Tinjauan Kebijakan Ekonomi Indonesia
SEJUMLAH ISU REFORMASI INSTITUSI DALAM PEMBANGUNAN DAN PENGELOLAAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA David Ray
Publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat ini merupakan hasil dari Aktivitas ‘Kebijakan Ekonomi di Indonesia’ yang dilakukan oleh Centre for Strategic and International Studies (CSIS) dan Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA). Kegiatan ini merupakan kontribusi pemikiran dari komunitas penelitian/riset, yang diharapkan dapat membantu meningkatkan efektivitas kebijakan pemerintah. Dalam kegiatan ini, CSIS bersama dengan ERIA mengundang 16 ahli ekonomi dari berbagai institusi penelitian terkemuka yang kompeten pada bidang keahlian yang spesifik, untuk berdiskusi mengenai tujuh permasalahan strategis ekonomi Indonesia (pembangunan infrastruktur, kebijakan daya saing, iklim investasi, kebijakan pangan, kebijakan sektor jasa, kebijakan fiskal, dan kebijakan perlindungan sosial), yang kemudian dikumpulkan dalam rangkaian ikhtisar kebijakan singkat (policy brief) untuk masing-masing topik. Diseminasi hasil temuan dan rekomendasi yang dihasilkan kegiatan ini dilakukan melalui berbagai jalur. Kegiatan ini berusaha untuk melibatkan pejabat pemerintah yang terkait melalui sejumlah Focus Group Discussion (FGD) dan Audiensi dengan pengambil kebijakan strategis, yang terkait dengan masing-masing topik di atas. Sementara itu, diseminasi kepada publik secara luas juga dilakukan melalui sejumlah Seminar Publik mengenai masing-masing topik, serta melalui publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat dan sejumlah multimedia pendukung yang dapat diakses secara online melalui www.paradigmaekonomi.org.
1
PENGANTAR Keadaan infrastruktur yang buruk dewasa ini menunjukkan adanya hambatan besar terhadap pertumbuhan dan perkembangan negara. Berbagai laporan dan analisa telah mengidentifikasi buruknya infrastruktur sebagai faktor utama yang menghambat ekonomi Indonesia dari tingkat pertumbuhan potensialnya, yaitu 7-8%. Sebagai contoh, Bank Dunia mengestimasi bahwa jika tingkat pertumbuhan riil dari stok kapital infrastruktur di Indonesia berada pada tingkat 5% per tahunnya (sementara tingkat pertumbuhan yang sebenarnya yang hanya 3%), maka tingkat pertumbuhan PDB riil selama periode 2001-2011 dapat menjadi lebih besar 0.5 persen, yakni 5,8%, dibandingkan dengan laju saat itu yaitu 5,3%. Jika tingkat cadangan modal bertumbuh sebesar 10% per tahunnya, maka pertumbuhan PDB riil akan memiliki rata-rata yang sangat sehat, yaitu 7% (untuk periode yang sama). Infrastruktur yang buruk dapat menghambat pertumbuhan dalam berbagai cara, dan yang paling utama adalah dengan menghambat konektivitas – diantara pemasok, produsen dan konsumen, baik secara domestik ataupun secara internasional. Gejala-gejala dari masalah konektivitas Indonesia pada masa kini dapat dilihat di seluruh daerah negara tersebut: Bandar udara yang ramai dan jadwal penerbangan yang tertunda, pelabuhan yang padat, jalanjalan lokal yang mengalami pengikisan, biaya kargo antar-pulau yang tinggi, waktu perjalanan yang lama, tingkat kecepatan perjalanan antar kota yang rendah, dan tingkat kematian dalam kecelakaan yang tinggi. Infrastruktur yang buruk dapat memberikan dampak negatif terhadap kualitas kehidupan secara umum, terutama bagi kelompok berpendapatan rendah. Hal ini secara khusus berlaku pada sektor air dan sanitasi, dimana perkembangan dalam infrastruktur, seperti akses terhadap air minum berpipa, atau akses terhadap fasilitas pembuangan (baik ditempat atau tidak ditempat), dapat meningkatkan kondisi kebersihan dan kesehatan secara umum, yang pada akhirnya dapat menghasilkan kesempatan ekonomi yang lebih baik.
MERUBAH MODEL BISNIS: BERKEMBANGNYA PERAN PASAR KOMPETITIF Setelah bertahun-tahun memiliki tingkat investasi yang rendah dan pengaturan aset yang buruk, Indonesia kini memiliki keterbelakangan dalam pengembangan infrastruktur yang harus segera dibenahi. Dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi, jika dipasangkan dengan perubahan demografis, akan menghasilkan tingkat permintaan yang melampaui tingkat penawaran. Tanpa adanya perubahan besar dalam cara bagaimana infrastruktur dirancang dan disampaikan, ketimpangan infrastruktur akan tetap ada, dan keterbelakangan tersebut akan terus meluas. Pertumbuhan ekonomi Indonesia akan terus terhambat dan usaha yang dilakukan untuk meningkatkan standar kehidupan dapat terancam gagal. Menutup celah (ketimpangan) infrastruktur dalam jangka pendekmenengah, dan mengatasi keterbelakangan tersebut dalam jangka panjang merupakan sebuah prioritas penting untuk pemerintah nasional sekarang ini. Keputusan-keputusan perlu diambil oleh pemerintah dalam menentukan tingkat rata-rata pembelanjaan terhadap pengembangan kapasitas infrastruktur, alokasi pembelanjaan tersebut diantara sektor-sektor infrastruktur, cara pengiriman dan keseimbangan diantara tingkat penawaran yang baru, dan pemeliharaan tingkat cadangan modal dan pengaturan tingkat permintaan.
2
Dalam segala kemungkinan yang ada, pengambilan keputusan-keputusan tersebut akan lebih baik jika dilakukan oleh pengguna/konsumen dan sektor swasta yang mencari cara (dalam tekanan kompetisi) untuk memenuhi kebutuhan mereka dalam cara yang paling efisien. Alternatif lainnya adalah dengan cara pengambilan keputusan oleh pemerintah. Namun, pengalaman di Indonesia dan di tempat lainnya menunjukkan bahwa pemerintah tidak selalu efektif dalam membuat pilihan yang tepat untuk mengalokasikan sumber daya yang langka. Kegagalan dalam kemampuan serta fleksibilitas pemerintah untuk merespon terhadap berbagai kebutuhan – dan, sebaliknya, kemampuan sektor swasta untuk melakukan hal tersebut, dalam berkompetisi – merupakan kunci yang mendasar untuk RPJPN (hingga 2025). Keadaan ini memberikan gambaran tentang peranan besar dari pemasok infrastruktur yang diambil alih oleh sektor swasta. Dengan beberapa pengecualian, hal ini belum terjadi. Sebuah prioritas yang sangat utama perlu diberikan untuk memfasilitasi respon dari pihak swasta terhadap kebutuhan infrastruktur. Ini berarti bahwa peran tersebut mencakup lebih dari sekedar membiayai ketimpangan infrastruktur yang ada, yaitu juga mencakup sesuatu yang lebih luas, yaitu perencanaan dan aktivitas pengiriman. Dan, pentingnya, ini akan berarti adanya perubahan peran bagi pemerintah. Walaupun infrastruktur adalah prioritas penting bagi pemerintah sekarang, sampai saat ini kita belum melihat adanya perubahan signifikan dalam model bisnis, yakni dalam cara bagaimana infrastruktur dirancang dan disampaikan. Langkah-langkah penting, seperti pembebasan dana subsidi untuk investasi infrastruktur, belum dilaksanakan didalam konteks jangka panjang dimana terdapat penitikberatan peran sektor swasta. Sebaliknya, perilaku pasar sekarang ini masih dipimpin oleh pemerintah dan bersifat jangka pendek. Perilaku ini sangat terlihat dari besarnya dana suntikan APBN kepada BUMN sebagai sumber pendanaan, dan juga penugasan sejumlah proyek-proyek penting oleh pemerintah. Hal ini terjadi karena adanya kepentingan politik untuk mempercepat pembelanjaan infrastruktur, dan untuk menunjukkan kemajuan yang kasat mata. Namun, hal ini menyebabkan berkurangnya investasi sektor swasta, dan kemungkinan besar, hal ini akan terus berlanjut untuk jangka pendek-menengah karena memang proyekproyek yang paling mungkin dapat dilaksanakan selalu diambil oleh BUMN. Secara lebih umum, hal ini menimbulkan kekhawatiran secara domestik maupun internasional, karena Indonesia masih belum mengejar sebuah pasar infrastruktur yang terbuka dan kompetitif. Mengubah model bisnis dari yang semula dijalankan oleh pemerintah, menjadi dijalankan oleh sektor swasta merupakan sebuah keharusan. Kebutuhan akan peran swasta ini menjadi nyata ketika kita mengamati pola efisiensi dan produktivitas di sektor infrastruktur, baik di Indonesia maupun di tempat lainnya. Ketika pemerintah telah melangkah mundur menjadi sekadar regulator dan membiarkan kompetisi di sektor swasta berkembang, banyak keuntungan tercipta: berbagai contoh yang ada yakni di sektor penerbangan sipil, telekomunikasi, beberapa bagian dari pelabuhan, transportasi jalan, perumahan dan kesehatan. Selanjutnya, ketika pemerintah mempertahankan sisi monopoli dari sebuah pasar, berbagai inefisiensi serta perilaku yang buruk dalam pasar tersebut tetap ada: sebagai contoh di bandar udara, kapal feri, rel kereta api, berbagai pelabuhan, dan juga sektor air dan sanitasi. Berbagai macam inefisiensi ini terjadi karena adanya inkonsistensi pada pola insentif. Insentif untuk menyediakan layanan yang menarik, dan untuk beroperasi secara efisien sangatlah kuat dalam pasar kompetitif, tetapi hal serupa tidak ditemukan pada pasar monopoli. Diperlukan adanya kejelasan
3
mengenai layanan/jasa apa yang perlu disediakan oleh pasar, dan layanan/ jasa apa yang perlu disediakan oleh sektor publik sebagai pilihan terakhir. Hal ini juga akan membantu memfokuskan perdebatan seputar benar/tidaknya layanan non-komersil, yang pada dasarnya merupakan tanggung jawab sektor publik, tidak akan lebih baik apabila disediakan oleh sektor swasta lewat tender kompetitif kontrak yang berbasis kinerja.
REFORMASI DI SEKTOR JALAN PERLU MENJADI PRIORITAS Konektivitas yang buruk terus merusak daya saing nasional, dan kualitas angkutan secara umum sangat memerlukan perbaikan. Walaupun fokus strategi pemerintah sekarang telah berubah ke perbaikan (yang sangat dibutuhkan) angkutan maritim serta rel, 70% kargo serta 80% penumpang non-urban berpindah dengan menggunakan jalanan. Pelabuhan, bandar udara, pabrik, pertanian, pasar-pasar, desa, kota, dan konsumen terhubung melalui jalan. Walaupun sektor angkutan lainnya juga sangat penting, sektor jalan lah yang paling membutuhkan perhatian dari pemerintah, dan kebutuhan untuk mengubah model bisnis dalam sektor tersebut pun paling besar. Kemacetan pada jaringan jalan nasional terus memperlambat perekonomian. Waktu perjalanan secara rata-rata mencapai 2-3 kali lebih lama dibanding waktu perjalanan para pesaing secara regional. Kekurangan akan pembiayaan bukanlah masalah utamanya. Alokasi anggaran untuk jaringan jalan nasional telah meningkat 4 kali lipat di sepanjang periode 2007-2015. Kunci permasalahannya adalah bahwa cara perencanaan dan model penyampaian yang sekarang memberikan nilai uang yang rendah. Artinya, uang tersebut digunakan untuk perbaikan jalan berbiaya tinggi, dan perluasan jalan – proyek-proyek yang tidak membutuhkan waktu persiapan dan implementasi yang lama, tetapi hanya memberikan dampak jangka-pendek terhadap jaringan jalan secara keseluruhan. Lalu, kontrak-kontrak yang ada biasanya berjangka waktu 1 tahun dan relatif kecil, serta cenderung tidak diurus dengan baik. Hal ini berkontribusi terhadap industri jalan yang sangat terpecah-pecah/ terfragmentasi, dengan sedikit (atau bahkan tidak ada) fokus terhadap kualitas dari konstruksi tersebut. Bukti-bukti dapat menunjukkan bahwa terdapat fokus yang terlalu besar untuk proyek-proyek berjangka pendek dan bersifat individual, sementara itu tidak banyak fokus dicurahkan untuk proyek-proyek yang lebih berkepanjangan, dimana proyek tersebut dapat membantu Indonesia mencapai sasaran perkembangan 20-30 tahun yang akan datang. Akibatnya, sejumlah besar sumber daya dialokasikan ke dalam sebuah siklus rehabilitasi (perbaikan)deteriorasi-rekonstruksi yang menciptakan nilai uang yang rendah. Pentingnya sebuah pendekatan baru terhadap jalan-jalan nasional telah diangkat dalam sebuah karya pemodelan oleh Indll yang menstimulasikan kondisi lalu lintas dalam jaringan nasional tahun 2030 di pulau Jawa dan Sumatera. Model tersebut dibuat berdasarkan prediksi perubahan keadaan secara ekonomi maupun demografi (termasuk tingkat motorisasi yang terus bertumbuh secara cepat) Di Jawa, tingkat lalu lintas akan sudah bertambah tiga kali lipat dibanding hari ini, dimana pertumbuhan mencapai 7-8 persen per tahunnya di kebanyakan rute. Tanpa adanya perbaikan dan pengembangan jaringan yang signifikan, kondisi lalu lintas akan semakin parah, dimana kecepatan perjalanan antar kota akan jatuh dari tingkat sekarang ini yaitu 30-35 km/h menjadi 10-12 km/h
4
pada tahun 2030. Menyelesaikan pembangunan jalan tol Trans-Jawa tidak akan cukup. Tingkat kemacetan pada jalan raya (non-tol) akan telah menjadi lebih buruk ketimbang sekarang, walau sudah dialihkan ke jalan tol Trans-Jawa yang akan telah selesai dibangun pada masa itu. Kapasitas yang lebih banyak sangat diperlukan. Untuk dapat memenuhi kebutuhan, hanya di pulau Jawa saja, akan membutuhkan setidaknya 1,150 km tambahan jalan cepat, melebihi apa yang telah dirancang saat ini ditambah 3000 km pengembangan ruas arteri yang ada sekarang ini (utamanya adalah pengembangan menjadi 2-4 lajur tiap arahnya). Untuk Indonesia secara keseluruhan, dibutuhkan hampir 5800 km jalan cepat yang baru, juga 10,000 km pengembangan ruas arteri pada jalan baru, dan 18,000 km untuk jalanan yang sekarang telah ada. Pada harga saat ini, biaya dari penambahan kapasitas ini diperkirakan mencapai Rp 300 triliun untuk Jawa; atau hanya sekitar Rp 720 juta untuk jaringan nasional. Hal ini menggambarkan sebuah tantangan yang besar dan tidak diperkirakan sebelumnya, bagi pemerintah Indonesia. Dalam 20 tahun terakhir, kurang dari 200 km jalan tol telah dibangun dan kapasitas jalan nasional bertumbuh hanya sebanyak 1-2 persen per tahunnya. Untuk mengatasi tantangan tersebut pada tahun 2030, konstruksi jalan cepat perlu mencapai 500 km per tahunnya, dan kapasitas jalan nasional perlu meningkat sebanyak 5 persen per tahunnya. Supaya hal ini bisa terjadi, berbagai penghambat dalam perencanaan, akses tanah, penganggaran, dan kapasitas pengiriman industru perlu diatasi Bahkan dengan undang-undang mengenai lahan yang baru mengalami perubahan, dimana lebih terdapat kepastian mengenai proses pembebasan lahan, waktu yang dibutuhkan dari tahapan pendahuluan yakni perencanaan jalan baru, sampai kepada finalisasi kontruksi adalah sekitar 5-8 tahun. Untuk memastikan bahwa kapasitas yang baru bisa berfungsi pada tahun 202025, tugas perancangan dan perencanaan yang demikian vital perlu segera dimulai. Namun, didalam keburu-buruan untuk mempercepat seluruh proyek yang kasat mata pada tahun 2015 dan 2016, tugas perencanaan yang sedemikian pentingnya – tugas yang meliputi pengamanan koridor untuk jalan-jalan cepat di masa mendatang dan ruas-ruas arteri yang telah dikembangkan – telah dikesampingkan. Pembebasan lahan untuk proyek sekarang ini masih dilakukan secara tidak sistematis, daripada dilakukan dengan memperhatikan perencanaan nasional jangka-panjang yang komprehensif untuk pengembangan jalan. Salah satu penghambat besar lainnya adalah terbatasnya kapasitas pengiriman industri konstruksi jalanan lokal. Sektor ini adalah sektor yang sedemikian terpecah-pecah, dengan sedikit pemain-pemain besar (kebanyakan BUMN) dan banyak pemain-pemain kecil yang sangat terbatas kapasitasnya. Ini adalah hasil dan penyebab dari pendekatan yang sedemikian terpecah-pecah terhadap kontraktor, yang membagi-bagi sebuah program besar pembuatan jalan kedalam sejumlah besar kontrak kecil. Dalam beberapa hal, fragmentasi tercipta oleh adanya tekanan dalam sebuah industri untuk memastikan bahwa pemain-pemain berskala kecil tetap bisa bersaing, tetapi pada akhirnya hal ini menghambat perkembangan industri, yang membutuhkan konsolidasi dan skala ekonomi yang lebih baik untuk meningkatkan produktivitas dan efisiensi. Hal ini juga mengakibatkan birokrasi yang relatif besar dan mahal. Pertimbangkanlah perbandingan antara bagaimana pembangunan jalan nasional diatur di Afrika Selatan dan Indonesia (Box1). The South African National Road Agency (SANRAL) menghasilkan sebuah jaringan nasional yang jauh lebih unggul dengan kecepatan perjalanan 2 kali lipat lebih besar dibanding di jalan-jalan yang diurus oleh Bina Marga, sebuah instansi pembuatan jalan
5
nasional Indonesia. Pentingnya, SANRAL hanya membutuhkan kurang dari 300 staf untuk menghasilkan jaringan dengan panjang 21400 km (sekitar 1.4 pekerja per 100km). Walaupun kualitas jaringan yang dihasilkan lebih rendah, pada setiap kilometernya Bina Marga membutuhkan staff dengan jumlah 13.5 kali lipat lebih banyak dibanding SANRAL. Perbandingan tersebut dan sejumlah perbandingan internasional lainnya menunjukkan bahwa diperlukan adanya perubahan dalam model pembuatan jalan nasional yang sekarang ini digunakan. Yang sangat penting adalah bahwa ada kesempatan besar bagi sektor swasta, baik nasional maupun internasional, untuk memegang kunci dalam membuat jaringan jalan yang diperlukan, untuk memastikan Indonesia dapat mencapai sasaran pembangunan yang diharapkan pada beberapa dekade mendatang. Pada tahun 2030, seperti telah dicatat diatas, total investasi jalan cepat serta perbaikan ruas arteri yang dibutuhkan akan dapat mencapai sekitar Rp 720 triliun, jika disamakan dengan harga sekarang. Sekitar 60-75% dari jumlah tersebut dapat ditanggung oleh sektor swasta apabila terdapat pembiayaan secara efektif dan model-model berisiko, serta lingkungan yang memadai memungkinkan terciptanya hal ini. Jangkauan model yang saat ini ada – jalan tol, Viability Gap Financing (VGF) serta penugasan, perlu diperluas untuk menghindari kebuntuan yang telah ada selama 15 tahun belakangan ini, dan juga untuk memastikan adanya efektivitas dalam kesepakatan diantara pihak swasta. Model-model seperti ketersediaan pembayaran atau PBAS (performance based annuity payments), dimana sektor swasta membiayai perencanaan, pembangunan, operasi, serta perawatan dengan imbalan berupa pembayaran pemerintah berbasis kinerja secara berkala, setelah dilakukannya project opening ternyata sangat menarik bagi sektor swasta, dibawah kesepakatan pemerintahan yang tepat – dan hal ini telah terbukti di tempat lainnya.
Box 1: Perbandingan Pengelolaan Jalan Nasional di Afrika Selatan dan Indonesia
Di Afrika Selatan, instansi SANRAL memiliki mandat untuk membiayai, mengembangkan, mengurus dan merawat jaringan jalan nasional. Hal ini termasuk tanggung jawab berperan sebagai sebuah agen kontraktor jalan nasional yang diperoleh dalam skema pemerintah-swasta di Afrika Selatan. Di Indonesia, Direktorat Jendral Bina Marga (“Bina Marga”) telah memiliki fungsi yang sama luasnya seperti SANRAL; walaupun, fungsi SANRAL sebagai sebuah agen kontraktor PPP didelegasikan kepada Otoritas Regulator Tol Indonesia. Tabel dibawah memperbandingkan ukuran jaringan yang diurus oleh masing-masing institusi, jumlah pekerja yang mengaturnya, alokasi anggarannya dan performa relatif jaringan tersebut. Negara
Institusi
Panjang jalan (km)
Jumlah pegawai
Pegawai per km
Jumlah kontrak
Rata-rata kecepatan (km/j)(6)
Alokasi anggaran (juta USD)
Alokasi anggaran per km (USD)
Indonesia South Africa
Bina Marga SANRAL
38,570(1) 21,403(3)
7,372(2) 295(3)
0.190 0.014
3266(4) 175(5)
46 98
3,593(7) 1,011(8)
79,317 47,246
Sumber: (1) Situs BPS, (2) Situs Kementerian PUPR, (3) Situs SANRAL, (4) Kontrak Bina Marga yang aktif/berjalan pada Agustus 2013, mencakup hampir seluruh alokasi anggaran Bina Marga untuk tahun 2015 – hanya 7%
6
yang merupakan kontrak baru/kelanjutan proyek tahun jamak, (5) SANRAL Annual Report 2014 – jumlah kontrak baru pada tahun 2014 (Dalam 5 tahun sebelumnya SANRAL memiliki rata-rata 180 kontrak per tahun), (6) Dihitung menggunakan Googlemaps, berdasarkan jaringan utama jalan nasional di Indonesia (di berbagai rute utama di Jawa, Sumatera, Kalimantan, Sulawesi: berjumlah 7.650 km) dan di Afrika Selatan (seluruh rute N1-N8: berjumlah 7.500 km), (7) Alokasi anggaran Bina Warga 2016 - Rp 41,3 triliun, (8) Alokasi anggaran SANRAL 2014/15 – ZAR 10,96 milyar, belum termasuk pinjaman atau dana konsesi tol. Tabel di atas menunjukkan bahwa Indonesia memiliki jumlah pekerja per kilometer jaringan jalan 13 kali lipat lebih banyak ketimbang yang dimiliki Afrika Selatan. Para ahli sektoral mengestimasi bahwa sumber terbesar dari perbedaan efisiensi tersebut berasal dari perbedaan praktik kontrak yang dilakukan oleh masing-masing institusi.
PERBAIKAN MANAJEMEN ASET SANGAT PENTING Manajemen aset adalah sebuah proses sistematis untuk membantu melakukan perencanaan, akuisisi, pengoperasian dan perawatan, pembaruan, serta pembuangan asset. Tujuan utamanya adalah untuk memaksimisasi pemberian layanan potensial dan mengatur resiko terkait serta biaya yang ditimbulkan di sepanjang kehidupan ekonomis sebuah aset. Manajemen aset, secara khusus dari segi perawatan dan pembaruannya, merupakan suatu bahan penting yang terhilang dari banyak ceramah-ceramah tentang kebijakan publik tentang infrastruktur Indonesia. Hanya terdapat kesadaran serta pemahaman yang sedikit mengenai keuntungan ekonomis yang diperoleh dalam sebuah hidup manajemen sebuah aset. Sebagai hasil, penganggaran, perencanaan, serta keputusan investasi biasanya diambil dengan hanya sedikit mempertimbangkan perawatan aset yang telah diperoleh. Terdapat sebuah susunan dasar untuk manajemen aset. Akan tetapi, komitmen yang ada hanyalah sekadar memenuhi susunan yang ada tersebut, tidak lebih. Tidak ada satu pun instansi pemerintahan pusat ataupun lokal yang memiliki kebijakan, perencanaan dan strategi manajemen aset yang dengan jelas dijabarkan dan berfungsi dengan baik. Untuk kebanyakan pegawai, baik di tingkat nasional dan lokal, manajemen aset hanya mencakup sejauh pengembangan pendaftaran aset-aset; dan banyak instansi ( mungkin kebanyakan) memiliki kesulitan dalam mengidentifikasi daftar aset yang mereka miliki. Banyak penjelasan secara umum tentang masalah infrastruktur Indonesia berpusat di kebutuhan akan investasi baru. Namun, berbagai usaha penting untuk meningkatkan cadangan infrastruktur yang bersifat produktif terus menerus digerogoti oleh depresiasi secara cepat dan kegagalan prematur dari aset yang telah dipasang. Untuk meminjam secara lokal, perkembangan infrastruktur Indonesia kebanyakan hanya berjalan di tempat: secepat infrastruktur yang baru dibangun, secepat itu pula kapasitas yang telah ada hilang. Sektor air merupakan sebuah contoh yang baik. Sebuah analisa oleh Indll menunjukkan bahwa secara tahunan, lebih dari 40% PDAM melihat adanya penurunan cadangan aset mereka, karena tingkat depresiasi melebihi tingkat investasi baru. Sebagai tambahan, sekitar dua per tiga dari PDAM tersebut, yang memiliki investasi bersih positif, tingkat investasi baru yang dimiliki tidak
7
cukup untuk menutupi biaya capex tahun yang dikaitkan dengan pertumbuhan jaringan distribusi air tersebut. Frustrasi masyarakat akan standar penyediaan infrastruktur yang buruk, seringkali dikaitkan dengan kerusakan infrastruktur yang ada saat ini, daripada dikaitkan dengan kebutuhan akan investasi baru. Beberapa contoh penting, termasuk protes akan standar buruk jalanan lokal dan nasional yang sangat penting untuk mengakomodasi pergerakan besar orang dari dan ke kota-kota menjelang Idul Fitri, serta kejadian bencana alam yang terjadi seperti runtuhnya jembatan Kutai Kartanegara pada tahun 2011, hanya 10 tahun setelah pembangunan awal. Manajemen aset yang buruk juga berarti bahwa biaya-biaya yang perlu ditanggung pemerintah dan pengguna mahal. Kurangnya perawatan aset secara efektif (biasanya ditambah dengan buruknya proses pembangunan awal dan standar perencanaan yang tidak sesuai) memperpendek umur ekonomis suatu aset, berujung pada adanya pembelanjaan konstruksi baru serta proses rehabilitasi yang tidak efisien. Dalam kasus jalan-jalan di daerah, sebagai contoh, trotoar seringkali mulai rusak dalam jangka waktu 2 sampai 3 tahun, dibandingkan dengan 10-15 tahun yang sebenarnya dapat dicapai apabila jalanan tersebut diatur dengan lebih baik. Sebagai tambahan, kekurangan akan investasi pada perbaikan jalan yang sedang berjalan, membuat biaya konstruksi jalan pada akhirnya menjadi lebih mahal 3-5 kali lipat. Tetapi biayabiaya tersebut tidaklah lebih mahal dari biaya yang ditanggung oleh pengguna, secara khusus apabila sebuah jalan dibiarkan rusak selama beberapa waktu. Analisa Indll menunjukkan bahwa apabila waktu respons yang dibutuhkan untuk memperbaiki sebuah jalan mencapai 12 bulan dibanding 2 bulan, maka biaya tambahan secara umum yang ditanggung oleh pengguna jalan dapat mencapai 10 kali lipat biaya yang ditanggung oleh para instansi pembuat jalan. Banyak faktor yang berkontribusi terhadap adanya permasalahan manajemen aset infrastruktur Indonesia, dimana banyak diantaranya adalah sektor tertentu, contohnya pada sektor jalan: kelebihan muatan serta standar perencanaan yang tidak layak. Yang terpapar dibawah adalah 2 tema utama, yang diambil dari konteks teknis yang berbeda terkait insentif serta akuntabilitas. Pertama, struktur insentif yang sekarang ini diberlakukan memegang peranan kunci dalam menjelaskan alasan mengapa aset infrastruktur cenderung diurus secara buruk. Kontruksi awal seringkali dilakukan oleh sebuah pihak, lalu perawatan serta berbagai pembaruan dilakukan oleh pihak lainnya. Insentif-insentif jalan pintas saat proses konstruksi berlangsung, seperti aliran risiko yang menghilir akan ditanggung oleh pihak lainnya, menciptakan apa yang disebut sebagai masalah “moral hazard”. Lalu, seringkali aset-aset penting seperti jalanan, dirawat dan diurus oleh berbagai manajer serta pekerja swakelola yang tidak memiliki produktivitas serta insentif kinerja yang cukup untuk memastikan terciptanya praktik perawatan yang efektif. Satu strategi untuk merealisasikan siklus-hidup keekonomisan investasi infrastruktur yang lebih baik adalah dengan mempertimbangkan model penyampaian berbasis kinerja, termasuk membuat salah satu pihak bertanggung jawab terhadap proses perencanaan, pembangunan, pengoperasian serta pemeliharaan sebuah aset, dan secara berkala membayar mereka berdasarkan kinerja dari aset tersebut. Untuk aset yang ada, perjanjian kontrak berbasis kinerja dapat ditelusuri dalam tugas pengoperasian serta perawatan. Demikian pula, insentif kinerja dapat dipakai untuk mengembangkan proses penyampaian lewat lebih banyak pengadaan sektor publik tradisional, yakni membayar satuan jalan-jalan swakelola per satuan hasil kerja,
8
seperti panjang saluran air yang dibersihkan atau jumlah lubang-lubang pada jalanan yang telah diperbaiki. Juga, insentif untuk kebijakan serta praktik manajemen aset yang telah dikembangkan dapat disalurkan kedalam syarat diberikannya hibah pemerintah. Patut dicatat bahwa DAK (yang sekarang merupakan sumber utama pembiayaan infrasktruktur dari pemerintah pusat) tidak menutupi investasi pada perawatan rutin dan berkala. Di dalam berbagai gerakan yang sekarang ini dilakukan untuk meningkatkan DAK agar dapat menyediakan sumber daya finansial yang lebih besar untuk LG, terdapat sebuah kesempatan yang baik untuk dapat memasukkan insentif kinerja kedalam perjanjian hibah, yang mendasari suksesnya program hibah air. Kedua, kurangnya akuntabilitas serta tanggung jawab atas kondisi, penggunaan serta kinerja aset merupakan satu masalah penting lainnya yang merusak manajemen aset. Berbagai lembaga infrastruktur biasanya tidak bertanggung jawab atas performa dalam manajemen aset. Berbagai macam peraturan serta opsi berbasis insentif dapat digunakan untuk meningkatkan pertanggung-jawaban, termasuk penalti bagi para manajer infrastruktur yang lalai dalam mengambil tindakan yang masuk akal untuk menjaga kapasitas produksi dari aset-aset yang berada dibawah pengawasan langsung mereka. Pengukuran berbasis transparansi yang melibatka komunitas serta grup-grup pengguna juga berguna untuk membantu meningkatkan akuntabilitas. Berbagai kebingungan atau ketidakpastian akan lembaga mana yang bertanggung jawab atas sebuah aset, pada akhirnya menurunkan tingkat akuntabilitas. Hal ini berlaku secara horizontal, yakni antar lembaga yang berada didalam pemerintahan yang sama, dan secara vertical, yakni antar tingkat yang berbeda dalam sebuah pemerintahan. Contoh secara horizontal, adalah adanya ketidakpastian akan lembaga manakah yang punya hak kepemilikan atas (lantas, juga bertanggung jawab atas) kebanyakan infrastruktur koridor Transjakarta, seperti halte, jembatan pejalan kaki, serta jalur pejalan kaki. Pada akhirnya, hal ini mengakibatkan turunnya insentif untuk mempertahankan serta merawat aset-aset tersebut. Secara vertikal, masalah umum biasa terjadi ketika sebuah aset infrastruktur disediakan oleh pemerintah pusat, tetapi dengan sedikit perjanjian ataupun hak kepemilikan oleh LG penerima. Sebagai tambahan, status penyerahan hak kepemilikkan cenderung tidak jelas, sehingga pada dasarnya aset tersebut menjadi tanpa pemilik. LG seringkali mengeluh akan kepemilikan aset-aset infrastruktur yang sebenarnya tidak diinginkan atau tidak layak, namun diwajibkan dari atas, lalu pihak atasan tersebut cenderung tidak menyediakan bantuan dana untuk perawatan serta pemeliharaan aset tersebut. Sebuah pendekatan yang umum adalah dengan membiarkan aset tersebut rusak dengan sedemikian cepat, lalu mendapatkan penggantian dari pihak atasan, mungkin dalam jangka waktu beberapa tahun saja.
9
