Segregatie in het onderwijs – Factsheet Al in de jaren ’80 werd een maatschappelijke discussie gevoerd over etnische segregatie in het Nederlands onderwijs, de zogenaamde zwarte-scholenproblematiek. Sindsdien laait deze discussie met zekere tussenpozen weer op. Centraal element in deze discussie is de onwenselijkheid van etnische segregatie in het onderwijs. Zwarte scholen staan immers haaks op het ideaal van maatschappelijke integratie van allochtonen. De uitgangspunten hebben te maken met de oorzaken en gevolgen van segregatie en met het te voeren beleid. De discussie is vrij complex omdat er diverse zaken spelen, zoals de maatschappelijke integratie van allochtonen, de vrijheid van onderwijs, kwaliteitsverschillen binnen het onderwijs, de positie van het bijzonder onderwijs en de prestaties van allochtone leerlingen. Hier wordt kort ingegaan op de omvang, oorzaken, gevolgen en het beleid inzake zwarte scholen in het onderwijs. Daarbij staat vooral het basisonderwijs centraal omdat de discussie over zwarte en witte scholen de afgelopen jaren zich voornamelijk hierop heeft toegespitst.
I – Definitie en omvang Zwarte scholen worden op verschillende manieren gedefinieerd. Het meest gebruikelijke criterium is het aantal allochtone leerlingen. Daarbij zijn 50 procent of 70 procent de meeste gehanteerde getallen. Een andere mogelijkheid is te kijken naar de verhouding tussen de etnische samenstelling van wijk of stad enerzijds en de etnische samenstelling van de school anderzijds. Hoe zwarte scholen ook worden gedefinieerd, vast staat dat het aantal de afgelopen vijftien jaar is gestegen. In 1986 waren er 273 basisscholen met meer dan 50 procent allochtone leerlingen, in 1996 waren het er 457 en in 1998 500. In schooljaar 2001-2002 telde Nederland 580 scholen met méér dan 50 procent allochtone leerlingen. Het aantal basisscholen met meer dan 70 procent allochtone leerlingen steeg van 129 in 1986 (van de 8.300 in totaal), naar 269 in 1999 (van de rond de 7.000 in totaal). Deze getallen klinken dramatischer dan ze in werkelijkheid zijn. De meeste zwarte scholen bevinden zich namelijk in de grote steden waar rond de helft van alle leerlingen allochtoon is. Scholen met meer dan 50 procent allochtonen zijn dan ook bijna onvermijdelijk en dit heeft weinig met segregatie te maken. Dit geldt in veel mindere mate voor steden waar het aandeel allochtonen in de totale leerlingenpopulatie veel kleiner is. Een school met 30 of 40 procent allochtone leerlingen is dan in wezen veel “zwarter” dan in de grote steden. Uit onderzoek van dagblad Trouw blijkt dat het onderwijs in de grote steden in vergelijking met andere steden veel minder is gesegregeerd dan op het eerste gezicht lijkt (Agerbeek, 2002). In dit onderzoek wordt de mate van segregatie per gemeente berekend aan de hand van het aantal relatieve witte en zwarte scholen. Relatieve witte scholen zijn scholen met minder dan de helft van het gemiddelde percentage allochtone leerlingen in het basisonderwijs van de gemeente. Relatief zwarte scholen zijn scholen met meer dan anderhalf keer het gemiddeld percentage allochtone leerlingen. Voor de vaststelling van de segregatie per gemeente zijn het aantal relatief witte en het aantal relatief zwarte scholen in een gemeente bij elkaar opgeteld, en gerelateerd aan het totale aantal zwarte scholen. De grote steden nemen op deze wijze op de ranglijst van meest naar minst gesegregeerde gemeenten vrij lage plaatsen in. Den Haag, Utrecht, Rotterdam en Amsterdam staan achtereenvolgens op de plaatsen 99, 138, 220 en 288. Den Haag is de meest gesegregeerde stad : 71 procent van de scholen is relatief zwart of wit. Amsterdam is het minst gesegregeerd : 45 procent. Opvallend is voorts dat in Rotterdam de segregatie is afgenomen : van 67 procent in 1998 naar 57 procent in 2001. Van de provincies zijn Utrecht en Zuid-Holland het meest gesegregeerd en Limburg en Friesland het minst.
II – Oorzaken segregatie De belangrijkste oorzaak van het ontstaan van zwarte scholen is de ruimtelijke segregatie. Allochtonen zijn vooral geconcentreerd in bepaalde stadswijken. Daarom is het bijna onvermijdelijk dat de scholen in deze buurten “zwart” zijn geworden. Deze etnische segregatie is in wezen een voortzetting van de sociaaleconomische segregatie die de ruimtelijke indeling en ook het onderwijs in Nederland altijd hebben gekenmerkt. Van oudsher kiezen de maatschappelijke elites voor hun eigen scholen, arbeiderskinderen gaan naar arbeidersscholen. De Nederlandse arbeiderskinderen zijn nu vervangen door arbeiderskinderen van buitenlandse afkomst. De segregatie langs sociaal-economische lijnen is dus gevolgd door segregatie langs etnische lijnen. Dit heeft kunnen gebeuren omdat etniciteit en sociaal-economische achtergrond elkaar 1 De factsheets zijn geen standpunten van het NPRD, maar (literatuur-) studies in opdracht van het NPRD of derden uitgevoerd.
overlappen : de meeste allochtone Nederlanders verdienen weinig en behoren tot de laagste sociale klassen. De etnische segregatie in het onderwijs is echter groter dan op grond van de ruimtelijke segregatie verklaard kan worden. In vergelijking met bijvoorbeeld de Verenigde Staten is Nederland op buurtniveau minder gesegregeerd en op schoolniveau meer gesegregeerd (Rusk, 2001). Dit heeft te maken met een andere belangrijke factor voor het ontstaan van zwarte scholen : het verschijnsel van de witte vlucht. Autochtone Nederlanders sturen hun kinderen niet meer naar scholen die “zwart” zijn of dreigen te worden. De stijging van het aantal zwarte scholen, tussen 1998 en 2001 is voor een groot deel toe te schrijven aan deze witte vlucht. Het aantal allochtone leerlingen steeg in die periode met acht procent en het aantal zwarte scholen met 18 procent. De stijging van het aantal zwarte scholen kan dus niet uitsluitend worden verklaard door toename van het aantal allochtone leerlingen. De witte vlucht blijkt ook uit het aantal zwarte scholen dat zijn deuren heeft moeten sluiten omdat ze te weinig leerlingen hadden en uit de stijging van het aantal relatief witte scholen. Zo hebben tussen 1998 en 2001 18 zwarte scholen hun poorten gesloten, en zat in 2001 18 procent van de zwarte scholen onder opheffingsnorm. Ook steeg het aantal relatief witte scholen (Agerbeek, 2002). Over de oorzaken van deze witte vlucht is minder bekend. Waarschijnlijk kiezen autochtone ouders voor witte scholen omdat ze denken dat er op zwarte scholen slecht onderwijs wordt geboden en leerlingen er daarom minder goed presteren. Omdat ouders zich in hun schoolkeuze onder meer laten leiden door de kwaliteit van het geboden onderwijs en de bestaande beeldvorming heeft dit een nadelig invloed op de zwarte scholen. Uit onderzoek blijkt dat de kleur van de school voor ouders een doorslaggevende reden is om voor een bepaalde school te kiezen (Karsten, 2002). De religieuze factor blijkt dan veel minder belangrijk. Een factor waar de laatste tijd veel nadruk op wordt gelegd is het toelatingsbeleid van bijzondere scholen. Bijzondere scholen hebben het recht leerlingen te weigeren. Ze zouden van dit recht misbruik maken om allochtone leerlingen te weren. Openbare scholen hebben dit recht niet en een concentratie van allochtone leerlingen in het openbaar onderwijs, dus zwarte openbare scholen, is het gevolg. Inderdaad lijkt het toelatingsbeleid van bepaalde bijzondere scholen een rol te spelen. Deze werpen informele barrières op, die het moeilijk maken voor allochtone kinderen om op deze scholen te komen. Hierbij moet men denken aan hoge ouderbijdragen, wachtlijsten en de eis dat kinderen goed Nederlands spreken. Het bijzonder onderwijs heeft veel relatief witte scholen: 30 procent tegen 18 procent in het openbaar onderwijs (Agerbeek, 2002). De afgelopen jaar zijn openbaar en bijzonder onderwijs wel naar elkaar toe gegroeid. Binnen het bijzonder onderwijs is er ook sprake van grote verschillen. Zo is 95 procent van de Vrije Scholen relatief wit. De gereformeerde en reformatorische scholen volgen met 87 procent en het algemeen bijzonder onderwijs staat met 58 procent op de derde plaats. De protestant-christelijke zuil heeft 41 procent te witte scholen, de rooms-katholieke 29 procent. De kritiek op het religieus gebonden onderwijs dat zij allochtone leerlingen uitsluit blijkt dus niet helemaal terecht. Met name rooms-katholieke en protestantchristelijke scholen staan open voor allochtone leerlingen. Bijzondere scholen worden trouwens in juridisch opzicht beperkt in hun recht om leerlingen op grond van religie te weigeren. Dat er in het openbaar onderwijs meer zwarte scholen zijn dan in het openbaar onderwijs heeft ook te maken met de spreiding van openbare en bijzondere scholen over de regio’s : er zijn meer openbare scholen in gebieden waar allochtonen wonen. Tenslotte is er nog de opkomst van islamitische scholen. Allochtone ouders kiezen in dit geval zelf voor segregatie. Maar wegens de geringe omvang van het islamitische onderwijs is dit een te verwaarlozen factor.
III – Gevolgen en bezwaren Over de gevolgen van segregatie in het onderwijs voor de prestaties en maatschappelijke integratie van allochtone leerlingen is er geen duidelijkheid. Zo stelde Teunissen (Teunissen, 1988) dat er geen verband is tussen de etnische samenstelling van een basisschool en de leerprestaties van allochtone leerlingen. In datzelfde jaar kwam Penninx (Penninx, 1988) met een onderzoek waarvan de conclusies hier diametraal tegenover stonden. Teunissen bestreed de veronderstelling dat zwarte scholen een nadelig effect hebben op de sociale integratie van allochtone leerlingen. De voorwaarden voor contacten en vriendschappen tussen allochtone en autochtone leerlingen zouden op scholen met tussen de dertig en zeventig procent allochtone leerlingen het gunstigst zijn, aldus Teunissen. Dors (Dors, 1991) daarentegen hamert op de sociale risico’s die allochtone leerlingen lopen als ze zwarte scholen bezoeken. Hij benadrukt vooral de negatieve gevolgen voor de maatschappelijke positie van allochtone leerlingen op latere leeftijd.
2
In 1999 promoveerde Westerbeek (Westerbeek, 1999) met een proefschrift waarin zij constateerde dat het zowel voor allochtone als autochtone leerlingen het gunstigst is om in een klas te zitten met leerlingen van een zo hoog mogelijk kennisniveau. Spreiding van allochtone leerlingen heeft dan ook volgens haar een gunstig effect. De resultaten van deze studie bevestigde de conclusie die eerder getrokken werd in het rapport van het SCP (Tesser, 1999). Uit dit rapport blijkt dat de mate van concentratie van allochtone leerlingen op scholen een eigen negatief effect heeft op de prestaties. De studie van Westerbeek en het rapport van het SCP hebben betrekking op het basisonderwijs. In 2000 kwam de sociaal-geograaf Gramberg (Gramberg, 2000) in het nieuws met een tegengestelde conclusie. Op basis van zijn promotie-onderzoek concludeerde hij dat allochtone leerlingen op een witte school niet beter presteren dan allochtone leerlingen op een zwarte school. Zijn proefschrift ging echter over het middelbaar onderwijs. In een onderzoek van het SCO-Kohstamm Instituut en het Instituut voor Toegepaste Sociologie uit 2003 blijkt dat leerlingen in het basisonderwijs minder presteren naarmate ze op een school zitten met meer kansarme leerlingen of niet-Nederlandse leerlingen. Deze school-compositie-effecten zijn echter geen sterke effecten. Tevens laat dit onderzoek zien dat voor het sociaal-emotioneel functioneren van leerlingen niet uitmaakt op wat voor soort school zij zitten, en dat het ook niet uitmaakt of zij daar tot een meerderheidsgroep of een minderheidsgroep behoren. (Driessen et al 2003) Eén ding is echter wel duidelijk: niet alle zwarte scholen zijn slecht. Er zijn goede en slechte zwarte scholen, zoals er ook goede en slechte witte scholen zijn. Volgens van Gelder en Vermeulen worden goed presterende zwarte scholen gekenmerkt door een krachtige directie en een hecht lerarenteam, die de nadruk leggen op basisvaardigheden en een veilig en ordelijk sociaal klimaat (van Gelder, 2000). Duidelijk is dat zwarte scholen met allerlei problemen te kampen. Zo worden zwarte scholen zwaarder getroffen door het lerarentekort, terwijl juist zij veel belang hebben bij een goed lerarencorps.
IV – Beleid en beperkingen Enkele gemeenten hebben een beleid gevoerd dat was gericht op een evenwichtige spreiding van allochtone leerlingen over de verschillende scholen (Ministerie van OC&W, 2000). De mogelijkheden voor een spreidingsbeleid zijn beperkt omdat ouders het recht hebben op vrije schoolkeuze en niet gedwongen kunnen worden voor een bepaalde school te kiezen. Voorts hebben met name bijzondere scholen de vrijheid om leerlingen te weigeren. Het bekendste voorbeeld van een dergelijk gemeentelijk spreidingsbeleid is dat van de gemeente Gouda. Hier werkten scholen en ouders vrijwillig mee aan het beleid, dat in 1992 gestart is. Afgesproken werd dat bijzondere scholen maximaal 15 procent allochtone leerlingen zouden aannemen en openbare scholen maximaal 25 procent. Leerlingen werden eventueel per busje vervoerd. In 1997 liep dit beleid spaak omdat een aantal scholen niet meer mee wilden werken. Het aantal allochtone leerlingen in Gouda nam toe en de quota moesten omhoog, maar dat weigerden de scholen. Ook bleken de resultaten tegen te vallen. Allochtone leerlingen presteerden niet beter dan in gemeenten waar geen spreidingsbeleid werd gevoerd. De gemeente Tiel voert sinds 1993 een beleid voor vrijwillige spreiding van allochtone leerlingen in het basisonderwijs. Met schoolbesturen is een afspraak gemaakt om leerlingen door te verwijzen naar een andere school als het aantal allochtone leerlingen boven het wijkgemiddelde komt, uiteraard met respect voor de vrije schoolkeuze van ouders. Dit heeft geleid tot een evenwichtigere verdeling. Consulenten bezoeken allochtone ouders met jonge kinderen om het belang van een goede schoolkeuze duidelijker te maken. Echter, door de hogere concentraties van allochtone leerlingen op de scholen wordt het steeds moeilijker om leerlingen door te verwijzen. En autochtone ouders in ‘allochtone’ wijken kiezen vaker voor een school van buiten. De gemeente Hoorn heeft begin jaren negentig een initiatief genomen in het kader van sociale vernieuwing. In een gemengde wijk stonden een zwarte school en een witte school. Dit werd niet gezien als een geïsoleerd probleem maar als onderdeel van de wijkproblematiek. Een wijk-verbeteringsprogramma werd opgezet dat leidde tot een afnemende segregatie. Beide scholen werden weer een afspiegeling van de wijkbevolking. In Amsterdam krijgen ouders een schooladvies om zo de spreiding van allochtone en autochtone leerlingen te verbeteren. Voorts accepteren veel openbare en bijzondere basisscholen alleen kinderen die in hetzelfde postcodegebied als dat van de school wonen.
3
In Zaanstad krijgen ouders een niet bindend schooladvies. De gemeente heeft een ‘centrale inschrijving’ gelanceerd, waarbij ouders informatie krijgen over de kwaliteit van de school in de eigen wijk. Onderzoek naar dit Zaanse systeem wijst uit dat de keuze van ouders zeer moeilijk te beïnvloeden is (Ledoux, 1999). In Amersfoort is in 1999 een aanzet gegeven tot een spreidingsbeleid op vrijwillige basis in het basisonderwijs. Een consulent informeert de ouders over de schoolkeuze, zodat zij zich de nadelen van concentratiescholen realiseren. Ouders krijgen een advies voor een bepaalde school. Voorts wil de gemeente Amersfoort het intercultureel onderwijs stimuleren. De landelijke overheid en de meeste gemeenten hebben nooit een spreidingsbeleid gevoerd. Het recht op een vrije schoolkeuze wordt gezien als een te groot obstakel voor een effectief spreidingsbeleid. Het overheidsbeleid is vooral gericht op het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs aan leerlingen in achterstandssituaties. De meeste allochtone leerlingen vallen onder het achterstandenbeleid en daardoor krijgen zwarte scholen extra financiële middelen. Ook is er geëxperimenteerd met diverse schoolmodellen, zoals vensterscholen of magneetscholen om de kwaliteit van het onderwijs aan allochtone leerlingen te verhogen. Er zijn diverse wettelijke regelingen die de mogelijkheden voor een spreidingsbeleid beperken. De beleidsvrijheid van openbare scholen om de toelating van leerlingen te reguleren is zeer beperkt. Bijzondere scholen kunnen leerlingen weigeren onder verwijzing naar de levenbeschouwelijke grondslag van de school. De rechter heeft in het Maimonides–arrest bepaalt dat dit op een consequente manier moet gebeuren. De school mag niet naar believen de ene keer wel en de andere keer niet leerlingen met andere levensbeschouwelijke achtergrond weigeren. Ook mag een bijzondere school geen leerlingen weigeren op grond van levensbeschouwing indien binnen redelijke afstand van de woning van de leerling geen openbare school is. Dit alles is geregeld in de Wet op het basisonderwijs. Artikel 23 van de Grondwet, dat de vrijheid van onderwijs regelt, wordt vaak gezien als het grootste obstakel voor een spreidingsbeleid. In een advies van de Onderwijsraad uit 2002 wordt gesteld dat een spreidingsbeleid binnen de grenzen van artikel 23 mogelijk is. Maar de Onderwijsraad waarschuwt ervoor dat een spreidingsbeleid op etnische grond in strijd is met allerlei nationale en internationale discriminatieverboden. Als er gespreid wordt, dan dient dat te gebeuren op basis van taalachterstand of opleidingsniveau van de ouders. Voorts kent Nederland een compenserend beleid. Scholen met veel allochtone leerlingen krijgen in het kader van het Onderwijsachterstandenbeleid extra financiële middelen zodat achterstanden bij kansarme kinderen aangepakt kunnen worden. Bij aanpak van onderwijsachterstanden staat een zestal maatregelen centraal (Smink, 2002) : • verminderen van aanvangsachterstand • verbeteren effectiviteit primaire proces (verhogen kwaliteit instructie, aantrekkelijk maken stof) • effectief taalonderwijs • vergroten van de kennis van de wereld • meer gestructureerde aanpak • aanpak problematische thuissituaties
V – Toekomst en beleidsmogelijkheden Segregatie in het onderwijs zal blijven bestaan. De beleidsopties tegen segregatie zijn beperkt. Veel methoden om iets aan de segregatie in het onderwijs te doen zijn wel eens geopperd of uitgeprobeerd maar hebben toe nu toe weinig uitgehaald. Voor de overheid blijft een compenserend beleid voorlopig de meest haalbare optie.
Rotterdam, september 2003 E. Nieuwenhuizen
Literatuur Aan de slag met onderwijskansen Den Haag: Min van OC&W, Den Haag, 2000 M. Agerbeek 4
Zwarte scholen Uit: Trouw - 23 mei 2002
H.G. Dors, S. Karsten, G. Ledoux en A.H.M. Steen Etnische segregatie in het onderwijs. Beleidsaspecten Amsterdam: Universiteit van Amsterdam / SCO, Amsterdam, 1001 X. van Gelder en M. Vermeulen Goed personeel sleutel tot succes zwarte school Uit : Volkskrant - 7 juni 2000 G.Driessen et al Sociale integratie in het primair onderwijs : Een studie naar de relatie tussen de sociale, religieuze en cognitieve schoolcomposities en de cognitieve en niet-cognitieve positie van verschillende groepen leerlingen Amsterdam / Nijmegen: SCO-Kohnstamm Instituut / ITS, 2003 P. Gramberg De school als spiegel van de omgeving. Een geografische kijk op onderwijs Proefschrift Universiteit van Amsterdam, 200G. Ledoux, P. Koopman en L. Schaap Schoolkeuze van ouders in het basisonderwijs. Evaluatie van voorlichting aan de ouders in Zaanstad over witte en zwarte scholen Amsterdam: SCO-Kohnstamm-Instituut, Amsterdam, 1999
S. Karsten Schoolkeuze in een multi-etnische samenleving Amsterdam: SCO-Kohnstamm-Instituut, 2002 R. Penninx Minderheidsvorming en emancipatie. Balans van kennisverwerving ten aanzien van immigranten en woonwagenbewoners 1967-1987 Alphen aan den Rijn: Samsom, 1988 D. Rusk Inside game / outside game. Segregation and spatial planning in metropolitan areas Delft: 2001 - ABF Strategie, 2001 G. Smink Apart of gemengd ? Segregatie in het onderwijs Utrecht: Sardes, 2002 C.A. Tazelaar, A. Joachim-Ruis, J.J.G.M. Rutten en J. Teunissen Kleur van de school. Segregatie in het onderwijs Houten/Diegen: Bohn Stafleu Van Loghem, 1996 P.T.M. Tesser, J.G.F. Merens en C.S. van Praag Positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Rapportage minderheden 1999 Rijswijk: SCP, 1995 J. Teunissen Etnische relaties in het basisonderwijs. 'Witte' en 'zwarte' scholen in de grote steden Proefschrift Rijksuniversiteit Utrecht, 1998 B.P. Vermeulen Witte en zwarte scholen. Over spreidingsbeleid, onderwijsvrijheid en sociale cohesie Den Haag: Elsevier, 2001 K. Westerbeek
5
The colours of my classroom. A study into the effects of the ethnic composition of classrooms on the achievement of pupils from different ethnic background Proefschrift Europees Universitair Instituut, Firenze, 1999
6
