Samenvatting advies aan de Fundashon pa Konsumidó over effectief energiebeleid vanuit consumentenperspectief De stelling, dat de problemen waarmee consumenten van energie op Curaçao worden geconfronteerd ‘talrijk en omvangrijk’ zijn, is een complete understatement. In de huidige situatie draagt Aqualectra geen enkel ondernemingsrisico en kan letterlijk alles op consumenten worden afgewenteld. Daarbovenop komt nu nog een extra probleem als gevolg van een verdubbeling van de olieprijzen in 2005. Randvoorwaarden voor een oplossing van de Curaçaose energieproblematiek en toerusting van de Curaçaose energieconsument zijn: Ten eerste, het ontwerp en implementatie van een effectief reguleringskader. Ten tweede, de instelling van een regulator met als expliciete doelstelling het beschermen en behartigen van de belangen van consumenten. De regulator moet regulering handhaven en verder ontwikkelen die Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren. Door slim gebruik te maken van uitbesteding wordt bijgedragen aan competentie, onafhankelijkheid en legitimiteit van de regulator. Als sluitstuk van het nieuwe reguleringskader dient Aqualectra te worden verplicht om te voorzien in een onafhankelijk laagdrempelige klachtenregeling op basis van tweezijdige algemene voorwaarden.
Advies energiebeleid voor het eiland Curaçao aan de Fundashon pa Konsumidó
Energieconsument op Curaçao: Van geshockt en uitgeblust naar bewust en toegerust Een (energie-) regulator als randvoorwaarde voor een betaalbare, betrouwbare en duurzame energievoorziening.
September 2006 Drs. M.W.R. (Michiel) Karskens
“…there is nothing more difficult to take in hand, more perilous to conduct, or more uncertain in its success, then to take the lead in the introduction of a new order of things. Because the innovator has for enemies all those who have done well under the old conditions, and lukewarm defenders in those who may do well under the new.” Machiavelli, The Prince
2
1.
Introductie ............................................................................................................................................. 4 1.1
Aanleiding voor dit advies .............................................................................................................. 4
1.2
Voorbereiding en uitvoering ........................................................................................................... 4
2.
Management samenvatting.................................................................................................................... 6
3.
Probleembeschrijving en vraagstelling.................................................................................................. 8
4
5
6
7
3.1
Opdracht ........................................................................................................................................ 8
3.2
Afbakening ..................................................................................................................................... 8
Verleden............................................................................................................................................... 10 4.1 1. 2. 3. 4. 5.
Overzicht van structurele problemen van de energiesector ............................................................ 10 De enorme inefficiëntie van de productie, de distributie en het gebruik van energie op Curaçao ..... 10 Een tweede hoofdprobleem van de energievoorziening op Curaçao vormt de milieuproblematiek .. 10 In de derde plaats zijn er de economische en afhankelijkheidsproblemen ....................................... 10 Een ander probleem betreft de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening............................ 11 De financiële last .......................................................................................................................... 11
4.2
Oorzaken falend energiebeleid...................................................................................................... 11
Heden ................................................................................................................................................... 13 5.1 1. 2. 3.
Huidig ‘toezicht’ op energiesector ................................................................................................ 13 Monopoliseren en concentreren van informatie en kennis door energiebedrijven............................ 13 Tweeslachtige en tegenstrijdige belangen binnen de overheid........................................................ 13 Continuïteit versus discontinuïteit ................................................................................................. 13
5.2
Een neerwaartse spiraal in een bodemloze put .............................................................................. 15
Naar de – nabije – toekomst ................................................................................................................ 18 6.1
Doelstellingen voor economische regulering ................................................................................. 18
6.2
Principes voor effectieve regulering van elektriciteit en water op Curaçao .................................... 19
6.3
Drie kernkwaliteiten ..................................................................................................................... 21
6.4
Doelstelling en mandaat van de regulator ..................................................................................... 21
6.5
Waarom uitbesteden? ................................................................................................................... 22
6.6
Voorbeeld van institutioneel model met ingebouwde uitbesteding .................................................. 23
6.7
Klachtregeling.............................................................................................................................. 24
Nawoord............................................................................................................................................... 26 7.1
Civil Society Coalitie .................................................................................................................... 26
Bijlagen ......................................................................................................................................................... 28 Bijlage 1
Lijst van gesprekpartners..................................................................................................... 28
Bijlage 2
Lijst van aanbevelingen ....................................................................................................... 29
Bijlage 3
Geraadpleegde literatuur en documenten............................................................................. 30
Bijlage 4
Reglement geschillencommissie ........................................................................................... 31
3
1.
Introductie
1.1
Aanleiding voor dit advies
Het Bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao heeft op 1 juni 2005 de Adviescommissie Energiebeleid ingesteld om de problematiek rondom energie – met name de prijsstijgingen te analyseren. In de adviescommissie waren alle partijen vertegenwoordigd die direct en indirect belanghebbende zijn bij de energievoorziening op Curaçao. De Fundashon pa Konsumidó (FpK) neemt als behartiger van de belangen van de consument op Curaçao deel aan deze commissie. Ten behoeve van de behartiging van de belangen van energieconsumenten op Curaçao en om de deelname aan deze en/of andere adviescommissies optimaal te laten verlopen, heeft de FpK op 1 augustus 2005 de Stichting ABC Advies verzocht haar te adviseren.
1.2
Voorbereiding en uitvoering
Het bestuur van Stichting ABC Advies heeft de FpK bericht aan dit verzoek te willen voldoen met het voorstellen van de schrijver van dit advies, drs. M.W.R. (Michiel) Karskens, als adviseur. De Stichting Anne Fransen Fonds heeft voor een deel van de kosten van de uitzending een schenking gedaan. De FpK heeft de Stichting ABC Advies laten weten in te stemmen met deze voordracht. Ter voorbereiding van mijn opdracht heeft de FpK mij veel informatie toegezonden. Daartoe behoorden onder meer de meest recente documenten die op ontwikkelingen in de energievoorziening op Curaçao betrekking hebben, zoals het rapport van 8 november 2005 van de Dienst Economische Zaken, Rapport Werkgroep Stabilisering Energieprijzen van januari 2005 en de reactie van de Lovers Industrial Corp. op het DEZ-rapport ter zake de hoogte van utiliteitstarieven. Van 25 maart tot en met 1 april 2006 heb ik mijn onderzoeksmissie op Curaçao uitgevoerd. Ik heb een werkplek mogen hebben bij de FpK en daarnaast hebben zij mij begeleid bij de gesprekken met belanghebbenden, betrokken organisaties en overheidsdiensten. De lijst met gesprekspartners is als bijlage bij dit advies gevoegd. Ik bedank allereerst het bestuur van de Fundashon pa Konsumidó voor het in mij gestelde vertrouwen om mij dit advies op te dragen. Ik bedank in het bijzonder de voorzitter van de FpK mw. L.L Willems- Martina, mw. A. Josephina en de medewerkers van de FpK voor alle ondersteuning die ik van hen heb mogen ontvangen.
4
Ik bedank alle gesprekpartners voor hun actieve betrokkenheid en openheid, voor hun mondelinge en schriftelijke informatie en voor hun tijd en inzet. Zonder hun was dit advies niet tot stand gekomen. Alle in dit advies opgenomen meningen zijn de mijne en eventuele fouten en onjuistheden kunnen op geen enkele wijze aan mijn gesprekpartners worden toegerekend. Hopelijk kan dit advies een bijdrage leveren aan een betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam energiebeleid voor en door de bevolking van Curaçao.
Den Haag,
september 2006
M.W.R. (Michiel) Karskens
5
2.
Management samenvatting
Van geshockt en uitgeblust De stelling dat de problemen waarmee consumenten van energie en water op Curaçao worden geconfronteerd ‘talrijk en omvangrijk’ zijn, is een complete understatement. Daarbovenop komt nu nog een extra probleem als gevolg van een verdubbeling van de olieprijzen in 2005. Dit advies richt zich op het vanuit consumentenperspectief benoemen van randvoorwaarden voor een Curaçaose energievoorziening die de belangen van consumenten centraal stelt. Verdubbeling van de olieprijzen, een hoog saldo van de ‘regulatory account’ en de al vele jaren durende ‘lekverliezen’ bij water, om maar een aantal van de problemen te noemen, maken dat consumenten met reden geshockt en uitgeblust zijn. Het Energiefonds, dat tot dusver de stijging van de energieprijzen heeft opgevangen, is bijna leeg. Om het tij te keren zijn inspanningen nodig van de Curaçaose energiekolom, de overheid en consumenten. Naar bewust en toegerust De ondertitel van dit advies luidt “Randvoorwaarden voor een betaalbare, betrouwbare en duurzame energievoorziening.” Het bewerkstelligen van een betaalbare en betrouwbare energie zou al een prestatie van formaat zijn en grote vooruitgang inhouden, toevoegen van duurzaamheid lijkt dan ook misschien te hoog gegrepen. Onder duurzaam wordt in dit advies echter nadrukkelijk energiebesparing verstaan. Duurzaamheid ligt daarmee binnen het individuele bereik van iedere Curaçaonaar. Zuiniger omgaan met energie is goed voor portemonnee en milieu en draagt dus zowel direct bij aan de betaalbaarheid als aan duurzaamheid. Met iedere bespaarde KWh en kubieke meter water worden ook belastingen, heffingen en transportkosten bespaard. Om als consument efficiënt te voorzien in je behoefte is het vereist dat men bewust en toegerust is. Op Curaçao is zeer veel potentieel aanwezig voor energiebesparing. Van een tekort aan bewustzijn valt inmiddels niet meer te spreken. Zij die zich nog niet van de problematiek bewust waren, worden daar door de hoge energierekening direct op gewezen. Toegerust is de consument van energie en water op Curaçao echter geheel niet. Op dit moment is energiebesparing geen optie voor de consumentengemeenschap als geheel. Hiervoor is het noodzakelijk dat per direct een einde komt aan de ‘regulatory account.’ De regulatory account is een constructie die inhoudt dat bij minder afzet (lees: bij zuiniger omgaan met energie en water en/of private decentrale opwekking van elektriciteit/water!) dekkingsverliezen bij het leveringsbedrijf gecompenseerd mogen worden via een tariefsverhoging. Zolang de regulatory account blijft bestaan leidt succesvolle energiebesparing alleen maar tot hogere tarieven in een volgende periode. In een markt kan een consument ‘stemmen met zijn voeten’, als een product of dienst het hem of haar niet bevalt stapt men over na een ander. In het geval van energie heeft men deze mogelijkheid – in principe – niet, het netwerk waarover energie geleverd wordt is een natuurlijk monopolie. Toerusting van consumenten in geval van een natuurlijk monopolie vereist dat consumenten worden gesteund door een countervailing power; een tegenwicht van gelijke kracht ten opzichte van de energiebedrijven. Tenslotte hebben klanten eveneens geen toegang tot een laagdrempelige klachtenregeling.
6
Randvoorwaarden voor een oplossing van de Curaçaose energieproblematiek en toerusting van de Curaçaose energieconsument zijn: 1. een onmiddellijk einde aan de regulatory account en implementatie van een effectief reguleringskader; 2. instelling van effectieve toezichthouder/regulator met als expliciete doelstelling het behartigen van de belangen van consumenten. De regulator moet regulering handhaven en verder ontwikkelen die Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren. Zo moet er een einde gemaakt worden aan de buitensporige lekverliezen. In de huidige situatie draagt Aqualectra geen enkel ondernemingsrisico en kan letterlijk alles op consumenten/de gemeenschap worden afgewenteld. In de huidige situatie kunnen bedrijven in de energiekolom straffeloos documenten en informatie achterhouden. Deze situatie kan en mag niet langer voortduren. Door outsourcing van bepaalde reguleringsfuncties en reguleringstaken van de regulator kunnen de dominantie van de energiebedrijven (als gevolg van het monopolie op informatie en kennis) en de tegenstrijdige belangen bij overheid en discontinuïteit van de politiek worden doorbroken en blijven de kosten van een regulator binnen de perken. Als sluitstuk van het nieuwe reguleringskader dient Aqualectra te worden verplicht om te voorzien in een onpartijdige laagdrempelige klachtenregeling op basis van tweezijdige algemene voorwaarden.
7
3.
Probleembeschrijving en vraagstelling
3.1
Opdracht
De Fundashon pa Konsumidó wil haar standpunten over energie verdiepen en komen tot een integrale visie op energie(beleid) op Curaçao. Teneinde te komen tot een integrale visie wordt de assistentie ingeroepen van een externe deskundige om een advies op te stellen. Dit advies moet voldoen aan en rekening houden met de volgende eisen/randvoorwaarden: • de belangen van consumenten – als afnemers van energie – centraal stellen; • als richtsnoer dienen voor een energiebeleid vanuit consumentenperspectief; • analyse bieden van de problemen van het energiebeleid tot op heden; • mogelijke oplossingen aandragen voor de geconstateerde problemen; • praktisch uitvoerbaar zijn.
3.2
Afbakening
Energiekolom De energiekolom omvat alle bedrijven die ervoor zorgen dat consumenten van energie worden voorzien. De kolom begint bij de Venezolaanse staatsoliemaatschappij PDVSA, de leverancier van primaire brandstoffen. PDVSA raffineert haar olie in de Isla-raffinaderij op Curaçao. De afgeleide producten – zoals stookolie, diesel, benzine en kerosine – worden geleverd aan de Curaçaose oliemaatschappij CurOil (en zustermaatschappij CurGas). CurOil levert industriële olie en diesel aan het geïntegreerde productie- en distributiebedrijf voor elektriciteit en water Aqualectra, die daarmee elektriciteit en water produceert.1 Een beschouwing van de Curaçaose energievoorziening is niet mogelijk zonder daar de watervoorziening bij te betrekken. Door middel van een destillatieproces wordt drinkwater geproduceerd uit zeewater. Dit proces is gekoppeld aan het genereren van elektriciteit. De productie, distributie en het gebruik van water maken dan ook een integraal deel uit van het energievraagstuk op Curaçao. In dit advies wordt water niet apart behandeld, maar een-op-een meegenomen. Waar gesproken wordt over energie kan men energie en water lezen. Aqualectra verkoopt het water en de elektriciteit aan eindverbruikers. Buiten Aqualectra wordt ook elektriciteit geproduceerd door de BOO centrale gelegen op de Isla-raffinaderij en een windmolenpark. Benzine en gas worden door consumenten rechtstreeks bij CurOil benzinestations gekocht en enkele kleine zelfstandige benzinestations, die voor hun inkoop zijn aangewezen op CurOil. CurOil heeft tevens een aanzienlijke buitenlandse markt door leveranties aan luchtvaartmaatschappijen en de scheepvaart. Dit advies met betrekking tot een energiebeleid uit consumentenperspectief richt zich in de eerste plaats op regulering van de netwerkgebonden delen van de energiemarkt, dat wil zeggen elektriciteit (en water). Waar mogelijk en relevant zijn opmerkingen toegevoegd met betrekking tot andere onderdelen van de energiekolom bijvoorbeeld de benzine‘markt’ en benzinestations.
1
Er lopen directe pijpleidingen van de raffinaderij naar productielocatie van Aqualectra. CurOil zit niet fysiek tussenbeide, maar incasseert een marge.
8
Intransparantie De Curaçaose energiekolom kenmerkt zich door INTRANSPARANTIE. De sleutelpositie van CurOil en de noodzaak van een transparante en betrouwbare regulering van CurOil vanwege het publieke- en consumentenbelang voor Curaçao zijn zo overduidelijk dat dit eigenlijk geen toelichting behoeft. De intra company prijzen en prijsformules van CurOil worden echter niet prijsgegeven en zijn met mist omgeven. Ik volsta er mee hier op te merken dat het onder onafhankelijk toezicht brengen van CurOil van het grootste maatschappelijk belang is voor Curaçao. Ook voor CurOil geldt dat zij zo snel mogelijk onder toezicht van de in dit advies voorgestelde regulator gebracht dient te worden. Bij het voortbestaan van de huidige intransparantie zijn consumenten niet gebaat. Veel mensen op Curaçao vragen zich af hoe toch kan zijn dat ze zoveel voor energie moeten betalen, terwijl men zelf over een raffinaderij beschikt. De inhoud van de contracten tussen Curacao met PDVSA zijn mij niet bekend evenmin als prijsformules voor levering tussen PDVSA en CurOil. Deze hebben vanzelfsprekend grote implicaties voor de opeenvolgende schijven van de energiekolom. Op een aantal plaatsen in dit onderzoek zal hiernaar worden verwezen. In dit advies wordt niet ingegaan in de mogelijkheden en/of onmogelijkheden voor heronderhandeling van contracten tussen Aqualectra-CurOil-PDVSA om de prijs van energie te dempen. Dit vraagt om een apart onderzoek en andere expertise. Hier wil en kan ik niet verder gaan dan de wenselijkheid van zo’n onderzoek te benadrukken evenals de wenselijkheid van een onderzoek naar de mogelijkheid om de overstap door CurOil van PDVSA Posting naar Platts Gulf Coast terug te draaien.2 Een hogere inkoopprijs van brandstof werkt vanzelfsprekend direct door in de leveringsprijs van consumenten.
2
Ik heb namelijk geen enkele verklaring laat staan rechtvaardiging gevonden voor deze overstap.
9
4
Verleden
4.1
Overzicht van structurele problemen van de energiesector
Al twee decennia lang verschijnen er rapporten waarin de zorgwekkende energiesituatie op Curaçao aan de kaak wordt gesteld. De meeste van deze rapporten zijn geschreven in opdracht van het eilandgebied Curaçao. In deze rapporten komen vijf zeer sterk samenhangende problemen naar voren, in willekeurige volgorde zijn dat: 1. energieverspilling, 2. milieuproblemen, 3. economische en afhankelijkheidsproblemen, 4. onbetrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening (leveringsonderbrekingen), en 5. de financiële last. Aangezien deze problemen inmiddels voor bijna iedereen op Curaçao bekend zullen zijn, wordt hier slechts kort bij stilgestaan.
1. De enorme inefficiëntie van de productie, de distributie en het gebruik van energie op Curaçao Dit vormt in zekere zin de wortel van alle economische-, financiële- en milieuproblemen die aan het Curaçaose energievraagstuk zijn verbonden. Er zijn factoren die nadelig uitwerken voor Curaçao zoals de gedwongen kleinschaligheid en de energieverslindende waterproductie en het hoge energie- en waterverbruik in de toeristische sector. Daarentegen biedt de kleinschaligheid – in theorie – ook mogelijke voordelen, zoals een efficiënt openbaarvervoerssysteem, dit blijkt – in de praktijk – echter niet van de grond te komen. Een duidelijk voorbeeld van de inefficiëntie is het enorme verlies van water in de distributiefase: ongeveer 30% van het water dat het leidingnet ingaat verdwijnt, zowel in fysieke als administratieve zin. Dit zorgt voor een enorme verspilling van energie, omdat voor de productie van water een groot deel van de primaire energie nodig is.
2. Een tweede hoofdprobleem van de energievoorziening op Curaçao vormt de milieuproblematiek Bijna de gehele energievoorziening is gebaseerd op fossiele brandstoffen. Zoals bekend levert dit grote milieuproblemen op die zich zowel op lokaal als mondiaal niveau uiten. Het energiebeleid van Curaçao zou zich veel sterker moeten richten op toepassing van duurzame energie. De lokale milieuproblemen die samenhangen met energievoorziening betreffen verzurende luchtverontreiniging en roet. De emissies van de water- en elektriciteitsproductie vallen echter geheel in de schaduw van die van de Isla-raffinaderij.
3. In de derde plaats zijn er de economische en afhankelijkheidsproblemen Omdat de elektriciteit- en watervoorziening vrijwel geheel op fossiele brandstoffen steunt, is de Curaçaose economie erg gevoelig voor schommelingen in de mondiale olieprijs. Zo werd Curaçao hard getroffen tijdens de eerste Golfoorlog, en (nu) wederom tijdens de tweede. Zelfs zonder dergelijke gebeurtenissen is de oliemarkt grillig, vanwege speculatie en de snel toenemende vraag vanuit Oost-Azië. Als gevolg van onder andere de vraag naar olie vanuit Oost-Azië zijn de olieprijzen in 2005/2006 bijna verdubbeld, prijsstijgingen waar de huidige Curaçaose economie niet tegen opgewassen is. Daarnaast is Curaçao voor de primaire brandstoffen ook nog eens geheel afhankelijk van één leverancier PDVSA – met daartussenin CurOil.
10
Zoals later in dit advies naar voren zal worden gebracht, besparen energiebedrijven normaliter geld door slim/flexibel brandstof in te kopen. Of dit voor Aqualectra mogelijk is, is onduidelijk vanwege de monopolieposities van CurOil en PDVSA en het ontbreken van gegevens over de contracten. Net zomin als er zicht is op de schakel hiervoor: de contracten tussen CurOil en PDVSA. Zonder deze informatie is eigenlijk niet vast te stellen of aan consumenten (on)redelijke tarieven in rekening worden gebracht.
4. Een ander probleem betreft de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening. Er vindt regelmatig gedeeltelijke uitval plaats. De verontwaardiging hierover is bijzonder groot onder de bevolking. Niet alleen onder consumenten, maar vooral ook bij het bedrijfsleven en de toeristische sector. Het gevolg is dat resorts inmiddels hun eigen voorzieningen hebben getroffen en het ziet er naar uit dat andere grootverbruikers – en op den duur ook veel kleinverbruikers – hen zullen gaan volgen. Het gevolg hiervan is dat de vaste kosten over een steeds kleinere groep van afnemers verdeeld moeten worden, wat een sterk opwaarts effect heeft op de tarieven.
5.
De financiële last
Vanzelfsprekend heeft het energievraagstuk gevolgen voor de deviezenvoorraad en de handelsbalans, maar daarnaast zijn er ook interne financiële consequenties voor Curaçao. Tekorten worden gedekt door de overheid. Het eilandgebied Curaçao subsidieert direct de energierekeningen, niet alleen van de laagste inkomensgroepen maar - via het recente Energiefonds - die van de gehele bevolking. Het spreekt voor zich dat juist de hoogste inkomensgroepen hiervan het meeste profiteren, omdat zij – naar verwachting – de meeste energie afnemen. Op de wenselijkheid hiervan ga ik niet in. Het is aan de FpK om te bepalen of zij zich als consumentenorganisatie hierover wil uitlaten. Belangrijkste punt is dat wanneer er zoveel geld wordt besteed voor iedere bestede gulden ‘waar voor het geld’ geboden moet worden. En juist aan garanties voor dit laatste ontbreekt het geheel.
4.2
Oorzaken falend energiebeleid
De problemen zijn al vele jaren bekend en onderkend, zo blijkt uit de grote hoeveelheid rapporten die hierover geschreven zijn. Toch laat een oplossing helaas al even zoveel jaren op zich wachten. Waardoor wordt dit veroorzaakt en waarom duurt het voort? Gebrek aan doelsteller Als belangrijkste verklaring voor het gebrekkig functioneren van de Curaçaose energiesector geldt het ontbreken van duidelijke doelstellingen en één duidelijke ‘doelsteller’. De complexiteit van de energiesector maakt het noodzakelijk dat expliciete (publieke) doelstellingen worden gesteld en dat erop wordt toegezien dat die doelstellingen in de dagelijkse praktijk ook daadwerkelijk worden geïmplementeerd. Wanneer deze ontbreken gaan partijen in de sector hun eigen doelstellingen formuleren. Een wildgroei aan verschillende doelen is het gevolg en dit is niet bevorderlijk voor de prestaties van het totale systeem. Vanuit de overheid ontbreekt het aan sturing, daar waar richting wordt aangegeven betreft het voornamelijk ad hoc-beleid en lijkt het erop dat opeenvolgende politieke verantwoordelijken ieder opnieuw het wiel willen uitvinden. Er is hierdoor nauwelijks sprake van een coherente 11
integrale visie voor de midden- en lange termijn met een logisch daaruit voortvloeiend beleidsdocument. Voor zover die visie bij sommige personen wel aanwezig is ontbreekt het aan mogelijkheden om daarnaar te handelen. Verschillende taken en rollen van de overheid - als regelgever, toezichthouder, aandeelhouder en bijvoorbeeld inkomenspolitiek - lopen door elkaar heen. Zelfregulering Het energiebeleid dat gevoerd wordt op Curaçao wordt geheel gedomineerd door de aanbodkant, met andere woorden, de energiesector zélf bepaalt. Tekenend is Plan 2020, dat door de sector zelf is opgesteld. Nu is zelfregulering beter dan helemaal geen regulering en is het een vooruitgang ten opzichte van het verleden, dat de sector zijn (voorheen impliciete) doelstellingen nu in openbaarheid brengt. Echter, zelfregulering gaat uiteindelijk altijd ten onder aan een gebrek aan evenwicht en het ontbreken van ‘checks and balances’. Daarnaast is de energiesector vanuit publiek belang gewoonweg te cruciaal om aan de sector zelf over te laten. Het feit dat de energiesector inmiddels al weer achterloopt op de zich zelf in Plan 2020 opgelegde doelstellingen spreekt boekdelen. Het gebrek aan een centrale coördinerende instantie valt samen met een zeer dominante positie van de energiekolom. Aqualectra en CurOil volgen hun eigen agenda en houden de overheid – evenals maatschappelijke groeperingen – buiten de deur. Ten koste van de overheid en de bevolking hebben deze bedrijven zich een dominante en autonome positie verworven. Eventueel beleid van de overheid dat hen niet welgevallig is wordt getorpedeerd of naast zich neergelegd. Het resultaat is beleid dat door de bedrijven zelf wordt uitgezet zonder dat de overheid daar verder aan te pas komt. Dit kan niet anders dan ertoe leiden dat consumenten- en/of publieke belangen voor de lange termijn worden overheerst door korte termijn bedrijfseconomische overwegingen. Consumenten zijn in de meeste gevallen, maar zeker waar het energievoorziening betreft, juist gebaat bij een gedegen en bestendig lange termijn perspectief. Juist een gedegen lange termijn perspectief vraagt om een actief en interveniërend optreden van de overheid, daarom is de tot nog toe afwachtende en passieve houding van de overheid extra bezwaarlijk. De overheidsbemoeienis wordt door de sector – gezien bepaalde ervaringen uit het verleden, soms misschien ook met goede reden – als zeer negatief ervaren en ze doen er alles aan om hun verworven machtspositie te behouden. Consumenten empowerment Consumenten van energie zijn op Curaçao niet toegerust. Het heeft geen zin om beschuldigend eindeloos heen en weer te wijzen van de sector naar de overheid etc.. Vanuit consumentenperspectief komt het altijd op hetzelfde neer: de consument is kind van de veel te hoge (energie)rekening. Om hierin verandering te brengen moeten consumenten empowered worden. Met andere woorden zij moeten toegerust worden, opdat meer evenwicht ontstaat in de huidige eenzijdige situatie. Consumenten hebben dringend een ‘counterveiling power’ nodig om tegenwicht te kunnen bieden tegen het machtsblok van de energiebedrijven.
12
5
Heden
5.1
Huidig ‘toezicht’ op energiesector
Het is een goed methodologisch principe dat een analyse van het probleem vooraf gaat aan het bieden van een oplossing. Een groot deel van de verklaring voor het falen van het energiebeleid op Curaçao ligt in de dominantie van de energiebedrijven. De Dienst Economische Zaken houdt formeel toezicht op de energiesector. In de praktijk komt het echter neer op de zelfregulering. Een analyse van de beleidsvorming laat een drietal mechanismen zien dat de energiebedrijven in staat stelt om de situatie naar hun hand te (blijven) zetten. Achtereenvolgens worden deze mechanismen kort uiteengezet: 1. monopoliseren en concentreren van informatie en kennis door energiebedrijven; 2. tweeslachtige en tegenstrijdige belangen binnen de overheid; 3. sterke continuïteit van organisatie en bemensing van de energiebedrijven tegenover zwakke en discontinue maatschappelijke organisaties, overheden en politiek.
1.
Monopoliseren en concentreren van informatie en kennis door energiebedrijven
Informatie en gespecialiseerde kennis zijn de cruciale machtsbronnen voor het beheersen van het beleidsproces. Doordat de informatie en kennis alleen aanwezig is bij de energiebedrijven is het voor ‘outsiders’ onmogelijk om op gelijk niveau deel te nemen aan de beleidsvorming in het algemeen en helemaal waar het gaat om specifieke onderdelen. Cijfers en argumenten kunnen hierdoor niet of nauwelijks worden weerlegd, waardoor het onmogelijk is om de vinger op de zere plek te leggen. Hoewel sommige van mijn gesprekspartners, zoals de zakelijke afnemers (Lovers) en tussenhandelaren (Copda), op basis van gezond verstand en expertise er in slagen de juiste vragen te stellen (zie brieven van beide organisaties aan het Bestuurscollege) en met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid in de juiste richting wijzen. Zolang bepaalde gegevens echter niet boven tafel komen blijft het bij wijzen en niet (kunnen) bewijzen, laat staan bij de rekenschap, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, die daarop (zouden moeten) volgen.
2.
Tweeslachtige en tegenstrijdige belangen binnen de overheid
Een tweede belangrijke oorzaak van de dominantie van de energiesector is gelegen in een klassiek voorbeeld van de “dubbele petten” oftewel tegenstrijdige belangen. De overheid vervult een dubbelrol van tegelijkertijd ‘publiek’ beleidsmaker en aandeelhouder. Enerzijds dient de overheid – vooral vanuit electorale overwegingen – oog te houden op de consumententarieven, anderzijds is de overheid eigenaar van op winstmaximalisatie gerichte ondernemingen in de energiekolom (en daarvan via dividend- uitkeringen voor een significant deel van de (overheids-)inkomsten van afhankelijk).
3.
Continuïteit versus discontinuïteit
Een derde belangrijke oorzaak voor de dominantie van de energiesector is gelegen in de continuïteit bij de energiebedrijven versus de discontinuïteit bij de overige organisaties, met name de politiek en het bestuur op Curaçao, maar ook het maatschappelijk middenveld. Politiek is per definitie aan verandering onderhevig, op Curaçao lijkt deze extra verdeeld te zijn en zijn regeringsperiodes relatief kort. Dit maakt het extra makkelijk om een
13
verdeel-en-heers tactiek toe te passen. Als het vuur dan al aan de schenen wordt gelegd, dan is dat in het ergste geval slechts van korte duur. De discontinuïteit zou ondervangen kunnen worden door een continue, kennisrijke ambtelijke organisatie. Het toezicht op Curaçao vanuit de normale ambtelijke organisatiestructuur – Dienst Economische Zaken (DEZ) – kent een aantal problemen, die inherent zijn aan de structuur. De paradox is dat de DEZ te dichtbij de politiek staat. Door schade en schande – min of meer vergelijkbaar met historie van energievoorziening op Curaçao tot nog toe – heeft men in andere landen ondervonden dat het voor effectief toezicht op netwerksectoren noodzakelijk is om een regulator enigszins op afstand te plaatsen. Gebonden toezicht De DEZ is het best voor te stellen als reguleren met achter de rug gebonden armen. Enerzijds is de veronderstelling dat d.m.v. aangestelde commissarissen publieke belangen zijn geborgd. De andere arm is gebonden door de praktische onmogelijkheid om met minieme middelen (3,5 FTe) een sector te controleren die hoogst gecompliceerd is (om nog maar niet te spreken over historisch veelvuldig voorgekomen politieke inmenging van bovenaf). Voor effectief toezicht op de energiesector is op alle onderdelen uiterst specifieke kennis vereist, die op Curaçao alleen bij de sector zelf aanwezig is. Ter illustratie van dit laatste punt. Bij de Directie Toezicht energie (onderdeel van Nederlandse Mededingingsautoriteit) zijn in Nederland 60 FTe werkzaam. Natuurlijk is de energiesector in Nederland vele malen groter, maar aan de andere kant richt deze directie zich alleen op distributie van elektriciteit en is de waterketen op Curaçao een onafscheidelijk onderdeel van de energiekolom. Een niet te onderschatten deel van bezetting is het gevolg van de gespecialiseerde kennis die vereist is voor effectief toezicht. In dit licht is huidige ‘toezicht’ op de energiesector, alle inspanningen van medewerkers ten goede, niet veel meer dan een procedurele formaliteit. In de brief van DEZ aan het Bestuurscollege (stuknummer 2005/36096) stelt DEZ dat hij in het verleden de huidige berekeningsgrondslag tijdens besprekingen met Aqualectra ter discussie heeft gesteld. De ‘discussie’ heeft verder weinig gevolgen gehad. Uit de stukken blijkt dat DEZ allerlei opmerkingen heeft over bepaalde exploitatie kostenposten, terwijl het totaaloverzicht ontbreekt. Ook ontbreekt een benchmark met bijvoorbeeld de algemene prijsinflatie op Curaçao. Hierdoor kun je op basis van de stukken eigenlijk niets zeggen over de logica van de kostenstijgingen. De DEZ pronkt met de auditverklaringen van PWC en KPMG: ik heb die bijlagen niet gezien, maar ga ervan uit dat zij slechts getoetst hebben of de kosten werkelijk zijn gemaakt en niet getoetst hebben of de kosten noodzakelijk waren of hadden kunnen worden vermeden. Het spreekt voor zich dat deze verklaringen hierdoor veel minder relevant zijn. Als regulering kan men of een cap (=maximum) zetten op de leveringstarieven of een bepaalde bruto marge afgeven die door Aqualectra naar eigen inzicht kan worden ingevuld. Nu kun je als buitenstaander niets met de financiële acties van DEZ, want deze betreffen slechts een deel van de exploitatiekosten en wellicht worden andere posten over het hoofd gezien. In het toezicht op de leveringstarieven in Nederland wordt uitgegaan van de daadwerkelijke inkoopkosten + een acceptabele bruto marge als maximum redelijk tarief. Deze bruto marge is ontwikkeld op basis van veel informatie uit de sector en wordt jaarlijks aangepast met de inflatiecorrectie.
14
5.2
Een neerwaartse spiraal in een bodemloze put
Eén van mijn gesprekspartners vatte het energieprobleem op Curaçao samen als “een zwart gat dat alles binnen zijn bereik naar zich toetrekt en meesleurt de zwarte diepte in.” Deze omschrijving slaat de spijker – jammer genoeg – precies op zijn kop, zeker gezien de hoeveelheid geld die in het verleden al aan de sector is uitgegeven en - in de vorm van het Energiefonds - nog steeds uitgegeven wordt. Krantenkoppen zoals “Factuur van 9 miljoen naar Energiefonds” van 22 februari jongstleden zullen - zonder kordaat ingrijpen - de regel worden. Strijd over de tarieven De energieprijzen stijgen wereld wijd, hierin vormt Curaçao geen uitzondering, maar los van de mondiale stijging van de olieprijzen spelen op Curaçao een aantal zaken die het probleem sterk vergroten. De discussie in de Curaçaose media werd in de tweede helft van 2005 aangewakkerd door de strijd tussen Lovers en Aqualectra. Ik heb een aantal stukken ontvangen met betrekking tot deze discussie, namelijk de brief van DEZ aan het Bestuurscollege van 8 november 2005 en twee stukken van Lovers, d.d. 23 september 2005 en 13 december 2005. Ik vind de analyse van Lovers zeer gedegen, door Lovers worden zeer terechte kritiekpunten geplaatst, zij beperken zich niet tot alleen bekritiseren, maar komen ook met (mijns inziens) werkbare oplossingen. De mening van DEZ dat “de uitspraken van Lovers vaak op subjectieve gronden zijn gebaseerd,” deel ik dan ook in het geheel niet. De regulatory account In zowel het stuk van Lovers als in de brief van DEZ wordt verwezen naar een bijzondere constructie: de “Regulatory Account”. De Regulatory Account moet zo snel mogelijk van tafel. Deze constructie houdt in dat bij minder afzet (lees: bij zuiniger omgaan met energie en water en/of private decentrale opwekking van elektriciteit/water!) dekkingsverliezen bij het leveringsbedrijf gecompenseerd mogen worden via een tariefsverhoging. Door de relatief hoge tarieven die als maar verder stijgen zullen grootverbruikers maar ook consumenten steeds meer geneigd zijn om zelf water/elektriciteit te gaan produceren. Het gevolg is dat Curaçao als gemeenschap veel duurder uit is, omdat de vaste kosten over een steeds kleinere groep verdeeld worden. Uit de stukken komt naar voren dat dit proces als is begonnen, dit is het begin van een neerwaartse spiraal in de slechtst mogelijke betekenis en vereist direct ingrijpen. Ik krijg zelf het gevoel dat de erkenning door DEZ van de mismatch van 4,7 miljoen Naf een 'afleidingsmanoeuvre' is. Het werkelijke probleem is immers het bestaan van deze ''pot'' op zich. DEZ komt er later in de brief (ad. 6.) via een andere weg wel op het punt terug en stelt het probleem dan als volgt: “de hamvraag luidt: dienen de dekkingstekorten ontstaan uit de niet gerealiseerde minimumafzet doorbelast te worden aan de eindverbruiker, of dient Aqualectra voornoemde tekorten te absorberen.” Punt 13 van de Algemene Conclusies van Lovers, namelijk dat Aqualectra door de Regulatory Account geen enkel ondernemingsrisico meer loopt, had wat mij betreft bovenaan hun opmerkingen lijst moeten staan. Het opzetten van regulering met daarin prikkels/incentives voor Aqualectra om zijn prestaties te verbeteren – zoals het wegwerken van extreem hoge lekverliezen – is van hoogst mogelijk prioriteit voor consumenten. Zolang Aqualectra alles op consumenten kan blijven afwentelen zal er geen verbetering optreden. Consumenten die ‘weg kunnen komen’ – bijvoorbeeld door zelf elektriciteit te gaan opwekken met zonnepanelen – zullen weggaan, waardoor de consumenten die achterblijven met nog hogere tarieven geconfronteerd zullen worden. 15
Aanbeveling 1 Dring in je energiecampagne als FpK aan op de verwijdering van de Regulatory Account en het opzetten van een reguleringsraamwerk dat Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren. Wellicht zit de oorzaak van het probleem van vaste kosten bij de inkoopcontracten van de producteenheid. Dit komt niet in de stukken naar voren, aangezien er vooral op de inkoopkosten vanuit het leveringsbedrijf wordt gefocust. In Nederland worden er allerlei contractenvormen ingezet om zo gunstig mogelijk in te kopen. Ik kan niet bepalen in welke mate dat voor Aqualectra ook mogelijk is gezien het monopolie van CurOil en de afhankelijkheid van PDVSA. In het rapport van de Werkgroep Stabilisering Energieprijzen staat vermeld dat Aqualectra een “hedging policy” heeft aangenomen om fluctuaties in de brandstofprijs te mitigeren. Dit is een specialistisch onderwerp wat een eigen onderzoek zou behoeven. Door flexibeler inkoop van gas/olie voor de productie-eenheid zou het leveringsbedrijf ook niet meer hoeven te spreken van dekkingsverliezen bij tegenvallende afzet. Maar aangezien geen zicht is op de inkoopcontracten Aqualectra-CurOil en CurOil-PDVSA valt hier weinig meer over te zeggen.
Aanbeveling 2 Verzoek de Gedeputeerde om een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden voor en resultaten van flexibel inkopen Aqualectra-CurOil (en CurOil-PDVSA). Ergste nog op komst Houd als Fpk rekening met het volgende: de oliekosten zijn pas echt gestegen in 2005. De oliekostenstijgingen van 1999-2004 vallen hierbij in het niet. Dus als de olietarieven daadwerkelijk een-op-een worden doorberekend aan de consument, kun je verdubbeling van de tarieven verwachten. De olieprijs is in 2005 immers van ± 30 dollar naar ± 60 dollar per vat gestegen. Ik maak mij grote zorgen over de Curaçaose energieconsument. Met een hoog saldo regulatory account en de geëxplodeerde olieprijs gaat zijn rekening fors omhoog. Er zijn als gevolg grote marktkansen voor zonnepanelen en eigen productie-eenheden (iets waar Aqualectra naar zo blijkt al op is ingesprongen!). Dit is wel het begin van een proces dat je als maatschappij op het eiland niet wilt, de vaste kosten van het netwerk moeten over een steeds kleinere groep worden gedeeld. Het is dan ook verbijsterend dat Aqualectra zelf actief hieraan bijdraagt. Het Energiefonds kan de directe pijn voor consumenten van de olieprijsstijgingen slechts voor enige tijd uitstellen, maar daarnaast kent de energievoorziening op Curaçao fundamentele problemen die de tariefstijgingen als gevolg van de olieprijzen versterken en daarom hoogst nodig aangepakt moeten worden. Energiebesparing heeft vanzelfsprekend hoge prioriteit en is een logische reactie van consumenten op de prijsstijgingen, maar deze optie hebben zij als collectief op Curaçao in de huidige regelgeving niet, omdat effectieve energiebesparing door de regulatory account geen optie is en alleen maar leidt tot hogere tarieven in een volgende periode. Aan deze situatie moet ogenblikkelijk een einde komen. Aan de stijging van de olieprijzen op de wereldmarkt kan men op Curaçao niks veranderen, energiebesparing daarentegen zou wel een reële optie moeten zijn.
16
Bodem in de put Vanuit het perspectief van consumenten gaat het er om dat energie betaalbaar, betrouwbaar en - liefst ook nog - duurzaam wordt. De eerste stap in het verwezenlijken van deze doelstellingen is het opzetten van effectieve regulering op Curaçao.
Startpunt van een oplossing van de Curaçaose energieproblematiek zit in: 1. een einde aan de regulatory account; en 2. instelling van effectieve toezichthouder/regulator met als expliciete doelstelling het behartigen van de belangen van consumenten. Deze regulator moet regulering handhaven en verder ontwikkelen die Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren, zo moeten bijvoorbeeld de buitensporige lekverliezen verdwijnen. In het huidige situatie draagt Aqualectra geen enkel ondernemingsrisico en kan letterlijk alles op consumenten/de gemeenschap worden afgewenteld. Door outsourcing van bepaalde reguleringsfuncties en reguleringstaken van de regulator kunnen de dominantie van de energiebedrijven (als gevolg van het monopolie op informatie en kennis), de tegenstrijdige belangen bij overheid en politieke discontinuïteit worden doorbroken . Daarnaast kunnen de kosten van een regulator door uitbesteding binnen de perken worden gehouden. In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de eisen die vanuit consumentenperspectief gesteld moeten worden aan een effectief reguleringsraamwerk en een energieregulator.
17
6
Naar de – nabije – toekomst
6.1
Doelstellingen voor economische regulering
Om een einde te maken aan de vicieuze cirkel moet de gehele Curaçaose energiekolom worden onderworpen aan een effectief reguleringsraamwerk. Een aantal jaren geleden zijn reeds plannen opgesteld voor het opzetten van een regulatory board op Curaçao.3 Het is spijtig dat deze plannen niet zijn uitgevoerd. Consumenten hebben een regulator nodig om hun belangen te behartigen en hun rechten te beschermen. De FpK moet zich als behartiger van de belangen van consumenten er voor in zetten dat er als nog een onafhankelijke regulator komt. Een aantal jaren geleden zijn de wettelijke aanpassingen al gemaakt op Curaçao, die de oprichting van zo’n onafhankelijke regulator – als een zogenaamd zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) – mogelijk maken. Er zijn dus geen wettelijke drempels meer die aan de oprichting van een krachtige regulator in de weg staan. Alleen met een onafhankelijke regulator voorzien van bevoegdheden en middelen om zaken af te dwingen kan de huidige status quo – waarin de belangen van consumenten met voeten worden getreden - worden doorbroken. En kan men beginnen greep te krijgen op de problemen die afnemers van energie op Curaçao tarten. De doelstellingen van economische regulering van infrastructuur gebonden diensten (water, elektriciteit, telecommunicatie) kan worden opgesplitst in drie basis elementen: 1. het beschermen van consumenten tegen misbruik door de dienstverlener en politieke inmenging; 2. het in staat stellen van de publieke sector in het uitvoeren van lange termijn beleidsdoelstellingen; en 3. het beschermen van de sector tegen politiek-gedreven ad hoc beslissingen. Economische regulering door een regulator is nog meer noodzakelijk naarmate de economische activiteit gebonden is aan een (natuurlijk) monopoly. Hoewel in theorie regulering door een regulator nodig is ongeacht of de aandelen van de dienstverlener in publieke of private handen zijn, is in de praktijk het reguleren van dienstverleners in publiek eigendom veel moeilijker gebleken. Dit is het gevolg van ‘dubbele petten’ aan de kant van de overheid die het moeilijk maken om te bewerkstelligen dat deze voorzieningen prestatie gestuurd functioneren op basis van de juiste prikkels. De opzet van een ‘regulatory board/regulator’ speelde pas toen gesproken werd over privatisering van bepaalde overheidsmonopolies. Intussen is (gedeeltelijke) privatisering van water/elektriciteit al enige jaren een feit, maar moet Curaçao het ‘desondanks’ nog steeds zonder effectieve regulering van monopoloïde sectoren als water/elektriciteit, brandstof en telecommunicatie doen.
3
Titel plannen regulatory board Curaçao
18
Aanbeveling 3 Maak de instelling van een regulator met een sterk juridisch mandaat gericht op het beschermen en promoten van de belangen van afnemers tot centrale inzet van energie(-campagne) activiteiten van de FpK. De uitgangspunten en prioriteiten van een energiebeleid worden vast gelegd in een Fpkenergiebeleidsdocument. In een energiebeleidsplan staan de doelstellingen die men op korte-, midden- en lange termijn wil bereiken en de manier waarop dat moet gebeuren. Onderhavig advies kan door de FpK gebruikt worden als basis voor het energiebeleidsplan. Met de tijd kan men dit verder uitbreiden al naar gelang er vorderingen worden gemaakt.4 Vanuit het perspectief van consumenten gaat het er om dat energie betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam wordt. De eerste stap in het verwezenlijken van deze doelstellingen is het opzetten van effectieve regulering op Curaçao. Aanbeveling 4 Ontwikkel een energiebeleidsplan zoveel mogelijk in samenspraak met andere vertegenwoordigers van afnemers en ‘civil society’ groepen gezamenlijk en maak instelling van onafhankelijke toezichthouder tot hoofdpunt van dit energiebeleidsplan.
6.2 Principes voor effectieve regulering van elektriciteit en water op Curaçao Regulering - van nutsvoorzieningen - wordt opgesplitst in een aantal functies [prijs, service, kwaliteit, mededingingsregulering en consumentenbescherming5] en taken [verzamelen van informatie, monitoren van naleving van bestaande regels, bepalen van nieuwe regels en handhaven van regels]. Hieronder worden de doelstellingen van de hoofdfuncties van een regulator op Curaçao uiteengezet, samen met voorbeelden van taken. Prijsregulering bestaat uit het bepalen van de tariefniveaus en tariefstructuren om te verzekeren dat levering van de dienst plaats heeft tegen betaalbare prijzen, terwijl gelijktijdig de lange-termijn viability en efficiëntie van de sector in acht wordt genomen. Prijsregulering houdt een aantal taken in zoals het organiseren van tariefherzieningen, die meestal met vaste tussenpauzes worden gehouden of direct volgend op buitengewone veranderingen in de omstandigheden. De tariefherzieningen vormen een aanzienlijke hoeveelheid werk voor de regulator en vragen om zeer gespecialiseerde kennis op alle gebieden, waaronder economie, financiën, juridisch, en technisch gebied. Kwaliteitregulering houdt in het definiëren de service niveaus van de dienst die voldoen aan de behoeften van de afnemers en kunnen worden geleverd op een financieel houdbare en betaalbare kosten. Evenals het monitoren dat het niveau van dienstverlening ook 4
Het formuleren van gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen binnen de civil society coalitie (zie hst.7) creëert eenheid, maar ‘verlies’ niet teveel tijd hieraan. Belangrijker is om actief bezig te zijn met bewerkstelligen dat er daadwerkelijk een “regulator/energiewaakhond met tanden komt.” 5 Andere functies kunnen ook door een regulator worden uitgevoerd, zoals het definiëren en monitoren van milieu, gezondheid en veiligheidsstandaarden.
19
daadwerkelijk worden geleverd. Het monitoren van kwaliteit vereist een doorgaande inspanning. Betrouwbare data zijn van groot belang, de registratie en verwerking van de gegevens dienen dan ook met waarborgen omkleed te worden. Consumentenbescherming houdt in het beschermen van consumenten (en zakelijke afnemers) tegen (potentieel) misbruik van de leverancier van de dienst. Deze functie is bijzonder belangrijk in het geval de positie van de leverancier verbonden is aan een natuurlijk monopolie. Taken verbonden aan deze functie zijn o.a. het toetsen van de voorwaarden van de leverancier, het dienen als een secondair geschillenbeslechtingmechanisme, opdat consumenten een klacht kunnen indienen bij een eerlijke onpartijdige arbiter zonder aangewezen te zijn op het dure rechtsysteem en ook voorlichtingscampagnes. Consumentenbescherming vormt een aparte taak naast het algemene hoofddoel van de regulator om de sector te reguleren in het belang van consumenten/afnemers. Mededingingsregulering in netwerksectoren is er op gericht te verzekeren dat operators concurreren op een gelijk speelveld. Omdat er op Curaçao één aanbieder is en het gezien de kleine omvang van het afzetgebied niet economisch is om concurrentie te introduceren, zal een Curaçaose regulator deze functie niet uitvoeren voor de elektriciteit/water-sector (anders dan misschien het hanteren van ‘comparative competition’ als concept om competitieve druk na te bootsen voor het bepalen van tarieven of kwaliteitsstandaarden). De reden om deze functie hier toch te noemen ligt in het feit dat in verschillende documenten met betrekking tot de ‘regulatory board’ gesproken wordt over het instellen van een mededingingsautoriteit op Curaçao. Aangezien het niet voor de hand ligt om voor Curaçao aparte regulators op te tuigen, is het goed deze functie hier genoemd te hebben [zie verder onder schaalvoordelen]. Daarnaast zijn in andere delen van de energiekolom wel verschillende aanbieders aanwezig, die moeten concurreren met een dominant overheidsbedrijf zoals bij de benzinepompen. Hiervoor zou een mededinging reguleringsfunctie zeker op zijn plaats zijn om te (helpen) verzekeren dat op basis van eerlijke voorwaarden wordt geconcurreerd. Verzamelen van informatie: Informatie is van grootst mogelijk belang voor het naar behoren kunnen uitoefenen van de reguleringsfuncties. Het verzamelen en analyseren van informatie en dit presenteren op een eerlijke en objectieve manier aan het publiek (en de gereguleerde sector) is een belangrijke positieve bijdrage die regulators kunnen maken. In gevallen waarin overheden terughoudend zijn geweest in het toekennen van teveel macht aan regulators, is het veelal de enige taak die zij uitvoeren (denk aan de DEZ) en ze kunnen er dan maar beter zo goed mogelijk van gebruik maken. Monitoren van naleving van bestaande regels: De tweede belangrijke serie taken voor een regulator is monitoren dat bestaande regels (vastgelegd in het juridisch raamwerk of contract) worden nageleefd. Net als voor het verzamelen van informatie geldt ook hier dat het vraagt om (soms hoge) technische competentie. Bepalen van nieuwe regels: Een cruciaal verschil tussen een toezichthouder en regulator is dat de rol van een toezichthouder beperkt is tot uitoefening van de twee bovengenoemde taken. Een regulator beschikt over voldoende eigen discretie om zelf nieuwe regels vast te stellen om aan te passen aan nieuwe omstandigheden, die niet waren voorzien in de originele opzet (zowel aan de aanbod als de vraagzijde, als gevolg van fluctuaties in de vraag of bijvoorbeeld technische ontwikkelingen). Regulators moeten voldoende onafhankelijk zijn om zulke discretie te kunnen en mogen uitoefenen.
20
Handhaven van regels: Voor zowel bestaande als nieuwe regels geldt dat regulators moeten beschikken over voldoende gewicht om de regels te handhaven. Een regulator moet naleving kunnen afdwingen, bijvoorbeeld door het geven van boetes. Daarbij moet gelet worden op het dekkingsgebied van de boetes. Een regulator die hoge boetes kan uitdelen voor bepaalde overtredingen, maar slechts hele lage boetes voor het niet meewerken aan een onderzoek (naar die overtredingen), zal in de praktijk alleen kunnen vertrouwen op zeer veel tegenwerking.
6.3
Drie kernkwaliteiten
Reguleringsfuncties worden - in het goede geval - uitgevoerd door instellingen die drie kwaliteiten bezitten: competentie, onafhankelijkheid en legitimiteit. Deze kwaliteiten zijn soms moeilijk te combineren binnen één en dezelfde instelling, omdat er onderlinge‘trade offs’ bestaan. Bijvoorbeeld, onafhankelijkheid kan ten koste gaan van legitimiteit, omdat de onafhankelijke toezichthouder/regulator op afstand staat van democratisch gekozen vertegenwoordigers. Zulke ‘trade offs’ moeten worden meegenomen in besluiten over het juridische en institutionele raamwerk van een toezichthouder/regulator en mogelijkheden om te ‘counter-balancing’ van deze trade offs moeten worden doordacht met die introductie van toepasselijke ‘checks and balances’. Regulators op Curaçao – voor zover men daarvan op dit moment kan spreken - ontbreekt het in zekere zin aan één of meerdere van deze kwaliteiten. Deze tekortkomingen zijn het gevolgen van verscheidene redenen, waaronder beperkte (financiële) middelen, korte/geen geschiedenis met uitoefenen van reguleringsfuncties en herhaaldelijke politieke inmenging. In deze omstandigheden kan het uitbesteden van reguleringsfuncties een belangrijke rol spelen.
6.4
Doelstelling en mandaat van de regulator
Van cruciaal belang voor de effectiviteit van Curaçaose regulator vanuit consumentenperspectief is de doelstelling van de regulator en het juridische mandaat dat de regulator krijgt om die doelstelling te bereiken. Er moet voor gewaakt worden dat bij het instellen van een regulator met betrekking tot het juridische mandaat van de regulator niet dezelfde fout worden gemaakt als in Nederland (en veel andere landen), waarbij het mandaat wordt beperkt tot het uitvoeren van specifieke - eng gedefinieerde - taken. Het gevolg is dat de bedrijven waarop de regulering is gericht deze kunnen ontwijken, door kosten etc. over te hevelen naar onderdelen die buiten de specifieke taken vallen. Op die manier kan de regulering worden ontdoken. Een regulator die in zo’n geval wil optreden tegen de ontwijking(en) zal door de rechter op formele gronden worden teruggefloten; de regulator heeft immers geen mandaat op die gebieden in te grijpen. Deze fout heeft Nederlandse consumenten alleen al voor elektriciteit vele honderden miljoenen guldens gekost.6 Om de regulator in staat te stellen zijn beleid aan te passen aan veranderende omstandigheden is het veel beter om het juridisch mandaat niet als statische allocatie van taken te formuleren, maar als een set doelstellingen waartegen de regulator het uitoefenen van zijn bevoegdheden moet afwegen. 6
Het betreft het in de Nederlandse energiewereld beruchte verhaal omtrent de vaststelling van efficiëntie korting, de zogenaamde X-factor.
21
Voor het effectueren van een energiebeleid dat de belangen van consumenten centraal stelt, is het noodzakelijk dat expliciet opgenomen wordt in de wet als zijnde de hoofddoelstelling van de regulator is: het beschermen en bevorderen van de belangen van consumenten. Dit kan niet genoeg worden benadrukt. Aanbeveling 5 Zie er op toe dat de bescherming en promotie van de belangen van consumenten expliciet als hoofddoelstelling van de regulator in de wet worden opgenomen. Gelijkertijd moet vermeden worden dat de regulator in een dwangbuis zit door zwakke/beperkte bevoegdheden. Een regulator zonder mandaat is als een waakhond zonder tanden, een breed en helder juridische mandaat is dan ook van net zo groot belang als de definities van de doelstellingen. De angst zou kunnen ontstaan dat met flexibele bevoegdheden aan een regulator te geven (lees: een zelfstandig bestuursorgaan) een legitimiteitprobleem zou kunnen ontstaan, het risico dat de regulator zo maar zijn eigen weg zou gaan, zonder mogelijkheid om het (juridisch en politiek) te controleren. Zo’n risico zou inderdaad bestaan als de regulator ruime bevoegdheden zou krijgen zonder verdere richtlijnen. Juist de combinatie van een helder mandaat - gericht op beschermen en bevorderen van de belangen van consumenten en inclusief procedurele garanties en andere principes van goed bestuur – met ruime bevoegdheden biedt goede garanties tegen dit gevaar. Op dit punt zijn de praktijken van Angelsaksische landen met hun ‘checks and balances” verlichtend. 7 Nalaten de regulator te voorzien van ruime bevoegdheden leidt onherroepelijk tot continue juridische procedures over de vraag of de regulator wel bevoegd is om over X wat te zeggen, los van de vraag of het voorgestelde wenselijk/noodzakelijk is (in het belang van de afnemers). Aanbeveling 6 Verzeker dat de regulator wordt voorzien van een breed en helder juridisch mandaat en kan beschikken over ruime bevoegdheden om zijn doelstellingen te bereiken.
6.5
Waarom uitbesteden?
Publieke instellingen en private bedrijven worden continu geconfronteerd met de vraag of ze moeten “maken” of “kopen”, oftewel of ze het product of de dienst zelf intern moeten maken of dat ze deze uitbesteden. Verschillende factoren spelen een rol bij zulke beslissingen zoals de noodzaak om gebrek aan kennis te overbruggen of kosten te besparen. Het probleem van informatie afhankelijkheid van de energiebedrijven en tegenstrijdige belangen binnen de overheid kan met behulp van uitbesteding worden verholpen. De specifieke technische kennis zit – voor zover die op het eiland beschikbaar is – bij de energiebedrijven zelf. Om deze kennisachterstand en het onafhankelijkheidsprobleem te overbruggen bestaat geen andere optie dan de expertise van buitenaf in te huren. De relatief kleine omvang van Curaçao in verhouding tot de hoge vaste kosten van een volledig uitgeruste toezichthouder is een ander belangrijk argument in de overweging van kosten en baten van uitbesteden in verhouding tot provisie binnenshuis.
7
Zie bijvoorbeeld de rapporten van UK Better regulation task force, o.a. “Principles of Good Regulation”, 2000. Hierin worden veel handreikingen gedaan om publieke belangen evenwichtig te borgen.
22
Naast het beperken van de kosten van effectieve regulering kan uitbesteding regulators helpen hun performance te verbeteren in relatie tot drie andere hoofdkwaliteiten: competentie, onafhankelijkheid en legitimiteit. Competentie Uitbesteden kan bijdragen aan de competentie van regulering, door de instelling efficiënt te helpen omgaan met variabele werklasten. Uitbesteden biedt toegang tot gespecialiseerde skills en internationale ervaring op gespecialiseerde gebieden van reguleringspraktijken. Het kan eveneens bijdragen aan het opbouwen van interne capaciteiten door training. Onafhankelijkheid Uitbesteding kan bijdragen aan onafhankelijkheid van de regulator, doordat het de instelling in staat stelt om voordeel te verkrijgen van de reputatie van een externe persoon/partij. Legitimiteit Het uitbesteden van bepaalde reguleringsfuncties kan de legitimiteit van het reguleringsproces verhogen. Externe studies kunnen gepercipieerd worden als meer geloofwaardig en kunnen de transparantie van het hele proces vergroten. Beperken van de kosten Uitbesteding kan eveneens helpen de kosten te beperken (zonder kwaliteit te compromitteren), omdat gespecialiseerde kennis niet voltijd in dienst hoeft te worden genomen, voor werkzaamheden die een aantal weken per jaar in beslag nemen en de opbouw van relatief dure expertise door externe dienstverleners over veel grotere nationale en internationale markten gespreid kunnen worden. En tenslotte omdat het schaarse management tijd kan besparen, die besteed kan worden aan de hoofdfuncties in plaats van aan gespecialiseerde reguleringstaken.
6.6 Voorbeeld van institutioneel model met ingebouwde uitbesteding In bepaalde moeilijke institutionele omgevingen hebben beleidsmakers al besloten om mechanismen in de institutionele raamwerken in te bouwen, die uitbesteding voorschrijven. Aanzienlijke creativiteit is gegaan in het ontwerp van zulke arrangementen om specifieke tekortkomingen te adresseren, wat heeft geresulteerd in een grote verscheidenheid aan modellen. Het uitbesteden van reguleringsfuncties en taken is dus zeker niet iets nieuws. Op diverse plekken in de wereld wordt gewerkt met ingebouwde uitbesteding van reguleringstaken. Een cruciaal onderscheid wordt meestal gemaakt op basis van het feit of de aanbevelingen die worden gemaakt door een externe partij in karakter puur adviserend of bindend zijn. Adviserend wil zeggen dat een externe adviseur een aantal opties presenteert in een besluitvormingsproces aan een regulator. Bindend houdt in dat de aanbevelingen die worden gegeven door de externe partij direct moeten worden toegepast, zonder dat aan de regulator een keus wordt gegeven. Dit onderscheid is cruciaal, omdat alleen in de fase van het institutionele ontwerp voldoende bevoegdheden kunnen worden gegeven aan een externe partij om taken uit te voeren die binden zijn op het reguleringsproces. In het Caribische gebied is bij telecommunicatie al sprake van een regulator met ingebouwde uitbesteding. De Eastern Caribbean Telecommunications Authority (ECTEL) is de regionale
23
telecommunicatie regulator voor de Oost Caribische staten8 en functioneert als gemeenschappelijk reguleringsorgaan voor elk van de lidstaten. Als zodanig, onderschrijft ECTEL de mogelijkheid van het uitbesteden van bepaalde reguleringsfuncties aan regionale regulators. Omdat ECTEL klein in omvang is, besteed het veel uit, van tariefsherzieningen tot aan impact assessment studies, waardoor de vaste kosten zijn verlaagd voor de nationale regulators – die te klein zijn om zelf efficiënt zo’n snelveranderende sector te reguleren. 9 Aanbeveling 7 Verzoek de Gedeputeerde om het (doen) opstellen van een overzicht van ervaringen op gebied van uitbesteding van reguleringstaken in het Caribische gebied en eventueel de mogelijkheid te (doen) laten onderzoeken voor een regionaal initiatief op het gebied van energie(/water).
Deze aanbeveling is meer ter overweging. Het is belangrijk dat er snel een regulator komt op Curaçao. Aan het verzoek aan de Gedeputeerde kleeft het risico van uitstel. Men kan op later moment altijd nog aansluiten bij een regionaal initiatief. Onderhandelingen met andere landen kosten heel veel tijd en dat is iets dat Curaçao zich niet kan veroorloven. Het instellen van een onafhankelijke regulator op Curaçao waarbij slim gebruik gemaakt wordt van uitbesteding is een absolute randvoorwaarden voor de oplossing van de problemen die energieconsumenten op Curaçao ondervinden. Zonder dit tegenwicht aan de zijde van consumenten zijn zij hopeloos verloren en daalt men verder af in een bodemloze put.10
6.7
Klachtregeling
In dit advies zijn verscheiden onderdelen van een effectief reguleringraamwerk besproken. Als sluitstuk van een effectief reguleringsraamwerk voor consumenten moet worden voorzien in een laagdrempelige klachtenregeling op basis van evenwichtige tweezijdige algemene voorwaarden.11 Als een consument een klacht heeft, moet hij deze in eerste instantie voorleggen aan Aqualectra. Als men er samen echter niet uitkomt, moet een consument de klacht kunnen voorleggen aan een onafhankelijke geschillencommissie. Als voorbeeld voor een onafhankelijke geschillencommissie kan de Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken (SGC) dienen.12 Het reglement is als voorbeeld opgenomen in de bijlagen. Een procedure bij een Geschillencommissie moet eenvoudige, goedkope en snel zijn: 8
De lidstaten zijn de Commonwealth of Dominica, Grenada, St. Christopher en Nevis,St. Lucia en St. Vincent en de Grenadines. 9 De telecommunicatiemarkt valt buiten de scope van dit advies. Hiervoor gaan echter dezelfde argumenten op voor effectieve regulering als die in dit advies worden uiteengezet m.b.t. energie. Het zou niet misstaan om als FpK m.b.t. telecommunicatie voor te stellen om outsourcing van (delen van ) de regulering van telecommunicatie onder te brengen bij ECTEL, of de mogelijkheden hiertoe tenminste te laten onderzoeken door de Gedeputeerde. 10 De ‘bodem’ is het uiteindelijke totale faillissement van Curaçao. 11 Evenwichtig doelt op evenwicht in wederzijdse rechten en plichten tussen leverancier en consument. Tweezijdig slaat op de wijze van totstandkoming van de voorwaarden, niet eenzijdig opgelegd, maar overeengekomen met consumenten (-organisatie). 12 Zie voor uitgebreide informatie en voorbeeld reglement voor een Curaçaose geschillencommissie voor energie en water: www.geschillencommissie.nl
24
Eenvoudig: De gang van zaken bij een Geschillencommissie moet zo zijn dat een consument alles zelf kan doen. Hulp van een advocaat of een andere rechtshulpverlener is niet nodig. Goedkoop: Het klachtengeld moet laag zijn, bijvoorbeeld niet meer dan ANG 10. Andere kosten hoeft men niet te maken, met uitzondering van de kosten die direct verband houden met de procedure, zoals portokosten en reiskosten voor het bijwonen van de zitting. Het energiebedrijf moet de consument het klachtengeld (deels) vergoeden indien de consument (deels) in het gelijk wordt gesteld. Snel: De gemiddelde behandelingsduur bij de geschillencommissie mag niet meer bedragen dan 4 tot 5 maanden. Voor een eerlijke klachtenregeling is het noodzakelijk dat de voorwaarden op basis waarvan rechtgesproken wordt evenwichtig zijn; dit wil zeggen vrij van grijze en zwarte bedingen en een evenwicht tussen wederzijdse verplichtingen en rechten tussen aanbieder en consument. Op dit moment zijn de algemene voorwaarden van Aqualectra dit niet. Ook hier dient door de FpK een inspanning geleverd te worden om dit recht te trekken. Net als bij de regulator geldt ook hier dat het raadzaam is om de structuur niet alleen te gebruiken voor energie en water gerelateerde klachten, maar zoveel mogelijk schaalvoordeel te verkrijgen door de structuur te gebruiken om te voorzien in laagdrempelige klachtenvoorzieningen voor andere sectoren. Te denken valt aan andere netwerksectoren zoals telecommunicatie, maar bijvoorbeeld ook aan toerisme. Deze laatste richt zich dan wel voornamelijk op bezoekers van Curaçao, maar kan juist gezien het belang van de sector - en het feit dat iedere zich zelf respecterende toeristische bestemming van formaat tegenwoordig beschikt over laagdrempelige klachtencommissie – voor voldoende impuls zorgen en omvang om de kosten laag te houden. Aanbeveling 8 Eis dat voor consumenten wordt voorzien in een eerlijke en laagdrempelige klachtenregeling en draag actief bij aan de totstandkoming van evenwichtige algemene voorwaarden voor de distributie en levering van elektriciteit en water.
25
7
Nawoord
7.1
Civil Society Coalitie
Ten slotte nog een laatste aanbeveling over hoe de FpK de kans kan vergroten dat de instelling van een onafhankelijke regulator ook daadwerkelijk in de praktijk gebracht wordt. Vooraan in dit advies is een quote opgenomen uit The Prince (de Heerser), van de Florentijnse Staatsfilosoof Machiavelli. Vertaald in het Nederlands gaat de quote ongeveer zo: "Niets is lastiger om aan te pakken, hachelijker om er de leiding over te nemen, of minder zeker van succes, dan het invoeren van nieuw orde van dingen, omdat degene die nieuwigheden invoert, hen die het in de oude toestand goed ging tot vijanden en hen die het onder de nieuwe omstandigheden goed zou kunnen gaan, als lauwe verdedigers heeft." Het bovenstaande illustreert hoe moeilijk het is voor de Fundashon pa Konsumidó om een energiecampagne op te zetten. Het schrijven van dit advies is daar veruit het gemakkelijkste onderdeel van, immers “makkelijker gezegd dan gedaan”. Machiavellianisme is een term die sociale en persoonlijkheid psychologen gebruiken om een persoonlijkheidstendens te beschrijven gericht op het manipuleren en misleiden voor eigen gewin. Het verzoeken om invoering van een onafhankelijke regulator zal bij vele groepen niet welgevallen, vanzelfsprekend niet bij de bedrijven in de energiekolom zelf, maar ook niet bij delen van de overheid en de politiek. Tijdens mijn verblijf op Curaçao heb ik verschillende vertegenwoordigers van groepen afnemers mogen spreken, die de belangen van de Fundashon pa Konsumidó in sterke mate delen, zoals de zakelijke afnemers en vertegenwoordigers uit de milieubeweging. Ten slotte zou ik dan ook willen adviseren om als Fundashon actief het initiatief te nemen om een coalitie op te zetten van civil society organisaties. Deze coalitie heeft als tweeledige doelstelling: 1. het organiseren van politieke druk en momentum; 2. draagvlak en steun verwerven onder de bevolking voor het instellen van een onafhankelijke regulator, met als expliciete taak de belangen van consumenten/afnemers te beschermen en te bevorderen. Samen staat men veel sterker en zijn de kansen voor veranderingen in het belang van de afnemers van energie vele malen groter.
Aanbeveling 9 Neem als Fundashon pa Konsumidó het initiatief om een civil society coalitie te organiseren om politieke druk te organiseren en steun onder de bevolking te verwerven.
26
27
Bijlagen
Bijlage 1 Lijst van gesprekpartners Gesprekspartners van Michiel Karskens in verband met advies energiebeleid Fundashon pa Konsumidó.
1. Gedeputeerde van Overheid NV’s, de heer Farly Hernandez;
2. De heer Steven Martina president directeur van de Aqualectra;
3. De heren Ronald Maduro en Norman Perry, respectievelijk voorzitter en secretaris van COPDA;
4. De heren S. Theodora en E. Baart van de Dienst Economische Zaken;
5. De heer en mevrouw LLoyd Narain en Y. Raveneau van respectievelijk Amigu di Tera en Defensa Ambiental;
6. De heren Oswald van der Dijs en Carlos Monk van Lovers Incorp;
7. De heren Jorge Pontelira en Angelo Meyer van de vakbond PWFC van de raffinaderij Isla; 8. Mevrouw L.L. Willems-Martina en Mevrouw Anne-Mae Josephina van Fundashon pa Konsumidó.
28
Bijlage 2 Lijst van aanbevelingen Aanbeveling 1 Dring in je energiecampagne als FpK aan op de verwijdering van de Regulatory Account en het opzetten van een reguleringsraamwerk dat Aqualectra prikkelt/dwingt om zijn prestaties te verbeteren. Aanbeveling 2 Verzoek de Gedeputeerde om een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden voor en resultaten van flexibel inkopen Aqualectra – CurOil (en CurOil – PDVSA). Aanbeveling 3 Maak de instelling van een regulator met een sterk juridisch mandaat gericht op het beschermen en promoten van de belangen van afnemers tot centrale inzet van energie(campagne) activiteiten van de FpK. Aanbeveling 4 Ontwikkel een energiebeleidsplan - zoveel mogelijk in samenspraak met andere vertegenwoordigers van afnemers en ‘civil society’ organisaties - en maak instelling van onafhankelijke toezichthouder tot hoofdpunt van dit energiebeleidsplan. Aanbeveling 5 Zie er op toe dat de bescherming en promotie van de belangen van consumenten expliciet als hoofddoelstelling van de regulator in de wet worden opgenomen. Aanbeveling 6 Verzeker dat de regulator wordt voorzien van een breed en helder juridisch mandaat en kan beschikken over ruime bevoegdheden om zijn doelstellingen te bereiken. Aanbeveling 7 Verzoek de Gedeputeerde om het (doen) laten opstellen van een overzicht van ervaringen op gebied van uitbesteding van reguleringstaken in het Caribische gebied en eventueel de mogelijkheid te (doen) laten onderzoeken voor een regionaal initiatief op het gebied van energie(/water). Aanbeveling 8 Eis dat voor consumenten wordt voorzien in een eerlijke en laagdrempelige klachtenregeling en draag actief bij aan de totstandkoming van evenwichtige algemene voorwaarden voor de distributie en levering van elektriciteit en water. Aanbeveling 9 Neem als Fundashon pa Konsumidó het initiatief om een civil society coalitie te organiseren om politieke druk te organiseren en steun onder de bevolking te verwerven.
29
Bijlage 3 Geraadpleegde literatuur en documenten Aqualectra, Elandgebied Curaçao Afdeling Financiën en Dienst Economische Zaken, Rapport Werkgroep Stabilisering Energieprijzen, januari 2005. Adviescommissie energiebeleid, Notulen van de vergadering, 4 juli 2005. Curacao Oilproducts Distributors Association (COPDA), Letter to Commissioner of Finance of the Insular Territory of Curacao, June 27, 2005. Commissie CBU-II, Rapport Commissie Calamiteiten Bestrijdingsplan Utiliteitsbedrijven II, augustus 1995 Dienst Economische Zaken, Brief aan het Bestuurscollege inzake de beweringen van Lovers Industrial Corp. (stuknummer 200536096), 8 november 2005. ERM, Contracting out of Utility Regulatory Functions, Final Report, 2004. Integrated Utility Holding N.V., Utiliteitsplan 2020, Curaçao 2000. KEMA Inc., An Energy Policy Roadmap for Curaçao, Massachusetts, March 2004. Lovers Industrial Corp., De gemeenschap betaalt circa 216 miljoen gulden te veel aan elektra en water per jaar, 23 september 2005.. Lovers Industrial Corp., Brief aan het Bestuurscollege betreffende reactie op het DEZ rapport aangaande de hoge utiliteitstarieven, 13 december 2005. Nieuwenhuis, Hans “De Curaçaose energiesector en de lange weg naar duurzaamheid,” gepubliceerd in, Tussen zandstrand en asfalt meer: milieubeheer op Curaçao, A.P.J. Mol en B.J.M. van Vliet (red.), 1997. Nota betreffende oprichting van de ‘Regulatory Board’: raad voor prijstoezicht en mededinging, Curaçao, Nederlandse Antillen, 14 juni 2001. Taskforce groep van de Adviescommissie Energiebeleid, Einddocument Advies Commissie Energiebeleid, september 2005.
30
Bijlage 4 Reglement geschillencommissie Reglement Geschillencommissie Energie en Water
per 1 juli 2005 Begripsomschrijving Artikel 1. In dit reglement wordt verstaan onder: stichting : de Stichting Geschillencommissies voor consumentenzaken; commissie : de Geschillencommissie Energie en Water, ingesteld en in stand gehouden door de stichting; ondernemer : het lid van de Vereniging van Exploitanten van Waterleidingbedrijven in Nederland (VEWIN) of de Vereniging van Energiedistributiebedrijven (EnergieNed), dan wel de ondernemer die zich bij de stichting voor de behandeling van geschillen door de commissie heeft laten registreren; consument : de natuurlijke persoon die niet handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf; voorwaarden : de model algemene voorwaarden voor de levering van drinkwater van VEWIN respectievelijk voor de levering van gas, warmte of elektrische energie van EnergieNed.
Samenstelling en taak Artikel 2. 1.
2.
De commissie bestaat uit een door de stichting te bepalen aantal onafhankelijke leden: één of meer door de stichting aangezochte voorzitters en één of meer door de Consumentenbond alsmede door VEWIN en EnergieNed voorgedragen leden. Alle leden worden benoemd door het bestuur van de stichting. De voorzitter(s) dient(nen) de hoedanigheid van meester in de rechten te hebben. Het secretariaat van de commissie wordt verzorgd door de stichting. Aan de behandeling van voorgelegde geschillen nemen deel: een voorzitter, een lid voorgedragen door de Consumentenbond alsmede een lid voorgedragen door de VEWIN en EnergieNed.
Artikel 3. De commissie heeft tot taak geschillen tussen consument en ondernemer te beslechten, voor zover deze betrekking hebben op de totstandkoming of de uitvoering van overeenkomsten met betrekking tot de aansluiting en/of de levering van gas, drinkwater, warmte of elektrische energie en daarmee samenhangende leveringen en diensten. Zij doet dit door in een dergelijk geschil een bindend advies uit te brengen of door een schikking tussen partijen te bevorderen.
Bevoegdheid Artikel 4. De commissie is bevoegd een geschil te behandelen, indien en voor zover partijen zijn overeengekomen zich aan het bindend advies van de commissie te onderwerpen.
31
Ontvankelijkheid Artikel 5. 1.
2.
De commissie verklaart de consument in zijn klacht ambtshalve niet ontvankelijk: a. indien en voor zover het geschil betrekking heeft op dood, lichamelijk letsel of ziekte; b. indien het een geschil betreft over de niet-betaling van een factuur en daaraan geen inhoudelijke klacht ten grondslag ligt; c. indien het een geschil betreft waarover de consument of met inachtneming van artikel 6 lid 1 onder b de ondernemer reeds bij de rechter een procedure aanhangig heeft gemaakt of waarin de rechter reeds een uitspraak over de inhoud heeft gedaan. d. indien het financiële belang van het geschil het bedrag van € 5.000,-- te boven gaat, tenzij partijen anderszins overeenkomen. De commissie kan, indien het geschil ingevolge het bepaalde in het eerste lid buiten de ontvankelijkheid valt, het gedeelte van de klacht dat binnen de ontvankelijkheid valt toch in behandeling nemen, indien zij afsplitsing van dat gedeelte mogelijk acht en de consument met een dergelijke afsplitsing akkoord gaat. Indien het geschil aanhangig is gemaakt door de ondernemer is ook diens instemming vereist.
Artikel 6. 1.
2.
De commissie verklaart op verzoek van de ondernemer - gedaan bij eerste gelegenheid - de consument in zijn klacht niet ontvankelijk: a. indien hij zijn klacht niet eerst overeenkomstig de op de overeenkomst van toepassing zijnde voorwaarden bij de ondernemer heeft ingediend en vervolgens bij de commissie aanhangig heeft gemaakt; b. indien de ondernemer aan de consument een termijn van vijf weken heeft gegeven om het geschil bij de commissie aanhangig te maken en de consument van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt. De ondernemer dient daarbij aan te kondigen dat hij na het verstrijken van voornoemde termijn zich vrij zal achten het geschil aan de gewone rechter voor te leggen. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid, aanhef en onder a, kan de commissie besluiten het geschil toch in behandeling te nemen, indien de consument terzake van de niet naleving van de voorwaarden naar het oordeel van de commissie redelijkerwijs geen verwijt treft.
De behandeling van geschillen Artikel 7. 1. 2.
Partijen hebben het recht zich bij de behandeling van een geschil door derden te laten bijstaan of vertegenwoordigen. Het geschil dient aan de commissie te worden voorgelegd door middel van een door de commissie te verstrekken en door de consument in te vullen vragenformulier.
Artikel 8. 1. 2.
Degene die een geschil voorlegt, is een door de stichting vastgesteld bedrag aan klachtengeld verschuldigd. Het in lid 1 bedoelde bedrag wordt door de commissie niet terugbetaald.
Artikel 9. Indien de consument de betaling van de dienst en/of de zaak waarover het geschil gaat geheel of gedeeltelijk achterwege heeft gelaten, zal de commissie in de regel verlangen dat de consument een bedrag ten hoogste gelijk aan het nog openstaande factuurbedrag bij de commissie te deponeert. Depotstorting is niet vereist indien en voor zover partijen anderszins overeenkomen. Over dit bedrag wordt geen rente vergoed. Artikel 10. Indien de consument niet binnen één maand na een daartoe strekkend verzoek voldoet aan het bepaalde in de artikelen 7 lid 2, 8 en 9, wordt hij geacht het geschil te hebben ingetrokken. De commissie kan de termijn van één maand bekorten of verlengen. Artikel 11. 1.
De commissie kan besluiten de behandeling van een geschil niet voort te zetten, indien zij van oordeel is dat de zaak waarop het geschil betrekking heeft aan een onderzoek van een deskundige dient te worden onderworpen, en deze zaak zich niet in Nederland bevindt of de consument die de zaak onder zich heeft het onderzoek weigert of anderszins onderzoek naar de zaak naar het oordeel van de commissie niet mogelijk is.
32
2.
De commissie zal een geschil niet behandelen of de behandeling staken, indien aan de ondernemer surséance van betaling is verleend, deze in staat van faillissement is geraakt of zijn bedrijfsactiviteiten feitelijk heeft beëindigd, voordat de consument heeft voldaan aan het bepaalde in de artikelen 7 lid 2, 8 en 9.
Artikel 12. Wordt het geschil door de ondernemer aan de commissie voorgelegd, dan wordt het geschil slechts in behandeling genomen indien de consument daarmee instemt en voldoet aan het bepaalde in de artikelen 7 lid 2 en 9, waarna het geschil verder behandeld wordt overeenkomstig de in dit reglement vastgelegde procedure. Artikel 13. 1.
2.
De commissie stelt de ondernemer schriftelijk in kennis van het in behandeling nemen van het geschil en stelt hem gedurende één maand in de gelegenheid zijn standpunt over het geschil schriftelijk aan de commissie kenbaar te maken. De commissie kan de termijn van één maand bekorten of verlengen. Het in het eerste lid bedoelde standpunt wordt door de commissie in afschrift aan de consument toegezonden.
Artikel 14. 1.
2.
Indien de commissie dit nodig acht of indien één partij of beide partijen hiertoe de wens te kennen geeft of geven, worden beide partijen opgeroepen teneinde mondeling te worden gehoord. De commissie stelt plaats, dag en uur vast en stelt partijen daarvan op de hoogte. De commissie kan partijen op hun verzoek toestaan getuigen of deskundigen mee te nemen en door haar te doen horen. De namen en adressen dienen uiterlijk één week voor de zitting van de commissie aan haar te zijn opgegeven.
Artikel 15. De commissie kan, indien zij dat noodzakelijk acht, zelf inlichtingen inwinnen, onder meer door het horen van getuigen of deskundigen, door het instellen van een onderzoek of door het doen instellen van een onderzoek door één of meer door haar aan te wijzen deskundige(n). De commissie geeft daarvan kennis aan partijen. Partijen kunnen bij het horen van getuigen of deskundigen desgewenst aanwezig zijn. De commissie verstrekt een afschrift van het deskundigenrapport aan partijen, die daarop binnen twee weken schriftelijk bij de commissie kunnen reageren. De commissie kan de termijn van twee weken bekorten of verlengen.
Uitspraak Artikel 16. 1.
2.
De commissie beslist naar redelijkheid en billijkheid, met inachtneming van de tussen partijen gesloten overeenkomst en de daarvan deel uitmakende voorwaarden. Voor zover condities van toepassing zijn die niet stroken met de in artikel 1 omschreven voorwaarden, past de commissie deze laatstbedoelde voorwaarden toe. De commissie beslist met meerderheid van stemmen. Het bindend advies wordt door de voorzitter ondertekend en schriftelijk aan partijen medegedeeld. Het bindend advies bevat, naast de beslissing, in elk geval: a. de namen van de leden van de commissie; b. de namen en woon-, c.q. vestigingsplaatsen van partijen; c. de dagtekening van het bindend advies; d. de motivering van de gegeven beslissing.
Artikel 17. 1. 2.
De commissie beslist over haar bevoegdheid, de ontvankelijkheid van partijen en het geheel of gedeeltelijk (on)gegrond zijn van de klacht. De commissie kan voorts de volgende beslissingen nemen: • een door één van partijen te betalen (schade)vergoeding vaststellen; • een betalingsverplichting vaststellen; • aan de ondernemer en/of aan de consument nakoming opleggen van de overeenkomst; • de overeenkomst ontbinden of de partijontbinding bevestigen; • de ondernemer opdragen de geleverde zaak te vervangen door een soortgelijke zaak; • aan de ondernemer herstelwerkzaamheden opdragen; • de consument de bevoegdheid geven voor rekening van de ondernemer herstelwerkzaamheden door een derde te laten uitvoeren; alsmede iedere andere beslissing, die zij redelijk en billijk acht ter beëindiging van het geschil.
33
3.
De commissie kan de oplossing, die door de ondernemer aan de consument werd voorgesteld voordat deze het geschil bij de commissie aanhangig maakte, maar die door de consument niet werd geaccepteerd, bindend opleggen onder ongegrondverklaring van de klacht.
Artikel 18. Indien tijdens de behandeling van een geschil blijkt dat het geschil niet jegens de juiste partij aanhangig is gemaakt, verklaart de commissie de klacht ongegrond en wordt tevens een termijn bepaald, waarbinnen het geschil door de betrokkene opnieuw aanhangig kan worden gemaakt, zonder dat deze opnieuw klachtengeld verschuldigd is. Artikel 19. Indien de partijen bij de mondelinge behandeling tot een schikking komen, kan de commissie de inhoud daarvan in de vorm van een bindend advies vastleggen. Artikel 20. 1. 2. 3.
In het bindend advies bepaalt de commissie mede de bestemming van een ingevolge artikel 9 bij haar in depot gestort bedrag. Bij geschillen over verrekening van het depotbedrag overeenkomstig het bindend advies, beslist de commissie op verzoek van de meest gerede partij. Indien de commissie zich niet bevoegd verklaart of degene die het geschil aanhangig maakt niet ontvankelijk verklaart, wordt het in depot gestorte bedrag aan de consument terugbetaald.
Artikel 21. 1.
2.
3.
4.
5.
Indien het geschil aanhangig is gemaakt door een consument en de klacht van de consument door de commissie geheel of gedeeltelijk gegrond wordt bevonden, wordt in het bindend advies tevens bepaald, dat de ondernemer, indien hij lid is van VEWIN of EnergieNed, aan de consument het door deze ingevolge artikel 8 betaalde klachtengeld geheel of gedeeltelijk moet vergoeden. Bovendien wordt bepaald dat de ondernemer als bijdrage in de kosten van de behandeling van het geschil een door de stichting vastgesteld bedrag aan de commissie betaalt. Bepalend voor de hoogte daarvan is het bedrag dat door de Stichting is vastgesteld voor het jaar waarin de commissie de klacht geheel of gedeeltelijk gegrond verklaart. Het bepaalde in het eerste lid is eveneens van toepassing, indien het geschil aanhangig is gemaakt door een consument en de klacht van de consument door de commissie weliswaar ongegrond wordt bevonden, maar de commissie van oordeel is dat het geschil desalniettemin op goede gronden aan haar is voorgelegd. Indien het geschil aanhangig is gemaakt door de ondernemer en de klacht van de consument door de commissie ongegrond wordt bevonden, wordt in het bindend advies tevens bepaald, dat de consument aan de ondernemer het door deze betaalde klachtengeld geheel of gedeeltelijk moet vergoeden. Het bepaalde in de tweede en derde zin van lid 1 is van overeenkomstige toepassing, indien de ondernemer, lid van VEWIN of EnergieNed, het geschil aanhangig heeft gemaakt en de commissie de klacht van de consument geheel of gedeeltelijk gegrond heeft bevonden. Bij een tussen partijen getroffen schikking na verzending van de oproep om mondeling te worden gehoord, is de ondernemer aan de commissie de behandelingskosten verschuldigd. Het door de ene partij betaalde klachtengeld behoeft door de andere partij aan deze niet te worden vergoed.
Artikel 22. Behoudens het bepaalde in artikel 21 komen de door partijen ter zake van de behandeling van het geschil gemaakte kosten voor hun eigen rekening, tenzij de commissie in bijzondere gevallen anders bepaalt. In een zodanig geval komen voor vergoeding door de geheel of gedeeltelijk in het ongelijk gestelde partij slechts in aanmerking de door de wederpartij in redelijkheid gemaakte kosten en wel tot een maximum van vijfmaal het bedrag dat ingevolge artikel 8 aan de commissie verschuldigd is. Artikel 23. 1.
2. 3. 4.
De voorzitter van de commissie kan uit eigen beweging of op een binnen twee weken na de verzenddatum van het bindend advies door een partij schriftelijk gedaan verzoek een kennelijke reken- of schrijffout in het bindend advies herstellen, dan wel - indien de gegevens genoemd in artikel 16 lid 2 onder a tot en met c onjuist zijn vermeld - tot verbetering van die gegevens overgaan. Een verzoek als bedoeld in het eerste lid wordt in afschrift aan de wederpartij gezonden en schort de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van het bindend advies op, totdat op het verzoek is beslist. De wederpartij wordt twee weken in de gelegenheid gesteld op het verzoek als bedoeld in het eerste lid te reageren. Herstel of verbetering geschiedt middels schriftelijke mededeling aan partijen.
34
Geheimhouding, wraking en verschoning Artikel 24. De leden van de commissie zijn tot geheimhouding verplicht ten aanzien van alle de partijen betreffende gegevens die hen bij de behandeling van het geschil ter kennis zijn gekomen. Artikel 25. 1.
2. 3.
4. 5.
Een lid van de commissie kan door één of door beide partijen in het geschil worden gewraakt op grond van feiten of omstandigheden die het vormen van een onpartijdig oordeel over het geschil zouden kunnen bemoeilijken. Wraking kan worden gedaan uiterlijk binnen een week na de zitting waarop het geschil is behandeld. De overige leden van de commissie beslissen of de wraking terecht is gedaan. Bij staking van stemmen wordt dit geacht het geval te zijn. Op grond van feiten of omstandigheden als bedoeld in het eerste lid kan een lid van de commissie zich ter zake van de behandeling van een geschil verschonen. Hij is verplicht dit te doen, indien de beide overige leden van de commissie, die aan de behandeling van het geschil zullen deelnemen, van oordeel zijn dat de bedoelde feiten of omstandigheden zich te zijnen aanzien voordoen. In geval van terechte wraking of verschoning wordt het betrokken lid vervangen door een ander lid van de commissie. De beslissing als bedoeld in het tweede lid wordt aan partijen medegedeeld.
Verkorte Procedure Artikel 26. 1.
2.
Wanneer de ondernemer het door de consument binnen de (uiterste) betalingstermijn gedane verzoek om een betalingsregeling te treffen over een niet betwiste geldvordering afwijst en daarbij aankondigt tot afsluiting over te gaan, kan de consument aan de commissie verzoeken het geschil in verkorte procedure te behandelen. De commissie is samengesteld overeenkomstig artikel 2 lid 2.
Artikel 27. Op de behandeling van het geschil in de verkorte procedure zijn behalve de specifieke bepalingen met betrekking tot de verkorte procedure de overige bepalingen van het reglement van de Geschillencommissie Energie en Water voor zover mogelijk van overeenkomstige toepassing, met uitzondering van de artikelen 6, 9, 10, 13, 14 lid 2, laatste volzin en 20. Artikel 28. 1.
2.
Het geschil wordt door de commissie slechts in behandeling genomen indien de consument a. het verzoek, als bedoeld in artikel 26 lid 1, binnen de (uiterste) betalingstermijn heeft en vervolgens b. binnen een week na de ontvangst van de schriftelijke afwijzing door de ondernemer met betrekking tot een betalingsregeling met daarin de aankondiging dat tot afsluiting wordt overgegaan, het geschil aan de commissie heeft voorgelegd. Niettemin kan de commissie, wanneer de consument de termijn in het vorige lid sub b heeft overschreden, besluiten het geschil toch in behandeling te nemen indien de ondernemer heeft nagelaten in de schriftelijke afwijzing de consument erop te wijzen dat hij binnen een week het geschil aan de commissie kan voorleggen of indien de consument anderszins ter zake van deze termijnoverschrijding naar het oordeel van de commissie redelijkerwijs geen verwijt treft.
Artikel 29. 1. 2. 3. 4.
5. 6. 7.
1. Het geschil dient door de consument schriftelijk bij de commissie aanhangig te worden gemaakt. De consument ontvangt per omgaande een bevestiging van het aanhangig maken van het geschil alsmede een vragenformulier. De commissie stelt de ondernemer tegelijkertijd schriftelijk in kennis van het in behandeling nemen van het geschil. Het vragenformulier dient door de consument na ontvangst binnen een week ingevuld en ondertekend aan de commissie te worden geretourneerd op straffe van verval van de verkorte procedure. Tegelijkertijd met de oproep voor de mondelinge behandeling van het geschil ontvangt de ondernemer ter kennisname een afschrift van het vragenformulier alsmede van alle andere van de consument ontvangen stukken met betrekking tot het geschil. De uitspraak van de commissie in de verkorte procedure geldt als een bindend advies. De uitspraak wordt schriftelijk en gemotiveerd zo spoedig mogelijk aan partijen meegedeeld. Partijen hebben het recht zich bij de behandeling van een geschil door derden te laten bijstaan of vertegenwoordigen. De commissie kan partijen op hun verzoek toestaan getuigen of deskundigen mee te nemen en te doen horen.
35
Slotbepalingen Artikel 30. Vernietiging van het bindend advies van de commissie kan uitsluitend plaatsvinden door het ter toetsing voor te leggen aan de gewone rechter binnen twee maanden na de verzending van de uitspraak aan partijen. De rechter zal het bindend advies vernietigen, indien de uitspraak in verband met de inhoud of wijze van totstandkoming in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. Door niet binnen voornoemde termijn de uitspraak aan de gewone rechter ter toetsing voor te leggen, wordt de uitspraak onaantastbaar. Artikel 31. In alle gevallen waarin dit reglement niet voorziet, beslist de commissie, met inachtneming van eisen van redelijkheid en billijkheid.
36
