Samenvatting advies AFO109
De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen de Stichting Primair Onderwijs Achterhoek 'Pro8' en Stichting IJsselgraaf, waarbij het bestuur van de van RK Basisschool Het Palet (brinnummer 11QA) wordt overgedragen aan Stichting IJsselgraaf. De voorgenomen bestuurlijke fusie levert geen daadwerkelijke belemmering op van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze, als bedoeld in artikel 64c, eerste lid, van de WPO en artikel 10 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs. De ontvangende stichting gaat in de gemeenten Bronckhorst, Doesburg en Doetinchem waar haar scholen actief zijn 37% (het krijgt achttien van de 49 scholen voor basisonderwijs onder zich) van het onderwijsaanbod verzorgen.
1
ADVIES
Zaaknummer: OND/14/17895/AFO109 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van:
1
De Stichting IJsselgraaf (hierna: IJsselgraaf), bevoegd gezag van achttien scholen voor openbaar basisonderwijs, gehuisvest in de gemeenten Doetinchem (acht van haar scholen), Bronckhorst (eveneens acht van haar scholen) en Doesburg (twee van haar scholen). Aanvrager verzorgt onderwijs aan in totaal 3.416 leerlingen; 2 De Stichting Primair Onderwijs Achterhoek 'Pro8' (hierna: Pro8), bevoegd gezag van tien scholen voor basisonderwijs naar rooms-katholieke richting en één naar algemeen bijzondere richting, gehuisvest in de gemeenten Doetinchem (zes van haar scholen), Bronckhorst (vier van haar scholen) en in Oude IJsselstreek (één school naar algemeen bijzonder richting). Aanvrager 3 verzorgt onderwijs aan in totaal 2.138 leerlingen.
Aanvragers zijn voornemens het bestuur over de onder het bevoegd gezag van Pro8 ressorterende school RK Basisschool Het Palet (met brinnummer 11QA, verder: Het Palet) over te dragen aan IJsselgraaf per 1 augustus 2014 onder gelijktijdige institutionele fusie van de school met Basisschool Overstegen (met brinnummer 13MN). Het resultaat van de fusies is een openbare school.
1. Aanvraag en proces Op 17 april 2014 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de fusieaanvraag ingediend. Bij de aanvraag zijn de volgende documenten gevoegd: de fusie-effectrapportage (hierna: de fer) inclusief het advies van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem, de verklaringen van de betrokken medezeggenschapsraden (hierna: de mr-en) waaruit blijkt dat zij instemmen met de voorgenomen fusie en het rapport: Fusierapportage OBS Overstegen (Stichting IJsselgraaf) & Het Palet (Pro8) – februari 2014 met bijlage. Bij brief van 28 april 2014 is de ontvangst van de aanvraag bevestigd en zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen door de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: de CFTO).
2. Doel en motivatie fusie Aanvragers noemen als reden voor de voorgenomen fusie als eerst de demografische krimp in het voedingsgebied van beide scholen. In het bijzonder zijn de prognoses voor Het Palet zo, dat een school zal ontstaan met een omvang van ongeveer zestig leerlingen. Volgens aanvragers is dat onderwijskundig, organisatorisch en financieel niet wenselijk en maakt deze omvang het voortbestaan van deze basisschool kwetsbaar. Om in Doetinchem Noord ook in de toekomst zorg te dragen voor een toekomstbestendige voorzieningenstructuur hebben aanvragers het voornemen beide scholen samen te voegen zodat een voorziening ontstaat van circa driehonderd leerlingen.
1
Het bevoegd gezag-nummer van IJsselgraaf is 50844. Het bevoegd gezag-nummer van Pro8 is 41371. 3 De leerlingaantallen zijn die opgegeven door aanvragers per teldatum 1 oktober 2013 en dus relevant voor de bekostiging van schooljaar 2014/15. 2
2
Ten tweede geven aanvragers aan dat de scholen nu zijn gehuisvest in gebouwen die zowel onderwijskundig als bouwkundig erg verouderd zijn. De gemeente Doetinchem heeft daarom middelen beschikbaar gesteld om vervangende nieuwbouw te plegen onder de voorwaarde van gezamenlijke huisvesting. Door één gebouw voor beide scholen te realiseren, kunnen middelen efficiënter en effectiever worden besteed. Bovendien wordt met het realiseren van een integraal kindcentrum voor kinderen van 0-12 jaar een duurzame en toekomstbestendige voorziening gerealiseerd, aldus aanvragers. Als alternatief voor de voorgenomen fusie hebben aanvragers onderzocht of de scholen ieder voor zich zelfstandig kunnen voortbestaan. Omdat Het Palet nu in stand wordt gehouden met de gemiddelde schoolgrootte regeling van artikel 157 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO), vrezen aanvragers voor het voortbestaan van die school wanneer de gemiddelde schoolgrootte van Pro8 onder de volgens aanvragers kritische grens van 123 leerlingen daalt. Aanvragers merken tot slot op dat naast het risico van het opheffen van een van de scholen zij van mening zijn dat het onderwijskundig, organisatorisch en financieel niet wenselijk is om dergelijke kleine scholen in stand te houden. Aanvragers wenden zich niet voor het eerst tot de commissie met een aanvraag voor een fusie in 4 deze regio. Eerder heeft Pro8 een aanvraag ingediend geregistreerd onder AFO71. De aanvraag zag op de bestuursoverdracht van Basisschool de Vijverberg die toen ressorteerde onder het bevoegd gezag van Pro8 naar Scholengroep GelderVeste. IJsselgraaf deed een aanvraag geregistreerd onder AFO90, waarvan het advies werd vastgesteld op 26 november 2013. De stichting vroeg toestemming voor de bestuursoverdracht van de Sint Willibrordusschool. De school ressorteerde onder het bevoegd gezag van de Stichting ter bevordering Katholiek Onderwijs voor Drempt e.o. In beide gevallen heeft de commissie geadviseerd aan de minister de aanvragen goed te keuren. De aanvragen en de besluiten zijn gepubliceerd op de site van de commissie: www.cfto.nl.
3. Limitatieve goedkeuringsgrond artikel 64c, tweede lid, van de WPO Overstegen is een openbare school, die valt onder het bestuur van IJsselgraaf, een stichting met achttien openbare basisscholen. Het Palet valt onder het bevoegd gezag van Pro8. Dit bestuur heeft elf bijzondere scholen voor basisonderwijs onder haar bevoegd gezag. Pro8 zal het bevoegd gezag van haar school Het Palet overdragen aan IJsselgraaf. Op hetzelfde moment zal de school worden samengevoegd met Overstegen. Eerder heeft de commissie overwogen in haar advies van 22 april 2013 door haar geregistreerd en op haar site gepubliceerd onder nummer AFO62, dat aangezien er sprake is van een ondeelbaar moment waarop zowel de fusie als de samenvoeging plaatsvinden, het verkrijgende bestuur na de fusie niet bijzondere én openbare scholen in stand zal houden. De fusieschool is immers een openbare. Er is derhalve geen sprake van de vorming van een samenwerkingsbestuur, als bedoeld in artikel 17 van de WPO. Aangezien er na de fusie geen bijzonder onderwijs wordt aangeboden onder het bevoegd gezag van IJsselgraaf is er ook geen sprake van (het ontstaan van) een formele samenwerkingsschool in de zin van artikel 17d, eerste lid van de WPO. Volgens dit artikel is sprake van een samenwerkingsschool, indien binnen die school meerdere denominaties, waaronder ten minste openbaar onderwijs, worden aangeboden.
4. Beoordeling menselijke maat 5
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 6 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een 4
Deze aanvraag werd gezamenlijk behandeld met AFO72, het advies werd vastgesteld op 11 juni 2013. Stb. 2011, 95. 6 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 5
3
menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt vervolgens dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen 7 te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling. 4.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. De CFTO constateert dat bij de voorliggende fusie-aanvraag sprake is van een bestuur dat verantwoordelijk is voor het onderwijs aan achttien scholen voor basisonderwijs. De hanteerbare schaal van tien scholen wordt ook voor de fusie door het verkrijgende bestuur ruim overschreden. Dit verandert met de voorgenomen fusie niet, omdat gelijktijdig met de bestuursoverdracht de school die wordt overgedragen wordt samengevoegd met één van de scholen van het verkrijgende bestuur. Het verkrijgende bestuur is nu verantwoordelijk voor 3.416 leerlingen. Dit neemt toe met 85 leerlingen, het aantal leerlingen dat staat ingeschreven op Het Palet. Op dit moment is de gemiddelde schoolgrootte van het verkrijgende bestuur 190 leerlingen. Dat wordt 205 leerlingen. Dit is gelijk aan de gemiddelde schoolgrootte in Nederland. 4.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 8
In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “Die betrokkenheid […] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt 9 “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” De Wet fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. Het Palet is vooralsnog een zelfstandige school. Deze houdt op te bestaan. Hoewel de ontvangende school in omvang toeneemt heeft dit geen gevolgen voor de lijnen van besluitvorming voor de fusieschool, er ontstaat met de fusie bijvoorbeeld geen behoefte aan een extra managementlaag voor de school of het bevoegd gezag als geheel. Hooguit kan worden gesteld dat de leerlingen die eerst op Het Palet stonden ingeschreven, straks zullen staan ingeschreven bij een grotere school waardoor de afstand tussen de leerlingen en hun ouders, en de schoolleiding als groter kan worden ervaren. De commissie is evenwel niet gebleken dat door de voorgenomen fusie bijvoorbeeld behoefte zal 7
Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 8 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. 9 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33.
4
ontstaan aan een nieuwe managementlaag waardoor de lijnen van besluitvorming ook de facto toenemen.
5. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen 10 uitoefenen. Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal geïnformeerd. Dat is het haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. Met artikel 64b, eerste lid, van de WPO wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 5.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvraag heeft DUO van aanvragers de verklaringen van de betrokken medezeggenschapsorganen ontvangen. Eerst besloot de medezeggenschapsraad van Het Palet in te stemmen met de bestuurlijke en institutionele fusie op 24 maart 2014. Op 1 april 2014 besloot ook de medezeggenschapsraad van Overstegen in te stemmen. De verklaringen van de medezeggenschapsraden zijn voor wat betreft de inhoud hetzelfde. In beide wordt de motivering van de medezeggenschapsraad om in te stemmen niet prijs gegeven, slechts wordt verwezen naar de bijeenkomst van 20 maart 2014. Gezien het feit van beide betrokken medezeggenschapsorganen instemmende verklaringen zijn overgelegd voor de voorgenomen fusie, heeft de CFTO evenwel geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 5.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen, dat onderwijsinstellingen bij fusies ook advies moeten vragen aan de colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer. Bij deze aanvraag is het advies gevoegd van het college van de gemeente Doetinchem. Op 14 april 2014 heeft het gemeentebestuur positief geadviseerd. Het college overweegt hierbij dat Het Palet nu ongeveer 85 leerlingen heeft en OBS Overstegen ongeveer 220 waarbij een verdere daling van de leerlingaantallen wordt voorzien. Het college overweegt dat het beleid van de gemeente voor de langere termijn is het streven naar krachtige levensvatbare brede scholen die goed bereikbaar zijn. De fusie en de nieuwe huisvesting op een centrale plek in Doetinchem Noord past volgens het college in dat beleid. Het advies van het college over de wenselijkheid van een voorgenomen fusie moet onderdeel uitmaken van de fer en draagt bij aan het zo volledig mogelijk informeren van de medezeggenschap over (onder meer) de maatschappelijke impact van de fusie. Het advies van het gemeentebestuur kan ingaan op de impact op de lokale gemeenschap, de gevolgen voor de voorzieningen voor in het 10
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11.
5
bijzonder het openbaar onderwijs en op de eventuele consequenties voor de andere taken (anders dan die met betrekking tot huisvesting) van de gemeente met betrekking tot het onderwijs. Dat de overwegingen op deze punten bij hebben gedragen aan de besluitvorming blijkt weliswaar niet uit het advies, maar kan de commissie uiteraard niet uitsluiten. Gezien het voorgaande heeft de CFTO evenwel geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbeert.
6. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). Met artikel 10 van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 6.1 Effect op marktaandeel en regionale bestuursmacht IJsselgraaf heeft in de gemeenten achttien van de in totaal vijftig scholen voor basisonderwijs onder haar bevoegd gezag. Dit betekent dat zij een aandeel heeft in het onderwijsaanbod in de gemeenten Doetinchem, Bronckhorst en Doesburg van 36%. Deze aanvrager verzorgt het onderwijs aan 37% van de basisschoolleerlingen in de drie gemeenten. Hiermee is deze aanvrager het grootste schoolbestuur in de gemeenten. Het op-één-na grootste schoolbestuur naar het aantal scholen actief in de drie gemeenten is Pro8, het latende schoolbestuur, met nu elf scholen en na de fusie tien scholen, waarvan negen in de drie gemeenten waarin IJsselgraaf actief is. Het op twee-na-grootste bestuur naar het aantal scholen dat actief is in de gemeenten is Stichting Scholengroep Gelderveste met tien scholen. In de drie gemeenten zijn in totaal zestien schoolbesturen actief met een wisselende omvang en vertegenwoordiging in de gemeenten. Twee schoolbesturen kennen ieder een aanzienlijke omvang, maar houden ieder maar één school in de gemeenten in stand. Stichting Katholiek BO Gelderland en Stichting Vrijescholen Athena, houden elders respectievelijk nog vijftien en veertien scholen in stand. Voor het overige kennen de gemeenten liefst tien éénpitters. Het verkrijgende schoolbestuur ziet zijn aandeel in het aanbod en (dus) vergeleken met de andere besturen enigszins toenemen; hoewel het aantal scholen waar het bevoegd gezag van is weliswaar niet toe neemt, stijgt het leerlingaantal en neemt het totaal aantal scholen in de gemeenten met één af. Het aandeel in het onderwijsaanbod voor leerlingen in het basisonderwijs neemt één procentpunt toe, tot 37% van het aanbod in de gemeenten.
6
6.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting IJsselgraaf heeft alle openbare scholen in de gemeenten Doetinchem, Bronckhorst en Doesburg onder zijn bevoegd gezag. Naar denominatie heeft dit bevoegd gezag dus een monopolie in die 11 gemeenten. De fusie heeft alleen gevolgen voor de keuzevrijheid in de gemeente Doetinchem. De school waarvan het bestuur wordt overgedragen, en die gelijktijdig wordt samengevoegd, en de school waarmee zij wordt samengevoegd zijn beide gehuisvest in die gemeente. In de gemeente zijn zeven andere schoolbesturen actief met verschillende denominaties. Naast aanvragers, Pro8 en IJsselgraaf, met respectievelijk zes scholen naar rooms-katholieke richting en acht scholen voor openbaar onderwijs, is er een tweede bestuur met één school voor rooms-katholiek onderwijs actief in Doetinchem. Verder zijn er twee schoolbesturen met samen vier scholen naar protestants-christelijke richting, één schoolbestuur met een reformatorische school en één schoolbestuur met een vrije school onder zijn gezag. Er zijn (dus) in totaal 21 scholen actief in de gemeente onder het gezag van zeven besturen. Met de voorgenomen fusies zal één van de rooms-katholieke scholen van Pro8 in de gemeente ophouden te bestaan. De bestuurlijke verhouding en het aanbod naar richting veranderen in de gemeente nauwelijks; dezelfde denominaties blijven voor wat betreft het aantal besturen op een gelijke wijze vertegenwoordigd. In Doetinchem zal één school voor rooms-katholiek verdwijnen, zes zullen er overblijven verdeeld over twee besturen. Het aantal scholen waar IJsselgraaf het gezag over voert neemt niet toe. Het aantal verschillende richtingen in de gemeente blijft divers: antroposofisch, protestants-christelijk, reformatorisch en (dus) rooms-katholiek. 6.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Doordat aanvragers op hun scholen het onderwijs vormgeven zonder uitzondering op basis van een regulier onderwijsconcept, zal de fusie qua keuzemogelijkheden naar pedagogisch-didactische aanpak geen wijzigingen tot gevolg hebben. 6.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Gezien het voorgaande heeft de voorgenomen fusie naar het oordeel van de CFTO geen significant effect op de keuzevrijheid; de bestaande keuzes voor ouders en leerlingen om voor onderwijs te kiezen dat het best bij hen aansluit blijven nagenoeg dezelfde. De bestuursmacht van aanvragers verandert nauwelijks: IJsselgraaf verstevigt zijn marktpositie beperkt naar het aantal leerlingen doordat het leerlingaantal toeneemt met de leerlingen ingeschreven op Het Palet en naar he aantal scholen, omdat het totaal aantal scholen dat onderwijs aanbiedt met één afneemt. Het latende schoolbestuur, boet daarentegen met eenzelfde omvang in. Het aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeenten waar IJsselgraaf actief is, neemt toe van 36% naar 37%, van achttien van de vijftig scholen, naar achttien van de 49 scholen. Dit levert naar het oordeel van de CFTO evenwel geen belemmering op van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod op significante wijze als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling. Dat IJsselgraaf een monopoliepositie heeft en houdt voor wat betreft het openbaar onderwijs in de drie gemeenten maakt dit oordeel niet anders. Dat is enerzijds omdat het openbaar onderwijs naar haar aard binnen één gemeente doorgaans in één hand ligt. Het gemeentebestuur is immers verantwoordelijk voor het geven van (voldoende) openbaar onderwijs. Anderzijds omdat de betrokken gemeenten in landelijk gebied zijn gesitueerd: Doetinchem is matig stedelijk, Doesburg is weinig 12 stedelijk en Bronckhorst landelijk. Ook dit heeft invloed op de beoordeling of sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod. Wanneer immers sprake is van meer
11
Pro8 is gelijk IJsselgraaf actief in de gemeenten Doetinchem en Bronckhorst, maar niet in de gemeente Doesburg. Pro8 is anders dan IJsselgraaf ook actief in de gemeente Oude IJsselstreek. 12 Bron: CBS Statline - Gebieden in Nederland, 2014.
7
stedelijk gebied is sprake van een grotere basisgeneratie en mag verwacht worden dat de variatie in het onderwijsaanbod groter en (dus) meer divers is dan in een minder stedelijk gebied.
7. Rechtvaardigingsgronden In Artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: • • •
De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze, worden de motieven voor fusie hieronder kort behandeld om recht te doen aan de fusie-aanvraag en de aanvragers. 7.1 Continuïteit en krimp Uit de fer blijkt dat de voornaamste drijfveer voor de voorgenomen fusie in het verlengde ligt van de in artikel 19 van de Regeling eerstgenoemde rechtvaardigingsgrond; de voorgenomen fusie moet voorkomen dat de continuïteit van het onderwijsaanbod of de variatie hiervan in gevaar komt, in die zin dat aanvragers van mening zijn dat de omvang van de school van dien aard is dat hij niet zelfstandig kan blijven voortbestaan. Krimp op gemeentelijk niveau Blijkens de krimpcijfers van het ministerie van OCW bedraagt de krimp van de basisgeneratie van 4 tot 12 jarigen in de gemeenten Bronckhorst, Oude IJsselstreek, Doetinchem en Doesburg respectievelijk 3%, 3%, 2% en 2% per jaar in de periode van 2010 tot 2020. Er is voor de gemeenten dus sprake van een daling van de basisgeneratie waaruit aanvragers hun leerlingen betrekken. Krimp op bestuurs- en schoolniveau in relatie tot opheffingsnormen Voor IJsselgraaf en Pro8 is sprake van een gewogen gemiddelde demografische-krimp voor de gemeenten waar zij actief zijn voor ieder van ongeveer gemiddeld 2% per jaar. Zonder de voorgenomen fusie heeft Pro8 een gemiddelde schoolgrootte nodig voor het toepassen van de regeling van artikel 157, tweede lid, van de WPO, van 150 leerlingen. Na de voorgenomen fusie 143. De gemiddelde schoolgrootte is nu 190 en het gemiddelde zal met de voorgenomen fusie met één leerling toenemen. Het huidige leerlingaantal (van 2.138 leerlingen) ten opzichte van het huidige aantal scholen (van elf scholen) geeft voor de toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling nog “ruimte” voor een afname van het totaal aantal leerlingen dat staat ingeschreven bij het bestuur van 580 leerlingen. Wanneer de voorspelde gewogen demografische krimp van 20% in tien jaar tijd bewaarheid wordt, zal deze ruimte niet opgesoupeerd worden. Het schoolbestuur zal ook voor de komende jaren, als de prognoses voor demografische krimp juist blijken én een evenredig effect hebben op de leerlingaantallen, zeer wel in staat blijken ook scholen onder de opheffingsnorm in stand te houden op basis van de regeling van artikel 157, tweede lid van de WPO.
8
Om de aanvraag nader te onderbouwen geven aanvragers een prognose op voor de betreffende scholen.
Overstegen
2012 222
2013 219
2014 236
2015 241
2016 241
2017 245
2018 240
2019 232
2020 225
Het Palet
90
85
75
73
68
64
62
59
58
Op dit moment geven de leerlingaantallen, alsmede die van de prognoses van aanvragers geen aanleiding om aan te nemen dat één van de scholen van aanvragers zal moeten worden gesloten vanwege de beëindiging van de bekostiging als gevolg van de leerlingaantallen. Hoewel Het Palet al geruime tijd onder de opheffingsnorm van de gemeente Doetinchem zit, zal gezien de gemiddelde schoolgrootte van de scholen die onder het gezag van Pro8 vallen, dit geen aanleiding vormen de bekostiging voor de school te staken. De norm die aanvragers opgeven voor het toepassen van de gemiddelde-schoolgrootteregeling voor hun scholen ligt met 123 aanzienlijk lager dan de norm voor het toepassen van de regeling berekend door DUO. Omdat als hiervoor overwogen geen sprake is van een belemmering op significante wijze als bedoeld in de Wet heeft de commissie nader onderzoek verder achterwege gelaten op dit punt en onthoudt zij zich van een oordeel over de aannemelijkheid van deze rechtvaardigingsgrond voor de fusie. Dit geldt vooraleerst voor de stelling van aanvragers dat “het onderwijskundig, organisatorisch en financieel niet wenselijk is om dergelijke kleine scholen in stand te houden”. 7.2 Financiële positie Aanvragers zoeken schaalvergroting ook op basis van een financieel argument; het is aldus aanvragers onwenselijk dat een school van deze omvang blijft voort bestaan. DUO publiceert op haar website van alle schoolbesturen een aantal financiële kengetallen op zijn site. Voor aanvragers zijn dit de volgende: Bevoegd gezag IJsselgraaf
Pro8
jaar
liquiditeit
rentabiliteit
Solvabiliteit 1
Solvabiliteit 2
2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012
1,05 0,77 1,13 1,52 2,08 1,19 1,01 0,75 0,99 1,36
-3,6 -4,5 1,9 2,3 2,6 -5,5 -2 -4,2 -0,4 0,9
0,32 0,2 0,41 0,45 0,52 0,5 0,44 0,52 0,54 0,65
0,61 0,52 0,63 0,66 0,69 0,74 0,68 0,63 0,66 0,69
Uit de financiële gegevens die DUO heeft gepubliceerd, blijkt dat de solvabiliteitsratio’s 1 en 2, alsmede die van de liquiditeitsratio in de periode 2008 tot en met 2012 voldoende aan de normen die de Inspectie van het Onderwijs hiervoor stelt bij haar toezicht op de financiële continuïteit van de instellingen. De rentabiliteit van met name het latende bestuur, Pro8, hebben lange tijd te wensen overgelaten; deze ratio was negatief en Pro8 is er dus lange tijd niet in geslaagd baten en lasten met elkaar in evenwicht te houden. De openbare gegevens laten evenwel zien dat in 2012 alle relevante gegevens van beide aanvragers boven de signaleringswaarden zitten. De besturen staan niet onder verhoogd of hoog financieel toezicht van de inspectie. Er is derhalve geen directe aanleiding om aan te nemen dat Pro8 niet in staat zou zijn de school in stand te houden en eventuele financiële risico’s die het gevolg kunnen zijn van de beperkte omvang van de scholen op te vangen.
9
8. Conclusie Aanvragers beogen met de voorgenomen schaalvergroting te voorkomen dat Het Palet een dusdanig kleine omvang krijgt, dat het volgens aanvragers niet langer onderwijskundig, organisatorisch en financieel wenselijk is om de school nog langer in stand te houden. Verder lijkt de voorgenomen fusie overwegend te zijn ingegeven door de wens van de gemeente huisvesting voor beide scholen gezamenlijk te organiseren in de vorm van nieuwbouw. Sterker: de gemeente heeft aan de nieuwbouw de voorwaarde verbonden dat aanvragers samen de nieuwbouw betrekken, blijkt uit fusierapportage van aanvragers. De betrokken medezeggenschapsraden hebben zonder voorbehoud ingestemd met de voorgenomen fusie. De CFTO heeft daarom geen aanleiding om aan te nemen dat de fusie of het fusieproces interne legitimatie ontbeert. De externe legitimatie wordt beoordeeld aan de hand van het advies van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem. Het college heeft positief geadviseerd. Voor wat betreft belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod, stelt de commissie vast dat de ontvangende rechtspersoon, Stichting IJsselgraaf, het onderwijsaanbod gaat verzorgen naar het aantal basisscholen gehuisvest in de gemeenten waar zij actief is van 37%. Voor leerlingen en ouders in het voedingsgebied blijft het onderwijsaanbod voor wat betreft richting en pedagogische aanpak hetzelfde, met dien verstande dat een school voor rooms-katholiek onderwijs ophoudt te bestaan in de gemeente Doetinchem. Er zijn evenwel voldoende reële alternatieven in de gemeente voorhanden waarbij ouders voor onderwijs van deze of een andere richting kunnen kiezen. Alles overwegend oordeelt de commissie dat er geen sprake van een belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, althans niet op significante wijze als bedoeld in de Wet.
9. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen de Stichting Primair Onderwijs Achterhoek 'Pro8' en Stichting IJsselgraaf, waarbij het bestuur van de van RK Basisschool Het Palet (brinnummer 11QA) wordt overgedragen aan Stichting IJsselgraaf. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 16 juni 2014, door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, De voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
10
