EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 9.9.2015 COM(2015) 454 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pravidlech pro zadávání veřejných zakázek v souvislosti s nynější azylovou krizí
CS
CS
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pravidlech pro zadávání veřejných zakázek v souvislosti s nynější azylovou krizí Evropská unie se v současné době potýká s řadou složitých otázek, jež vyvstaly v souvislosti s prudce rostoucím přílivem žadatelů o azyl. Členské státy musí v neposlední řadě adekvátně a urychleně zajistit řešení nejnaléhavějších potřeb žadatelů o azyl (ubytování, dodávky výrobků a služby). Toto sdělení obsahuje přehled možností, které mají zadavatelé veřejných zakázek, dále též veřejní zadavatelé1, při urychleném zajišťování infrastruktury (ubytování), jakož i dodávek nejzákladnějších výrobků a služeb. Všechny nástroje potřebné k uspokojení uvedených potřeb poskytují evropská pravidla pro zadávání veřejných zakázek, a to v rámci ustanovení stále platné směrnice 2004/18/ES2 (dále jen „směrnice“), a také v nejnovější směrnici o zadávání veřejných zakázek 2014/24/EU3. Tato směrnice má být provedena ve vnitrostátním právu do 18. dubna 2016, a je tedy v současnosti použitelná pouze v těch členských státech, kde příslušná prováděcí pravidla již vstoupila v platnost. Toto sdělení vychází ze směrnice 2004/18/ES, zmiňuje však také specifika směrnice 2014/24/EU, pokud mají za současných okolností význam4. Toto sdělení nevytváří žádná nová legislativní pravidla. Odráží postoj Komise, pokud jde o výklad Smluv, směrnic o zadávání veřejných zakázek a judikaturu Soudního dvora Evropské unie (Soudní dvůr). V každém případě je třeba si uvědomit, že závazný výklad práva Unie přísluší ve všech případech výhradně Soudnímu dvoru. 1.
OBLAST PŮSOBNOSTI PRAVIDEL UNIE PRO ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK 1.1.
Infrastruktura – stavební práce
Infrastrukturu (tj. ubytování) lze zajistit buď pronájmem stávajících budov, které nevyžadují rozsáhlé úpravy (tj. stavební práce), nebo postavením nových či rekonstrukcí stávajících budov. 1
Stát, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty, sdružení tvořená jedním nebo více takovými orgány či jedním nebo více veřejnoprávními subjekty.
2
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114.
3
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, Úř. věst. L 94, 28.3.2014, s. 65.
4
To platí zejména pro hlavní změnu pravidel vztahujících se na služby (viz bod 1.3 níže) a zavedení zkráceného otevřeného řízení (viz bod 3 níže).
2
Na pronájem stávajících budov se pravidla pro zadávání veřejných zakázek nevztahují (čl. 16 písm. a) směrnice5). Je-li to možné, lze ubytování zajistit bez zadávacích řízení pronájmem stávajících budov na trhu nebo vyhrazením stávající veřejné infrastruktury (např. kasárna, školy, sportovní zařízení) pro tento účel. Na případy, kdy je nutné stavět nové budovy, či rekonstruovat nebo jinak upravovat budovy stávající, se mohou pravidla Unie pro zadávání veřejných zakázek vztahovat6. Aby byla směrnice použitelná, musí být odhadovaná hodnota konkrétního stavebního projektu, renovace nebo úprav vyšší nebo rovna současné prahové hodnotě 5 186 000 EUR7. To platí pro každý funkčně nezávislý projekt. Obec, která plánuje uskutečnit několik různých programů ubytování, většinou vypočítá hodnotu každého programu zvlášť, aby mohla rozhodnout, zda bylo prahové hodnoty dosaženo. Je zakázáno rozdělovat projekty tak, aby se zabránilo použití směrnice (čl. 9 odst. 3 směrnice). Nedosahuje-li zakázka uvedené prahové hodnoty, použijí se vnitrostátní právní předpisy. Jestliže má však daný projekt určitý přeshraniční význam8, uplatní se základní zásady práva Unie v této oblasti. Jedná se o zásadu nediskriminace na základě státní příslušnosti, zásadu rovného zacházení a zásadu transparentnosti. 1.2.
Dodávky
Příchod velkého počtu žadatelů o azyl bude rovněž vyžadovat naléhavé zajištění dodávek potřebných výrobků (např. stanů, obytných kontejnerů, oblečení, přikrývek, lehátek, potravin). Směrnice se použije na všechny zakázky na dodávky udělené veřejným zadavatelem9 za podmínky, že jejich odhadovaná hodnota dosahuje minimálně výše příslušné prahové
5
Srov. rovněž čl. 10 písm. a) směrnice 2014/24/EU.
6
Definice veřejné zakázky na stavební práce je uvedena v čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice a čl. 2 odst. 6 směrnice 2014/24/EU.
7
Příslušné prahové hodnoty a jejich odpovídající hodnoty v měnách členských států, které nepoužívají euro, se každé dva roky přezkoumávají, a to za použití čistě matematické metodologie, která je stanovena přímo v samotných směrnicích o zadávání veřejných zakázek. Příští přezkoumání se použije ode dne 1. ledna 2016.
8
Zda daná zakázka má či nemá „určitý přeshraniční význam“, musí být stanoveno zvláštní analýzou každého případu na základě různých faktorů. Viz Interpretační sdělení Komise o právních předpisech Společenství použitelných pro zadávání zakázek, na které se plně nebo částečně nevztahují směrnice o zadávání veřejných zakázek, Úř. věst. C 179, 1.8.2006, s. 2–7, které bylo podrobněji rozvedeno judikaturou Soudního dvora z nedávné doby. Viz například bod 46 rozsudku Soudního dvora ze dne 11. prosince 2014 ve věci C-133/13 a judikatura v něm uvedená.
9
Jak je uvedeno ve směrnici, v určitých případech lze uplatnit výjimky.
3
hodnoty, která činí buď 134 000 EUR, nebo 207 000 EUR10 v závislosti na typu veřejného zadavatele11. Nedosahuje-li zakázka výše uvedených prahových hodnot, použijí se vnitrostátní právní předpisy. Výše uvedené základní zásady práva Unie se použijí za stejných podmínek jako u zakázek na stavební práce. 1.3.
Služby
Z příchodu žadatelů o azyl rovněž vyplývá nutnost zajistit služby (např. úklidové, zdravotní, stravovací, bezpečnostní apod.). V případě zakázek na služby se pravidla vymezená v současné směrnici výrazně liší od pravidel ve směrnici 2014/24/EU. Směrnice 2004/18/ES se podle svých ustanovení plně vztahuje pouze na služby, které jsou v ní taxativně uvedeny12. Z těchto služeb by mohla být pro žadatele o azyl potřebná zejména autobusová přeprava a úklidové služby. U všech ostatních služeb, které nejsou taxativně uvedeny, vyžaduje směrnice13 pouze transparentnost ex post14 a použití ustanovení, jimiž se řídí technická specifikace. Zakázky na služby podléhají směrnici od stejných prahových hodnot jako zakázky na dodávky. Kromě toho se na zakázky na služby vztahují základní zásady práva Unie, pokud má zakázka určitý přeshraniční význam, a to za stejných podmínek jako v případě zakázek na stavební práce15. Směrnice 2014/24/EU je v zásadě plně použitelná na všechny služby. Nicméně na „sociální a jiné zvláštní služby“16 se vztahují zvláštní pravidla pro zadávání zakázek, a 10
Viz pozn. pod čarou 7.
11
Nižší prahová hodnota se použije na zakázky na dodávky udělené ústředními orgány státní správy (např. ministerstvy), jež jsou uvedeny v příloze IV směrnice, zatímco vyšší hodnota se použije na zakázky na dodávky udělené jakýmkoli jiným zadavatelem, včetně zejména regionálních a místních orgánů.
12
Příloha II A směrnice: údržbářské a opravářské služby, pozemní přeprava, letecká přeprava, přeprava pošty, telekomunikační služby, finanční služby, počítačové zpracování dat a s tím spojené služby, služby ve výzkumu a vývoji, účetnictví a audit, průzkum trhu a veřejného mínění, poradenství a s tím spojené služby, služby architektů a inženýrské služby, reklamní služby, úklidové služby a domovní správa, vydavatelské a tiskařské služby, služby týkající se kanalizací a odvozu odpadu (dále specifikovány příslušnými kódy CPV).
13
Netaxativní výčet v příloze II B směrnice (obsahuje kategorii „jiné služby“, do níž lze zahrnout všechny další položky).
14
Tj. zaslání oznámení Úřadu pro publikace Evropské unie pro informaci nebo zveřejnění, jakmile byla zakázka zadána.
15
Pod příslušnou prahovou hodnotou na služby taxativně uvedené v příloze II A a nad i pod příslušnou prahovou hodnotou pro všechny ostatní služby.
16
Článek 74–77 směrnice 2014/24/EU; uvedené služby jsou taxativně uvedeny v příloze XIV směrnice 2014/24/EU: zdravotní péče, sociální péče a související služby; administrativa sociálních a 4
sice tzv. „zjednodušený režim“17. Tento zjednodušený režim by v kontextu poskytování služeb žadatelům o azyl mohl být relevantní zejména v případě pohostinských, zdravotních a sociálních služeb. Některé služby jsou z použitelnosti směrnice 2014/24/EU zcela vyloučeny. To se za určitých podmínek týká záchranných služeb a sanitní přepravy pacientů18. Směrnice 2014/24/EU se v zásadě použije od stejné prahové hodnoty jako dřívější směrnice19. Pro služby, na něž se vztahuje zjednodušený režim, byla příslušná prahová hodnota stanovena na 750 000 EUR20. Zjednodušený režim zavazuje veřejné zadavatele k zajištění publicity na úrovni EU před udělením zakázky i po něm a k dodržování některých základních procesních povinností (zejména k zajištění zásady nediskriminace). Postupy pro zadávání těchto kategorií služeb jsou upravovány vnitrostátním právem. Obecné zásady práva Unie se použijí na tyto služby nedosahující příslušné prahové hodnoty za podmínky, že mají určitý přeshraniční význam21. 2.
VOLBA
POSTUPŮ A LHŮT PODLE PRAVIDEL ZAKÁZEK
2.1.
EU
PRO ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH
Obecné informace
U zakázek, jež spadají do oblasti působnosti směrnice, si veřejný zadavatel může vybrat, zda pro zakázku použije otevřené nebo omezené (dále též užší) řízení (článek 28 směrnice)22. Minimální lhůta pro předložení nabídky v otevřeném řízení je 52 dní, ovšem při použití elektronických prostředků lze tuto lhůtu zkrátit na 40 dní (článek 38 vzdělávacích služeb, služeb zdravotní péče a kulturních služeb; povinné sociální zabezpečení; poskytování dávek; jiné služby pro veřejnost, sociální služby a služby jednotlivcům; služby náboženských organizací; hotelové a restaurační služby; právní služby; jiné administrativní služby a služby pro vládní instituce; zajišťování služeb pro veřejnost; služby související s vězením, služby v oblasti veřejné bezpečnosti a záchranné služby; vyhledávací a bezpečnostní služby; mezinárodní služby; poštovní služby (dále specifikovány příslušnými kódy CPV). 17
Viz 28. bod odůvodnění směrnice 2014/24/EU.
18
Ustanovení čl. 10 písm. h) směrnice 2014/24/EU.
19
Nižší prahová hodnota se použije na zakázky na služby udělené ústředními orgány státní správy, zatímco vyšší hodnota se použije na zakázky na služby udělené jakýmkoli jiným zadavatelem, včetně zejména regionálních a místních orgánů.
20
Uvedená prahová hodnota zůstane i po 1. lednu 2016 nezměněna, jelikož nebude na rozdíl od jiných prahových hodnot přezkoumávána.
21
Objasnění tohoto pojmu zejména v souvislosti se zjednodušeným režimem je uvedeno ve 114.–117. bodě odůvodnění směrnice 2014/24/EU.
22
Jednací řízení s předchozím uveřejněním a soutěžní dialogy nepředstavují v této souvislosti zajímavou alternativu, jelikož podmínky pro jejich použití by za okolností předpokládaných v tomto sdělení nebyly splněny.
5
směrnice). U omezeného (užšího) řízení je obecná lhůta na podání žádosti o účast 37 dní a dalších 40 dní na podání nabídky poté, co veřejný zadavatel vybral subjekty, které smí nabídku předložit (čl. 38 odst. 3 směrnice; při použití elektronických prostředků mohou být tyto lhůty stanoveny na 30 resp. 35 dní23). U otevřených řízení, na něž se vztahuje směrnice 2014/24/EU, se pro podání nabídek použije lhůta 35 dní24. V případě užších (omezených) řízení stanoví směrnice 2014/24/EU lhůtu 30 dní pro předložení žádosti o účast a následnou lhůtu dalších 30 dní pro podání nabídek25. Tato posledně uvedená lhůta může být v případě, že vnitrostátní právní předpisy tuto možnost zavádí, dohodnuta mezi veřejnými zadavateli na nižší úrovni, jako jsou regionální a místní orgány, a účastníky řízení; není-li dosaženo dohody, může být použita lhůta alespoň deset dnů26. 2.2.
Naléhavost
V naléhavých situacích stanoví směrnice výrazně kratší obecné lhůty. V takovém případě mohou veřejní zadavatelé zvolit „urychlené omezené (užší) řízení“, jež stanoví lhůty pro podání žádosti o účast v délce 15 dní a pro podání nabídky 10 dní27. Díky tomu lze zakázku zadat rychleji. Směrnice 2014/14/EU toto řízení zachovává28 a kromě toho zavádí „urychlené otevřené řízení“, v rámci něhož může být v případě řádně odůvodněné naléhavé situace lhůta pro podání nabídek zkrácena na 15 dní29. V rámci „urychleného omezeného řízení“ se uplatní přinejmenším rovné zacházení a transparentnost, což umožní zajištění určité míry konkurence i v naléhavých případech. V mnoha případech lze nezbytné zakázky zadat za použití těchto „urychlených omezených řízení“ (nebo podle směrnice 2014/24/EU „urychlených otevřených řízení“). 3.
JEDNACÍ
ŘÍZENÍ NALÉHAVOSTI
BEZ
PŘEDCHOZÍHO
UVEŘEJNĚNÍ
V
PŘÍPADECH
KRAJNÍ
Prostřednictvím „jednacího řízení bez uveřejnění“ poskytuje právo Unie další nástroj, jenž umožní zadávání zakázek s cílem uspokojit potřeby žadatelů o azyl i v těch nejnaléhavějších případech. 23
Ustanovení čl. 38 odst. 5 a 6 směrnice.
24
Článek 27 směrnice 2014/24/EU.
25
Článek 28 směrnice 2014/24/EU.
26
Ustanovení čl. 28 odst. 4 směrnice 2014/24/EU.
27
Ustanovení čl. 38 odst. 8 směrnice.
28
Ustanovení čl. 28 odst. 6 směrnice 2014/24/EU.
29
Ustanovení čl. 27 odst. 3 směrnice 2014/24/EU.
6
Veřejní zadavatelé mohou zadávat své veřejné zakázky v jednacím řízení bez předchozího uveřejnění, „pokud je to nezbytně nutné, nelze-li z důvodů krajní naléhavosti způsobené událostmi, které veřejní zadavatelé nemohli předvídat, dodržet lhůty stanovené pro otevřená, omezená nebo vyjednávací řízení se zveřejněním. Okolnosti, které se uvádějí pro odůvodnění krajní naléhavosti, nesmějí být v žádném případě způsobeny veřejným zadavatelem.“ (Ustanovení čl. 31 odst. 1 písm. c) směrnice30). Jelikož se veřejní zadavatelé v tomto případě odchylují od základní zásady transparentnosti uvedené ve Smlouvě, vyžaduje Soudní dvůr, aby k využívání tohoto řízení docházelo jen výjimečně. Všechny podmínky musí být splněny kumulativně a interpretovány restriktivně (viz např. věc C-275/08 Komise v. Německo a C-352/12 Consiglio Nazionale degli Ingegneri). V rámci „jednacího řízení bez předchozího uveřejnění“ smí veřejní zadavatelé vyjednávat s potenciálními zhotoviteli přímo; není však povoleno zakázku zadat dopředu vybranému hospodářskému subjektu přímo, ledaže by zakázku byl schopen v odborných a časových mezích daných krajní naléhavostí provést pouze jediný subjekt. Každý veřejný zadavatel musí zhodnotit, zda jsou podmínky pro použití tohoto „jednacího řízení bez předchozího uveřejnění“ splněny. Svoji volbu pak bude muset odůvodnit ve zvláštní zprávě31. Při posuzování jednotlivých případů je nutno dodržet tato kumulativní kritéria: 3.1.
„Události, které veřejní zadavatelé nemohli předvídat“
V mnoha členských státech počet osob žádajících o azyl výrazně vzrostl za poměrně krátkou dobu. Obecně se lze domnívat, že konkrétní veřejný zadavatel nevěděl a ani nemohl s dostatečným předstihem vědět, o kolik žadatelů o azyl se bude muset postarat. Konkrétní potřeby jednotlivých obcí, pokud jde o zajištění ubytování, dodávek či služeb pro žadatele o azyl, proto nemohly být dopředu naplánovány, a představují událost, kterou daná obec nemohla předvídat. 3.2.
Případy krajní naléhavosti, kdy nelze dodržet obecné lhůty
Není pochyb, že nejnaléhavější potřeby žadatelů o azyl přicházejících do různých členských států (ubytování, dodávky výrobků a služby), je nutné řešit co nejrychleji. Zda kvůli tomu není možné dodržet již tak velmi krátké lhůty zkráceného omezeného (užšího) řízení (či zkráceného otevřeného řízení stanoveného směrnicí 2014/24/EU), bude třeba posoudit u každého případu zvlášť.
30
V podstatě stejné ustanovení je uvedeno v čl. 32 odst. 2 písm. c) směrnice 2014/24/EU.
31
Ustanovení čl. 43 písm. f) směrnice 2004/18/ES a čl. 84 odst. 1) písm. f) směrnice 2014/24/EU.
7
Jak je objasněno v judikatuře Soudního dvora32, dojde-li ke krajně naléhavé situaci, musí být možné zadat zakázku neprodleně. Tuto výjimku nelze použít pro zadávání zakázek, jež trvá déle, než by trvalo při použití transparentního, otevřeného či omezeného (užšího), řízení, včetně zkrácených (omezených) řízení. 3.3.
Příčinná souvislost mezi událostmi, jež nelze předvídat, a případy krajní naléhavosti
V případě uspokojení nejnaléhavějších potřeb žadatelů o azyl ve velmi krátké době nelze zpochybňovat příčinnou souvislost mezi nárůstem počtu žadatelů o azyl a nutností uspokojit jejich potřeby. 3.4.
„Pokud je to nezbytně nutné“
Jednací řízení bez předchozího uveřejnění mohou představovat možnost účinně uspokojit nejnaléhavější potřeby. Lze je využívat pouze do doby, než budou nalezena trvalejší řešení, jako rámcové smlouvy na dodávky a služby zadávané v rámci řádných řízení (včetně zkrácených). 4.
ZÁVĚR
Veřejní zadavatelé budou muset u každého případu zvlášť posoudit, které řízení použijí pro zadání zakázek, jejichž cílem je uspokojit nejnaléhavější potřeby žadatelů o azyl (ubytování, dodávky nebo služby). U jednotlivých projektů, jejichž hodnota přesahuje příslušné prahové hodnoty pro použití směrnic Unie o zadávání veřejných zakázek a v rámci kterých je pro uspokojení potřeb nezbytné zadat novou zakázku33, veřejní zadavatelé nejdříve zváží využití všech možností na výrazné zkrácení lhůt prostřednictvím zkráceného (omezeného, nebo v rámci směrnice 2014/24/EU, otevřeného) řízení. Pokud by uvedené možnosti neposkytly dostatečně rychlé zajištění ubytování, dodávek a služeb, je možno přistoupit k jednacímu řízení bez uveřejnění. Pravidla Unie pro zadávání veřejných zakázek stanoví adekvátní pravidla pro uspokojení nejnaléhavějších potřeb žadatelů o azyl za současných výjimečných okolností.
32
Viz rozsudek Soudního dvora ve věci C-352/12 ze dne 20. června 2013, bod 50–52.
33
Na rozdíl od splnění těchto potřeb například prostřednictvím vlastních zdrojů, spolupráce v rámci veřejného sektoru, využití stávajících smluv.
8
