:]2, december ]979, 590-595. 6. Nederlands Economisch Instituut~ Een Maatschappelijke Evaluatie van een Energiebesparin___~rogramma V0orWöningen, Rotterdam, november ]977. 7. Nota Energiebeleid (Deel I/Algemeen), s’Gravenhage-]978. 8. Stuurgroep Nationaal Isolatie Programma, Halfjaarlijkse Rapportages, Rotterdam, diverse data. 9. Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken onder nummer ]5080 inzake het Nationaal Isolatie Programma, s’Gravenhage, diverse data.