Scheiring Gábor* ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT A GATS ÉS A SZOLGÁLTATÁSOK PIACOSÍTÁSA A FENNTARTHATÓSÁG MÉRLEGÉN
ALAPVETÉS A GATS és a közszolgáltatások piacosítása egy olyan kérdés, melyet hazánkban eddig elkerült a figyelem. A dolgozat célja ezért elsősorban a figyelem felkeltése. Jogászoknak, nemzetközi jogászoknak kellene kritikus szempontból megvizsgálni az Egyezmény szövegének értelmezéséből, interpretációjából fakadó problémákat, ellentmondásokat. Közgazdászoknak, ökológusoknak, szociológusoknak kellene megvizsgálni, hogy az egyes szolgáltatási területek, kiemelten a közszolgáltatások piacosítása milyen társadalmi és környezeti deficittel jár. Végül politikusoknak, politológusoknak, társadalomfilozófusoknak kellene megvizsgálni, hogy az Egyezmény mennyiben csorbítja a demokratikusan választott és felelős nemzeti és helyi kormányok szabályozási, hatalomgyakorlási jogkörét, hogy a GATS mennyiben erodálja a demokráciát, és mennyiben járul hozzá egy közvetlenebb demokrácia kialakulásához, illetve a fenntarthatóság ökopolitikájához. A GATS (Általános Egyezmény a Szolgáltatások Kereskedelméről, a továbbiakban az Egyezmény) egy olyan, a WTO kereteiben működő egyezmény, mely a szolgáltatások piacosításához (liberalizációjához, privatizációjához és deregulációjához) nyújt multilaterális nemzetközi keretet. Az Egyezmény célja, „hogy a szolgáltatások kereskedelmének egyre magasabb szintű liberalizálása mielőbb megvalósuljon”1. Jelentőségét példátlan hatásköre, újszerűsége, és a fenntartható fejlődés elveivel való szembehelyezkedése adja. Az Egyezményt 1995-ben írták alá, a GATT Uruguayi Fordulójának keretében, a WTO létrehozó szerződés részeként.2 A hozzá kapcsolódó tárgyalások a szolgáltatások liberalizációjáról azóta zajlanak. A WTO dohai miniszteri találkozóján megerősített menetrend alapján a tagállamoknak egymással szemben 2002 június 30-ig kellett megtenni a liberalizációs követeléseiket, piacnyitási ajánlásaikat pedig 2003. március 31-ig, ezt követően az egyeztető tárgyalások egészen 2005. január 1-ig folytatódnak.3 Az Egyezmény a szolgáltatásokat tizenkét kategóriába sorolja,4 melyek között több érzékeny terü*
A szerző a BGF KKFK külgazdasági szak nappali tagozatának európai üzleti tanulmányok szakirányán a 20022003-as tanévben végzett hallgatója. Jelen tanulmány a szakdolgozatának, illetve a 2003. évi OTDK-án harmadik helyezést elért munkájának rövidített változata. Szakdolgozati konzulensek dr. Majoros Pál, tanszékvezető főiskolai tanár és dr. Boda Zsolt, az MTA tudományos főmunkatársa voltak. 1 Lásd az Egyezmény preambulumát. 2 Magyarországon az 1998. évi IX. törvénnyel kihirdetett Marrakesh-i Egyezmény 1.B) melléklete. 3 A 2001. november 14-én elfogadott dohai Miniszteri Nyilatkozat tartalmazza a tárgyalások menetrendjét a WTO Kereskedelmi Tanácsának 2001. március 28-án elfogadott határozata alapján. 4 Lásd: Services Sectoral Classification List, MTN.GNS/W/120, 10 July 1991, World Trade Organisation, Elérhető: http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/mtn_gns_w_120_e.doc. Nem hivatalos magyar összefoglaló fordítása a Védegylet honlapján: (http://www.vedegylet.hu). 19
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. letet találhatunk (turizmus, környezetvédelmi szolgáltatások, egészségügyi és szociális szolgáltatások, közlekedés és szállítás, oktatás). Az Európai Unió az eredetileg felsorolt ágak mellett piacnyitási követeléseket fogalmazott meg számos országgal szemben többek között az energiaszektor és a vízközművek területén is5. Számos nemzetközi példa mutatja, hogy a közszolgáltatások pusztán piaci alapon nem működtethetők anélkül, hogy súlyos szociális és környezeti problémák ne jelentkeznének. Ezért e stratégiai jelentőségű szektorokat érintő döntéséket csak alapos társadalmi vita után, a fenntarthatóság ökológiai és szociális szempontjai alapján, független hatástanulmányok elkészítését követően, a jövő nemzedékek érdekeit figyelembe véve szabad meghozni. A fejlettebb országokban már egy-két évtizede megkezdődött a (köz)szolgáltatások szabályozásának „reformja”. E folyamat megindulása abból a vélt felismerésből fakadt, hogy a korábbi szabályozás, amely a legtöbb helyen az állami tulajdonú, monopolhelyzetű és egyben egyetemes szolgáltatásra kötelezett vállalatok keresztfinanszírozási képességének fenntartására vagy kordában tartására irányult, alapvető érdekeket sért. Nem képes ösztönözni a költségek és ennél fogva az árak csökkenését, a minőség emelését, a szolgáltatások sokféleségének biztosítását, a kereslet és a technológia változásaira való gyors reagálást. (Valentiny [2000]) A dolgozatban azonban számos példát láthatunk arra, hogy a nagy tranzakciós költségű, rugalmatlan kereslettel rendelkező szolgáltatások, elsősorban a közszolgáltatások esetében a piac nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, a privatizált brit vasútrendszer küszködik, az Egyesült Államokban újra közösségi tulajdonba veszik a vízszolgáltatásokat, újraszabályozzák az energiaszektort, a kommercializálódó oktatási rendszer elmélyíti a fogyasztói társadalom válságát stb. A GATS egyezményt tárgyalni a fenntarthatóság6 szempontjából annyit jelent, mint megvizsgálni, hogy az mennyiben járul hozzá az életminőség javításához, a szociális jóléthez, mint célhoz, és megvizsgálni, hogy mennyiben járul hozzá a természeti javak megőrzéséhez a jövő generációk számára. I. ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEK 1.1. Horizontális problémák 1.1.1. Az egyezmény célja Az egyezménynek kiemelt célja a szolgáltatások liberalizáltságának egyre magasabb szintre emelése. Ez konkrétan kötelezettségként is megjelenik az egyezmény negyedik részében, a fokozatos liberalizáció elveként. Újabb és újabb tárgyalási fordulók összehívásával igyekszik elérni a WTO és a GATS a preambulumban is lefektetett célt. Tekintettel arra, hogy a GATT keretein belül is újabb és újabb fordulók megtartásával drasztikusan sikerült csökkenteni a vámok szintjét az évek során, könynyen megjósolható, hogy a szolgáltatások kereskedelmének útjában álló akadályok is egyre nagyobb mértékben fognak megszűnni. 5
Lásd: Secret documents reveal EU's tough stance on global trade, Guardian, Wednesday April 17, 2002. http://www.guardian.co.uk/Archive/Article/0,4273,4395615,00.html 6 A fenntartható fejlődés három alappilléren nyugszik: a szociális, a gazdasági és a környezeti pilléreken. Mindhármat együttesen, kölcsönhatásaik figyelembevételével mérlegelni kell a különböző fejlesztési stratégiák, programok kidolgozása során, illetve a konkrét intézkedésekben, cselekvésekben. A fenntartható fejlődés, mint általános stratégiai cél „bevonult” a nemzetközi konferenciák, szervezetek dokumentumaiba és a nemzeti kormányok cselekvési programjaiba. (Fenntartható Fejlődés Bizottság [2002]) A fenntartható fejlődés fogalmáról, lényegéről számos elemzés, vitairat látott napvilágot. Herman Daly megfogalmazása szerint „a fenntartható fejlődés a folytonos szociális jólét elérése, anélkül, hogy az ökológiai eltartó-képességet meghaladó módon növekednénk” (Fenntartható Fejlődés Bizottság [2002], Herman E. Daly fenntarthatóság koncepciójáról lásd Daly [2002]). A fejlődés alapvető célja tehát a szociális jólét, a méltányos életfeltételek lehetőségének biztosítása mindenki, tehát egyaránt a jelenlegi és a jövőbeli nemzedékek számára, ami csak úgy lehetséges, ha közben fenntartható módon hasznosítjuk a természeti erőforrásokat, elkerüljük a káros hatásokat, s különösen a környezet állapotában bekövetkező visszafordíthatatlan változásokat. 20
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … A gond ezzel az, hogy már a gazdaság többi szektorának megnyitása is számos problémát vetett fel. Mikor egyes liberalizációs döntések megszülettek, vagy elhatározták egy országban a strukturális reformokat - ahogy a Világbank nevezi a neoliberális politikák alkalmazását - egy alkalommal sem készítettek ökológiai illetve szociális hatástanulmányt átfogó értelemben. Ennek köszönhetően az általánosan elfogadott neoliberális érvelés különösebb ellenvetés nélkül győzedelmeskedhetett minden esetben. Most ugyanezt látjuk a szolgáltatások szektorának megnyitása esetében. Holott közel sem egyértelmű, hogy a neoliberális gazdaságfejlődési modell közelebb vinne bennünket egy fenntartható társdalmi-gazdasági rendhez. A jól szervezett üzleti érdekek jelentősen befolyásolják a kormányzatok és a nemzetek feletti szervezetek, intézmények működését, prioritásait. A különböző lobbicsoportok hatékonyságáról számos tanulmány értekezik, a 2.2-es pontban jelen munka is kitér rá. Ezek után felmerülhet bennünk a kérdés, hogy vajon mi is a szolgáltatások liberalizálásnak elsődleges célja? Az emberek életminőségének javítása?A fenntartható fejlődés elérése? Az egyetemes emberi jogok minél szélesebb körben történő biztosítása? Vagy esetleg profitszerzés? Költői kérdés. Bár válaszként érkezhet, hogy a vállalatok tevékenysége a kereskedelem és a gazdaság bővülését eredményezi, növelve a GDP-t, ezen keresztül pedig lehetővé téve minden humán, illetve környezeti fejlődést is. A baj ezzel a neoliberális érvvel az, hogy a legtöbb esetben nem állja meg a helyét. Dolgozatom fő célja ezt alátámasztani. 1.1.2. Az egyezmény kiterjedtsége Ezen fejezet kidolgozásakor nagymértékben támaszkodtam a GATS körüli vita egyik kulcsfontosságú könyvére, mely Scott Sinclair és Jim Grieshaber-Otto tollából jelent meg Facing the Facts címmel. (Sinclair - Grieshaber [2002]) Meglehetősen nehéz különbséget tenni a szolgáltatás és az árukereskedelem között, hiszen a szolgáltatások nagy része is valamilyen kézzelfogható áru formájában jut el a fogyasztóhoz, mint például egy újsághirdetés, amelyet adott esetben egy reklámcégtől rendeltek meg marketing szolgáltatásként. Ennek eredményeként a WTO kereteiben fennálló árukra (GATT) és a szolgáltatásokra vonatkozó szabályozás (GATS) gyakran átfedik egymást. A kormányzati intézkedéseknek ez alapján mindkettőnek meg kell felelnie. A GATS egyezmény szövegét megvizsgálva láthatjuk, hogy alapvetően kétféle kötelezettségvállalással találkozhatunk. A GATS egy olyan „hibrid” egyezmény, mely egyaránt tartalmaz általánosan kötelező érvényű előírásokat, illetve a kormányok által önként vállalhatóakat. Az első szabályozási kör alapvetően meghatározza az egyezmény kiterjedtségét, mégpedig a következők szerint: • a GATS minden kormányzati intézkedésre vonatkozik, mely hatással van a szolgáltatások kereskedelmére, • a GATS a szolgáltatások nemzetközi nyújtásának minden módját lefedi, • minden szolgáltatás érintett a szerződés által, kivéve a „kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatásokat”. 1.1.2.1. A GATS minden kormányzati intézkedésre vonatkozik, mely hatással van a szolgáltatások kereskedelmére Az „egyezmény a Tagok azon intézkedéseire vonatkozik, amelyek hatással vannak a szolgáltatások kereskedelmére.” Az ilyen intézkedések bármilyen formát ölthetnek, beleértve a törvényeket, rendeleteket, adminisztratív döntéseket, sőt még a kormányzat íratlan gyakorlatát is. Sőt a GATS a kormányzás valamennyi szintjét érinti. Annak ellenére, hogy nemzeti szintű kormányzatok tárgyalták meg, és írták alá, az egyezmény kiterjed a „központi, regionális kormányzati vagy helyhatósági, illetve hatósági intézkedések” mindegyikére. Sőt az egyezmény a nem kormányzati szervezetekre is kiterjed,
21
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. amennyiben azok „a központi, regionális kormányzati vagy helyhatóságok, illetve hatóságok által delegált jogosítványok alapján” működnek. Ez érinti például a hitelesítő intézeteket, az iskolai, kórházi vezetőséget is, hiszen ezek is legtöbbször valamilyen szintű kormányzat, önkormányzat felhatalmazása alapján működnek. Másképp fogalmazva egyetlen kormányzati intézkedés, cselekedet nem kerülheti el a GATS hatáskörét. (Néhány rendkívül szűk általános kivétel létezik: a közerkölcs, az emberi illetve az állati élet védelme érdekében hozott intézkedések.) Minden intézkedésnek, célozza az akár a környezet- vagy a fogyasztók védelmét, a munkavállalói jogok vagy a közszolgáltatások biztosítását, a méltányos verseny elősegítését, vagy bármi mást, a jövőben szembe kell néznie a GATS kihívásával. Pusztán csak az elképesztő szintű kiterjedtsége miatt elengedhetetlen lenne, hogy állampolgárok, fenntarthatósági szakértők, nem kormányzati szervezetek, és választott képviselői testületek kritikus szempontból megvizsgálják az egyezményt, és bevonásukkal széles társadalmi vita folyjon további sorsáról. 1.1.2.2. A GATS a szolgáltatások nemzetközi nyújtásának minden módját lefedi Röviden összefoglalva, az egyezmény értelmében a szolgáltatások nyújtásának négy különböző módját különböztethetjük meg: • határokon átívelő szolgáltatáskereskedelem (ez áll a kereskedelem hagyományos módjához legközelebb, példa lehet rá, amikor egy tanácsadó cég egyik országból interneten, telefonon vagy levélben ad tanácsot egy másik országban lévő szolgáltatásfogyasztónak); • szolgáltatás külföldön történő igénybevétele (a legjobb példa erre a turizmus, vagy külföldi tanulmányok folytatása); • kereskedelmi jelenlét (ez a módozat minden külföldi működőtőke-befektetésre vonatkozik, például egy gyorsétterem-lánc helyi képviselete, egy bank helyi leányvállalata...); • természetes személyek mozgása (ez a mód arra vonatkozik, amikor természetes személyek külföldre utaznak, hogy ott szolgáltatást nyújtsanak, például egy adott cég menedzsmentje a külföldi leányvállalathoz az anyaországból érkezik, vagy egy technikus külföldre utazik valamit megjavítani). Nagyon jelentős kitétel ezek között a pontok között a harmadik pont, mely a külföldi befektetések védelmét szolgálja, ezért a globalizációkritikusokat a csúfosan elbukott MAI egyezményre emlékezteti. Ezzel a GATS hatásköre jóval kibővül a korábbi GATT megállapodáshoz képest. A GATT csak fokozatosan keveredett bele belföldi szabályozási ügyekbe, mint a piachoz jutás joga, a támogatások vagy technológiai standardok kérdése, míg a GATS a fenti hármas pont miatt kezdetektől fogva kénytelen volt e területekkel is foglalkozni. Meg kell tehát állapítanunk, hogy az intézkedések mellett a szolgáltatáskereskedelem is olyan tágan van meghatározva az egyezményben, mely kiemelt figyelmet érdemelne minden társadalmi szereplőtől. Az egyezmény minden olyan kormányzati intézkedést tilt, mely a fenti négy mód bármelyikében közvetlenül vagy akárcsak közvetve is akadályozná a szolgáltatások kereskedelmét. Ez még inkább indokolttá teszi a civil szervezetek körében a közérdeket szolgáló kormányzati intézkedések lehetőségének csorbulása miatt globálisan megfogalmazódó aggodalmat. 1.1.2.3. „A kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatások” kivétele - Megmenekülnek-e a közszolgáltatások? A GATS körüli viták egyik kulcspontja, hogy az érinti-e a közszolgáltatások területét. A WTO azzal érvel, hogy az egyezmény első cikkelyének harmadik pontja kizárja a közszolgáltatásokat az egyezmény hatásköre alól. (WTO [2001]: p.10) Ugyanakkor a kritikák pedig az egyezmény tág értelmezhetőségét hangsúlyozzák. Markus Krajewski, a hamburgi egyetem jogásza a Nemzetközi Környe-
22
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … zeti Jogi Központ számára írt tanulmányában (Krajewski [2001]) alaposan megvizsgálja a szerződés 1:3-as pontjának értelmezési problémáit. Az egyezmény hatályát az első cikkely határozza meg. Az előzőekben már megvizsgáltuk, hogy a szolgáltatás nyújtójának, illetve fogalmának milyen tág körét érinti az egyezmény. Az 1:3-as pont szerint az érintett szolgáltatások: 1:3 (b) a „»szolgáltatások« kifejezés minden érintett szektorra vonatkozik, kivéve a kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatásokat; (c) a »kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatások« azokat a szolgáltatásokat jelentik, amelyeket nem üzleti alapon és nem egy vagy több szolgáltatóval versengve nyújtották.” A szerződés tényleges hatálya attól függ, hogyan értelmezzük a „kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatások” fogalmát. Egy ilyen fajta szolgáltatásnak két kritériumnak kell megfelelnie: egyrészt nem üzleti alapon nyújtották, másrészt nem egy vagy több szolgáltatóval versengve. Ha az adott szolgáltatást nem üzleti alapon nyújtották, de egy vagy több szolgáltatóval versengve, akkor az nem számit közszolgáltatásnak (azaz „kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatásnak”). Ebből következően a GATS hatáskörét az szabja meg, hogyan értelmezzük a „nem üzleti alapon” és a „ nem egy vagy több szolgáltatóval versengve” kifejezéseket. Fontos, hogy észrevegyük a GATS 1:3(b) és az 1:3(c) pontjai közötti összefüggést is. Amennyiben az „üzleti alapon” és a „versengve” kifejezéseket tágan értelmezzük, akkor a „ kormányzati tevékenység” fogalma nagyon szűk lesz, ennek megfelelően szinte minden szolgáltatást lefedne az egyezmény. Ellenben ha az „üzleti alapon” és a „versengve” kifejezéseket szűken értelmezzük, akkor a „kormányzati tevékenységek” köre tágabb lesz, és több szolgáltatás kap kivételt a GATS hatálya alól. Márpedig a WTO eddigi működése, joggyakorlata nem túl megnyugtató, hiszen általában a kereskedelmi, üzleti érdekek kapnak prioritást egyéb társadalmi, környezeti (köz)érdekekkel szemben. Kiragadva példaként kíséreljük meg a versengve kifejezés értelmezését. A versengés hagyományos jelentése, hogy „megpróbáljuk ugyanazt elérni, amit a másik is”. Ebben az értelemben egy állami egyetem, vagy egy közösségi tulajdonban lévő főiskola amely például számítástechnikai kurzust hirdet, versenyben állhat az ugyanilyen szolgáltatást nyújtó, for-profit alapon működő magániskolákkal és cégekkel. Sok országban úgy tekinthetjük, hogy az állami korházak versengenek a magánkórházakkal a vagyonos páciensekért, akik készek fizetni. Sőt akár a rendőrség is versenyben állhat magán biztonsági szolgáltatókkal például egyes események, mint egy koncert vagy egy futballmérkőzés biztosításáért. Amennyiben ilyen és hasonló esetekben az állami intézmények bármilyen előnyben részesülnek (támogatások közpénzből, exkluzív szerződések, közpénzből fizetett dolgozói állomány, kutatási támogatások), amelyek nem állnak ugyanolyan mértékben a magán szolgáltatók rendelkezésére, akkor „GATS inkonform” esettel állunk szemben, mely konfliktust eredményezhet. (Sinclair -Grieshaber [2001]). Kiút ebből az értelmezési problémából az lehet, ha a közszolgáltatásoknak, illetőleg a „kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatásoknak” egy pontosabb definícióját fogadnák el a tagállamok. Ez történhet a GATS mellé csatolt egyetértési nyilatkozat formájában, vagy a WTO titkárság által kiadott interpretációban is. Kívánatos lenne annak kimondása is, hogy minden tagállamnak szuverén joga7 meghatározni, mely szolgáltatást tekinti közszolgáltatásnak, így elkerülhetők lennének a vitarendezési eljárások során az értelmezési problémák. 1.1.3. Az egyezmény rugalmassága, illetve rugalmatlansága A GATS méltatói, elismerve az egyezmény példátlan kiterjedtségét azt állítják, hogy a szerződés jelentős rugalmasságot biztosít, ami lehetővé teszi kormányoknak, hogy eldöntsék, milyen szintű köte7
Az Európai Unión belül ez a gyakorlat. Amellett, hogy az Unió nagy hangsúlyt helyez a társadalmi kohézió erősítésére, minden tagállam maga határozza meg a közszolgáltatásainak körét. (lásd Valentiny [2000]). 23
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. lezettségvállalásra hajlandóak. (WTO [2001]). Ezen érvek a szerződés azon pontjaira vonatkoznak, melyek csak akkor válnak kötelező erejűvé, ha az adott kormány valamilyen liberalizációs vállalást tesz. Ez a rugalmasság, illetve e rugalmasság korlátai egy következő kritikus pont a GATS körüli viták kapcsán. A GATS szószólói azt hangsúlyozzák, hogy az eseti kötelezettségvállalások lehetővé teszik a kormányok számára, hogy a saját ritmusuknak megfelelően nyissák meg a szolgáltatások szektorát. A kritikusok ezzel szemben az óriási nyomásra figyelmeztetnek, amely a kormányokra nehezedik, hogy újabb és újabb vállalásokat tegyenek; valamint a nehézségekre, amikbe azon kormányok ütköznek, melyek egy vállalást vissza kívánnak vonni, vagy meg szeretnének változtatni. Szintén vita tárgya, hogy a szerződés támogatói szerint, még ha a kormányok el is vállalnak valamilyen szintű liberalizációt egy adott szektorban, akkor is megmarad a lehetőségük, hogy GATS inkonform intézkedéseket hozzanak, amennyiben azokat kikötik a kötelezettségvállalásukban. A szerződés támadói viszont arra figyelmeztetnek, hogy egy sor akadályba ütközhet az a kormány, mely valamilyen GATS-szal ellentétes intézkedést kíván hozni. Végül pedig szintén vita tárgyát képezi a vállalások alóli visszalépés lehetősége, amire a GATS pártolói hivatkoznak, míg a kritikusok azt emlegetik, hogy egy ilyen visszalépés esetén gondoskodni kell megfelelő ellenértékű kompenzációról. 1.1.3.1. GATS és a hatalmi alku Az első probléma azzal az állítással, hogy a GATS kötelezettségvállalások teljes szabadságot adnak a kormányoknak, hogy teljesen figyelmen kívül hagyja a tárgyalások során az államok képviselőire nehezedő nyomást. Erre kiváló példa, hogy az Egyesült Államok visszautasította a pénzügyi szolgáltatásokról szóló kiegészítő megállapodás aláírását az Uruguayi Forduló végén, mivel nem volt megelégedve a fejlődő országok liberalizációs vállalásaival. Ennek eredményeként két év további tárgyalás következett, mely során a dél-kelet Ázsiai országok óriási nyomásnak voltak kitéve, hogy nyissák meg a pénzügy szolgáltatások szektorát az amerikai és az európai befektetők előtt. (Raghavan [2001]) Az eladósodott fejlődő országokra azonban más irányból is óriási liberalizációs nyomás nehezedik, mégpedig a Nemzetközi Valutaalap és a Világbank oldaláról, mely intézmények standard gazdaságpolitikai előírásai az állami vállalatok privatizálása, a költségvetési szigor növelése mellett, tartalmazzák az alapvető, a pénzügyi és egyéb szolgáltatások igénybevevőire kivetett felhasználói díjak bevezetését. A WTO-nak és társintézményeinek kulcsfontosságú szerepe van a washingtoni konszenzus elterjesztésében, mely a piacbarát neoliberális politikák alkalmazását jelenti minden lehetséges területen. A GATS 2000 tárgyalásai során továbbra is várható, hogy nagy nyomás fog helyeződni a kormányzatokra, hogy további liberalizációs vállalásokat tegyenek. Mint már korábban is láthattuk, a GATS 19. cikke a fokozatos (progresszív) liberalizáció elvét tartalmazza, mely biztosítja, hogy újabb és újabb tárgyalási fordulókat tartsanak a liberalizációs szint állandó növelése érdekében. Ezek során elsősorban az Unió, az USA és Japán oldaláról óriási nyomás várható a további liberalizációra, és a meglévő korlátozások eliminálására. A nyomásgyakorlásnak azonban más módozatai is vannak a direkt hatalmi alkun kívül. A fejlett országok kormányai egy sor taktikát dolgoztak ki annak érdekében, hogy minél nagyobb liberalizációt csikarjanak ki a többi WTO tagból. Az ilyen taktikák közé tartoznak az úgynevezett horizontális tárgyalási taktikák, melyek lényege, hogy egyszerre több szektorról, vagy szolgáltatási módról tárgyalnak, minek eredményeként a liberalizációs vállalások is több területre vonatkoznak egyszerre. Ugyanilyen taktika a mini-miniszteri találkozók tartása, ahol a résztvevő kormányok előre megegyeznek egy „üzletben” amit aztán megpróbálnak lenyomni a többi állam torkán is. Szintén ilyen taktika a rugalmasság elvének használata, ami azt jelenti, hogy felrúgják a tárgyalási szabályokat, hogy egyezséget lehessen kicsikarni, de ide tartoznak a fejlődő országok koalícióinak feltörésére vonatkozó különböző stratégiák is. (Kwa [2002]). 24
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … 1.1.3.2. A korlátozások korlátai Az egyezmény szövege alapján a kormányoknak lehetősége van arra, hogy kivételeket kérjenek a szerződés egyes pontjai alól. Az ilyen korlátozások azonban csak a liberalizációs vállalások megtételekor kérhetők. Amennyiben egy kormány később szeretne valamilyen kivételt, korlátozást kérni, azt csak akkor teheti meg, ha kompenzálja az érintett feleket. Ha egy kormány valamilyen nem GATS konform intézkedést szeretne hozni, ezt csak akkor teheti meg, ha a liberalizációs vállalásában az adott intézkedést kifejezetten megjelölte. Ez azonban csak egy egyszeri lehetőség. A kötelezettségvállalásban fel nem sorolt intézkedések szemben állnak a GATS szabályaival. A kormányok szabályozási képessége attól függ, tudják-e előre, amikor megteszik a liberalizációs vállalásaikat, hogy mikor és milyen szintű szabályozást kívánnak hozni, mely ellentétes lehet a GATS kitételeivel. Ez irreális szintű tudás és előrelátó képesség meglétét követeli meg. (GATS - What is fact and what is fiction? [2002]) Sőt, azt is figyelembe kell vennünk, hogy minden egyes kért kivétel hatása bizonytalan, ameddig le nem tesztelték őket a WTO vitarendező testülete előtt. Rugalmassággal kapcsolatos probléma az is, hogy teljes egészében a kormányokon múlik, hogy mennyiben vonják be az alsóbb szintű kormányokat a tárgyalásokba. Könnyen elképzelhető, hogy a kereskedelmi tárgyalók nem mozognak otthonosan a például a szociálpolitika területén, vagy nem ismerik kellően a helyi kormányzatok érdekeit, ebből kifolyólag nem tulajdonítanak kellő fontosságot védelmüknek a tárgyalások során. (Sinclair - Grieshaber [2001]) A tény, hogy a GATS nem teszi lehetővé a kormányoknak, hogy utólagosan hozzanak nem GATSkonform intézkedéseket, alapvetően behatárolja a GATS rugalmasságát. Így a kormányok elveszítik annak a lehetőségét, hogy újraértékeljék, a benyújtott korlátozási kérelmüket, melyek nem biztosítják a kívánt védelmi szintet. Ahogy Bertram Zagema fogalmaz a holland Föld Barátaitól: „a GATS hiba ellenes” (Zagema [2001]); azaz a kormányok nem hibázhatnak az ajánlatok kidolgozásakor, különben súlyos árat kell fizetniük. 1.1.3.3. Fizetni a kormányzásért: liberalizációs vállalások visszavonása A GATS lehetőséget biztosít az aláíró feleknek, hogy visszavonják vagy megváltoztassák a liberalizációs vállalásaikat. Ehhez azonban a 21. cikkely értelmében készen kell lenniük a változtatás mértékével megegyező kompenzáció megadására. Ha tárgyalásos úton nem sikerül megegyezni a kompenzáció jellegéről, akkor az érintett fél választott bírósághoz fordulhat. Amennyiben a módosító tag nem tesz eleget a bíróság elrendelésének akkor az érintett fél „ módosíthat vagy visszavonhat lényegében egyenértékű kedvezményeket”. Ezek alapján felmerülhet bennünk a kérdés, hogy mi a teendő, ha a „fokozatos liberalizáció” már olyan előrehaladott szintet ért el, hogy már csak olyan szektorok maradtak megnyitatlanul, melyek liberalizálását a kormány nem tartja kívánatosnak. Az önkényesen elrendelhető viszont-módosítások kapcsán pedig a következő problémák merülnek fel: Mivel a GATS hatálya alá a kormányzati intézkedéseknek nem egy jól meghatározott szűk köre tartozik, mint GATT és a vámok esetében, válaszlépésként is szinte bármilyen kormányzati intézkedés meghozható, amiket a független megfigyelő a legtöbb esetben valószínű nem tekintene kereskedelempolitikai eszköznek. A válaszlépésekkel kapcsolatos probléma szintén, hogy mivel az intézkedéseknek az elsődleges hatását veszik figyelembe (legtöbbször fizetésimérleg változások), a kompenzációs kötelezettség-visszavonás vagy módosítás másodlagos hatásai miatt esetleg sokkal nagyobb terhet jelenthet, mint amire válaszul azt hozták. 1.1.3.4. Általános kivételek Az általános kivételeket a GATS hatásköre alól az egyezmény 14. cikkelye tartalmazza. A kivételek két szűk köre van meghatározva e pontban, ezek a közerkölcs védelméhez illetve emberi, állati,
25
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. növényi élet, vagy egészség megóvásához szükségesek. Az általános kivételek másik köre a viszonylag tágabban definiált biztonsági kivételek. Az erre vonatkozó 14. bis cikkely tartalmaz egy nagyon lényeges kitételt az előző cikkelyhez képest, mégpedig azt, hogy az államok hozhatnak olyan intézkedéseket, melyeket szükségesnek tekintenek alapvető biztonsági érdekeik védelméhez. Az emberek, állatok, növények védelméről szóló 14. cikkely ehhez képest nem tartalmazza, hogy a kormány saját maga ítélhetné meg az adott intézkedés szükségességét. Ennek értelmében az adott kormánynak adott esetben bizonyítania kell, hogy az intézkedést a 14. cikkely által megengedett célból hozta, „alkalmazásuk nem jelenti a szolgáltatás-kereskedelem burkolt korlátozását, illetve önkényes és megalapozatlan diszkrimináció eszközét”. (Sinclair -Grieshaber [2001]) Észre kell vennünk azt is, hogy a 14. cikkely nem tartalmazza a természeti erőforrások megóvásának lehetőségét. Ez súlyos következményekkel járhat, amennyiben egy kormány a fenntarthatóság stratégiájának megfelelően valamilyen korlátozó intézkedést hoz. II. POLITIKAI KÉRDÉSEK: GATS ÉS A DEMOKRÁCIA 2.1. Befektetővédelem A WTO 2001 novemberében lezajlott dohai miniszteri találkozóján a fejlett államok képviselői a harmadik világ küldötteinek tiltakozása ellenére elérték, hogy a WTO tárgyalások témái között szerepeljenek a befektetések, a közbeszerzés illetve a versenyszabályozás kérdései is. Ehhez intézményi alapot a TRIMs egyezmény mellett a GATS nyújt, amennyiben az egyezmény szolgáltatások nyújtásának módjaira vonatkozó hármas pontja a külföldi befektetésekre vonatkozik. Ez a törekvés a kritikusok nemtetszését váltotta ki világszerte, ugyanis a tapasztalatok azt mutatják, hogy a WTO a maga túlzott neoliberális orientáltságával, egyoldalú kereskedelem és üzletpártiságával nem megfelelő keret egy nemzetközi befektetési megállapodás meghozatalára. Mindemellett nem alaptalan a félelem, hogy egy ilyen egyezmény csak tovább bővítené a multinacionális vállalatok jogait az ökológiai és szociális fenntarthatóság figyelmen kívül hagyása mellett. Itt csak röviden utalnék a NAFTA hat éves működése során szerzett tapasztalatokra, melyek egyértelműen mutatják, hogy az egyezmény által biztosított befektetői jogok szemben állnak a közérdekkel. (EvB [2002]) A kritikák tárgyát leginkább az képezi, hogy egy nemzetközi befektetési megállapodásnak minimális követelményként lehetővé kell tennie, ideális esetben szorgalmaznia kellene bizonyos fejlesztéspolitikai eszközök alkalmazását. Kellő rugalmassággal kell rendelkeznie, hogy megfelelhessen az országról országra, régióról régióra eltérő sajátságos kihívásoknak. Le kell számolni azzal a tévhittel, hogy minden külföldi tőkebefektetés önmagában fejlődést eredményez, és hogy ezért a liberális gazdaságpolitika alkalmazása a legmegfelelőbb. Félreértés ne essék, a külföldi befektetések szükségességét senki sem vitatja. Ugyanakkor ahhoz sem férhet kétség, hogy minden befektetésnek bizonyos szociális és környezeti elvárásoknak is meg kell felelnie. Ehhez pedig szabályokra van szükség. Fenn kell tartanunk annak a lehetőségét, hogy a kormányok helyi, nemzeti illetve nemzetközi szinten hozhassanak olyan intézkedéseket, melyek az emberi fejlődéshez való alapvető jogot hivatottak biztosítani. A GATS és a TRIMs egyezmények a WTO tárgyalások keretien belül történő továbbfejlesztése e céloknak ellentmondana. 2.2. Munkában az üzleti lobbi Eric Wesselius, a Transznacionális Intézet munkatársa egy tanulmányában (Wesselius [2002]) alaposan megvizsgálta a főbb lobbicsoportok és a GATS kapcsolatát. Ez alapján három szolgáltatói érdekképviseleti szervezetet szeretnék én is dolgozatomban bemutatni.
26
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … 2.2.1. Amerikai Szolgáltató Cégek Koalíciója Az Amerikai Szolgáltató Cégek Koalíciója (US Coalition of Service Industries) minden kétséget kizárólag a legbefolyásosabb lobbiszervezet a világon. 1981-ben az American International Group az American Express és a Citicorp vezetői úgy döntöttek, létrehoznak egy széleskörű üzleti koalíciót, hogy egyesített erővel elérjék, hogy a szolgáltatások kereskedelme bekerüljön a GATT pontjai közé. A koalíció hivatalosan 1982 jött létre az American Express elnökhelyettese, Harry Freeman vezetése alatt. 1982-1985 között sikerült elérniük, hogy a hivatalos amerikai kereskedelempolitika részévé váljon a szolgatatás-kereskedelem liberalizálásának szorgalmazása. Harry Freeman bevallása szerint az Uruguayi Forduló végén mintegy négyszáz amerikai üzletember, lobbista dolgozott az amerikai kereskedelempolitika és a tárgyalások megfelelő irányba történő terelésén. A GATS 2000 tárgyalások előkészületeivel az Amerikai Szolgáltató Cégek Koalíciója újra intenzív munkába kezdett... 2.2.2. Pénzügyi Vezetők Csoportja Az 1997-es pénzügyi szolgáltatási egyezmény, mely a GATS egyezmény egyik melléklete, kitűnő példája annak, hogy a vállalati érdekek hogyan befolyásolják a szolgáltatáskereskedelem globális szabályainak megalkotását. Az Uruguayi Forduló végén nem sikerült megállapodásra jutni a pénzügyi szolgáltatások egyes részterületei felől, mivel az amerikai tárgyalók elégedetlenek voltak a többi tagállam piacnyitási vállalásaival. Annak érdekében, hogy a tárgyalások túljussanak a holtponton, az amerikai kormány az Európai Bizottsággal és a WTO Titkársággal közösen úgy döntöttek, segítségül hívják az Egyesült Államok és az EU pénzügyi szektorának főbb üzletembereit. Felkérték Ken Whipple-t, a Ford Financial Services akkori vezetőjét, valamint Andrew Buxtont, a Barclays Bank elnökét, hogy hozzanak létre egy magas szintű transzatlanti lobbicsoportot. 1996 tavaszán a Pénzügyi Vezetők Csoportja (Finanial Leaders Group) megkezdte működését. A transzatlanti együttműködés sikerrel járt, a lobbicsoportnak oroszlán része volt a pénzügyi megállapodás sikeres lezárásában. Ennek eredményeként szabaddá vált előttük az út Közép- és Kelet- Európa, Ázsia, Afrika és Latin Amerika pénzügyi piacai előtt. Az említett területek országainak, mivel erősen függenek a külföldi tőkebefektetésektől, nem volt más választásuk mint, hogy aláírják az egyezményt. Tették ezt annak tudtával, hogy ezzel a saját pénzügyi szolgáltatói bázis, amely majd egyszer felvehetné a verseny az EU és az USA nagyjaival, kialakításának reményei teljesen szertefoszlottak. 2.2.3. Európai Szolgáltatói Fórum A Pénzügyi Vezetők Csoportjának meghatározó szerepe a WTO pénzügyi szolgáltatói megállapodásának létrehozásában mély nyomot hagyott Leon Brittanben, az EU akkori kereskedelmi biztosában. Érzékelvén azt, hogy az európai tárgyalók mellől hiányzott az erős lobbicsoportok nyomásgyakorló képessége, a GATS 2000 tárgyalások megindulása előtt úgy döntött, hogy nekilát egy európai lobbicsoport megszervezésének. Felkérte Andrew Buxtont aki szintén jelen volt a Pénzügyi Vezetők Csoportjának megalakításánál, hogy hozzon létre egy ahhoz hasonló európai lobbiszervezetet. Az Európai Szolgáltatók Hálózata, melyet később Európai Szolgáltatói Fórummá (European Services Forum) neveztek át, 1999 januárjában született meg. Azóta rengeteg állásfoglalást hoztak olyan területekről, mint a GATS biztonsági kivételek, belföldi szabályozás, közbeszerzés. Ezen állásfoglalások közös lényegét az alábbiakban lehetne összefoglalni: • A szolgáltatások nyújtásának négyes módja által lefedett munkavállalói mobilitást a „kulcsfontosságú üzleti személyekre” kell korlátozni, • A közszolgáltatások szabályozása a WTO illetve a GATS keretein belül, 27
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. •
A külföldi és a hazai vállalatokat érintő irracionális és aránytalan terhek elkerülése, melyek korlátozzák a piaci liberalizációt.
Az Európai Bizottság kereskedelmi hivatalnokainak véleményét erősen befolyásolják az ilyen és ehhez hasonló állásfoglalások. Annak érdekében, hogy az Európai Unió ellentmondásos liberalizációs törekvései és a GATS felett megteremtsük a demokratikus társadalmi ellenőrzést, elengedhetetlen előfeltétele, hogy a brüsszeli intézmények és az európai szolgáltatói fórum közötti összejátszásra rávilágítsunk, és annak véget vessünk. Míg valóban hasznos és jogos, hogy a kormányok figyelembe veszik az üzleti érdekeket a kereskedelempolitikájuk kialakításánál, azonban az állam és az üzleti világ közötti privilegizált együttműködésnek nincs helye egy demokratikus társadalomban. A régi módszerek válsága a nemzetközi politikai és szabályozási keret újragondolását teszi szükségessé. Biztosítani kell a civil társadalom demokratikus és kiegyensúlyozott részvételét a kereskedelempolitika kialakításában. A nemzetközi kereskedelempolitikát újra kell értékelni úgy, hogy az minden esetben a közérdeket és a fenntartható fejlődés célját szolgálja. 2.3. Hozzáférés az alapvető szolgáltatásokhoz Egyes szolgáltatásokat alapvető szolgáltatásoknak is szokás nevezni, mivel az ezekhez való hozzáférés gyakorlatilag alapvető (alkotmányos) jog. A hozzáférés az ilyen alapvető szolgáltatásokhoz nem a fizetőképesség alapján kell hogy történjen, hanem az igény alapján.8 Több tapasztalat is mutatja, hogy piacnyitás után azon szolgáltatási területek, melyek nem bizonyulnak jövedelmezőnek, gyakran elveszítik széleskörű hozzáférhetőségüket a szegényebb rétegek kárára. Van egy alapvető tétel, amivel mindenképpen tisztában kell lennünk, amikor piacnyitásról beszélünk: a piac önmagában a szociálisan hátrányos helyzetűek, a gyenge fizetőképességűek igényeit nem képes kielégíteni. Azt pedig már az előző fejezetekben is láthattuk, hogy mennyire nincsenek biztonságban a közszolgáltatások a GATS égisze alatt. 9 Az egyezmény alááshatja a keresztfinanszírozás intézményét, amely segítségével, például a vízellátás esetében a fizetőképes fogyasztók finanszírozzák a szegényebb területek és csoportok vízfelhasználását, vagy a postai szolgáltatások esetében sokhelyütt az üzleti postaküldemények árából finanszírozzák a vidéki levelek kézbesítését. Mivel a GATS keretein belül e szolgáltatásokat is érintik bizonyos horizontális (általános) szabályok, sőt adott esetben konkrét kötelezettségvállalást is tehet egy kormány - mely irányba, ahogy azt az eddigiekben is láttuk, nagy a nyomás - az állam könnyen elveszítheti a keresztfinanszírozás lehetőségét. Ezzel az alapszolgáltatások széleskörű biztosításának egy fontos politikai eszköze vész el, ami az állam demokratikus kötelesség-teljesítő képességének súlyos csorbulását jelenti.
8
Az Európai Unióban, de a világ más területein is egyre többen vélik úgy, hogy az elérhető áron nyújtott magas színvonalú közszolgáltatásokhoz való hozzáférés az alapvető jogok közé tartozik. Ezért az elmúlt időben mind a közszolgáltatások nyújtásának módjában, mind a velük szemben támasztott követelményekben jelentős változások álltak be. Az új helyzetnek megfelelően, főleg az EU-ban alkalmazni kezdték az univerzális szolgáltatás fogalomkörét, azt az elvet, hogy magas színvonalú közszolgáltatásokhoz a fogyasztók megfizethető áron férhessenek hozzá. Az univerzális szolgáltatás fogalmának részletesebb meghatározásához ismert alapelvek nyújtanak segítséget, például az egyenlőség (a szolgáltatást igénybe vevőket azonos mércével mérni), az egyetemesség (mindenkire kiterjedjen), a folyamatosság (a szolgáltatás adott köre mindenkor biztosítandó) és az alkalmazhatóság (a mindenkori adott helyzetre, reális feltételek mellett alkalmazható). (Valentiny [2000]) 9 Lásd az egyezmény értelmezésével, illetve a „kormányzati tevékenység során nyújtott szolgáltatás” definíciójával foglalkozó 1.1.2.3-as fejezetet. 28
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … Az állam azon képességének fokozatos aláásásával, hogy széleskörűen biztosíthassa az alapvető szolgáltatásokat, a GATS az államokat egyik központi feladatuk végrehajtásában akadályozza meg. 2.4. GATS és a szubszidiaritás A szubszidiaritás elve, mely azt mondja ki, hogy mindent azon a szinten végezzünk el, ahol azt a legésszerűbb, legoptimálisabb és leghatékonyabb, a fenntarthatóság szempontjából is kiemelkedő jelentőségű. A decentralizált döntéshozatali rendszer és egy lokális elemekből álló nemzetgazdaság sokkal inkább alkalmas a helyi igények kielégítésére, a természet, és annak részeként az ember fizikai, szellemi, lelki egészségének megőrzésére. A világban jelenleg is meglevő döntés-decentralizáltság a legtöbbször nem éri el a fenntarthatóság szempontjából kívánatos szintet. Ezért ennek erősítésére lenne szükség.10 A GATS pedig ezzel ellentétesen hat, ismételten szembehelyezkedve a fenntarthatóság elvével. A legtöbb problémára, így a közszolgáltatások biztosításával kapcsolatosakra is, helyi szinten adható a legmegfelelőbb válasz. Az innovatív, állandóan megújulni, a folytonosan változó helyi igényekhez igazodni képes szolgáltatói szerkezet létrejöttének előfeltétele a helyi viszonyok ismerete, valamint a jó kapcsolat a helyi közösségekkel. A helyi döntéshozók alkalmasabbak lehetnek arra, hogy az ilyen jellegű struktúrák létrejöttét ösztönözzék. A helyi döntéshozók, önkormányzatok jobban fel tudják becsülni, hogy adott befektetésből hogyan lehet az ökológiailag és szociálisan legoptimálisabb eredményt kihozni. Az ilyen jellegű politikai döntéshozatali rendszer teljesen szemben áll a szolgáltatói szektor liberalizálása során az utóbbi években tapasztalt „fűnyíró gyakorlattal”. A helyi közösségi döntéshozók a szolgáltatáspolitikai kérdésekben is általában sokkal előremutatóbb magatartást tanúsítanak, egyrészt helyi természetük miatt, másrészt pedig a szolgáltatások fogyasztóihoz való közvetlen közelségük miatt. A világ számos országában a GATS rendelkezéseibe ütköző legkülönbözőbb intézkedéseket, legyen azok célja természet vagy fogyasztóvédelem, a helyi kistermelők érdekeinek védelme, vagy akár a bennszülött lakosság jogainak védelme, legtöbbször nem a nemzeti szintű kormányok hozzák, hanem a helyi kormányzatok. Ezzel szemben a GATS tárgyalásain csak a nemzeti kormányok képviselői vesznek részt, és hoznak döntéseket, legtöbbször a helyi szintek megkérdezése, azok érdekeinek figyelembevétele nélkül. (Woodroffe [2001]) Ez teljességgel ellentmond a szubszidiaritás elvének. 2.5. A demokratikus kormányzás és a GATS egyes kitételeinek ütközése Jelen fejezet a GATS egyes kitételeit vizsgálja meg alaposabban, annak érdekében, hogy megállapíthassuk, azok mennyiben befolyásolják a kormányok szabályozási képességét. Ehhez újra segítségül hívom a Kanadai Alternatív Politikai Központ két munkatársának könyvét. (Sinclair - Grieshaber [2001]). 2.5.1. A preambulumban szereplő „elismervén a Tagok jogait a szabályozásra” kitétel Az egyezmény preambuluma, mint ahogy az lenni szokott, az általános célkitűzéseket határozza meg. Ezek között szerepel az is, hogy a felek elismerik „a Tagok jogait a szabályozásra, illetve új szabályok bevezetésére saját területükön”. El kell ismernünk, hogy esetleges bírósági eljárások során ez mindenképpen hatással lehet a bírókra a GATS szövegének értelmezésében. Ellenben azzal is tisztá10
Az alternatív ökonómiában, az ökológiai közgazdaságtanban, és a különböző fenntarthatóság központú gazdasági megközelítésekben központi elem az emberi méretek megteremtése. A lokalizált, helyi gazdaságban az emberek jobban átlátják az eseményeket, jobban magukénak érzik a rendszert, kevésbé elidegenedettek, a közösségek élők, nincsenek széthullva, illetve a helyiek a helyi erőforrásokat jobban becsülik, ezért jobban kímélik is. Ezért szükséges a szubszidiaritás elvének alkalmazása, a decentralizáció és a lokalizáció. 29
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. ban kell lennünk, hogy a preambulumnak csak igen korlátozott jogi hatása van. Sőt, a szabályozáshoz való jog biztosítása csak egy, a felsorolt célok között. A preambulum szintén említi célként, hogy a „kereskedelem átlátható módon bővüljön, és fokozatosan liberalizálódjék, mivel ez valamennyi kereskedelmi partner gazdasági növekedését elősegítő és a fejlődő országok fejlesztését támogató eszköz”, illetve, hogy „a szolgáltatás kereskedelmének egyre magasabb szintű liberalizálása mielőbb megvalósuljon”. Ennek megfelelően egy kormányzati intézkedés és a GATS elveinek esetleges ütközése esetén az ítélkező testületre hárul a felelősség, hogy sorrendet állapítson meg a felsorolt célok között. Ismervén a WTO eddigi vitarendezési gyakorlatát, nem valószínű, hogy ennek során a „fokozatos liberalizáció” célja csorbát szenvedne. 2.5.2. A legnagyobb kedvezmény elve A legnagyobb kedvezmény elve egy régóta használt elv az árukereskedelemben, mely leginkább vámokra vonatkozott mindezidáig. Az elv kiterjesztése a szolgáltatások kereskedelmére meglehetősen problematikus, tekintettel arra, hogy a szolgáltatások kereskedelmét szabályozó eszközök a legtöbb esetben nem vám jellegűek. A legnagyobb kedvezmény elvének alkalmazása tulajdonképpen azt jelenti, hogy minden olyan szabályozást, mely akárcsak egy külföldi szolgáltatóra is vonatkozik, feltétel nélkül ki kell terjeszteni az összes többi külföldi szolgáltatóra. Ezzel a legnagyobb kedvezmény elve segít konszolidálódni a szolgáltatások kereskedelmiesedését. A legnagyobb kedvezmény elve meglehetősen megnehezíti a külföldi szolgáltatók kordában tartását. Azzal, hogy abban a pillanatban, ahogy egy külföldi szolgáltató megszerez egy adott jogot, azt a többi külföldi szolgáltatónak is jogában áll követelni, a legnagyobb kedvezmény elve hozzájárul a külföldi szolgáltatók „begyűrűzéséhez” (piling on). Amennyiben egy kormány vissza szeretné fordítani a kommercializálódás folyamatát, immáron nem csak egy szolgáltatóval kellene megküzdenie, hanem a külföldi szolgáltatók egész hadával. 2.5.3. A fizetések és átutalások korlátozásának tilalma Az egyezmény 11. cikkelye értelmében „a Tagok nem korlátozzák a konkrét kötelezettségvállalásaikkal kapcsolatos folyó ügyletekkel összefüggő nemzetközi átutalásokat és fizetéseket.” Ezzel az aprócska ponttal meglehetősen nagy baj van. Lehetetlenné teszi a Tobin-adó bevezetését. A Tobin-adó lényege ugyanis pont az, hogy a transzferekre kivetett minimális adó (0,5 - 1%) segítségével meg lehet előzni a spekuláció jelentős részét. A valós kereskedelemhez kötődő átutalásokat ugyanis nem zavarná meg egy ilyen minimális adó, míg a spekulációs célzatú pénzmozgásokat, melyek lényege a sűrű átutalás, viszont gátolná. A pénzmozgások korlátozásának tiltásával azonban lehetetlenné válik a transzferek megadóztatása. A pénz mozgatása önmagában nem állhat védelem alatt. A transzfer egy eszköz egy cél szolgálatában. Ha nem szolgálja a kívánt célt, ha nem segít bennünket a fenntarthatósághoz, korlátozni kell. Ezért fenn kell tartani annak a lehetőségét, hogy közvetlen, illetve legtöbbször közvetett módon szabályozhassuk a pénzáramlást a fenntarthatóság koncepciója által megkövetelt módon. 2.5.4. A nemzeti elbánás elve A nemzeti elbánás elve értelmében minden külföldi szolgáltatót legalább ugyanolyan elbánásban kell részesíteni, mint a belföldi szolgáltatókat. Ez egyrészt vonatkozik a diszkriminatív intézkedésekre, valamint a nem diszkriminatív intézkedésekre is, amennyiben azok hatással vannak a kereskedelemre. Ez nagyon szélessé teszi a nemzeti elbánás elve által érintett eszközök körét. Meg kell jegyeznünk azt is, hogy mint a GATS felépítésekor láthattuk, a nemzeti elbánás elve csak azon szektorokra vonatkozik, melyeket a kormányok kifejezetten megjelöltek, felajánlottak megnyitásra. Hogy lássuk, hogy miről is van szó, álljon itt néhány olyan intézkedés, mely a nemzeti elbánás elvébe ütközhet: • Fejlesztési források odaítélésénél azon cégek előnyben részesítése, melyek vezetősége közvetlenül elszámoltatható a helyi közösség felé; 30
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … • • • • • •
Különböző programok, főleg a fejlődő országokban, melyek az őshonos népcsoportok társadalmigazdasági integrációját segítik; A termőterületek külföldi tulajdonlásának korlátozása; Technológia-transzferre vonatkozó előírások; A helyi- nemzeti gazdaság számára előnyös kutatás-fejlesztési programok állami támogatása; A csomagolóanyag újrahasznosítására vonatkozó előírások, amennyiben azok hátrányosan érintik például a külföldi csomagküldő-szolgáltatásokat; A kis és közepes vállalkozásoknak nyújtott állami támogatás, abban az esetben, ha egy bizonyos szektorban a kis és közepes vállalkozások nagy része hazai.
Ezekből a felsorolt példákból is láthatjuk, hogy a külföldi multinacionális cégek kezében a nemzeti elbánás elve óriási hatékonyságú fegyver. Nem csak a diszkriminatív intézkedéseket támadhatják meg, hanem minden olyan nem diszkriminatív intézkedést is, mely hátrányosan érinti a külföldi szolgáltatókat. Tehát nem csak a direkt diszkriminatív intézkedések ütköznek a GATS szabályaiba, hanem a hatásuk alapján esetleg a nem diszkriminatív intézkedések11 is. 2.5.5. Piacra jutás Míg a nemzeti elbánás elve a de jure, illetve de facto diszkriminatív intézkedéseket tiltja, addig a piacra jutást szabályozó kitételek nem diszkriminatív intézkedéseket tiltanak, melyeket eddig sohasem tekintettek a nemzetközi kereskedelempolitika részének. • • • • • •
A 16. cikkely értelmében tilos minden olyan intézkedés, mely: a szolgáltatók számát korlátozza; a szolgáltatási ügyletek, vagy a tőke összértékét korlátozza; a szolgáltatási tevékenységek számát korlátozza; a szolgáltató által foglalkoztatott személyek számát korlátozza; belföldi tulajdonos bevonásával vegyes vállalat létrehozását követeli meg (tehát a külföldi tőke részarányát korlátozza, és hazai tulajdonos bevonását követeli meg a nemzetgazdaság fejlesztése céljából); a külföldi tőke összértékét korlátozza.
Több országban a kormányok bizonyos szociális szolgáltatások (gyermekgondozás, betegápolás, idősgondozás...) vagy alapszolgáltatások nyújtását csak a non-profit szektornak engedélyezik. Ilyen intézkedések valóban korlátozzák a kereskedelmi szolgáltatók piacra jutását. Azonban ezek nem diszkriminatív intézkedések, melyek eddig soha nem tartoztak a nemzetközi kereskedelmi megállapodások hatálya alá, és a jövőben sem kellene oda tartozniuk.12 Az, hogy a kormányok fenntarthatják a jogot az ilyen intézkedések meghozatalára, amennyiben felsorolják azokat kivételként liberalizációs vállalásukban, teljesen elégtelen. Egy kormánynak szükség van a megfelelő rugalmasságra, hogy az adott szituációban a legmegfelelőbb intézkedést hozhassa meg. A GATS piacrajutási szabályai környezetvédelmi célokba is ütközhetnek. Amennyiben egy kormány valamely nem megújuló természeti erőforrás védelmében valamilyen intézkedést hoz, akkor az ugyanúgy a GATS elveibe ütközik. Ez annak köszönhető, hogy sem a piacrajutásról szóló 16. cikkely11
A fent felsorolt intézkedések célja (a termőföld külföldi tulajdonlásának korlátozásának kivételével) nem a hazai és külföldi vállalkozások közötti diszkrimináció, ellenben hatásuk alapján mégis GATS inkompatibilisek lehetnek, amennyiben indirekt módon hátrányba hozzák a külföldi szolgáltatókat. 12 Ha például a jelenlegi Medgyessy-kormány tervei szerint privatizálja az egészségügyet, azaz a for-profit szolgáltatók bevonásával, és a GATS keretein belül ennek megfelelően nem kéri az egészségügyi szolgáltatások non-profit szolgáltatókra való korlátozásának lehetőségét, akkor egy későbbi kormányváltás esetén az egészségügyi piacosítás folyamatát az új vezetés nem módosíthatná, mivel azt tiltaná a GATS. 31
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. ben, sem az általános kivételeket felsoroló 14. cikkelyben nem szerepel a természeti erőforrások védelmét célzó intézkedések meghozatalának lehetősége. 2.5.6. Monopóliumok és kizárólagos szolgáltatók Az egyezmény 8. cikkelye értelmében, ha egy kormány egy adott szolgáltatási szektorban fenn kívánja tartani a monopolhelyzetet, akkor erre vonatkozó kivételt kell kérnie. Amennyiben egy újabb szektorra akarja bevezetni a monopol gyakorlatot, melyre nem kért kivételt az egyezmény hatálya alól, akkor megfelelő összegű kompenzációt kell nyújtania az érintett tagállamoknak. A 8. cikkely alapján tilos a monopolhelyzettel való visszaélés a nem a monopolszektorhoz tartozó szolgáltatások nyújtása esetén. Így például GATS ellenes lehet az az állami oktatási intézmény, mely egyrészt állami finanszírozású képzést folytat, és emellett az állami támogatásból fenntartott, üzemeltetett épületben költségtérítéses tanfolyamot is indít, mivel ez az állami monopolhelyzettel való visszaélést jelentheti. 2.5.7. Belföldi szabályozás A GATS egyezményt érő kritikák egyik legfőbb pontja a belföldi szabályozást illető kitételek a szerződés 6. cikkelyében. Mint a piacra jutásra vonatkozó szabályok esetén, ez a pont is nem diszkriminatív intézkedésekre vonatkozik. Az egyezmény előírja, hogy „a minősítési követelményekkel, technikai szabványokkal és az engedélyezési követelményekkel összefüggő intézkedések ne idézzenek elő indokolatlan akadályokat a szolgáltatás-kereskedelemben.” Hogy mi minősül indokolatlan akadálynak, annak megítélése adott esetben az ítélőbíróság dolga. A többi WTO egyezmény hasonló pontjaiból kiindulva azt mondhatjuk, hogy általában a tudományosan kellően nem megalapozott intézkedések, illetve az olyan intézkedések, mely az adott célt nem a legkevésbé kereskedelem-gátló módon érik el, nem tekinthetők GATS konformnak.13 Ez óriási beavatkozás a demokratikus kormányzásba. A szükségességi tesztről jelenleg folyó tárgyalások pedig arra vonatkoznak, hogy egy kormánynak adott intézkedés meghozatalának jogosságát bizonyítani kell. (WTO [1999]) Mindezt, azt hiszem, nem kell különösebben kommentálni. A belföldi szabályozás pontja által említett minősítési szabály általában valamely képzettségi elvárásra vonatkozik. Például ez lehet egy arra vonatkozó előírás, hogy mezőgazdasági szolgáltatásokat csak megfelelő agrárdiploma megszerzése után lehet nyújtani. Az engedélyek az importengedélytől a halászati, vagy a frekvenciahasználati engedélyen át a legkülönbözőbb engedélyekig terjedhetnek. A technikai szabványok a vízminőségi előírásoktól kezdve a szennyvíztisztasági előírásokon át a halászati technológiáig szintén nagyon sok mindenre vonatkozhatnak. Az egyezmény 6. cikkelye alapján egy kormánynak adott esetben bizonyítania kell az ilyen jellegű intézkedés szükségességét, azaz hogy engedélyezett célt szolgál, és hogy az adott cél nem érhető el kevésbé kereskedelem-gátló módon. Ezek alapján megállapíthatjuk, hogy a GATS mind a mennyiségi, mind a minőségi korlátozásokat tiltja, akkor is, ha ezek diszkriminatív, illetve akkor is, ha nem diszkriminatív intézkedések. Sinclair és Grieshaber alapján ezt a következő táblázattal illusztráltathatjuk: Mennyiségi (kvantitatív) korlátozások 13
Minőségi (kvalitatív) korlátozások
A WTO korábbi döntései mutatják, hogy a vitarendezési eljárás során számos, az emberi egészséget vagy a természet védelmét célzó intézkedés kereskedelem-ellenesnek minősülhet. A WTO döntőbírái sokkal inkább képviselik az üzleti világ érdekeit, semmint az emberi, növényi, állati élet és a természet védelmét, a fenntarthatóság elősegítését. Ilyen eset volt például a tengeri teknősök védelmét szolgáló amerikai intézkedések WTO előtti megtorpedózása, az elektronikus hulladék vita, a marhahormon vita, a génkezelt élelmiszerekkel kapcsolatos vita az USA és az EU között. Az említett esetek részletesen megtalálhatóak a Greenpeace nemzetközi környezetvédő szervezet által a WTO Seattle-ben megtartott konferenciájára 1999-ben készített jelentésben (Greenpeace [1999]).
32
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … Mennyiségi (kvantitatív) korlátozások
Minőségi (kvalitatív) korlátozások
Diszkriminatív szabályozás
Piacra jutás
Nemzeti elbánás
Nem diszkriminatív szabályozás
Piacra jutás
Belföldi szabályozás
Forrás: Sinclair - Grieshaber [2001] 2.6. Alapvető emberi jogok A szolgáltatások, különösképpen a közszolgáltatások piacosítása hátráltathatja az alapvető jogok széleskörű megvalósulását. A kérdés jelentőségét támasztja alá az ENSZ emberi jogi főbizottságának emberi jogi albizottsága által hozott 2001/4-es határozat a szolgáltatások kereskedelméről, melyben a Bizottság felhívja a figyelmet a GATS veszélyeire, és felszólítja a WTO-t és tagállamait, hogy a tárgyalások eredménye képen az emberi jogok nem sérülhetnek. A közszolgáltatások nyújtásában vállalt kormányzati szerep csökkenése, a vízközművek, az egészségügyi és szociális rendszerek privatizációja és liberalizációja új helyzetet jelent a kormányoknak. Számos nemzetközi példa bizonyítja, hogy piacnyitás után azon szolgáltatási területek, melyek nem bizonyulnak jövedelmezőnek, gyakran elveszítik széleskörű hozzáférhetőségüket a hátrányos helyzetű rétegek számára. A kormányok kötelessége azonban, hogy biztosítsák az alapvető jogok megvalósulását – így a vízhez való hozzáférés jogát, az ingyenes elemi oktatáshoz való jogot, a középiskolai és felsőoktatásban egyenlő eséllyel való részvétel lehetőségét, az alapvető egészségügyi és szociális szolgáltatásokhoz való jogot stb.14 – továbbra is fennáll. Az egyre növekvő hatalmú és gazdasági erejű cégek fenti célok érdekében történő megrendszabályozása azonban akadályokba ütközhet az Egyezmény kitételei alapján.15 2.7. Ökológiai fenntarthatóság A fenti pontokból látszik, hogy számos területen az Egyezmény jelentősen megköti a kormányok kezét. A belföldi szabályozást korlátozó, a piacra jutást szabályozó, a diszkriminációt tiltó rendelkezések, valamint az, hogy az Egyezmény nem biztosít lehetőséget olyan eljárásokra, melyek a természeti erőforrások védelmét célozzák16, ütközhetnek az ökológiai fenntarthatóság érdekében meghozandó intézkedésekkel. A fenntartható fejlődésre való áttérés azonban szükségessé tenné egy új szemléletű állami szabályozási rendszer kidolgozását. Nem a protekcionizmus korát kívánjuk vissza, hanem egy olyan szabályozó–ösztönző környezet megjelenését hiányoljuk, mely arra késztetné a társadalom minden szereplőjét (az állampolgárokat, a hivatalokat, a vállalkozásokat), hogy felelősséggel viseltessenek környezetük, embertársaik és a jövő nemzedékek iránt. Ehhez számos kereskedelmet és tőkeáramlást korlátozó intézkedés meghozatala lehet szükséges. Nem azért, hogy diszkrimináljunk az egyes szolgáltatók között származásuk alapján, hanem hogy megóvhassuk a szociális biztonságot és a természeti erőforrásokat, hogy biztonságban tudhassuk a jövő generációk örökségét.
14
Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, valamint a Gazdasági Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmánya alapján. 15 A témát részletesen is kifejti az ENSZ emberi jogi főbiztosa a „Liberalization of trade in services and human rights” (Szolgáltatások kereskedelmének liberalizációja és az emberi jogok) című jelentésében. 16 XIV. cikk. 33
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. ÖSSZEGZÉS A szolgáltatások nemzetközi kereskedelme az egyezmény létrejöttéig szabályozatlan terület volt. A kérdések tisztázásához szükség van valamilyen fajta egyezményre. Azonban a GATS megítélésem szerint több súlyos hibával rendelkezik, ha a fenntarthatóság elveit is figyelembe vesszük. A GATS célja a szolgáltatások liberalizáltságának egyre magasabb szintre emelése. Újabb és újabb tárgyalási fordulók összehívásával igyekszik elérni a WTO és a GATS a preambulumban is lefektetett célt. Azonban közel sem biztos, hogy a neoliberális gazdaságfejlesztési modell közelebb vinne bennünket egy fenntartható társadalmi-gazdasági rendszerhez, hogy a piacosított szolgáltatások javítanák az élet minőségét. Emellett az egyezmény mind hatáskörét, mind rugalmatlanságát tekintve példa nélküli. Gátolja továbbá a szubszidiaritás megvalósulását, ugyanis az egyezmény megkötésekor és a további tárgyalásokon is az államokat mindig a nemzeti szintű kormány képviseli, míg a szerződés jelentős hatással van helyi kormányzatokra is. Az egyezmény korlátozza az államokat azon lényegi feladatuk ellátásában, hogy mindenkinek biztosítsa az alapszolgáltatásokhoz való hozzáférést, ami nem utolsó sorban az üzleti körök lobbi-tevékenységének köszönhető. Mindezért elmondható, hogy a GATS nemcsak nemzetközi jogi keretet biztosít a szolgáltatások piacosításához, hanem közvetlenül is elősegíti azt. Több szolgáltatási szektor óriási társadalmi és környezeti költségekkel, externáliákkal működik, melyekre a szabadpiaci ideológia alkalmazása nem jó gyógyír, hiszen csak felerősíti, és nemzetközi szinten elterjeszti a kapitalizmus inherens problémáit. Ezért égető szükség van a szolgáltatásliberalizáció hatásainak független kiértékelésére, még mielőtt további piacnyitás történne akár a GATS keretében, akár azon kívül. IRODALOMJEGYZÉK ADORJÁN, ZSUZSA [1994]: A GATT Uruguay-fordulója és hatásai. In: Kereskedelmi Szemle, 1994/7. Sz., 29-35.p. DALY, HERMAN E. [2002]: Sustainable development: Definitions, Principles, Policioes. Invited Address, World Bank, April, 2002, Washington DC., Elérhető: http://www.earthrights.net/docs/daly.html EvB [2002]: Investitionsschutz um jeden Preis - Vom NAFTA zum MAI zur WTO. Az Erklaerung von Bern, a Greenpeace Schweitz és a Solifonds közös kiadványa, 2002 március. Elérhető: http://www.evb.ch/cm_data/Investistionsschutz.pdf Fenntartható Fejlődés Bizottság [2002]: A fenntartható fejlődés fogalma. Fenntartható Fejlődés Bizottság Honlapja. Megtekintve: 2002. november 2., Elérhető: http://www.ff3.hu/fejlodes.html GATS - What is fact and what is fiction? [2002]: A Civil Society Response to the WTO's Publication „GATS - Fact and Fiction”. Published on the Internet, 25 May 2001 elérhető: http://www.gatswatch.org/docs/rebuttal.html GATSwatch News [2002]: Leaked Confidential EU Documents Confirm Controversial Character of GATS Negotiations, 16 April 2002. elérhető: http://www.gatswatch.org/leakannounce.html st Greenpeace [1999]: Safe Trade in the 21 century: A greenpeace briefing kit. Prepared by the Center for International Environmental Law and Greenpeace International, September 1999 . Elérhető: http://www.greenpeace.org JOY, CARL [2001]: Das GATS und die Demokratie. In: Zu Wessen Diensten? Das Abkommen zum Internationalen Dienstleistungshandel (GATS) und die Folgen für eine nachhaltige Entwicklung. Internationale Konferenz, Bonn, 21 biss 22 Mai 2001. Umweltbundesamt, 2001. Elérhető:http://www.umweltdaten.de/cgi-local/byteserver.pl/../../medien/t8101.pdf KRAJEWSKI, MARKUS [2001]: Public Services and the Scope of the General Agreement on Trade 34
SCHEIRING G.: ELADNI, AMI MÉG MEGMARADT: A GATS ÉS … in Services (GATS). Research Paper written for the Center for International Environmental Law (CIEL), 2001. Elérhető: http://www.ciel.org/Publications/PublicServicesScope.pdf KWA, AILEEN [2002]: Laying the groundwork for Cancun: another Doha „Success”. Focus on Trade Number 81, September 2002, Focus on the Global South (FOCUS), Elektronikus hírlevél. Elérhető: http://www.focusweb.org RAGHAVAN , CHAKRAVARTHI [2001]: GATS - Fact and Fiction', at best a partial truth. SouthNorth Development Monitor (SUNS), 20 Mar 2001, elérhető: http://www.twnside.org.sg/title/fiction.htm SINCLAIR, SCOTT; GRIESHABER, OTTO JIM [2002]: Facing the Facts - A guide to the GATS debatte. Canadian Centre for Policy Alternatives, 2002. Elérhető: http://www.policyalternatives.ca VALENTINY, PÁL [2000]: Az univerzális szolgáltatás és a közszolgáltatások értelmezéséről az Európai Unióban. In: Közgazdasági Szemle, XLVII. évf., 2000. Április (341-359.p.), interneten elérhető: http://www.kozgazdasagiszemle.hu:1280/cikk/CIKK_317_2000-04.pdf WESSELIUS, ERIC [2001]: GATS and corporate political power. In: GATS and Democracy - A joint publication of the Seattle to Brusseles Network. 2001. elérhető: http://www.gatswatch.org/GATSandDemocracy/ WESSELIUS, ERIC [2002]: Behind GATS 2000: Corporate Power at Work. Transnational Institute, The World Trade Organisation Series 4. Amsterdam, May 20002. Elérhető: http://www.tni.org/issues/wto WOODROFFE, JESSICA [2001]: GATS and the right to regulate. In: GATS and Democracy - A joint publication of the Seattle to Brusseles Network. 2001. elérhető: http://www.gatswatch.org/GATSandDemocracy/ WTO [1999]: Application of the necessity test: issues for consideration. Informal note by the Secretariat, Working Party on Domestic Regulation, Job No.5929, 8 October 1999. Elérhető: http://www.wto.org/wto/english/tratop_e/serv_e/serv_reg_secretariatnot_e.htm WTO [2001]: GATS - Fact and Fiction. Published on the Internet, WTO Secretariat, February 2001, elérhető: http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/gatsfacts1004_e.pdf ZAGEMA, BERTRAM [2001]: GATS and water. In: GATS and Democracy - A joint publication of the Seattle to Brusseles Network. 2001. elérhető: http://www.gatswatch.org/GATSandDemocracy/
35
