Samenvatting advies AFO 134
De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van OCW zijn goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Vrije Scholen Zuidwest Nederland en de Stichting de Vrije School, die bestaat uit de overdracht van de Vrije School Zuid-Holland, een school voor voortgezet onderwijs, (brinnummer 16TV) aan Stichting De Vrije School. Naast meer standaard overwegingen om tot fusie over te gaan, wil aanvrager fuseren om de doorlopende leerlijn van belang voor het onderwijs naar de antroposofische richting te herstellen. In 2000 is, aldus aanvrager op aandringen van het ministerie de Vrijeschool Den Haag opgesplitst in een schoolbestuur verantwoordelijk voor primair onderwijs en een schoolbestuur verantwoordelijke voortgezet onderwijs. Voor wat betreft het effect van de voorgenomen fusie op de variatie van het onderwijsaanbod en de keuzevrijheid voor ouders om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit overweegt de commissie het volgende. Aanvragers zijn voornemens over te gaan tot een intersectorale fusie. Deze is toetsplichtig en kan niet plaatsvinden dan nadat toestemming door de minister is verkregen. Een specifiek kader voor de beoordeling van een dergelijke fusie ontbreekt. De commissie heeft de gevraagde fusie beoordeeld op drie aspecten: het effect op het aanbod specifiek naar richting en pedagogisch didactische aanpak, het effect op het aandeel in het intersectorale aanbod en het effect op de doorstroom tussen de sectoren. Voor wat betreft het effect op het aanbod naar richting en pedagogisch didactische aanpak in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat door de voorgenomen fusie er geen aanbieder verdwijnt; in de sectoren afzonderlijk blijven de keuzemogelijkheden dezelfde. Met betrekking tot het aandeel in het intersectorale onderwijsaanbod in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat het aandeel relatief beperkt blijft: het bedraagt niet meer dan 2%. Van een overwegend aandeel in het aanbod, een aanbod dat 35% overstijgt, is derhalve geen sprake. Voor het door aanvragers beoogde effect op de doorstroom tussen de scholen van aanvragers, constateert de commissie dat deze nu reeds groot is. Drie kwart van de leerlingen van de VSDH stroomde in 2013 door naar de school van ZWN. Het effect op de doorstroom en dus het effect op de keuzevrijheid van ouders en leerlingen voor vervolgonderwijs, zal beperkt zijn; deze kan niet veel meer toenemen. Omstandigheden als het feit dat aanvragers nu reeds dicht bij elkaar zijn gehuisvest en dat aanvragers gebruik maken van één website hebben reeds tot een grote doorstroom geleid. Voor de sectoren primair onderwijs en voortgezet onderwijs afzonderlijk, oordeelt de commissie dat het aandeel van aanvragers in het aanbod relatief klein is: in het primair onderwijs 1% van het aanbod, en in het voortgezet onderwijs (in de drie gemeenten waaruit het relevante voedingsgebied bestaat) krijgen aanvragers een aandeel in het voortgezet onderwijs van 3%. Voor wat betreft de huidige keuzemogelijkheden binnen de sectoren afzonderlijk verandert er niets. Het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid van ouders en op de variatie in het onderwijsaanbod blijft alles overwegend beperkt, waardoor geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze als bedoeld in de Wet, noch als bedoeld in de artikelen 10 en 14 van de Regeling.
1
A D V I E S AFO 134
Zaaknummer: OND/14/22987 – AFO 134 Inzake de aanvraag voor de bestuurlijke fusie van: •
1
Stichting Vrije Scholen Zuidwest Nederland (hierna: ZWN) , is het bestuur van één school voor voortgezet onderwijs naar antroposofische richting: de Vrije School Zuid-Holland (brinnummer 16TV). De hoofdvestiging van de school is gevestigd in Den Haag (met 706 leerlingen), twee nevenvestigingen van de school zijn gevestigd in Rotterdam (730 leerlingen) en in Leiden (540 2 leerlingen). Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 1.976 leerlingen;
en 3 • Stichting de Vrije School (hierna: VSDH), is het bestuur van één school voor primair onderwijs naar antroposofische richting: De Vrije School Den Haag (brinnummer 05WB) gevestigd in de gemeente Den Haag is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 453 leerlingen; De bestuurlijke fusies die worden gevraagd bestaat uit de overdracht van de onder ZWN ressorterende school voor voortgezet onderwijs aan VSDH per 1 januari 2015.
1. Aanvraag en proces Op 25 juli 2014 is de aanvraag ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/14/22987 bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Door de commissie is de aanvraag onder nummer AFO134. Bij de aanvraag zijn gevoegd: een begeleidend schrijven, een aanvraagformulier, een volledige fusieeffectrapportage (hierna: fer) de instemmende verklaringen van de betrokken medezeggenschapsraden, een “visiedocument” en de “fusierapportage”. Bij brief van 8 augustus, kenmerk OND/2014/26257M is de ontvangst van de aanvragen bevestigd en zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen door de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: de CFTO). Op 8 oktober 2014 vond op uitnodiging van de commissie een gesprek plaats tussen aanvrager, de Vereniging van vrijescholen, Stichting de Vrije School een gesprek plaats mede naar aanleiding van de voorliggende aanvragen. Aanvrager is bij brief van 14 oktober, kenmerk OND/2014/29253, op de hoogte gesteld dat de behandelingstermijn van zijn aanvraag met dertien weken is verlengd.
2. Doel en motivatie fusie Aanvragers willen met de voorgenomen fusie komen tot schaalvergroting teneinde: - de stabiliteit te vergrootten en de onderwijskwaliteit te verbeteren door samenwerking; - efficiency op bestuurlijk/administratief niveau te realiseren; - een doorlopende leerlijn te effecturen in overeenstemming met de leer van Rudolf Steiner; - de financiële en organisatorische weerbaarheid van de afzonderlijke stichtingen te vergroten.
1
Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 41220. Alle leerlingaantallen zijn steeds die op basis van de telling op 1 oktober 2013, tenzij anders vermeld. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 95785. 2
2
Aanvragers geven aan dat de twee stichtingen die voornemens zijn te gaan fuseren reeds eerder onder één rechtspersoon vielen, de Vrije School Den Haag; gesticht in 1923. Nadat dat bevoegd gezag werd aangesproken door het ministerie van OCW op het onderscheid tussen primair en voortgezet onderwijs en dat dit onderscheid onvoldoende was doorgevoerd binnen de organisatie, hebben aanvragers in 2000 besloten de vereniging op te splitsen. Aanvrager is voornemens die splitsing nu deels terug te draaien. Uit het visiedocument toekomst ZWN/VSDH, eveneens overlegd door aanvragers, blijkt dat in ieder geval sinds 2010 de organisaties worden voorbereid tot het opnieuw samenvoegen van de schoolbesturen. De Vereniging de Vrije School Den Haag werd omgezet naar een stichting in 2010 om de “her-aansluiting” mogelijk te maken. Uit het visiedocument blijkt tevens dat aanvrager verschillende alternatieven voor de voorgenomen fusie heeft onderzocht en deze weloverwogen heeft verworpen Gesprek naar aanleiding van verschillende fusievoornemens binnen de antroposofische richting De commissie wordt met voorliggende aanvraag niet voor het eerst gevraagd te adviseren naar aanleiding van fusievoornemens van een relatief groot schoolbestuur verantwoordelijk voor het onderwijs naar antroposofische richting. Recent heeft zij geadviseerd naar aanleiding van de aanvragen van de Stichting Ithaka en de Stichting Athena. De adviezen zijn door de commissie gezamenlijk behandeld en geregistreerd onder AFO83 en AFO84. De adviezen zijn openbaar gemaakt op de site van de CFTO, cfto.nl. Zeer recent heeft de commissie geadviseerd naar aanleiding van twee aanvragen van Stichting Pallas. Die adviezen zijn door haar geregistreerd onder AFO124 en AFO130 en eveneens gelijktijdig afgedaan. Naar aanleiding van deze aanvragen en de voorliggende aanvraag heeft de commissie vertegenwoordigers van het vrijeschoolonderwijs uitgenodigd voor een gesprek over de ontwikkelingen binnen de antroposofische richting. In het advies naar aanleiding van de aanvragen van Stichting Pallas wordt verslag gedaan van het gesprek.
3. Beoordeling menselijke maat 4
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 5 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt vervolgens dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een “democratisch 6 gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. Het aantal van tien scholen komt terug in de toetsdrempels in de Wet op het primair onderwijs (de WPO) in artikel 64a, tweede lid, onder b, van de WPO. Wanneer bij de voorgenomen bestuurlijke fusie minder dan tien scholen zijn betrokken hoeft voor die fusie geen toestemming te worden verkregen van de minister. Net als in het primair onderwijs zijn voor het voortgezet onderwijs door de Onderwijsraad toetsdrempels voorgesteld. De Onderwijsraad ziet in ieder geval een rol voor de overheid bij fusies wanneer sprake is van “een grootschalige bestuurlijke fusie” blijkt u het advies van de raad uit 2008en daarvan is sprake in het voortgezet onderwijs wanneer een schoolbestuur ontstaat met meer dan 4
Stb. 2011, 95. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 6 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 5
3
7
8
5.000 leerlingen. In de recente wijziging van de Regeling en beleidsregels fusietoets is een omvang van 5.000 leerlingen overgenomen en geduid als de omvang van een schoolbestuur waarbij ondanks een demografische krimp van 15% in vijf jaren toch inhoudelijk advies moet worden gevraagd aan de commissie. Van een grootschalige bestuurlijke fusie lijkt hier geen sprake. De CFTO constateert dat bij de voorliggende fusie-aanvraag sprake is van één schoolbestuur verantwoordelijk voor primair onderwijs aan één school, De Vrije School Den Haag. Op de school staan 453 leerlingen ingeschreven. Het tweede schoolbestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 1.976 leerlingen verspreid over drie locaties. Samen krijgen aanvragers de verantwoordelijkheid voor het onderwijs aan iets minder dan 2.500 leerlingen. De hanteerbare schaal als hierboven omschreven relevant voor het primair onderwijs wordt niet overschreden, noch lijkt sprake van een “grootschalige bestuurlijke fusie”. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 9
In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen 10 participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” Ook in recente stukken is van beleidswege een dergelijke positie ingenomen getuige de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 23 mei 2014, waarin een aanpassing van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling) wordt voorgesteld voor situaties waarin de voorgenomen fusie wordt ingegeven door demografische krimp. “De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs in het gedrang komen. […] De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo 11 groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding komt.” Opnieuw wordt de commissie geconformeerd met een personele unie. De bestuurder van beide aanvragers is één en dezelfde en ook de raad van toezicht blijkt uit dezelfde personen te bestaan. Voor een beoordeling van de lijnen van besluitvorming oordeelt de commissie dat de voorgenomen fusie niet leidt tot een toename van de afstand tussen bestuur en primair proces. Beide scholen worden ook na de fusie bestuurd door dezelfde bestuurder. Het toezicht blijft door een organieke scheiding van bestuur en toezicht belegd bij dezelfde raad van toezicht.
4. Interne en externe legitimiteit Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen 12 uitoefenen. Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. 7
De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.44. 8 Stcrt. 2014, 25350. 9 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. 10 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 11 Kamerstukken II 2013/14, 31 293, nr. 203, p. 8. 12 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11.
4
Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de wenselijkheid van een fusie en zijn zij optimaal geïnformeerd. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. Met artikel 64b, eerste lid, van de WPO, wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden. 4.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvraag heeft DUO de verklaringen van de betrokken medezeggenschapsraden ontvangen. Uit de verklaring van 6 juni 2014 blijkt dat de medezeggenschapsraad van de VSDH instemt met de voorgenomen fusie. Uit de verklaring blijkt tevens dat de medezeggenschapsraad heeft geparticipeerd in een zorgvuldig fusietraject. De medezeggenschapsraad geeft haar instemming onder de voorwaarde dat zowel de gemeente als het ministerie positief adviseert, respectievelijk goedkeuring verleent, aan de fusie. Uit de verklaring van de 11 juli blijkt dat de medezeggenschapsraad van ZWN eveneens instemt. Deze instemming wordt niet nader onderbouwd. Gezien het feit een instemmende verklaring is overgelegd voor de voorgenomen fusie van beide medezeggenschapsraden, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Bij deze aanvraag is het advies gevoegd van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam. Zoals de commissie eerder heeft overwogen interpreteert zij het voorschrift van artikel 64b, tweede lid, onder aanhef en onder j, van de WPO zo, dat onder de betrokken gemeenten die gemeenten worden begrepen waarin de voorgenomen fusie overwegend haar effect sorteert. De commissie heeft daarom in eerdere adviezen overwogen dat voor haar beoordeling van de externe legitimiteit van de voorgenomen fusie het advies van het gemeentebestuur waar de fusie haar effect sorteert van doorslaggevend belang is. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag heeft bij brief van 11 juli 2014 ingestemd met de voorgenomen fusie en overweegt daartoe dat de keuzevrijheid voor ouders niet wordt beperkt en de concurrentieverhoudingen tussen scholen niet worden beïnvloed door de voorgenomen fusie. Gezien het voorgaande heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbeert.
5. Effect op de keuzevrijheid De voorgenomen fusie is een intersectorale fusie. Dat wil zeggen dat VSDH uitsluitend onderwijs aanbiedt binnen het primair onderwijs en ZWN enkel onderwijs verzorgt binnen het voortgezet onderwijs. In de memorie van toelichting bij de Wet is hieraan expliciet aandacht besteed: “Veel beleid stimuleert samenwerking tussen onderwijsinstellingen, vaak ook over de grenzen van sectoren heen. Hoewel deze zaken op zich positief zijn, is het belangrijk om te toetsen of ze opwegen tegen het verlies aan menselijke maat.” De toelichting stelt verder dat fusies tussen besturen uit verschillende sectoren altijd toetsplichtig zijn. De reden hiervoor is dat een fusie in een traditioneel kleinschalige sector een veel nadeliger uitwerking kan hebben op de menselijke maat dan een fusie binnen een sector die altijd al grootschalig was. De tweede reden die de memorie van toelichting geeft om een intersectorale fusie altijd te toetsen, is dat het benoemen van eenvoudige drempelwaarden waaraan een dergelijke fusie moet voldoen, onmogelijk is. De CFTO kijkt bij een intersectorale fusie zowel naar de effecten van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid over het totaal van de betreffende onderwijssectoren als het effect binnen elke sector afzonderlijk. De fusietoets is omschreven in de verschillende sectorwetten. Het vaststellen van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod geschiedt daarbij aan de hand van
5
het kader zoals uitgewerkt in de Regeling. Voor het beoordelen van een intersectorale fusieaanvraag ontbreekt dit kader. Zoals hiervoor aangegeven is echter ook bij een intersectorale fusie een toets, en dus een advies van de CFTO noodzakelijk. Voor een beoordeling van intersectorale fusies heeft commissie drie deeltoetsen geformuleerd om de effecten van de fusie te beoordelen. Die toetsen zien op de volgende aspecten: I. op het effect naar richting en pedagogische aanpak II. op het effect op de bestuurlijke verhoudingen, en III. op andere intersectorale effecten. De eerste deeltoets kan direct worden teruggeleid tot de tekst van de formele wet. De artikelen in de WPO en WVO hebben een duidelijke overlap: de voorgenomen fusie mag niet leiden tot een belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod naar richting of pedagogisch-didactische aanpak op significante wijze. Hier gaat het om de mate waarin een fusie direct effect heeft op de variatie in het onderwijsaanbod. Bij het bepalen van de na fusie resterende keuzevrijheid in relatie tot lokale machtsverhoudingen geldt dat voor de afzonderlijke sectoren in de Regeling is vastgelegd dat vanaf een marktaandeel van 50% sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid. Op Kamervragen tijdens de behandeling van de Wet antwoordt de regering: “Indien sprake is van een marktaandeel van meer dan 50% van één school of schoolbestuur, ontstaat een meerderheidspositie waardoor niet alleen de keuzevrijheid aanzienlijk beperkt wordt, maar tevens een onwenselijke machtspositie binnen het 13 regionale onderwijsaanbod ontstaat.” De toepassing van de norm van 50% is in de recente wijziging van de Regeling ten aanzien van de sector primair onderwijs aangescherpt naar 35% waar het besturenfusies in (zeer) sterk stedelijk gebied betreft. In de toelichting op de Regeling staat hierover: “Tot nu toe gold voor alle gebieden in Nederland dezelfde norm, namelijk 50%. In de sterk en zeer sterk stedelijke gebieden van Nederland wordt deze grens nu bepaald op een marktaandeel van 35% om de keuzevrijheid beter te kunnen borgen. De spreiding van het onderwijsaanbod is in deze gebieden immers heel anders dan in landelijke gebieden met veel kleine gemeenten. De diversiteit van het onderwijsaanbod in sterk en zeer sterk stedelijke gebieden kan met de nieuwe norm beter in stand worden gehouden.” Reeds in 2013 heeft de CFTO bij het departement aangedrongen op deze verscherpte norm voor stedelijke gebieden. Hierbij was de overweging van de commissie dat in de grotere steden vaak zeer grote besturen een aanzienlijk aandeel van de onderwijsmarkt omvatten en bovendien actief zijn in verschillende onderwijssectoren. De commissie acht daarom de norm van 35% eveneens relevant voor de beoordeling van een intersectorale fusie in klasse 1 en klasse 2, stedelijk en zeer stedelijk gebied. Als laatste is voor de beoordeling van een intersectorale fusie het al dan niet vaststellen van een mogelijke andere effecten van de fusie, bijvoorbeeld in de vorm van een belemmering in de doorstroming van leerlingen van de ene naar de andere sector, van belang. Naast de deeltoets op het effect op bestuurlijke verhoudingen in het fusiegebied vragen intersectorale fusies in het bijzonder aandacht vanwege mogelijke effecten op de overstap van leerlingen, zo blijkt uit de memorie van toelichting. Enerzijds kan de doorstroming worden bevorderd, anderzijds kan er sprake zijn van een situatie waarbij leerlingen worden voorbereid op een overstap naar specifiek één school. De CFTO onderzoekt daarom wat aanvragers in de fer over doorstroom aangeven, stelt voor de doorstroom de huidige situatie vast en bekijkt of die op relevante wijze kan worden beïnvloed. 5.1. Intersectoraal effect naar richting en pedagogische aanpak VSDH is een bestuurlijke éénpitter; het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan één school voor primair onderwijs naar antroposofische richting. Het pedagogisch-didactisch concept aan de hand waarvan het onderwijs aan de school vorm wordt gegeven is dat van het vrijeschoolonderwijs. In Den Haag is een tweede schoolbestuur naar de richting actief in het primair onderwijs: Stichting
13
Kamerstukken II, 2010/11, 32040, nr. 20, p. 5.
6
14
Basisschool Wonnebald . Dit is eveneens een éénpitter. In Den Haag is geen ander schoolbestuur verantwoordelijk voor voortgezet onderwijs naar de richting actief dan dat van aanvrager, ZWN. Door de voorgenomen fusie komt hier geen verandering in. Hoewel een bestuur verantwoordelijk voor alleen primair onderwijs naar de richting en een bestuur verantwoordelijk voor alleen voortgezet onderwijs naar de richting ophoudt te bestaan, komt daar een (intersectoraal) schoolbestuur van de richting voor in de plaats. 5.2 Intersectoraal effect bestuurlijke verhoudingen Voor een beoordeling van het effect van de voorgenomen fusie op de bestuurlijke verhoudingen wordt eerst het relevante fusiegebied bepaald en vervolgens het aanbod in dat gebied. Relevant fusiegebied De VSDH is alleen actief in de gemeente Den Haag, het relevante voedingsgebied van de school beperkt zich daarom tot de gemeente. ZWN heeft zijn hoofdvestiging in Den Haag en daarnaast een tweede en een derde vestiging in de gemeenten Rotterdam en Leiden. Om het relevante voedingsgebied van de school te bepalen wordt het gebied genomen gelijk aan de gemeenten waaruit minstens 10% van de leerlingen komen die de school bezoeken. Dat zijn de gemeente Den Haag (25% van de leerlingen van de school), de gemeente Rotterdam (23% van de leerlingen van de school) en de gemeente Leiden (11% van de leerlingen van de school).De overlap in het voedingsgebied van aanvragers is het gebied waar de intersectorale fusie haar voornaamste effect sorteert, het relevante fusiegebied. Dat is de gemeente Den Haag. Aandeel in het aanbod In de gemeente Den Haag wordt aan ongeveer 46.000 leerlingen primair onderwijs aangeboden op 142 scholen voor primair onderwijs. Aan bijna 25.500 leerlingen wordt voortgezet onderwijs aangeboden op 42 vestigingen in de gemeente. Aanvrager gaat onderwijs verzorgen aan in totaal 1.160 leerlingen in de gemeente en is daarmee verantwoordelijk voor een intersectoraal aanbod in de gemeente van afgerond 2%, 1.159 leerlingen van de in totaal 71.500 leerlingen die primair of voortgezet onderwijs ontvangen in de gemeente. Vergeleken bij de andere schoolbesturen actief in de gemeente verandert door de voorgenomen fusie weinig. In de gemeente zijn andere veel grotere besturen actief. Het grootste is Stichting Lucas Onderwijs dat eveneens in meerdere onderwijssectoren actief is en verantwoordelijk is voor het onderwijs aan liefst 58 scholen uit de verschillende sectoren naar rooms-katholiek richting. In het primair onderwijs zijn enkele grote besturen actief waarvan de grootste De Haagse Scholen verantwoordelijk voor 54 scholen voor openbaar onderwijs en Stichting Christelijk Onderwijs Haaglanden verantwoordelijk voor het onderwijs aan 36 scholen naar protestants-christelijke richting, waarvan 29 gehuisvest in de gemeente. De bestuurlijke verhoudingen in de gemeente zullen nauwelijks veranderen. Aanvragers gaan samen een betrekkelijk klein deel van de intersectorale aanbod verzorgen. Er zijn nu 44 schoolbesturen actief in de gemeente in beide sectoren van wisselende omvang. Met de voorgenomen fusie zal dit aantal met één afnemen. Twee kleine besturen, beide éénpitter, zullen samen een bestuur vormen over twee sectoren verdeeld, na de fusie verantwoordelijk voor twee scholen. 5.3 Andere intersectorale effecten De voornaamste reden voor aanvragers om te fuseren is gelegen in de wens (opnieuw) een doorlopende leerlijn, onderwijs van vier tot achttien jaar, op bestuurlijk niveau te realiseren. Dit is volgens aanvragers de oorspronkelijke pedagogische gedachte van Rudolf Steiner, grondlegger van het Antroposofisch gedachtegoed en daarmee het pedagogisch-didactisch concept van het vrijeschoolonderwijs. In het visiedocument stelt aanvrager hierover: Het aantal PO-leerlingen dat van de vrijeschool naar het VO gaat neemt jaarlijks af, hierdoor komt het de oorspronkelijke pedagogische gedachte (onderwijs van 4 tot 18) onder druk te staan. Daarbij vormen vrijeschool basisschoolleerlingen een belangrijke bijdrage in het “in de vorm krijgen” van de
14
Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 40302.
7
nieuwe zevende klassen (en verder): door deze ontwikkeling kan dit “evenwicht” ook onder druk te staan. Ook op het moment dat ouders en leerlingen kunnen kiezen voor vervolgonderwijs na het afronden van de basisschool is er sprake van een keuze voor onderwijs dat het best bij hun levensovertuiging aansluit en is de keuzevrijheid van ouders en leerlingen van belang. Voor de voorliggende aanvraag constateert de commissie dat 73% van de leerlingen die de school voor primair onderwijs van de VSDH verlaten zich in schrijven bij de school voor voortgezet onderwijs van de ZWN. Het overige deel verspreidt zich over andere scholen voor vervolgonderwijs in de regio. De doorstroom naar het voortgezet onderwijs tussen beide betrokken schoolbesturen is groot; bijna drie kwart van de leerlingen kiest voor de school van ZWN. Dat de doorstroom groot is zal, naast de richting van het onderwijs en de pedagogisch-didactische aanpak, het gevolg zijn van het feit dat aanvragers binnen een straal van 350 meter van elkaar zijn gehuisvest. Daarenboven lijken de organisaties zich reeds als één schoolbestuur te presenteren, onder meer door het gebruik van één website: vrijeschooldenhaag.nl. 5.4 Effect keuzevrijheid per sector Omdat hier sprake is van een zuiver intersectorale fusie, heeft deze voor en binnen de sectoren afzonderlijk maar beperkt effect op de keuzevrijheid. Het aandeel van aanvragers afzonderlijk neemt met de voorgenomen fusie niet toe in het primair onderwijs, noch in het voortgezet onderwijs. Voor het primair onderwijs VSDH heeft voor de voorgenomen fusie een aandeel in het aanbod voor primair onderwijs in de gemeente Den Haag van afgerond 1 %. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan één van de 142 scholen voor primair onderwijs in de gemeente. Naar richting is aanvrager reeds nu verantwoordelijk voor een aanbod van 50% in het primair onderwijs naar aantal scholen. In de gemeente Den Haag is nog een tweede schoolbestuur naar de richting actief in het primair onderwijs: Stichting Basisschool Wonnebald. Dit schoolbestuur is een reëel alternatief voor het bestuur van aanvrager. Ouders en leerlingen hebben de keuze tussen twee scholen van de richting in de gemeente binnen de sector primair onderwijs, met de voorgenomen fusie wordt dit niet anders. Voor het voortgezet onderwijs Voor ZWN is voor de bepaling van het aandeel in het onderwijs dat aanvrager verzorgt van belang vast te stellen wat het relevante voedingsgebied is. Voor het voortgezet onderwijs is daarbij van belang het gebied dat bestaat uit de gemeenten waarin minimaal 10% van de leerlingen woonachtig is dat de scholen van aanvrager bezoekt. Het relevante voedingsgebied bestaat, als eerder omschreven, uit de gemeente Den Haag (25% van de leerlingen van de school), de gemeente Rotterdam (23% van de leerlingen van de school) en de gemeente Leiden (11% van de leerlingen van de school). ZWN verzorgt in dit relevante voedingsgebied onderwijs aan 3% van de leerlingen die in het gebied onderwijs volgen: aan 1.976 van 70.742 leerlingen. Voor wat betreft het aandeel in het onderwijs naar antroposofische richting, heeft aanvrager reeds nu een monopoliepositie in de sector in de drie gemeenten. Met de voorgenomen fusie verandert het aandeel in dit opzicht in de sector niet. 5.5 Conclusie effect op de keuzevrijheid VSDH, het verkrijgende schoolbestuur, is alleen actief in de sector primair onderwijs. ZWN is alleen actief in de sector voortgezet onderwijs. In de voorliggende aanvraag is daarom sprake van een zuiver intersectorale fusie. Voor wat betreft het effect op het aanbod naar richting en pedagogisch didactische aanpak in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat door de voorgenomen fusie er geen aanbieder verdwijnt; in de sectoren afzonderlijk blijven de keuzemogelijkheden dezelfde. Met betrekking tot het aandeel in het intersectorale onderwijsaanbod in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat het aandeel relatief beperkt blijft: het bedraagt niet meer dan 2%. Van 15 een overwegend aandeel in het aanbod, een aanbod dat 35% overstijgt , is derhalve geen sprake.
15
De drie betrokken gemeenten zijn alle drie klasse 1 gemeenten, zeer stedelijk, volgens de publicatie van het CBS Demografische kerncijfers per gemeente 2013.
8
Voor het door aanvragers beoogde effect op de doorstroom tussen de scholen van aanvragers, constateert de commissie dat deze nu reeds groot is. Drie kwart van de leerlingen van de VSDH stroomde in 2013 door naar de school van ZWN. Het effect op de doorstroom en dus het effect op de keuzevrijheid van ouders en leerlingen voor vervolgonderwijs, zal beperkt zijn; deze kan niet veel meer toenemen. Omstandigheden als het feit dat aanvragers nu reeds dicht bij elkaar zijn gehuisvest en dat aanvragers gebruik maken van één website hebben reeds tot een grote doorstroom geleid. Voor wat betreft de sectoren afzonderlijk overweegt de commissie dat in het voortgezet onderwijs het verkrijgende bestuur de monopoliepositie voor wat betreft richting en pedagogisch-didactische aanpak overneemt; in het primair onderwijs blijft sprake van een reëel alternatief voor het bestuur van aanvrager naar richting. Stichting Basisschool Wonnebald, eveneens een éénpitter, is het bevoegd gezag van een school voor primair onderwijs naar dezelfde richting en pedagogisch didactischeaanpak. In de gemeente Den Haag, alsook in de gemeenten Rotterdam en Leiden is daarenboven sprake van een uitgebreid aanbod naar richting binnen ieder van de sectoren. Voor ouders verandert er voor wat betreft de keuze voor onderwijs dat het best bij hen aansluit binnen de sectoren afzonderlijk niets. Alles overwegend oordeelt de commissie dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod in de zin van de Wet, noch in de zin van de artikelen 10 en 14 van de Regeling voor de sectoren afzonderlijk.
6. Rechtvaardigingsgronden In Artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: • • •
De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse is geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze. Geen van de motieven van aanvrager lijkt aan te sluiten bij deze rechtvaardigingsgronden. De commissie onthoud zich daarom van een nadere beschouwing van de motieven van aanvrager om te fuseren.
7. Conclusies Naast meer standaard overwegingen om tot fusie over te gaan, wil aanvrager fuseren om de doorlopende leerlijn van belang voor het onderwijs naar de antroposofische richting te herstellen. In 2000 is, aldus aanvrager juist op aandringen van het ministerie, de Vrijeschool Den Haag opgesplitst in een schoolbestuur verantwoordelijk voor primair onderwijs en een schoolbestuur verantwoordelijke voortgezet onderwijs. Met betrekking tot de schaalgrootte die ontstaat overweegt de commissie dat aanvragers door de voorgenomen fusie de verantwoordelijkheid krijgen voor het onderwijs aan iets minder dan 2.500 leerlingen. De hanteerbare schaal als omschreven in de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Wet van tien scholen in het primair onderwijs wordt niet overschreden, noch lijkt sprake van een “grootschalige bestuurlijke fusie” in het voortgezet onderwijs.
9
Voor wat betreft het effect van de voorgenomen fusie op de variatie van het onderwijsaanbod en de keuzevrijheid voor ouders te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit overweegt de commissie dat sprake is van een intersectorale fusie. Een intersectorale fusie is toetsplichtig en kan niet plaatsvinden dan nadat toestemming door de minister is verkregen. Een specifiek kader voor de beoordeling van een dergelijke fusies ontbreekt. De commissie heeft de gevraagde fusie beoordeeld op drie aspecten: het effect op het aanbod specifiek naar richting en pedagogisch didactische aanpak, heft effect op het aandeel in het intersectorale aanbod en het effect op de doorstroom tussen de sectoren. Voor wat betreft het effect op het aanbod naar richting en pedagogisch didactische aanpak in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat door de voorgenomen fusie er geen aanbieder verdwijnt; in de sectoren afzonderlijk blijven de keuzemogelijkheden dezelfde. Met betrekking tot het aandeel in het intersectorale onderwijsaanbod in het relevante fusiegebied overweegt de commissie dat het aandeel relatief beperkt blijft: het bedraagt niet meer dan 2%. Van een overwegend aandeel in het aanbod, een aanbod dat 35% overstijgt, is derhalve geen sprake. Voor het door aanvragers beoogde effect op de doorstroom tussen de scholen van aanvragers, constateert de commissie dat deze nu reeds groot is. Drie kwart van de leerlingen van de VSDH stroomde in 2013 door naar de school van ZWN. Het effect op de doorstroom en dus het effect op de keuzevrijheid van ouders en leerlingen voor vervolgonderwijs, zal beperkt zijn; deze kan niet veel meer toenemen. Omstandigheden als het feit dat aanvragers nu reeds dicht bij elkaar zijn gehuisvest en dat aanvragers gebruik maken van één website hebben reeds tot een grote doorstroom geleid. Voor wat betreft de sectoren afzonderlijk overweegt de commissie dat in het voortgezet onderwijs het verkrijgende bestuur de monopoliepositie voor wat betreft richting en pedagogisch-didactische aanpak overneemt; in het primair onderwijs blijft sprake van een reëel alternatief voor het bestuur van aanvrager naar richting. Stichting Basisschool Wonnebald, eveneens een éénpitter, is het bevoegd gezag van een school voor primair onderwijs naar dezelfde richting en pedagogisch didactischeaanpak. In de gemeente Den Haag, alsook in de gemeenten Rotterdam en Leiden is daarenboven sprake van een uitgebreid aanbod naar richting binnen ieder van de sectoren. Voor ouders verandert er voor wat betreft de keuze voor onderwijs dat het best bij hen aansluit binnen de sectoren afzonderlijk niets. Alles overwegend oordeelt de commissie dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod in de zin van de Wet, noch in de zin van de artikelen 10 en 14 van de Regeling voor de sectoren afzonderlijk.
8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Vrije Scholen Zuidwest Nederland en de Stichting de Vrije School, bestaande uit de overdracht van de Vrije School Zuid-Holland (brinnummer 16TV) aan Stichting De Vrije School. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, op 18 november 2014 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
10
