Samenvatting advies AFO 131
De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van OCW goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen de Stichting Amsterdamse Samenwerkende Katholieke Basisscholen, de Stichting Samenwerkend Katholiek/ Protestants-christelijk Basisonderwijs, de Amsterdamse Stichting voor Katholiek Basisonderwijs en de Stichting Katholieke Basisscholen Amsterdam. De voorgenomen fusie is ingegeven door de wens om de juridische situatie in overeenstemming te brengen met de feitelijke; de personele unie presenteert zich al lang als één entiteit en wordt zo ook door anderen ervaren. Daarnaast is er de wens van aanvrager om met de voorgenomen fusie de regie terug te krijgen over de instandhouding van de scholen. Aanvrager geeft tot slot aan een achterstand te ervaren ten opzichte van het openbaar onderwijs. Met betrekking tot de menselijke maat en het effect van de voorgenomen fusie hierop overweegt de commissie dat hoewel de omvang van het verkrijgende bestuur aanzienlijk toeneemt, dit geen effect heeft op de beleving van de menselijke maat door de leerlingen en hun ouders. De organisatie van aanvrager verandert met de voorgenomen fusie feitelijk niet. Evenmin verandert de bestuurlijke verhouding in Amsterdam c.a. in relevant opzicht. Het bestuur en de raad van toezicht veranderen niet voor wat betreft hun samenstelling en ook de scholen waarvoor zij verantwoordelijk zijn veranderen niet. De medezeggenschapsstructuur is al ingericht als ware sprake van één schoolbestuur en ook de bovenschoolse directeuren worden geen andere. Voor wat betreft de legitimiteit van het bestuur en fusieproces in het bijzonder, merkt de commissie op dat behalve de direct bij de school betrokkenen, ook de gemeente Amsterdam, waar aanvrager voornamelijk actief is, en andere schoolbesturen ASKO als één bestuur ervaren. Ieder voor zich staan zij niet negatief en zelfs overwegend positief ten opzichte van de voorgenomen fusie. De fusie creëert in hun ogen duidelijkheid. Met betrekking tot een significante belemmering van de voorgenomen fusie overweegt de commissie het volgende. Aanvrager krijgt een aandeel in het totale onderwijsaanbod in de vijf gemeenten van 12%. In Amsterdam krijgt hij 15% van het aanbod, wat niet gering is in een grootstedelijk gebied. Hierin ligt evenwel geen significante belemmering in de zin van de Wet besloten. Wel ligt er een significante belemmering besloten in het bereiken van een aandeel in het onderwijsaanbod naar de rooms-katholieke richting van 60% in de gemeenten tezamen en in Amsterdam een aandeel van 80% van het onderwijs naar deze richting. In Amsterdam, waar de fusie haar effect voornamelijk sorteert, is er evenwel een balans in de bestuursmacht., Ook binnen de richting is een reëel alternatief voor ouders aanwezig, gelet op de omvang van KBA NW West van zes scholen, waarvan vijf naar de richting en één oecumenisch. ASKO kent haar huidige vorm al sinds eind jaren negentig van de vorige eeuw, ruim voor de invoering van de Wet fusietoets, waardoor de situatie naar richting destijds reeds is ontstaan.. In het algemeen geldt dat de personele unie een samenwerkingsvorm is die de commissie regelmatig aantreft. Het is een samenwerkingsvorm die kenmerken aan kan nemen van een (feitelijke) fusie. Als samenwerkingsvorm kan de personele unie geschikt zijn voor een overgangsperiode. De personele unie kan daarna worden beëindigd door ontbinding of door fusie. In dit geval kan de commissie de keuze van aanvrager voor een fusie volgen.
1
A D V I E S AFO 131 Zaaknummer: OND/14/21294 – AFO131 Inzake de aanvraag voor de bestuurlijke fusie van: 1
•
Stichting Amsterdamse Samenwerkende Katholieke Basisscholen , (hierna: SASKB) bestuur van vijf scholen voor basisonderwijs naar rooms-katholieke richting, in de gemeente 2 Amsterdam. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal 1.015 leerlingen;
•
de Stichting Samenwerkend Katholiek/ Protestants-christelijk Basisonderwijs , (hierna: SKPCB) bestuur van één school voor basisonderwijs zowel naar rooms-katholieke als naar protestants-christelijke richting in de gemeente Amsterdam. Op De IJsbreker (brinnummer 30GF) staan 170 leerlingen ingeschreven;
•
de Amsterdamse Stichting voor Katholiek Basisonderwijs , (hierna: ASKB) bestuur van negen scholen voor basisonderwijs naar rooms-katholieke richting, waarvan zeven in de gemeente Amsterdam, één in de gemeente Landsmeer en één in de gemeente Ouder-Amstel zijn gevestigd. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal 2.237 leerlingen;
•
de Stichting Katholieke Basisscholen Amsterdam (hierna: SKBA) , bestuur van achttien scholen voor basisonderwijs waarvan zeventien naar rooms-katholieke richting en één naar protestants-christelijke richting. Eén van de scholen is gehuisvest in Haarlemmermeer en één in de gemeente Muiden, de overige zestien scholen zijn gehuisvest in de gemeente Amsterdam. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal 5.931 leerlingen.
3
4
5
De toestemming die voor deze bestuurlijke fusie wordt gevraagd, omvat de voorgenomen overdracht van de scholen van de eerste drie aanvragers aan de Stichting Katholiek Basisscholen Amsterdam. Na de fusie zal zij haar naam wijzigen in De Amsterdamse Stichting voor Katholiek Onderwijs, ASKO (hierna: aanvrager). Met de voorgenomen fusie ontstaat een schoolbestuur, verantwoordelijk voor het 6 onderwijs aan 31 scholen met in totaal ruim 9.000 leerlingen.
1. Aanvraag en proces Op 22 juli 2014 is de aanvraag ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/14/21294 bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Door de commissie is de aanvraag eerst onder nummer AFO129 geregistreerd en later vernummerd en geregistreerd als AFO131. Bij de aanvraag zijn gevoegd: een begeleidend schrijven, een volledige fusie-effectrapportage (hierna: fer) en een brief waaruit de instemming met de voorgenomen fusie blijkt van de bovenbestuurlijke gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van ASKO. Aanvrager is bij brief van 23 juli 2014, kenmerk OND/2014/21429 M, op de hoogte gesteld dat de aanvraag was ontvangen, maar dat deze niet compleet was. De instemmende verklaringen van de 1
Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 40701. Alle leerlingaantallen zijn steeds die op basis van de telling op 1 oktober 2013, tenzij anders vermeld. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 42518. 4 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 58332. 5 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 41023. 6 Één van de scholen is per 1 augustus 2014 opgeheven en één van de scholen is een nevenvestiging geworden per die datum. 2
2
betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden ontbraken. Op 26 augustus 2014 heeft aanvrager de aanvraag aangevuld. Telefonisch en later ook per e-mail van 14 oktober 2014 is aanvrager op de hoogte gesteld van het voornemen van de commissie op locatie de voorgenomen fusie te onderzoeken door middel van een schouw op 21 oktober 2014. Aanvrager is bij brief van 30 oktober, kenmerk OND/2014/38027, op de hoogte gesteld dat de behandelingstermijn van zijn aanvraag met dertien weken is verlengd.
2. Doel en motivatie fusie Als reden voor de voorgenomen fusie noemt aanvrager allereerst de wens om de personele unie te beëindigen. Formeel bestaat ASKO uit vier afzonderlijke stichtingen, maar de vier stichtingen functioneren zodanig als ware er sprake van één juridische entiteit, aldus aanvrager. Door het bestaan van de personele unie is het mogelijk om met toepassing van artikel 157 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), de gemiddelde schoolgrootte-regeling, scholen in stand te kunnen houden die zich onder de voor de gemeente Amsterdam geldende opheffingsnorm bevinden. Voor ASKO geldt volgens aanvrager als belangrijke randvoorwaarden dat op alle scholen, dus ook bij de scholen die zich onder de opheffingsnorm bevinden, de onderwijskwaliteit op orde is, de instandhouding uit oogpunt van bedrijfsvoering verantwoord is en de het voortbestaan bijdraagt aan behoud van de diversiteit van het onderwijsaanbod. Collega-schoolbestuur AMOS in Amsterdam werkte op dezelfde manier als aanvrager. Toen AMOS per 1 augustus 2012 scholen wilde overhevelen van de ene AMOS-stichting naar de andere AMOSstichting, bleek dat deze vorm van bestuursoverdracht door het ministerie van OCW wordt gezien als het streven naar oneigenlijk bekostigingsvoordeel. Aanvrager is echter van mening dat AMOS op een correcte manier gebruik maakte van bestaande wettelijke mogelijkheden. Door het nieuwe beleid van OCW dreigde AMOS de regie te verliezen rond de keuzes voor de instandhouding van de scholen, gericht op het ontwikkelen en bevorderen van een duurzaam en gezond scholenbestand. Dat heeft er uiteindelijk toe geleid dat AMOS onder goedkeuring van de minister van OCW een einde heeft gemaakt aan de structuur zoals ASKO die nu nog kent. De twee AMOS-stichtingen zijn per 1 januari 2013 samengevoegd tot één stichting. Door het nieuwe handhavingsbeleid van OCW dreigt ook ASKO, aldus aanvrager, de regie te verliezen rond de keuzes voor de instandhouding van de scholen, gericht op het ontwikkelen en bevorderen van een duurzaam en gezond scholenbestand. Die omstandigheid heeft geleid tot het besluit om de vier ASKO-stichtingen per 1 januari 2015, uiterlijk per 1 augustus 2015, via een bestuurlijke fusie samen te voegen tot één stichting. Een bijkomend voordeel hiervan is de mogelijkheid tot optimalisering van de bedrijfsvoering, waardoor de beheerslasten kunnen worden verminderd. Daarnaast ervaart aanvrager een rechtsongelijkheid ten opzichte van het openbaar onderwijs in Amsterdam. Het openbaar primair onderwijs is door verzelfstandiging en fusie ondergebracht in zes stichtingen. In tegenstelling tot het bijzonder onderwijs hoeft het openbaar onderwijs de systematiek van de gemiddelde schoolgrootte niet op stichtingsniveau toe te passen, zoals bij ASKO en AMOS, maar mag die norm op stedelijk niveau worden toegepast. Volgens aanvrager biedt dit die stichtingen een verruiming van de instandhoudingsnormen, waar het bijzonder onderwijs geen gebruik van kan maken.
3
3. Schouw en hoorzitting Eerder heeft de commissie naar aanleiding van de voorgenomen fusie van AMOS een advies 7 uitgebracht, waaraan aanvrager een fusiemotief ontleent . Ook bij die aanvraag was sprake van een personele unie en ontstond door de voorgenomen fusie een gemiddeld groot schoolbestuur. Deze omstandigheid in samenhang bekeken met de (omvang van het aanbod naar) bijzondere richting, vormde voor de commissie aanleiding om in overleg met aanvrager een schouw te organiseren. De commissie heeft kennis kunnen nemen van de organisatie van aanvrager en kunnen spreken met een vertegenwoordiging van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, de bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad (hierna: de bmr) van aanvrager en een derde schoolbestuur naar zijn zienswijze kunnen bevragen. Totstandkoming huidige organisatiestructuur ASKO is ontstaan midden jaren vijftig van de vorige eeuw. In eerste instantie was ASKO verantwoordelijk voor zowel primair als voortgezet onderwijs. Eind jaren tachtig is het voortgezet onderwijs elders ondergebracht en eind jaren negentig kreeg ASKO zijn huidige vorm; eerst ontstond een personele unie met drie stichtingen en in de jaren negentig werd zij uitgebreid met een vierde bestuur, een éénpitter verantwoordelijk voor onderwijs aan een samenwerkingsschool voor roomskatholiek en protestants-christelijk onderwijs. Het ontstaan van de personele unie, zoals deze thans is vormgegeven werd ingegeven door de wens optimaal gebruik te kunnen maken van de gemiddelde schoolgrootte-regeling, de regeling van artikel 157 van de WPO. Effect van de voorgenomen fusie Aanvrager geeft aan dat met de voorgenomen fusie de facto niets verandert. Ook in Amsterdam zelf wordt ASKO nu al als één organisatie ervaren. Alle partijen die de commissie heeft gesproken onderschrijven dit beeld. Aanvrager werd zelf eerst na haar aanstelling bekend met het feit ze ging werken voor vier organisaties. De medezeggenschap weet niet beter dan dat er sprake is van een centraal georganiseerd medezeggenschap ten behoeve van alle vier betrokken stichtingen. Ook naar buiten toe, naar bijvoorbeeld concurrerende schoolbesturen, presenteert ASKO zich als één organisatie. Ook het gemeentebestuur ziet ASKO als zodanig.. Effect van de voorgenomen fusie in het bijzonder naar richting Zowel aanvrager als de medezeggenschapsraad benadrukken dat de keuze voor een school onder het bevoegd gezag van één van de stichtingen onder ASKO niet of nauwelijks wordt ingegeven door de keuze voor de richting. Ervaring van ouders, leerkrachten en aanvrager leert dat de kwaliteit van het onderwijs, de afstand van tussen huis en school en de sfeer van groter belang wordt geacht dan de richting. Stichting KBA NW West (hierna: KBA) onderschrijft dit en geeft aan dat hoewel de richting van een school voor sommigen wel relevant is, dit in een meerderheid van de gevallen in geringe mate een rol speelt. Ook de gemeente meent dat de voorgenomen fusie geen effect op de keuzevrijheid heeft naar levensbeschouwelijke identiteit. Opvallend is dat aanvrager desgevraagd aangeeft geen aan de stad Amsterdam aangepast gedifferentieerd identiteitsbeleid voor haar scholen te voeren. Aanvrager staat vooral een algemeen kwaliteitsbeleid voor ogen. Desgevraagd geeft aanvrager aan dat het prettig is dat de keuze naar en binnen de richting in de gemeente behouden blijft. KBA is in de gemeente eveneens verantwoordelijk voor onderwijs op zes scholen naar de rooms-katholieke richting . Ouders die willen kiezen voor het onderwijs naar de richting kunnen dus kiezen uit twee besturen. KBA is verantwoordelijk voor het onderwijs aan zes scholen, waarvan vijf rooms-katholiek en één samenwerkingsschool voor onderwijs naar roomskatholieke en naar protestants-christelijke richting, met samen 1800 leerlingen. KBA ervaart zichzelf niet als een groot bestuur. KBA is niet voornemens met ASKO te fuseren. Dat zou ASKO te groot maken, volgens de bestuurder, en de afstand tussen bestuur en werkvloer te veel doen toenemen. KBA meent dat verdere fusiebewegingen in de toekomst van ASKO of KBA niet voor 7
Advies van de commissie van 21 december 2012, door haar geregistreerd onder AFO51 en gepubliceerd op haar website cfto.nl.
4
de hand liggen. Een samenwerking aangaan met een bestuur buiten Amsterdam is niet logisch. De gemeente Amsterdam heeft een actief onderwijsbeleid. Daarnaast zijn er regelingen die uitsluitend van toepassing zijn op de scholen in de gemeente Amsterdam, waardoor samenwerken zou resulteren in een complexe situatie qua regelgeving
4. Beoordeling menselijke maat 8
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 9 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt vervolgens dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen 10 te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling. 4.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. De CFTO constateert dat bij de voorliggende fusie-aanvraag sprake is van vier onderwijsbesturen met een wisselende omvang. De latende schoolbesturen, SSKB, SKPCB en ASKB zijn verantwoordelijk voor respectievelijke vijf, één en negen scholen. Het verkrijgende bestuur, het bestuur dat straks ASKO zal gaan heten, is thans het bevoegd gezag van achttien scholen. De latende besturen hebben ieder voor zich nu een omvang die de hanteerbare schaal omschreven in de memorie van toelichting niet overschrijdt. Het verkrijgende bestuur is ook voor de fusie al relatief groot en wordt met de voorgenomen fusie uitgebreid tot een bestuur verantwoordelijk voor driemaal zo veel scholen als de hanteerbare omvang, namelijk 33 scholen. ASKO wordt na de fusie verantwoordelijk voor ruim 9.300 leerlingen, wat een forse overschrijding is van de norm van 2.500 leerlingen, ontleend aan het rapport van de Onderwijsraad van november 11 2008 waarin voor het eerst de fusietoets voor het onderwijs wordt omschreven. 4.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 12
In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.”
8
Stb. 2011, 95. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 10 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 11 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p. 10. 12 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. 9
5
De minister schrijft verder: “De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks 13 nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” Ook in recente stukken is van beleidswege een dergelijke positie ingenomen getuige de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 23 mei 2014, waarin een aanpassing van de Regeling wordt voorgesteld voor situaties waarin de voorgenomen fusie wordt ingegeven door demografische krimp. “De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs in het gedrang komen. […] De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding 14 komt.” Uit de gesprekken gevoerd met aanvrager, de bmr, de gemeente en met andere belanghebbende besturen in de regio, blijkt dat ASKO al sinds ruim voor de invoering van de Wet fusietoets in oktober 2011 opereert alsof het één schoolbestuur is. Aanvrager heeft het aanvraagformulier viermaal ondertekend namens de afzonderlijke stichtingen; de medezeggenschapsraad kan zich niet te heugen dat de structuur van de organisatie een andere is geweest dan die waarbij de medezeggenschap centraal is georganiseerd. Zowel het als de andere schoolbesturen ervaren ASKO niet als vier afzonderlijke schoolbesturen, maar als één organisatie. De commissie constateert derhalve met aanvrager, dat hoewel de jure nog geen sprake is van één organisatie, de facto hier al geruime tijd sprake van is. Voor een beoordeling van de lijnen van besluitvorming oordeelt de commissie dat de voorgenomen fusie niet leidt tot een toename van de afstand tussen bestuur en primair proces; de afstand is gezien de omvang van de organisatie relatief groot en dat verandert door de voorgenomen fusie niet.
5. Interne en externe legitimiteit Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen 15 uitoefenen. Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal geïnformeerd. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. Met artikel 64b, eerste lid, van de WPO wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 5.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvraag heeft DUO de verklaring van de bmr ontvangen. Uit de verklaring van 1 juli 2014 blijkt dat de bmr met de fusie instemt. Deze bmr oefent de bevoegdheden uit van de drie gemeenschappelijke medezeggenschapsraden en de medezeggenschapsraad verbonden aan de schoolbesturen die worden bestuurd door middel van de personele unie ASKO. De commissie heeft kennisgenomen van de verklaring en constateert dat een bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad kan treden in de bevoegdheden van de (gemeenschappelijke) 13
De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 14 Kamerstukken II 2013/14, 31 293, nr. 203, p. 8. 15 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11.
6
medezeggenschapsraden. Deze gekozen constructie maakt evenwel maar beperkt inzichtelijk hoe de onderscheiden belangen van de ouders, de leerlingen en het personeel van de betrokken bevoegd gezagen, zijn gewogen bij de totstandkoming van de instemmende verklaring. In de verklaring van de bmr staat echter wel dat het fusievoornemen en de fer op twee verschillende momenten door de bmr zijn besproken. Uit het gesprek met de bmr volgt tevens dat hij steeds op de hoogte is gehouden van de voortgang van de procedure. Daarnaast blijkt daaruit dat over het punt van de afvloeiingsregeling voor het personeel uitvoering is gesproken. Voor het overige was de bmr positief over het voornemen te fuseren; de organisatie werd ook door hem als één entiteit ervaren. De fusie zou dit alleen ook formeel regelen. Gezien het feit een instemmende verklaring is overgelegd voor de voorgenomen fusie van de bmr, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 5.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Bij deze aanvraag is het advies gevoegd van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. Zoals de commissie eerder heeft overwogen interpreteert zij het voorschrift van artikel 64b, tweede lid, onder aanhef en onder j, van de WPO zo, dat onder de betrokken gemeenten die gemeenten worden begrepen waarin de voorgenomen fusie overwegend haar effect sorteert. De commissie heeft daarom in eerdere adviezen overwogen dat voor haar beoordeling van de externe legitimiteit van de voorgenomen fusie het advies van het gemeentebestuur waar de fusie haar effect sorteert van doorslaggevend belang is. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam heeft bij brief van 16 juli 2014 positief geadviseerd over de voorgenomen fusie van de verschillende stichtingen van ASKO. Desgevraagd heeft de gemeente tevens de onderbouwing van het advies verstrekt. Het gemeentebestuur overweegt dat de vier stichtingen al jaren als één juridische entiteit functioneren. Door de besturenfusie komt er geen wijziging in het bestaande onderwijsaanbod en de bestaande diversiteit. Ouders kunnen blijven kiezen uit een gevarieerd onderwijsaanbod, zowel onderwijsinhoudelijk als qua “levensbeschouwelijke identiteit”. Ook richting de gemeente treedt ASKO op als één juridische entiteit. Daardoor heeft een daadwerkelijke fusie geen gevolgen, aldus het gemeentebestuur. Ook onderwijsbesturen in de gemeente Amsterdam ervaren ASKO als één entiteit en staan niet 16 negatief tegenover de voorgenomen fusie. AMOS , eveneens gevraagd om een zienswijze door de commissie, staat overwegend positief tegenover de fusie. AMOS stelt dat een organisatie, die wordt bestuurd door een personele unie, is gebaat bij een meer transparante organisatievorm. Gezien het voorgaande heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbeert.
6. Effect op de keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). Met artikel 10 van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie
16
De stichting heeft bevoegd gezag-nummer 81316 en is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 27 basisscholen voor onderwijs naar protestants-christelijke richting in de gemeente.
7
ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. Wanneer de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie heeft van meer dan 35% in één van de gemeenten, die op het moment van indiening van de aanvraag voor goedkeuring van de fusie, door het CBS zijn aangemerkt als sterk stedelijk (klasse 2) of zeer sterk stedelijk gebied (klasse 1), en deze marktpositie door de voorgenomen fusie in die gemeente toeneemt, is eveneens sprake van een belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze. De Regeling is behalve op het punt van de 35% in stedelijk en sterk stedelijke gebied, ook gewijzigd op het punt dat de minister een significante belemmering aanwezig acht, in ieder geval wanneer het totale onderwijsaanbod de norm overschrijdt. Dit heeft, zo blijkt uit de toelichting bij de wijziging twee consequenties: enerzijds is het aanbod in de betrokken zes gemeenten tezamen doorslaggevend om dit aandeel te bepalen en anderzijds is het aanbod binnen een bijzondere richting in het algemeen niet (langer) maatgevend hoeft te zijn. De commissie constateert evenwel dat de beleidsregel in de eerste plaats de minister bindt en in de tweede plaats dat uit de woorden in ieder geval en uit de toelichting op de wijziging van de Regeling volgt, dat er voldoende ruimte is voor de minister en ook voor de commissie om te oordelen dat ook in andere situaties sprake kan zijn van een belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze in de zin van de Wet. De commissie zal daarbij een overwegend aandeel in het aanbod naar richting eveneens wegen. 6.1 Effect op marktaandeel en regionale bestuursmacht De situatie voorafgaand aan de voorgenomen fusie is de volgende. Het aanbod van ASKO is verdeeld over de volgende vier verschillende stichtingen voor basisonderwijs: •
• •
•
SASKB is verantwoordelijk voor het onderwijs verzorgd aan vijf scholen in gemeente Amsterdam. Het heeft op dit moment een aandeel in het aanbod in het basisonderwijs van bijna 3%, namelijk 17 vijf van de 199 scholen voor basisonderwijs; SKPCB is verantwoordelijk voor het onderwijs aan één school in de gemeente Amsterdam, een percentage van afgerond 1% in het aanbod in het basisonderwijs in deze gemeente; ASKB verzorgt onderwijs aan negen scholen voor basisonderwijs: zeven scholen in de gemeente Amsterdam, één in de gemeente Landsmeer en één in de gemeente Ouder-Amstel. Dit bestuur is verantwoordelijk voor een aandeel van 4% van het basisonderwijs in de drie gemeenten; negen van de 210 scholen voor basisonderwijs. Tot slot houdt, SKBA, de grootste van de betrokken stichtingen, achttien scholen voor basisonderwijs in stand. Eén van de scholen is gehuisvest in de gemeente Haarlemmermeer en één in de gemeente Muiden, de overige zestien scholen zijn gehuisvest in de gemeente Amsterdam. Het bestuur heeft daarmee een aandeel in het aanbod in het basisonderwijs van 7%; achttien van de 261 scholen in de drie gemeenten.
Samen krijgen aanvragers een aandeel in het aanbod van basisonderwijs in de gemeenten samen van 12%. In de gemeente Amsterdam zelf, waar het grootste aandeel wordt behaald, krijgt ASKO een aandeel van 15% in het aanbod van het basisonderwijs. Opvallend is dat aanvrager op geen enkel punt in de aangeleverde documenten zelf verwijst naar de vier scholen die zij in vier andere gemeenten ook in stand houdt. Ook aanvrager is kennelijk van oordeel dat het effect van de fusie voornamelijk in de gemeente Amsterdam wordt gesorteerd. Tijdens de schouw is door aanvrager expliciet aangegeven, dat zij geen intenties heeft om bijvoorbeeld via fusie met grote of kleine school besturen buiten Amsterdam een vorm van verdere schaalvergroting te realiseren. Aanvrager wil zich concentreren op het geven van onderwijs in Amsterdam zelf. Om deze reden acht de commissie het marktaandeel van 15% in deze gemeente doorslaggevend. Amsterdam wordt door het CBS gekwalificeerd als zeer sterk stedelijk gebied. Nu het 17
Dit is het aantal scholen actief in het schooljaar waarin de aanvraag werd gedaan, 2013/2014.
8
aandeel in het onderwijsaanbod van aanvrager in de gemeente Amsterdam slechts 15% bedraagt en de norm van 35% met de voorgenomen fusie niet wordt overschreden, stelt de commissie vast dat het aandeel in dit aanbod evenwel geen significante belemmering van de keuzevrijheid oplevert. 6.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting Formele wetgeving schrijft voor dat de belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod moet worden beoordeeld ook in het opzicht van richting. Ten aanzien van de recente wijziging van de Regeling over de beoordeling van een fusieaanvraag op dit punt, geeft het ministerie van OCW in het algemeen aan dat het in veel gevallen het niet nodig of mogelijk is om te kunnen kiezen uit minstens twee besturen binnen één richting. De CFTO neemt deze algemene zienswijze voor kennisgeving aan. De commissie is echter van oordeel dat binnen het regulier basisonderwijs in bepaalde gemeenten of regio’s ook binnen de grotere richtingen, als rooms-katholiek of protestants basisonderwijs, keuzemogelijkheden voor ouders behouden dienen te blijven. De commissie vindt het dan ook belangrijk dat onnodige fusies er niet zomaar toe kunnen leiden dat de randvoorwaarden voor het behoud van een veelkleurig en divers bestuurlijk palet uit een stad of regio structureel verdwijnen. Zeker in een grote stad als Amsterdam en een grote gemeente als Haarlemmermeer, is het gewenst dat er minstens twee robuuste rooms-katholieke besturen zijn voor ouders om uit te kiezen. In de gemeenten waar aanvragers actief zijn met hun scholen, zijn alle richtingen in meer of minder mate vertegenwoordigd. Daar verandert de voorgenomen fusie niets in, met dien verstande dat waar eerder acht besturen verantwoordelijk waren voor onderwijs naar rooms-katholieke richting in de zes 18 gemeenten, zullen dat er na de fusie nog vijf zijn . ASKO wordt verantwoordelijk voor een 31 van de 52 scholen naar die richting in de regio; een aandeel in het aanbod naar richting van 60%. De andere vier besturen zijn: • • • •
Stichting KBA NW West is verantwoordelijk voor het onderwijs aan zes scholen waarvan vijf rooms-katholiek in de gemeente Amsterdam; Stichting Onderwijsgroep Amstelland is verantwoordelijk voor twee scholen in de gemeente Ouder-Amstel waarvan één naar rooms-katholieke richting en acht scholen elders; Stichting Confessioneel Onderwijs de la Salle verantwoordelijk voor zeven scholen in de gemeente Haarlemmermeer, waarvan zes naar de richting en elf scholen elders, en Stichting Katholiek Onderwijs Hoofddorp verantwoordelijk voor acht scholen naar de richting in de gemeente Haarlemmermeer.
Voor het oordeel of sprake is van een overwegende aandeel in het aanbod en dus doorslaggevend voor beoordeling of sprake is van een significante belemmering van de variatie van het aanbod, overweegt de commissie het volgende. In de vijf gemeenten tezamen ontstaat een aandeel in het aanbod naar rooms-katholieke-richting van 60%, in de gemeente Amsterdam in het bijzonder een aandeel van 80%. Hiermee wordt de norm van 50% ruim overschreden; ASKO krijgt een overwegend aandeel in het aanbod van ruim meer dan de helft waarmee het de belangrijkste aanbieder van het onderwijs naar de richting wordt in de gemeente Amsterdam en in de (grotere) regio. Daarenboven waar ouders in de gemeente Amsterdam eerst konden kiezen tussen vijf verschillende besturen die verantwoordelijk zijn voor scholen die onderwijs naar rooms-katholieke richting aanbieden, zijn er na de voorgenomen fusie nog slechts twee over. In de gemeente Haarlemmermeer en Ouder-Amstel is een alternatief voor onderwijs naar de richting. in de gemeente Muiden en Landsmeer valt de enige school naar de richting al onder één van de besturen van ASKO. In Amsterdam wordt ASKO verantwoordelijk voor het onderwijs naar roomskatholieke richting aan 27 basisscholen. Het tweede bestuur in de stad verantwoordelijk voor basisonderwijs naar de richting is Stichting KBA NW West, verantwoordelijk voor zes scholen. De commissie constateert dat KBA een reëel alternatief is voor ASKO, wanneer ouders willen kiezen voor onderwijs naar de richting.
18
Een éénpitter te weten Schoolvereniging Peetersschool heeft de commissie laten weten niet langer een school in stand te houden naar rooms-katholieke richting, maar verder te zijn gegaan als oecumenische school.
9
19
De CFTO heeft eerder naar aanleiding van een vergelijkbare aanvraag geoordeeld dat een marktaandeel van 80% binnen de richting, in dat geval de protestants-christelijke richting in de gemeente Amsterdam een significante belemmering oplevert van de keuzevrijheid naar richting. In de voorliggende aanvraag is sprake van een vergelijkbaar groot marktaandeel. Verschil is echter, dat in dat geval het alternatief voor een keuze voor de fuserende besturen bestond uit vier kleine éénpitters, waarvan gelet op de ontwikkelingen in Nederland op termijn het voortbestaan niet zeker is. KBA is daarentegen een stevig en robuust alternatief voor ouders. De commissie heeft geen reden om aan te nemen dat het bestuur niet voor een langere periode het reëel alternatief voor ASKO kan blijven vormen. Bovendien heeft de bestuurder van KBA verklaard geen ambities te hebben om bestuurlijk te fuseren met ASKO, zodat een verdere uitbreiding van ASKO in Amsterdam binnen de richting niet aan de orde is of zal zijn. 6.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Doordat het aanbod voor wat betreft de pedagogisch-didactische aanpak van de scholen van aanvragers niet wijzigt, levert de voorgenomen fusie op dit punt geen belemmering op voor de variatie in het onderwijsaanbod. 6.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Naar aanleiding van voorgaande overweegt de commissie over het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid het volgende. In de vijf gemeenten waar aanvragers actief zijn krijgen zij samen een aandeel in het aanbod in het basisonderwijs van niet meer dan 12%. Dit aandeel in het aanbod leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat sprake is van een significante belemmering in de zin van de Wet, noch in de zin van de Regeling. Ook in de afzonderlijke gemeenten wordt geen aandeel in het aanbod bereikt dat de norm van 35% als bedoeld in artikel 10, aanhef en onder b, van de Regeling overschrijdt. Zoals de commissie eerder heeft overwogen in haar advies van 23 december 2011, door haar geregistreerd als AFO5, en eerder genoemd advies AFO51, kan ook het aandeel van een schoolbestuur in het aanbod naar richting doorslaggevend zijn. In dit geval blijft er een robuust en dus reëel alternatief binnen de richting in de vorm de stichting KBA Noord West Amsterdam. Het is evenwel van belang dat dit alternatief ook als reëel alternatief blijft bestaan. De commissie heeft verder kennis genomen van de ontstaansgeschiedenis van de personele unie ASKO en constateert dat de voorgenomen fusie is ingegeven door de keuze voor een organisatievorm die ruim voor het inwerkingtreden van de Wet tot stand is gekomen. De commissie overweegt, zoals zij eerder deed in haar advies van 6 december 2013, door haar geregistreerd als AFO95 en gepubliceerd op haar website, dat voor de beoordeling van de rechtvaardiging van een fusie het motief om de negatieve gevolgen teniet te doen van een personele unie, maar beperkt zal worden gewogen. In dit geval zal in de beleving van zowel aanvragers, het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, andere schoolbesturen alsook ouders door de fusiegeen feitelijke verandering van de variatie in het aanbod worden ervaren. ASKO wordt reeds nu al als één organisatie gezien. Van vier van elkaar te onderscheiden rechtspersonen is al lang geen sprake meer. In het algemeen geldt dat de personele unie een samenwerkingsvorm is die de commissie regelmatig aantreft. Het is een samenwerkingsvorm die kenmerken van een (feitelijke) fusie kan krijgen. Als samenwerkingsvorm kan de personele unie zeer geschikt zijn, maar dan voor een overgangsperiode en dus beperkt in tijd. Dit kan bijvoorbeeld voor de periode waarin door een schoolbestuur gebruik kan worden gemaakt van een professionele bestuurder, door kennis en ervaring uit te wisselen. De personele unie moet uiteindelijk wel worden beëindigd; door ontbinding van de unie of door een fusie. Dit laatste is hier het geval en het is de uitdrukkelijke wens van aanvrager om een samenwerking, die de facto neer komt op een fusie en heeft geleid tot één organisatie, ASKO, ook de jure te regelen.
19
Advies van 21 december 2012, door de commissie geregistreerd onder AFO 51 en gepubliceerd op haar website.
10
De commissie komt kort tot de conclusie dat hoewel sprake is van een belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod, dat van een daadwerkelijke belemmering geen sprake is. ASKO kent haar huidige vorm sinds het eind van de vorige eeuw en bestond ook al ruim voor die tijd. Bovendien is de samenwerking die de opmaat heeft gevormd tot de voorgenomen fusie, ruim voor de inwerkingtreding van de Wet fusietoets in oktober 2011 tot stand gekomen. ASKO wordt door alle betrokkenen al geruime tijd als één organisatie gezien. Dat de personele unie ASKO uiteindelijk moet worden opgeheven is evenwel evident. Een personele unie is naar haar aard tijdelijk. De commissie kan aanvrager volgen in haar besluit om over te gaan tot een fusie. De voorliggende fusie heeft geen effect op de variatie in het aanbod in die zin dat het aandeel in het aanbod naar richting binnen de betrokken gemeenten feitelijk niet zal veranderen. Het betreffende aandeel van de afzonderlijke stichtingen kan immers al als samengenomen worden beschouwd onder de personele unie sinds eind jaren negentig. Overigens acht de commissie van doorslaggevend belang voor haar oordeel dat geen sprake is van een significante belemmering in de zin van de Wet, dat in de gemeente Amsterdam een reëel alternatief aanwezig is voor ouders. Zij kunnen, wanneer zij voor hun kinderen onderwijs wensen naar de richting, ook kiezen voor KBA.
7. Rechtvaardigingsgronden In Artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: • • •
De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze, worden de motieven voor fusie hieronder kort behandeld om recht te doen aan de fusie-aanvraag. 7.1 Continuïteit Uit de fer blijkt dat de voornaamste drijfveer voor de voorgenomen fusie in het verlengde ligt van de in artikel 19 van de Regeling rechtvaardigingsgrond, dat de voorgenomen fusie moet voorkomen dat de continuïteit van het onderwijsaanbod of de variatie hiervan in gevaar komt. Volgens aanvrager dreigt hij de regie op zijn scholenbestand te verliezen. Gemiddelde schoolgrootte-regeling Aanvrager ziet zich gesteld voor de situatie waarbij hij niet langer gebruik kan maken van de vier verschillende stichtingen, althans van het uitruilen van scholen tussen die stichtingen, enerzijds omdat hij eerst toestemming moet vragen als bedoeld in de Wet voor in ieder geval één van de vier stichtingen en anderzijds omdat het bekostigingsvoordeel oneigenlijk wordt verkregen naar het oordeel van OCW. Teneinde voor de gehele organisatie een beroep te kunnen doen op de gemiddelde schoolgrootte-regeling, ziet aanvrager geen andere mogelijkheid dan over te gaan tot een fusie. Aanvrager ervaart bovendien een achterstand ten opzichte van de aanbieders van openbaar onderwijs in de gemeente Amsterdam, dat ondanks de verschillende stichtingen toch gezamenlijk een beroep kan doen op de regeling, aldus aanvrager. De regeling en de toepassing voor het openbaar onderwijs in Amsterdam Het openbaar onderwijs in de gemeente is verdeeld over zes verschillende stichtingen langs de lijnen van de stadsdelen van de stad. Bij het tot stand komen van de verschillende stadsdelen is het bestuur
11
en de verantwoordelijkheid voor het onderwijs over de nieuwe besturen van de stadsdelen verdeeld. Bij de verdeling is tussen de gemeente Amsterdam en OCW afgesproken om de gemiddelde schoolgrootte-regeling toe te blijven passen op gemeenteniveau als ware sprake van één bestuur verantwoordelijk voor openbaar onderwijs. Dat betekent dat wanneer sprake is van een dreigende opheffing vanwege de omvang van een school, met de toepassing van de regeling het tanende leerlingaantal kan worden gecompenseerd door het leerlingenaantal onder de besturen voor openbaar onderwijs. Gezien de omstandigheid dat het er veel animo voor openbaar onderwijs in de gemeente is, hoevengeen van deze schoolbesturen, volgens aanvrager en de andere schoolbesturen, zich te bekommeren over een dreigende opheffing van één van hun scholen. Het doet de aanvrager voorkomen alsof de toepassing van de regeling op het niveau van de gemeente uitsluitend aan de besturen voor openbaar onderwijs is voorbehouden. De commissie heeft het vorenstaande onderzocht. Zij komt kort tot de conclusie dat de regeling inderdaad zo wordt toegepast door DUO, ondanks dat de afspraken over deze wijze van toepassing niet zijn gedocumenteerd. Wanneer het bijzonder onderwijs in de gemeente op vergelijkbare wijze in aanmerking wil komen voor het toepassen van deze regeling, kan aanvrager over gaan tot het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst als omschreven in artikel 157, derde lid, van de WPO. De commissie is zich er evenwel van bewust dat een dergelijke overeenkomst niet lichtvaardig moet worden aangegaan. Ontwikkeling leerlingaantal Van belang bij het oordeel of sprake is van een continuïteitsdreiging is uiteraard de ontwikkeling van het aantal leerlingen dat de scholen van aanvrager bezoekt. Met uitzondering van SASKB blijken de afzonderlijke stichtingen van aanvrager de afgelopen vijf jaren te zijn gegroeid voor wat betreft het aantal leerlingen dat hun scholen bezoekt. SASKB kent een beperkte terugloop van het aantal leerlingen dat zijn scholen bezoekt, maar zijn omvang lijkt verder stabiel. ASKO als geheel kent een groei van 4% over de afgelopen vijf jaren. Resumerend Dat de continuïteit van het onderwijsaanbod en aldus de variatie van dit aanbod bij het achterwege blijven van de voorgenomen fusies in gevaar komt, acht de commissie niet aannemelijk. Het aantal leerlingen dat de scholen van ieder van de schoolbesturen waar ASKO verantwoordelijk is, bezoekt is stabiel of neemt toe. Hoewel aanvrager een achterstand ten opzichte van het openbaar onderwijs in de gemeente ervaart bij de toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling, valt niet in te zien hoe die achterstand afneemt met de voorgenomen fusie. Niet valt daarom in te zien waarom de voorgenomen fusie zou zijn gerechtvaardigd. 7.2 Financiële positie Aanvragers beogen schaalvergroting ook op basis van een financieel argument; aanvrager is de mening toegedaan dat een schoolbestuur een voldoende omvang moet hebben wil het onder meer de financiële consequenties van wijzigend onderwijsbeleid, bijvoorbeeld met betrekking tot de gewichtenregeling, kunnen opvangen. Ook daarom wil aanvrager komen tot schaalvergroting. DUO publiceert op haar website van alle schoolbesturen een aantal financiële kengetallen op zijn site. Uit de financiële gegevens die DUO heeft gepubliceerd, blijkt dat de solvabiliteitsratio’s 1 en 2, alsmede die van de liquiditeitsratio in de periode 2008 tot en met 2012 voldoen aan de normen die de 20 Inspectie van het Onderwijs hiervoor stelt , bij haar toezicht op de financiële continuïteit van de instellingen. De rentabiliteit van ieder van de stichtingen is meerdere jaren negatief; ieder van de besturen lijkt in de periode die de gepubliceerde cijfers beslaan in te teren op hun vermogen. De besturen staan evenwel niet onder aangepast financieel toezicht van de inspectie.
20
Zie Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011, vastgesteld door de minister van OCW op 10 november 2011, waar de volgende signaleringswaarden zijn vastgesteld: een lliquiditeitsratio van 0,5 of lager; een rentabiliteit van meerjarig 0 of lager, of een solvabiliteitsratio van 0,2 of lager.
12
Er is derhalve geen directe aanleiding om aan te nemen dat de verdwijnende besturen niet in staat zouden zijn zelfstandig en verantwoord financiële risico’s te dragen die horen bij de reguliere bedrijfsvoering van een schoolbestuur in het primair onderwijs.
8. Conclusies Aanvrager vraagt de toestemming voor een fusie van de stichtingen die reeds worden bestuurd door één en hetzelfde bestuur bestaand uit één persoon. De voorgenomen fusie is ingegeven door de wens om de juridische situatie in overeenstemming te brengen met de feitelijke; de personele unie presenteert zich al lang als één juridische entiteit en wordt zo ook door andere belanghebbenden ervaren. Daarnaast is de fusie ingegeven door de wens van aanvrager om met de voorgenomen fusie de regie terug te krijgen over de instandhouding van de scholen, die onder haar bestuur ressorteren. Aanvrager geeft tot slot aan een achterstand te ervaren ten opzichte van de schoolbesturen in de gemeente die verantwoordelijk zijn voor het openbare onderwijs. Met betrekking tot de menselijke maat en het effect van de voorgenomen fusie hierop overweegt de commissie dat hoewel de omvang van het verkrijgende bestuur aanzienlijk toeneemt dit geen effect heeft op de beleving van de menselijke maat door de betrokken leerlingen en hun ouders. De organisatie van aanvrager verandert met de voorgenomen fusie niet. Het bestuur en de raad van toezicht veranderen niet voor wat betreft hun samenstelling of de scholen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De medezeggenschapsstructuur is reeds ingericht als ware sprake van een schoolbestuur en ook de bovenschools directeuren behouden hun positie. Deze situatie kwam tot stand reeds voor het inwerkingtreden van de Wet op 1 oktober 2011. Voor wat betreft de legitimiteit van het bestuur en fusieproces in het bijzonder merkt de commissie op dat behalve de direct bij de school betrokkenen, ook het gemeentebestuur van Amsterdam en andere schoolbesturen uit deze gemeente ASKO als één entiteit ervaren en ieder voor zich niet negatief, en overwegend zelfs positief, staan ten opzichte van de voorgenomen fusie. De fusie creëert immers duidelijkheid en maakt een transparante verantwoording mogelijk. Met betrekking tot een significante belemmering van de voorgenomen fusie overweegt de commissie het volgende. Aanvrager krijgt een aandeel in het totale onderwijsaanbod in de vijf gemeenten van 12%. In de gemeente Amsterdam krijgen zij een aandeel van 15%, wat niet gering is in zeer stedelijk gebied. Hierin ligt evenwel geen significante belemmering in de zin van de Wet besloten. Wel ligt er een significante belemmering besloten in het aandeel in het onderwijsaanbod naar de roomskatholieke richting van 60% in de betrokken gemeenten tezamen en 80% van het onderwijs naar de richting in de gemeente Amsterdam. Hier doet zich evenwel de situatie voor dat het aanbod naar 21 richting reeds eerder als geconsolideerd , of als eerder samengenomen, moet worden beschouwd. De organisatie ASKO kent haar huidige vorm al sinds eind jaren negentig van de vorige eeuw; een personele unie van vier stichtingen die zowel intern als extern wordt vertegenwoordigd door één en hetzelfde bestuur. Daarenboven is er in de regio en in Amsterdam in het bijzonder, sprake van een reëel alternatief voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit. KBA is verantwoordelijk voor het onderwijs aan zes scholen, waarvan vijf rooms-katholiek en één samenwerkingsschool voor onderwijs naar rooms-katholieke en naar protestants-christelijke richting, met samen 1800 leerlingen. In het algemeen geldt dat de personele unie een samenwerkingsvorm is die de commissie regelmatig aantreft. Het is een samenwerkingsvorm die kenmerken van een (feitelijke) fusie kan krijgen. Als samenwerkingsvorm kan de personele unie zeer geschikt zijn, maar dan voor een overgangsperiode en dus beperkt in tijd. De personele unie zal uiteindelijk moeten worden beëindigd; door ontbinding of door fusie. Dit laatste is hier het geval en het is de uitdrukkelijke wens van aanvrager om een 21
In haar advies van 3 oktober 2013, door de commissie geregistreerd onder AFO 83 en 84 en gepubliceerd op haar website, overwoog de commissie eerder dat onder omstandigheden het gebruik van de samenwerkingsvorm “personele unie” er toe kan leiden dat hoewel de deelnemers aan de unie de facto gescheiden rechtspersonen zijn, voor de beoordeling van de daadwerkelijke belemmering van de variatie in het aanbod moet worden bezien of het aandeel in het aanbod van de schoolbesturen afzonderlijk niet (reeds) moet worden samengenomen of leiver, geconsolideerd.
13
samenwerking die de facto neer komt op een fusie en heeft geleid tot één organisatie, ASKO, ook de jure te regelen. De keuze van aanvrager voor een fusie kan de commissie volgen. Alles overwegend oordeelt de commissie dat sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod in het bijzonder naar richting. Van belang is evenwel dat die significante belemmering reeds eind vorige eeuw is ontstaan, ruim voor het inwerkingtreden van de Wet. Gezien de omstandigheid dat aanvrager reeds geruime tijd zichzelf presenteert als één organisatie en belangrijker ook door belanghebbenden als zodanig wordt gezien, maakt dat het aanbod van basisonderwijs naar de richting reeds ruim voor de inwerkingtreding van de Wet als geconsolideerd moet worden beschouwd. Van doorslaggevend belang acht de commissie bij haar oordeel dat geen sprake is van een significante belemmering, dat in Amsterdam voor ouders een reëel alternatief overblijft om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit. KBA verzorgt immers eveneens onderwijs naar de richting en is voldoende robuust om ook op termijn dit alternatief te kunnen blijven bieden.
9. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen de Stichting Amsterdamse Samenwerkende Katholieke Basisscholen, de Stichting Samenwerkend Katholiek/ Protestants-christelijk Basisonderwijs, de Amsterdamse Stichting voor Katholiek Basisonderwijs en de Stichting Katholieke Basisscholen Amsterdam. Een belangrijke reden voor de commissie positief te adviseren is gelegen in het bestaan van een reëel alternatief voor ouders in Amsterdam die rooms-katholiek onderwijs belangrijk vinden. Dit alternatief bestaat uit een ander robuust rooms-katholiek bestuur ter plaatse, KBA. Het feit dat er geen fusieplannen zijn tussen ASKO en dit andere bestuur, zoals ook aangegeven tijdens de schouw is voor de toekomst een belangrijk gegeven. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, op 11 november 2014 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
14
