Samen weten we alles

Samen weten we alles Een zoektocht naar de oorsprong van horizontaal toezicht: hoe de Belastingdienst de relatie tussen burger en overheid opnieuw uitvond

Rijksuniversiteit Groningen Maatschappelijke Master Geschiedenis Masterscriptie

Begeleider: dr. R.G.P. Peters Tweede lezer: prof. dr. D.J. Wolffram Definitieve versie 22 maart 2012

Joris Engbers Studentnummer 1545434 Baanstraat 41 9717 GT Groningen 06 25338580 [email protected]

Jeenke van Linge Studentnummer 1536001 Peizerweg 68-22 9726 JM Groningen 06 18486031 [email protected]

Voorwoord Toen wij aan onze Master Geschiedenis begonnen, hadden wij nooit kunnen bevroeden dat wij twee jaar later het onderzoek dat voor u ligt zouden presenteren. Een onderzoek naar de Belastingdienst lag toen op zijn zachtst gezegd niet voor de hand. Toch ligt er nu een scriptie waar wij erg trots op zijn. Wij hebben er met veel plezier aan gewerkt en hopen dat hij met net zoveel plezier gelezen zal worden. Dat het er toch van gekomen is, is mede te danken aan een aantal mensen die wij hier graag zouden bedanken. Allereerst willen wij onze dank uit spreken aan de Belastingdienst en al zijn medewerkers. Overal waar wij kwamen zijn wij hartelijk ontvangen en konden wij met al onze vragen terecht. Zelfs uiterst naïeve vragen, zoals daar zijn: ‘Sorry, wat is eigenlijk een BTW-caroussel?’ en ‘Maar winst is toch gewoon winst?’, konden op een serieus antwoord rekenen. Wij durven wel te zeggen dat wij daardoor inmiddels behoren tot ‘s lands meest fiscaal onderlegde historici. Ook daarvoor danken wij de Belastingdienst. Onze dank gaat ook uit naar de VHMF die dit hele onderzoek mogelijk heeft gemaakt. In het bijzonder Paul Gunnewijk en Wilma Kamminga hebben ons enthousiast gemaakt over de wondere wereld van de belastingheffing. Een wereld waar wij voorheen geen weet van hadden. Ook willen wij graag onze begeleiders bedanken. In de gesprekken met Rik Peters zijn wij keer op keer uitgedaagd verder te kijken en dieper te graven. Samen met Jaap den Hollander heeft hij ons in de meest letterlijke zin geleerd de wereld op een andere manier te bekijken. Namelijk door de indrukwekkende bril van Niklas Luhmann, die in zijn werk bewezen heeft dat je van wetenschap ook heel vrolijk kunt worden. Ten slotte was deze scriptie nooit geworden wat hij is zonder de steun van onze familie en vrienden: Aline, Arjen, Ben, Djurre, Femke, Fenna, Gerdin, Jacob, Julian, Jurjen, Laurens, Laurien, Lieuwke, Lyske, Marijke, Peter, Rolf, Rose, Rosien, Wander, Willem, Willy. Uiteraard neemt al deze steun niet weg dat elke fout in deze scriptie voor onze rekening komt.

Joris en Jeenke 2

Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................................. 2 Inleiding ................................................................................................................................................................... 5 Het debat over de relatie tussen de burger en de overheid ............................................................. 6 Het ‘kloofdenken’ ........................................................................................................................................... 8 De ‘seculiere roeping’ van de professional ......................................................................................... 13 De ‘paarse krokodil’ ................................................................................................................................... 17 Verantwoording ............................................................................................................................................. 19 Theoretisch kader ......................................................................................................................................... 22 Onderzoeksmethode .................................................................................................................................... 26 Opbouw ............................................................................................................................................................. 28 1. De implementatie van horizontaal toezicht (2011-2005) ....................................................... 30 1.1 Wat is horizontaal toezicht? ............................................................................................................... 31 1.2 De implementatie van het HT door de ogen van de werknemers ....................................... 34 1.3 Hoe kom ik in het horizontaal toezicht? ........................................................................................ 39 1.4 Horizontaal toezicht van buitenaf bekeken ................................................................................. 46 2. Vormgeving van het idee HT (2005-2002) ..................................................................................... 52 2.1 De brief van de staatssecretaris........................................................................................................ 53 2.2 Het parlementaire debat over HT .................................................................................................... 58 2.3 De Regeerakkoorden............................................................................................................................. 64 2.4 Internationale ontwikkelingen ......................................................................................................... 67 2.5 De top van de piramide: het Management van de Belastingdienst ..................................... 75 3. Inspiratiebronnen van het HT (2002-1980) .................................................................................. 80 3.1 ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’ ................................................................................. 81 3.2 De strijd voor Compliance................................................................................................................... 88 3.3 Klantgerichtheid: de ‘klant’ als voorloper van de ‘partner’ ................................................. 107 3

4. Het HT als nieuwe filosofie voor de relatie burger - overheid ............................................ 115 4.1 Wat is dan die filosofie? ..................................................................................................................... 117 4.2 De burger als partner?........................................................................................................................ 120 Gelijkwaardigheid .................................................................................................................................... 121 Vertrouwen................................................................................................................................................. 126 Transparantie............................................................................................................................................ 130 4.3 Kanttekeningen bij de nieuwe HT-filosofie ................................................................................ 133 Conclusie ............................................................................................................................................................ 137 Geraadpleegd materiaal .............................................................................................................................. 143 Bronnen Belastingdienst .......................................................................................................................... 143 Verslagen..................................................................................................................................................... 143 Veranderplannen en evaluatierapporten ........................................................................................ 143 Versies Leidraad ....................................................................................................................................... 144 Informatiemateriaal HT ........................................................................................................................ 144 Overig ........................................................................................................................................................... 144 Tweede Kamerstukken.............................................................................................................................. 145 Eerste Kamerstukken ................................................................................................................................. 146 Regeerakkoorden ........................................................................................................................................ 147 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling ............................................. 147 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid....................................................................... 148 Overige bronnen .......................................................................................................................................... 148 Interviews ....................................................................................................................................................... 148 Lezingen .......................................................................................................................................................... 149 Literatuur........................................................................................................................................................ 150 Krantenartikelen .......................................................................................................................................... 153 Internetpagina’s ........................................................................................................................................... 154 Bijlage I - Brief staatssecretaris van Financiën over HT (2005) .............................................. 155 4

Inleiding De afgelopen jaren heeft zich een stille revolutie voltrokken binnen de belastingheffing. Met de komst van het horizontaal toezicht (HT) heeft de fiscus zijn handhavingsstrategie aangepast aan de eisen van de moderne tijd en daarbij op het eerste gezicht de relatie tussen overheid en burger ingrijpend veranderd. Zelfs de Belastingdienst lijkt nauwelijks te beseffen hoe verreikend deze verandering is, laat staan dat veel mensen van buiten de dienst zich hiervan bewust zijn. Het revolutionaire aan het horizontaal toezicht is dat het een relatie op basis van vertrouwen als uitgangspunt heeft voor de manier waarop overheid en burger zich tot elkaar zouden moeten verhouden. Kort gezegd komt het HT er op neer dat de Belastingdienst er van uitgaat dat het grootste gedeelte van de belastingplichtigen bereid is volledig aan zijn belastingverplichtingen te voldoen. De fiscus heeft besloten voor deze groep het grootste gedeelte van haar handhavingspalet niet langer zonder meer aan te wenden. Dat wil zeggen dat er een samenwerking tot stand komt op basis van het motto: ‘wie goed doet, goed ontmoet’. Hoe groot deze mentaliteitsverandering is, bleek ondermeer tijdens de gesprekken die wij voerden met medewerkers van de dienst. De ‘ijzervreters’ die vroeger nog elke verkeerd geplaatste komma afstraften met een boete, leggen tegenwoordig vooral de nadruk op de dingen die wél goed gaan. Sinds de invoering van het horizontaal toezicht onderhoudt de Belastingdienst een relatie met de belastingplichtige op basis van de drie kernbegrippen: wederzijds vertrouwen, transparantie en begrip.1 In de praktijk betekent dit dat de belastingplichtige vooraf inzicht verschaft in zijn fiscale positie en dat de Belastingdienst in ruil daarvoor tijdig duidelijkheid geeft over de fiscale gevolgen. Het grote voordeel voor de belastingplichtige is dat hij niet meer geconfronteerd wordt met vragen over het verleden. Daardoor heeft hij duidelijkheid over de toekomst voor zichzelf of zijn aandeelhouders. Het grootste voordeel voor de Belastingdienst is dat hij geen werk meer hoeft te doen dat ook door de belastingplichtigen en zijn accountants en belastingadviseurs (intermediairs) is

1

Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling (november 2010) 7. 5

gedaan. Doordat de dienst vooraf inzicht krijgt in de manier waarop de aangifte tot stand komt, hoeft hij geen controlecapaciteit in te zetten om hier nog naar te kijken. Op het eerste gezicht is er sprake van een eerlijke uitruil, beide partijen winnen bij de nieuwe manier van werken. Opmerkelijk is dat de Belastingdienst uit gaat van een samenwerking tussen twee ‘gelijkwaardige’ partijen.2 Een bijzondere aanname als je bedenkt dat belastingheffing berust op het principe dat de overheid na democratisch overleg mag beschikken over het bezit van haar onderdanen en de Belastingdienst daarmee bij uitstek het symbool is van de macht van de staat. Het idee dat burger en overheid als gelijkwaardig partner op zouden moeten trekken is vrijwel exclusief voor de Belastingdienst. Het idee is zo vernieuwend dat het eigenlijk niet opduikt in het maatschappelijke debat over de relatie tussen burger en overheid. Wij zien het HT als een nieuwe oplossing voor deze als problematisch ervaren relatie en zullen het daarom allereerst verbinden aan dit debat.

Het debat over de relatie tussen de burger en de overheid Sinds enige jaren woedt in kranten en opinietijdschriften een bij tijd en wijle hevige discussie over hoe de relatie tussen burger en overheid het beste vormgegeven kan worden. Hoewel het nooit de insteek is geweest van de Belastingdienst, heeft hij met het HT onbewust een originele oplossing aangedragen om deze als problematisch ervaren relatie vorm te geven. Hij doet dit door de belastingplichtige als ‘partner’ aan te duiden en met hem samen te werken. Stap voor stap zullen we hier het debat over de relatie tussen overheid en burger de revue laten passeren. De Belastingdienst heeft zichzelf niet zozeer specifiek met deze discussie bezig gehouden. Slechts een enkele keer kwamen wij het in expliciete termen tegen: ‘In een organisatie met 30.000 medewerkers, met vrijwel iedere Nederlander

als

‘klant’

en

operend

in

het

publieke

domein,

kan

deze

horizontaliseringstendens [van de samenleving] niet genegeerd worden. Het risico dat de organisatie steeds verder af komt te staan van de samenleving is dan aanwezig.’3 In deze

2

3

Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling (november 2010). Belastingdienst, De reorganisatie Belastingdienst 2003 (Den Haag 2003) 6. 6

scriptie zullen we vervolgens het HT binnen de context van dit debat analyseren, waardoor het revolutionaire karakter ervan beter tot zijn recht komt. Een quickscan van de discussie over burger en overheid roept eigenlijk meer vragen op dan het antwoorden oplevert. Nadere inspectie doet ons realiseren dat de discussie opgedeeld kan worden in een aantal thema’s, lopend van heel praktische oplossingen naar meer theoretische beschouwingen over de fundamenten van onze rechtstaat. Om het geheel enigszins hanteerbaar te maken, delen we de discussie op in een drietal niveaus. Aan de oppervlakte wordt vooral gesproken over een kloof tussen de burger en de overheid (niveau 1). We zullen eerst deze kloofmetafoor binnen het debat onder de loep nemen en proberen daarna de begrippen overheid en burger verder te verduidelijken. Vervolgens stappen we over naar het tweede niveau van de discussie. Die speelt zich af op het niveau waar de relatie tussen burger overheid en burger het meest concreet wordt vormgegeven, namelijk, bij de ambtenaar. Het betreft hier het probleem van de dienstverlenende ambtenaar of ‘de professional’ (niveau 2). Die zou, beknot door de regelzucht van de overheid, te weinig op zijn eigen kompas mogen varen. Dit thema wordt door velen gezien als een belangrijk issue binnen het debat. Ook hier is de veronderstelde kloof een uitgangspunt: de mondige burger en de ambtenaar zouden elkaar niet meer begrijpen. Daarmee komen we aan bij het volgende thema van de discussie, namelijk de ‘paarse krokodil’ die de oorzaak van dit onbegrip zou vormen. De doorgeschoten bureaucratisering wordt binnen de discussie veelal benoemd als de aanleiding voor de problematische relatie tussen overheid en burger (niveau 3). Opvallend is dat de discussie na niveau 3 lijkt vast te lopen en de spoeling van participanten dunner wordt. Hier maken wij een vertaling van de overheid naar de Belastingdienst. Wat bij de overheid in brede zin als ‘bureaucratisering’ wordt aangeduid, stemt in de context van deze discussie overeen met het probleem dat de Belastingdienst als ‘juridisering’ identificeert. Voor zover zij niet een op een te vertalen zijn, volgen beide begrippen wel uit hetzelfde dilemma. Hoe strikter een overheid de rechtsstaat en het daarmee gepaard gaande gelijkheidsbeginsel handhaaft, hoe meer regels zij moet instellen om de gelijkheid te waarborgen. Daarover meer in het onderdeel ‘De paarse krokodil’.

7

Het ‘kloofdenken’ Aan de oppervlakte van de discussie over de relatie tussen burger en overheid wordt vooral gesproken over een kloof die tussen beiden zou bestaan.. Het ene moment is de ‘Kloof burger – overheid kleiner dan ooit’4, het volgende moment is de ‘Kloof tussen burger en overheid te groot’5, vervolgens wordt de ‘Kloof tussen burgers en politici overdreven’.6 Opinietijdschriften doen er goede zaken mee Het zou interessant zijn om het groter en kleiner worden van de kloof in beeld te brengen middels een schommelende grafiek, maar dat is eigenlijk overbodig want ‘De kloof tussen overheid en burger wordt bijna continu gepeild.’7 De benadering van de kloof is multidisciplinair, kent vele facetten en is daarmee, zo lijkt het wel, een geschikt analyse-instrument voor bijna ieder maatschappelijk probleem Hoe komt het dat problemen binnen de relatie tussen burger en overheid veelal als ‘kloof’ worden getypeerd en is dit eigenlijk wel terecht? Het zou te makkelijk zijn om het (recente) populisme hier als enige boosdoener aan te wijzen. Het denken in termen van een kloof tussen burger en overheid is met de opkomst van het populisme versterkt, maar bestaat al sinds de jaren ‘90.8 De kloof is niet alleen een opmerkelijk onderscheid, maar ook een bijzondere metafoor. Het lijkt een soort mythisch voorland te impliceren waar nog geen sprake was van een kloof. De vraag is echter of dit mythische voorland wel bestaat. Omdat er in alle relaties sprake is van een zekere afstand lijkt de kloof nogal een zinloos onderscheid. Volgens de hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis Frank Ankersmit zijn metaforen niet waar of onwaar, maar gaat het om de vraag of ze ons op het spoor brengen van iets nieuws en verhelderends. Volgens hem heeft de metafoor als relevante 4

5 6

7

8

J.P. Balkenende, ‘Kloof burger-overheid kleiner dan ooit’, 15 februari 2006, geraadpleegd op http://m.europa-nu.nl/9353000/1/j9vviaekvp0oeyh/vh87k0y73fzt?ctx=vhnnmt7jydzf, (26 juni 2011). Trouw, ‘Kloof tussen burger en overheid te groot’ (16 februari 2006). Kennislink.nl, ‘Kloof tussen burgers en politici overdreven’, 3 juli 2006 geraadpleegd op http://www.kennislink.nl/publicaties/kloof-tussen-burgers-en-politici-overdreven (26 juni 2011). De Volkskrant, ‘De kloof tussen overheid en burger wordt bijna continue gepeild’ (8 augustus 2003). Herman van Gunsteren, Rudy Andeweg, Het grote ongenoegen: over de kloof tussen burgers en politiek (Haarlem 1994). 8

eigenschap dat het een soort semantische zeef is die sommige betekenissen op de voorgrond zet terwijl het andere naar de achtergrond drukt.9 In het geval van de discussie over de burger en de overheid benadrukt de metafoor ‘kloof’ de afstand tussen overheid en burger, waardoor er minder wordt gesproken over de manier waarop de relatie het beste vormgegeven kan worden. In zekere zin is dit een logisch gevolg van het feit dat de invulling van deze relatie verschilt per politieke stroming. Daarnaast zijn de concepten die in de huidige discussie gehanteerd worden veelal ontstaan onder andere maatschappelijke en sociale verhoudingen en corresponderen ze slechts gedeeltelijk met de werkelijke verhoudingen binnen de hedendaagse samenleving.10 De samenleving is in toenemende mate complex geworden. Of zoals de systeemdenker Niklas Luhmann het benadert; zij bestaat uit steeds meer zichzelf reproducerende sociale systemen.11 Het geheel is hierdoor steeds onoverzichtelijk geworden, waardoor we er slecht grip op kunnen krijgen. De kloof is vooral een metafoor voor de grote afstand die de burger en het bestuur onderling ervaren. Het is verworden tot een containerbegrip waarin alle problemen ondergebracht kunnen worden die we door de complexe werkelijkheid maar moeilijk kunnen overzien. De kloof staat bijvoorbeeld voor de onvrede over de doorgeschoten bureaucratie met haar langdurende procedures die de burger tot waarzin drijven. Daar komt nog eens bij dat het bestuur bevolkt zou worden door min of meer autistisch opererende ambtenaren en politici, die zouden leven in een schijnwerkelijkheid die geen rekening houdt met de reële vragen van burgers. Af en toe wordt ook wel met de vinger naar de burger gewezen, hij is te mondig, luistert slecht en is bovendien slecht van vertrouwen. De kloof staat kortom voor de veelheid aan frustraties die zich kunnen voordoen als de burger en de overheid een relatie met elkaar aangaan. Door het gebruik van de kloofmetafoor blijft het vaak bij dergelijke, relatief makkelijke beschuldigingen waardoor de achterliggende problemen buiten schot blijven. Je moet je afvragen of de

9

10

11

Frank Ankersmit, ‘De plaag van de transactiestaat’ in: Frank Ankersmit, Leo Klinkers ed., De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen (Amsterdam 2008) 25. Dit probleem wordt al in 1992 beschreven in het rapport van de WRR. WRR, Eigentijds burgerschap, IV. David Seidl en Kai Helge Becker, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems. Niklas Luhmann’s Contribution to Organization Studies’, Organization 1 (2006) 11. 9

goedbedoelde oplossingen en adviezen die uit de kloofanalyse voortkomen geen onbedoelde gevolgen teweegbrengen. Gezien het feit dat de achterliggende problemen vaak onbenoemd blijven ligt dit gevaar wel op de loer. Komt er dan niets substantieels voort uit het kloofdenken? Dat is wellicht wat kort door de bocht, een groot aantal verklaringen en oplossingen van adviesraden, ambtenaren en wetenschappers heeft de afgelopen jaren de revue gepasseerd. Verklaringen voor het ontstaan van de kloof die ons verder inzicht zouden kunnen verschaffen, worden vaak geschetst aan de hand van grote ontwikkelingen zoals, het wegvallen van de zekerheid van de verzorgingsstaat, de internationalisering of de financiële crisis. De cultureelsocioloog D. Houtman verklaart het als volgt: ‘Het is een van de nieuwe culturele verhalen waarmee het sociale leven van nieuwe zin en betekenis wordt voorzien op de ruïnes van de levensbeschouwingen en ideologieën van weleer.’12 Er is nog iets bijzonders aan de hand met de discussie over ‘de kloof’. Het ene moment wordt gesproken over een kloof tussen ‘overheid en burger’, terwijl er het volgende moment weer sprake is van een kloof tussen ‘burger en politiek’. Enerzijds wordt er in de kloofdiscussie vooral een politiek probleem benoemd, zoals het percentage stemmers dat afneemt, evenals het aantal leden van politieke partijen. Anderzijds ziet men vooral problemen in de uitvoering en wordt er geroepen dat er een nieuwe houding van zowel ambtenaar als burger is vereist.13 Het spreekt voor zich dat in het kader van dit onderzoek vooral een eventuele breuk aan de uitvoeringskant interessant is. Toch moeten we in het achterhoofd houden dat dit onderscheid niet altijd zo vanzelfsprekend is als het lijkt. Voor de meeste burgers is de Belastingdienst gewoon een verlengstuk van de politiek. Gezien de verwarring is het zinvol eerst duidelijk te krijgen waarover eigenlijk gesproken wordt. Hoewel de termen ‘overheid’ en ‘burger’ op het eerste gezicht eenvoudige begrippen lijken, gaan er grotere concepten en opvattingen achter schuil. Doordat het abstracte begrippen betreft, heeft een ieder er een eigen idee bij. Al in zijn rapport Eigentijds burgerschap14 (1992) concludeert de Wetenschappelijke Raad voor het 12

13 14

D. Houtman, Op jacht naar de echte werkelijkheid: Dromen over authenticiteit in een wereld zonder fundamenten, (Amsterdam 2008). Hilmar Shurink en José Firet, ‘Bestuurlijke vernieuwing’ Recreatie en Toerisme 3 (1999) 28-29. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), o.l.v. H.R. van Gunsteren, Eigentijds burgerschap (Den Haag 1992). 10

Regeringsbeleid (WRR) dat er grote aandacht is voor het begrip ‘burgerschap’, maar dat de inhoud daarvan grotendeels onbepaald blijft. Er zijn weliswaar traditionele concepten die verschillen per politieke stroming, maar er is geen integraal concept dat inspeelt op maatschappelijke veranderingen. Ook in dit opzicht waarschuwt de WRR voor het ontsporen van het debat over de relatie overheid en burger: ‘Tegelijkertijd dreigt het begrip burgerschap in de discussie steeds meer te gaan omvatten waardoor het zijn onderscheidend vermogen verliest’.15 Het begrip overheid is misschien nog wel meer curieus. Het is een typisch Nederlands verschijnsel en woord, aangezien het vrijwel onvertaalbaar is naar andere talen. Het begrip bestaat sinds 1485 en kan het beste omschreven worden als een macht of heerschappij die boven de onderdanen staat en daar over regeert.16 Maar wie is de overheid? Zo op het eerste gezicht een vraag met een gemakkelijk antwoord, totdat het expliciet benoemd moet worden. De Nederlandse overheid bestaat uit maar liefst 1600 instellingen en instanties. Het Rijk, de provincies en gemeenten vallen er onder, maar ook zelfstandige bestuursorganen zoal de Kamers van Koophandel, de regiopolitie en het productschap Dranken.17 Het begrip burger is eveneens complex. Bestuurskundigen maken daarom onderscheid tussen de verschillende rollen waarin de burger in aanraking komt met de overheid. De bestuurskundige Michiel Herweijer benoemd een vijftal rollen: ingezetene, staats- of stadburger, initiatiefnemer, coproducent of contractpartner.18 Vooral de laatste twee rollen zijn relevant als we kijken naar het HT bij de Belastingdienst . De burger treedt bijvoorbeeld op als coproducent als hij door de overheid gevraagd wordt een rol te vervullen in de beleidsuitvoering. Er worden bewuste afspraken gemaakt met de burger (of een instelling), veelal in de vorm van een convenant. De verwachting is dat zo de kans op regelnaleving toeneemt.19 Dit is vergelijkbaar met de manier waarop de Belastingdienst ondernemingen binnen het HT behandeld. Dan is er vervolgens een rol als 15 16 17 18

19

WRR, Eigentijds burgerschap, III. Dikke van Dale, Groot woordenboek voor de Nederlandse taal (2010). Overheid.nl, ‘Wie vormen de overheid’, www.overheid.nl, 27 juni 2011. Michiel Herweijer, Gemeente Groningen. Een Focus vanuit de burger (Groningen 2010). Beschikbaar via SiBaBo, Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning, via www.stibabo.nl. Michiel Herweijer, Gemeente Groningen. Een Focus vanuit de burger, 2. 11

contractspartner. In deze rol heeft de burger een ruilrelatie met de overheid. Enerzijds treedt hij op als consument, bijvoorbeeld als ontvanger van een dienst. Anderzijds heeft hij ook een bepaalde plicht, bijvoorbeeld het verstrekken van bepaalde gegevens of belasting. Bij het niet nakomen van deze plicht riskeert de burger een sanctie. De verschillende rollen waarmee de burger in contact komt met de overheid verlangen verschillende reactiestijlen aan de kant van de overheid. Burgers komen vaak individueel in contact met de overheid. De ambtenaar is dan ook een belangrijke schakel binnen de relatie overheid – burger. Vooral bij de meer complexe relaties, wanneer de burger optreedt als coproducent, contractpartner of initiatiefnemer, heeft de ambtenaar het zwaar. Hij moet een dienst leveren aan de burger, maar tegelijkertijd ook het beleid van zijn ministerie, gemeente of organisatie correct uitvoeren en de gelijke behandeling van gelijke gevallen in de gaten houden. In het verleden zijn er verschillende pogingen ondernomen om de relatie tussen overheid en burger opnieuw vorm te geven. De stroming van het New Public Management deed hiertoe een poging de burger te behandelen als klant. Ook de Belastingdienst koos al snel – vanaf het begin van de jaren ‘80 – voor deze managementfilosofie. De nieuwe positionering van de overheid ten opzichte van haar omgeving was in feite een manier van communiceren, die in het licht van de huidige discussie gezien kan worden als een poging om de kloof tussen burger en overheid te overbruggen. De introductie van de marktwerking binnen de overheid brengt echter weer eigen problemen met zich mee. De logica van de markt benadrukte misschien wel de relatie en niet de kloof, maar heeft tot gevolg dat zowel burger als overheid in een rol gedrukt worden die hen feitelijk niet past. Het mag duidelijk zijn dat burger en overheid twee concepten zijn die naar plaats en tijd variëren en bepaalde verwachtingen oproepen. Er wordt ook een politieke invulling aan gegeven. Hierin schuilt een probleem als je wilt discussiëren over de relatie tussen overheid en burger. Het lijkt erop dat de kloof wordt gebruikt als een mechanisme om de discussie beheersbaar te maken. Het is een geschikt middel om onvrede te uiten en maar zegt tegelijkertijd weinig over hoe de relatie ingericht moet worden. Wij zijn uiteraard niet de enigen die dit opmerken: ‘Het kloof-denken heeft Nederland nog altijd in zijn greep’20

20

De Lange, ‘Enkele kanttekeningen bij de burger als bondgenoot’, 29. 12

meldt politicoloog Sarah de Lange in haar reactie op de lezing ‘de burger als bondgenoot’, georganiseerd door de Raad voor het Openbaar Bestuur. Zij ziet ‘de kloof’ eveneens als een opmerkelijk onderscheid. Gezien de complexiteit van de relatie tussen overheid en burger is het logisch dat er voor het gemak dingen versimpeld worden en er over de relatie gesproken wordt alsof er een kloof is tussen beide partijen. Ankersmit stelt dat bij een metafoor de betekenissen van begrippen met elkaar gaan interfereren. Het interferentieproces wordt net zolang uitgeprobeerd tot er iets zinvols uit tevoorschijn komt.21 In dit geval zou je kunnen stellen dat het zinvolle aan de kloof-metafoor vooral is dat het aanzet tot nadenken over de manier waarop de relatie tussen overheid en burger idealiter dan wél vormgegeven dient te worden. Om dat op zinvolle wijze te kunnen doen is het echter wel noodzaak de metafoor over boord te gooien De veel gebruikte abstracte termen die zo karakteristiek zijn voor de kloofdiscussie, zorgen er immers voor dat onderliggende problemen ongrijpbaar blijven. Een van die onderliggende problemen is de perceptie van ambtenaren en politici die zou leven bij de burger. Soms lijkt het alsof die ambtenaar er alleen maar zit om het de burger zo moeilijk mogelijk te maken. Een veelgehoorde oplossing voor dit probleem is het terug geven van verantwoordelijkheid aan de ambtenaar en de leraar of de politieman. De macht aan de professional is het devies. Maar is de relatie tussen overheid en burger daarbij gebaat?

De ‘seculiere roeping’ van de professional De ambtenaar is in zijn dagelijks werk het verlengstuk van de overheid en aan hem dus de uitdagende taak om de relatie met de burger vorm te geven. Ook in het HT zijn het uiteindelijk de mensen die het moeten doen. Die mensen zijn in dit geval niet alleen meer goed opgeleide medewerkers met verstand van het belastingrecht. Zij zijn ook verantwoordelijk

voor

het

opzetten

en

onderhouden

van

een

relatie

met

belastingplichtigen. Dat is een onuitvoerbare taak als de medewerker bij al zijn handelen gebonden is aan strakke regels. Een relatie is immers altijd een kwestie van geven en nemen. Er moet dus een zekere speelruimte zijn waarbinnen de medewerker kan opereren. 21

Ankersmit, ‘De plaag van de transactiestaat’ in: Frank Ankersmit, Leo Klinkers ed., De tien plagen van de staat, 21. 13

Voor de Belastingdienst is de vrijheid van de inspecteur een klassiek gegeven. Elke medewerker kent het begrip freies ermessen, waarmee de autonome beslissingsruimte van de inspecteur bedoeld wordt. De ruimte die de inspecteur kan en mag nemen is altijd aan verandering onderhevig geweest. De vraag of het horizontaal toezicht een terugkeer is naar meer freies ermessen of juist een afscheid van het begrip hangt in de lucht.22 Het begrip freies ermessen mag een voor de Belastingdienst uniek begrip zijn binnen de Nederlandse overheid, maar de vrije ruimte om als inspecteur beslissingen te mogen nemen past binnen een van de oplossingsrichtingen in de discussie over de relatie tussen overheid en burger. De inspecteur zien we dan als het prototype van wat tegenwoordig in keurig Nederlands de ‘professional’ wordt genoemd. Ook hier speelt de discussie zich nog veelal af op het niveau van de metafoor. De professional wordt ook wel ‘frontlijnmedewerker’ genoemd en of hij wel of niet een geweer draagt, hij staat in elk geval ‘met zijn poten in de modder’.23 De laatste jaren is er in steeds meer sectoren van de overheid geconstateerd dat de professional teveel is beknot geraakt door regels, richtlijnen en het behalen van kwantificeerbare targets. Daardoor is nu een beweging op gang gekomen die pleit voor een eerherstel van de professional. Er wordt dan al snel gedacht aan leerkrachten en artsen, maar ook jongerenwerkers, en werkagenten van het UWV hebben te lijden onder deze regelzucht. Het is niet verwonderlijk dat iemand als senator Tof Thissen (GroenLinks) de oplossing voor veel van de problemen die burgers ondervinden bij hun omgang met de overheid ziet in de herwaardering van de professional, hij constateert: ‘Voor veel mensen is de overheid iets abstracts. […] de overheid bestaat uit duizenden onzichtbare mensen die aan bureaus wetten, regels en beleid maken en toezicht houden. Voor een deel is dat waar. Maar een ander, veel groter deel van die overheid is dag in dag uit zichtbaar en actief in onze levens.’24 Op het niveau van de ambtenaar vindt de relatie tussen overheid en burger 22

23

24

Vergelijk bijvoorbeeld: Hans van Leijenhorst, ‘It takes two to tango’, Weekblad Fiscaal Recht 1211 (2005) en: G. Verbeek en M. Arichi, ‘De trias van de belastingpraktijk’, Weekblad Fiscaal Recht 604 (2011). De term frontlijnmedewerker wordt veel gebruikt in de discussie over de ambtenaar. Zie bijvoorbeeld : Mark Considine, Jenny M. Lewis, ‘Governance at ground level: The Frontline Bureaucrat in the Age of Markets and Networks’, Public Administration Review 59 (1999). Tof Thissen en Liny Bruijnzeel, En plein public. Routeplanner voor mensenwerkers (Amsterdam 2011) 10. 14

in haar meest concrete vorm, het is daardoor een aantrekkelijk idee hier ook de oplossing te zoeken en te formuleren, voor de problemen die veel burgers ondervinden met de dienstverlenende overheid. Voor zowel overheid als burger zijn de gevolgen die bureaucratie met zich mee brengt hier het meest zichtbaar. ‘Te vaak hebben burgers daardoor het gevoel dat hun vraag, hun droom, hun zorg niet past bij wat er in het overheidssysteem geregeld is. Ik noem dat het proces van vertechnocratisering of anonimisering van de relatie tussen overheid en burger. Ook de professionele uitvoerders ervaren die schuring tussen overheidssysteem en de leefwereld van mensen.’25 Toch vragen wij ons af of de voorstellen die worden gedaan op dit tweede niveau in de discussie werkelijk zullen helpen bij de oplossing van het probleem. De discussie dreigt vaak al snel gevangen te worden in clichés: ‘De managementhausse, de bureaucratisering en de controlitis hebben professionals soms gedegradeerd tot uitvoerders dan wel een verzameling, competenties. Netwerkvaardigheid en omgevingsgerichtheid hebben de plaats, ingenomen van versleten begrippen zoals arbeidsethos en liefde voor het vak.’26 Men dreigt met het denken in clichés over het hoofd te zien dat de beknotting van de vrije ruimte van de ambtenaar grotendeels het spiegelbeeld is van de betuttelende ambtenaar die vanuit een ivoren toren de wereld dicteert. Zonder bureaucratie opereert de overheid sneller, maar ligt het risico van willekeur op de loer. Iemand die in Nederland veel op deze kwestie gereflecteerd heeft, is sociologe Evelien Tonkens. Zij bepleit ook een eerherstel voor de professional, maar brengt daarin wel enige nuance aan. Tonkens onderscheidt een logica van de professional, naast de logica van de markt en de logica van de bureaucratie. De logica van de markt acht zij alleen van toepassing op goederen en daarmee vrijwel altijd ongeschikt voor de overheid. Voor de bureaucratische logica ziet zij wel een toekomst, maar dan naast de logica van de professional: ‘De bureaucratische logica is een waardevolle en te koesteren manier van de wereld ordenen die zelf ook nodig aan een herwaardering toe is, [...] – maar de huidige

25 26

Dagblad de Limburger, Tof Thissen, ‘De overheid kan zo veel beter’ (6 juni 2011). Jos van Kemenade, ‘Opening rob-lezing’ in: Raad voor het Openbaar Bestuur, Herwaardering van professionals, maar hoe? (Den Haag 2008) 8-9. 15

registratiegekte is een ernstige aanslag op de slagvaardigheid van professionals.’27 De klantgerichtheid wordt door Tonkens als exponent van het marktdenken uit het raam gegooid en de oplossingen die zij aandraagt: een midden kiezen tussen een bureaucratische en een professionele logica, heeft wel wat weg van de oplossingen die de Belastingdienst voor dit probleem heeft gekozen. Tonkens erkent dat een te grote vrijheid ook een last kan zijn voor de professional: ‘Meer ruimte alleen is onvoldoende en gevaarlijk.’28 Elke medewerker van de Belastingdienst die de traumatische periode na affaire Vinkenslag (2004)29 heeft mee gemaakt zal zich herkennen in de volgende analyse: ‘Als er iets mis gaat, worden professionals daar wel op aangesproken en soms ook voor verantwoordelijk gesteld. Maar tot die tijd zwemmen zij in de ruimte.’30 Het gelijkheidsbeginsel beschermt niet alleen de burger tegen de willekeur van de overheid, maar geeft ook een richtsnoer aan de ambtenaar. De Belastingdienst heeft dit binnen het HT grotendeels proberen op te lossen door wat Tonkens ‘horizontale intervisie’ zou noemen, maar vraag nog steeds veel van de professionaliteit van de ambtenaar. Men kan wel discussiëren over de rol en ruimte van de professional, maar men kan op dit niveau niet de relatie tussen overheid en burger definiëren. Alleen de overigens niet onbelangrijke, cosmetische aspecten worden op dit niveau vastgelegd. Uiteindelijk is de professional, maar ook de burger niet gebaat bij ongebreidelde vrijheid van de eerste. Een toenemende vrijheid van de professional zal op een gegeven moment een tipping point bereiken, waarbij de professional beangstigend veel vrijheid heeft. Als media en bestuur lucht krijgen van een uitwas die zich ergens in den lande voordoet, zal in een schrikreactie de ruimte van de professional worden beknot, zoals de Belastingdienst mee maakte na de affaires rond het rapport van Bijsterveld (1979) en de affaire rond Vinkenslag . De burger ziet zich dan al snel weer geconfronteerd met het probleem dat met het vergroten van de ruimte van de professional juist had moeten worden opgelost: een snel toenemende bureaucratisering om te voorkomen dat het gebeurde zich zal herhalen..

27

28 29 30

Evelien Tonkens, ‘rob-lezing’ in: Herwaardering van professionals, maar hoe? (Den Haag 2008) 16. Tonkens, Herwaardering van professionals, 14. Lees meer over Vinkenslag in hoofdstuk 2.1. Tonkens, Herwaardering van professionals, 24. 16

De ‘paarse krokodil’ De paarse krokodil is in Nederland hét symbool geworden voor de steeds verder gaande bureaucratisering en juridisering van de maatschappij en met name de overheid. De metafoor is afkomstig van een reclamespotje uit 2005 waarin een meisje met haar moeder voor het informatieloket van een zwembad staat en vraagt naar de opblaaskrokodil die zij verloren is. Beiden zien het paarse beest in de hoek van het loket staan, maar mogen het van het dienstdoende personeelslid niet zomaar meenemen. De vrouw wordt gesommeerd een formulier in te vullen ‘in blokletters’. Als zij dit gedaan heeft, wijst de man haar op de achterkant. Als de vrouw vervolgens klaar denkt te zijn, zegt het personeelslid met weinig empathie ‘morgen tussen 9 en 10 af te halen bij de Dienst Recreatie’. De verbouwereerde vrouw kan alleen nog uitbrengen: ‘maar hij staat daar!’.31 Het spotje is tekenend voor hoe de burger de toenemende mate van bureaucratisering

in

de

vorm

van

formulieren,

wachtrijen

voor

loketten

en

doorverwijzingen, ervaart. Er lijken steeds meer wetten en regels bij te komen en het is dan ook logisch dat de gefrustreerde burger zich soms afvraagt waar de regeldrift goed voor is. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) constateerde deze juridisering in het rapport De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat (2002)32 ook al als een probleem. Ook de politiek benoemt het als een oorzaak voor de verstoring van de relatie tussen burger en overheid. De Eerste Kamer nam in 2006 zelfs een wijzigingsplan aan met de veelzeggende titel ‘Paarse krokodil’. Het werd (al dan niet) toevalligerwijs behandeld bij het Belastingplan en ging het vooral om enkele wijzingen in de belastingwetten, die de administratieve lasten van de burger moesten verminderen.33 Het alom heersende gevoel is dat de doorgevoerde regeltjescultuur overbodig is en daarmee lijkt het net alsof de regels bedoeld zijn om de burger te pesten. De aan de Vrije Universiteit verbonden hoogleraar beleids- en bestuurswetenschappen Prof. dr. Willem Trommel spreekt over ‘de gulzige overheid’. Hij beschrijft een overheid die zich geconfronteerd ziet met verschillende vormen van moderniteit, waardoor zij op alle 31

32 33

OHRA, Reclamespotje Paarse Krokodil (2005,) http://www.youtube.com/watch?v=mJipJwDPJ-g (geraadpleegd op 23 december 2011). WRR, De toekomst van de Nationale Rechtsstaat (Den Haag 2002). EKSG, Vergaderjaar 2005-2006, Vergadernummer 681, Kamerstuk 30.577, ‘Wijzigingsplan Paarse krokodil’ (Den Haag 2006). 17

niveaus de rol die zij van oudsher voor zichzelf ziet niet meer kan vervullen: ‘Op beleidsniveau biedt het verzorgingsstaatethos geen houvast meer, op het niveau van staatsinstituties is sprake van een gezagscrisis, en op samenlevingsniveau schrompelt het vermogen tot binding en dus ordening ineen’.34 Trommel beschrijft de reactie van de overheid aan de hand van een bakje pinda’s op een feestje. Als je ziet dat alle feestgangers in razend tempo een bakje pinda's leeg eten, dan loop je erop af en neem je nog snel een handje voordat het bakje leeg is.35 ‘[…] wie anderen ziet graaien, moet wel volgen. Om zo de eigen verliezen te beperken’36 Een vergelijking met de financiële sector ligt voor de hand. De paradox is dat waar de maakbaarheidsgedachte in de samenleving, maar ook in het taalgebruik van politici verdwijnt, zij onderhuids juist radicaliseert. Trommel leent de term van Lewis Coser, die in 1974 de term greedy institutions introduceerde. ‘Instituties zijn gulzig wanneer ze mechanismen ontwikkelen om de deelnemers aan het institutionele leven tot absolute toewijding te bewegen.’37 Hij leent deze term om haar te betrekken op de overheid. Deze probeert steeds meer de burger in een mal te persen die voor haar het meest ideaal is. Door middel van regels en formulieren poogt zij een soort eenheidsworst te creëren. Onder het mom van het New Public Management heeft de overheid alles zoveel mogelijk in afrekenbare taken gegoten, zodat zij kan laten zien wat ze gepresteerd heeft. Als de burger steeds meer individualiseert, dan schept de overheid nieuwe connecties. Corporaties, politie en scholen worden samengebracht in een ‘keten’ die de wijk van haar sociale samenhang voorziet. Door alle op zichzelf unieke situaties te standaardiseren ontstaat er een samenleving die op mathematische wijze op de tekentafels van de Haagse departementen kan worden gevormd en bijgesteld waar nodig. Een vergelijkbare tendens is ‘juridisering’. De juridische kant van de relatie tussen de burger en de overheid is langzamerhand prominenter geworden. De angst om als ambtenaar geen fouten te maken speelde daarbij ook een belangrijke rol. Bij de Belastingdienst culmineerde dit tot een hoogtepunt in 2004 met Vinkenslag. Daarbij valt op

34 35

36 37

Willem Trommel, Oratie ‘Gulzig bestuur’, uitgesproken op 17 september 2009, 5. Vrije Universiteit, ‘Interview met Prof. Dr. Willem Trommel. Het moderniseringstrauma van de overheid’ geraadpleegd op: http://www.fsw.vu.nl/nl/onderzoek/wetenschappers/ onderzoekers-aan-het-woord/trommel/index.asp, 26 juni 2011. Trommel, Oratie ‘Gulzig bestuur’, 3. Ibidem, 5. 18

dat deze tendens eenmaal in gang gezet steeds sterker wordt: ‘Juridisering heeft alleen maar de neiging zichzelf te versterken. Als je tegenstrever heel erg procedureel gaat zitten doen dan ga je jezelf extra indekken, en ook op die manier reageren’38 De doorgeschoten juridisering is een probleem waar niet alleen de Belastingdienst tegen aanloopt. Het is een kwestie die zich voordoet bij de gehele overheid. Het komt voort uit het streven naar de gelijke behandeling van burgers. Een democratisch streven dat in sommige gevallen een probleem oplevert omdat het onverenigbaar kan zijn met de aandacht voor de uniciteit van individuele gevallen. Dit probleem neemt in hevigheid toe naar gelang de belofte van de democratie verwezenlijkt wordt. De emancipatie van het individu is een tweekoppig monster gebleken. Door het wegvallen van standsverschillen wordt ongelijkheid door niemand meer geaccepteerd, tegelijkertijd vraagt de steeds mondiger burger om erkenning van zijn unieke geval. Volgens het ideaalbeeld van de rechtsstaat is de aangewezen plek om de uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeiende problemen te beslechten voor de rechter. In de praktijk is dat geen werkbare oplossing. Er zouden simpelweg nooit genoeg rechters zijn om elke situatie waarin een ambtenaar tegen dit probleem aanloopt te beslechten. Een dienstverlenende overheid is in strijd met zichzelf, omdat ze gebonden is aan het gelijkheidsbeginsel. De burger is geen klant en is dat eigenlijk ook nooit geweest. Door te pretenderen dat dit wel zo is, worden valse verwachtingen gewekt en ontstaan frustraties. Wellicht heeft de Belastingdienst met het HT een oplossing gevonden voor de worsteling die de overheid ondervindt bij het vormgeven van de relatie tussen burger en overheid.

Verantwoording Met de invoering van het HT is de manier waarop de Belastingdienst haar taken uitvoert grondig veranderd. De paradigmaverschuiving van wantrouwen naar vertrouwen betekent een sterke verandering in de relatie tussen overheid en burger. Allereerst zullen we nu een vertaalslag moeten maken . We willen de Belastingdienst hier gebruiken als casus voor de overheid in bredere zin. De burger verschijnt aan deze specifieke overheidsinstelling in de rol van belastingplichtige. De precieze omgangsvorm – en daarmee de precieze rol – kan 38

Interview 27. 19

binnen deze relatie verschillen. Allereerst kan het basale onderscheid tussen particulieren en ondernemers gemaakt worden. Wij richten ons hier op de ondernemers omdat het HT tot nu toe vooral is toegepast binnen deze groep. Om het nog complexer te maken, moeten we de ondernemer zien als representant van een bedrijf of organisatie. Als sociaal systeem is zij weer gebonden aan een eigen logica met de daarbij horende regels. Meer informatie hierover volgt in het theoretische kader. De Belastingdienst heeft naast zijn primaire taak van de belastingheffing sinds enkele jaren ook het uitbetalen van zorg- en huurtoeslagen op zich genomen, wat weer een andere omgangsvorm met zich meebrengt. Wij zullen dit aspect hier buiten beschouwing laten en richten ons op de kerntaak van de Belastingdienst. De essentie van de relatie tussen de burger en de overheid is in het geval van de dienst, dat het uiteindelijke doel is dat de burger belasting betaalt. In zekere zin heeft de burger dus een onderdanige positie. Als toezichthouder moet de Belastingdienst toezien op de naleving van de wet. Met het HT probeert de organisatie een nieuwe invulling te geven aan deze taakstelling door een partnerschap aan te gaan met de belastingplichtige op basis van gelijkwaardigheid. Een vernieuwende gedachte, die de verhouding met de burger op zijn kop lijkt te zetten en daarom welhaast zeker grote implicaties moet hebben voor de relatie tussen overheid en burger in bredere zin. In deze scriptie zullen we daarom het HT binnen de context van dit grotere debat analyseren. We benaderen het HT als een filosofie en duiken in haar geschiedenis om zodoende het vernieuwende karakter voor de relatie duidelijk naar voren te laten komen: Op welke wijze en met welke bedoelingen is de manier van toezicht houden door de Belastingdienst veranderd? Welke ideeën en omstandigheden lagen aan die verandering ten grondslag en wat zijn de implicaties hiervan voor de verhouding tussen Belastingdienst/overheid en belastingplichtige/burger? Het HT is niet op een namiddag verzonnen en sindsdien strak uitgevoerd door alle 30.000 medewerkers van de dienst. Het HT is een typisch product van de kenmerkende wijze waarop de Belastingdienst zichzelf al decennialang steeds opnieuw uitvindt zonder revolutionair te zijn.39 Veel meer dan ‘bedacht’, is het HT ‘ontstaan’ en heeft het aansluiting 39

Gerdien Conradi, Expirimenteren met managementconcepten: belasting of toegevoegde waarde? Onderzoek naar dertig jaar implementatie van managementconcepten bij de Belastingdienst (1975-2005) (Groningen 2011) 55-56. 20

gezocht bij grote ontwikkelingen en communicatiestromen. Het past zich tot de dag van vandaag aan op basis van nieuwe problemen, vragen en ervaringen. Het is tekenend voor de Belastingdienst en het HT dat medewerkers ook nu nog steeds over de betekenis ervan van mening verschillen. Het is ook tekenend voor het historisch besef van de medewerkers dat men huiverig was om een antwoord te geven op onze vraag ‘wie is de uitvinder van het HT?’. Na aandringen werd er meestal wel een naam genoemd, maar de verklaring: ‘Het lag ergens in een hoekje te gisten en toen was het er ineens.’ 40 was voor de meeste medewerkers ook valide. Daarnaast was het erg opvallend om te zien dat veel medewerkers eigenlijk niet vonden dat er zo heel veel veranderd was: ‘Ik werk hier al dertig jaar en volgens mij doe ik nog steeds hetzelfde werk als voor de invoering van het horizontaal toezicht’. 41 Als je het hierboven geschetste debat over de relatie tussen burger en overheid gebruikt als een bril waarmee je het HT bekijkt, mag je echter concluderen dat zich wel degelijk een fundamentele verandering heeft voltrokken. Het is daarom des te opmerkelijker dat wij hebben moeten vaststellen dat wet- en regelgeving niet zijn aangepast om deze beleidswijziging mogelijk te maken. Sterker nog, zowel Staten-Generaal als regering waren in deze ontwikkeling eerder volgend dan sturend. Je zou verwachten dat bij dergelijke verstrekkende wijzigingen in beleid de Staten-Generaal of regering een leidende rol spelen. Dat dit niet gebeurd is, geeft aan dat er een spanning is tussen het traditionele beeld van de neutrale ambtenaar en de werkelijkheid. In een steeds complexer wordende samenleving lopen de politici in Den Haag op tegen de grenzen van wat zij kunnen overzien. Het wordt moeilijker en in toenemende mate als onwenselijk ervaren, om beleid tot op detailniveau vast te leggen. Dit brengt met zich mee dat ambtenaren meer ruimte krijgen om zelf in te richten hoe ze de vastgestelde wet- en regelgeving handhaven. Waarschijnlijk komt het door het vrij evidente belang van een continue stroom aan belastinginkomsten dat de Belastingdienst grotendeels gevrijwaard is gebleven van grote door

de

politiek

opgelegde

wijzigingen

in

de

uitvoering.

Niemand

wil

de

verantwoordelijkheid dragen voor het slachten van de kip met de gouden eieren. Bij aanpassingen was het altijd de Belastingdienst zelf die de nieuwe koers mocht uitzetten. Hij heeft de koers soms grondig verlegd, maar presteerde het om daarbij medewerkers aan 40 41

Uit een gesprek met een medewerker. Interview 22. 21

boord te houden. Hoe vaak hoor je een ambtenaar zeggen: ‘Dat was echt een goede reorganisatie’.42 In een andere organisatie zou dit misschien weloverwogen ‘organisch groeien’ genoemd worden. Binnen de Belastingdienst hoorden we opvallend vaak dat ze gewoon ‘doen wat logisch is.’ Het ambtenarenapparaat is voor veel onderzoekers noodgedwongen een blackbox bij de reconstructie van beleidsvorming door de overheid. Door de neutrale positie van de ambtenaar binnen ons staatsbestel is het voor de meeste onderzoekers onmogelijk om hun rol bij de totstandkoming van beleid te analyseren. Documenten zijn in beginsel niet openbaar en ambtenaren laten zich in tegenstelling tot politici niet gemakkelijk interviewen over hun rol binnen het beleidsproces. In deze scriptie hebben wij de unieke kans om op basis van interviews en andere interne bronnen, juist vanuit dit gezichtspunt het beleid van de Belastingdienst te analyseren. Onze bevoorrechte positie in deze brengt met zich mee dat wij de rol van het ambtenarenapparaat in de ontstaansgeschiedenis van het HT kunnen onderzoeken. Juist in het geval van het HT is dit van groot belang omdat er nooit een impuls vanuit de politiek is geweest. Ergens binnen de Belastingdienst is de term horizontaal toezicht bedacht en hieraan is vervolgens nadere invulling gegeven. Hoe die invulling is ontstaan zullen we in deze scriptie onderzoeken. De Belastingdienst heeft in het verleden aangegeven een lerende organisatie te willen zijn.43 Als historici denken wij dat het heden het beste begrepen kan worden vanuit het verleden, dat geldt ook voor organisaties, maar beseffen wij eveneens dat het lastig is om je eigen positie binnen dit verleden te overzien. Hieronder zullen we daarom eerst uit de doeken doen hoe wij dit leren voor ons zien.

Theoretisch kader Het is een mooi streven om te willen leren als organisatie, maar wat is een lerende organisatie en wat houdt leren precies in? Het idee dat een organisatie alleen kan

42 43

Interview 23. Belastingdienst, Onderweg naar balans. Doorlichting Reorganisatie Belastingdienst (Den Haag november 2006) 5. 22

voortbestaan als zij leert, stamt uit de jaren tachtig van de twintigste eeuw.44 In de jaren ‘90 werd de theorie van de lerende organisatie verder vormgegeven. ‘Een hoogwaardig product is slechts mogelijk als de kwaliteit van de organisatie optimaal is’, werd het nieuwe devies binnen de organisatieleer.45 Een mooie slogan, maar het vertelt nog niet hoe de organisatie moet leren. Het leerproces van een organisatie wordt door veel theoretici van de lerende organisatie verduidelijkt met het onderscheid tussen single-loop learning en double-loop learning. Bij de eerst genoemde vorm van leren gaat het om een kortstondig leermoment waarop een kleine aanpassing volgt (ik loop op klaarlichte dag tegen een lantaarnpaal, ik moet beter oppassen). Double-loop learning daarentegen gaat op zoek naar de dieper gelegen oorzaken van een probleem (ik loop steeds weer op klaarlichte dag tegen een lantaarnpaal, is het niet tijd om mijzelf een nieuwe bril aan te meten?).

De

organisatiedenker Peter Senge maakt in zijn boek The Fifth Discipline: The art and practice of the learning organization (1990) de vertaalslag naar de organisatie. Hij onderscheidt vijf disciplines die een belangrijke rol spelen bij het de vormgeving van een lerende organisatie. Een discipline omschrijft hij als: ‘een pad dat gevolgd moet worden om bepaalde vaardigheden en bekwaamheden te bereiken’.46 Een van de disciplines van Senge heeft betrekking op ‘mentale modellen’. Doubleloop learning past binnen deze discipline. Mentale modellen zijn diepgewortelde veronderstellingen of generalisaties die van invloed zijn op hoe mensen dingen zien en hoe zij daarop reageren.47 Om te kunnen leren moeten de mentale modellen van de organisatie opgespoord worden en waar nodig bijgesteld. Zij blijven vaak onbewust achter nadat er veranderingen zijn doorgevoerd binnen de organisatie. Deze kunnen zodoende onbedoelde gevolgen veroorzaken die het leerproces beperken of schaden. Bij double-loop learning worden de mentale modellen in kaart gebracht om zodoende te bepalen waarom het beleid van de organisatie onbedoelde gevolgen te weeg heeft gebracht. Leren is niet slechts het verwerven van nieuwe informatie, maar ook het toepassen hiervan. Het doel van een

44

45 46 47

Peter M. Senge, De vijfde discipline. De kunst & praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992) 18. Senge, De vijfde discipline, 11. Idem, 16. Idem, 13. 23

leergeschiedenis is dan ook het bewerkstelligen van double-loop learning zodat de organisatie optimaal kan presteren. Een andere belangrijke discipline is het systeemdenken. Binnen deze discipline worden bedrijven en andere menselijke activiteiten gezien als systemen. Senge gaat er van uit dat deze systemen pas te doorgronden zijn als je niet alleen kijkt naar de losse onderdelen, maar ook naar het geheel.48 Een soortgelijke benadering komt naar voren in de distinction theory van de systeemdenker Niklas Luhmann (1927-1998). Het maken van onderscheidingen staat centraal binnen deze theorie. Luhmann gaat er vanuit dat hetgeen geobserveerd wordt, onderscheiden moet worden van alles wat buiten de observatie valt. 49 Een organisatie wordt in deze theorie beschouwd als een sociaal systeem dat zich onderscheidt van andere systemen, die haar omgeving vormen. Aan de Rijksuniversiteit Groningen wordt de theorie van Senge met behulp van deze systeemtheoretische inzichten verder uitgebouwd. Door gebruik te maken van de systeemtheorie van Luhmann kunnen de leertheorie en beslissingstheorie verder worden aangescherpt. De leertheorie gaat er vanuit dat een organisatie kan leren van de onderscheidingen die binnen haar eigen systeem worden gemaakt. Het is daarom belangrijk dat de organisatie zich bewust is van het gekozen onderscheid. Een organisatie heeft een eigen logica en heeft een eigen manier van onderscheiden. Het hadden ook andere onderscheidingen kunnen zijn die de organisatie sturen en daarom zijn gekozen distincties uiteindelijk arbitrair. Het gevolg van het kiezen van een distinctie is namelijk dat andere opties buiten beeld vallen. Om te kunnen leren is het noodzakelijk de opeenvolgende distincties kritisch te bekijken. Het leerproces kan volgens Luhmann daarom het beste in kaart gebracht worden door een organisatie te beschouwen als een autopoietisch of zelfreproducerend systeem (afkomstig van het Griekse autos= zelf en poiesis= productie).50 Het gat tussen bedoelde en onbedoelde gevolgen kan zodoende beter opgespoord worden. De (re)productie van sociale systemen gebeurt op basis van communicatie. Op dit punt onderscheiden organisaties zich van andere sociale systemen. Zij hebben namelijk een

48 49 50

Idem, 12. Seidl en Becker, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems, 13. David Seidl, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems’, 13. 24

specifiek type communicatie, te weten: beslissingen.51 Beslissen is voor de organisatie een manier om onderscheid te maken en vooruit te komen. Het feit dat beslissingen paradoxaal zijn, is in dit opzicht een belangrijk besef. Bij het nemen van een beslissing wordt namelijk een alternatief geselecteerd uit een serie mogelijkheden, waarna de niet-gekozen alternatieven ophouden een alternatief te zijn. Wanneer een volgende beslissing volgt is de eerste een uitgangspunt geworden waaraan niet meer getwijfeld wordt. 52 Het terzijde schuiven van alternatieven is noodzakelijk om beleid tot stand te laten komen. De keerzijde is echter dat bij een volgende beleidsbeslissing niet meer zichtbaar is op basis van welke veronderstellingen de voorafgaande beslissingen tot stand kwamen. De opties die bij een eerdere beslissing op tafel lagen zijn irrelevant geworden. De consequentie hiervan is dat het uiterst moeilijk is om van het gekozen beleid af te wijken. Alle besluiten ondersteunen immers de gekozen weg, onzekerheid wordt geabsorbeerd.53 Het is belangrijk dat een organisatie zich realiseert dat er meerdere psychische systemen betrokken zijn bij het nemen van beslissingen, en geen individuen. Binnen complexe organisaties gaat het slechts om betrokken systemen omdat beslissingen over zoveel verschillende schijven verlopen, dat de individuele verantwoordelijkheid ervoor moeilijk aan te wijzen valt.54 Dit is een belangrijk punt. Zoals een medewerker treffend verwoordt: ‘Iedereen klaagt over een ander want in zijn team gaat het goed. De eigen situatie wordt dus goedgepraat, terwijl tegelijkertijd het probleem wel gesignaleerd en gevoeld wordt door de medewerkers. De schuldige zit altijd buiten de deur’.55 De beslissingsmaker is een mythe, er bestaat slechts een netwerk van beslissingen. Deze mythe wordt in stand gehouden omdat er binnen een organisatie vanuit wordt gegaan dat een beslissing wordt genomen op basis van goede argumenten, afkomstig van een beslissingmaker. Dit leidt de aandacht af van het feit dat de alternatieven voor de beslissing arbitrair zijn.56 Zo kan het gebeuren dat het horizontaal toezicht nu iets anders betekent dan op het moment dat het werd verzonnen. Het heeft zich aangesloten bij reeds bestaande

51 52 53 54 55 56

Idem, 19. Idem, 27. Idem, 14. Idem, 29. Interview 14 en Senge, De vijfde discipline, 23. David Seidl, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems’, 29. 25

ontwikkelingen.

De

betekenis

ervan

is

gevormd

op

elk

moment

van

haar

ontstaansgeschiedenis. Oftewel bij elke belangrijke beslissing die over het HT werd genomen. Protovormen van het HT of alternatieve oplossingen die niet gekozen zijn, zijn daarom wel degelijk belangrijk als we de totstandkoming van het HT in een breder perspectief willen plaatsen.

Onderzoeksmethode Hoewel beslissingen noodzakelijk zijn, en het ter zijde schuiven en vergeten van de alternatieven functioneel is, moet een organisatie kritisch kijken op basis van welke beslissingen een beleid tot stand is gekomen. Op deze wijze wordt gekeken of de juiste weg is ingeslagen en of het gevoerde beleid onbedoelde gevolgen met zich mee heeft gebracht. Het gat tussen de bedoelde en onbedoelde gevolgen van een bepaald beleid valt echter niet waar te nemen vanuit de eigen positie. Dit is waar de methode van de learning history uitkomst biedt. Deze methode werd in de jaren negentig ontwikkeld door Art Kleiner en George Roth aan het Massachusetts Institute of Technology (MIT) in Boston en werd verder uitgebouwd door de Rijksuniversiteit Groningen. Binnen de Groningse school is het onderscheid tussen single en double loop learning verder ontwikkeld door het onderscheid tussen eerste en tweede orde waarneming op te nemen.57 Bij een eerste orde waarneming neem je direct waar wat om je heen gebeurt. Dit brengt met zich mee dat je wel de omgeving ziet, maar per definitie niet je eigen waarneming, met het gevolg dat er een ‘blinde vlek’ ontstaat.58 Deze blinde vlek wordt blootgelegd door tweede orde waarneming. De tweede orde waarnemer neemt de waarneming van een ander waar, waardoor zichtbaar wordt vanuit welk model de ander een verandering heeft ervaren.59 Wat wij in dit onderzoek doen is het identificeren van de onzekerheid die op verschillende punten in de ontstaansgeschiedenis van het horizontaal toezicht tot nu toe is geabsorbeerd. Wij doen dit door vanaf het heden terug te duiken in de tijd, op zoek naar de oorsprong van het horizontaal toezicht. We bekijken de keuzes die genomen zijn en leggen 57

58 59

Jaap C. den Hollander, ‘Historisch bewustzijn. Eigentijdse geschiedenis en het probleem van de historische waarneming’, Tijdschrift voor geschiedenis 115 (2002) 195-215. David Seidl, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems’, 14. Den Hollander, ‘Historisch bewustzijn. Eigentijdse geschiedenis en het probleem van de historische waarneming’, 202. 26

die naast de keuzes die niet genomen zijn. We proberen te reconstrueren wat de Belastingdienst waarnam op het moment dat hij beslissingen nam over het horizontaal toezicht. Meer praktisch vragen we ons steeds af: ‘Welk probleem probeerde de Belastingdienst op dat moment op te lossen?’ Het ligt voor de hand daarna te beantwoorden welke oplossing de Belastingdienst op dat moment koos, maar wij gaan een stap verder. We vragen ons namelijk ook af welke oplossing de Belastingdienst niet koos. Deze functioneel equivalente oplossingen voor eenzelfde probleem zullen we vervolgens kritisch tegen het licht houden. We doen dit door in kaart te brengen welke oplossingen er voor handen waren. Welke oplossing de Belastingdienst koos en waarom ze de andere mogelijkheden lieten liggen. Wij begonnen dit onderzoek in het heden, door interviews af te nemen bij medewerkers die het horizontaal toezicht op het meest praktische niveau uitvoeren. Gedurende ons onderzoek hebben wij de hiërarchische piramide binnen de Belastingdienst beklommen en zijn wij we daardoor steeds dichter geraakt bij de oorsprong van het HT. Door ons onderzoek ook te schrijven in deze omgekeerd chronologische vorm hopen we te voorkomen dat we vervallen in een lineaire geschiedschrijving die zou suggereren dat huidige betekenis van het HT in een rechte lijn voort vloeit een moment in het verleden. Achteraf lijkt alles altijd logisch, maar dat is in feite een valstrik. Pas achteraf kunnen we beoordelen welke ontwikkelingen relevant geweest zijn voor het HT. Wij hebben ons hiervoor laten inspireren door de genealogische methode zoals die geïnterpreteerd werd door de Franse filosoof Michel Foucault. Hij liet zich inspireren door de Duitse filosoof Friedrich Nietzsche die vraagtekens zette bij de vorm van geschiedschrijving die een suprahistorisch perspectief introduceert in de geschiedenis, waarmee hij bedoelde dat een geschiedschrijving dan haar eigen uitkomst veronderstelt in het verleden.60 Foucault stelde: ‘De krachten in de geschiedenis worden niet gecontroleerd door een lotsbestemming of regulerende mechanismes, maar reageren op toevallige conflicten.’61 Dit is volgens ons de beste manier om het (autopoietische) proces te reconstrueren waarin volgens Luhmann netwerken van beslissingen tot stand komen. 60

61

Michel Foucault, ‘Nietzsche, Genealogy, History’ in: Michel Foucault, Language, counter-memory, practice. Selected Essays and Interviews (Oxford 1977). Foucault, 'Nietzsche, Genealogy, History’, 154. 27

Het principe van tweede orde waarneming wordt binnen dit onderzoek gewaarborgd, omdat interviews met medewerkers het uitgangspunt vormen. De methode van de leergeschiedenis is dan ook uitermate geschikt om het functioneren van een organisatie op ervaringsniveau in kaart te brengen. Het verhaal van de organisatie wordt namelijk verteld door haar eigen mensen. Bij het onderzoek wordt gebruik gemaakt van een bottom-up benadering. De verhalen van de medewerkers vertellen samen het verhaal van de Belastingdienst als geheel. Het voordeel van een dergelijke benadering is dat het niet uit gaat van een vooropgezet theoretisch kader. De systeemtheorie vormt weliswaar de basis, maar het materiaal voor dit onderzoek is pas achteraf geordend. Ook de genealogische benadering van Nietsche en Foucault laat ruimte voor deze open blik doordat het oog heeft voor diverse ontstaansmomenten en toevalligheden. Het is daarmee bij uitstek een geschikte methode om het HT als ‘filosofie’ te benaderen. Een filosofie ontstaat immers niet van het ene op het andere moment. Zodoende wordt de werkelijkheid geordend op basis van ervaringen, zonder haar te vervormen binnen een vooraf opgesteld model. Het verhaal dat voortkomt uit de interviews wordt verbonden met het verhaal dat we hebben kunnen reconstrueren op basis van overige bronnen. Hier betreft het merendeels geschreven bronnen van binnen en buiten de Belastingdienst.

Opbouw De Belastingdienst heeft met de introductie van het HT eigenhandig de relatie tussen overheid en burger op zijn kop gezet, maar heeft een verandering in deze relatie niet zozeer als uitgangspunt genomen. In deze scriptie gaan we daarom stapsgewijs terug in de tijd op zoek naar belangrijke omslagpunten. In de eerste drie hoofdstukken analyseren we de ontstaansgeschiedenis van het HT. In het eerste hoofdstuk behandelen we de implementatie van het HT die opgestart is in 2005 en nog steeds gaande is. Dit hoofdstuk behandelt de economische kant van de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige. We kijken namelijk hoe de Belastingdienst het HT heeft vormgegeven en dit vervolgens gecommuniceerd is naar de zakenwereld.

28

Het tweede hoofdstuk heeft vooral een politiek bestuurlijke inslag. We behandelen hier de periode 2005-2002 en richten ons op de manier waarop het HT is vormgegeven door het management. Daarnaast kijken we wat de invloed is geweest van de regering en Staten Generaal bij het uittekenen van de plannen en op welke wijze er aansluiting is gezocht bij grotere (internationale) ontwikkelingen. Kamerstukken, Regeerakkoorden en OESO-rapporten vormen hier de belangrijkste bronnen. Het derde hoofdstuk gaat nog verder terug de tijd in, met als eindpunt het begin van de jaren ‘80. Het handelt over de ideeën die aan het HT ten grondslag liggen. Met de kennis van het heden kunnen we hier een aantal ontwikkelingen aanwijzen als een belangrijke ontstaansvoorwaarde voor het HT. Het hoofdstuk is daarmee vooral wetenschappelijk georiënteerd. Meer specifiek hebben we het over de klantgerichtheid die als managementfilosofie van de Belastingdienst gezien kan worden als een voorloper van het HT. Het gaat daarnaast in op het rapport van de WRR en de theorieën van gedragswetenschappers met betrekking tot het bevorderen van regelnaleving. De omgekeerd chronologische volgorde van schrijven brengt met zich mee dat belangrijke implicaties voor de relatie tussen burger en overheid pas aan het eind helemaal in zijn volle omvang zichtbaar worden. In het vierde hoofdstuk zullen we daarom de belangrijkste conclusies geven op dit punt. De feitelijke conclusie is daarom meer een reflectie op de methode. We behandelen het HT in hoofdstuk 4 als een oplossingsrichting binnen het debat over de relatie tussen overheid en burger. We doen dit door het HT te zien als een nieuwe filosofie. Deze filosofie zullen we vervolgens ontleden aan de hand van een aantal door ons benoemde kernwaarden, te weten: gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie. Deze drie factoren toetsen we door te kijken welke problemen binnen de relatie met de burger, de Belastingdienst wilde oplossen. Tenslotte beoordelen we deze oplossingen door te kijken of er ook sprake is van onbedoelde gevolgen. Zo hopen we aan te geven of de nieuwe filosofie van de Belastingdienst een goed model kan zijn voor de gehele overheid.

29

1. De implementatie van horizontaal toezicht (2011-2005) Het is 15 april 2011. Managers en medewerkers van de Belastingdienst treffen elkaar op de jaarlijkse M-dag. Bij de ingang van de Fokkerterminal in Den Haag worden ze bij de garderobe verwelkomd met een ui, prei of een wortel. Enkele stappen verder worden de heren en een enkele dame verzocht om de groenten te snijden en achter te laten bij de geïmproviseerde keuken waar de soep voor de lunch bereid zal worden. Een stukje binding waar eigenlijk niets eens zoveel behoefte aan lijkt te zijn. Even later wordt het saamhorigheidsgevoel nog vergroot als de aanwezigen samen Zing, vecht, huil, bid, lach, werk en bewonder van Ramses Shaffy inzetten, eigenlijk is er weinig wat de sfeer nog kan bederven. Na enkele matige jaren zijn het publiek en de politiek weer tevreden over de prestaties van de Belastingdienst.62 Met het horizontaal toezicht (HT) heeft de Belastingdienst een wereldvernieuwend idee in handen dat geïnteresseerden trekt uit alle windstreken. Alleen de voorgenomen bezuinigingen hangen nog als een klein donderwolkje boven de aanwezigen. De dag wordt geopend door de Directeur-Generaal Peter Veld. Ook hij komt met een positief verhaal. De Vooraf Ingevulde Aangifte (VIA) is een groot succes en de digitalisering schrijdt voort. De implementatie van het horizontaal toezicht bij het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) verloopt voorspoedig. Geen vuiltje aan de lucht. Of toch wel? Het horizontaal toezicht mag dan vanuit de hele wereld geïnteresseerden trekken, binnen de Belastingdienst staan zes jaar na de invoering ervan nog steeds niet alle neuzen dezelfde kant op. Of zoals een medewerker stelt: ‘Daar waar het de dienstleiding voor ogen staat om een koers van bijvoorbeeld 285 graden te sturen, wordt dit commando vertaald in een willekeurige koers tussen 0 en 360 graden in. De neuzen staan alle kanten op’.63 Veld spreekt over een ‘wij-zij houding’ binnen de dienst: ‘Die horizontale meuk, wanneer houden we daar eens mee op?’64, hoort hij nog wel eens. Hij pleit voor een verinnerlijking van de nieuwe handhavingsstrategie, niet langer verticaal versus horizontaal. Het totale 62 63

64

Belastingdienst, Beheersverslag 2010 (Den Haag mei 2011) 3. R. van Dooren, ‘Nieuw Toezicht. Enkele kritische opmerkingen over de implementatie’ Intranet Belastingdienst (17 maart 2008). Peter Veld, ‘Openingswoord M-dag 2011’ (Den Haag 15 april 2011). 30

pakket van handhavingsinstrumenten moet op alle niveaus omarmd en uitgevoerd worden. Maar wat is dat pakket nou eigenlijk en hoe zit het met de mensen die het beleid moeten uitvoeren? In dit hoofdstuk zullen we ingaan op bovenstaande vragen en nemen we de meest recente geschiedenis van het horizontaal toezicht onder de loep. We beginnen in 2011 en gaan stap voor stap terug naar de introductie van het HT in 2005. In de eerste paragraaf beschrijven we kort de achterliggende gedachte en de pijlers waarop het nieuwe toezicht steunt. In de tweede paragraaf laten we de medewerkers van de dienst aan het woord en richten we ons op de interne implementatie van het nieuwe beleid. Vervolgens kijken we naar de praktische uitvoering van het HT en laten we zien hoe het horizontaal toezicht in samenwerking met de betrokken ondernemers tot stand kwam. Tenslotte vestigen we onze aandacht op de beginperiode van het HT en laten we zien hoe de ‘buitenkant’ – met name de belastingadviseur – het nieuwe beleid heeft ontvangen.

1.1 Wat is horizontaal toezicht? Onze zoektocht naar de oorsprong van het HT begint in 2011. Met een groot aantal bedrijven, brancheorganisaties, fiscale dienstverleners en overheidsinstellingen heeft de Belastingdienst inmiddels afgesproken te werken volgens de regels van het horizontaal toezicht. Kort gezegd komt het er op neer dat zij elkaar op basis van vertrouwen tegemoet zullen treden. De relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige moet op een meer gelijkwaardige, horizontale, manier worden vormgegeven. Deze nieuwe visie staat in sterk contrast met de verticale wijze waarop de Belastingdienst in het verleden toezicht hield op belastingplichtigen. Het principe van horizontaal toezicht is een nieuw soort wisselwerking tussen de Belastingdienst en de belastingplichtigen en vergt een andere instelling van beide partijen. In de folder Anders denken, anders doen, anders werken (2008) wordt het nieuwe beleid als volgt omschreven: ‘De Belastingdienst maakt binnen zijn handhavingsbeleid een omslag van ‘controle vanuit wantrouwen’ naar samenwerken en actueel (meta) toezicht op basis van vertrouwen. Bij deze manier van werken worden afspraken gemaakt over de wijze en intensiteit van het toezicht en over de manier waarop partijen samenwerken. Het gaat overigens niet alleen 31

om afspraken op papier, maar ook – en misschien wel meer – om de houding die beide partijen aannemen. De Belastingdienst streeft daarbij naar een vertrouwensrelatie.’65 Werken op basis van vertrouwen klinkt mooi, maar wat betekent dit voor het werk van de belastinginspecteur en waarom zouden bedrijven dit eigenlijk willen? Naast het simpele gegeven van een betere verstandhouding, dat voor bedrijven leuk, maar niet direct (in financiële zin) aanlokkelijk is, heeft de Belastingdienst een dikke vis in handen waarmee belastingplichtigen voor het HT gewonnen kunnen worden. Het motto als het gaat om de verkoop van HT is: ‘werken in de actualiteit’.66 Niets zo vervelend als een team van belastinginspecteurs dat op een goede dag je administratie ophaalt en enkele weken later een uitgebreide lijst met vragen opstuurt die betrekking hebben op de afgelopen vijf jaar. Zeker voor een multinational die over de hele wereld fiscale afdelingen heeft, kan dit grote consequenties hebben. Niet alleen omdat het zo’n lastige logistieke exercitie is, maar des te meer omdat het betekent dat je als beursgenoteerd bedrijf nooit met zekerheid aan de aandeelhouders kunt vertellen hoe je er belastingtechnisch voor staat. De Belastingdienst heeft goed gezien dat ze met de belofte van zekerheid vooraf veel van bedrijven kunnen vragen. De belastinginspecteur krijgt vooraf inzicht in de boekhouding op basis waarvan vervolgens afspraken worden gemaakt, zodat de definitieve aangifte slechts een formaliteit hoeft te zijn. Dit betekent niet dat deze afspraken zomaar op een willekeurige maandagochtend tot stand komen. Om deel te mogen nemen aan het HT moeten bedrijven voldoen aan een reeks eisen. Het belangrijkste is dat de onderneming kan aantonen dat zij ‘in control’ is.67 Dit kunnen zij aantonen door de Belastingdienst te laten zien dat hun Tax Control Framework (TCF) op orde is. Volgens een informatiefolder voor ondernemers werkt horizontaal toezicht dan ook ‘net als een APK-keuring’.68 Een TCF moet zich richten op ‘De interne beheersing van de fiscale processen die betrekking hebben op alle

65 66 67

68

Belastingdienst, Anders denken, anders doen, anders werken (november 2008) 1. Belastingdienst, Programma Horizontaal Toezicht MKB. Jaarverslag 2011 (februari 2012) 3. Belastingdienst, Tax Control Framework. Van risicogericht naar “in control”: het werk verandert (maart 2008). Belastingdienst, Horizontaal Toezicht biedt ondernemers meer zekerheid (juli 2010) 3. 32

belastingmiddelen’.69 Een dergelijk TCF moet een onderneming integreren in het reeds aanwezige Bussiness- of Internal Control Framework (BCF of ICF). Het TCF is een instrument waarmee de onderneming kan aantonen dat zij dusdanig in control is dat de Belastingdienst er van uit kan gaan dat de aangifte klopt.70 Daarmee komt zij in aanmerking voor horizontaal toezicht en zal zij in principe niet meer geconfronteerd worden met uitgebreide boekencontroles. Hier lijkt zich een tegenspraak voor te doen. Aan de ene kant wordt het horizontaal toezicht opgetuigd rondom ‘werken op basis van vertrouwen’. Aan de andere kant moet men nog wel aan een strikte set regels voldoen om dit vertrouwen te verdienen. Kunnen we dan wel zeggen dat er echt iets is veranderd ten opzichte van de eerdere situatie, of zijn de vereisten alleen naar een ander moment in de tijd verschoven? Dat laatste lijkt het geval te zijn. Interessant in dit kader is dat de Belastingdienst inmiddels, na enkele jaren ervaring opgedaan te hebben met het HT, dit vertrouwen gelijk na het ondertekenen van een convenant schenkt. Hij gaat er ter goeder trouw vanuit dat de nieuwe partner een werkend TCF zal produceren. Als we willen beoordelen of het in het geval van ‘vertrouwen’ al dan niet gaat om ‘oude wijn in nieuwe zakken’ zullen we de vraag moeten stellen hoe de Belastingdienst ‘vertrouwen’ precies definieert. We komen hier later in hoofdstuk 3.2 uitgebreid op terug als we ingaan op de theoretische grondslag van het idee horizontaal toezicht. De rol van vertrouwen komt daarna opnieuw ter sprake in hoofdstuk 4 als we de ‘HT-filosofie’ bespreken als casus voor de veranderende relatie tussen overheid en burger. Wederzijds vertrouwen is niet de enige pijler waarop het horizontaal toezicht steunt. De twee andere kernbegrippen zijn: transparantie en begrip. Transparantie betekent in dit geval voor de belastingplichtige dat hij zijn ‘fiscale strategie en relevante fiscale issues’ steeds deelt met de Belastingdienst.71 De Belastingdienst moet op zijn beurt transparant zijn over zijn toezicht en de achtergrond van de vragen die hij stelt aan de onderneming. Tot slot moet er sprake zijn van begrip voor elkaars standpunten en de soms tegengestelde belangen. Alleen op deze wijze kan er op constructieve wijze samengewerkt worden en ontstaat er een nieuwe, vruchtbare relatie. Het lijkt erop dat begrip door de 69 70 71

Belastingdienst, Tax Control Framework. Van risicogericht naar “in control’’,24. Binnen bepaalde materialiteitsgrenzen. Belastingdienst, Tax Control Framework, 12. Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 7. 33

Belastingdienst wordt gezien als een mechanisme dat moet voorkomen dat elk verschil van mening leidt tot een vertrouwensbreuk.72 ‘Als er een fout wordt gemaakt, betekent dat niet direct dat de basis voor het vertrouwen weg is. Als we een fout constateren bij een organisatie is het van belang dat we daarop adequaat (met begrip) reageren.’73

1.2 De implementatie van het HT door de ogen van de werknemers ‘Vertrouwen is mensenwerk’ is een vaak gehoorde uitspraak bij de Belastingdienst.74 De Belastingdienst is zich er dan ook terdege van bewust dat horizontaal toezicht alleen kan slagen als de medewerkers achter het idee staan. Dat is nog niet zo maar gebeurd. Het horizontaal toezicht gaat met zijn basisvoorwaarden van vertrouwen, transparantie en begrip recht in tegen de wijze waarop werknemers in het verleden gewend waren te werken. Het vergt een nieuwe manier van omgaan met de burgers en werd door velen dan ook als een grote omslag ervaren: ‘Ja, een revolutie was het.’75 Middels allerhande boekjes, bijeenkomsten en voorlichtingen is inmiddels geprobeerd de medewerkers klaar te stomen voor de nieuwe manier van werken en denken die het horizontaal toezicht van ze verlangt.76 Hoewel de nieuwe manier van werken door de medewerkers inmiddels redelijk breed gedragen wordt, waren de reacties op het voorgenomen beleid in eerste instantie gemengd, om niet te zeggen sceptisch: ‘Eerst was de reactie zo van: “Ja hallo, doe eens ff normaal joh!” We zijn jaren bezig geweest met vechten, bijna letterlijk vechten. Vooral bij die grote organisaties, bijna met de hakken in het zand. En nou gaan we ineens werken op basis van vertrouwen, wederzijds begrip en transparantie? Waar haal je het vandaan man! 77 Die huivering kwam veel voor. Voor de werknemers van de Belastingdienst, die decennia hadden geopereerd op basis van wantrouwen, was het lastig plotsklaps een draai van 180

72

73 74 75 76

77

Belastingdienst, Centrum voor kennis en communicatie, Gedragslab. Handleiding voor mensenwerk. Vertrouwen (2009) 35 en 57. Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 8. Onder andere: Interviews 2, 7 en 10. Interview 13. Zie bijvoorbeeld het voorlichtingsboek over vertrouwen: Belastingdienst, Gedragslab. Handleiding voor mensenwerk. Vertrouwen. Interview 7. 34

graden te maken: ‘Dus er was altijd heel veel wantrouwen, zo van die belastingplichtige zit ons te bedonderen, en nu moesten diezelfde mensen ineens arm in arm met de belastingplichtige een probleem gaan oplossen. Dat is wel heel moeilijk als je jarenlang zo gewerkt hebt.’78 Langzamerhand gingen de medewerkers over stag: ‘Ik weet nog goed dat ik toen zei: ja maar, dat is toch vanuit vertrouwen? Is dat wel wat, past dat bij mij? Ik was er niet zo’n groot fan van, maar heb het toch gedaan want het was belangrijk.’79 Het viel velen in eerste instantie zwaar om het onderwerp serieus te nemen. Ook nadat ze op de hoogte waren gebracht van de uitgangspunten van het HT. Psychologisch onderzoek naar de motieven van ondernemers om al dan niet regels te overtreden had dan wel uitgewezen dat een groot deel van de ondervraagden belasting niet in de eerste plaats betaalt uit angst voor een controle, maar uit zichzelf al een hoge belastingmoraal heeft 80, voor medewerkers van de oude stempel was dat geen reden zich gemakkelijk te laten overtuigen: ‘Over het algemeen zijn mensen positief over HT, maar er zijn wel kritische geluiden. Met name de angst voor het blinde vertrouwen leeft bij sommige mensen. Het kan niet zo zijn dat we alles weg geven, dat we echt blind vertrouwen dat die ondernemer het wel goed doet.’81 Problematisch in dit opzicht is dat elke medewerker van de Belastingdienst wel eens te maken heeft gehad met fraudeurs die het blind vertrouwen van ondernemers in de weg staat. ‘Dus het uitzendbureautje op de hoek moest ook aan een convenant. Want we vertrouwen iedereen. Als boetefraudecoördinator wist ik dat er enorm veel fraude bij uitzendbureaus plaatsvindt, en niet zo’n beetje ook. Dus dat vertrouwen dat moest ik eerst nog maar eens zien.’82 In het dagelijkse werk komen inspecteurs in aanraking met belastingplichtigen met een minder hoge belastingmoraal. Een klein deel van het klantenpakket van de inspecteur bestaat uit onbetrouwbare belastingplichtigen of intermediairs die keer op keer de grenzen van de wet opzoeken. Logischerwijs verdienen dergelijke belastingplichtigen naar de smaak van de inspecteur zeker geen blind

78 79 80

81 82

Interview 14. Interview 7. Adriaan Denkers en Sjoerd Goslinga, ‘Motieven voor regelovertreding: een onderzoek onder ondernemers’, Gedrag en Organisatie 1 (2009) 1. Interview 20. Interview 12. 35

vertrouwen. ‘Er is nog wel een hoop oud wantrouwen of mensen die makkelijk terugvallen naar de houding van het zijn allemaal boeven en die zullen de boel alleen maar bedonderen. Dat is nog lang niet weg.’83 Het enthousiasme voor het nieuwe toezicht was daarnaast ook afhankelijk van de plaats binnen de organisatie; een medewerker die veel te maken heeft met fraudegevallen loopt minder snel warm voor het idee dan een inspecteur die al jarenlang op goede voet staat met de multinational in zijn klantenpakket. Zodoende heerste er aan het begin ook veel onbegrip. Een boetefraudecoördinator kreeg te horen van een collega: ‘Jij raakt je functie kwijt hè? Ik zeg ‘’hoezo?’’ Nou zegt hij: jij gaat over de boetes en die worden niet meer opgelegd door het horizontaal toezicht, bij vertrouwen ga je niet straffen.’84 Bovenstaand citaat geeft niet alleen weer dat de ervaring die de medewerker had opgedaan ten aanzien van de betrouwbaarheid van ‘zijn’ belastingplichtigen een belangrijke rol speelde bij zijn acceptatie van het nieuwe beleid, maar ook dat er aan het begin veel onduidelijkheid bestond over het horizontaal toezicht. Boetes worden binnen het HT namelijk geenszins uitgesloten. Inmiddels is er voor alle medewerkers in de vorm van de Leidraad HT, een document beschikbaar waarin stapsgewijs uitgelegd wordt aan welke eisen de belastingplichtige moet voldoen om geaccepteerd te worden binnen het HT en hoe deze relatie vervolgens verder vormgegeven dient te worden. 85 Voordat deze Leidraad in november 2010 intern en extern verspreid werd, bestond er echter nog opvallend veel onduidelijkheid over het nieuwe concept. Velen waren er bang voor dat het oude verticale toezicht helemaal zou verdwijnen. De manier waarop het nieuwe beleid naar voren werd gebracht stuitte sommige medewerkers tegen de borst. ‘Ik ben niet tegen het horizontaal toezicht, maar wel tegen de manier waarop het gepredikt wordt. Daar zijn wel meer mensen ontevreden over. Het horizontaal toezicht is één manier, maar we moeten niet uit het oog verliezen dat we naast het horizontaal toezicht ook nog repressief toezicht hebben. Gewoon de ouderwetse controle.’86 Daarnaast konden leidinggevenden in sommige gevallen maar

moeilijk uitleggen wat het HT precies inhield: ‘Komt er een teamleider en die had geschreven: “Jongens geen agenda we kunnen van alles roepen.’’ Ze had een schrijfblok op 83 84 85 86

Interview 14. Interview 12. Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling. Interview 19. 36

haar schoot liggen. Ik denk ze gaat vertellen wat dat HT inhoudt. Nee, dat was om zelf aantekeningen te maken.’87 Hoewel er ook veel medewerkers waren die niet onwelwillend tegenover het idee van HT stonden, bemoeilijkte de onduidelijkheid over de precieze invulling van het concept de volledige acceptatie van de nieuwe werkwijze. Ook de Personeelsmonitor uit 2009 schetst nog dit beeld: ‘Vaak heeft men de indruk dat het interne vertrouwen vanuit het management niet in evenwicht is met het gewenste externe vertrouwen in de belastingplichtige. Gerechtvaardigd vertrouwen is volgens de medewerkers een houding, controle is het werk dat men doet.’88 Opvallend aan het bovenstaande citaat is vooral het onderscheid tussen ‘de houding’ en ‘het werk’ van de medewerker. Een houding van vertrouwen aannemen tegenover de belastingplichtige leken de meeste medewerkers niet moeilijk te vinden en dit deden zij tot op zekere hoogte ook al, ditzelfde ‘vertrouwen’ terug laten keren in het controlewerk was echter een ander verhaal. Van de kant van het management werd daarom concrete informatie en aansturing verwacht, maar dit werd in de optiek van de medewerker niet altijd ontvangen: ‘Er bestaat een duidelijke vraag naar ‘’hoe?’’ Hoe geef je vertrouwen concreet vorm in het contact met burgers en ondernemers. Hoe gaat management sturen op vertrouwen? Hoe verhoudt het werken vanuit vertrouwen zich met prestatiedoelen ten aanzien van correcties en aantallen controles?’.89 Doordat de vele vragen van medewerkers lange tijd onbeantwoord bleven was er onduidelijkheid en ontstonden er verschillende werkwijzen. Iedereen kon min of meer zijn eigen interpretatie geven aan het HT. ‘De rollen zijn niet altijd duidelijk. Noem het een beetje polderen en rekening houden met elkaars belangen. Maar, we zitten daar toch uiteindelijk om geld op te halen. Daar zit een zekere spanning.’90 Het bleek nog niet gemakkelijk om invulling te geven aan de nieuwe rol en de onduidelijkheden rondom de implementatie van het HT leidde tot ergernis bij de werknemers. Zij hadden het idee dat er met het HT maar wat geëxperimenteerd werd op verschillende plekken in de dienst: ´Vervolgens zegt de DG: 87 88

89 90

Interview 12. Belastingdienst, B/CKC Advies en Organisatie, Personeelsmonitor 2009. Hoofdlijnen en kwalitatieve Personeelsmonitor (Utrecht juni 2009) 5. Belastingdienst, Personeelsmonitor 2009, 5. Interview 16. 37

‘’Jongens horizontaal toezicht’’. God, denkt die ambtenaar, waar heeft hij ’t over: “Horizontaal toezicht?’’ Die durft niet te vragen wat dat betekent. Belooft vervolgens te handelen volgens het horizontaal toezicht. En zo gaat het dus tot het hier op de eenheid komt.’91 Ook voordat de definitieve versie van de Leidraad in november 2010 het licht zag, waren er al pogingen ondernomen om middels een centraal document duidelijkheid te verschaffen aan de medewerkers. De eerste poging hiertoe was de Handreiking Horizontaal toezicht in september 2008.92 De Handreiking had in tegenstelling tot de Leidraad nog geen dwingend karakter. Waar de medewerker bij de Leidraad aan de hand werd meegenomen langs de verschillende stappen die het HT-proces kent, was de Handreiking meer een document waarin de achtergrond en visie van het HT geschetst werden. Het document werd dan ook getypeerd als een ‘groeidocument’ waaraan medewerkers konden bijdragen. Dit konden zij ondermeer doen door aan

de speciaal met dit doel opgestelde,

Discussiegroep HT hun mening kenbaar te maken over de gang van zaken.93 In de beginjaren van het HT werd er in verschillende fora gediscussieerd over de exacte opzet van het nieuwe beleid. Daarnaast ging Theo Poolen, lid van het Managementteam van de Belastingdienst en een belangrijke inspirator voor het HT, het land door om gesprekken te voeren met verschillende behandelteams om zodoende draagvlak te creëren voor de nieuwe manier van werken. Na twee jaren vond het groeidocument zijn definitieve vorm in de Handreiking HT, versie 2.06. Het werd vervolgens gepresenteerd aan de medewerkers onder het veelzeggende motto: ‘Daar waar willen moeten is, hebben we zorg. Daar waar moeten willen is kunnen we gaan bouwen!’ 94 Ondanks de twijfels van sommige medewerkers moet het HT doorgezet worden, zo lijkt de boodschap van deze slogan. We zagen hierboven dat er na de publicatie van de Handreiking nog veel gebouwd moest worden. De keuze om de naam van de Handreiking te wijzigen in Leidraad was gebaseerd op het idee dat daarmee het bindende karakter van het document meer naar voren zou komen. Terugkijkend kunnen we concluderen dat deze beslissing tot doel had de 91 92

93 94

Interview 12. Belastingdienst, Klankbordgroep HT bij MGO/OCK, Handreiking. Horizontaal toezicht bij MGO/OCK. Versie 1.0 (september 2008). Belastingdienst, Handreiking (2008), 3. Belastingdienst, MGO en ZGO, Handreiking HT. Versie 2.06 (april 2010). 38

onduidelijkheden ten tijde van de implementatie weg te nemen. Het was een oplossing voor het gebrek aan één duidelijke lijn en manier van werken. Met de publicatie van de Leidraad werd duidelijk: Iedereen moet mee, vanaf nu wordt er gewerkt op basis van vertrouwen, transparantie en begrip.95 De Leidraad was bedoeld voor de medewerkers maar werd al snel integraal ter beschikking gesteld aan de buitenwereld. De eerdere onduidelijkheid, was namelijk niet aan de ‘buitenkant’ voorbij gegaan en ook daar voelbaar geweest.96 De vraag is dan ook: hoe werd tegelijkertijd de relatie met de belastingplichtige opnieuw ingericht?

1.3 Hoe kom ik in het horizontaal toezicht? Nadat de boodschap van vertrouwen, transparantie en begrip in de Leidraad samengevat werd in een concrete werkwijze kon het horizontaal toezicht verder groeien. In deze paragraaf behandelen we hoe het proces van HT er in de praktijk uit ziet, welke stappen er concreet genomen moeten worden en hoe de Belastingdienst tot deze werkwijze is gekomen. Voor de behandeling van dit onderwerp is het belangrijk te beseffen dat de Belastingdienst belastingplichtigen indeelt in verschillende categorieën. Te weten: Zeer Grote Ondernemingen (ZGO), Middel Grote Ondernemingen (MGO), Midden- en Kleinbedrijf (MKB) en Particulieren.97 Het HT is voor deze categorieën verschillend vorm gegeven. De Belastingdienst is begonnen met de uitvoering van het HT in het segment ZGO, later gevolgd door MGO. In deze segmenten is de relatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige op individuele basis. Dit in tegenstelling tot het segment MKB, waar brancheorganisaties en fiscaal dienstverleners als intermediairs optreden. Het segment Particulieren kent een hele eigen benadering. Hier zijn wel ontwikkelingen richting een ‘HT-achtige’ manier van werken – bijvoorbeeld in de vorm van de Vooraf Ingevulde Aangifte (VIA) –, maar deze ontwikkelingen zijn zeer recent. Wij zullen ons eerst richten op de ondernemers in het ZGO en MGO segment, omdat HT hier het eerst is ingevoerd en het 95 96 97

Interview 7. Interviews 5, 6, 7, 8, 9 De overgang naar de doelgroepstructuur vond plaats in de periode 1990-1992. Zie: T.Pfeil, Op gelijke voet. De geschiedenis van de Belastingdienst (Deventer 2009) 408. 39

idee erachter hier het beste tot uitdrukking komt. Daarna richten we ons op het MKB, waar het door het aantal belastingplichtigen niet mogelijk is een relatie te onderhouden met individuele belastingplichtigen. Binnen dit segment is daarom gekozen primair te werken vanuit een basis met de intermediairs, dat wil zeggen de accountants en belastingadviseurs. Het HT in het MKB lijkt in uitgangspunten op het HT in het ZGO/MGO segment, maar laat ook grote verschillen zien op het gebied van de uitvoering. Binnen het horizontaal toezicht vormt een convenant de basis voor de samenwerking tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige. In het convenant wordt vastgelegd hoe beide partijen te werk gaan. Alvorens het convenant gesloten wordt, zijn er echter al verschillende stappen doorlopen. Een convenant moet dan ook niet gezien worden als het startpunt van de HT-relatie, maar eerder als de bestendiging ervan. Geregeld valt daarom de vergelijking met een huwelijk.98 De relatie was er immers al. Het is onder het HT alleen nog zaak vast te leggen op basis van welke uitgangspunten beide partijen met elkaar om zullen gaan, want om met de woorden van de Belastingdienst te spreken: ‘It takes two to tango’.99 In de Leidraad wordt het horizontaal toezicht als proces uitgelegd. Dit proces begint als de Belastingdienst een belastingplichtige of ‘klant’ identificeert als waarschijnlijk geschikt voor het HT en eindigt met het toepassen van aangepast toezicht op de belastingplichtige. Het proces dat de Belastingdienst en de klant doorlopen ziet er als volgt uit:

Afb. 1

Het proces horizontaal toezicht

Stap 0

Klantoriëntatie

Stap 1

Het HT-gesprek

Stap 2

De complianceverkenning

Stap 3

Afronden lopende problematiek

Stap 4

Het convenant

Stap 5

Analyse en versterking fiscale beheersing (TCF)

Stap 6

Aangepast toezicht100

Diverse Interviews. Zie ook: Belastingdienst, Gedragslab. Handleiding voor mensenwerk. Vertrouwen, 49 en 87. 99 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris (2005), 3. 100 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 11. 98

40

Het initiatief voor opname in het HT kan zowel van de Belastingdienst, als de klant, of een bij de klant betrokken externe adviseur komen.101 In de praktijk ligt het initiatief vaak bij de Belastingdienst. Zeker in de beginperiode was dit het geval. Tijdens stap 0, de klantoriëntatie en stap 1, het HT-gesprek, wordt van de medewerkers gevraagd dat zij zich een oordeel vormen op basis van het bestaande klantbeeld. Daarbij moeten zij zich laten leiden door de ‘tone at the top’, dat wil zeggen: het beeld dat bestaat van het hogere management. Ook de ervaringen in de huidige contacten spelen in deze fase een grote rol.102 Je zou kunnen zeggen dat medewerkers van de Belastingdienst hier op basis van intuïtie en vertrouwen een eerste schifting aanbrengen in het totale klantenpakket van de dienst. Na afloop van deze verkennende periode volgt de complianceverkenning. Het doel van deze fase is ‘om samen met de organisatie vast te stellen of horizontalisering van het toezicht haalbaar is’.103 Hier moet voor de organisatie duidelijk worden dat een groot gedeelte van de verantwoordelijkheid voor het slagen van HT bij hen ligt. De Leidraad spreekt van het willen (hoe is de houding nu) en het kunnen (hoe kan de organisatie in de toekomst komen tot aanvaardbare aangiftes).104 Een belangrijk aspect van het HT is dat de organisatie en de Belastingdienst hun relatie als het ware resetten op het moment dat overgegaan wordt tot de ondertekening van een convenant. Ze gaan werken in de actualiteit en daarvoor is het belangrijk dat ‘de zooi uit het verleden is opgeruimd’.105 In officiële termen heet dat: ‘Uitgangspunt is dat lopende problematiek zo veel mogelijk wordt afgerond vóór het sluiten van het convenant. Waar dat niet mogelijk is, maken de Belastingdienst en de organisatie gezamenlijk goede procedureafspraken.’106 Het opstellen van een procedureafspraak is hier een oplossing voor de problematiek uit het verleden die als een soort blokkade een probleem vormt voor

Ibidem. Ibidem. 103 Idem, 12. 104 Idem, 11. 105 Interview 6. 106 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 12. 101 102

41

de relatie die beide partijen met elkaar aan willen gaan. Systeemtheoretisch moeten we dit zien als een complexiteitsreductie.107 Pas als het bovenstaande gebeurd is, kan er worden overgegaan tot het ondertekenen van een convenant. Dit kan gepaard gaan met champagne en overvloedige lunches, het eindresultaat wordt opgenomen in het jaarverslag en de Belastingdienst publiceert tenslotte veel van de ondertekende convenanten op zijn website. De vergelijking met het huwelijk stopt hier niet, want net zoals het huwelijksboekje in de 21e eeuw vooral symbolische waarde heeft voor beide partijen die hun handtekening er in hebben gezet, geldt dit ook voor de handhavingsconvenanten onder het HT. Dat een convenant met name symbolische betekenis heeft, bleek ook wanneer wij de fiscalisten vroegen wat eigenlijk de status is van een convenant. Je zou verwachten dat een jurist uitgebreid nadenkt over een dergelijke vraag alvorens hij ergens een handtekening onder zet, maar dit bleek bij de convenanten eigenlijk maar nauwelijks het geval te zijn. De uitspraak: ‘Ach ja, zet 2 juristen bij elkaar en je hebt 3 meningen’108, is dan ook zeker van toepassing op dit onderwerp. Het zou wel eens een vaststellingsovereenkomst kunnen zijn, of een intentieverklaring, kregen wij te horen. ‘Eigenlijk zou je net zo goed kunnen afspreken dat je een keer per jaar samen thee gaat drinken’, zei weer een ander.109 In afbeelding 2, weergegeven op de volgende pagina, is een bloemlezing te zien van de manier waarop er binnen en buiten de Belastingdienst over een convenant gedacht wordt.

Danilo Zolo, ‘Function, Meaning, Complexity: the Epistemological Premisses of Niklas Luhmann’s “Socilogical Enlightment”’, Philosophy of the Social Sciences 16 (1986) 115-127, 119. 108 Interview 5. 109 Interview 1. 107

42

Afb. 2: Wat is een convenant en welke status heeft het?110

‘Gewoon een afspraak tussen twee partijen’

‘Het is gewoon een overeenkomst. In die zin zie ik het probleem niet, als je het eens bent met elkaar dat je op een bepaalde manier zaken met elkaar wilt doen, dan kan dat gewoon.’

‘Het is het kersje op de taart’

‘Ik denk dat het een soort hele zwakke vorm is van een, hoe heet zo'n ding, een vaststellingsovereenkomst’

‘Zo'n convenant is natuurlijk geen bestuursrechtelijk fenomeen.’

‘Ja, vaststellingsovereenkomst is wel zwaar. Maar ja, een intentieverklaring vind ik een beetje eenzijdig. Het is een overeenkomst waarin ook intenties staan, de inspanningsverplichting om elkaar te vertrouwen.’

‘Een herenafspraak’

110

‘En dan is de vraag, wat is dat nou eigenlijk precies? En daar lees je dan over in de literatuur en dan zeggen ze dat het een vaststellingsovereenkomst is, maar mijn college en ik vinden dat, dat niet zo is.

‘Een psychologisch contract’

‘Nee, het heeft niet een harde juridische status zoals een overeenkomst. Eigenlijk is dat ook niet zo belangrijk, dat zal alleen in extreme gevallen problemen opleveren.’

‘Het stelt niets voor’

‘Puur in wettelijk zin kan het eigenlijk geen vaststellingsovereenkomst zijn omdat die er vanuit gaat dat je de grijze gebieden beslecht en op sommige vlakken is dat zo, maar voor de toekomst zeker niet op alle gebieden. In strikte zin dus niet, maar zo werken wij er wel mee.’

‘Op basis van een convenant is er een bereidheid tot het maken van een afspraak.’

‘Uiteindelijk is een convenant niet een juridisch dichtgetimmerd stukje papier. Men zegt eigenlijk alleen maar in zo’n convenant hoe we ons gaan gedragen naar elkaar. Dat is het karakter, een soort intentieverklaring.’

Verzameling citaten afkomstig uit interviews 1, 4, 5, 6, 7, 9, 10 en 11. 43

Klaarblijkelijk bestaat er een groot interpretatieverschil over het convenant, niet alleen tussen externen en medewerker van de Belastingdienst, maar ook tussen medewerkers onderling. Wat is een convenant nu precies en wat moeten we uit deze onderlinge verschillen concluderen? Bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) kwam iemand tot de volgende karakterisering: ‘Het convenant is vooral een intentieverklaring, een gentlemenagreement doch het is niet vrijblijvend.’111 Het convenant van de Belastingdienst is ook niet vrijblijvend, maar ‘expliciete eisen aan de interne beheersing’ worden evenmin geformuleerd’.112 Volgens senator en hoogleraar Belastingrecht Peter Essers (CDA) vormt het gebrek aan objectieve criteria een probleem voor het sluiten, dan wel ontbinden van een convenant. Hij ziet ‘vertrouwen’ als het basiscriterium van het convenant en dit is volgens hem onvoldoende, omdat het suggereert dat er ‘behalve het normaal aanwezige vertrouwen tussen belastingplichtige en inspecteur nog een extra dimensie van vertrouwen mogelijk is’.113 Zo beschouwd lijkt het convenant welhaast overbodig. Een criticaster van het HT merkte dan ook op: ‘Als het verticale toezicht al een aantal jaren loopt, weet de Belastingdienst ook zonder convenant wel of dat geïntensiveerd moet worden of juist niet.’114 Waarom is er dan toch gekozen voor een convenant? Het convenant lijkt op het eerste gezicht vooral een symbolische bezegeling van de relatie. Dat er geen aanvullende criteria geformuleerd werden voor het convenant wordt logisch als we ons in herinnering roepen dat bestaande wet- en regelgeving niet is aangepast voor de totstandkoming van het HT. Een meer bindende overeenkomst in de vorm van een juridisch dichtgetimmerd contract behoorde in dat opzicht dan ook niet tot de mogelijkheden en was voor de beleidsmakers van het HT geen alternatief. Het lijkt er vooral op dat het convenant een ‘distinctie’ is die het onderscheid tussen HT-klanten en andere belastingplichtigen mogelijk maakt. Het heeft als zodanig betekenis gekregen en is daarmee een middel dat

VNG, Horizontaal toezicht bij gemeenten: een kansrijke toekomst? Managementsamenvatting (maart 2009) 3. 112 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 31. 113 P. Essers, ‘Horizontaal Toezicht: een stille revolutie’, Weekblad voor Fiscaal Recht 137 (2008) 4. 114 J.W. Zwemmer, ‘Horizontaal Toezicht’, Weekblad voor Fiscaal Recht 134 (2005) 1214. 111

44

complexiteitsreductie beoogt.115 Het geeft grip op de complexe werkelijkheid omdat het afspraken en intenties vastlegt die niet bij wet geregeld zijn. Het hoeft daarom geen verbazing te schetsen dat er interpretatieverschillen bestaan over de status van een convenant. Het toont slechts aan dat de veelal juridisch geschoolde medewerkers en belastingadviseurs, die gewend zijn te handelen volgens wettelijke kaders met de daarbij behorende taal, op zoek zijn gegaan naar termen waarmee zij het HT konden duiden. Zij kozen daarbij verschillend omdat zij onderling van mening verschillen over wat het zwaartepunt van het HT is. Als we de stappen van het HT-proces verder bestuderen springt gelijk in het oog dat de ‘analyse en versterking van de fiscale beheersing (TCF)’ volgens de Leidraad pas na het ondertekenen van het convenant komt. We zagen eerder dat een goed functionerend TCF ook wordt gezien als een voorwaarde voor de toelating tot het HT (2.1). Je zou verwachten dat aan zo'n belangrijke conditie voldaan moet zijn voordat de Belastingdienst middels een convenant bezegelt dat de organisatie in principe te vertrouwen is. De Belastingdienst draait het echter om: ze verwachtten (vertrouwen erop) dat je in staat bent een goed functionerend TCF op te zetten en daarom verdien je het om alvast opgenomen te worden in het HT. Mocht je als organisatie onverhoopt toch tegen problemen aanlopen bij het opzetten van een TCF, dan is de Belastingdienst je daarbij graag van dienst. Het bij voorbaat vertrouwen van de belastingplichtige is enerzijds een filosofische benadering, maar het is anderzijds ook een praktische manier om de snelheid waarmee het HT wordt uitgerold te vergroten. Het accepteren van een zeker risico om efficiënt te kunnen werken is, net als we bij het convenant zagen, een manier om complexiteit te reduceren. In deze ontwikkelingen zien we de lijn terug van Peter Veld, die tijdens de M-dag zei dat er nu echt vaart gemaakt moet worden met het toelaten van organisaties die vallen onder het nieuwe toezichtregime. Daarbij zou de Belastingdienst de strenge eisen die gesteld werden aan de eerste deelnemers moeten versoepelen. Hij zei: ‘Nu moeten bedrijven aan paradijselijke kwaliteiten voldoen, dat was in het verleden ook niet zo.’116 De Belastingdienst moet er op kunnen vertrouwen dat een organisatie die aangeeft graag het HT in te willen zelf ook de motivatie heeft een TCF op te zetten. In dat licht is het logisch dat 115 116

Zolo, ‘Function, Meaning, Complexity’, Philosophy of the Social Sciences 16 (1986) 119. Peter Veld, ‘Openingswoord M-dag 2011’. 45

het TCF volgt op het sluiten van een convenant. De versterking van de fiscale beheersing is dan ook ‘primair de verantwoordelijkheid van de organisatie’.117

1.4 Horizontaal toezicht van buitenaf bekeken De versterking van de fiscale beheersing, was dat eigenlijk niet altijd al primair de verantwoordelijkheid van de organisatie? Een inspecteur die wij spraken verkocht het HT aan een ondernemer dan ook als volgt: ‘Het is jouw werk! Dus jij moet zorgen dat je de administratie op orde hebt. Het is jouw verantwoordelijkheid, ik als toezichthouder wil geen aandacht aan je besteden.’118 De eigen verantwoordelijkheid werd door de ondernemers veelal onderkend, maar praktisch gezien erg verschillend ingevuld. ‘Dus wat je zag gebeuren, en dat is het ene uiterste, dat je een relatie wilt op gaan bouwen vanuit vertrouwen, maar dat je aan de voorkant dus héle hoge eisen gaat stellen. Je moest dus het vertrouwen gaan bewijzen aan de hand van. De andere kant van het spectrum is dat je twee keer een gesprek heb gehad en dat er dan wordt gezegd van je hebt fantastisch mooie blauwe ogen. Top! Dan gaan wij met elkaar HT doen en een convenant tekenen.’ 119 Het is daarom interessant om te kijken hoe het horizontaal toezicht is aangekomen bij de deelnemende organisaties, ondernemers en natuurlijk de accountants- en belastingadviseurs. Omdat we wisten hoeveel onduidelijkheid er binnen de Belastingdienst was geweest, verbaasde het ons niet dat er ook bij de mensen die ermee te maken kregen veel onduidelijkheid bestond over het HT. Onder adviseurs en accountants wekte het ergernis op dat de Belastingdienst hen vroeg te participeren in een nieuwe vorm van toezicht, terwijl de Belastingdienst er zelf blijkbaar nog niet helemaal over uit was hoe dat eruit moest gaan zien. Met name het feit dat er op een gegeven moment grote verschillen bestonden tussen de manier waarop inspecteurs het horizontaal toezicht interpreteerden, zorgde voor veel huiver: ‘Daar ben je dus overgeleverd aan de individuele grillen van de inspecteur want die beoordeelt uiteindelijk of jij je wel of niet aan het convenant hebt gehouden ja of nee.’ 120 hoorden wij een adviseur verzuchtten. Een ander zei: 'Per saldo zou Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 12. Interview 7. 119 Ibidem. 120 Interview 5. 117 118

46

je jezelf dus eigenlijk uitleveren aan een loterij zonder winkans van de Belastingdienst, dat is eigenlijk wat je als klant doet volgens mij.’121 Voor een moment leek het HT hier onder te gaan aan zijn eigen succes; hoe meer betrokken medewerkers, hoe meer onderlinge verschillen. Zeker vanaf 2008 toen MKBondernemingen ook deel mochten nemen aan het HT ontstonden er haperingen in de uitvoering. Ten Kate & Huizinga tekende toen als een van de eerste accountants- en belastingadvieskantoren een intermediairconvenant met de Belastingdienst.122 Niet alleen het aantal ondernemers dat deel mocht nemen groeide sterk, ook het aantal medewerkers van de Belastingdienst dat betrokken was bij de uitvoering van het HT nam toe. Zonder duidelijke vastomlijnde kaders leek het een onbegonnen zaak een eenduidig beeld uit te dragen, des te meer omdat een aanzienlijk deel van de medewerkers nog niet volledig overtuigd was van het slagen van het horizontaal toezicht bij het segment MKB. ‘Voor het MKB vind ik het horizontaal toezicht niet geschikt. De verantwoordelijkheid bij die groep leggen is denk ik wat teveel gevraagd.’123 De grote van een bedrijf speelt dan ook vaak een rol bij de beoordeling in welke mate de belastingplichtige te vertrouwen is. ‘Bij de grote klanten is het zo dat er niemand bij gebaat is als willens en wetens de kluit beduveld wordt. Dat is anders bij een klein bedrijf. Daar heb je meer repressief toezicht nodig.’ 124 Niet iedereen binnen de dienst was zo sceptisch over de haalbaarheid van HT bij het MKB: ‘De Belastingdienst moet gericht zijn op samenwerken, transparantie, openheid en nietfiscale kennis. En deze waarden gelden door de hele Belastingdienst, dus ook voor het MKB.’ Alhoewel het vervolg van het verhaal van deze medewerker dan weer niet bepaald rotsvaste zekerheid uitstraalt: ‘Dat is misschien niet haalbaar, maar dat moet je gaan organiseren.’125 Het grote aantal ondernemers binnen het MKB-segment vormde een probleem. Er werd daarom gekozen voor een aangepast variant van het HT in de vorm van intermediairsconvenant met de fiscaaldienstverleners. Betrouwbaar geachte accountantsen advieskantoren zouden daarbij garant staan voor het fiscale gedrag van hun klanten en Interview 6. Nyenrode Business Universiteit en Wolters Kluwer Business, ‘Congres Horizontaal toezicht en het MKB’, http://www.arbeidsrechtdiner.nl/horizontaaltoezicht/programma.html (geraadpleegd op 19 september 2011). 123 Interview 14. 124 Interview 17. 125 Interview 16. 121 122

47

de Belastingdienst ging hierop ‘metatoezicht’ uitvoeren.126 Omdat het hier alsnog om een grote, onbeheersbare groep ging, werd er nog een aanpassing gemaakt. Er werd besloten om een extra kwaliteitswaarborg in te stellen. Kantoren die lid waren van een koepelorganisatie konden na controle door de betreffende koepel deelnemen aan het HT. Waarmee dus een vorm van metatoezicht (door de Belastingdienst) op een vorm van metatoezicht (door de koepel) werd gestapeld. Koepelorganisaties zoals de Samenwerkende Registeraccountants en AccountantsAdministratieconsulenten

(SRA),

de

Nederlandse

Orde

van

Administratie-

en

Belastingdeskundigen (NOAB), de internationale organisatie Nexia en de vereniging Online Accountants MKB hebben inmiddels een convenant met de Belastingdienst afgesloten. Een belastingkantoor dat aangesloten is bij een van deze organisaties kan nadat de betreffende koepelorganisatie heeft vastgesteld dat het kantoor voldoet aan de fiscale kwaliteitseisen, opgenomen worden binnen het HT. Fiscale dienstverleners die niet aangesloten zijn bij een koepelorganisatie kunnen in principe ook een convenant sluiten met de Belastingdienst, maar zijn dan wel verplicht om periodiek controles te laten uitvoeren door een onafhankelijke speler.127 De eerste kwaliteitstest voor de opname binnen het HT wordt voor iedere nieuwe deelnemer wel afgenomen door de Belastingdienst. Hoewel er belangrijke stappen zijn gezet, is het opstarten van HT bij het MKB nog geenszins voltooid. De doelstelling is om voor 2014 ongeveer 35% van het totale aantal MKB-ondernemingen te betrekken bij het HT.128 Met

de

invoering

van

het

metatoezicht

en

een

eigen

Leidraad

voor

fiscaaldienstverleners heeft de Belastingdienst de introductie van het HT bij het MKB langzamerhand in goede banen weten te leiden en is de onduidelijkheid uit de beginperiode grotendeels verdwenen. Het instellen van het metatoezicht is daarvoor een noodzakelijke stap geweest en we moeten terugredenerend dan ook vaststellen dat de Belastingdienst stapsgewijs van het originele model is afgeweken. In feite was het instellen van metatoezicht een belangrijke les die de Belastingdienst kon leren van het segment

Belastingdienst, Landelijk Kantoor Belastingregio’s (LTO), Leidraad Horizontaal toezicht MKB. Fiscaaldienstverleners. Versie 3.1 (februari 2011) 10. 127 Belastingdienst, Leidraad Horizontaal toezicht MKB, 14. 128 Idem, 6. 126

48

MGO. Toen hier eerder, in de periode 2006-2007 het HT werd geïntroduceerd, en er steeds meer ondernemingen deel mochten nemen, ontstond de grote onduidelijkheid en willekeur die de adviseurs graag naar voren brengen in de gesprekken die wij met hen voerden: ‘Op een gegeven moment krijg je dan signalen van wacht nou eens even, jullie hebben HT, maar als we in Groningen praten over HT dan krijgen we dit, en als we in Limburg praten over HT krijgen we het weer zo uitgelegd, en in Rijnmond is het weer een ander verhaal.’ 129 Deze geluiden gingen ook aan de Belastingdienst niet voorbij. De grote advieskantoren, met locaties verspreid over het land, spraken met elkaar waardoor er steeds meer pijnpunten de dienst bereikten. Een van de medewerkers die al vroeg bij het HT betrokken was vertelde ons dat hij van adviseurs te horen kreeg dat zij niet meer wisten hoe ze het HT-proces aan hun klanten moesten uitleggen: ‘Als hen gevraagd werd: “Joh, de Belastingdienst komt praten over HT, wat gaat dat voor ons inhouden?” Zei de adviseur op een gegeven moment: ‘’Tsja, dat kunnen wij niet meer voorspellen, we weten het niet. Heb je een naam van degene die bij je langs komt, dan kunnen we navragen hoe die het aanpakt, dat is dan ongeveer hoe je benaderd gaat worden’’.’

130

Om het HT-proces

beheerbaar te maken en eenheid van beleid en uitvoering te kunnen waarborgen, werd – zoals we reeds zagen – op een later moment gekozen voor een strakkere aansturing middels de Leidraad. Voor sommige adviseurs was de grote onduidelijkheid aanleiding om hun klanten te adviseren niet deel te nemen aan het HT. ‘Het eerste dat ik tegen een klant zeg als hij enthousiast is over het HT is: “Wat doe je nou eigenlijk? Waar lever je jezelf aan uit en wat wil je er voor terug? Dus, wat ben je nou eigenlijk aan het tekenen? Wat is dit?” Dan wordt er vaak gezegd: “Het zal wel moeten, het zal wel zo horen.” Het gezag van zo’n grote overheidsdienst maakt toch dat er heel veel vertrouwen is ten aanzien van de status van het HT.’131 Hoe groter het HT werd, hoe groter ook de problemen, zo leek het wel. Toch was de onduidelijkheid niet alleen te danken aan de almaar omvangrijker wordende HT-vijver. Een belangrijke oorzaak voor de regionale verschillen en onduidelijkheden over het proces was de opdracht die de HT-medewerkers van het eerste uur mee hadden gekregen. ‘Natuurlijk Interview 7. Ibidem. 131 Interview 6. 129 130

49

kun je wel een aantal regionale verschillen waarnemen, maar uiteindelijk komt het op mensen neer. Zeker de pioniers van het begin die deden gewoon wat. Dat was ook hun opdracht.’132 De opdracht van de zogeheten ‘pioniers’ was dus om het HT uit te proberen zonder gebonden te zijn aan vastomlijnde kaders. Zoals we zagen kwam het eerste centrale document met een procesmatige uitleg voor de medewerkers pas in 2008, in de vorm van de Handreiking (2.2). Voor die tijd kon er door medewerkers veel uitgeprobeerd worden, een groot deel van de onduidelijkheid naar buiten toe, kwam hier vervolgens uit voort. ‘Als je dan een vrije opdracht hebt en je mag gaan freewheelen, dan freewheelt iedereen ook.’ 133 Met de introductie van HT bij MGO liet de wet van de remmende voorsprong zich gelden. Het freewheelen leverde in de beginperiode – bij ZGO – nog geen problemen op. De kleine schaal waarop het HT uitgevoerd werd hield het beheersbaar, waardoor er ruimte was voor een experiment: ‘ZGO moest eerst gaan schakelen en dacht, ja maar het kan ook niet bij een pakje boter meegegeven worden.’134 In 2005 was er niet voor niets gekozen voor het segment ZGO. Nadat het Ministerie van Financiën goedkeuring had verkregen van de Tweede Kamer om het HT in te voeren, werd er in dit jaar een pilot gestart waarbij twintig grote ondernemingen benaderd werden om afspraken te maken over de manier waarop het toezicht in de toekomst vorm gegeven zou worden. In het Beheersverslag 2005 rechtvaardigt de Belastingdienst de keuze voor ZGO als volgt: ‘Deze aanpak richt zich in eerste instantie op de groep van zeer grote ondernemingen, omdat deze te maken hebben met strengere eisen op het terrein van de financiële jaarverslaggeving’135 De Belastingdienst sloot hier met HT aan bij ontwikkelingen die binnen de maatschappij al in gang gezet waren. Aan het einde van 2006 is met bijna alle deelnemende bedrijven een convenant gesloten. Zes bedrijven deden dit al een jaar eerder. Gezien de positieve ervaringen volgende in 2006 een nog een pilot, met opnieuw twintig deelnemers.136 Binnen de Belastingdienst werd hard gewerkt aan de voorbereiding van het HT. Het belangrijkste in dit opzicht is de focusverschuiving die dit tot gevolg had. ‘De primaire focus Interview 7. Ibidem. 134 Ibidem. 135 Belastingdienst, Beheersverslag 2005 (Den Haag maart 2006)20. 136 Belastingdienst, Beheersverslag 2006 (Den Haag maart 2007) 22. 132 133

50

moet liggen op de reguliere relatie tussen de Belastingdienst en de burgers; met een investering in de communicatieve en sociale vaardigheden van de medewerkers in het toezichtproces kunnen meer geschillen worden voorkomen.’137 Binnen een organisatie waar jarenlang vooral aandacht was geweest voor fiscale kennis was dit een nieuwe insteek. Er werd dan ook besloten dat communicatieve en sociale vaardigheden een prominentere plaats zouden krijgen in het opleidings- en bijscholingspakket. Voor de pioniers van de beginjaren werd een bijspijkercursus beschikbaar gesteld waar nadrukkelijker op de ‘relationele aspecten’ werd gelet.138 Terugredenerend kunnen we vaststellen dat er bij de Belastingdienst vanaf 2005 voorzichtig de eerste bouwstenen van een fundament werden opgestapeld. Hierop kon het horizontaal toezicht binnen enkele jaren uitgebouwd worden tot staand beleid. De implementatie ging af en toe gepaard met onduidelijkheden. Het centrale idee werd vervolgens voorzien van nieuwe elementen, zoals de invoering van de Leidraad en het instellen van metatoezicht voor MKB, die als oplossing moesten dienen voor de problemen in de uitvoering. Hoewel er gedurende dit project grote waarde werd gehecht aan improvisatie betekent dit niet dat er op de tekentafels nooit is nagedacht over het ontwerp. Tot een blauwdruk kwam het echter niet. Het is dan ook de vraag of het mogelijk is om één architect aan te wijzen. Om te kunnen concluderen in hoeverre de gemaakte aanpassingen recht doen aan het idee dat ten grondslag ligt aan het HT en of er met de gemaakte aanpassingen oorzaken over het hoofd zijn gezien, moeten we een stap verder terug in de tijd. In het volgende hoofdstuk zullen we daarom kijken welke partijen de pen ter hand hebben genomen en hoe groot hun invloed op het plan uiteindelijk is geweest.

Tweede Kamer der Staten Generaal (TKSG), Kamerstuk 29643, Nr. 4, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht en mediation bij de Belastingdienst (Den Haag 8 april 2005) 5. 138 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris (2005), 5. 137

51

2. Vormgeving van het idee HT (2005-2002) In hoofdstuk 1 zagen we dat de medewerkers van de Belastingdienst freewheelend het land in werden gestuurd en begonnen met het uitbouwen van het nieuwe beleid. We hebben gezien hoe het HT de laatste vijf jaar is geïntroduceerd en haar huidige vorm heeft gekregen. Nu duiken we verder de geschiedenis in. We gaan op zoek naar de oorsprong en totstandkoming van het idee dat ten grondslag ligt aan het uiteindelijke beleid. We doen dit door te bekijken welke bronnen de basis vormden voor de verschillende aspecten van het HT. Bekeken we in het vorige hoofdstuk met name de ontwikkelingen binnen de Belastingdienst, in dit hoofdstuk bekijken we de rol die met name de politiek en de top van de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën hebben gespeeld. Wanneer wij medewerkers tijdens onze gesprekken vroegen naar de oorsprong van het HT, werd veelal gewezen op de brief die staatssecretaris van Financiën Joop Wijn in april 2005 naar de Tweede Kamer stuurde.139 De pilots die we in het vorige hoofdstuk behandelden werden in deze brief bekendgemaakt. De brief mag in veel opzichten dan ook gezien worden als het officiële geboortebewijs van het horizontaal toezicht, al zullen we daar later ook kanttekeningen bij maken. In dit hoofdstuk beginnen we met de bestudering van de brief. Specifiek bekijken we welke inspiratiebronnen het Ministerie van Financiën zelf aanhaalt om het beleid in de Kamer over het voetlicht te brengen. We kunnen er dan niet omheen ook te kijken naar de vraag welke rol de volksvertegenwoordiging speelde bij de totstandkoming van het HT. Aan de hand van kamerstukken bekijken we de dialoog die de Belastingdienst, vertegenwoordigd door de staatssecretaris van Financiën voerde met de parlementariërs. We moeten dan al snel constateren dat het vormgeven van, en toezicht houden op, beleid niet de eerste prioriteit van het parlement is. De vormgeving van beleid vindt plaats op de ministeries, maar niet volledig zonder dat de politiek een richting aangeeft. Om dit vormgevingsproces van het HT te achterhalen moeten we kijken naar de visie die achtereenvolgende kabinetten op het onderwerp toezicht geformuleerd hebben. Hiertoe kijken we naar de regeerakkoorden uit de periode waarin het HT werd ontwikkeld.

139

TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris (2005). 52

Op

dit

punt

komen

we

terecht

in

een

interessante

episode

in

de

ontstaansgeschiedenis van het HT. Goede ideeën hebben vaak vruchtbare grond nodig om volledig tot bloei te komen. In de periode 2002-2005 komt een scala aan ideeën en inzichten samen die belangrijk zijn geweest voor de uiteindelijke vormgeving van het HT. In dergelijke situaties is het lastig te bepalen wat er eerder was, de kip of het ei. De vraag die in dit geval dan ook gesteld moet worden, is of inzichten destijds al belangrijk waren of vooral achteraf tot inspiratiebron van het nieuwe beleid zijn gebombardeerd. Een internationaal orgaan dat als spreekwoordelijke snelkookpan fungeerde en waarin allerhande maatschappelijke ontwikkelingen, wetenschappelijke en juridische inzichten samen kwamen, was de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). In deze setting werd een beleid ontwikkeld dat uiteindelijk na jaren van overleg en discussie in 2007 zou worden aangeduid met de naam ‘enhanced relationship’. Ook hier is het de vraag wat er eerst was; is het idee enhanced relationship gebaseerd op het HT, of heeft het HT zich gevormd in navolging van de ontwikkelingen binnen de OESO? We bekijken in paragraaf 2.4 de ontwikkelingen binnen de OESO en de wederzijdse beïnvloeding tussen de OESO en Belastingdienst sinds 2002. We ronden af met een gesprek met de man die veelal als de ‘uitvinder’ van het HT genoemd wordt.

2.1 De brief van de staatssecretaris We zijn inmiddels zes jaar terug in de tijd. De brief die staatssecretaris Joop Wijn op 8 april 2005 naar de Tweede Kamer stuurde, kan gezien worden als het geboortekaartje van het horizontaal toezicht. Voor veel betrokkenen markeert de brief dan ook het moment waarop het HT voor het eerst wereldkundig werd gemaakt. In de pilot met twintig grote ondernemingen wordt het idee voor het eerst getoetst in de echte wereld. Je zou kunnen zeggen dat we hier de oorsprong van het HT hebben gelokaliseerd en onze missie als geslaagd mogen beschouwen. Maar dan zouden we moeten accepteren dat er in 2005 een plan volledig uit het niets ontstaan is. Dat weigeren wij te geloven, dus als wij de brief bekijken, zijn wij vooral benieuwd naar de bronnen die in de brief genoemd worden en hoe het HT overeenkomt met de aanbevelingen uit die bronnen. De hele brief is als bijlage toegevoegd aan deze scriptie. 53

We bekijken allereerst hoe het HT werd aangekondigd in deze brief. Direct aan het begin wordt al gerefereerd aan het WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002). De staatssecretaris interpreteert in zijn brief dit rapport als volgt: ‘In dit rapport wordt de horizontalisering van de samenleving als een belangrijke ontwikkeling beschreven en dienaangaande gerichte aanbevelingen gedaan.’140 In hoofdstuk 3 komen we nog uitgebreid te spreken over dit WRR-rapport. Een groot deel van de aanbevelingen uit deze studie is door het kabinet Balkenende III (2006-2007) overgenomen in het kabinetsprogramma Andere Overheid141, welke ook aangehaald wordt in de brief van de staatssecretaris. Dit programma wordt in de brief samengevat met het mantra: ‘Minder regels, beter presteren en meer eigen verantwoordelijkheid van de samenleving’.142 Volgens de staatssecretaris sluit het horizontaal toezicht aan bij een ‘ontwikkeling in de samenleving’, namelijk die: ‘waar eigen verantwoordelijkheid van de burger gepaard gaat met het gevoel dat handhaving van het recht ook een groot goed is.’143 De vraag moet hier natuurlijk zijn wat er eerst was, de ‘ontwikkelingen in de samenleving’ of de sturende rol van de politiek, die de eigen verantwoordelijkheid van de burger meer wil aanspreken. Volgens de staatssecretaris gaat het bij horizontaal toezicht om ‘wederzijds vertrouwen tussen de belastingplichtige en de Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken’.144 Dit moet ertoe leiden dat ‘De onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven naar een meer gelijkwaardige situatie.’145 De staatssecretaris vervolgt zijn brief met de subtiele erkenning dat er met de invoering van het HT ook een zekere noodzaak gemoeid is. Het wordt mooi verwoord, maar: ‘de erkenning dat handhaving in een complexe en snel veranderende samenleving niet zonder het gebruik van kennis in de samenleving kan’, is in feite de erkenning dat de Idem, 1. Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht, Toezicht: naar naleving voor de samenleving (Den Haag mei 2005), onderdeel van het de publicatiereeks Programma Andere Overheid te raadplegen via www.rijksoverheid.nl. 142 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris (2005), 1. 143 Ibidem. 144 Ibidem. 145 Ibidem. 140 141

54

Belastingdienst niet over voldoende capaciteit beschikt om zelf alle aangiftes te controleren. Het ‘sociale systeem Belastingdienst’ roep op tot verandering omdat het tegen de grenzen van zijn kunnen aanloopt.146 Er moest kortom een keuze gemaakt worden uit verschillende alternatieven om dit probleem te verhelpen. De meest simpele oplossing zou zijn om meer capaciteit te creëren, maar deze oplossingsrichting wordt al complexer als we ons realiseren dat de Belastingdienst de steun van het ‘systeem politiek’ nodig heeft om dit mogelijk te maken. Met de gekozen oplossingsrichting – de invoering van het HT – poogt de Belastingdienst zijn capaciteitsprobleem op te lossen door de verantwoordelijkheid voor de aangiftes bij de belastingplichtige neer te leggen. Doordat de Belastingdienst minder controle hoeft uit te voeren beschikt de dienst over voldoende capaciteit om indien nodig het verticale toezicht in voorkomende gevallen te intensiveren. Die vrijgemaakte capaciteit zou kunnen worden gebruikt voor het intensiever toezicht houden op fraudeurs, is de gedachte. Als alternatieve oplossing voor het capaciteitsprobleem had de Belastingdienst ook kunnen kiezen voor een repressievere vorm van toezicht om zodoende te pogen de totale belastingopbrengst te vergroten. Hier raken we aan een opvallend punt rondom de invoering van het HT, want als we een stapje terug doen in de tijd lijkt deze alternatieve oplossing misschien wel meer voor de hand te liggen. Het zo vaak herhaalde idee dat het horizontaal toezicht is aangekondigd in de brief uit 2005 klopt namelijk niet. Het werd een jaar eerder voor het eerst genoemd in hetzelfde dossier Aanpak Vrijplaatsen. Het HT gaat uit van de grote groep goedwillende belastingbetalers, maar het is in eerste instantie in het dossier Aanpak Vrijplaatsen gepresenteerd als de oplossing vooreen probleem dat ontstaan is rondom een groep notoire belastingontduikers, namelijk de bewoners van woonwagenkamp Vinkenslag. Deze affaire speelde zich af rond een woonwagenkamp in de buurt van Maastricht. Toenmalig burgemeester Gerd Leers probeerde op deze ‘vrijplaats’ de orde te herstellen. Er was sprake van criminaliteit, maar met name de grootschalige belastingontduiking sprong in het oog. De op het woonwagenkamp gevestigde ondernemers bleken niet, zoals dat volgens de wet verplicht was, vennootschapsbelasting af te dragen. Omdat de ondernemers weigerden een administratie bij te houden en de inspecteurs der belastingen zelf niet over

146

David Seidl, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems’, 13. 55

‘geweldsmiddelen’ beschikten of konden rekenen op steun van de politie, was er een compromis bereikt met de ondernemers op de vrijplaats. De ‘ondernemers’ zouden drie procent belasting betalen over hun brutowinst en verder zou de Belastingdienst geen vragen stellen.147 De inspecteurs ter plekke waren tevreden met dit compromis, omdat er zo ten minste belasting betaald werd. De pers en de Tweede Kamer zagen uiteraard niets in deze pragmatische oplossing. Het kon toch niet zo zijn dat de kampers beloond werden voor hun weigering een, nota bene door de wet verplichte administratie bij te houden.148 In de brief uit 2005 herinnert bijna niks aan deze affaire. Alleen de titel van het dossier waarvan de brief deel uitmaakt, verraadt nog dat het HT niet op eigen kracht is doorgedrongen in de politiek, maar kon worden ingevoerd rondom het dossier over de Vinkenslag-affaire.149 De vraag is dan ook of dat wijst op een opmerkelijk soort geheugenverlies of dat er wellicht sprake is van een ander fenomeen. De Vinkenslag-affaire kan zonder veel overdrijving gezien worden als het grootste trauma dat de Belastingdienst heeft meegemaakt sinds de affaire Wibo van der Linde (1985).150 Het was een ingrijpende gebeurtenis die veel over hoop haalde. Na afloop van de affaire was de dienst gedwongen haar manier van werken op vele punten aan te passen. Het HT was een van de vele wijzigingen die in de nasleep van Vinkenslag werd ingevoerd. Ontstond in de onrustige tijd rondom de affaire wellicht de ruimte om een idee naar voren te schuiven wat al eerder was bedacht. Was het HT het antwoord en was er door Vinkenslag ineens een vraag? Om de vraag te beantwoorden of het HT gekozen is als antwoord op Vinkenslag of dat deze gebeurtenis slechts diende als introductiemoment, zullen we het dossier Aanpak Vrijplaatsen nader moeten bestuderen. Dit dossier werd op 3 juni 2004 geopend met een onderzoek naar contra-legemhandelingen door de Belastingdienst.151 Het horizontaal toezicht werd in deze brief, net als in de brief van 2005 gepresenteerd als een van de vormen om de capaciteit van de Belastingdienst efficiënter in te zetten. ‘Meer eigen verantwoordelijkheid van burgers vraagt eveneens om andere handhavingsconcepten in de ‘Financiën pakt vrijplaatsen belasting aan; Hulp 'breekteams' bij innen’, NRC Handelsblad (3 juni 2004). 148 Belastingdienst, Jaarverslag Belastingdienst 2004 (april 2005) 34. 149 TKSG, Dossier Aanpak Vrijplaatsen. Zie brieven van de staatssecretaris uit 2004, 2005 en 2006. 150 P. de Haan, Th. G. Drupsteen, e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (Deventer 2001) 245. 151 TKSG, Bijlage bij Kamerstuk 29643 nr. 2, Onderzoek contra-legem handelingen Belastingdienst (Den Haag 14 juni 2004). 147

56

richting van horizontaal toezicht.’152 Het HT lijkt dus op het eerste gezicht een oplossing voor het capaciteitsprobleem. Het HT wordt even verderop nogmaals genoemd. De staatssecretaris noemt het als een van de maatregelen om de situatie rondom vrijplaatsen op te lossen: ‘De Belastingdienst zal de komende jaren meer vormen van horizontaal toezicht verkennen.’153 Het horizontaal toezicht krijgt enige aandacht in deze brief, maar ging niet over het HT, maar over de aanpak van fraude. Het mag best opmerkelijk genoemd worden dat een beleid zoals het HT, dat een geheel nieuwe manier van werken omvat, hier tussen neus en lippen door geïntroduceerd wordt. Daarnaast is het wonderlijk dat een beleid dat primair gericht is op het vertrouwen van de belastingplichtige, aangekondigd wordt in een brief over fraudegevallen. Maar, als we het handhavingsmiddel HT beschouwen als een oplossing voor het capaciteitsprobleem wordt de keuze om het HT in deze brief te noemen alweer logischer. Het lijkt erop dat de staatssecretaris beide zijden van de medaille nadere aandacht wilde geven: ‘Naast de verzwaring van handhavingsregimes voor fraudeurs, ontstaat zo een balans door het introduceren van lichtere handhavingsregimes voor de belastingplichtigen die hun verplichtingen correct nakomen.’154 Het nieuwe evenwicht waarover gesproken wordt, ontstaat hier doordat er meer vertrouwen wordt gesteld in de groep goedwillende belastingplichtigen, niet omdat de kwaadwillenden harder worden aangepakt. Als kanttekening moet opgemerkt worden dat de verwachting is dat er wel meer capaciteit vrijkomt voor de laatst genoemde groep. De vraag is echter of dat kan zonder schade te doen aan het werken in de actualiteit waaraan het HT zijn aantrekkingskracht voor ondernemers ontleent: ‘Wat je nu ziet dat er steeds meer HT-klanten bij komen. Als je er een paar heb kun je de standpunten waarom gevraagd wordt nog snel geven, maar als het er steeds meer worden en half Nederland in het HT zit, dan zie ik het niet meer gebeuren dat het sneller gaat dan onder het oude regime.’155 Het gevaar is hier is dan ook dat het HT onder gaat aan zijn eigen succes.

TKSG, Kamerstuk 29643 nr. 2, Onderzoek contra-legem handelingen Belastingdienst, 2. Idem, 4. 154 Ibidem. 155 Interview 6. 152 153

57

Tot zover hebben we de oorsprong van het HT tot 2004 weten terug te traceren. Hoewel de Vinkenslag-affaire een opmerkelijk introductiemoment lijkt, schuilt er meer achter en wordt het logischer bij nadere bestudering. Ten tijde van deze affaire lijkt het hele handhavingspalet van de Belastingdienst opnieuw tegen het licht gehouden. Het HT is daarmee niet perse hét antwoord op Vinkenslag, maar een van de mogelijke antwoorden. We hebben ook zichtbaar gemaakt dat het HT de ‘ontwikkelingen in de samenleving’ zowel gevolgd als gevormd heeft. Men zou verwachten dat dergelijke ontwikkelingen in de samenleving normaal gesproken een centraal punt vinden in de politiek. We kijken daarom eerst hoe het nieuwe beleid verder gelanceerd is in de Tweede Kamer en hoe groot de invloed van het Parlement is geweest op de ontwikkeling van het HT.

2.2 Het parlementaire debat over HT We hebben in de vorige paragraaf gezien dat het Ministerie van Financiën bij monde van de staatssecretaris het horizontaal toezicht rond 2004 voor het eerst expliciet introduceerde, of althans voor het eerst onder de aandacht bracht bij het parlement. Dit maakt ons nieuwsgierig naar de rol die de Staten-Generaal heeft gespeeld bij de totstandkoming van het

horizontaal

toezicht.

Enerzijds

zou

je

denken

dat

het

parlement

als

eindverantwoordelijke tenminste op de hoogte zou willen zijn van een beleidswijziging die zo ingrijpend is als het HT. Aan de andere kant kunnen we moeilijk van de Kamerleden verwachten dat ze beleidsplannen schrijven voor afzonderlijke ministeries. Om te achterhalen welke rol het parlement heeft gespeeld bij de totstandkoming van het HT, volgen we in dit hoofdstuk het spoor terug aan de hand van openbare Kamerstukken. Uit onze gesprekken met de medewerkers van de Belastingdienst weten we dat het HT zich sinds de introductie in 2004 binnen de dienst min of meer autonoom, dat wil zeggen onafhankelijk van de politiek, heeft gevormd tot wat het nu is. Er was met andere woorden geen vooropgezet plan en als dat er wel was, is daar al vrij snel en op vele punten van af geweken. Dat is een begrijpelijk proces dat veel mensen bekend voor zal komen.156 Het lijkt echter niet helemaal in overeenstemming met het beeld dat bestaat van de werking van de ambtenarij, die strikt genomen toch altijd zou moeten uit voeren wat de 156

Zie theoretisch kader in de inleiding. 58

Staten-Generaal van haar verlangt. Hoe gaat de Kamer met dit probleem om? Die vraag zullen we hier niet in algemene zin kunnen beantwoorden, maar de casus van het HT kan wel als een interessant voorbeeld dienen. Wanneer we zoeken op alle keren dat er in het parlement over horizontaal toezicht is gesproken binnen de categorieën ‘Belasting’ en ‘ financieel toezicht’, vinden we 100 resultaten.157 Daarbij is 47 maal sprake van wetsvoorstellen en besprekingen over wetsvoorstellen. En 24 keer komt het ter sprake tijdens besprekingen over de Belastingdienst, waarvan drie keer iets dieper op het HT wordt ingegaan. Tot slot wordt het 13 maal genoemd in brieven aan de Tweede Kamer, daarvan is er slechts één bijna volledig aan het HT gewijd. Ten slotte komt het HT enkele malen voorbij in Kamervragen (en antwoorden) en wordt het een keer genoemd tijdens een spoeddebat. Van wetsvoorstellen en met name de besprekingen zou je op het eerste gezicht denken dat ze waardevolle informatie bevatten voor ons onderzoek, maar dat is slechts op het eerste gezicht. Een van de meest in het oog springende eigenschappen van het horizontaal toezicht, iets dat ons ook zo benieuwd maakt naar de totstandkoming ervan, is het gegeven dat er niets hoefde te worden aangepast aan wet- en regelgeving. Er is daarom nooit een uitgebreid debat gevoerd over de juridische aspecten rondom de invoering van het HT. Waar je een inhoudelijke discussie zou verwachten over het herdefiniëren van de relatie tussen overheid en burger en de daarbij horende vragen over het handhaven van het gelijkheidsbeginsel, de mate van verantwoordelijkheid van beide partijen, de transparantie van gegevens en misschien zelfs over de mogelijkheid tot het maken van schimmige afspraken tussen de fiscus en het bedrijfsleven, bleef het angstvallig stil in het parlement. Waar het HT ter sprake komt bij de bespreking van een wetsvoorstel is dat in vrijwel alle gevallen zijdelings. Zoals bij een overleg ‘in verband met het vervallen van de verklaring van geen bezwaar en het verbeteren en uitbreiden van de controle op rechtspersonen met het oog op de voorkoming en bestrijding van misbruik van rechtspersonen’. Daarbij vragen enkele leden van de commissie zich tijdens het overleg af 157

Overheid.nl, ‘Officiële Bekendmakingen’, Officielebekendmakingen.nl, zoekopdracht uitgevoerd op de term ‘horizontaal toezicht’ Onderwerp(en): Financiën>Belasting+Financieel toezicht op 31 oktober 2011. 59

‘hoe dit voorstel zich verhoudt tot de ontwikkeling binnen de Belastingdienst waar naar een systeem van meer horizontaal toezicht gewerkt wordt en er een zwaarder beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven.’158 Daarbij zijn de Kamerleden dus wel geïnteresseerd in de gevolgen van het HT, maar wordt er niets gezegd over het HT an sich. In dit geval kon de minister van Justitie overigens melden dat: ‘de introductie van doorlopende screening los staat van de ingezette lijn met betrekking tot het horizontaal toezicht binnen de Belastingdienst’.159 De besprekingen over wetswijzigingen kunnen we dus over het algemeen ter zijde schuiven. Ook bij andere besprekingen zien we het HT meestal slechts zijdelings voorbij komen. Het komt geregeld voor dat de staatssecretaris, de minister of een Kamerlid oppert dat het HT wellicht kan worden ingezet om een probleem dat zich eigenlijk elders bevindt op te lossen. Zo zou het CDA Kamerlid Pieter Omzigt in 2009 graag een register zien voor ‘Sociaal Belang Behartigende Instellingen’, daarvoor wil hij ‘Geen verplicht register, maar een vrijwillig register, waarin SBBI's, misschien via horizontaal toezicht, dat wil zeggen een sport- of andere koepel of scouting, toegelaten kunnen worden.’160 Als we deze categorieën – de wetsvoorstellen en -wijzigingen en de besprekingen waarbij het HT alleen als een zeer korte terzijde voorbij komt – schrappen, valt er van de oorspronkelijke 100 resultaten veel weg. We blijven zitten met slechts een klein stapeltje besprekingen waar wel wat meer over het HT gezegd is. Een ding valt hierbij gelijk op. Het horizontaal toezicht mag dan 100 keer genoemd zijn sinds het in 2004 werd geïntroduceerd, voor veel bekendheid in de Kamer heeft het nog niet gezorgd. Als we kijken naar de meest recente keren dat het HT genoemd werd, heeft het er alle schijn van dat Kamerleden geen idee hebben wat dit nieuwe beleid behelst. TKSG, Kamerstuk 31948 nr. 5, ‘Wijziging van onder meer Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Wet documentatie vennootschappen in verband met het vervallen van de verklaring van geen bezwaar en het verbeteren en uitbreiden van de controle op rechtspersonen met het oog op de voorkoming en bestrijding van misbruik van rechtspersonen’, vergaderjaar 2008-2009 (Den Haag 26 juni 2009). 159 TKSG, Kamerstuk 31948 nr. 6, ‘Wijziging van onder meer Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Wet documentatie vennootschappen in verband met het vervallen van de verklaring van geen bezwaar en het verbeteren en uitbreiden van de controle op rechtspersonen met het oog op de voorkoming en bestrijding van misbruik van rechtspersonen’, vergaderjaar 2009-2010 (Den Haag 28 oktober 2009). 160 TKSG, ‘Handelingen 2009-2010’, nr. 17, pag. 1245-1271, (Den Haag 28 oktober 2009). 158

60

Bij de meeste recente opmerkingen over het HT geldt vaak dat de staatssecretaris het idee achter het HT aan het parlement uit legt alsof hij er van uit gaat dat ze nog nooit van het beleid gehoord hebben. Zo zegt de staatssecretaris van Financiën Frans Weekers nog in juni 2011 in antwoord op Kamervragen van Farshad Bashir (SP): ‘Horizontaal toezicht gaat uit van wederzijds vertrouwen, begrip en transparantie. De Belastingdienst streeft ernaar om met ondernemingen handhavingsconvenanten te sluiten, op grond waarvan ondernemingen zelf meer verantwoordelijkheid krijgen’.161 Wat toch niet de indruk geeft dat de staatssecretaris denkt dat hij met experts van doen heeft. Drie maanden eerder nog, in maart 2011 zei de staatssecretaris bijna hetzelfde in antwoord op Kamervragen van de Bashir's collega bij GroenLinks, Bruno Braakhuis. Toen voegde hij er voor de duidelijkheid nog aan toe: ‘Concreet betekent dit dat de bedrijven zelf de fiscale risico’s in beeld brengen en deze melden bij de Belastingdienst’.162 Je zou toch verwachten dat Bashir en Braakhuis, beide fiscaal woordvoerder van hun partij, op de hoogte zijn van het horizontaal toezicht. Waarom voelde de staatssecretaris nog in 2011 de behoefte om op dit niveau een beleid uit te leggen dat inmiddels al zes jaar door zijn ambtenaren wordt uitgevoerd? Het horizontaal toezicht was voor die tijd al aan de orde geweest, ook in de Tweede Kamer. Als we verder terug gaan in de tijd zien we de verklaring opdoemen. Het is een vaak gehoord verwijt dat het institutioneel geheugen van de Tweede Kamer steeds korter schijnt te worden en dat wreekt zich bij een dergelijke beleidswijziging, die toch vooral een lange adem vergt.163 De laatste keer dat het HT uitvoerig aan de orde kwam, zaten Bashir en Braakhuis nog niet in de Tweede Kamer, laat staan als fiscaal woordvoerder. Als we vanaf de antwoorden op Kamervragen uit 2011 terug gaan in de tijd komen we in de Tweede Kamer het horizontaal toezicht eigenlijk vrijwel alleen maar als terzijde tegen. Als een van

TKSG, Vergaderjaar 2010-21011, Aanhangselnummer 2772, Vragen van het lid Bashir (SP) aan de staatssecretaris van Financiën over adviesgroep Transfer Pricing (ingezonden 11 mei 2011). Antwoord van staatssecretaris Weekers van Financiën (ontvangen 8 juni 2011). 162 TKSG, Vergaderjaar 2010-2011, Aanhangselnummer 1843, Vragen van het lid Braakhuis (GroenLinks) aan de staatssecretaris van Financiën over Belasting ontwijkroutes (ingezonden 14 januari 2011). Antwoord van staatssecretaris Weekers van Financiën (ontvangen 17 maart 2011). 163 TKSG, Vergaderjaar 2008-2009, Aanhangselnummer 31845, ‘Rapport. Vertrouwen en zelfreflectie’, Parlementaire zelfreflectie 2007-2009 (Den Haag 2008) 14. 161

61

de instrumenten in het ‘handhavingspalet’ van de Belastingdienst dat het strikt genomen is, maar nooit als een fundamentele verschuiving in de relatie tussen burger en overheid die er ook achter ligt. In 2007 wordt er nog even ingegaan op de evaluatie van de pilot horizontaal toezicht. De staatssecretaris verwijt de Eerste Kamer bij die gelegenheid: ‘Deze leden lijken een verband te leggen tussen de contra-legemdiscussie en de pilot horizontaal toezicht. Dat verband is niet aanwezig.’164 Een enigszins komisch verwijt aangezien men de leden moeilijk kwalijk kan nemen dat zij een verband vermoeden daar het HT toch echt is aangekondigd in het dossier dat geopend werd naar aanleiding van het rapport ‘Onderzoek contra-legemhandelingen bij de Belastingdienst’ . Deze merkwaardige invoeging werd ook opgemerkt bij de eerste en laatste keer dat er in de Tweede Kamer (in het openbaar) werkelijk uitvoerig over het HT gesproken is, in 2005.165 Aan de orde was toen onder andere het dossier Aanpak Vrijplaatsen waarin vlak daarvoor was aangekondigd dat er verkenningen zouden plaatsvinden in de richting van het HT en door middel van mediation. Alle fracties zaten op dat moment met veel vragen. Deze gingen toen met name over de vraag hoe de Belastingdienst na zou gaan welke bedrijven al dan niet betrouwbaar waren. Maar Braakhuis en Bashir zaten toen nog niet in de Tweede Kamer en niemand kon toen nog bevroeden hoe het HT er in 2011 uit zou zien. Dat verklaart waarschijnlijk waarom de staatssecretaris in 2011 het HT nog uit legt alsof hij een collegezaal vol eerstejaars Fiscaal Recht voor zich heeft. Als we de resultaten van dit onderzoek naar openbare Kamerstukken op een rijtje zetten, moeten we concluderen dat de Tweede Kamer bij de totstandkoming van het HT nauwelijks een rol heeft gespeeld. Bij de vormgeving van het HT sinds de aankondiging is die rol eveneens zeer minimaal gebleven. Het feit dat we inmiddels zes jaar verder zijn en de staatssecretaris zich zelfs geroepen acht het HT uit te leggen alsof het gisteren bedacht is, bewijst dit. De Tweede Kamer nam voor het eerst kennis van het horizontaal toezicht in TKSG, Vergaderjaar 2006-2007, Kamerstuk 30322 nr. D, ‘Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van enige andere wetten, in het kader van het versterken van de fiscale rechtshandhaving en het verkorten van beslistermijnen’ (Versterking fiscale rechtshandhaving), (Den Haag 6 juli 2007). 165 TKSG, Vergaderjaar 2004-2005, Kamerstuk 29 800 IXB ‘Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2005’, Kamerstuk 27 505. ‘Fiscale aspecten van het vestigingsklimaat in Nederland’, Kamerstuk 29 643, Kamerstuk 29800-IXB nr. 26, Aanpak vrijplaatsen, nr. 26 ‘Verslag van een algemeen overleg’ (Den Haag 13 juni 2005). 164

62

het dossier Aanpak Vrijplaatsen en dat is dezelfde plek waar wij het HT tot nu toe voor het eerst aantroffen. De rol van de Staten-Generaal is daarmee nog niet helemaal uitgespeeld. Aan de overkant, in de Eerste Kamer zaten ten tijde van de invoering van het HT een Belastingadviseur (Ger Biermans, VVD) en een hoogleraar Belastingrecht (Peter Essers, CDA). Hun achtergrond verklaart waarschijnlijk waarom zij, reeds toen het horizontaal toezicht nog in de pilot fase zat, veel scherper dan hun collega's in de Staten-Generaal doorhadden hoe groot de consequenties waren van de voorgestelde beleidswijziging. Zij stelden in deze fase vraagtekens bij de veronderstelde gelijkheid tussen bedrijven en de overheid. Biermans zei: ‘Ik vind het ten principale raar om te spreken van gelijkheid tussen overheid en de belastingplichtige; die is er gewoon niet en daarom vind ik het verschijnsel convenant hier zo vreemd’.166 Essers spreekt later zelfs van: ‘de stille revolutie die zich in de toch al dynamische fiscale wereld afspeelt op het terrein van het horizontale toezicht.’ Hij vervolgt met: ‘Deze revolutie beïnvloedt de verhoudingen in de trias politica’.167 Overigens vernamen wij later dat de Eerste Kamer ook achter gesloten deuren door ambtenaren van de Belastingdienst is gebrieft.168 We kunnen niet uitsluiten dat dit vaker en ook in de Tweede Kamer is gebeurd, maar een ding weten we zeker: de oorsprong van het HT, met zijn vernieuwende relatie tussen burger en overheid ligt niet in de StatenGeneraal. De rol van de Staten-Generaal als focuspunt van ‘ontwikkelingen in de samenleving’ valt hier dus nogal tegen. Ten hoogste kan gezegd worden dat de volksvertegenwoordiging niet op de rem is gaan staan.

Eerste Kamer der Staten Generaal (EKSG), Vergaderjaar 2005-2006, Vergaderingnummer 11, Aan de orde is de voortzetting van: Kamerstuk 30300, ‘de algemene financiële beschouwingen inzake het in 2006 te voeren beleid naar aanleiding van de Miljoenennota 2006’, Kamerstuk 30306 ‘het Belastingplan 2006’ en Kamerstuk 30307 ‘de Wet Vpb-pakket 2006’ (Den Haag 12 december 2005). 167 EKSG, Vergaderjaar 2007-2008, Vergaderingnummer 15, Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: Kamerstuk 31205, ‘het wetsvoorstel Wijziging van enkele belastingwetten Belastingplan 2008’, Kamerstuk 31206, ‘het wetsvoorstel Wijzigingen van enkele belastingwetten en enige andere wetten, overige fiscale maatregelen 2008’ (Den Haag 21 januari 2008). 168 Interview 28. 166

63

2.3 De Regeerakkoorden We hebben vastgesteld dat de volksvertegenwoordiging voor zover zij op de hoogte was van het horizontaal toezicht, nauwelijks een rol heeft gespeeld bij de totstandkoming ervan. Daarmee hoeft de rol van de politiek echter nog niet te zijn uitgespeeld. Ook kabinetten stromen mee op ‘ontwikkelingen in de samenleving’. Het is echter moeilijk in een oogopslag te zien in hoeverre politici die in een kabinet zitten hun eigen ideologie mee nemen tegenover de invloed van departementen. Toch zijn we benieuwd in hoeverre de ontwikkelingen rondom het HT uit de Nederlandse politiek kwamen. Een ambtenaar die vrij dicht betrokken was geweest bij het HT wees ons er op dat het HT weliswaar niet direct voortkwam uit een partijprogramma, maar dat hij wel contouren van het HT kon herkennen in de regeerakkoorden die aan de basis stonden van met name de kabinetten Balkenende (2002-2010).169 Het was slechts een vermoeden, maar hij kon zich voorstellen dat iemand hier door geïnspireerd was en anders zou het in elk geval het punt illustreren dat een idee nooit zomaar in het luchtledige ontstaat. ‘Het hangt in de lucht en iemand moet het benoemen, en dat is hier ook wel een beetje het geval.’170 Om te kijken of zijn vermoeden klopt, bekijken we hier de regeerakkoorden van de afgelopen regeringen. Het is niet gebruikelijk dat er in regeerakkoorden uitgebreid wordt stil gestaan bij de wijze waarop specifieke overheidsorganisaties beleid vormgeven. Wel wordt er vaak iets meer gezegd over de algehele manier waarop een kabinet de samenleving en de relatie tussen burger en overheid voor zich ziet. Kijken we bijvoorbeeld naar het regeerakkoord dat in 2007 het cement moest vormen voor het vierde kabinet Balkenende, samengesteld uit CDA, PvdA en ChristenUnie, getiteld Samen werken, Samen leven, dan is dat het geval.171 In dit akkoord zetten de partijen hun visie op de samenleving uiteen aan de hand van zes pijlers. Vooral de zesde pijler, ‘Overheid en dienstbare publieke sector’ is voor ons interessant. In deze paragraaf is het soms alsof de samenstellers bij het schrijven ervan de Interview 27. Interview 27. 171 Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, Samen Werken, Samen Leven (Den Haag 7 februari 2007). 169 170

64

Leidraad horizontaal toezicht op schoot hadden liggen. Let alleen al op de openingszin, waarin het kabinet haar visie op de rol van de overheid uitdraagt: ‘Deze tijd vraagt om een overheid die zich opstelt als bondgenoot van de samenleving, die betrouwbaar wil zijn en die samen met burgers aan oplossingen werkt.’172 De gelijkenis tussen een algemene visie en specifiek beleid wordt bevestigd als het akkoord verder gaat met: ‘Niet stelsels en systemen, maar mensen en hun mogelijkheden dienen centraal te staan in het denken van de overheid. De overheid moet vertrouwen geven, ruimte laten, en mensen toerusten om volwaardig te participeren en verantwoordelijkheden te dragen.’173 Waarin wij zoals we later zullen zien, de echo's van het WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat horen resoneren. De gelijkenis is ook frappant waar het kabinet haar visie op toezicht samen vat in de zin ‘Toezicht vanuit de overheid moet zoveel mogelijk gebeuren vanuit vertrouwen’.174 Toch ligt het niet voor de hand dat de bedenkers van het HT zich hebben laten leiden door dit akkoord. De chronologie staat wat dat betreft niet aan onze kant. Het wijst echter wel op ontwikkelingen binnen de samenleving die aansturen op een herdefiniëring van de relatie tussen overheid en burger. Om te kijken of deze relatie eerder ook al werd geproblematiseerd en of dat van invloed kan zijn geweest op de ideeën van de Belastingdienst moeten we iets verder terug in de tijd, om precies te zijn twee kabinetten Balkenende. Het derde kabinet Balkenende was een rompkabinet waarvoor geen regeerakkoord is opgesteld. We komen dan uit bij Balkenende II, bestaande uit CDA, VVD en D66 dat aantrad op 23 mei 2003. De conceptie van dit kabinet ligt iets voor het moment dat het HT in 2004 voor het eerst werd gepresenteerd, dus het regeerakkoord zou ten minste in theorie invloed gehad kunnen hebben op de bedenkers van het HT. De partijen hadden in 2003 slechts 14 pagina's nodig om het eens te worden. Daarmee is het regeerakkoord waarschijnlijk een van de kortste exemplaren die na WO II is verschenen. Ze noemden het dan ook een ‘hoofdlijnenakkoord’. Toch staan er nog wel wat aanwijzingen in die erop wijzen dat de partijen na hebben gedacht over de wijze waarop de overheid zichzelf zou moeten verhouden tot de burger. Zo is er de meermaals uitgesproken CDA, PvdA en ChristenUnie, Samen Werken, Samen Leven, 11. Ibidem. 174 Ibidem. 172 173

65

wens dat de overheid ‘slagvaardiger’ zal gaan optreden.175 Een grote sta in de weg voor die slagvaardige overheid is in 2003 nog de ‘regelzucht’ die in die tijd gezien werd als een van de grootste problemen waardoor Nederland werd geteisterd. Je zou kunnen zeggen dat die regelzucht de aansprekende wijze was om te verwoorden wat de WRR een jaar eerder nog het probleem van de ‘juridisering’ van de relatie tussen overheid en burger had genoemd.176 Ook de Belastingdienst zag deze juridisering als een probleem, zoals we in de volgende hoofdstukken zullen zien. Voor het overige lijken de partijen in 2003 niet echt bezig geweest te zijn met de inrichting van de bestuurskant van de overheid. De ‘bestuurlijke vernieuwing’ had vrijwel uitsluitend betrekking op staatsrechtelijke noviteiten.177 Het is ook wel te rechtvaardigen dat de partijen weinig reden zagen om in 2003 uitvoerig stil te staan bij de wijze waarop de staat georganiseerd zou moeten worden en de wijze waarop zij zich zou moeten verhouden tot de burger. Nog geen jaar eerder hadden CDA en VVD samen met hun toenmalige partner in het kabinet de LPF (Lijst Pim Fortuyn) vrij uitvoerig stil gestaan bij deze vragen. Zo getuige ook het regeerakkoord dat zij presenteerden op 3 juli 2002. Welnu, wat was de gezamenlijke visie die zij daarin presenteerden? Allereerst valt op dat de partijen elkaar konden vinden in het idee dat de overheid niet zaligmakend is en dat zij niet tot doel moet hebben de samenleving vorm te geven. In de inleiding wordt aangegeven: ‘Ons dagelijks leven en het maatschappelijk verkeer worden niet primair bepaald door wetten of transacties, maar door samenwerking, gemeenschappelijke belangen, zorg voor elkaar en algemene opvattingen over hoe het hoort’.178 Die algemene opvatting wordt in de paragraaf waar het

gaat over het

binnenlands bestuur vertaalt in de volgende doelstelling: ‘Terugdringen van regelzucht en bureaucratie, burgers en instellingen keuzen laten om eigen problemen op te lossen, en het centraal stellen van de kwaliteit van uitvoering impliceren een ingrijpende verandering van Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66, Meedoen, meer werk, minder regels (16 Den Haag mei 2003). 176 WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat. Rapporten aan de regering 63 (Den Haag 2002). 177 Hoofdlijnenakkoord Meedoen, meer werk, minder regels. 178 Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD, Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken (3 juli 2002) 6. 175

66

bestuurscultuur.’179 Nou is het niet heel vernieuwend dat zij hier de ‘regelzucht en bureaucratie’ aanwijzen als groot probleem, maar de oplossing is intrigerend. De partijen keken in 2002 verder dan alleen het schrappen van overbodige regels, dus een strikt cijfermatige oplossing van het probleem. In plaats daarvan streefden de partijen niets minder na dan een ingrijpende verandering in de bestuurscultuur. Zij stelden zichzelf tot doel te onderzoeken: ‘[…]op welke wijze de praktijk van de uitvoering normerend kan zijn in het kader van de rechtsbescherming, zodat niet iedere stap van het bestuur eerst in regelgeving moet zijn voorzien.’180 We zouden kunnen stellen dat de Belastingdienst die handschoen vol overgave heeft opgepakt door een ingrijpende wijziging van de verhouding tussen overheid en burger (in dit geval belastingplichtige) te bewerkstelligen zonder dat daarvoor een enkele aanpassing in wet- of regelgeving was vereist.

2.4 Internationale ontwikkelingen Het lijkt er op dat het lastig wordt om een organisatie, persoon of rapport aan te wijzen als de inspirator van het horizontaal toezicht. Hoe dieper we graven, hoe meer ‘uitvinders’ of inspiratiebronnen we tegen lijken te komen. In een sterk geglobaliseerde wereld als de onze lijkt het onwaarschijnlijk dat nieuwe ideeën zoals het horizontaal toezicht geheel op zichzelf staan zonder dat zij een internationale component kennen. Toch wordt buiten de landsgrenzen nog vaak onwennig gereageerd op de nieuwe werkwijze van de Nederlandse Belastingdienst: ‘Buitenlanders staan wel even met hun oren te klapperen wanneer ik uitleg dat het om een volledig andere houding van de belastinginspectie en ondernemers gaat’, zegt Theo Poolen in 2007 nog tegen het Financieel Dagblad.181 Dat Nederland met het horizontaal toezicht een vernieuwend idee in handen heeft, blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat Zuid-Korea er een prijs mee wist te winnen. Ze kozen voor een nieuwe benadering richting de belastingplichtige en noemden het de ‘approach

Idem,26. Idem, 27. 181 Taco Mulder, ‘Fiscus promoot Nederlands exportproduct. Ommezwaai naar horizontaal toezicht moet verstarde relatie met bedrijfsleven openbreken’, Financieel Dagblad (19 juni 2007) 5. 179 180

67

according to the Dutch-model’.182 Dat Nederland voorop loopt met het HT staat dus buiten kijf. Het HT wordt wel gezien als een Nederlands exportproduct en als zodanig kwam het ook ter sprake op een congres van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in Parijs in juni 2007.183 Het lijkt er dus op dat de buitenlandse invloed beperkt is geweest en dat Nederland vooral een voortrekkersrol heeft gespeeld. Toch moet gezegd dat er tegelijkertijd ook andere landen, zoals Ierland, Australië en Engeland, bezig waren met de implementatie van beleid dat vergelijkbaar is met het horizontaal toezicht. In de eerst genoemde landen wist het beleid uiteindelijk van de grond te komen, terwijl het in Engeland ergens in het bureaucratische apparaat is blijven steken en het nooit officieel het licht heeft gezien.184 Ook de belastingdiensten van Zweden en Denemarken hebben in navolging van Nederland een horizontaal beleid opgezet. De nieuwe filosofie van vertrouwen en samenwerking bij de handhaving van de belastingwet, is daarmee inmiddels internationaal geaccepteerd. Uit de interesse en navolging vanuit het buitenland blijkt wel dat het horizontaal toezicht aansluit bij een brede maatschappelijke ontwikkeling. Hoewel de OESO inmiddels een groot deel van het Nederlandse idee heeft overgenomen, leek het nog niet zo lang geleden geen voorstander. In eerste instantie was een groot deel van de internationale bekendheid van het HT vooral te danken aan de in Nederland gevestigde multinationals en grote accountantskantoren doordat zij andere overheden hebben gewezen op de vernieuwende aanpak van de Nederlandse Belastingdienst. De ontwikkelingen rondom het HT zijn vanaf het begin af aan dan ook als positief ervaren door de multinationals.185 De OESO is op verschillende manieren betrokken bij de internationale belastingwetgeving, bijvoorbeeld in de vorm van belastingverdragen die gesloten worden tussen de deelnemende landen onderling. Het modelverdrag van de OESO moet voorkomen dat bedrijven belasting ontduiken of dubbel belasting afdragen. Multinationals betalen op deze manier hun fair shair in een of meerdere landen waar zij actief zijn. Daarnaast is de OESO ook een wetenschappelijk discussieforum. Door het uitgeven van verschillende

Interview 7. Taco Mulder, ‘Fiscus promoot Nederlands exportproduct, 5. 184 Interview 28. 185 Redactie, ‘Controle fiscus inspireert OESO’, De Telegraaf (12 september 2007) 21. 182 183

68

rapporten en het organiseren van conferenties probeert de OESO vernieuwende ideeën aan de man te brengen of sociaaleconomisch beleid internationaal te delen en waar nodig en mogelijk te standaardiseren.186 Het Forum on Tax Administration (FTA) is een onderdeel van de OESO dat zich specifiek bezighoudt met belastingen. Het FTA organiseert congressen, publiceert rapporten en stelt bijzondere commissies in, die zich bezig houden met een specifieke onderzoeksopdracht. Zo heeft het FTA een Compliance Sub-Group die zich bezig houdt met onderzoek naar de beste manieren om de regelnaleving binnen de internationale belastingwetgeving te bevorderen.187 De OESO is een van de belangrijkste platforms waar internationaal sociaal en economisch beleid wordt besproken en afgestemd. Om te kijken of de zij enige invloed heeft gehad op de Nederlandse Belastingdienst nemen we de congressen en bijbehorende rapporten eens nader onder de loep. Ondanks de twijfels aan het begin, is de OESO uiteindelijk overstag gegaan. Inmiddels beveelt ze het Nederlandse HT zelfs aan bij de aangesloten belastingdiensten. Het is daarom interessant om te kijken hoe de OESO deze draai van 180 graden heeft weten te maken en of er wellicht toch sprake is van een wederzijdse beïnvloeding tussen de OESO en de Belastingdienst. Zodoende kunnen we bepalen of we de rol van de OESO als ‘inspirator’ van het HT-beleid daadwerkelijk definitief terzijde moeten schuiven. De thema’s Corporate Governance, Public Governance, Regulatory Reform en Tax zijn enkele van de Key Issues van de OESO die ons informatie over het HT zouden kunnen verschaffen.188 Gezien de grote hoeveelheid informatie die de OESO jaarlijks publiceert over diverse thema’s is het zoeken naar een eventuele oorsprong van het HT, als het zoeken naar een spelt in een hooiberg. Gelukkig lieten verschillende medewerkers van de Belastingdienst tijdens onze interviews merken dat zijn trots waren op de Nederlandse voortrekkersrol binnen de OESO. Volgens verschillende medewerkers is het idee HT op een positieve wijze besproken op een OESO-congres in 2008 te Kaapstad, in reactie op een

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), www.oecd.org (geraadpleegd op 29 september 2011). 187 OESO, ‘Forum on Tax Administration’, http://www.oecd.org/site/0,3407,en_21571361_ 34663182_1_1_1_1_1,00.html (geraadpleegd op 29 september 2011). 188 OESO, ‘Key issues’, www.oecd.org (geraadpleegd op 29 september 2011). 186

69

congres dat twee jaar eerder plaatsvond in Seoel. Beide congressen zijn belangrijk geweest voor de vormgeving van HT op internationale schaal. 189 Laten we beginnen met de meest recente conferentie in Kaapstad. Dit was de vierde bijeenkomst van de FTA en had als thema de ‘rol van de intermediair’. In zijn openingsspeech geeft de minister van Financiën van Zuid Afrika aan dat het belangrijk is om de rol van intermediairs binnen het belastingsysteem te evalueren. Het is volgens hem aan de belastingdiensten om te laten zien dat zij ‘eerlijk en transparant’ zijn, zodat er uiteindelijk sprake kan zijn van Good Governance.190 Hier worden de woorden ‘samenwerking’ of ‘vertrouwen’ nog niet in de mond genomen, maar de volgende spreker, Pier Carlo Padoan, Deputy Secretary General van de OESO, gaat al een stapje verder en spreekt over het tot stand brengen van een relatie tussen de belastingdienst en de intermediair. Naast het ontstaan van ‘openness’ en ‘transparency’, wijst hij op het belang van ‘greater trust and confidence’ in de onderlinge relatie.191 De woorden ‘openheid’, ‘transparantie’ en ‘vertrouwen’ doen niet alleen sterk denken aan het Nederlandse HT beleid, maar zijn bijna identiek. Sterker nog, verwissel je ‘openheid’ met de term ‘begrip’ dan heb je letterlijk de drie pijlers van het horizontaal toezicht te pakken, zoals beschreven in de Leidraad horizontaal toezicht.192 In de Study into the Role of Tax Intermediaries, het bij het congres horende rapport, is de uiteindelijke visie over de rol van de intermediair samengevat. 193 Het hele document ademt de sfeer van het horizontaal toezicht, het wordt alleen niet als zodanig benoemd. Ook het idee van handhavingsconvenanten is in het rapport opgenomen. Het convenant is geïntegreerd in de voorstellen van de OESO om te komen tot een goede samenwerking met het bedrijfsleven.194 ‘If revenue bodies demonstrate these five attributes and have processes in place, large corporate taxpayers would be more likely to engage in a

Interviews 7, 27 en 28. Trevor Manuel, ‘Openingspeech by the minister of finance of the Republic of South Africa’, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008) 7. 191 Pier Carlo Padoan, ‘Openingspeech by the Deputy Secretary General of the OECD’, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008) 2. 192 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 7. 193 OESO, Study into the Role of Tax Intermediaries (Kaapstad 2008). 194 Elly van de Velde, ‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen (Brussel 2009) 21. 189 190

70

relationship with revenue bodies based on co-operation and trust, what is described in the report as an ‘enhanced relationship’.195 Met de term ‘enhanced relationship’, oftewel een ‘versterkte relatie’ tussen belastingdienst en belastingplichtige, hebben we in feite de internationale term voor HT te pakken. De vijf attributen waarover gesproken wordt, om te komen tot de enhanced relationship zijn: understanding based on commercial awareness (1), impartiality (2), proportionality (3), openness (4) en responsiveness (5).196 De enhanced relationship is een relatie ‘that favours collaboration over confrontation, and is anchored more on mutual trust than on enforceable obligations’197 Vooral het aspect van ‘wederzijds vertrouwen’ en de vrijwillige deelname van de belastingplichtige, doen denken aan het HT. Even verderop wordt beschreven hoe risicomanagement het uiteindelijke doel: ‘vrijwillige compliance’198’, moet bewerkstelligen.199 Het bewerkstelligen van vrijwillige regelnaleving is ook bij het HT van groot belang. Dit moet gebeuren door middel van risicoselectie zodat het uiteindelijke doel, een hogere mate van regelnaleving bij een hogere graad van efficiëntie, bereikt kan worden. De uitkomst van het congres is opmerkelijk, vooral omdat de aanleiding voor een nadere bestudering van de rol van de intermediair ontstaan was uit het verlangen om de fraudegevallen binnen deze groep terug te dringen. Voor aanvang van het congres was de houding over samenwerking met de intermediair negatief. De eerste gedachte was dat er repressief opgetreden moest worden tegen de onbetrouwbare intermediair. Uiteindelijk was de uitkomst van de Kaapstad-conferentie volledig tegengesteld en werd er gekozen voor meer vertrouwen in de intermediair. Opmerkelijk is het feit dat we ongeveer hetzelfde zagen gebeuren in de Tweede Kamer. In reactie op de fraudegevallen van Vinkenslag, die in eerste instantie om repressieve maatregelen vroegen, ontstond uiteindelijk het HT. (3.1) Onder meer onder invloed van Jenny Thunnissen en Theo Poolen, leden van het

195 196 197 198 199

OESO, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008) 3. OESO, 4th Meeting, 3. OESO, Study into the Role of Tax Intermediaries , 39. Compliance betekent in feite niets meer dan regelnaleving. Meer info in het volgende hoofdstuk. Idem, 40. 71

Managementteam van de Nederlandse Belastingdienst, is het uiteindelijke rapport van het OESO-congres gematigder van toon geworden en meer in de lijn van het HT.200 De OESO stelt in het eindrapport dat de verhouding tussen de intermediair en de belastingdienst sterk veranderd is met dank aan de globalisering. Belastingdiensten kunnen allang niet meer een muurtje bouwen om hun nationale belastingen en zijn gedwongen om op zoek te gaan naar manieren om samenwerking binnen het internationale veld tot stand te brengen.201 De problemen die een internationaal speelveld met zich mee brengen werden al eerder naar voren gebracht door de OESO, namelijk op het congres dat in 2006 plaatsvond in Seoel. De Seoul Declaration is het rapport van deze, derde bijeenkomst van het FTA. Het vormde de basis voor de discussie in Zuid-Afrika.202 Het probleem werd in Seoel als volgt geformuleerd: ‘International non-compliance is a significant and growing problem, cross-border non compliance can take many forms, up to and including outright tax fraud.’203 Het signaleert verder dat het wegens de steeds verder globaliserende economie lastiger wordt voor belastingdiensten om controle te houden over belastingen en grip te krijgen op ondernemingen en intermediairs: ‘Our discussions revealed continued concerns about corporate governance and the role of tax advisors and financial and other institutions in relation to non-compliance and the promotion of unacceptable tax minimization arrangements.’204 Tijdens de Seoel-conferentie werd besloten tot verandering. Er werd geconstateerd dat overheden zich steeds sneller aan moesten passen aan de markt. Vervolgens werden actiepunten opgesteld – waaronder het zoeken naar een herwaardering van de rol van de intermediair – die twee jaar later besproken zouden worden. De relatie met de belastingplichtige wordt in Seoel nog niet omschreven met gebruik van termen als ‘openheid’ of ‘vertrouwen’. Er is echter wel een voorzichtige aanzet te ontdekken in deze

Redactie, ‘Controle fiscus inspireert OESO’, De Telegraaf (12 september 2007) en Taco Mulder, ‘Fiscus promoot Nederlands exportproduct; Ommezwaai naar horizontaal toezicht moet verstarde relatie met bedrijfsleven openbreken’, Het Financieel Dagblad (19 juni 2007) en interviews 27 en 28. 201 OESO, Study into the Role of Tax Intermediaries, 7. 202 OESO, Centre for Tax Policy and Administration, 3th Meeting of the Forum on Tax Administration, Final Seoul Declaration (Seoul 14-15 september 2006). 203 OESO, Final Seoul Declaration, 3. 204 Ibidem. 200

72

richting: ‘We also recognized that taxpayers’ attitudes towards paying tax is influenced by other factors such as taxpayers’ perception of the quality of public goods and services and the level of trust between citizens and their governments in general.’205 Uit dit citaat wordt duidelijk dat de OESO de mate van vertrouwen tussen de overheid en de burger ziet als een belangrijke factor voor het al dan niet voldoen aan de belastingverplichtingen. Dit vertrouwensprincipe tussen overheid en burger is uiteindelijk de basis geworden van het horizontaal toezicht. De OESO was niet de enige internationale speler die zich in 2006 afvroeg hoe het beste invulling gegeven kon worden aan de relatie tussen belastingdienst en belastingplichtige. De Europese Commissie publiceerde op dat moment eveneens een rapport met een onderzoek naar de beste manier om risicoselectie toe te passen en de relatie met de belastingplichtige verder vorm te geven.206 Als we verder terug gaan in de tijd en de verschillende rapporten van de OESO nader bestuderen valt op dat er een groot aantal studies is verschenen over het thema compliance. In mei 2002 werd er door het FTA van de OESO een speciale Compliance Sub-Group opgericht welke onderzoek ging doen naar verschillende manieren om regelnaleving op het gebied van belastingen te bevorderen.207 Het doel was om te zoeken naar middelen die de belastingbetaler zouden stimuleren zoveel mogelijk uit zichzelf aan zijn belastverplichtingen te voldoen. Door het gedrag van de belastingbetaler te begrijpen, kan deze uiteindelijk in positieve zin beïnvloed worden, zo werd geredeneerd.208 Het streven naar compliance, of regelnaleving is een belangrijke voorwaarde voor de totstandkoming van het HT. Horizontaal toezicht gaat echter een stap verder, doordat er op vrijwillige wijze, buiten de wet om een samenwerkingsrelatie tot stand wordt gebracht. Als we de rapporten van de OESO er bij pakken valt op dat in de eerste rapporten, bijvoorbeeld in die van 2004, nog niet wordt gesproken over samenwerking.209 Het eerder genoemde Ibidem. Europese Commissie, Directorate-General Taxation and Customs Union, Risk Management Guide for tax administrations (februari 2006). 207 OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Guidance note. Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance (oktober 2004) 5. 208 OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Information Note Understanding and Influencing Taxpayers’ Compliance Behaviour (november 2010). 209 OESO, Guidance note. Compliance Risk Management (2004). 205 206

73

rapport over de rol van de inspecteur, uit 2008 is wat dat betreft een belangrijk omslagpunt. Vanaf dat moment is er duidelijk meer interesse voor het tot stand brengen van een relatie met de belastingplichtige.210 Ook de Compliance Sub-Group heeft vanaf dat moment meer interesse in bepaalde vormen van samenwerking om compliance te bevorderen. In een rapport van 2009 wordt zelfs het Nederlandse HT in de schijnwerpers gezet.211 Vanaf ongeveer 2008 lijkt het opzetten van een samenwerkingsrelatie op basis van vertrouwen, een geaccepteerd fenomeen. In de meest recente OESO rapporten zien we ook steeds meer aandacht voor de thema’s vertrouwen en samenwerking tussen overheid en burger. Een congres dat in 2008 plaatsvond in Rotterdam ging bijvoorbeeld over vertrouwen.212 Het betrof hier niet slechts de uitvoering van belastingwetgeving, maar een breder palet aan overheidstaken. Ook in 2011 stond een soortgelijk thema nog op de agenda en verscheen een rapport getiteld: Together for Better Public Services. Partnering with Citizens and Public Society, over verschillende mogelijkheden om een relatie tussen overheidsinstellingen en burgers tot stand te brengen.213 Het horizontaal toezicht sluit dus goed aan bij de algemene ontwikkeling die, zoals we al eerder zagen, uit gaat van meer samenwerking met de burger. Hoewel deze ontwikkeling erg belangrijk is geweest voor het ontstaan en de vormgeving van het horizontaal toezicht, vertelt het ons niets over de invloed die de OESO heeft gehad op de Belastingdienst, want zij besteedde pas vanaf 2008 aandacht aan deze thema’s en toen was het HT al drie jaar operatief. Is er dan sprake van eenrichtingsverkeer en heeft de OESO weinig invloed gehad op de ontwikkelingen bij de Belastingdienst? Nee, dat is te kort door de bocht. Het is niet verwonderlijk dat er ondermeer door de OESO vanaf 2002 ineens meer aandacht werd geschonken aan het thema compliance. Het economische klimaat vroeg om maatregelen. Na het schandaal dat ontstond rondom het faillissement van het Amerikaanse Interview 27. OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Information Note Managing and Improving Compliance: Recent Developments in Compliance Risk Treatments (maart 2009) 32. 212 OESO, What role for Government in the 21th Century. Trust and Government (Rotterdam 2008). 213 OESO, Together for Better Public Services. Partnering with Citizens and Public Society (Parijs 2011). 210 211

74

energiebedrijf Enron in december 2001, werd duidelijk dat er wat moest gebeuren. Wereldwijd kwam er aandacht voor Corporate Governance, deugdelijk beleid dat fraudezaken in de toekomst moest voorkomen. In de Verenigde Staten was dit aanleiding voor de totstandkoming van de Sarbanes-Oxley-wet (2002), die een gedragscode voor ondernemingen inhield . De Nederlandse tegenhanger is de Code Tabaksblat, die in 2004 in werking trad. De ontwikkelingen rondom het maatschappelijk verantwoord ondernemen en Good Governance zijn erg belangrijk geweest voor het HT. Beursgenoteerde bedrijven zochten naar manier om in control te zijn en dit ook naar de buitenwereld te bewijzen. De maatschappelijke

verontwaardiging

rondom

de

beursschandalen

moest

worden

weggenomen en ondernemingen moesten transparant zijn over hun financiële situatie. In plaats van te kiezen voor een meer repressief toezichtbeleid werden bedrijven meer en meer aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid, dit moest ook wel, want voor overheden werd het steeds moeilijker grip te houden op de complexe maatschappij. De Belastingdienst heeft de ontwikkeling goed aangevoeld en heeft zich hierbij aangesloten. Om met de woorden van een medewerker te spreken: ‘Dat is gewoon het krachtenveld waarbij de Belastingdienst heeft aangehaakt. HT is ook niet een verzinsel vanuit de Belastingdienst, het is eigenlijk een logische stap voortbordurend op wat je in de maatschappij ziet gebeuren. Wij zijn ook niet de uitvinder.’214

2.5 De top van de piramide: het Management van de Belastingdienst We weten inmiddels dat het horizontaal toezicht niet primair is ontstaan in de politiek en dat Nederland internationaal vooral een voortrekkersrol heeft gespeeld. Waar komt het idee horizontaal toezicht dan wel vandaan? In onze gesprekken hebben we steeds geprobeerd of mensen een naam konden verbinden aan het HT. Sommige mensen kwamen niet verder dan ‘het was er ineens’, anderen hadden het idee dat het al langer ergens in een hoekje lag te gisten. Als mensen na lang aandringen toch een naam moesten noemen, dan was dat steevast dezelfde, Theo Poolen, lid van het Managementteam van de Belastingdienst op het moment dat het horizontaal toezicht werd ingevoerd. 214

Interview 7. 75

We waren natuurlijk uiterst benieuwd hoe Theo Poolen zelf aankeek tegen zijn rol bij het ontstaan van het HT maar, het is niet dagelijks dat je een lid van het Managementteam tegen het lijf loopt. Daar komt bij dat wij ons hadden voorgenomen de ontwikkeling terug te voeren naar de bron en we daarom in onze werkwijze eveneens omgekeerd chronologisch te werk zijn gegaan. Dit bracht met zich mee dat we Theo Poolen het liefst zo laat mogelijk in het proces wilden spreken. Omdat we niet alleen geïnteresseerd zijn in de geschiedenis, maar ook naar hoe deze geschiedenis is ervaren, was het niet problematisch als Poolen aan het eind van het proces met allerlei vernieuwende inzichten zou komen over de feitelijke gebeurtenissen. Toen we hem uiteindelijk spraken, was onze meest voor de hand liggende vraag dan ook hoe hij zijn eigen rol ziet bij de totstandkoming van het HT. Zelf ziet hij de aanvang rond 2003. Hij zegt daarover het volgende: ‘Toen zijn we in gesprek geraakt met de grote ondernemingen om te vragen “hoe vinden jullie nou eigenlijk dat wij het doen”. Wij dachten zelf dat we het wel aardig deden, maar daar kwam toch nog wel wat kritiek naar voren. Een beetje wij-zij, dat inspecteurs denken dat zij [de ondernemer] de hele dag bezig zijn met het verzinnen van manieren om de fiscus een beentje te lichten.’215 Aan de hand van deze gesprekken mogen we concluderen dat het HT mede tot stand is gekomen in samenspraak met

de

het

bedrijfsleven.

De

klachten

gingen

vaak

over

het

stroperige

besluitvormingsproces en het feit dat de Belastingdienst regelmatig vragen stelde over fiscale gebeurtenissen die zeven of acht jaar eerder gebeurd waren en daarmee in het verre verleden lagen. Het HT heeft zich ten doel gesteld meer te werken in de actualiteit en is functioneel gezien dan ook een oplossing voor dit probleem. Ook de kennisgroepen216 van de Belastingdienst waren de ondernemers vaak een doorn in het oog: ‘Zo van die maken de dienst uit bij de Belastingdienst, maar wij mogen daar als belastingplichtigen niet mee praten. Wij praten met de inspecteur, maar die mag niets en is in feite ook maar een marionet.’ 217

Interview 28. Kennisgroepen zijn een onderdeel van de Belastingdienst. Zij nemen beslissingen over fiscale zaken op aanvraag van de inspecteur. Zij zijn bedoeld om de gelijke behandeling van ingewikkelde fiscale zaken te waarborgen. R.H., Happé, ‘Vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel en het beleidsmatige handelen van de Belastingdienst. Ontwikkelingen in de periode 1996-2004’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2 (2005) 38. 217 Interview 28. 215 216

76

Daar ontbrak dus de transparantie en gelijkwaardigheid, twee fenomenen die het HT meer centraal wil zetten binnen de relatie tussen overheid en burger. Vanuit deze problemen is het managementteam van de Belastingdienst in samenwerking met de medewerkers na gaan denken over oplossingen. In diezelfde periode speelde de nasleep van enkele beursschandalen, het in-control zijn werd daarom steeds belangrijker. Onaangename, maar ook aangename verassingen dienden voorkomen te worden, want ook dan kun je geen in-control statement afgeven. Zekerheid ging boven alles. Het HT moest dit bieden door vooraf de hete hangijzers gezamenlijk te beslechten zodat er na de definitieve aangifte geen verassingen meer kwamen. Later werden vanuit de Belastingdienst

de

begrippen

‘transparantie

en

vertrouwen’

toegevoegd.

Deze

onderwerpen werden besproken met enkele ondernemers op hetzelfde moment dat de brief van staatssecretaris Wijn naar de Kamer gestuurd werd. ‘Die [de ondernemers] wisten niet wat ze hoorden eerlijk gezegd. Ze zaten met die kritiek en ik had toen drie maanden eerder gezegd, geef ons een beetje de ruimte om dat te verwerken. Toen dachten ze van “goh, dat zijn die ambtenaren, daar horen we toch niets meer van.” Ik heb zelden mensen zo verast zien kijken.’218 Volgens Poolen is het HT in de eerste plaats een idee dat voort komt uit de praktijk. Dat wil zeggen, het is een antwoord op de problemen – de regeltjescultuur, het actualiteitsprobleem, de daarbij horende onzekerheid – die de belastingplichtigen waarnamen in de werkwijze van de Belastingdienst. Voor Poolen persoonlijk lag het voor de hand om ondernemers te vragen naar hun ervaring met de dienst. In het verleden had hij zich bezig gehouden met concernfinancieringen. Hij zegt daarover: ‘Toen heb ik geleerd om met die multinationals om te gaan. Men vond dat toen ook wel een verademing dat we toen hier op het ministerie gewoon gesprekken hadden met bedrijven en dat we gewoon naar een oplossing probeerden te zoeken. Dus niet alleen in problemen denken.’219 Het feit dat er juist op dit moment iemand in het MT van de Belastingdienst zat die het gewend was het gesprek aan te gaan met de ondernemer, is een belangrijke voorwaarde geweest voor het ontstaan van het HT op dit specifieke moment. Een medewerker zegt dan ook over de totstandkoming van het HT: ‘Degene die het HT heeft uitgevonden, is in principe degene die 218 219

Ibidem. Ibidem. 77

het verschijnsel vertaald heeft naar de praktijk.’220 Het is in dat opzicht niet vreemd dat Theo Poolen intern als uitvinder te boek staat. Op het moment dat Poolen met het idee HT kwam, speelde voor hem de theoretische kant van het nieuwe beleid nauwelijks een rol. Dit wil echter niet zeggen dat de theoretische achtergrond helemaal afwezig was. Collega’s in het MT haalden hun inspiratie uit het WRR-rapport De toekomst van de Nationale Rechtsstaat.221 Ook inzichten van gedragswetenschappers die werkzaam waren bij de Belastingdienst vonden als snel ingang bij het HT-plan. Toen de brief van staatssecretaris Wijn in 2005 naar de Kamer ging, werden rapporten zoals die van de WRR, al aangehaald als inspiratiebronnen. Daarmee is echter nog niet gezegd dat er uitgebreid naar gekeken was. Anders dan gebruikelijk binnen de ambtenarij, waren er maar weinig mensen betrokken geweest voordat het als beleid naar de Kamer gestuurd werd. ‘In die zin is dit ook een uniek project geweest, we hebben het met een heel klein groepje opgezet en zelf opgetild. Normaal gesproken komen er allemaal werkgroepen. Klassiek gezien zouden we een nota hebben geschreven van 15 a 20 pagina’s.’222 Het valt echter te bezien hoe uniek dit is. Uit eerder onderzoek naar de geschiedenis van beleidsveranderingen bij de Belastingdienst is gebleken dat deze organisatie een relatieve korte voorbereidingstijd hanteert bij de invoering van nieuw beleid.223 Eerder in dit hoofdstuk zagen we al dat de brief uit 2004 waarin het HT voor het eerst genoemd werd onderdeel uitmaakte van het dossier Aanpak Vrijplaatsen. Wij vroegen ons toen al af waarom het HT juist hier voor het eerst genoemd werd. Poolen zegt daarover: ‘Anders was het in een aparte brief iets later geïntroduceerd, denk ik’. Het was meer de gelegenheid die zich voordeed en vervolgens is het HT er ‘toch een beetje in gefietst’224 Zoals we hebben gezien is er vervolgens in het parlement vooral positief gereageerd op het HT, als er al gereageerd werd. De echte lakmoesproef voor Poolen en de zijnen Interview 10. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De toekomst van de Nationale Rechtsstaat (Den Haag 2002). 222 Interview 28. 223 Conradi, Expirimenteren met managementconcepten: belasting of toegevoegde waarde?. 224 Interview 28. 220 221

78

kwam op het moment dat de nieuwe staatssecretaris Jan Kees de Jager overtuigd moest worden: ‘We gingen een beetje gespannen naar hem toe, zo van we hebben nog iets, wat vind je ervan. We waren wel bang dat ze het niets zouden vinden. Ze hebben er zelf niet veel aan gedaan, in die zin dat ze het niet ontwikkeld hebben, maar ze hebben het niet de nek omgedraaid. De Jager heeft toen ook gezegd “je moet niet alleen met grote ondernemingen aan de gang, maar het ook met kleine ondernemingen proberen”. Dat hadden we zelf ook al bedacht, maar dat heeft hij nog extra benadrukt en gesteund. Het hing dus wel in de lucht.’225 Blijkbaar hing het niet alleen in de lucht bij de Belastingdienst, maar was er sprake van een breed maatschappelijk sentiment. Volgens De Jager was ‘vertrouwen’ een belangrijk uitgangspunt van het kabinet en sloot het nieuwe beleid van de Belastingdienst daar goed bij aan.226 We mogen niet uitsluiten dat een ander kabinet en een ander bewindspersoon minder positief hadden gereageerd op het HT. Dat geeft nog maar eens aan dat beleid niet door individuen wordt gemaakt. Verschillende ontwikkelingen die samenlevingsbreed spelen, komen samen en vormen het uiteindelijke idee. Een idee schopt het vervolgens tot beleid als praktische problemen zich aandienen en dusdanig onbeheersbaar blijken dat de noodzaak tot verandering daar is. Maar ook ideeën moeten op hun beurt ergens op in kunnen haken, in het volgende hoofdstuk kijken we daarom in welke ideeënwereld het HT kon ankeren.

225 226

Ibidem. Videotoespraak staatssecretaris Jan Kees de Jager ter gelegenheid van een symposium over horizontaal toezicht (Den Bosch januari 2010) te raadplegen via You Tube met de zoekterm: ‘Staatssecretaris De Jager over horizontaal toezicht’. 79

3. Inspiratiebronnen van het HT (2002-1980)

‘The ideas of economists and political philosophers, both when they are right and when they are wrong, are more powerful than is commonly understood. Indeed the World is ruled by little else. Practical men, who believe themselves to be quite exempt from any intellectual influence, are usually the slaves of some defunct economist.’ 227 In het vorige hoofdstuk zagen we hoe het HT binnen de Belastingdienst tot stand kwam. Het idee viel in vruchtbare aarde en kwam op de juiste plaats, op het juiste moment. Achteraf lijkt het alsof ideeën organische gegroeid zijn. Alsof het heden niet anders geweest had kunnen zijn dan het is. Of om met de woorden van een belastinginspecteur te spreken ‘het is gewoon logisch dat we dit zo gedaan hebben’.228 Toch zijn er onderweg alternatieven geweest die niet gekozen zijn. Het heden zou er heel anders hebben uitgezien als er een alternatief antwoord was gekozen voor het bestaande probleem. In dit hoofdstuk gaan we op zoek naar de achtergronden waartegen het HT kon ontstaan. We proberen verder te herleiden voor welke problemen het HT de oplossing moest zijn. We vragen ons af hoe zowel problemen als oplossingen door de tijd heen anders gedefinieerd zijn. Wat we gezien hebben in de brief van de staatssecretaris en de Leidraad HT is dat het WRR rapport De toekomst van de Nationale Rechtsstaat steevast als een belangrijke inspiratiebron genoemd wordt. Gedurende onze gesprekken met medewerkers merkten we echter dat de betekenis van dit rapport niet voor iedereen hetzelfde is, voor sommigen staat vast dat het HT rechtstreeks voortvloeit uit het rapport, volgens anderen was het HT al uitgedacht voordat men binnen de Belastingdienst met het rapport in aanraking kwam. Het WRR-rapport lijkt daarmee meer een soort mythisch oorsprongsdocument te zijn dan een blauwdruk voor het HT. Het HT was dan ook niet de enige oplossing voor de problemen die in het rapport genoemd worden. Het WRR-rapport is door de Belastingdienst vertaald op de manier waarvan hij dacht dat die het beste uitkwam. We gaan in dit hoofdstuk daarom eerst op zoek naar de inspiratie die de Belastingdienst uit het 227 228

John M. Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money (Londen 1935) 383. Interview 28. 80

rapport heeft gehaald en welke vertaalslagen er zijn gemaakt. Vervolgens kijken we met welke bedoelingen het WRR-rapport in de eerste plaats geschreven is. In de tweede paragraaf bekijken we een andere belangrijke ontstaansvoorwaarde voor het HT, namelijk de veranderende gedragswetenschappelijke inzichten. De manier waarop de Belastingdienst regelnaleving oftewel compliance bevordert, is sterk veranderd sinds gedragswetenschappelijke inzichten ingang vonden in de dienst. Oók voordat het HT werd ingevoerd. Er valt een duidelijke omslag waar te nemen van wantrouwen naar meer vertrouwen. Deze ontwikkeling begon al in de jaren ‘80. Vooral de inzichten van het Australische echtpaar Braithwaite hebben hierbij een belangrijke rol gespeeld. De door hen ontwikkelde toezichtpiramide maakt een duidelijk onderscheid tussen betrouwbare en frauduleuze belastingplichtigen. Op basis van dit onderscheid neemt de Belastingdienst het gedrag van de belastingplichtige onder de loep en werkt hij meer responsief. Het WRR-rapport en de inzichten van het echtpaar Braithwaite hebben inmiddels een status als inspiratiebron verworven binnen de geschiedenis van het HT. Het gaat hier om twee algemene, brede ontwikkelingen die de basisvoorwaarden voor het HT vormden, te weten de tendens tot horizontalisering en een verandering in het bewerkstelligen van compliance. Of deze ook tijdens de feitelijke implementatie van het HT een rol hebben gespeeld is maar zeer de vraag, maar wij denken dat het HT niet ingevoerd had kunnen worden als deze ideeën geen gemeengoed waren geweest. Risicoanalyse is namelijk een belangrijk voorwaarde voor vertrouwen en daarmee voor het HT. Dat het HT nog een stap verder gaat zullen we zien in paragraaf 3.2. Zo waren er meerdere interne ontwikkelingen die niet zozeer een inspiratiebron waren voor het HT, maar wel een voorwaarde vormden voor het ontstaan en de acceptatie van het idee. Deze ontwikkelingen komen aan de orde in paragraaf 3.3. Wij denken dat vooral de langzame acceptatie van het begrip klantgerichtheid binnen de dienst belangrijk is geweest voor het omarmen van het HT.

3.1 ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’ Waarschijnlijk heeft vrijwel niemand het rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat van de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR) ooit van kaft tot kaft 81

gelezen. Toch wordt binnen de Belastingdienst alom beweerd dat men zich in zijn handelen door het rapport laat inspireren. Het rapport heeft een plek verworven in het collectieve verhaal over het HT en geldt tegelijk als inspiratie en legitimatie voor het beleid dat sinds 2003 langzaamaan ontstaan is. Aan het eind van het vorige hoofdstuk zagen we dat dit beeld enige bijstelling behoeft. Het HT is niet ontstaan als ingeving van een ambtenaar die op een rustige namiddag het rapport van de WRR zat door te bladeren, maar als het antwoord op bezwaren die leefden bij belastingplichtigen. Dat is echter niet het beeld dat leeft bij alle medewerkers. Zij hebben veelal de indruk dat het WRR rapport uit 2002 de Belastingdienst op de weg van het HT heeft gezet. We hoorden op de werkvloer: ‘Het had te maken met maatschappelijke ontwikkelingen, het rapport van de WRR uit 2002. Maatschappelijk verantwoord ondernemen, daar heeft het allemaal mee te maken en daarom doen we nu aan HT.’229 Nou komt de term maatschappelijk verantwoord ondernemen slechts één keer voor in het meer dan driehonderd pagina's tellende rapport en kan het dus moeilijk worden gezien als de kern van het rapport. De vraag moet dan zijn wat er wel in het rapport stond en vooral hoe dit door de Belastingdienst vertaald is naar het HT. De aanleidingen die aan het schrijven van De toekomst van de nationale rechtsstaat ten grondslag lagen, zijn even breed en uiteenlopend als de verschillende aspecten en interpretaties die men aan het begrip ‘rechtsstaat’ kan toekennen. Zij lopen uiteen van de in politiek filosofische zin problematische verschuivingen in de verhoudingen tussen de staatsmachten (De trias politica), tot aan een voortschrijdende internationalisering. Maar ook het geknakte gevoel van veiligheid en stabiliteit, dat aan de rechtsstaat verbonden leek tot de aanslagen van 11 september 2001 en de moord Pim Fortuyn op 6 mei 2002, wordt als aanleiding genoemd.230 Naar aanleiding van dat laatste gaat een groot gedeelte van het rapport over het strafrecht, wat voor de Belastingdienst minder relevant is. Het fundamentele probleem dat de aanleiding vormt voor alle vragen die men in het rapport probeert te beantwoorden, is de in toenemende mate gevoelde kloof tussen wat er van de overheid gevraagd wordt en wat zij kan doen zonder over de grenzen van de willekeur heen te stappen. Het interessante aan dit probleem, en de reden dat het 229 230

Interview 10. WRR Toekomst van de Nationale rechtsstaat, 26-30. 82

horizontaal toezicht zo goed past in de problematiek, is dat het probleem aan twee kanten gevoeld wordt. Aan de ene kant staat de burger die de overheid: ‘net als andere grote organisaties, beoordeeld op effectiviteit, efficiency, flexibiliteit, snelheid van optreden, klantvriendelijkheid en afwezigheid van bureaucratische overlast’.231 Daartegenover staat de overheid, die in beginsel hetzelfde nastreeft, maar daarbij zichzelf hindert met allerhande waarborgen tegen willekeur in de behandeling van de burger. In de woorden van de raad: ‘De overheid komt tussen twee vuren te liggen: de eisen van de rechtsstaat en de vele eisen van mondige burgers.’232 De raad vervolgt: ‘Deze druk manifesteert zich op twee – soms tegenstrijdige – manieren: het regelsysteem wordt steeds complexer en bureaucratischer en er ontstaan, door de grote stroom van aanvragen, procedures, klachten en verweren, capaciteitsproblemen en handhavingstekorten.’233 Een verregaande verandering in de relatie tussen burger en overheid lijkt gezien deze problemen niet vreemd. Die laatste passage lijkt op het lijf van de Belastingdienst geschreven, alleen die zal het hele probleem samen vatten in het woord ‘juridisering’. De meerderheid van de medewerkers die wij hebben gesproken zal zich herkennen in de door de raad geponeerde paradox die volgens ons de koppeling vormt tussen De toekomst van de nationale rechtsstaat en het horizontaal toezicht in al haar facetten: ‘de overheid dient slagvaardig en effectief te presteren, maar blijft tevens gebonden aan de vele, zichzelf opgelegde, voorschriften en beperkingen.’234 Net als ieder ander wil ook de gemiddelde belastinginspecteur liever mensen van dienst zijn dan ze te tergen met eindeloze haarkloverij, maar ‘tussen droom en daad staan (in dit geval met name) wetten in de weg en praktische bezwaren’.235 Het is vervelend om een boete op te leggen aan iemand die voor het eerst in vijftien jaar een fout maakt in zijn aangifte, maar als je het één keer door de vingers ziet, zet je de bijl in de spreekwoordelijke wortels van de rechtsstaat. Extra wrang is het te weten dat anderen die in dat jaar bewust of onbewust een fout gemaakt hebben, door de beperkte Idem, 11. Idem, 10. 233 Idem, 10. 234 Idem., 10. 235 Vrij naar Willem Elschot, Het huwelijk (Antwerpen 1910). 231 232

83

controlecapaciteit, niet op de stapel handmatige controles terecht zijn gekomen en dus ook geen boete hoeven te verwachten. Is willekeur dan wel geoorloofd als zij statistisch tot stand is gekomen? De Belastingdienst heeft altijd geworsteld met die balans tussen dienstverlening en het streven naar gelijkheid voor alle belastingplichtigen. De WRR constateerde in 2002 in het rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat dat vrijwel de gehele overheid onder dat probleem gebukt ging en suggereerde dat de verstoorde relatie tussen burger en overheid hier ondermeer uit voortkwam. De vraag is of, zoals gesuggereerd wordt door de Belastingdienst, de WRR met dezelfde antwoorden kwam die uiteindelijk in het HT zouden zitten. Om dat te achterhalen, kijken we naar de aanbevelingen die de WRR deed. Die zijn divers, maar als je ze allemaal doorleest, wordt duidelijk hoe de Belastingdienst het rapport kon vertalen op zo'n wijze dat het HT het logisch gevolg leek van de antwoorden die de WRR had op het probleem van de overheid tussen twee vuren. Daarin speelt voornamelijk selectie een rol. De Belastingdienst heeft die, en alleen die, aanbevelingen die in zijn straatje past, vertaalt naar de eigen organisatie. Bij de aanbevelingen voor een ‘beter presterende overheid’ lezen we bijvoorbeeld: ‘Gedacht kan worden aan het wettelijk vastleggen van beleid op hoofdlijnen in combinatie met een grotere vrijheid in de uitvoering, gecompleteerd met vormen van meta-toezicht, met de mogelijkheid tot toetsing door de onafhankelijke rechter’.236 Het is niet moeilijk daarin de blauwdruk van het horizontaal toezicht te herkennen. Maar dan wel pas achteraf, want zoiets als de omschrijving ‘vormen van meta-toezicht’ laat natuurlijk wel ruimte voor interpretatie. Hetzelfde geldt voor de aanbevelingen die gaan over ‘een beter evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en de eigen verantwoordelijkheid van de burger.’237 Ook hier zien we dat de raad aanloopt tegen een probleem dat ook bij de Belastingdienst steeds urgenter is geworden. Door ‘kennisintensivering en andere snelle veranderingen’ kan in de huidige samenleving de zorg voor het publieke belang niet langer uitsluitend bij de overheid komen te liggen. De complexiteit van de maatschappij roept kortom op tot verandering. Vanuit deze toch negatieve constatering, die neer komt op ‘de overheid kan 236 237

WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat, 12. Ibidem. 84

het niet meer aan, dus moet zij de hulp inroepen van anderen’, draait de raad het probleem gelijk daarna om. De overheid moet taken overhevelen naar particuliere organisaties, maar dat is eigenlijk positief, want daardoor wordt volgens de raad een nieuwe impuls gegeven aan de civil society.238 Dit beeld heeft ook een spiegelbeeld. Kijken we bijvoorbeeld door de ogen van belastingadviseurs, dan blijkt dat zij wat anders zien: ‘Nergens is geld voor, niet voor nieuwe mensen, niet voor opleidingen (bij de Belastingdienst). Dus wat doe je dan, dan ga je de markt zodanig bang maken dat iedereen zich eigenlijk vrijwillig overgeeft.’239 Zij zien dus niet zozeer het aspect samenwerking (in een civil society), maar hebben eerder het idee dat zij het werk moeten doen dat de Belastingdienst niet meer aankan. Of het nou klopt of niet, dat het HT eigenlijk een antwoord is op een capaciteitsprobleem, het is van buitenaf bekeken niet helemaal verrassend om te zien dat er zo over het HT gedacht wordt. Voor de beoordeling van het HT is het interessant te weten met welke intenties het HT van de grond is gekomen, maar vooral ook met welke intenties het nu wordt uitgevoerd. Dat wil zeggen, is de Belastingdienst op zoek naar de samenwerking of streeft hij er met name naar de private sector meer van zijn eigen werk te laten doen. In het laatste geval is het HT slechts bedoeld als een oplossing voor het capaciteitsprobleem, in het meer idealistische, eerste geval gaat het ook om dienstverlening en wordt gepoogd de ondernemer meer zekerheid te bieden. Ook mensen die redelijk dicht op de ontwikkeling van het HT zaten, schrijven aan het rapport een grote invloed toe: ‘Ik denk dat het uit het WRR rapport van 2002 komt’ hoorden wij als antwoord op de vraag naar de oorsprong van het HT: ‘want toen is gezegd dat het hele denken over een overheid die alles regelt niet meer houdbaar is. Toen is gezegd: we moeten naar een andere overheid toe, de verantwoordelijkheid voor een heleboel dingen moet bij de burger komen te liggen.’240 In het licht van dit citaat is het niet verrassend dat we hetzelfde hoorde uit academische hoek: ‘In dat WRR rapport zie je dat ook ter discussie komen. We moeten wat anders met die burger. Die burger dat is een mondige burger geworden. Dat concept van de mondige burger dat vereist een andere opstelling van die

Idem, 13. Interview 6. 240 Interview 1. 238 239

85

overheid.’ 241 Zo’n vertaalslag is makkelijk te maken vanuit de aanbeveling: ‘Daar hoort een open, flexibele responsieve en coöperatieve vorm van handhaving bij.’ die we tegen komen in het WRR-rapport.242 Als je de ontstaansgeschiedenis van het HT reconstrueert op basis van papieren bronnen ligt het voor de hand om in het WRR-rapport de Genesis van het HT te zien. In de Leidraad HT die voor de meeste medewerkers het eerste zicht biedt op de geschiedenis van het HT, wordt het rapport op de eerste bladzijde al aangehaald als inspiratiebron.243 En vrijwel vanaf het eerste moment dat de term horizontaal toezicht opduikt in publicaties van de overheid en de Belastingdienst, wordt het HT vaak pas genoemd nadat eerst het WRR rapport is aangehaald. Aan de hand van een voorbeeld kunnen we goed laten zien hoe snel het WRR-rapport is geïntegreerd in het verhaal van het HT. Daarvoor kijken we nog een keer naar de communicatie tussen regering en Kamer. We zagen eerder dat de brief van 8 april 2005, algemeen bekend staat als de brief waarin het HT voor het eerst is aangekondigd. De staatssecretaris verwijst in 2005 naar de brief uit 2004 en zegt dan: ‘De brief van 3 juni 2004 refereert aan het WRR-rapport <> (2002).’244 Daar heeft hij niet helemaal gelijk in. Feitelijk wordt het WRRrapport genoemd in het onderzoek naar contra legem handelingen waarbij de brief een begeleidend schrijven was.

245

We beschreven eerder hoe het HT ingeschoven is de

discussie die ontstond naar aanleiding van de affaire rond Vinkenslag. Het WRR rapport is min of meer tegelijkertijd bewust of onbewust ingeschoven in hetzelfde dossier. Vooraleerst zijn wij benieuwd naar de wijze waarop De toekomst van de nationale rechtsstaat door de Belastingdienst zo is vertaald in haar eigen systeem dat het in het narratief over het HT als een van de fundamenten ervan bekend is komen te staan en hoe dit zich verhoudt tot het rapport zelf. Laten we eerst kijken naar wat voor de meeste medewerkers van de Belastingdienst waarschijnlijk de eerste toegang is tot het WRRrapport. Interview 4. WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat, 13. 243 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht, 7. 244 TKSG, Kamerstuk 29643, Nr. 4, Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht en mediation bij de Belastingdienst (2005),1. 245 TKSG, Kamerstuk 29643 Nr. 2, Onderzoek contra-legem handelingen Belastingdienst (2004). 241 242

86

Het rapport wordt genoemd op de eerste bladzijde van de Leidraad, en wel onder het kopje ‘historie’. De Belastingdienst geeft daar een samenvatting van het rapport in twee regels: ‘In dit rapport [WRR-rapport] worden aanbevelingen gedaan voor een meer gelijkwaardige benadering tussen overheid en burgers als reactie op de veranderende internationale en maatschappelijke verhoudingen.’246 Vervolgens wordt vermeld dat het kabinet de aanbevelingen van de WRR heeft overgenomen in het Programma Andere Overheid. Daarna wordt de geschiedenis sinds de pilot van 2005 in één zin behandeld om vervolgens te concluderen: ‘Horizontaal toezicht is het speerpunt geworden van het handhavingsbeleid in de individuele klantbehandeling.’247 Daarmee wordt de geschiedenis wel heel erg versimpeld, we zagen dat de Belastingdienst een vertaling heeft gemaakt van het rapport en daarbij slechts een kleine selectie heeft gemaakt uit de vele punten die erin naar voren worden gebracht. Niet alle medewerkers geloven in een eenduidige ontstaansgeschiedenis van het HT. Naarmate we dichter bij het ontstaan van het HT in de buurt kwamen, spraken we meer mensen die van dichtbij de complexe wordingsgeschiedenis hadden gezien en plaatsen het WRR veel eerder in de maatschappelijke context waarin ook het HT kon opkomen: ‘Zo'n WRR rapport, dat is ook wel breed maatschappelijk samengesteld. Dat is niet iets wat zo maar kan gaan vliegen. Net als het HT, dat is niet iets dat je eenzijdig kan doen, want de clou is nou juist dat je het met zijn tweeën doet. Het vond weerklank op het moment dat het aan de orde was.’248 De omstandigheden en ideeën waren er met andere woorden al, het moest alleen nog ergens worden opgeschreven. Dezelfde medewerker zei: ‘Kijk zo'n WRR rapport is wel een belangrijk kristallisatiepunt in zo’n ontwikkeling’ en overigens was dat niet de enige: ‘ook zo'n regeerakkoord is een kristallisatiepunt.’249 Toch weer de ‘ontwikkelingen in de samenleving’ die in samenspel met nijpende praktische problemen een verandering teweeg brengen. Het WRR wordt inmiddels gepresenteerd als de belangrijkste inspiratiebron voor het HT. Je zou echter beter kunnen zeggen dat het WRR-rapport de voedingsbodem was waarin het HT kon gaan vliegen.

Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht, 7. Ibidem. 248 Interview 27 249 Interview 27 246 247

87

We moeten nog een punt uit de WRR bekijken dat ook voor de Belastingdienst erg relevant lijkt. De raad voorziet een verschuiving in de trias politica waarbij rechters een steeds sterkere positie krijgen, mede doordat zij in toenemende mate een uitspraak moeten doen over de implementatie van Europees recht, terwijl de rol van de Staten-Generaal kleiner wordt. De raad vreest vergaande inmenging van de volksvertegenwoordiging met de implementatie van Europese regelingen in plaats van met de hoofdlijnen. De vraag is of deze ontwikkeling uiteindelijk ook daadwerkelijk zal uitkomen. Binnen het HT is agree to disagree de oplossing, waarbij conflicten voor de rechter kunnen worden uitgevochten.250 Het moet voorkomen dat een klein verschil van inzicht niet meteen leidt tot de ontbinding van een convenant, zodat de HT-relatie ook voor de toekomst is veilig gesteld. Maar belastingplichtigen en adviseurs hebben wel vraagtekens bij de vraag of het echt waar is dat de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige niet verstoord wordt als ze elkaar al te vaak treffen voor de rechter. ‘Dan wordt er wel zo gedaan van dat moet kunnen, we hebben een verschil van inzicht en dat vechten we voor de rechter uit, maar volgens mij krijg je toch een soort kruisje achter je naam.’251Het is dan ook de vraag hoe men bij de belastingdienst het tot stand komen van die relatie voor zich ziet. Het idee dat de Belastingdienst in een meer gelijkwaardige relatie tot de belastingplichtige moet komen te staan is langzaam gegroeid en niet alleen vanuit een juridisch inzicht. Al ver voor de invoering van het HT werd er nagedacht over de beste manier om de compliantie van belastingplichtigen te bewerkstelligen. Daarover meer in de volgende paragraaf.

3.2 De strijd voor Compliance De Belastingdienst mag het WRR-rapport dan vaak noemen als een belangrijke inspiratiebron, intern waren er door de jaren heen (onbewust) al belangrijke fundamenten gelegd voor het HT. In 2001 sprak toenmalig staatssecretaris Wouter Bos in zijn openingswoord van de Managementdagen metaforisch over de Belastingdienst en de verschillende soorten belastingplichtigen: ‘U heeft de haai gekozen als logo voor deze

250 251

Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht, 29. Interview 7. 88

dagen. Dat doet denken aan: af en toe je tanden laten zien en doorbijten als het moet. Maar ook aan sierlijkheid en snelheid. En aan het feit dat je haaien in alle soorten en maten hebt. Groot en klein, heel lelijk en heel mooi, herkenbaar en schutkleurig/gecamoufleerd. Of aan de vraag hoe betrouwbaar een haai is. (…) Bijna alle boeken die je leest over haaien vertellen je dat er eigenlijk maar twee of drie haaiensoorten zijn waarvoor je uit moet kijken. De rest is totaal onschuldig.’252 Tot zover een kernachtige beschrijving van de destijds gangbare wisselwerking tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Het onderscheid tussen verschillende groepen belastingplichtigen en handelswijzen van de dienst komt duidelijk naar voren. Als Wouter Bos echter zijn kennis van zeedieren verder tentoonspreidt, lijken we in retrospectief zekere basiskenmerken van HT terug te kunnen zien:‘Wat sommigen van u misschien niet weten is dat de mantraroggen ook behoren tot de familie van de haaien; eigenlijk de hele familie van de roggen.(…)Mantraroggen zijn haaien zonder tanden. Het is een haai die niet respect afdwingt omdat hij kan bijten of omdat je bang voor hem moet zijn. Het is een haai die dichtbij komt, kennelijk vertrouwen heeft dat jij daar ook bent. Het is een haai die respect afdwingt omdat hij prachtig is, omdat hij groot is en omdat hij onontkoombaar is.’253 Om te kijken tegen welke achtergrond het HT tot stand is gekomen zullen we verder de organisatie in moeten duiken. Zodoende kunnen we analyseren welke inspiratiebronnen aangehaald werden en hoe deze binnen de organisatie vertaald werden naar beleid. Belangrijke bronnen zijn de medewerkers die het meemaakten, maar ook de beleid- en veranderplannen waar de verschillende wetenschappelijke inzichten op het gebied van de criminologie en fiscale gedragsbeïnvloeding behandeld worden. Zoals we in hoofdstuk 1 zagen, had de ene medewerker meer moeite met de acceptatie van de nieuwe manier van werken dan de andere, maar uiteindelijk was het grootste deel van de medewerkers al snel gematigd positief. Het lijkt dus alsof de medewerkers binnen enkele jaren een rappe gedragsverandering hebben ondergaan.

Wouter Bos, Openingswoord Managementdagen 2001 (Den Haag 2001) in: Belastingdienst, Strax en straks verenigd (een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling) (augustus 2001) 3. 253 Bos, Openingswoord, 6. 252

89

Hadden zij eerst nog het beeld van de belastingplichtige als overtreder of ontduiker op het netvlies, met de introductie van het HT werd dit veranderd in een meer positiever beeld. De belastingplichtige werd met de invoering van het HT iemand met wie samengewerkt kon worden. Het is natuurlijk onzinnig om te denken dat een dergelijke paradigmashift binnen enkele jaren zomaar binnen gevlogen kan worden. Het kan niet anders of de basis was al aanwezig. Om met de organisatiedenker Peter Senge te spreken, dit had niet kunnen gebeuren als de ‘mentale modellen’ niet reeds waren bijgesteld. Mentale modellen zijn diepgewortelde veronderstellingen of generalisaties die van invloed zijn op hoe mensen dingen zien en hoe zij daarop reageren.254 Voor de Belastingdienst geldt hier dat het mentale model van de medewerker al voor de introductie van het HT was opgeschoven richting een houding waarbij het normaal werd geacht om de belastingplichtige te vertrouwen. Intern had de Belastingdienst gedurende de afgelopen drie decennia dan ook al diverse ontwikkelingen in deze richting doorgemaakt.255 Het is dan ook zaak enkele ‘oervormen’ van het HT die reeds binnen de Belastingdienst aanwezig waren verder onder de loep te nemen. Uit diverse gedragswetenschappelijke onderzoeken komt duidelijk naar voren dat de Nederlandse belastingmoraal hoog is.256 Het is dan ook logisch dat de Belastingdienst besloot dat hij steeds minder repressieve maatregelen nodig had. Deze ontwikkeling begint eigenlijk al in de jaren ‘20, op het moment dat het wegens een toenemende complexiteit en een gebrek aan capaciteit ondoenlijk wordt om alle aangiftes te bekijken.257 Er was dus ook een zekere noodzaak tot verandering. Dit heeft tot gevolg dat de honderd-procentfilosofie steeds ‘losser’ werd gehanteerd.258 Deze ontwikkeling, waarbij de aangiftes bestudeerd werden naar relevantie, werd steeds sterker gedurende de twintigste eeuw en wordt met dank aan vernieuwende automatiseringsprocessen ook steeds gemakkelijker.259 Het HT moet binnen deze context gezien worden als het voorlopige eindpunt van deze ontwikkeling. Peter M. Senge, De vijfde discipline. De kunst & praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992) 13. 255 Pfeil, Op gelijke voet, 406-407. 256 D. Schepers, Horizontal Monitoring: Is the Dutch system perfect? (Maastricht 2010) 54. 257 Pfeil, Op gelijke voet, 339. 258 Ibidem. 259 Idem, 406. 254

90

Dat de medewerkers ten volle overtuigd zijn dat het terecht is het grootste deel van belastingplichtigen vertrouwen te schenken , bleek uit de vele creatieve voorbeelden die zij naar voren haalden om dit punt te bewijzen. Het meest gehoorde voorbeeld was toch wel die van het stoplicht en de neiging van de bestuurder om al dan niet door rood te rijden: ‘De belastingplichtigen houden zich het liefst aan de regels en als ze deze niet snappen moet je ze uitleggen. Er zijn veel meer mensen die stoppen voor rood, dan mensen die door rood rijden. Soms moet je ze gewoon een beetje helpen. Als je zegt, je mag niet door rood rijden, ja dan wordt het aantrekkelijk om door rood te rijden.’260 Of dit het juiste voorbeeld is om een beleid gericht op vrijwillige regelnaleving uit te leggen, valt nog te betwijfelen. Het tweede deel van hetgeen gezegd wordt ontkent in feite het eerste deel. Er is hier immers sprake van een negatieve prikkel, namelijk het risico dat de bestuurder loopt om een boete te krijgen als hij er voor kiest om door het rode licht te rijden. Hoewel het binnen het HT nog steeds mogelijk is om een boete te krijgen, is de insteek niet meer repressief. Het beleid is niet langer gericht op het behalen van zoveel mogelijk correcties. Medewerkers zijn er over het algemeen van overtuigd geraakt dat dit de juiste aanpak is en missen de cijfermatige sturing als kiespijn: ‘Het was alsof je tegen een timmerman zegt, je moet zo vaak mogelijk met je hamer slaan, terwijl zijn doel eigenlijk is een mooie kast te maken.’261 Zo omschreven lijkt het welhaast of de doelstelling van de Belastingdienst volledig is veranderd en op een bepaalde manier is dat ook zo: ‘Eerst zeiden ze “we zijn er om zoveel mogelijk boeven te vangen”. Toen zeiden ze “nee, we zijn ervoor om te zorgen dat zoveel mogelijk mensen belasting betalen”. En hoe doen we dat? Door zoveel mogelijk boeven te vangen. Dan verander je dus wel je doelstelling, maar niets in de organisatie.’262 Het uiteindelijke doel van de Belastingdienst is

‘zorgen dat mensen

belasting betalen’. Oftewel er voor zorgen dat belastingplichtigen voldoen aan het in de wet vastgestelde bedrag aan belasting. Het gaat hier om het bevorderen van compliance, wat in officiële bewoordingen door de Belastingdienst als volgt wordt omschreven: ‘Het onderhouden en versterken van de (in beginsel aanwezig veronderstelde) bereidheid van

Interview 14. Zelfde voorbeeld ook in interview 21. Interview 3. 262 Ibidem. 260 261

91

de belastingplichtigen tot nakoming van wettelijke fiscale verplichtingen.’263 Er is echter pas sprake van compliance ‘als burgers en bedrijven relevante feiten juist, tijdig en volledig opgeven en tijdig het juiste bedrag betalen’.264 Zoals we in hoofdstuk 2 zagen is er niets aangepast in de bestaande wet- en regelgeving, maar tegelijkertijd is de benadering van het HT een wereld van verschil. Ook de kerntaken van de Belastingdienst zijn ongewijzigd gebleven. Een medewerker vindt dit onjuist: ‘Ze streven naar compliance, maar in de kerntaken staat controle en toezicht. Eigenlijk zouden dat de middelen moeten zijn.’265 Als we de kerntaken van de Belastingdienst erbij pakken springt in het oog dat er inderdaad niets staat over compliance, sterker nog: de genoemde kerntaken doen nogal repressief aan. Naast de kerntaken op het gebied van douane en toeslagen, staan er voor de blauwe dienst de volgende kerntaken geformuleerd: ‘Heffen en innen van belastingen (1), Opsporen van fiscale, economische en financiële fraude(2), Toezicht houden op het naleven van fiscale wetten en regels (3).’266 Op zich is er niets mis met de formulering van de bovenstaande kerntaken. Toch is het opmerkelijk dat compliance hier niet genoemd wordt. Het is namelijk wel een belangrijke strategische doelstelling van de Belastingdienst, zoals te lezen valt in het Beheersverslag van 2005.267 Dit is echter niet een nieuw voornemen dat pas met het HT geïntroduceerd werd, ook eerder werd het al als zodanig benoemd.268 Hoewel we compliance hier vooral verbonden hebben aan het HT omvat het alle middelen die de Belastingdienst gebruikt om te komen tot vrijwillige regelnaleving en bestaat het in feite net zo lang als de dienst zelf. Het HT is een keuze en moet gezien worden als slechts één van de vele instrumenten uit de gereedschapskist van de inspecteur om compliance te bevorderen. Het andere uiterste is vervolging door het FIOD of bijvoorbeeld het opleggen van een boete. Welke middelen uiteindelijk gekozen worden om compliance te bewerkstelligen is in feite een beleidskeuze. Het ideale plaatje ziet er dan als volgt uit: op Belastingdienst, Bedrijfsplan 2008-2012 (Den Haag) 10. Belastingdienst, Bedrijfsplan 2008-2012, 10. 265 Interview 3. 266 Belastingdienst, ‘Kerntaken’, www.belastingdienst.nl, (14 december 2011). 267 Belastingdienst, Beheersverslag Belastingdienst 2005 (Den Haag 2006) 12. 268 Belastingdienst, Beheersverslag Belastingdienst 2000 (Den Haag 2001) 10. 263 264

92

het laagste schaalniveau wordt deze keuze gemaakt door de inspecteur. Hij gebruikt zijn freies ermessen om te bepalen wat een geschikte reactie is op het specifieke gedrag van een belastingplichtige. Op een hoger niveau bepaalt het management hoe gereageerd dient te worden op het gedrag van groepen belastingplichtigen. Daarboven is het tot slot de politiek, die meebewegend met de tijdgeest of beïnvloed door vernieuwende wetenschappelijke inzichten beslist welke strategie gekozen wordt. Zo kan er een tendens zijn tot meer en harder straffen, of juist een meer coöperatief model om uiteindelijk te komen tot hetzelfde doel. Omdat er belastingplichtigen zijn in verschillende soorten en maten, spreekt het voor zich dat, om de juiste compliance-strategie te kiezen het welhaast noodzakelijk is belastingplichtigen in groepen te verdelen, zodat iedere belastingplichtige de mate van aandacht krijgt hij op basis van zijn nalevingsgedrag verdient. Op deze manier wordt het gelijkheidbeginsel

gewaarborgd.

Het

onderscheid

tussen

verschillende

groepen

belastingplichtigen is niet nieuw, maar wel een belangrijke basisvoorwaarde voor het ontstaan van het HT. Bij het HT gaat het namelijk om gerechtvaardigd vertrouwen. In de brief van de staatssecretaris over het HT (2005) staat het als volgt omschreven:‘Bilateraal moet worden vastgesteld welk vertrouwen over en weer bestaat, wat de mogelijkheden zijn en welke bereidheid tot samenwerken bestaat: «it takes two to tango». Dit betekent dat de mate van samenwerking en het tempo per partner kunnen verschillen.’269 De Belastingdienst stelt op basis van een risicoanalyse vast of een belastingplichtige te vertrouwen is. Vertrouwen moet hierbij niet opgevat worden als een ethisch criterium. Toch komt het denken in termen van ‘goed of fout’ wel voor op de werkvloer. Een medewerker signaleerde: ‘Ik kom ook tegen binnen de dienst dat het beeld is dat we vroeger mensen wantrouwden en dat we nu uitgaan van vertouwen, dat we denken dat het wel goed zit, maar dat is niet zo. Het vertouwen moet wel gefundeerd zijn, om te kunnen samenwerken. Geen naïef vertrouwen, maar professioneel vertrouwen.’270 De systeemdenker Luhmann omschrijft vertrouwen als een middel om de complexe werkelijkheid te ordenen zodat we hierop in kunnen spelen: ‘Trust, in the broadest sense of confidence in one’s expectations, TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 3. 270 Interview 27. 269

93

is a basic fact of human social life. In many situations, of course, man can choose in certain respects whether or not to bestow trust. But a complete absence of trust would even prevent him from getting up in the morning. He would be prey to a vague sense of dread, to paralyzing fears. He would not even be capable of formulating definite distrust and making that the basis for precautionary measures, since this would presuppose trust in other directions. Anything and everything would be possible. Such abrupt confrontation with the complexity of the world at its most extreme is beyond human endurance.’271 Vertrouwen is een belangrijk middel voor organisaties om de omgang met hun omgeving vorm te geven. Luhmann stelt zelfs: ‘Relatively, trust is the easier option, and for this reason there is a strong incentive to begin a relationship with trust.’272 De Belastingdienst gaat met zijn definitie van vertrouwen mee in de lijn van Luhmann en ziet het ook als een mechanisme voor complexiteitsreductie. Volgens de Leidraad is vertrouwen: ‘De verwachting dat mensen of dingen ons niet in de steek laten, ook al is dat mogelijk. Vertrouwen is de bereidheid dat risico te lopen (of daar geen aandacht voor te hebben)’.273 Vertrouwen gaat voor de Belastingdienst dus om verwachtingen en risicoinschatting. Het vertrouwen wordt geschaad op het moment dat een verwachting niet uitkomt. Als bijvoorbeeld blijkt dat een risico zich onverwachts toch voordoet. Het vertrouwen is dan onterecht geschonken. De laatste jaren is een grote storm aan publicaties waar te nemen over het thema vertrouwen.274 Ook de overheid denkt na over hoe vertrouwen vormgegeven moet worden in de relatie met de burger. Het Ministerie van Financiën publiceerde in dit kader een rapport over vertrouwen en ‘in control’ zijn. Hierin wordt geconcludeerd dat vertrouwen en

risicoinschatting

in

elkaars

verlengde

liggen.

‘Zonder

een

goede

risicoinschatting/risicobeheersing is investeren in vertrouwen gebaseerd op drijfzand’ 275 De definitie van de Belastingdienst past in dit straatje. Een belastingplichtige kan dan ook alleen meedoen aan het HT als hij middels een Tax Control Framework aantoont dat hij te Niklas Luhmann, Trust and power. Two works by Niklas Luhmann (Chichester 1979) 4. Luhmann, Trust and power, 72. 273 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht (2010) 7. 274 Frank Ankersmit, ‘Vertrouwen en transparantie’, geraadpleegd op www.riagg-rnw.nl, 6. 275 Ministerie van Financien, Vertrouwen geven en in control zijn gaat dat samen? (Den Haag 28 april 2009) 8. 271 272

94

vertrouwen is. Het komt er kortom op neer dat de Belastingdienst verschillende middelen inzet om onderscheid te maken tussen welwillende en kwaadwillende belastingplichtigen. Het is een noodzakelijk onderscheid dat in zichzelf al compliance oproept; we willen immers niet dat iemand die de kluit belazerd dezelfde behandeling krijgt als wijzelf. Anderzijds is het ook een precair onderwerp omdat de grenzen van wat eerlijk is niet altijd langs voorspelbare lijnen lopen; elk geval kent tenslotte zijn uniciteit. De Belastingdienst is als overheidsinstantie gebonden aan het gelijkheidbeginsel en is daarom verplicht gelijke gevallen gelijk te behandelen. De dienst is dan ook in zijn geschiedenis continu op zoek geweest naar manieren om de uniciteit van de belastingplichtige in te kaderen. Een belangrijke naam die in dit verband genoemd dient te worden is die van de vooraanstaande Australische criminoloog John Braithwaite. In zijn publicaties stelt hij de vraag op welke wijze compliance het beste bereikt kan worden. Je zou kunnen zeggen dat hij op zoek was naar een nieuwe manier om de uniciteit van losse gevallen te behandelen. Zijn oplossing schuilt in het feit dat hij de uniciteit van gevallen erkent door op basis van gedragingen, groepen met overeenkomstig gedrag samen te stellen. Hierdoor wordt aandacht naar relevantie mogelijk. Door je aandacht specifiek te richten op de groep die niet compliant is, maak je als organisatie efficiënt gebruik van je middelen, maar waarborg je ook de gelijke behandeling van gelijke vallen. De Belastingdienst hanteert dit principe dan ook al decennia, zoals we reeds zagen. Braithwaite had bij zijn theorie niet per se de belastingheffing in gedachte, maar richtte zich op de relatie tussen overheid en burger in een meer algemene zin. In een van zijn meer recente publicaties onderscheidt Braithwaite vijf fases van regulering in de geschiedenis van de Westerse wereld. Hij omschrijft deze fases als volgt: 1. A pre-state stage where restorative justice and banishment are dominant. 2. A weak state stage where corporal and capital punishment dominate 3. A strong state stage where professional police and penitentiaries dominate 4. A Keynesian welfare state stage where new therapeutic professions such as social work colonize what becomes probation-prison-parole.

95

5. A contemporarily evolving new regulatory state phase of community and corporate policing (with a revived restorative justice).276 Volgens Braithwaite hebben we inmiddels de transitie gemaakt van fase vier, die een cultivering van het sociale of maatschappelijke werk door instituties inhoudt, naar een nieuwe regulatieve staat. Deze omslag is volgens Braithwaite geleidelijk verlopen, waarbij opgemerkt moet worden dat de jaren ‘90 een belangrijk omslagpunt vormden, omdat in dit tijdperk een grote toename van het aantal programma’s rondom restorative justice valt waar te nemen. Fase vier is nog gebaseerd op de Keynesiaanse welvaartstaat. In fase vijf wordt hiervan afscheid genomen en spelen de instituties een minder belangrijke rol. De gemeenschap krijgt daarentegen een prominentere rol toegedicht bij de regulering. Deze nieuwe rol wordt vorm gegeven middels een hernieuwde vorm van restorative justice.277 De term restorative justice is afkomstig uit de criminologie en wordt vaak gebruikt met betrekking tot het strafrecht. Braithwaite omschrijft het als volgt: ‘Restorative justice is a process whereby all the parties with a stake in a particular offence come together to resolve collectively how to deal with the aftermath of the offence and its implications for the future.’278 Programma’s van restorative justice bestaan sinds de jaren ‘70 en zijn vanaf de jaren ‘90 officieel geaccepteerd en dominanter geworden in het strafrecht.279 Het proces van restorative justice richt zich op herintreding van zowel slachtoffers als daders zonder per se hard te straffen, het gaat om ‘healing rather than hurting’. In het geval van de Belastingdienst gaat het niet om slachtoffers en daders, maar om het element van het ‘gezamenlijk problemen op lossen’. Belangrijk is ook de constatering dat beide partijen –in dit geval Belastingdienst en belastingplichtige – wat te winnen hebben bij het overleg. In het geval van horizontaal toezicht is dat voor de ondernemer dat hij zekerheid krijgt door meer te werken in de actualiteit. De Belastingdienst krijgt in ruil daarvoor direct beschikking over de voor hem noodzakelijke gegevens. De belangrijkste ‘core values’ van restorative justice zijn: ‘moral learning, community participation and community caring, respectful dialogue, forgiveness, responsibility, apology and making amends’.280 John Braithwaite, Restorative Justice and Responsive regulation (Oxford 2002) 7. Braithwaite, Restorative Justice and Responsive regulation,7. 278 Idem, 11. 279 Idem, 8. 280 Ibidem. 276 277

96

Aan de hand van de bovenstaande beschrijving van restorative justice kunnen we al enige relevantie ontdekken voor de Belastingdienst. In het kader van horizontaal is een ‘respectful dialogue’ van groot belang. Alleen als er sprake is van wederzijds respect komt er een werkbare samenwerking tot stand. De Belastingdienst spreekt in dit verband over een ‘gelijkwaardige relatie’. Het element ‘responsibility’ komt binnen het HT ook naar voren omdat het nadrukkelijker dan voorheen de eigen verantwoordelijkheid van de belastingplichtige aanspreekt. Naast deze elementen heeft de Belastingdienst nog andere instrumenten gekozen om de relatie met de belastingplichtige verder vorm te geven. Vertrouwen, dat door de Belastingdienst zoals we zagen, gedefinieerd wordt als verwachting op basis van risioinschatting, speelt geen rol binnen de restorative justice theorie van Braithwaite. We zullen verderop zien hoe dat komt en waar deze begrippen dan wel hun oorsprong vinden. De meer ethische begrippen ‘moral learning’ en ‘forgiveness’ ‘apology’ en ‘making amends’ zijn van minder belang voor de relatie in brede zin, maar kunnen wel een rol spelen bij het inter-persoonlijke contact tussen inspecteur en ondernemer. De pijler ‘begrip’ geeft in feite uitdrukking aan de laatstgenoemde elementen. De inspecteur bespreekt gezamenlijk met de betrokken partijen hoe er gehandeld wordt met betrekking tot het afdragen van belasting door de ondernemer, hoe er gehandeld dient te worden in geval van fouten en welke gevolgen dit heeft voor de toekomst. Je zou kunnen zeggen dat de kritiek die de inspecteur uit, meer opbouwend van karakter moet zijn dan onder het oude regime omdat hij sterker dan voorheen bezig is met het vormgeven van een relatie met zijn ‘partner’. Dat de inspecteur meer moet investeren in de relatie wil niet zeggen dat we het HT al te veel moeten romantiseren. Ook voordat het HT werd ingevoerd konden de belastingplichtigen al rekenen op een zekere dosis van begrip van de kant van de inspecteur. Deze was bereid om mee te denken en een uitzondering te maken voor unieke gevallen en handelde in die zin toen ook al naar de kernwaarden van restorative justice. Belangrijk verschil met vroeger is dat de manier van communiceren onder het HT sterk is veranderd. Waar voorheen vooral het achteraf beoordelen van de aangifte centraal stond, is met het HT een grote nadruk te komen liggen op hieraan voorafgaande proces. 97

Een belangrijk verschil is met restorative justice is dan ook dat men vooraf aan tafel gaat zitten, terwijl restorative justice gaat om herintreding en daarom per definitie pas na een overtreding of fout kan plaatsvinden. Dit is dan ook de reden dat het element van vertrouwen niet binnen het restorative justice model past, verwachting en risicoinschatting kunnen alleen vóóraf plaatsen. De Belastingdienst maakt hier een alternatieve keuze. Wat de restorative justice theorie van Braithwaite toch interessant maakt voor de Belastingdienst, is dat hij het combineert met het uit de bedrijfseconomie afkomstige idee van responsive regulation. In de vijfde fase van het reguleringsmodel is restorative justice een middel, dat gebruikt wordt in reactie op het gedrag van de individu.281 In het Nederlands wordt ook wel gesproken over ‘responsief handhaven’, een term die door medewerkers van de Belastingdienst vaak in een adem genoemd wordt met compliance of HT. Het gedrag van de belastingplichtige wordt onder de loep genomen en vervolgens wordt daar passend op gereageerd. De term is al ouder en werd in 1992 voor het eerst geïntroduceerd door Braithwaite en Ayers in het boek Responsive Regulation: Transcending the deregulation debate.282 Doordat Braithwaite zijn eerdere model van responsive regulation koppelt aan restorative justice ontstaat iets nieuws. Naast het feit dat passend gereageerd moet worden op het al dan niet criminele gedrag van de individu, is een element van dialoog toegevoegd. Door deze koppeling gaat de relatie een stap verder, omdat middels door de dialoog een vorm van samenwerking ontstaat. Daarnaast wordt door de koppeling de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene nadrukkelijker aangesproken. We concludeerden eerder al dat ‘responsibility’ een van de uitgangspunten van de restorative justice theorie was.283 Zoals we reeds in hoofdstuk 2 zagen is het aanspreken van de eigen verantwoordelijkheid vanaf de jaren 2000 steeds belangrijker geworden in de stroming van het Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. De nieuwe vorm van samenwerking en het aanspreken van de eigen verantwoordelijkheid wordt door de Belastingdienst aan

Idem, 7. Ian Ayers, John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the deregulation debate (New York 1992). 283 Braithwaite, Restorative Justice and Responsive regulation, 11. 281 282

98

elkaar gekoppeld, het is precies hetgeen hij voor ogen heeft in de HT-relatie met de belastingplichtige. Dat de theorie van Braithwaite van invloed is geweest op de ‘uitvinding’ van het HT lijkt hier duidelijk te worden. Bij de medewerkers van de Belastingdienst is Braithwaite ook bekend, zo bleek tijdens onze interviews. Vooral het responsief handhaven en de daarbij horende handhavingspiramide worden genoemd. De bekendheid van enkele van Braithwaite’s stokpaardjes is waarschijnlijk te danken aan het feit dat zijn werk, zij het zeer beperkt, aangehaald wordt in enkele officiële stukken van de dienst.284 Voor een groot deel is de invloed van Braithwaite binnen de belastingwereld te danken aan een project dat hij in 1998 binnen de Cash Economy Taskforce, onder leiding zijn vrouw – de psycholoog Valerie Braithwaite, uitvoerde bij de Australische Belastingdienst (ATO).285 De ATO kampte met grote fraudezaken en zag zich genoodzaakt op zoek te gaan naar nieuwe manieren om compliance te realiseren. Zij hebben groots ingezet op het psychologische aspect van gedragsbeïnvloeding. Hier ontstonden al de eerste ideeën van een partnership met de belastingplichtige, die later dus verder vormgegeven werden door de toevoeging van de restorative justice aanpak.286 In hoeverre de Belastingdienst beïnvloed is door het dialoog-denken van het restorative justice model is lastig te bewijzen. Medewerkers hebben het niet genoemd tijdens de gesprekken en in beleidsstukken lijkt de term ook afwezig. In de brief van de staatssecretaris uit 2005 waar het HT officieel wordt aangekondigd wordt wel gesproken over ‘mediation’: ‘In vier belastingregio’s heeft meer dan een jaar een proef gedraaid met mediation. Gelijktijdig is in een andere regio extra aandacht besteed aan mogelijke verbeteringen in de bezwaarfase. Het doel van de proef was bemiddeling in conflictsituaties, waarbij het conflict vooral schuilt in de relationele sfeer, teneinde de gang naar de rechter te voorkomen.’287 Daarnaast was er de beleidsstrategie Strax die draaide

Zie bijvoorbeeld: Belastingdienst, TCF: van risicogericht naar ‘in control’: het werken verandert of: Belastingdienst, ‘Memo Horizontaal toezicht en boete; een eerste verkenning’ (13 januari 2009). 285 Kristina Murphy, Moving toward a more effective model of regulatory enforcement in the Australian Taxation office (Canbarra 2004). 286 John Braithwaite, Markets in Vice. Markets in Virtue (Oxford 2005). 287 TKSG, Kamerstuk 29643, Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht, 5. 284

99

om ‘overleg’ en ‘spelen met betekenis’.288 De bemiddeling in conflictsituaties zoals die hier benoemd wordt, lijkt sterk op de groepsdialoog die Braithwaite benoemt bij zijn koppeling tussen restorative justice en responsive regulation.289 De mediation proef kan eveneens gezien worden als een stap in de ontwikkeling van het HT. Ook hier was het overleg met de belastingplichtige een belangrijke insteek. Toch moeten we de overeenkomst met het HT niet willen overdrijven want een belangrijk verschil schuilt in het feit dat mediation pas plaatsvindt in de bezwaarfase, terwijl het overlegmoment bij het HT al voor het indienen van de aangifte wordt afgehandeld. Medewerkers zien er dan ook niet zozeer het opstapje in voor HT, dit is waarschijnlijk mede te danken aan het feit dat er met de introductie van het HT gelijk afscheid van genomen werd. De ‘primaire focus’ moest komen te liggen op de ‘reguliere relatie tussen Belastingdienst en burgers’. Om met de woorden van Luhmann te spreken: het is als alternatief terzijde geschoven. Of zoals de brief van de staatssecretaris vermeldt: ‘De Belastingdienst kiest dus nadrukkelijk voor preventie, maar heeft nu ook, «voor het geval dat», mediators beschikbaar.’290 Het mediationproject werd als alternatief voor een nieuwe relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige ter zijde geschoven. Een medewerker zegt daarover: ‘Nou ja, ik ben niet echt voor of tegen mediation, maar je moet toch toegeven dat het niet echt een hype is geworden, zoals het HT dat wel is.’291 Het lijkt er op dat het als strategie voor de relatie met de belastingplichtige niet effectief genoeg was:‘Je bent met mediation aan de achterkant wat aan het repareren, met HT doe je het aan de voorkant. Je moet het daar meteen goed inrichten, dat is belangrijker.’292 Hoewel er bepaalde punten uit het restorative justice gehanteerd werden zit het niet echt in het collectieve geheugen van de Belastingdienst, zoals dat met zijn responsive regulation benadering wel het geval is. Dit is waarschijnlijk te danken aan het feit dat de laatstgenoemde theorie al ver voor de introductie van het HT bekend was binnen de dienst. Bob Fuchs, Peter Daalmans, Bewegen, bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging (Den Haag april 2002) 5. 289 Braithwaite, Restorative Justice and Responsive regulation, 11. 290 TKSG, Kamerstuk 29643, Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht, 5. 291 Interview 27 en 28. 292 Ibidem. 288

100

Het idee van responsief handhaven werd zoals gezegd voor het eerst benoemd in het werk dat Braithwaite in 1992 publiceerde. Hij baseerde dit idee op zijn in 1985 voor het eerst geïntroduceerde compliance of handhavingspiramide.293 Hiermee zijn we aanbeland bij de basis van zijn werk. De compliancepiramide werd namelijk al snel het stokpaardje waarop Braithwaite zijn latere ideeën zou baseren. Met de piramide wil Braithwaite schematisch laten zien dat er een opbouw moet zitten in de reactie van de overheid op de gedragingen van een organisatie of burger. Onderin de piramide bevinden zich de burgers die zonder al te veel inspanning van overheidswege, compliant gedrag vertonen. Zij hoeven slechts overtuigd, geïnstrueerd of geadviseerd te worden over bepaalde zaken. Hoe verder naar boven, hoe kleiner de groep en hoe zwaarder de sancties dienen te zijn (Afb. 3)294

Hoewel deze piramide niet bedacht is voor de Belastingdienst, heeft hij het wel voor zijn eigen gebruik verder uitgewerkt. Daarmee is het een belangrijk instrument geworden voor zijn interne handhavingsstrategie. Er zijn inmiddels veel aanpassingen op het basismodel beschikbaar. Zo introduceerde de projectgroep van Valerie Braitwaite (1998)

een

aanpassing op het basismodel van de piramide. Zij maakten het daarmee geschikt voor

293 294

John Braithwaite, To Punish or To persuade. Enforcement of Coal Mine Safety (New York 1985). Ayers en Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the deregulation debate, 35. 101

belastingdiensten. Verschillende, concrete reactietijden bedoeld voor het bewerkstellingen van compliance bij de Australische Belastingdienst werden in beeld gebracht. (Afb. 4)295

In bovenstaand schema zien we een nieuwe koppeling ontstaan tussen de houding van de burger (linkerzijde) en de daarbij passende strategieën voor regelnaleving die de overheid dient te kiezen (rechterzijde). Ten opzichte van het oudere basismodel is er niet alleen meer sprake van een oplopende graad van risico’s, maar wordt ook de relatie tussen beide partijen in beeld gebracht. Gedrag en actie worden zodoende aan elkaar gekoppeld en in het midden nog verder geconcretiseerd voor het handhaven van belastingwetgeving. Een belangrijk deel van de vertaling van de originele piramide naar de taken een belastingdienst, was dus al voorhanden. De medewerkers zijn veelal enthousiast over het schema van de Australiërs: ‘In de buik van die piramide zitten de burgers die te vertrouwen zijn. Het is ontzettend belangrijk 295

Valerie Braithwaite, ‘Responsive Regulation and Taxation: Introduction’ Law&Policy 29 (Januari 2007). 102

dat de overheid daar op een vergelijkbare manier op reageert, dus niet met wantrouwen maar met vertrouwen.’296 We lijken hier een belangrijke voorwaarde voor het ontstaan van het HT te pakken te hebben. Al ver voor de introductie van het HT maakte de dienst er gebruik van. In een veranderplan van de Belastingdienst uit 1998 wordt de handhavingspiramide al genoemd en als bekend verondersteld. In de Handwijzer Klantbehandeling 98 staat namelijk met betrekking tot de rechtshandhaving bij ondernemingen het volgende te lezen: ‘Reeds bestaande instrumenten die in het RMO [Rechtshandhavingsmodel] zijn ondergebracht zijn bijvoorbeeld de toezichtspiramide, de aandachtscategorie, de doelgroepadoptie en de behandelmodules’297 In een bijlage wordt de piramide getoond en nader toegelicht. De afbeelding op de volgende pagina laat zien hoe de Belastingdienst de toezichtpiramide naar zijn eigen smaak heeft aangepast. (Afb. 5) 298 De toezichtpiramide gaat uit van het principe dat je moet reageren op het gedrag van de belastingplichtige. Voor betrouwbare belastingplichtigen hoef je minder maatregelen te nemen. Het verschaffen van informatie over wat als ‘gewenst gedrag’ gezien wordt, is hier voldoende. Pas bij niet-compliante belastingplichtigen zet je zwaarder geschut in. De maatregelen worden steeds een stapje erger tot harde straffen volgen voor degenen die echt de kluit belazeren. Toezicht houden gaat in essentie om controle. Om deze taak vorm te geven worden de verschillende reactiestijlen gehanteerd. Het horizontaal toezicht gaat in dit opzicht een stap verder omdat zaken al vooraf beslecht worden, waardoor het element van controle achteraf minder relevant wordt. Omdat het horizontaal toezicht als nieuwe toezichtsvariant bestaat náást het reguliere verticale toezicht is het echter wel noodzakelijk eerst een selectie te maken van belastingplichtigen die ‘HT-proof’ zijn. De Belastingdienst maakt deze selectie in reactie op het gedrag van de belastingplichtige. Om dat te doen maakt hij in feite een soortgelijke indeling als bij de toezichtpiramide.

Interview 3, 4, 10, 27. Belastingdienst, Handwijzer Klantbehandeling 98 (Den Haag september 1998) 19. 298 Belastingdienst, Handwijzer Klantbehandeling 98, 127-128. 296 297

103

104

Een belastingplichtige die goed meewerkt, moet daarvoor beloond worden zo is de achterliggende gedachte van het HT. Hiermee wordt iets voorkomen dat bekend is geworden als het ‘bombcrater effect’. Het bombcrater effect gaat er vanuit dat repressieve maatregelen slechts een korte termijn effect hebben. ‘Als je ergens een bom neerplant is de kans kleiner dat er de volgende keer weer een bom op die plek terechtkomt. Dat is hier ook zo. Als de belastingambtenaar net is langs geweest dan wordt er gedacht van: nou kan ik hier en daar wat meer zwart doen, want de kans dat hij het jaar daarop weer komt is klein, die komt pas over dertig jaar weer.’299 Bij dit effect wordt er vanuit gegaan dat de ondernemer gewend is aan een bepaald inkomensniveau en dat hij zijn tegenvaller het jaar daarop zal willen terugverdienen. Het effect van de repressieve maatregel is daarmee niet blijvend: ‘De gedragsverandering dat moet de strategische doelstelling zijn, niet alleen repressief. Anders is het dweilen met de kraan open.’300Bij de piramide van Braithwaite is (zwaar) straffen het uiterste redmiddel. Met een positieve benadering wordt niet alleen voorkomen dat de ondernemer zijn gedrag voor langere tijd zal aanpassen, maar ook dat de ‘welwillenden’ zich niet behandeld voelen als een crimineel op het moment dat er een foutje wordt gemaakt. ‘Een mug moet je niet met een bom afschieten’301 is een veel gehoord motto binnen de belastingwereld. Anderzijds wordt er soms ook een zwaardere sanctie verlangd, omdat het anders ten koste gaat van de reputatie van de toezichthouder. Idealiter wordt er aan de hand van de piramide een duidelijke escalatiestrategie gehanteerd. Dit veronderstelt een grote mate van onderlinge afstemming binnen de organisatie. Het repressief optreden als ‘ultimum remedium’

sluit

soms

maar

moeilijk

aan

bij

de

complexe

maatschappelijke

werkelijkheid.302 Als we met de kennis van vandaag terug kijken, lijken de diverse theorieën van Braithwaite belangrijk te zijn geweest als opstapje naar het horizontaal toezicht. Hij heeft dan ook het denken binnen zijn vakgebied sterk veranderd. Binnen de Belastingdienst was Interview 2. Ibidem. 301 Stichting Register Accountants, Jan Zweekhorst, Lezing ‘Horizontaal toezicht: noodzakelijk kwaad? Wat leert de geschiedenis en wat brengt de toekomst’ 16. 302 H. van Bunt, J. van Erp, K. van Wingerde, ‘Hoe stevig is de piramide van Braithwaite?’Tijdschrift voor Criminologie 49 (2007). 299 300

105

ook al voor de introductie van het HT een vaste groep gedragswetenschappers bezig met onderzoek naar welke motieven de belastingplichtige had om al dan niet de regels te overtreden.303 Dit onderzoek werd gedragen door de afdeling Onderzoek en Marketing van het Centrum voor Proces- en Productontwikkeling en de FIOD. Zij waren groot voorstander van de ideeën van Braithwaite en introduceerden deze binnen de dienst. De algemene visie binnen de samenleving werd steeds meer dat streng straffen niet perse werkt. Het WRR had dit ook al gesignaleerd in een rapport over rechtshandhaving dat zij in 1988 publiceerde. Haar stellingname was dat bij sociale regelgeving, zoals die van de Belastingdienst, het strafrecht vooral een reservefunctie diende te hebben. Hard straffen zorgde er in de optiek van de WRR vooral voor dat alle burger een prijs moeten betalen voor de regelovertreding van een kleine groep.304 De invloed van deze gedragswetenschappelijke inzichten is voor het ontstaan van het HT belangrijk geweest. Toch gaat het HT, voortbouwend op de inzichten van Braithwaite en anderen, nog een stap verder. Een belangrijk verschil met de responsive regulation theorie is dat er bij het HT een samenwerking ontstaat tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Door de grotere nadruk op het voorproces, moet de Belastingdienst meer vertrouwen op de belastingplichtige. De Belastingdienst accepteert met het HT een grotere mate van onzekerheid door niet te reageren, maar juist in een vooroverleg afspraken te maken. Of de belastingplichtige zich hier vervolgens aan houdt, wordt niet meer getoetst. Het eindproduct van het overleg is immers de aangifte en deze gaat bij HTklanten ongezien door het systeem. Om toch een zekere mate van controle te bewaren zou je kunnen zeggen dat de Belastingdienst twee toetsingsmomenten heeft ingebouwd. De eerste is het Tax Control Framework. Het tweede moment gaat aan de meeste HT-partners voorbij omdat het wordt bepaald middels een steekproef. Ongeveer twee op iedere honderd HT-aangiftes wordt door de computer geselecteerd en nader bekeken door de inspecteur.305

Interview 3 en Sjoerd Goslinga en Adriaan Denkers, ‘Motieven voor regelovertreding: een onderzoek onder ondernemers’, Gedrag en Organisatie 22 (2009) 3-22. 304 WRR, Rechtshandhaving (Den Haag 1988). 305 Interview 10. 303

106

Terugredenerend kunnen we zien dat er stapsgewijs toegewerkt is naar het idee om een samenwerking aan te gaan met de belastingplichtige. De Belastingdienst heeft de relatie met de belastingplichtige opnieuw vormgegeven. Hij kon dit doen door het model van risicoselectie en responsief handhaven te accepteren. Tegelijkertijd moet opgemerkt worden dat de Belastingdienst de ideeën van de Braithwaites niet klakkeloos heeft overgenomen, maar vertaald heeft naar zijn eigen goeddunken. Hij heeft vervolgens ook nieuwe elementen, zoals het vooroverleg, toegevoegd waardoor er iets nieuws ontstond. Dat de acceptatie en verdere vormgeving van deze ideeën tot bloei kwam in de jaren ‘90 is niet verwonderlijk gezien de toen heersende poldergedachte waar overleg en samenwerking eveneens een belangrijke focus waren. De Belastingdienst heeft zich aangesloten bij een reeds bestaande ontwikkeling en dat is voor een groot deel onbewust gebeurd. Medewerkers zien dan ook niet altijd een basis voor het HT in de eerdere werkmethodes. Theorieën over gedragsbeïnvloeding werden geaccepteerd en zijn als het ware organisch de organisatie ingegroeid.

3.3 Klantgerichtheid: de ‘klant’ als voorloper van de ‘partner’ Aan het eind van de jaren ‘90 was de Belastingdienst intern bezig met een aantal grote reorganisaties die samen het interne horizontaliseringsproject Strax vormen. Met Strax moest er een cultuurverandering worden doorgevoerd. De inspecteur moest ‘van professional in soort belasting’ veranderen naar ‘professional in relatiebeheer’. Er moest een omslag plaatsvinden van ‘gezag uitoefening naar dienstverlening’. Ook toen al bestond de wens om ‘van corrigeren naar preventief werken’ om te schakelen. Dit alles met als uiteindelijke doel het ‘bevorderen van de fiscale burgerzin.’306 Interessant is vooral het feit dat de Belastingdienst met Strax eerst intern horizontaliseerde en vervolgens min of meer onbewust hetzelfde doet met de relatie met de belastingplichtige. Over het interne horizontaliseringsproces, valt onder het kopje ‘beleidssturing op basis van horizontalisering’ het volgende te lezen: ‘Daarmee wordt beoogd de afstand tussen intern beleid en uitvoering te verkleinen’.307 Deze oplossing werd gekozen omdat:

306 307

Powerpointpresentatie, ‘Organisatieontwikkeling en verandermanagement’ (Den Haag 1997). Belastingdienst, De reorganisatie Belastingdienst 2003 (Den Haag 2003) 5. 107

‘In een reflectief traject 1997-2001 – de Belastingdienst Strax genoemd – werd vastgesteld dat de doelgroepstructuur te veel verschillen in handhavingsniveau bewerkstelligde.’ 308 De interne horizontalisering is daarmee een oplossing voor verschillen in de uitvoering, om eenheid van beleid en uitvoering te kunnen garanderen. Met het HT kiest de Belastingdienst dezelfde oplossing van horizontalisering, maar dan wel voor een ander probleem (of problemen). Tijdens onze zoektocht naar de oorsprong van het HT hebben we tot dusverre gezien dat het verschillende problemen – capaciteit, werken in de actualiteit, zekerheid vooraf etc. – poogt op te lossen, het bewerkstelligen van eenheid van beleid hoorde daar niet bij. Hier lijkt zelfs een zekere spanning te zitten omdat het HT op een individuele basis samenwerkt met grote ondernemingen. In het verticale toezicht zal de belastingplichtige als hij tegenover de inspecteur komt te staan ‘merken dat hij niet langer als persoon behandeld wordt, maar als lid van een groep’.309 Onder het horizontaal toezicht is de belastingplichtige weliswaar nog steeds lid van een groep, namelijk de ‘HT-groep’, maar door het maatwerk dat het HT wil leveren310 wordt het lastiger om gelijkheid in de uitvoering te bewerkstelligen. Toch zijn er ook overeenkomstige delers als we de interne horizontalisering naast de externe horizontalisering van het HT leggen. Beide proberen een zekere afstand te overbruggen, intern gaat het om het doorbreken van de hiërarchie, extern is het de afstand tot de belastingplichtige. De overeenkomsten tussen de interne horizontalisering en externe horizontalisering worden terugkijkend met de blik van vandaag duidelijk. Toch spreekt ook de Belastingdienst al in 2003, dus twee jaar voor de invoering van het HT, over horizontalisering met betrekking tot de buitenwereld: ‘De burgers in de Nederlandse samenleving eisen meer dan voorheen eigen verantwoordelijkheid op, waarbij de jongere generatie dat al meer doet dan de ouderen. In een organisatie met 30.000 medewerkers, met vrijwel iedere Nederlander als ‘klant’ en operend in het publieke domein, kan deze horizontaliseringstendens niet genegeerd worden. Het risico dat de organisatie steeds verder af komt te staan van de samenleving is dan aanwezig.’311 Belastingdienst, De reorganisatie Belastingdienst 2003, 2. VHMF, ‘Brainstorm veranderende rol inspecteur’, schriftelijke neerslag van de najaarsvergadering te Groningen (2010) 2. 310 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht (2010) 16. 311 Belastingdienst, De reorganisatie Belastingdienst 2003, 6. 308 309

108

Horizontalisering wordt hier benoemd als een probleem dat de Belastingdienst later met het HT wil ombuigen om het in zijn voordeel te laten werken. De manier waarop de Belastingdienst dit doet vertoont ook overeenkomsten met de manier waarop dat bij de interne horizontalisering gebeurde. Je zou kunnen zeggen dat de gekozen manier van communiceren gelijkenissen vertoont. Intern was het doel om collega’s ‘rechtstreeks, zonder bureaucratische en hiërarchische intermezzo’s te informeren’.312 Extern wordt met het HT ook gecommuniceerd op een meer directe wijze, omdat Belastingdienst en belastingplichtige vooraf met elkaar gaan overleggen. Daarnaast moet het HT ook een oplossing zijn voor het bureaucratiserings- en juridiseringsprobleem, net zoals dat intern het geval was. Ook het klantgerichte werken wilde onder het mom van ‘dien de burger, niet de bureaucratie’ een einde maken aan de regeltjescultuur. 313 Deze nieuwe manier van werken werd ingezet met de Grote Herstructurering van 1987-1992 en speelde een belangrijke rol als we willen begrijpen waarom de Belastingdienst het HT als nieuwe filosofie koos. Onder het mom van klantgerichtheid kwam de menselijke maat centraal te staan en moest er meer aandacht komen voor de verbetering van de dienstverlening, rechtstoepassing en ondersteuning. Met Strax kon het klantgerichte werken verder doorontwikkelt worden omdat het begrip ‘klant’ tijdens de Grote Herstructurering al geïnternaliseerd was. 314 Dit alles gebeurde onder de motto’s van Strax: ‘aanpassingsgericht zijn en blijven’ en ‘van buiten naar binnen durven kijken’.315 Woorden die bij deze nieuwe benadering van Strax hoorden, waren: ‘selectie op risico en belang’, ‘actueel werken’, ‘doelgroepbenadering’ en ‘klantbeeld’.316 Het zijn feitelijk dezelfde doelen en middelen die de Belastingdienst ook bij het HT gebruikt, alleen gaat hij daar nog een stap verder. Ook in 2010 wordt nog gesproken over de ‘de blik naar

Idem, 13. J.N. Van Lunteren, Powerpoint presentatie, ‘Dien de burger, niet de bureaucatie’ (Den Haag 11 september 1995). 314 Rik Peters en Jaap den Hollander, ‘De positie van de inspecteur in de Belastingdienst 1980-2010’, Informatief (Maart 2012) 12. 315 Bob Fuchs, Peter Daalmans, Bewegen, bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging (Den Haag april 2002) 5. 316 J.N. van Lunteren, Powerpoint presentatie ‘De Belastingdienst in beweging. Nieuwe zakelijkheid bij de overheid’ (Amsterdam 29 mei 1997). 312 313

109

buiten’.317 Het motto lijkt echter wel enigszins van betekenis veranderd te zijn. Er valt te lezen: ‘Een terugkerend element in het Middenlangetermijnplan is dat de Belastingdienst meer aansluiting wil zoeken bij de buitenwereld. Samenwerken, kennisdelen, gebruik maken van ideeën en oplossingen van andere organisaties.’318 Waar voorheen de klant centraal stond, wordt nu gesproken over samenwerken. Er lijkt meer dan voorheen sprake van een wisselwerking. Waar de dienst zich eerder opstelde als dienstverlener, laat hij met het HT duidelijk merken dat hij voor deze houding ook wat terug verlangt. Ondertussen voelde de Belastingdienst ook de spagaat tussen klantvriendelijkheid en het gelijkheidsbeginsel waardoor de ideeën die later door de WRR geformuleerd zouden worden in het rapport De toekomst van de Nationale Rechtsstaat zo herkenbaar waren voor de dienst. We besluiten hier met een verklaring voor de wijze waarop de Belastingdienst in deze spagaat terecht is gekomen. De dienst lijkt zich er niet altijd van bewust te zijn dat klantgerichtheid niet een gegeven is, maar een bewuste keuze was. Doordat ze dit uit het oog zijn verloren hebben ze bij sommige problemen niet gezien dat die een gevolg waren van de keuze die eerder gemaakt was. We zullen nu betogen dat het omarmen van klantgerichtheid een derde, zeer belangrijke, maar onderschatte ontstaansvoorwaarde voor het HT was. Het mentale model van de belastingplichtige als klant zorgde voor de bodem waarin de omslag gemaakt kon worden naar het HT, waarbinnen de belastingplichtige als partner gezien zou worden. Voordat de Belastingdienst binnen het HT ging samenwerken met de belastingplichtige

hadden

ze

klantgerichtheid

als

middel

om

compliance

te

bewerkstelligen. Het welbekende ‘leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’, introduceerde tijdens de Grote Herstructurering het klantgericht werken.319 De klant stond nu centraal. Voor de organisatie bracht dit met zich mee dat er gekozen werd voor een doelgroepbenadering waarbij inspecteurs van verschillende belastingsoorten in een team gingen samenwerken om de belastingplichtige beter van dienst te kunnen zijn. Hoe hard deze verandering nodig was, illustreert het volgende voorbeeld: ‘Op 30 mei 1989 word ik

Ministerie van Financiën, Communiceren in het hart van beleid en uitvoering. Herinrichting communicatiefuncties. Stap 2 (7 april 2010) 12. 318 Financiën, Communiceren in het hart van beleid en uitvoering, 12. 319 Belastingdienst, De reorganisatie Belastingdienst 2003 (2003) 1. 317

110

gebeld door de heer L. van de afdeling loonbelasting. De heer L. wil vanaf 13 juli mij komen lastig vallen voor een aantal dagen en de standaard 36 koppen koffie komen drinken. Daar ik mijn brood word geacht te verdienen met fotograferen en niet met controleren (want als ik dat zou doen hebben jullie helemaal niets meer te controleren), zou ik het erg op prijsstellen als het bezoek van de heer L. geen doorgang zou hebben.’320 De fotograaf uit het voorbeeld heeft eerder al de inspecteurs van respectievelijk de vennootschaps- en omzetbelasting op bezoek gehad. Hij sluit af met: ‘Mijn vriendelijke verzoek is dan ook de controle in een klap te doen plaatsvinden. Als er tussen de drie inspecteurs een goede coördinatie mogelijk is, kan ik ook gewoon mijn werk doen. Aan bovengenoemde chaos wil ik echter niet meer mee doen.’321 Dat

de

klantvriendelijke

manier

van

werken

goed

aansluit

bij

de

samenwerkingsgedachte achter het horizontaal toezicht blijkt bijvoorbeeld uit een project met binnenvaartschippers dat ontstond in de regio Rotterdam vanaf 1992. Het Ministerie van Financiën loofde in 1995 een prijs uit aan dit project, als beloning voor de efficiency vergroting die het bewerkstelligde. De aanleiding voor de prijsuitreiking staat als volgt omschreven: ‘De Belastingdienst staat momenteel voor de opgave om vanuit het nieuwe beginsel van klantgerichtheid de kwaliteit van de belastingheffing en – inning te verbeteren en de inschikkelijkheid van de belastingplichtigen te verhogen. De beperkte mankracht waarover de dienst beschikt, maakt het bereiken van zo’n resultaat echter niet eenvoudig.’322 Het belastingteam bestaande uit 26 medewerkers dat uiteindelijk de prijs won, was gaan denken vanuit de cijfers. Zij zagen zich geconfronteerd met de opdracht om de fiscale zaken van 5000 belastingplichtigen onder de loep te nemen en besloten het werkproces via de consulent of adviseur te laten verlopen waardoor dit aantal teruggebracht werd naar 250. Zie hier voor het eerst wat binnen het HT ‘metatoezicht’ wordt genoemd. Ook destijds merkten criticasters op dat de adviseurs binnen dit plan een verlengstuk van de Belastingdienst leken te worden. Het behandelteam van de dienst zag het anders en Ruud Voigt en Willem van Spijker ed., Spelen met betekenis. Verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid (Assen 2003) 26. 321 Voigt en Van Spijker, Spelen met betekenis, 26. 322 T. Overdijk, ‘Fiscus in Rotterdam werkt slimmer met schippers en boeren. Belastingdienst schakelt adviseurs en consulenten in’ Accountant 8 (juni 1995) 22-24, 22. 320

111

benoemden het tot ‘voorpoortaal’: ‘Als de belastingplichtige bij de consulent goed de voeten vegen, krijgen wij geen vuile mat’.323 Een visie die goed aansluit bij de gedachte van het HT, waar alle fiscale zaken immers aan de ‘voorkant’ worden opgelost. In de voorgaande paragraaf zagen we al dat juist dit facet het HT zo vernieuwend maakt, als we het vergelijken met de daaraan voorafgaande gedragswetenschappelijke inzichten. Het

behandelteam

zag

vooral

de

onderlinge

gelijkvormigheid

van

de

belastingplichtigen in hun ‘klantenbestand’. Zij vervolgden hun weg, in hun destijds vernieuwende aanpak door een betrouwbaarheidsprofiel samen te stellen van de belastingplichtige. Dit profiel werd tot stand gebracht door meer kennis te vergaren over de branche en met betrokkenen te gaan praten: ‘De kraandrijver vertelde dat als er één type booteigenaar was die weinig fooien gaf, het wel de beroepsschipper was.’324 Onderzoek naar de fiscale aftrekpost fooien gaf vervolgens inderdaad aan dat slechts een klein gedeelte klopte. Hier valt al een omslag waar te nemen in de richting van het horizontale werken, waar het door middel van praten vergaren van informatie eveneens een belangrijke rol speelt. Op basis van deze informatie kan de inspecteur vervolgens fiscale beslissingen nemen. ‘De aanpak levert tijdswinst op omdat wij kunnen vertrouwen op

de

selectie

die

via

systeemtoetsing

plaatsvindt.’325

Het

project

met

de

binnenvaartschippers gaat ook uit van vertrouwen en is daarmee een interessante gebeurtenis in de geschiedenis van het HT. Dat dit project plaatsvond gedurende de omslag naar het klantgericht werken is niet opmerkelijk. Het doel van de reorganisatie was niet alleen het efficiënter werken, maar ook het creëren van één gezicht richting de buitenwereld. Hierdoor verhevigde zich een probleem dat al zo oud is als de Belastingdienst en ingewikkelder werd met elke toevoeging aan het belastingrecht. Hoe er zorg voor te dragen dat iedereen in gelijke gevallen, gelijk behandeld wordt terwijl je, je ondertussen in een meer dienstverlenende rol probeert te manoeuvreren. Dat dit voor de hele overheid opgeld deed, blijkt uit het WRR-rapport dat we eerder bespraken. Onder invloed van het New Public Management ging de overheid zich steeds Overdijk, ‘Fiscus in Rotterdam werkt slimmer’, 22. Idem, 24. 325 Ibidem. 323 324

112

meer gedragen als een bedrijf. Daar hoorde bij dat zij zich steeds klantgerichter opstelde. 326 Zij kreeg ondertussen te maken met een steeds mondiger burger. Het probleem laat zich uittekenen en dat is door de WRR voor de hele overheid gedaan. Ook de Belastingdienst heeft in zijn streven naar klantgerichtheid het gelijkheidsbeginsel altijd op zijn weg gevonden. De inspecteur beseft zich dat er verschil is tussen zijn ‘klanten’ op individueel niveau, maar mag daar geen rekening mee houden bij de manier waarop hij ze behandelt. Het streven naar eenheid van beleid en uitvoering zorgde altijd al voor een ongemakkelijk gevoel, zowel op institutioneel als individueel niveau. ‘De Belastingdienst durft specifieke zaken niet goed te behandelen, en wil graag generaliseren omdat beleid voor iedereen moet gelden. Iedereen is gelijk. Nu is dat nou eenmaal niet zo, en dat is natuurlijk lastig.’327 Iedereen weet dat het in feite een illusie is, maar het beeld van exact gelijke behandeling wordt in stand gehouden. ‘En volgens mij vindt de Nederlander dat ook niet acceptabel, dat gelijkheidsbeginsel zit er toch behoorlijk diep ingebakken, dat de Nederlander even veel wil betalen als zijn buurman.’328 Met het streven naar klantgerichtheid had de Belastingdienst een lastige opdracht op zich genomen. Je kunt immers wel heel vriendelijk ‘dag mevrouw’ en ‘dag meneer zeggen’, maar daarmee wordt de belastingplichtige nog geen klant, want ondertussen moet je wel elke fout die je ziet afstraffen, ook al weet je dat het de eerste fout is die een belastingplichtige in jaren heeft gemaakt. Toch heeft de klantgerichte benadering gezorgd voor een grote omslag in de benadering van de belastingplichtigen. Toch wringt de schoen hier nog een beetje. ‘De klantgerichte benadering is slechts een manier van werken, niet van denken.’329, zo constateerden onze collega’s in hun scriptie over de introductie van klantgericht werken bij de Belastingdienst. De vraag is echter of dat erg is. De manier van werken kan voor de belastingplichtigen wel voor een groot verschil zorgen, doordat de Belastingdienst steeds meer ging werken vanuit het idee dat zij de belastingplichtige ‘tot

A.F.A. Korsten, New Public Management, In te zien via: www.arnokorsten.nl (geraadpleegd op 16 december 2011). 327 Interview 18. 328 Interview 1. 329 Lieuwke Brunger, Rolf Veldman, Communicatie tussen beleid en uitvoering. Een blik op de vorming van interne constructen van de Belastingdienst bij de omslag naar het klantgericht werken (Groningen 2011) 85. 326

113

dienst’ moest zijn. Ondertussen had hij natuurlijk primair nog steeds zijn oude controlerende rol te vervullen. Dit leidde ertoe dat de Belastingdienst wel ging werken alsof de burger een klant was, maar daar toch steeds een ongemakkelijk gevoel bij hield. Niemand liet zich immers echt voor de gek houden in die mate dat de Belastingdienst écht klanten zou hebben. Ondertussen was de relatie wel veel prettiger geworden en was er dus niemand die een stap terug wilde zetten naar de situatie waarin de Belastingdienst zich alleen als harde controleur op stelde. In het volgende hoofdstuk zien we hoe de Belastingdienst deze stap terug naar het oude repressieve regime heeft kunnen voorkomen door een alternatieve keuze te maken. Hij vond een manier om de goede relatie te behouden, zelfs te verbeteren en daarbij toch het idee van belastingplichtigen als ‘klant’ overboord te zetten. De paradox hier is dat de Belastingdienst als eerste overheidsdienst een manier heeft gevonden om klantvriendelijk te zijn, juist door het idee los te laten dat ze met klanten te maken heeft. Want als we eerlijk zijn werkt het idee ‘klant’ eigenlijk niet. In het volgende hoofdstuk zien we hoe de belastingplichtige van ‘klant’ een ‘partner’ werd en hoe de Belastingdienst daarmee de relatie tussen overheid en burger opnieuw uitvond.

114

4. Het HT als nieuwe filosofie voor de relatie burger - overheid In de inleiding van deze scriptie hebben we geconstateerd dat de relatie tussen burgers en de overheid volgens een breed scala aan onderzoekers, columnisten en politici ernstig verstoord is. De genealogie van het horizontaal toezicht die wij in de drie voorafgaande hoofdstukken hebben beschreven, heeft laten zien op welke wijze en met welke bedoelingen de manier van toezicht houden door de Belastingdienst is veranderd en welke ideeën en omstandigheden hieraan ten grondslag lagen. Een genealogie brengt met zich mee dat wegens het omgekeerd chronologische werken veel verbanden pas aan het eind van het traject gemaakt kunnen worden. In dit hoofdstuk geven wij daarom de belangrijkste conclusies over het HT als filosofie voor de relatie tussen burger en overheid. We richten ons op het tweede deel van onze hoofdvraag en knopen de losse eindjes aan elkaar zodat de gevolgen van deze verandering voor de relatie tussen overheid en burger in zijn volle omvang duidelijk worden. De metafoor van de kloof is een populaire manier om het veronderstelde probleem in de relatie tussen burger en overheid te duiden. Deze metafoor nodigt ertoe uit op zoek te gaan naar een oplossing om deze kloof te dichten. Dit is dan ook een populair tijdverdrijf onder opiniemakers. Wij denken echter dat de kloof niet het juiste onderscheid is om de relatie tussen burger en overheid te benaderen. Met het voorbeeld van het horizontaal toezicht wordt aangetoond dat het ook anders kan en welke gevolgen dit heeft, zodoende laten we zien wat de Belastingdienst en andere overheidsorganisaties hiervan kunnen leren. In elke relatie is er sprake van een zekere afstand. Communicatie is het enige middel waarmee we die afstand kunnen overbruggen, maar daarmee verdwijnt die afstand nooit helemaal. Alleen door een volledig samensmelten van twee ‘levensvormen’ zou die afstand opgeheven kunnen worden, maar dat is behalve praktisch onmogelijk volgens ons ook onwenselijk. We zullen moeten onderkennen dat die afstand er is. Om nog één laatste keer de metafoor van de kloof aan te halen: Je kunt er een brug over heen bouwen of een tunnel onderdoor graven, maar die kloof gaat niet weg. De vraag moet dus zijn hoe we de relatie tussen overheid en burger het liefst zouden willen vormgeven. Hiervoor zijn in het verleden verschillende filosofieën gehanteerd. De 115

strikt hiërarchische verhouding tussen burger en overheid, heeft in de loop der jaren plaats gemaakt voor iets lossere omgangsvormen. In de jaren tachtig kwam het New Public Management (NPM) op. Dat was een wetenschappelijke managementsfilofie die er voor pleitte dat de overheid meer marktgericht ging werken. Daarbij vatte het idee post dat de burger erbij gebaat zou zijn wanneer hij als klant zou worden behandeld. Dat de relatie tussen burger en overheid nog steeds alom als problematisch wordt gekarakteriseerd, toont aan dat met het klantgerichte werken noch de burger, noch de overheid, volledig tevreden is gesteld. Kortom, er is nog ruimte voor verbetering. In deze scriptie hebben we onder meer willen laten zien dat de Belastingdienst in deze ruimte is gesprongen met een nieuwe manier om deze relatie vorm te geven. Het intrigerende is echter dat er bij de Belastingdienst niemand in de gaten lijkt te hebben dat het HT in dit opzicht een fundamentele vernieuwing is. Veelal leeft het idee dat de Belastingdienst gewoon heeft gedaan wat gegeven de omstandigheden het meest voor de hand lag. ‘Dus je zou kunnen zeggen dat buiten de externe en interne ontwikkelingen, er gewoon sprake is van een vaktechnische ontwikkeling op het gebied van handhaving.’330 Daarmee is de Belastingdienst gevallen voor de valkuil waarvoor we waarschuwden in de inleiding. Het heden lijkt altijd logisch voort te komen uit het verleden als je terug kijkt. Je ziet pas goed hoe nieuw het HT is als je jezelf tien jaar terug waant in de tijd en je probeert voor te stellen dat iemand het HT uitlegt. Probeer het HT ook eens uit te leggen aan je buurman en je merkt dat het HT voor veel mensen allesbehalve logisch is. Pas dan wordt echt duidelijk dat het meer is dan alleen een vaktechnische ontwikkeling. De Belastingdienst heeft in haar reacties op de omstandigheden gedurende 10 jaar een nieuwe manier ontwikkeld om het toezicht in te richten. Dit heeft geleid tot een herschikking van de relatie tussen burger en overheid. Het feit dat dit onbenoemd is gebleven duidt op een blinde vlek van de organisatie. Had een bestuurskundige het allemaal zo uitgedacht dan had het een nieuwe filosofie geheten en als een politicus het had voorgesteld dan was het een ideologie geweest. Doordat het HT in kleine stapjes tot stand is gekomen is het steeds slechts een praktische aanpassing aan de omstandigheden geweest. Doordat we in deze scriptie niet alleen het HT hebben onderzocht zoals het nu is,

330

Interview 27. 116

maar de volledige ontwikkeling ervan hebben bekeken, kunnen wij nu laten zien hoe de vele kleine stapjes hebben geleid tot het HT en waarin precies het vernieuwende karakter schuilt voor de relatie tussen burger en overheid. In dit hoofdstuk behandelen we het HT als een filosofie voor de relatie tussen overheid en burger.

4.1 Wat is dan die filosofie? Het HT is nog niet eerder bekeken als een nieuwe filosofie voor de relatie tussen burger en overheid. Daarom nemen wij de vrijheid om zelf te constateren wat volgens ons de uitgangspunten van deze filosofie zijn. Het gaat dan om de punten waarop het HT afwijkt van de manieren waarop de relatie tussen overheid en burger eerder is vorm gegeven. Wij geloven dat de grootste verandering is waar te nemen in de manier waarop de Belastingdienst naar de belastingplichtige kijkt. Hij heeft ervoor gekozen de belastingplichtige als partner aan te duiden. Je zou dat kunnen zien als een onzinnige aanduiding, omdat de overheid in de positie is aan de belastingplichtige op te leggen hoe die zich heeft te gedragen. In die relatie kan er nooit sprake zijn van een partnerschap laat staan een gelijkwaardig partnerschap. Alhoewel dat klopt in strikt juridische zin, geloven wij toch dat er met de aanduiding ‘partner’ veel kan veranderen. Zoals we eerder zagen in het paragraaf 3.3 over klantgerichtheid, kan de manier van denken over de burger van grote invloed zijn op de manier waarop de relatie tussen burger en overheid vorm krijgt. De burger is nooit een klant geweest, maar toch is de burger sinds het einde van de jaren tachtig steeds meer als ‘een soort van’ klant tegemoet getreden. Dit ondanks het feit dat medewerkers van de Belastingdienst vaak moeite hadden met de term ‘klant’, omdat ze de evidente onjuistheid ervan inzagen. Eerder werd de burger benaderd als klant, nu wordt de burger gezien als partner. Los van de vraag of de burger nu écht een gelijkwaardig partner wordt, doordat hij als zodanig benaderd wordt, zal de burger zich wellicht wel eerder serieus genomen voelen. De relatie tussen burger en overheid kan dus en wordt misschien wel, voor een groot deel vormgegeven door de manier waarop de overheid naar de burger kijkt, dat wil zeggen aan de hand van welke mentale modellen zij hem visualiseert. De vraag is dan ook op welke punten de manier waarop binnen het HT naar de burger gekeken wordt, verschilt 117

van de manier waarop voorheen naar hem gekeken werd? Stellen wij die vraag aan medewerkers van de Belastingdienst, dan antwoorden zij: ‘Je moet elkaar dus meer als partner zien, meer samenwerken om die wet goed uit te kunnen voeren.’331 Of over het succes van die aanpak: ‘Ik zie dat het toetreden als gelijkwaardig partner vruchten afwerpt’332 In zijn meest extreme vorm werd deze nieuwe relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige zelfs verwoord als: ‘De overheid is medeheid is geworden’333 Er wordt ook wel gezegd dat samenwerking de basis van het HT is; ‘Dus dat je denkt vanuit samenwerking, dat is eigenlijk de denkstap. Traditioneel denken wij niet vanuit samenwerking omdat wij denken dat er een tegengesteld belang is, maar dat is niet zo.’ 334 Dit past perfect in de huidige trend richting horizontalisering, zoals onlangs nog verwoord werd door de WRR en de Raad voor het openbaar bestuur (Rob). Die constateert dat: ‘er steeds moeilijker een verbinding kan worden gemaakt tussen de verticaal georganiseerde instituties waaruit de overheid bestaat en de steeds meer horizontaal georganiseerde samenleving.’335 De raad betoogt dat er behoefte is aan meer horizontale vormen van bestuur om die verbinding weer te leggen. Wij denken dat de Belastingdienst met het HT een mooie aanzet heeft gegeven in de richting van een meer horizontaal georganiseerde overheid. Maar horizontaal toezicht is een paradoxale term. Het horizontale slaat op de meer gelijkwaardige relatie. De overheid en de burger komen elkaar op dezelfde hoogte tegen. Tegelijkertijd drukt het toezicht een (machts)verhouding uit. Toezicht is nou juist de overheidstaak waarvan je zou verwachten dat die toch moeilijk anders dan verticaal georganiseerd kan worden. Net als bij de term partner is het belangrijker dat de relatie wordt vorm gegeven ‘alsof’ er sprake is van een horizontale verhouding dan dat die relatie daadwerkelijk horizontaal ‘is’. De kracht van het HT – en tegelijkertijd ook de zwakte – schuilt in deze metafoor. Deze dubbelzinnigheid komt ook tot uitdrukking bij wat volgens ons de drie uitgangspunten van de HT relatie zijn. Te weten: gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie. Deze punten vormen de basis

331 332 333 334 335

Interview 28. Interview 24. Interview 4. Interview 27. Raad voor het openbaar bestuur, Vertrouwen op democratie (Den Haag 2010). 118

van het partnerschap tussen Belastingdienst en belastingplichtige, oftewel overheid en burger. De oplettende lezer zal zien dat twee van de hierboven genoemde begrippen ook door de Belastingdienst worden gerekend tot de uitgangspunten van het HT. De Belastingdienst heeft het in haar beleidsstukken over vertrouwen, begrip en transparantie als de uitgangspunten voor een HT-relatie. Vertrouwen en transparantie zijn wat ons betreft wezenlijk vernieuwend voor de wijze waarop de overheid haar burgers tegemoet treedt. Wij zijn echter van mening dat ‘begrip’, in tegenstelling tot de twee andere termen niet zozeer een vernieuwend element is voor de relatie. Begrip is in zekere mate noodzakelijk voor elke bestendige relatie. Voor vertrouwen en transparantie geldt wel dat ze wezenlijk vernieuwend zijn. Er is een omslag gemaakt van wantrouwen naar vertrouwen, maar het gaat wat ver om te stellen dat er pas met het HT een begripvolle relatie is ontstaan. We hebben eerder gezien dat begrip vooral een correctiemechanisme is om ervoor te zorgen dat niet elke fout tot een vertrouwensbreuk leidt. Dit mechanisme bestond reeds voor de invoering van het HT. Voor de drie uitgangspunten: gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie, geldt dat ze bevreemdend overkomen voor de buitenstaander. Op het eerste gezicht druisen ze regelrecht in tegen de wijze waarop over het algemeen tegen de relatie tussen burger en overheid wordt aangekeken. ‘Mensen die het voor het eerst horen zitten eerst wel even te kijken.’, zo constateerde ook een medewerker.336 Met een beetje goede wil, kan je nog denken aan een overheid die werkt op basis van transparantie en vertrouwen, maar het principe van gelijkwaardigheid gaat toch wat ver. Dit is dan ook de reden dat wij het als een belangrijk onderdeel van de filosofie zien en het hier als een van de basisprincipes zullen behandelen. Aan de hand van deze drie uitgangspunten willen we bekijken of het HT een oplossing biedt voor de problemen die worden geconstateerd in de relatie tussen burger en overheid. In de inleiding zagen we dat de discussie over de relatie tussen burger en overheid op verschillende niveaus wordt gevoerd. Aan de oppervlakte gaat het veelal over de kloof, die volgens ons weinig toevoegt in analytisch opzicht. Een niveau dieper zagen we

336

Interview 28. 119

de roep om de herwaardering van de professional. Op dit punt zou je kunnen zeggen dat de Belastingdienst grote stappen heeft gezet door het vertrouwen op de kennis en het inschattingsvermogen van de medewerker centraal te zetten in de oplossing. Het probleem lag echter dieper, namelijk bij een van de in het debat veelvuldig geconstateerde oorzaak voor de verstoorde relatie tussen burger en overheid; het feit dat de overheid overmatig bureaucratisch is georganiseerd. De burger voelt zich daarbij alsof hij tegenover een fikse set van regels zit, in plaats van tegenover een mens van vlees en bloed. Dit probleem stemt overeen met een van de belangrijkste problemen die de Belastingdienst wilde oplossen met het HT, namelijk de vergaande juridisering. De oplossing draagt wel het risico in zich een nieuw, of eigenlijk oud probleem, op te roepen. Door de greep van wetten en regels op de relatie enigszins te laten vieren, dreigt de strikte gelijkheid die men met de bureaucratisering probeerde te garanderen weer verloren te gaan. Kortom, er zijn geen simpele oplossingen voor ingewikkelde problemen. We vragen ons dan ook niet af of het horizontaal toezicht de ultieme oplossing is. We stellen de vraag of het horizontale model van de Belastingdienst op dit moment de meest ideale oplossing is voor de aan de orde gestelde problemen en wat de onbedoelde gevolgen zijn? Door de door ons opgestelde uitgangspunten van de HT-filsofie te problematiseren proberen we ons voor te stellen wat er zou gebeuren als de gehele overheid op basis van deze uitgangspunten de relatie met de burger vorm zou geven.

4.2 De burger als partner? Met de komst van het HT lijkt de rol van de belastingplichtige veranderd en is hij van ‘klant’ een partner geworden. Deze nieuwe relatie gaat uit van de aanname dat beide partners door elkaar te vertrouwen meer gelijkwaardig aan elkaar worden. In de brief van de Staatssecretaris van Financiën (2005) staat het als volgt omschreven: ‘Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. De

120

onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven daarmee naar een meer gelijkwaardige situatie.’337

Gelijkwaardigheid We zagen eerder dat het idee van een gelijkwaardige relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige

iets

eigenaardigs

heeft.

Bekijken

we

bijvoorbeeld

wat

een

belastingadviseur erover zegt: ‘Ja, zij hebben het natuurlijk wel over een gelijkwaardige relatie, maar ja dat is het natuurlijk nooit. Die houding is niet zo, de Belastingdienst legt uiteindelijk een aanslag op en als je het er niet mee eens bent, moet je naar de rechter.’338 Uit dit citaat blijkt maar weer eens dat het lastig is om de relatie tussen overheid en burger in duidelijke termen te omschrijven. Al snel loop je namelijk het risico dat je verwachtingen schept die je niet waar kunt maken. Toegegeven, in de brief wordt gesproken over een meer gelijkwaardige relatie. Het meer is echter al snel verdwenen in het dagelijks taalgebruik. Een ondernemer vertelt ons het volgende: ‘Ik heb wel het gevoel dat ik op basis van gelijkwaardigheid kan praten met de Belastingdienst.’ Gelijk daarna vervolgt hij echter met: ‘Maar een partnerrelatie suggereert dat er een win-win situatie voor beide partijen bestaat. Je kunt je afvragen of dat bij belastingen nou het geval is. Het is uiteindelijk toch de overheid die je geld wil hebben.’339 Het feit dat de relatie nooit helemaal gelijkwaardig zal zijn,wreekt zich in een praktisch aspect van het HT. Binnen het HT is het de bedoeling dat de partners elkaar wijzen op de in het convenant gemaakte afspraken. Op de vraag of ondernemers vaak gebruik maken van deze mogelijkheid, antwoordt een medewerker: ‘Nou, weinig omdat belastingplichtigen al snel bang zijn actief te communiceren met de Belastingdienst. Want voor je het weet, heb je de poppen aan het dansen als je zegt dat je niet tevreden bent en komt het bij de klantbehandelaar terecht en pakt die je nog meer!’340 Het oude wantrouwen is daarmee niet helemaal vervangen met het nieuwe vertrouwen. Ook de inspecteur beseft

TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 1. 338 Interview 5. 339 Interview 8. 340 Interview 7. 337

121

zich dus dat zijn ‘gelijkwaardig partner’ niet snel bezwaren zal maken tegen beslissingen van de inspecteur uit angst hierop te worden afgerekend. Zo bezien lijkt het welhaast of de pretentie van gelijkwaardigheid binnen het HT niet meer dan een cosmetische ingreep is. Dit is echter wat kort door de bocht. Zoals we eerder al zagen bij de klantgerichtheid is het taalgebruik eveneens van invloed op het mentale model van de medewerker en daarmee op de invulling die gegeven wordt aan de relatie met de belastingplichtige. 'In de omgang is er natuurlijk geen wezenlijke gelijkwaardigheid, zo steekt die verhouding nou eenmaal niet in elkaar, maar de kunt wel een sfeer van meer gelijkwaardigheid willen scheppen, daar kan ik me wel wat bij voorstellen.’341 Die sfeer kan wel heel prettig zijn, voor beide partijen. Het past welbeschouwd ook heel erg goed in de Nederlandse traditie van polderen: ‘noem het maar een beetje polderen, het rekening houden met elkaars belangen.'342 Zoals Jos van der Lans, auteur van het boek Koning Burger, het onlangs nog verwoordde: ‘De Nederlandse overheid is zoals Nederlanders zijn: belabberde ruziezoekers. Inderdaad het vleesgeworden poldermodel.’343 Bij dit model zijn ook wel bezwaren aan te tekenen, of zoals een jurist het vertelt: ‘Dat wil niet zeggen dat je altijd de juiste oplossing kiest. Want je bent in overleg, dan zit je weer hier en dan weer daar en dan hak je een knoop door. Of dat de rechten van iedereen tot zijn recht laat komen is natuurlijk een tweede. Je bent misschien wel tevreden, maar in een vechtsituatie had je misschien nog wel meer kunnen bereiken.’ 344 Mocht het uiteindelijk toch komen tot een vechtsituatie, dan is er altijd nog de rechter als laatste redmiddel. Zoals een adviseur zegt: ‘Voor de rechter is er dan uiteindelijk die gelijkwaardigheid. Voor de tijd niet, nooit.’345 De onafhankelijke rechter die zeker sinds het WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002)346 opduikt als een soort van deus ex machina zodra de gelijkheid in het geding dreigt te komen. Als er geen duidelijke regelgeving is over het vormgeven van de relatie, op welke gronden kan die rechter dan beslissen? Een jurist signaleert dan ook: ‘Daarmee dreigt de interpretatieve

341 342 343 344 345 346

Interview 6 Interview 16 Jos van der Lans, Koning Burger. Nederland als zelfbedieningszaak (Amsterdam 2005) 92. Interview 4. Interview 6. WRR, De toekomst van de Nationale Rechtsstaat (Den Haag 2002). 122

functie van de rechter minder tot haar recht te komen.’347 Nederlanders hebben een groot vertrouwen in de onafhankelijkheid van de rechtspraak, maar rechters zijn geen supermensen die als een kaste van wijze Salomons elke plooi recht kunnen strijken die in het hagelwitte laken van de gelijkheid is geslopen. Zij zullen altijd handvatten nodig hebben, want zonder wet geen recht. Serieuze belastingadvieskantoren, kunnen er soms voor kiezen de grens van het fiscaalrecht op te zoeken. Zij mogen binnen het HT er dan ook voor kiezen hun conflict met de Belastingdienst aan de rechter voor te leggen. Agree to disagree in goed Nederlands. Belastingadviseurs twijfelen aan de haalbaarheid van dit principe. De verwachting van de Belastingdienst is dat dit geen gevolgen heeft voor de relatie met de Belastingdienst. Maar fiscalisten van buiten de dienst zetten vraagtekens bij dit principe: ‘Ik vraag me af hoe dat zal gaan als je elkaar drie keer in een jaar voor de rechter tegen komt binnen het HT.’ 348 In hoeverre kun je met andere woorden de perceptie van gelijkwaardigheid ophouden, als er geen fundamentele gelijkheid is tussen de partners? Beide partijen zullen achter het streven staan om de gang naar de rechter zoveel mogelijk te voorkomen, maar de bovenliggende partij (de Belastingdienst) heeft eindeloos diepe zakken en kan uiteindelijk eenzijdig bepalen of de relatie nog goed is na de zoveelste gang naar de rechter. Er is een groep van ondernemers die minstens net zo diep in de buidel kan tasten. Dat is de groep van multinationals. Multinationals zijn door hun aard en omvang in staat om machtsmiddelen in te zetten tegenover de staat. Het is niet voor niets dat HT voor het eerst is ingezet bij ZGO, waarom daar?: ‘Nou omdat de controle inspanningen daar gigantische zijn, je moet je voorstellen Shell heeft een omvang die is even groot als België, dus daar kan je wel een ambtenaar opzetten, maar dat is niet te doen.’349 En niet alleen is de omvang van Shell zo groot dat het vrijwel onmogelijk is ze te controleren. Ze zijn ook in staat om hun winsten op te voeren waar dat het meest gunstig is. Een medewerker vertrouwde ons toe: ‘In plaats van overheid, medeheid worden. Dat is in sommige gevallen onmogelijk, omdat bijvoorbeeld Shell echt betere fiscalisten kan betalen dan de overheid.'350

347 348 349 350

P.H.J. Essers, ‘Horizontaal Toezicht: een stille revolutie’, 3. Interview 5. Interview 1. Interview 3. 123

Wellicht is het op deze categorie van toepassing wanneer de Belastingdienst zegt: ‘Bij deze manier van werken worden afspraken gemaakt over de wijze en intensiteit van toezicht.’351 Die omschrijving gaat volgens ons wel erg ver en toont maar weer eens aan dat het HT niet zo logisch is als wel gedacht wordt. Het feit dat de intensiteit van toezicht open is voor discussie is bijzonder. Vervang de belastinginspecteur hier door een politieagent en je ziet hoe bizar dit gegeven is. Aan de hand van de bovengeschetste situatie kun je, je afvragen of de gelijke behandeling van burgers en/of ondernemers niet in het geding komt. Wij zien het nog niet voor ons dat de bakker op de hoek afspraken kan maken over de intensiteit waarmee de Belastingdienst zijn boekhouding controleert. In de inleiding zagen we al dat de overheid altijd op zoek is naar manieren om de gelijke behandeling van burgers zo goed mogelijk te waarborgen. Een van de manieren waarop zij dit doet is door alles in wetten en bureaucratische protocollen te gieten. Dit leidt tot vergaande juridisering. Problematisch aan die juridisering is vooral dat het de verhouding tussen de burger en de overheid niet volledig tot zijn recht komt. De jurist J. Gribnau omschrijft het als volgt: ‘De concentratie op de rechtsbetrekking zou kunnen leiden tot een eenzijdige visie op ‘de’ werkelijkheid. De taal van het recht kan immers betoverend (en verhullend) zijn. Het recht creëert door zijn abstracte begrippen een eigen kunstmatige orde.’352 De juridische werkelijkheid en de sociale werkelijkheid vallen nooit volledig samen. Het is belangrijk er voor te waken de sociale werkelijkheid nooit helemaal uit het oog te verliezen, hoewel het nooit mogelijk is de scheiding te overbruggen. Met de introductie van het horizontaal toezicht probeert de Belastingdienst te ‘ontjuridiseren’ door meer in de actualiteit te werken en vooraf afspraken te maken met de belastingplichtige. Op deze manier wordt gepoogd het bureaucratiseringprobleem op te lossen. De belastingadviseur, tevens bestuurslid van het Register Belastingadviseurs, W. Vennix ziet het als volgt: ‘Horizontaal toezicht beoogt nu juist om uit de sfeer van formele standpunten over en weer, juridische haarkloverij en ellenlange procedures te blijven. In

351 352

Belastingdienst, Anders denken, anders doen, anders werken, 1. J.L.M. Gribnau, Rechtsbetrekkingen en rechtsbeginselen in het Belastingrecht: rechtstheoretische beschouwingen over navordering, toezegging en fiscale vaststellingsovereenkomst (Amsterdam 1998) 217. 124

plaats daarvan komt samenwerken op basis van vertrouwen, begrip en transparantie. Juridisering hoort daar per se niet bij, zo is de benadering. Wellicht begrijpelijk allemaal, maar het gevolg is wel dat horizontaal toezicht een soort juridisch niemandsland is.’353 In de inleiding lieten we zien dat men bij bezwaren tegen bureaucratie niet over het hoofd moet zien waar de oorsprong van die bureaucratie ligt. Er is in de parlementaire geschiedenis nog nooit een wet ingediend die ten doel had ‘de regeldruk te verhogen’ of ‘het besluitvormingsproces te vertragen’. Die onbedoelde gevolgen zijn een min of meer onoverkomelijke bijwerking van grondwettelijk verankerde streven naar gelijke behandeling in gelijke gevallen. Streven naar minder (overbodige) bureaucratie is aan te moedigen, maar streven naar een rechtsstaat zonder bureaucratie is utopisch. We moeten ervoor waken dat de uitkomst van ontjuridisering niet rechteloosheid is. Vennix vervolgt zijn pleidooi met de stellingname dat alles in de belastingwetgeving draait om de plicht om aangifte te doen. Bij het horizontaal toezicht staat volgens hem de aangifte niet meer centraal en verschuift de aandacht naar het vooroverleg, dat hij vooral ziet als ‘de spontane uitwisseling van informatie en standpunten’.354 De aangifte zelf is daarmee verworden tot: ‘het sluitstuk waaraan de inspecteur in principe ongezien zijn akkoord kan geven in de vorm van een conforme aanslag.’355 Zijn zorg is het juridische niemandsland: ‘Ik begrijp op zich wel dat de Belastingdienst zo min mogelijk wil juridiseren en formaliseren, maar vroeg of laat ontkomt men daar niet aan. De huidige situatie, waarin wettelijk niets is geregeld, is als een pasgetrouwd echtpaar dat geen huwelijkse voorwaarden maakt omdat dat de liefde alleen maar kan verpesten.’356Als alles goed gaat is er niets aan de hand, maar bij bijzondere gevallen zal een gebrek aan concrete regels een probleem vormen voor de gelijke behandeling van burgers. Er is nooit een wereld geweest waarin iedereen gelijk werd behandeld, maar als ideaal is het idee van gelijke behandeling altijd springlevend geweest. Het risico dat wij hierbij zien, is dat het streven naar gelijke behandeling op den duur ook als ideaal overboord wordt gegooid. Er is dan ook een groot verschil tussen het formeel en informeel W. J.M. Vennix, ‘Horizontaal toezicht: een relatie met de Belastingdienst op basis van vertrouwen, begrip en transparantie’ in: Liber Amicorum 30 jaar Hugo Van Geet, 10. 354 Vennix, ‘Horizontaal toezicht’, 10. 355 Ibidem. 356 Idem, 14. 353

125

indelen in categorieën als betrouwbaar en onbetrouwbaar. Risico analyses zijn niet nieuw, horecaondernemers konden altijd al meer controles verwachten dan gebedshuizen. Het is wel nieuw dat horecaondernemers nu min of meer zijn uitgesloten van het horizontaal toezicht op basis van het risicoprofiel van de branche waarbinnen zij opereren. De eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer voor het correct invullen van de aangifte wordt nog meer aangesproken. Om dat vertrouwen te krijgen, wil de Belastingdienst meer inzicht in het hele proces dat voorafgaat aan de totstandkoming van de aangifte. Belangrijk daarbij is dat het onderscheid op een ander moment gemaakt wordt. Waar de Belastingdienst vroeger achteraf de aangifte beoordeelde op vastgelegde parameters, gaat hij nu omgekeerd te werk. Hij wil er nu op kunnen vertrouwen dat de aangifte klopt bij belastingplichtigen die onder het HT opereren. Vennix constateert echter wel dat: ‘voor de onder horizontaal toezicht ingediende aangiften een zwaardere procedure zal gelden dan de reguliere. Zowel ten aanzien van de feiten als van het toepasselijke recht is een hogere graad van betrouwbaarheid c.q. zekerheid vereist dan voor niet-convenantaangiften.’357 Het streven van de Belastingdienst om te ontjuridiseren, kent grote voordelen. Toch moeten de risico’s hiervan niet uit het oog verloren worden. Doordat de rechter zijn interpretatieve functie minder lijkt te kunnen uitoefenen krijgt de wetgever ‘minder signalen over het functioneren van de wetgeving in de praktijk en over de noodzaak wijzigingen in die wetgeving aan te brengen’.358 Het streven naar eenheid van beleid en uitvoering werd niet aangemerkt als probleem bij de implementatie van het HT, zoals we zagen in paragraaf 3.3. Het leveren van ‘maatwerk’ stond centraal en daardoor prevaleerden andere problemen boven dat van eenheid van beleid en uitvoering. Het vergelijken van het fiscale gedrag van belastingplichtigen wordt door het leveren van maatwerk lastiger. Een interessante vraag is dan ook wat er met het HT gebeurt bij een nieuwe ‘Vinkenslag’.

Vertrouwen Als je vertrouwen zodanig definieert dat het bewezen moet worden aan de hand van procedures, zie je gelijk dat er iets vreemds aan de hand is. Vertrouwen wordt onder 357 358

Vennix, ‘Horizontaal toezicht’, 7. P.H.J. Essers, ‘Horizontaal Toezicht: een stille revolutie’, 3. 126

normale omstandigheden niet in protocollen gegoten. Je zou eerder verwachten dat er sprake is van vertrouwen als je niet precies wilt weten hoe de aangifte tot stand is gekomen, maar de indiener ervan op zijn blauwe ogen gelooft. Een medewerker van de Belastingdienst definieerde vertrouwen als volgt: ‘Er is gezegd van jullie moeten allemaal in control zijn en dat betekent dat wij jullie minder gaan controleren. Dat is een basisconcept van vertrouwen.’359 Op die manier komt vertrouwen tot stand aan de hand van een cirkelredenering. Om vertrouwd te worden, moet je steeds bewijzen dat je te vertrouwen bent. Dat is waarom de Belastingdienst het vaak niet zomaar over vertrouwen heeft, maar over gefundeerd vertrouwen. Een belangrijke voorwaarde voor het verkrijgen van vertrouwen is het opstellen van een Tax Control Framework (TCF). Met dit TCF laat de belastingplichtige de Belastingdienst zien dat hij zijn zaakjes fiscaal op orde heeft. De vraag is in hoeverre de verplichting tot het maken van een TCF overeenkomt met het principe van vertrouwen. Een medewerker nuanceerde deze nadruk op vertrouwen: ‘Er zijn mensen binnen de dienst die zeggen HT gaat over vertrouwen. Dan denk ik ja, dan wordt het ook een beetje te ideëel, het moet wel gefundeerd zijn, het moet wel ergens over gaan.’ 360 De Belastingdienst gaat in ieder geval steeds meer uit van maatwerk. In het geval van een TCF is er bijvoorbeeld niet één mal met vastgestelde parameters waarbinnen de onderneming moet opereren. De verantwoording daarvoor is de erkenning dat geen twee bedrijven hetzelfde zijn en kan gezien worden als een oplossing voor het juridiseringsprobleem. De consequentie ervan is echter wel dat de Belastingdienst de sociale werkelijkheid voorrang geeft boven de juridische en daarmee een belangrijke rol geeft aan het oordeel van de ambtenaar. Meer macht dus voor de ‘professional’, een oplossingsrichting die wij in de inleiding al beschreven als een focus van het debat over de burger en de overheid. Het is in dat opzicht interessant een veelgebruikte metafoor voor het TCF nader te bekijken. Binnen de dienst wordt geregeld de vergelijking gemaakt met een APK-keuring, die zou vergelijkbaar zijn met een TCF.361 Maar in welke zin spreekt er vertrouwen uit de verplichting je auto jaarlijks te laten keuren? Er zou pas sprake zijn van vertrouwen als de 359 360 361

Interview 4. Interview 27. Belastingdienst, Horizontaal Toezicht biedt ondernemers meer zekerheid (juli 2010) 3. 127

wetgever je niet meer zou verplichten om een APK-keuring te laten doen, maar erop zou vertrouwen dat je binnenkort zelf een keuring gaat laten doen. In dat opzicht valt het wat betreft het aanspreken van die eigen verantwoordelijkheid dus ook wel mee. Het (bewezen) vertrouwen vormt een belangrijk aspect in de nieuwe relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Binnen het HT worden nu convenanten getekend, omdat men erop vertrouwt dat een goed functionerend TCF binnen afzienbare tijd kan worden opgetuigd. In dat opzicht is de dienst dus wel bereid om de belastingplichtige het voordeel van de twijfel te geven. Het feit dat de Belastingdienst uitgaat van vertrouwen, maar tegelijkertijd vraagt om een dichtgetimmerd TCF lijkt heel tegenstrijdig, maar heeft alles te maken met de definitie van vertrouwen zoals de Belastingdienst die hanteert. Volgens de Leidraad is vertrouwen: ‘de verwachting dat mensen of dingen ons niet in de steek laten, ook al is dat mogelijk. Vertrouwen is de bereidheid dat risico te lopen (of daar geen aandacht voor te hebben)’.362 Deze definitie van vertrouwen benadrukt twee aspecten, namelijk welke verwachting hebben beide partijen van elkaar en welk risico zijn ze bereid om te lopen. Of om met de woorden van een medewerker te spreken: ‘Je gaat er van uit dat iemand zich aan zijn afspraken houdt maar je aanvaardt het risico dat hij dat niet doet.’

363

Dit klopt

natuurlijk maar ten dele, want dat risico wordt maar tot op kleine hoogte geaccepteerd. Er is een responsief element, waardoor dit risico beperkt wordt. Het TCF moet gezien hier gezien worden als controlemechanisme die de onzekerheid van risico’s enigszins neutraliseert. Door de integratie van de ideeën van Braithwaite heeft de Belastingdienst ondervangen dat hij beticht kan worden van blind vertrouwen, zo is de aanname, zoals we reeds zagen in hoofdstuk 3. Het vertrouwen geldt dan ook eigenlijk voor het al dan niet uitkomen de van verwachtingen die de inspecteur heeft en moet niet verward worden met daadwerkelijk inter-persoonlijk vertrouwen. Ook de systeemdenker Luhmann ziet vertrouwen als een complexiteitsreductie waarbij hij stelt dat een oriëntatie op het verleden de complexiteit enorm kan verkleinen, omdat als we dit verleden bekijken andere

362 363

Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht (2010) 7. Interview 11. 128

mogelijkheden irrelevant zijn geworden.364 De in het verleden genomen beslissingen en de daarbij horende risico’s kunnen niet meer worden veranderd. Luhmann stelt dan ook dat het leerproces van vertrouwen voltooid is als de persoon die vertrouwd moet worden, mogelijkheden tot verraad heeft gehad, maar deze niet heeft gebruikt.365 Het is in het kader van het thema ‘vertrouwen’ belangrijk je af te vragen waar de gekozen distincties gemaakt zijn. Waar houdt de staat op en waar begint het private domein? Met andere woorden, waar vertouw je precies op? Tijdens de workshop die wij op de managementdag 2011 mochten geven hoorden wij in reactie op deze ‘publiek versus privaat’ discussie het volgende: ‘we maken gewoon slim gebruik van wat er al is. Het is niet onze verantwoordelijkheid om alles te controleren’. Een ander vervolgde dan weer met: ‘De overheid is verantwoordelijk, heeft de rol van toezichthouder en draagt die nooit over, maar maakt wel keuzes. Je moet vertrouwen op de burger. Je moet dat durven overdragen’.366 Een wetenschapper merkt in zijn artikel in dit verband op: ‘Het verticale toezicht op de belastingplichtige door de overheid wordt min of meer uitgeruild door horizontaal toezicht door belastingplichtigen zelf.’367 Hoe kan het dat de belastingplichtige toezicht uitoefent op zichzelf? Een vernieuwend element van het HT voor de relatie tussen burger en overheid is in dit opzicht dat het beoordelingsmoment is verschoven. Alvorens de aangifte wordt opgesteld is er immers overleg waarna de belastingplichtige zelfstandig de aangifte doorvoert. Op dit punt accepteert de Belastingdienst een grotere mate van onzekerheid dan voorheen, want hij laat vervolgens de aangifte (met uitzondering van een steekproef) ongezien door het systeem gaan. Het lijkt erop dat het element ‘verwachting’ uit de definitie van vertrouwen daardoor een belangrijkere rol heeft gekregen. Dit element van ‘verwachting’ wordt vormgeven door de belastinginspecteur op basis van zijn kennis en intuïtie. De kennis vergaart hij door zoveel mogelijk informatie over de belastingplichtige te verzamelen. Op deze manier wordt de hiervoor geschetste ruimte voor onzekerheid bij voorbaat tot een minimum beperkt. Er wordt dan ook wel Niklas Luhmann, Trust and power. Two works by Niklas Luhmann (Chichester 1979) 20. Luhmann, Trust and power, 15. 366 M-dag 2011, ‘Workhop. De veranderende rol van de professional. Van mastodont tot taxmaster’, onderdeel Joris Engbers en Jeenke van Linge ‘De historische achtergronden van het HT’ (Den Haag 15 april 2011). 367 Essers, ‘Horizontaal Toezicht: een stille revolutie’, 3. 364 365

129

gezegd dat eigenlijk niet vertrouwen, maar samenwerking het uitgangspunt van het HT is. Dat is in elk geval een eerlijker benadering. Een medewerker zei: ‘Ja, daar moet je wel een beetje voorzichtig in zijn. Ik noem vertrouwen nooit als eerste. Kijk het gaat eigenlijk over samenwerking. Er is een wederzijds belang bij samenwerking. Het creëert duidelijkheid bij de ondernemer en het creëert zeg maar gewoon een betere uitkomst bij ons, om het maar kort samen te vatten. Het zorgt voor meer efficiency, je maakt gebruik van de professionele kwaliteit.'368 Hoe moet die samenwerking dan vormgegeven worden? Als je alles van iemand wilt weten, vertrouw je hem dan wel echt? Uitgaande van de definitie die de Belastingdienst hanteert wel, daarin vormen risicoinschatting en verwachting de twee uitgangspunten ven vertrouwen. Risicoselectie is dus ook vertrouwen. Maar ziet de omgeving van de dienst dit ook zo? We zagen in hoofdstuk 1 al dat wat de Belastingdienst een basis voor vertrouwen noemt, door de andere kant (adviseurs) ook wel gezien wordt als 'Je hele fiscale doopceel laten lichten door de fiscus.' Vertrouwen geven blijkt dus eigenlijk een vorm van rationeel handelen te zijn, waarbij we een ‘minder weten’ ten aanzien van de feiten en gegevens rechtvaardigen door een ‘meer weten’ over de organisatie.369 wordt dit door de Belastingdienst genoemd.

Transparantie Het is erg prettig dat de belastingplichtige niet al bij voorbaat argwanend wordt aangekeken bij elke bekentenis van een fout die hij heeft ontdekt. Hij moet echter ook een groot offer brengen. Om vertrouwd te worden wil de Belastingdienst zoveel mogelijk van hem weten. Dat wil niet zeggen dat het HT een wassen neus is waarbij de Belastingdienst net doet alsof hij vertrouwen geeft, maar er feitelijk niets veranderd. De nieuwe benadering kan voor de belastingplichtige een groot verschil maken: ‘Het oude systeem was toch heel erg op autoriteit gebaseerd, daar werd geen onderscheid gemaakt. Geen onderscheid tussen compliant en niet compliant. Iedereen werd in principe als niet-compliant beschouwd.’370 Hoewel we aan de hand van hoofdstuk 3 moeten concluderen dat dit onderscheid tussen 368 369 370

Interview 27. Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht (2010) 8. Interview 10. 130

compliant en niet-compliant voor het HT-tijdperk wel degelijk werd gemaakt, geeft het wel aan dat het gevoel leeft dat er op een andere manier met elkaar wordt omgegaan. Dit moet ook wel, want zoals een medewerker verklaart: ‘Als je bij alles je wenkbrauwen fronst, achter je oren krabt en wantrouwt komt er van die samenwerking niks terecht.’371 De medewerkers van de dienst moeten met de komst van het HT dus een andere houding aannemen tegenover de belastingplichtige. Organisatiedenker Senge waarschuwt voor het gevaar dat de medewerkers onbewust oude mentale modellen blijven hanteren.372 Dat dit ook gebeurde bij de invoering van het HT blijkt uit het feit dat het niet voor iedere medewerker gemakkelijk was de omschakeling van wantrouwen naar vertrouwen te maken, zoals we reeds zagen in hoofdstuk 1. Over het doel van het aanpassen van deze houding valt het volgende te lezen in de brief van de staatssecretaris uit 2005: ‘Met deze aanpak wordt beoogd de rechtszekerheid voor de bedrijven te vergroten en door het uitstralen van vertrouwen door de Belastingdienst constructies te vermijden die normaal gesproken in het verticale toezicht bestreden zouden worden.’373 In feite wordt hier de verwachting uitgesproken dat je door zelf sympathiek gedrag te vertonen ook sympathiek gedrag uitlokt bij de opponent, oftewel de HT-partner. Voor een deel was de verandering richting deze nieuwe houding niet alleen een wens, maar ook een noodzakelijkheid. Zoals we zagen in hoofdstuk 3 had de Belastingdienst een capaciteitsprobleem De organisatie liep op tegen de grenzen van haar kunnen en het sociale systeem riep op tot verandering.374 Als we kijken naar de veranderde houding van de medewerker richting de belastingplichtige dan valt een eerste omslag in de richting van het HT waar te nemen aan het begin van de jaren ‘80. Het doel van de toen geïntroduceerde klantgerichtheidsfilosofie was dat de inspecteur de belastingplichtige ging zien en behandelen als klant. Het HT kan gezien worden als een nieuwe fase in deze ontwikkeling die als nieuwe filosofie een oplossing moet vormen voor hetzelfde capaciteitsprobleem. Het moet zorgen voor compliance door uit te gaan van een positieve Interview 27. Senge, De vijfde discipline,13. 373 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 2. 374 Danilo Zolo, ‘Function, Meaning, Complexity: the Epistemological Premisses of Niklas Luhmann’s “Socilogical Enlightment”’, Philosophy of the Social Sciences 16 (1986) 115-127, 119. 371 372

131

houding richting de belastingplichtige: ‘Je kunt niet iedereen wantrouwen. Bovendien werkt het vaak goed als je mensen een complimentje geeft. Vaak werkt het dan juist weer averechts als je sancties oplegt. Als je bijvoorbeeld iemand helemaal gaat doorlichten die eigenlijk heel compliant is.'375 De Belastingdienst heeft met het HT op slimme wijze zijn capaciteitsprobleem weten te ondervangen. Bijzonder is dat de dienst ook de belastingplichtige tevreden heeft weten te houden. Deze heeft het gevoel dat hij serieus genomen wordt en is als partner sneller bereid om constructief mee te werken. Zonder dat de Belastingdienst repressieve middelen in hoeft te zetten, legt de ondernemer zijn administratie op tafel. Omdat de Belastingdienst uit gaat van een gelijkwaardige relatie roept dit de vraag op wie ondertussen de overheid doorlicht? In de discussie over de relatie tussen de burger en de overheid gaat het met dank aan het ‘kloofdenken’ al snel om een gebrek aan vertrouwen van de burger in de overheid. De Raad voor het openbaar bestuur denkt binnen deze discussie vanuit het vertrouwen dat hersteld moet worden en stelt de pijnlijke vraag: ‘De vraag of burgers vertrouwen hebben in hun bestuur roept als keerzijde de vraag op of politici, bestuurders en volksvertegenwoordigers, wel voldoende vertrouwen hebben in de burger.’376 In het kader van transparante moeten we ditzelfde punt in ons achterhoofd houden. De vraag lijkt buitengewoon evident, maar wordt vanuit de overheid maar zeer zelden expliciet gesteld. De staatssecretaris van Financiën beweerde in 2005: ‘In een persoonlijk domein kunnen statusgegevens worden vastgelegd en transacties met de overheid worden verricht. Een persoonlijk domein bekrachtigt uiteindelijk de gelijkwaardigheid van de burger en de overheid doordat beiden over dezelfde informatie beschikken.’, maar is het wel echt zo dat je gelijkwaardig wordt doordat je alles van elkaar weet? En is de transparantie wel zo wederzijds als hier wordt voorgesteld? In hoofdstuk 2 zagen we dat belastingplichtigen het idee hadden dat ze geen zicht hadden op het functioneren van de Belastingdienst. Zij hadden bijvoorbeeld grote problemen met de kennisgroepen die buiten het zicht van de belastingplichtigen beslissingen 375 376

namen

die

niemand

vervolgens

kon

motiveren

tegenover

de

Interview 11. Raad voor het openbaar bestuur, Vertrouwen op democratie, 3. 132

belastingplichtigen. Ook de Belastingdienst besefte zich dat dit idee leefde: ‘Zo van die maken de dienst uit bij de Belastingdienst, maar wij mogen daar als belastingplichtigen niet mee praten. Wij praten met de inspecteur, maar die mag niets en is in feite ook maar een marionet [van de kennisgroepen].’377 Onderdeel van het HT is dat de Belastingdienst transparanter te werk wil gaan. Dat wil zeggen, de belastingplichtige moet inzicht krijgen in de keuzes die de Belastingdienst maakt. Dat kan je van twee kanten bekijken. Enerzijds is de transparante houding van de Belastingdienst een keuze die voortkomt uit het willen bevestigen van het wederzijdse vertrouwen. Anderzijds komt de transparantie die de Belastingdienst vraagt van belastingplichtigen ook voort uit het besef dat de Belastingdienst niet over de capaciteit beschikt om zelf alle informatie naar boven te halen waarover hij graag zou beschikken. Bij de aankondiging van het HT motiveerde de staatssecretaris de roep om transparantie als volgt: ‘In het concept van HT schuilt ook de erkenning dat handhaving in een complexe en snel veranderende samenleving niet zonder het gebruik van de kennis in de samenleving kan.’378 In een PowerPoint presentatie van de koepelorganisatie SRA kwamen we de volgende omschrijving tegen van de nieuwe transparantie: ‘De Belastingdienst stelt zich kwetsbaar op.’ De uitkomst van de relatie is volgens de SRA-medewerker dat we (de Belastingdienst en de belastingplichtigen) samen alles weten.379

4.3 Kanttekeningen bij de nieuwe HT-filosofie Het klinkt mooi, samenwerken op basis van: gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie. Door deze basiswaarden van de HT-filosofie nader onder de loep te nemen, hebben we moeten vaststellen dat op alle uitgangspunten het een en ander valt aan te merken. Het zijn uitgangspunten die zekere verwachtingen oproepen, die niet altijd waargemaakt kunnen worden. Zoals we eerder concluderen is ‘horizontaal toezicht’ op zichzelf ook al een paradoxale term. Interview 28. TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 1. 379 PowerPoint presentatie over het HT door: Stichting Register Accountants, Jan Zweekhorst, Lezing ‘Horizontaal toezicht: noodzakelijk kwaad? Wat leert de geschiedenis en wat brengt de toekomst’. 377 378

133

Uiteindelijk gaat het er om wie verantwoordelijk is voor de controle van het gedrag van de belastingplichtige. Kortom, wie handhaaft de wet? In de brief van de staatssecretaris wordt hierover in het kader van het HT het volgende naar voren gebracht: ‘Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken.’380 Afgaande op deze mededeling is de belastingplichtige medeverantwoordelijk om het recht te handhaven. Verantwoordelijkheid heeft hij binnen het belastingproces altijd al gehad, in de zin dat hij zich aan de wet diende te houden en daarom belastingaangifte moest doen. De belastingplichtige was ook zelf verantwoordelijk voor de correctheid van deze aangifte en in het geval van fouten moest hij de bijbehorende consequenties accepteren. Het wonderlijke van het citaat van de staatssecretaris zit hem dan ook niet zozeer in het benoemen van de eigen verantwoordelijkheid van de belastingplichtige. Vooral opmerkelijk is het feit dat ‘ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden’ blijkbaar open staan voor discussie. Dit is een vreemd uitgangspunt, als het gaat om het handhaven van het recht. De belastingplichtige heeft als onderdaan van de staat een verplichting om belasting te betalen, zoals de term al aan geeft. Het lijkt erop dat de Belastingdienst zijn perceptie van de belastingplichtige als partner hier iets te ver doorvoert. Hiermee komen we aan bij een belangrijk punt als we willen beoordelen of het HT een succesvolle filosofie kan zijn. Zoals we zagen lijken termen als gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie, soms een wassen neus. Enerzijds kun je, je afvragen hoe vernieuwend ze zijn omdat protovormen van deze uitgangspunten al binnen de dienst aanwezig waren en medewerkers het daarom niet altijd als een verandering zien. ‘Gewoon logisch’, dus. Anderzijds hebben we in dit hoofdstuk gezien dat het hier drie complexe uitgangspunten betreft, die daardoor niet altijd lijken te doen wat ze op het eerste gezicht veronderstellen. Je moet je dan ook afvragen wat ze feitelijk doen in het hoofd van de medewerkers die het HT moeten uitvoeren. Bij de periode van de klantgerichtheid concludeerden we dat het meer een manier van werken was, maar niet een echte omslag in het denken. Is dit bij het HT wel het geval? 380

TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 1. De cursivering in het citaat is aangebracht door de auteurs. 134

Als de feitelijke relatie tussen burger en overheid – tussen Belastingdienst en belastingplichtige – nader bekeken wordt, kun je, je afvragen of er werkelijk sprake is van gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie. Zoals we zagen is dit twijfelachtig en hangt het er nogal vanaf hoe je de termen precies definieert. Toch betekent dit niet dat het HT een lege huls is voor de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Beide partijen lijken elkaar op basis van de nieuwe uitgangspunten toch op een andere manier tegemoet te treden. Ondanks al de mitsen en maren – het TCF, het vooroverleg, de aangifte etc. – die we hier gemaakt hebben bij de drie uitgangspunten, moeten we constateren dat ze in het hoofd van de medewerker aanzetten tot een nieuwe, meer constructieve houding richting de belastingplichtige. De nieuwe houding van de medewerker krijgt als we daar van uit gaan wel een hele grote rol in het geheel. De Belastingdienst doet het in de brief van de staatssecretaris voorkomen alsof je als belastingplichtige zelf meedoet aan het handhaven van het recht. Dit is een boute stellingname, want het suggereert dat het een mogelijkheid is dat je als belastingplichtige controle over jezelf uitvoert. Als dit werkelijk zo zou zijn dan is er zeker sprake van een nieuwe positionering van de Belastingdienst ten opzichte van zijn omgeving. Maar in hoeverre mag de belastingplichtige binnen het HT mee beslissing over de controle op zijn belastingen? De invloed op de controle is zeer beperkt en deze kan ook nooit erg groot zijn gezien het feit dat de bestaande wet- en regelgeving met de komst van het HT onaangepast zijn gebleven. Daarbij komt een bepaalde mate van invloed van de belastingplichtige in het besluitvormingsproces überhaupt pas tot stand nadat er eerst een risicoselectie is gemaakt door de Belastingdienst. De manier waarop de staatssecretaris in zijn brief het doet voorkomen alsof je invloed zou hebben op het handhaven van het recht is sterk overdreven. De dienst zou zich dan ook kunnen afvragen hoe deze opmerking zich verhoudt tot zijn eigen kerntaak, namelijk die van het toezicht houden op het naleven van fiscale wetten en regels.381 Toegegeven hebben we aan de hand van de gemaakte opmerking, het punt van de invloed van de belastingplichtige hier tot in het extreme doorgevoerd.

381

Belastingdienst, ‘Kerntaken’, www.belastingdienst.nl, (14 december 2011). 135

Dit neemt niet weg dat er bij het HT toch sprake is van invloed op het besluitvormingsproces.

De

invloed

die

de

belastingplichtige

heeft

in

het

besluitvormingsproces rondom zijn belastingaangifte wordt vormgegeven middels vooroverleg. Hier worden afspraken gemaakt tussen beide partijen en in feite kan de belastingplichtige daarna doen wat hij wil, dit wordt niet gecontroleerd. Dit lijkt zo op het eerste gezicht een toename van macht voor de belastingplichtige. We zagen al dat dit feitelijk wel mee valt omdat de Belastingdienst hindernissen heeft ingebouwd in de vorm van het TCF en de steekproef. Deze hindernissen zijn de (nieuwe) machtsmiddelen van de Belastingdienst om zijn kerntaak van toezicht houden uit te voeren. Een probleem zou kunnen zijn dat belastingplichtigen geen machtsmiddelen hebben om af te dwingen dat de transparantie wederzijds is. Het is kortom een dunne grens tussen ‘samen weten we alles’ en ‘samen weten we alles, over jou’.

136

Conclusie Zoals we in het vorige hoofdstuk aangaven hebben we er voor gekozen belangrijke conclusies met betrekking tot de gevolgen van het horizontaal toezicht voor de relatie tussen overheid en burger daar te benoemen. Dit vloeit voort uit de door ons gekozen methode en brengt met zich mee dat deze conclusie bovenal een reflectie op de methode is. In deze scriptie hebben wij onderzocht hoe de Belastingdienst de afgelopen jaren de wijze waarop hij toezicht houdt heeft veranderd en welke bedoelingen hier achter zaten. Wij hebben gereconstrueerd hoe het HT sinds de eerste keer dat het genoemd werd, is gevormd totdat het haar huidige vorm heeft gekregen en hebben gekeken in welke ideeënwereld het HT kon aarden. Daarmee bestrijkt de door ons onderzochte periode bijna dertig jaar. Door deze gehele periode te bekijken hebben wij kunnen bloot leggen hoe groot het verschil is in de wijze waarop de Belastingdienst zijn relatie met belastingplichtigen heeft vorm gegeven. De vele kleine en steeds logische stapjes die de Belastingdienst heeft gezet, hebben geresulteerd in een fundamentele herschikking van de relatie tussen de overheid en de burger. Wij hebben geconstateerd dat de Belastingdienst zonder daar zelf naar op zoek te zijn geweest, een nieuwe vorm heeft gevonden om de relatie tussen overheid en burger in te richten. De totstandkoming van het horizontaal toezicht is dan ook een evolutionair proces geweest. De Belastingdienst heeft de lang populaire benadering van de burger als ‘klant’ los gelaten en ziet de burger nu als ‘partner’. Dat de Belastingdienst nauwelijks in de gaten heeft gehad hoe revolutionair het HT eigenlijk is, komt door het fenomeen dat het verleden vanuit het heden altijd logisch lijkt. Als je terugkijkt, lijkt er een rechte lijn te zijn vanuit het verleden naar het heden toe. Wij hebben laten zien dat het heden er ook heel anders uit had kunnen zien, als er op verschillende punten andere beslissingen waren gemaakt. Om dit te illustreren hebben we ons onderzoek uitgevoerd en opgeschreven als een zoektocht die in het heden begint en de bron van het HT probeert te ontdekken Daarmee hebben we laten zien dat er op vele momenten in het proces ook alternatieven waren die niet zijn gekozen. Niet om te betogen dat die alternatieven gekozen hadden moeten worden, maar om te laten zien dat ‘het was gewoon logisch’, gezien de alternatieven niet volstaat om te verklaren dat het HT is geworden wat het nu is. 137

Het ontstaan van het horizontaal toezicht was een oplossing voor meerdere problemen waarmee de Belastingdienst zich geconfronteerd zag. Op microniveau heeft de Belastingdienst in zijn relatie met de belastingplichtige vooral te maken met praktische problemen. Het gaat hier bijvoorbeeld om het werken in de actualiteit, dat ondermeer voorkomt uit de roep om meer zekerheid van de belastingplichtige. Daarnaast zag de Belastingdienst zich ook geconfronteerd met een burger die steeds meer kennis van zaken had. En om met de woorden van Francis Bacon te spreken: ‘Kennis is macht’. Om het machtsevenwicht te herstellen heeft de Belastingdienst met het HT een poging gedaan om dit in zijn voordeel te laten werken. Hij heeft dit gedaan door de kennis die al bij de belastingplichtige aanwezig is, te annexeren. Binnen zijn eigen organisatie was de Belastingdienst op zoek naar een efficiëntere wijze om haar controlecapaciteit in te zetten. Tegelijkertijd moest hij in de behandeling van de belastingplichtige rekening houden met het gelijkheidsbeginsel. Om dit beginsel te kunnen waarborgen zag hij zich genoodzaakt meer regels in te voeren. Dit leidde tot een verergering van de als problematisch ervaren juridisering van de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen. Juridisering is daarmee paradoxaal, het is probleem en oplossing tegelijkertijd. Afhankelijk van wie je het vraagt binnen de organisatie, zal je te horen krijgen dat het efficiënter inzetten van capaciteit een bijeffect is van de onder het HT verbeterde relatie. De redenatie is dan dat doordat er capaciteit is vrij gekomen minder hoeft te worden gecontroleerd bij convenant-partners. Anderen zullen beweren dat de verbeterde relatie prettige bijkomstigheid is van het streven de beschikbare capaciteit efficiënter in te zetten. In de geschiedenis van de Belastingdienst zien we dat het capaciteitsprobleem telkens de aanzet is geweest voor een verandering. Achtereenvolgens gaat het om: het afschaffen van de honderdprocentfilosofie, het principe ‘aandacht naar relevantie’, handhaving middels risicoselectie, klantgerichtheid en nu HT. Deze op mesoniveau gemaakte keuzes brachten belangrijke veranderingen met zich mee in de relatie met de belastingplichtige. Organisatiedenker Fritz Simon vat veranderingen binnen elke organisatie als volgt samen: ‘Der Sinn des Lebens ist das Leben – das gilt auh für Organisationen. (…) Wenn man Organisationen als Problemlösemittel betrachtet, so sind er 138

vagabundierende Lösungen, auf der Suche nach passenden problemen”382 Voor de Belastingdienst is het capaciteitsprobleem de brandstof die de motor laat lopen. De simpelste manier om het capaciteitsprobleem op te lossen zou het vergroten van de capaciteit zijn. Toen het voor de Belastingdienst duidelijk werd dat zij voorlopig niet hoefden te rekenen op een vergroting van het personeelsbestand, werd een efficiëntere inzet van beschikbaar personeel wel urgenter. De voortschrijdende automatisering was een van de manieren waarop de efficiëntie vergroot werd. Het HT is een andere manier om het personeel efficiënter in te zetten. Dit wil niet zeggen dat het HT alleen voort komt uit een drang naar efficiëntie. Het HT is een mix van ideologie en praktische noodzaak. We kunnen concluderen dat in de wijze waarop het HT is gecommuniceerd richting de medewerkers en belastingplichtigen, de nadruk lag op het vernieuwen en verbeteren van de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen. Alleen richting de politiek is daarbij aangemerkt dat het HT ook de oplossing zou kunnen zijn voor het capaciteitsprobleem. Alhoewel ook in de communicatie naar de politiek de nadruk lag op het relationele aspect van het HT. Overigens hebben wij geconstateerd dat er zowel binnen als buiten de dienst wordt getwijfeld over de vraag of het HT inderdaad mogelijkheden biedt om met minder mensen hetzelfde werk te doen. Die vraag maakt echter geen deel uit van dit onderzoek. De intuïtie van veel medewerkers van de Belastingdienst was dat iets als het HT ‘niet een uitvinder kent’ en al langer ‘ergens in een hoekje lag te gisten’. Dit hebben wij kunnen staven door te bestuderen in welke voedingsbodem het HT tot wasdom kon komen. Intern was die voedingsbodem gevormd doordat de Belastingdienst sinds de jaren tachtig het denken over de belastingplichtige als klant had omarmd. Het ‘vijanddenken’ jegens de belastingplichtigen was hierdoor afgenomen en medewerkers waren meer geneigd belastingplichtigen te vertrouwen. Tegelijkertijd was het voor medewerkers van de Belastingdienst, maar ook voor belastingplichtigen, moeilijk om van harte te spreken over een klant-relatie. Dit komt doordat het spiegelbeeld van de klant – de dienstverlener of verkoper – nergens zo duidelijk de plank misslaat als bij de Belastingdienst, omdat de belastingheffing bij uitstek een overheidstaak is en het afdragen van belasting een verplichting is. De manier van werken was door dit klant-denken wel veranderd.

382

Fritz B. Simon, Einführing in die systemische Organissationstheorie (Heidelberg 2009) 28. 139

Medewerkers van de Belastingdienst waren, zeker in het geval van Zeer Grote Ondernemingen, gewend geraakt aan samenwerking. Die samenwerking met de belastingplichtige kon ontstaan wegens de invoering van de klantgerichtheid binnen de dienst. Gedragswetenschappers hadden vanaf de jaren ‘80 reeds verschillende manieren voorgesteld om binnen de relatie tussen overheid en burger op een efficiëntere wijze te komen tot regelgeving. Zoals we zagen was vooral het responsive regulation model van Braithwaite leidend als theorie om de relatie tussen burger en overheid opnieuw vorm te geven. Dat wil niet zeggen dat de Belastingdienst deze theorie één op één gekopieerd heeft om te komen tot het samenwerkingsmodel van HT. Hij heeft de voor hem belangrijke elementen van risicoselectie en responsief handhaven er uitgehaald, maar gaat met het HT vervolgens een stap verder door de relatie met de burger meer in het voorproces vorm te geven. De belastingaangifte verliest hiermee een deel van zijn betekenis. Dit is een belangrijk constatering als we willen benoemen waarom het HT een fundamentele verandering is ten opzichte van het verticale toezicht, voor de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige, omdat de dienst hier een ander middel heeft gekozen om naar zijn omgeving te kijken. De Belastingdienst heeft de sociale werkelijkheid laten prevaleren boven de juridische. Gedragswetenschappelijk inzichten zijn ingezet als reactie op het probleem van de juridisering. Ook buiten de Belastingdienst waren de omstandigheden zo dat het HT geaccepteerd kon worden. Hiermee zijn we aangekomen bij het macroniveau. De ‘ontwikkelingen in de samenlevingen’, zoals de staatssecretaris het noemde in 2005, waren zo dat een eenvoudig denken in termen van tegenstanders tussen de publieke en de private sector niet meer voldeed. Bedrijven waren zich meer bewust geworden van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid en vertaalden dit in Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO). De overheid was niet toegerust om die houding te beantwoorden met samenwerking. Ondernemingen liepen tegen een muur van regels op als zij met een simpele vraag naar de Belastingdienst kwamen, een definitieve aanslag kon jaren op zich laten wachten. De verhoudingen dreigden volledig te juridiseren. Dit was een maatschappelijk probleem waarvoor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in duidelijke termen waarschuwde in het rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat uit 2002. Vervolgens zagen we dat het HT de problemen beantwoorde die in dit rapport 140

aan de orde waren gesteld. Waarmee niet gezegd is dat het rapport de aanleiding was voor het ontwikkelen van het HT. In die constatering heeft onze onderzoeksmethode haar nut bewezen. Door de genealogische benadering waarvoor wij hebben gekozen te combineren met de functionele analyse, konden wij aantonen dat praktische en meer filosofische redenen voor de wenselijkheid van het HT samen kwamen. Ook hebben wij laten zien hoe het HT, dat begon met een term en enkele ideeën over wat het in zou moeten houden, is geworden tot wat het nu is. Onze methode heeft zich uitbetaald bij het ontwarren van deze kluwen. Het HT is nog lang niet af en zal het waarschijnlijk ook nooit af zijn. We zagen dat sommige ideeën al snel overboord werden gegooid, bijvoorbeeld het idee voor brancheconvenanten in het MKBsegment. En dat het inderhaast bedachte alternatief, de intermediairsconvenanten, al even snel werd omarmd als integraal onderdeel van het HT. De totstandkoming van het HT past dan ook in de traditie van de Belastingdienst. Namelijk het zonder uitgebreide rapporten beginnen en kijken waar het eindigt. De nieuwste innovatie van het ‘papierloze werken’ past hier goed bij. Dit ‘god zegene de greep’ model van beleidsvorming heeft in het verleden veelal goede resultaten opgeleverd en ook het HT lijkt tot nu toe een succesvolle exponent hiervan te zien. Dit model heeft echter ook nadelen. Voor historici is het lastig werken zonder papieren bronnen, maar met interviews konden wij veel reconstrueren. Een kwalijker probleem is het dat door het ontbreken van een duidelijke visie op het HT bij het begin ervan, de Staten-Generaal maar nauwelijks in de gaten heeft gehad wat er veranderde. Omdat wij geconstateerd hebben dat de Belastingdienst niet zomaar een meer effectieve vorm van beleid heeft ingevoerd, maar een volledige herschikking van de relatie tussen overheid en burger heeft bewerkstelligd kun je hier grote vraagtekens bij stellen. De Belastingdienst zijn taak opgepakt, door het uitwerken van een beleid om de uiterst complexe belastingwetgeving die door het parlement wordt opgesteld, in de praktijk te handhaven. Het parlement heeft dit proces nauwelijks kunnen overzien, hij stond er bij en keek er naar. Vragen over de implicaties van deze nieuwe filosofie zijn daarom niet gesteld. Wij hebben gezien dat het HT voor de regering en meer bijzonder de staatssecretaris veeleer een welkome verrassing was dan het gevolg van een vooropgezet plan. Veel 141

Kamerleden lijken sowieso niet te beseffen dat het HT meer behelst dan een terloopse opmerking in het jaarlijkse beheersverslag van de Belastingdienst.. Het is niet toevallig dat deze verandering in de relatie tussen burger en overheid plaats heeft gevonden in het toezicht. De overheid heeft de afgelopen decennia veel van haar taken afgestoten, maar probeert daar ondertussen wel grip op te houden middels toezicht. Doordat de Staten-Generaal nauwelijks aandacht besteedt aan de wijze waarop de Belastingdienst de belastingheffing inricht, heeft zij de dienst gedwongen om zelf met oplossingen te komen. De volgende keer dat het parlement bijvoorbeeld de onderwijsinspectie en de inspectie voor de gezondheidszorg onder vuur neemt, zou zij er wellicht goed aan doen eerst te bekijken welke lessen zij kan trekken uit de vormgeving van het horizontaal toezicht bij de Belastingdienst. De totstandkoming van het horizontaal toezicht was een evolutionair proces. Niemand was werkelijk sturende kracht in het geheel. Toch heeft het gezorgd voor een grote verandering in de relatie tussen burger en overheid in brede zin. De burger is een partner van de overheid geworden zonder dat beide partijen zich hiervan ten volle bewust zijn. Doordat een verandering van deze omvang plaats kon vinden zonder kanttekeningen van het parlement over de gevolgen van het beleid voor de rechten van de burger, lijken zich machtsverschuivingen te hebben voorgedaan binnen het staatsbestel en de samenleving. De top van Financiën heeft volledig onder de radar een revolutie in de fiscaliteit in gang gezet, zoals bij elke revolutie is de uitkomst ongewis.

142

Geraadpleegd materiaal Bronnen Belastingdienst Verslagen -

Belastingdienst, Beheersverslag 2010 (Den Haag mei 2011).

-

Belastingdienst, Beheersverslag 2006 (Den Haag maart 2007).

-

Belastingdienst, Beheersverslag 2005 (Den Haag maart 2006).

-

Belastingdienst, Jaarverslag Belastingdienst 2004 (april 2005).

-

Belastingdienst, Beheersverslag Belastingdienst 2000 (Den Haag 2001).

Veranderplannen en evaluatierapporten -

Belastingdienst, B/CKC Advies en Organisatie, Personeelsmonitor 2009. Hoofdlijnen en kwalitatieve Personeelsmonitor (Utrecht juni 2009).

-

Belastingdienst, Bedrijfsplan 2008-2012 (Den Haag 2007).

-

Belastingdienst, Onderweg naar balans. Doorlichting Reorganisatie Belastingdienst (Den Haag november 2006).

-

Belastingdienst, De reorganisatie Belastingdienst 2003 (2003).

-

Belastingdienst, Strax en straks verenigd (een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling) (augustus 2001).

-

Belastingdienst, ‘Memo Horizontaal toezicht en boete; een eerste verkenning’ (13 januari 2009).

-

Fuchs, Bob, Peter Daalmans, Bewegen, bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging (Den Haag april 2002).

-

Ministerie van Financiën, Communiceren in het hart van beleid en uitvoering. Herinrichting communicatiefuncties. Stap 2 (7 april 2010).

-

Ministerie van Financien, Vertrouwen geven en in control zijn gaat dat samen? (Den Haag 28 april 2009).

143

Versies Leidraad -

Belastingdienst, Landelijk Kantoor Belastingregio’s (LTO),

Leidraad horizontaal

toezicht MKB. Fiscaaldienstverleners. Versie 3.1 (februari 2011). -

Belastingdienst,

Leidraad

horizontaal

toezicht

binnen

de

Individuele

Klantbehandeling (november 2010). -

Belastingdienst, MGO en ZGO, Handreiking HT. Versie 2.06 (april 2010).

-

Belastingdienst, Klankbordgroep HT bij MGO/OCK, Handreiking. Horizontaal toezicht bij MGO/OCK. Versie 1.0 (september 2008).

Informatiemateriaal HT -

Belastingdienst, Programma Horizontaal Toezicht MKB. Jaarverslag 2011 (februari 2012).

-

Belastingdienst, Horizontaal Toezicht biedt ondernemers meer zekerheid (juli 2010).

-

Belastingdienst, Centrum voor kennis en communicatie, Gedragslab. Handleiding voor mensenwerk. Vertrouwen (2009).

-

Belastingdienst, Anders denken, anders doen, anders werken (november 2008).

-

Belastingdienst, Tax Control Framework. Van risicogericht naar “in control”: het werk verandert (maart 2008).

Overig -

Dooren, R. van, ‘Nieuw Toezicht. Enkele kritische opmerkingen over de implementatie’ Intranet Belastingdienst (17 maart 2008).

-

Lunteren, J.N. van, Powerpointpresentatie ‘De Belastingdienst in beweging. Nieuwe zakelijkheid bij de overheid’ (Amsterdam 29 mei 1997).

-

Lunteren, J.N. van, Powerpoint presentatie, ‘Dien de burger, niet de bureaucatie’ (Den Haag 11 september 1995).

-

Onbekend, Powerpointpresentatie, ‘Organisatieontwikkeling en verandermanagement’ (Den Haag 1997).

-

VHMF, ‘Brainstorm veranderende rol inspecteur’, schriftelijke neerslag van de najaarsvergadering te Groningen (2010).

144

Tweede Kamerstukken -

Overheid.nl, ‘Officiële Bekendmakingen’, Officielebekendmakingen.nl, zoekopdracht uitgevoerd op de term ‘horizontaal toezicht’ (geraadpleegd op 31 oktober 2011).

-

TKSG, Vergaderjaar 2010-21011 Aanhangselnummer 2772, Vragen van het lid Bashir (SP) aan de staatssecretaris van Financiën over adviesgroep Transfer Pricing (ingezonden 11 mei 2011). Antwoord van staatssecretaris Weekers van Financiën (ontvangen 8 juni 2011).

-

TKSG, Vergaderjaar 2010-2011, Aanhangselnummer 1843, Vragen van het lid Braakhuis (GroenLinks) aan de staatssecretaris van Financiën over

Belasting

ontwijkroutes (ingezonden 14 januari 2011). Antwoord van staatssecretaris Weekers van Financiën (ontvangen 17 maart 2011). -

TKSG, ‘Handelingen 2009-2010’, nr. 17, pag. 1245-1271, (Den Haag 28 oktober 2009) (link).

-

TKSG, Kamerstuk 31948 nr. 6, ‘Wijziging van onder meer Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Wet documentatie vennootschappen in verband met het vervallen van de verklaring van geen bezwaar en het verbeteren en uitbreiden van de controle op rechtspersonen met het oog op de voorkoming en bestrijding van misbruik van rechtspersonen’, vergaderjaar 2009-2010 (Den Haag 28 oktober 2009).

-

TKSG, Kamerstuk 31948 nr. 5, ‘Wijziging van onder meer Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Wet documentatie vennootschappen in verband met het vervallen van de verklaring van geen bezwaar en het verbeteren en uitbreiden van de controle op rechtspersonen met het oog op de voorkoming en bestrijding van misbruik van rechtspersonen’, vergaderjaar 2008-2009 (Den Haag 26 juni 2009).

-

TKSG, Vergaderjaar 2008-2009, Aanhangselnummer 31845, ‘Rapport. Vertrouwen en zelfreflectie’, Parlementaire zelfreflectie 2007-2009 (Den Haag 2008).

-

TKSG, Kamerstuk 30322 nr. D, Vergaderjaar 2006-2007, ‘Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van enige andere wetten, in het kader van het versterken van de fiscale rechtshandhaving en het verkorten van beslistermijnen’ (Versterking fiscale rechtshandhaving), (Den Haag 6 juli 2007).

145

-

TKSG,Vergaderjaar 2004-2005, Kamerstuk 27 505, ‘Fiscale aspecten van het vestigingsklimaat in Nederland’ (Den Haag 23 juni 2005) -

TKSG, Vergaderjaar 2004-2005, Kamerstuk 29 800 IXB ‘Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2005’ (Den Haag 17 juni 2005).

-

TKSG, Vergaderjaar 2004-2005, Kamerstuk 29 643 onderdeel Kamerstuk 29800-IXB nr. 26, Aanpak vrijplaatsen, nr. 26 ‘Verslag van een algemeen overleg’ (Den Haag 13 juni 2005).

-

TKSG, Kamerstuk 29643, Nr. 4, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht en mediation bij de Belastingdienst (Den Haag 8 april 2005).

-

TKSG, Bijlage bij Kamerstuk 29643 nr. 2, Onderzoek contra-legem handelingen Belastingdienst (Den Haag 14 juni 2004).

Eerste Kamerstukken -

EKSG, Vergaderjaar 2007-2008, Vergaderingnummer 15, Kamerstuk 31205, ‘het wetsvoorstel Wijziging van enkele belastingwetten Belastingplan 2008’ (Den Haag 21 januari 2008).

-

EKSG, Vergaderjaar 2007-2008, Kamerstuk 31206, ‘het wetsvoorstel Wijzigingen van enkele belastingwetten en enige andere wetten, overige fiscale maatregelen 2008’ (Den Haag 21 januari 2008).

-

EKSG, Vergaderjaar 2005-2006, Vergadernummer 681, Kamerstuk 30.577, ‘Wijzigingsplan Paarse krokodil’ (Den Haag 22 december 2006).

-

EKSG, Vergaderjaar 2005-2006, Vergaderingnummer 11, Kamerstuk 30300, ‘de algemene financiële beschouwingen inzake het in 2006 te voeren beleid naar aanleiding van de Miljoenennota 2006’ (Den Haag 12 december 2005).

-

EKSG, Vergaderjaar 2005-2006, Kamerstuk 30306 ‘het Belastingplan 2006’ (Den Haag 12 december 2005).

-

EKSG, Vergaderjaar 2005-2006, Kamerstuk 30307 ‘de Wet Vpb-pakket 2006’ (Den Haag 12 december 2005).

146

Regeerakkoorden -

Regeerakkoord VVD-CDA, Vrijheid en Verantwoordelijkheid (Den Haag 30 september 2010).

-

Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, Samen Werken, Samen Leven (Den Haag 7 februari 2007).

-

Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66, Meedoen, meer werk, minder regels (Den Haag 16 mei 2003).

-

Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD, Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken (3 juli 2002).

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling -

Manuel, Trevor, ‘Openingspeech by the minister of finance of the Republic of South Africa’, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008).

-

OESO, Together for Better Public Services. Partnering with Citizens and Public Society (Parijs 2011).

-

OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Information Note Understanding and Influencing Taxpayers’ Compliance Behaviour (november 2010).

-

OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Information Note Managing and Improving Compliance: Recent Developments in Compliance Risk Treatments (maart 2009).

-

OESO, What role for Government in the 21th Century. Trust and Government (Rotterdam 2008).

-

OESO, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008).

-

OESO, Study into the Role of Tax Intermediaries (Kaapstad 2008).

-

OESO, Centre for Tax Policy and Administration, 3th Meeting of the Forum on Tax Administration, Final Seoul Declaration (Seoul 14-15 september 2006).

-

OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Guidance note. Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance (oktober 2004). 147

-

Padoan, Pier Carlo, ‘Openingspeech by the Deputy Secretary General of the OECD’, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008).

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid -

WRR, De toekomst van de Nationale Rechtsstaat (Den Haag 2002).

-

WRR, Eigentijds burgerschap (Den Haag 1992).

-

WRR, Rechtshandhaving (Den Haag 1988).

Overige bronnen -

De Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak (Den Haag 2006).

-

Dikke van Dale, Groot woordenboek voor de Nederlandse taal (2010).

-

Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht, Toezicht: naar naleving voor de samenleving (Den Haag mei 2005), onderdeel van het de publicatiereeks Programma Andere Overheid te raadplegen via www.rijksoverheid.nl.

-

Europese Commissie, Directorate-General Taxation and Customs Union, Risk Management Guide for tax administrations (februari 2006).

-

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Deelrapport a: Cultuur en Governance (Den Haag 24 januari 2011).

-

Raad voor het openbaar bestuur, Vertrouwen op democratie (Den Haag 2010).

-

Staatsbosbeheer, Jaarstukken 2010 (2010).

-

Videotoespraak staatssecretaris Jan Kees de Jager ter gelegenheid van een symposium over horizontaal toezicht (Den Bosch januari 2010) te raadplegen via You Tube met de zoekterm: ‘Staatssecretaris De Jager over horizontaal toezicht’.

-

VNG,

Horizontaal

toezicht

bij

gemeenten:

een

kansrijke

toekomst?

Managementsamenvatting (Den Haag maart 2009).

Interviews -

Interview 1, Medewerker Belastingdienst Arnhem.

-

Interview 2, Medewerker Belastingdienst Nijmegen. 148

-

Interview 3, Onderzoeker Sociale Psychologie en Criminologie.

-

Interview 4, Hoogleraar Belastingrecht en ex-medewerker Belastingdienst.

-

Interview 5, Universitair docent Belastingrecht en belastingadviseur, groot kantoor.

-

Interview 6, Universitair docent Belastingrecht en belastingadviseur, groot kantoor.

-

Interview 7, Medewerker Belastingdienst Rotterdam-Rijnmond.

-

Interview 8, Bedrijfseconoom, werkzaam als belastingadviseur bij een multinational.

-

Interview 9, Fiscaal Jurist, werkzaam als belastingdirecteur bij een multinational.

-

Interview 10, Medewerker Belastingdienst Noord.

-

Interview 11, Medewerker Belastingdienst Noord.

-

Interview 12, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, Boetefraudecoördinator.

-

Interview 13, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, Klantcoördinator.

-

Interview 14, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, Inspecteur Vpb.

-

Interview 15, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, Inspecteur Vpb.

-

Interview 16, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 17, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 18, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, Accountant.

-

Interview 19, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, Collegiaal Bestuurder.

-

Interview 20, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 21, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 22, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 23, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 24, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 25, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 26, Medewerker Belastingdienst Amsterdam, ZGO.

-

Interview 27, Medewerker Belastingdienst Utrecht, Landelijk team HT.

-

Interview 28, Medewerker Ministerie van Financiën, MT Belastingdienst.

Lezingen -

Kemenade, Jos van, ‘Opening rob-lezing’ in: Raad voor het Openbaar Bestuur, Herwaardering van professionals, maar hoe? (Den Haag 2008). 149

-

Lange, Sarah L. de, ‘Enkele kanttekeningen bij de burger als bondgenoot’ lezing in: Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), De burger als bondgenoot. Verslag van de achtste rob-lezing door Henri Beunders (Den Haag oktober 2011).

-

M-dag 2011, ‘Workhop. De veranderende rol van de professional. Van mastodont tot taxmaster’, onderdeel Joris Engbers en Jeenke van Linge ‘De historische achtergronden van het HT’ (Den Haag 15 april 2011).

-

Stichting Register Accountants, Jan Zweekhorst, Lezing ‘Horizontaal toezicht: noodzakelijk kwaad? Wat leert de geschiedenis en wat brengt de toekomst’.

-

Tonkens, Evelien ‘rob-lezing’ in: Herwaardering van professionals, maar hoe? (Den Haag 2008).

-

Trommel, Willem, Oratie ‘Gulzig bestuur’, uitgesproken op 17 september 2009.

-

Veld, P., ‘Openingswoord M-dag 2011’ (Den Haag 15 april 2011).

Literatuur -

Ankersmit, Frank, ‘De plaag van de transactiestaat’ in: Frank Ankersmit, Leo Klinkers ed., De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen (Amsterdam 2008).

-

Ankersmit, Frank, ‘Vertrouwen en transparantie’, geraadpleegd op www.riaggrnw.nl.

-

Argyris, C. D. Schön, Organizational learning: A theory of action perspective (Reading 1978).

-

Ayers, Ian, John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the deregulation debate (New York 1992).

-

Braithwaite, Valerie ‘Responsive Regulation and Taxation: Introduction’ Law&Policy 29 (Januari 2007).

-

Braithwaite, John, Markets in Vice. Markets in Virtue (Oxford 2005).

-

Braithwaite, John, Restorative Justice and Responsive regulation (Oxford 2002).

-

Braithwaite, John, To Punish or To persuade. Enforcement of Coal Mine Safety (New York 1985).

150

-

Brunger, Lieuwke, Rolf Veldman, Communicatie tussen beleid en uitvoering. Een blik op de vorming van interne constructen van de Belastingdienst bij de omslag naar het klantgericht werken (Groningen 2011).

-

Bunt, H. van, J. van Erp, K. van Wingerde, ‘Hoe stevig is de piramide van Braithwaite?’ Tijdschrift voor Criminologie 49 (2007).

-

Conradi,

Gerdien,

toegevoegde

Expirimenteren

waarde?

Onderzoek

met

managementconcepten:

naar

dertig

jaar

belasting

implementatie

of van

managementconcepten bij de Belastingdienst (1975-2005) (Groningen 2011). -

Considine, Mark, Jenny M. Lewis, ‘Governance at ground level: The Frontline Bureaucrat in the Age of Markets and Networks’, Public Administration Review 59 (1999).

-

Denkers, A. en S. Goslinga, ‘Motieven voor regelovertreding: een onderzoek onder ondernemers’, Gedrag en Organisatie 1 (2009).

-

Elschot, Willem, Het huwelijk (Antwerpen 1910).

-

Essers, P., ‘Horizontaal Toezicht: een stille revolutie’, Weekblad voor Fiscaal Recht 137 (2008) 3- 4.

-

Foucault, Michel, ‘Nietzsche, Genealogy, History’ in: Michel Foucault, Language, counter-memory, practice. Selected Essays and Interviews (Oxford 1977).

-

Gribnau, J.L.M., Rechtsbetrekkingen en rechtsbeginselen in het Belastingrecht: rechtstheoretische

beschouwingen

over

navordering,

toezegging

en

fiscale

vaststellingsovereenkomst (Amsterdam 1998). -

Gunsteren, Herman van, Rudy Andeweg, Het grote ongenoegen: over de kloof tussen burgers en politiek (Haarlem 1994).

-

Haan, P. de, Th. G. Drupsteen, e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (Deventer 2001).

-

Happé, R.H., ‘Vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel en het beleidsmatige handelen van de Belastingdienst. Ontwikkelingen in de periode 1996-2004’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2 (2005) 37-47.

-

Herweijer, Michiel, Gemeente Groningen. Een Focus vanuit de burger (Groningen 2010). Beschikbaar via SiBaBo, Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning, via www.stibabo.nl. 151

-

Hollander, Jaap C. den, ‘Historisch bewustzijn. Eigentijdse geschiedenis en het probleem van de historische waarneming’, Tijdschrift voor geschiedenis 115 (2002) 195-215.

-

Houtman, D., Op jacht naar de echte werkelijkheid: Dromen over authenticiteit in een wereld zonder fundamenten, (Amsterdam 2008).

-

Keynes, John M., The General Theory of Employment, Interest and Money (Londen 1935).

-

Korsten, A.F.A., New Public Management, In te zien via: www.arnokorsten.nl (geraadpleegd op 16 december 2011).

-

Lans, Jos van der, Koning Burger. Nederland als zelfbedieningszaak (Amsterdam 2005).

-

Leijenhorst, Hans van, ‘It takes two to tango’, Weekblad Fiscaal Recht 1211 (2005).

-

Luhmann, Niklas Trust and power. Two works by Niklas Luhmann (Chichester 1979).

-

Murphy, Kristina, Moving toward a more effective model of regulatory enforcement in the Australian Taxation office (Canbarra 2004).

-

Overdijk, T., ‘Fiscus in Rotterdam werkt slimmer met schippers en boeren. Belastingdienst schakelt adviseurs en consulenten in’ Accountant 8 (juni 1995) 2224.

-

Pfeil, T. Op gelijke voet. De geschiedenis van de Belastingdienst (Deventer 2009).

-

Schepers, D., Horizontal Monitoring: Is the Dutch system perfect? (Maastricht 2010).

-

Seidl, David en Kai Helge Becker, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems. Niklas Luhmann’s Contribution to Organization Studies’, Organization 1 (2006).

-

Senge, Peter M., De vijfde discipline. De kunst & praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992).

-

Simon, Fritz B., Einführing in die systemische Organissationstheorie (Heidelberg 2009).

-

Shurink, Hilmar en José Firet, ‘Bestuurlijke vernieuwing’ Recreatie en Toerisme 3 (1999) 28-29.

-

Thissen, Tof en Liny Bruijnzeel, En plein public. Routeplanner voor mensenwerkers (Amsterdam 2011). 152

-

Velde, Elly van de ‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen (Brussel 2009).

-

Vennix, W.J.M., ‘Horizontaal toezicht: een relatie met de Belastingdienst op basis van vertrouwen, begrip en transparantie’ in: Liber Amicorum 30 jaar Hugo Van Geet.

-

Verbeek, G. en M. Arichi, ‘De trias van de belastingpraktijk’, Weekblad Fiscaal Recht 604 (2011).

-

Voigt, Ruud en Willem van Spijker ed., Spelen met betekenis. Verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid (Assen 2003).

-

Vrije

Universiteit,

‘Interview

met

Prof.

Dr.

Willem

Trommel.

Het

moderniseringstrauma van de overheid’: http://www.fsw.vu.nl/nl/onderzoek/ wetenschappers/onderzoekers-aan-het-woord/trommel/index.asp (geraadpleegd op 26 juni 2011). -

Zolo, Danilo, ‘Function, Meaning, Complexity: the Epistemological Premisses of Niklas Luhmann’s “Socilogical Enlightment”’, Philosophy of the Social Sciences 16 (1986) 115-127.

-

Zwemmer, J.W., ‘Horizontaal Toezicht’, Weekblad voor Fiscaal Recht 134 (2005) 1213- 1214.

Krantenartikelen -

Mulder, Taco, ‘Fiscus promoot Nederlands exportproduct. Ommezwaai naar horizontaal toezicht moet verstarde relatie met bedrijfsleven openbreken’, Financieel Dagblad (19 juni 2007) 5.

-

Onbekend, ‘In de Nederlandse politiek leeft niet het idee van volkssoevereiniteit’ NRC Handelsblad (1 maart 2008).

-

Onbekend, ‘Kloof tussen burger en overheid te groot’, Trouw (16 februari 2006). Onbekend, ‘Financiën pakt vrijplaatsen belasting aan; Hulp 'breekteams' bij innen’, NRC Handelsblad (3 juni 2004).

-

Onbekend, ‘De kloof tussen overheid en burger wordt bijna continue gepeild’, De Volkskrant (8 augustus 2003).

-

Redactie, ‘Controle fiscus inspireert OESO’, De Telegraaf (12 september 2007) 21. 153

-

Thissen, Tof, ‘De overheid kan zo veel beter’ Dagblad de Limburger (6 juni 2011).

Internetpagina’s -

Balkenende, J.P. ,‘Kloof burger-overheid kleiner dan ooit’, 15 februari 2006, http://m.europanu.nl/9353000/1/j9vviaekvp0oeyh/vh87k0y73fzt?ctx=vhnnmt7jy dzf, (geraadpleegd op 26 juni 2011).

-

Belastingdienst,

‘Kerntaken’,

www.belastingdienst.nl,

(geraadpleegd

op

14

december 2011). -

Kennislink.nl, ‘Kloof tussen burgers en politici overdreven’, 3 juli 2006 geraadpleegd op http://www.kennislink.nl/publicaties/kloof-tussen-burgers-en-politicioverdreven, (geraadpleegd op 26 juni 2011).

-

Nyenrode Business Universiteit en Wolters Kluwer Business, ‘Congres Horizontaal toezicht en het MKB’, http://www.arbeidsrechtdiner.nl/horizontaaltoezicht/ programma.html (geraadpleegd op 19 september 2011).

-

OESO, www.oecd.org (geraadpleegd op 29 september 2011).

-

OESO, ‘Forum on Tax Administration’, http://www.oecd.org/site/FoTA (geraadpleegd op 29 september 2011).

-

OESO, ‘Key issues’, www.oecd.org (geraadpleegd op 29 september 2011).

-

OHRA, Reclamespotje Paarse Krokodil (2005,) http://www.youtube.com/watch?v=mJipJwDPJ-g (geraadpleegd op 23 december 2011).

-

Overheid.nl, ‘Wie vormen de overheid’, www.overheid.nl, (geraadpleegd op27 juni 201).

154

Bijlage I - Brief staatssecretaris van Financiën over HT (2005) Aanpak vrijplaatsen 29 643 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Vergaderjaar 2004-2005 Nr. 4 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 8 april 2005 In de brief van 3 juni 2004, kamerstuk 29 643, nr. 2, is aangekondigd dat de Belastingdienst in aanvulling op zijn bestaande vormen van verticaal toezicht, ook vormen van horizontaal toezicht zal verkennen. In dezelfde brief werd ook een proef in de Belastingdienst met mediation gemeld. Deze brief dient er toe uw Kamer te informeren over de verkenning van horizontaal toezicht en over de resultaten van de proef met mediation. Horizontaal toezicht De brief van 3 juni 2004 refereert aan het WRR-rapport «De toekomst van de nationale rechtsstaat» (2002). In dit rapport wordt de horizontalisering van de samenleving als een belangrijke ontwikkeling beschreven en dienaangaande gerichte aanbevelingen gedaan. In het kabinetsprogramma «Andere Overheid» is een groot aantal van deze aanbevelingen overgenomen; het kabinet koerst op «minder regels, beter presteren en meer eigen verantwoordelijkheid van de samenleving». Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. De onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven daarmee naar een meer gelijkwaardige situatie.

155

Horizontaal toezicht sluit aan bij de ontwikkelingen in de samenleving waar eigen verantwoordelijkheid van de burger gepaard gaat met het gevoel dat handhaving van het recht ook een groot goed is. In het concept van horizontaal toezicht schuilt ook de erkenning dat handhaving in een complexe en snel veranderende samenleving niet zonder het gebruik van de kennis in de samenleving kan. Horizontaal toezicht vervangt het verticale toezicht niet. Het zal ook nodig blijven verticaal toezicht uit te oefenen, omdat niet alle belastingplichtigen het even nauw nemen met de aan hen opgelegde fiscale en douaneverplichtingen. De Belastingdienst heeft al zijn medewerkers in de gelegenheid gesteld mee te denken over horizontaal toezicht. Dat heeft tot meer dan 2000 gedachten en ideeën geleid; sommigen zeer concreet, anderen meer abstract1. Een aantal ideeën over horizontaal toezicht staat op gespannen voet met bestaande wet- en regelgeving2. Andere, daarentegen, lenen zich, vanuit de optiek van de Belastingdienst, voor directe toepassing. Horizontalisering impliceert evenwel een vorm van samenwerking met een andere partij. De Belastingdienst is afhankelijk van de mate waarin deze potentiële partners bereid zijn tot samenwerking, tot een andere verdeling van verantwoordelijkheid. De meest haalbare suggesties zijn op conceptniveau geclusterd en geordend naar de doelgroepen die de Belastingdienst in zijn aanpak hanteert: zeer grote ondernemingen, midden en kleinbedrijf, particulieren en douane. Daarnaast nemen intermediairs een belangrijke plaats in. Per doelgroep worden de volgende activiteiten ontplooid. 1. zeer grote ondernemingen De Belastingdienst verstaat onder zeer grote ondernemingen, entiteiten die vanwege hun omvangrijke en complexe, veelal grensoverschrijdende, structuur, hun dynamiek en de grootte van het fiscale belang permanent individuele aandacht in het toezicht verdienen. 156

Dat zijn er in Nederland ruim 1500. Het voornemen is om nog in 2005 een pilot met ongeveer 20, overwegend beursgenoteerde, ondernemingen te starten, waarbij het doel is een

individueelhandhavingsconvenant te

sluiten.

Daarin

worden

wederzijds

de

verplichtingen vastgelegd voor de toekomst en voor het afwikkelen van het verleden. Ook zullen de afspraken zien op het elkaar informeren en op de afwikkeling van nog niet voorziene handelingen of activiteiten met fiscale gevolgen. De afspraken volgen de regels van de werkinstructie die is voortgevloeid uit de contra legemaanpak in de brief van 3 juni 2004 en moeten passen binnen de kaders van wet- en regelgeving. De gedachte is dat de afspraken worden gemaakt tussen de raden van bestuur van de bedrijven en de managementteams van de betrokken regio's. Deze teams zijn zelfstandig bevoegd om als inspecteur en ontvanger op te treden. De afspraken worden voorbereid door een multidisciplinair team van de regio, waarin alle toezichtdeskundigheid, ook op het gebied van de douane, wordt gebundeld. Gewerkt zal worden aan de hand van casemanagement (een stappenplan), zoals dat is ontwikkeld door het APA/ATR-team in Rotterdam. De bedrijven worden zo spoedig mogelijk uitgenodigd om op vrijwillige basis aan de pilot mee te doen. Met deze aanpak wordt beoogd de rechtszekerheid voor de bedrijven te vergroten en door het uitstralen van vertrouwen door de Belastingdienst constructies te vermijden die normaal gesproken in het verticale toezicht bestreden zouden worden. De aanpak sluit aan bij internationale ontwikkelingen op het gebied van de financiële verslaglegging die zijn gericht op het verbeteren van transparantie, zoals IFRSstandaarden3, de IAS-verordening4 van de EU5 en de Amerikaanse Sarbanes-Oxley wet. Achterliggend tot slot, is de gedachte dat deze aanpak voor zeer grote ondernemingen het fiscale vestigingsklimaat in Nederland verbetert. 2. midden- en kleinbedrijf In dit segment bevinden zich alle overige belastingplichtige ondernemingen. De omvang staat een aanpak met individuele convenanten niet toe. Een flink aantal van de ideeën over horizontaal toezicht haakt aan bij uitingen en doelstellingen van verschillende, 157

vertegenwoordigende,

organisatievormen

in

dit

segment,

zoals

MKB-Nederland,

brancheorganisaties en verenigingen. Deze uitingen en doelstellingen benadrukken het belang voor deze doelgroep van eerlijke concurrentie en het verminderen van de administratieve lasten. In de ideeën wordt expliciet gewezen op de kennis bij deze organisaties van de bedrijfsprocessen in de verschillende branches. De Belastingdienst ziet een gemeenschappelijk belang bij onderwerpen als het bestrijden van zwartwerk en beunhazerij, het uitwisselen van informatie en het gezamenlijk vaststellen van normen en relevante kengetallen. Het niet nakomen van fiscale en douaneverplichtingen leidt tot lagere kosten en daarmee tot oneerlijke concurrentie. Ook kan het gaan om het stimuleren van zichzelf certificerende branches of sectoren, zoals op 23 maart 2005 ten aanzien van de uitzendbranche in uw Kamer is besproken. Onder het motto «fair play» zal de Belastingdienst toenadering zoeken tot bereidwillige organisaties om gemeenschappelijke belangen te behartigen. Bilateraal moet worden vastgesteld welk vertrouwen over en weer bestaat, wat de mogelijkheden zijn en welke bereidheid tot samenwerken bestaat: «it takes two to tango». Dit betekent dat de mate van samenwerking en het tempo per partner kunnen verschillen. De Belastingdienst zal daartoe een project «horizontaal toezicht ondernemingen» inrichten, dat plan- en stelselmatig uiteindelijk alle branches en sectoren zal benaderen. Dit project zal zeker een aantal jaren vergen, gelet op de aantallen branches en sectoren in Nederland. 3. particulieren Onder

particulieren

worden

vanaf 1 januari

2006

niet

alleen

de

particuliere belastingplichtigen verstaan, maar ook de burgers die vanaf die datum eentoeslag van de Belastingdienst ontvangen. In de sfeer van toezichthoudende activiteiten verschilt de aanpak niet. Op dit moment beschikt de Belastingdienst over gegevens van derden – banken, verzekeringsmaatschappijen, inhoudingsplichtigen, gemeenten en dergelijke – die hij als contra-informatie (toetsingsgegevens) gebruikt bij de behandeling van aangiften inkomstenbelasting van particuliere belastingplichtigen. Belastingplichtigen ervaren deze aanpak als administratieve lasten. Door de huidige mogelijkheden van de ict (informatie158

en communicatietechnologie) komt de zogeheten vooringevulde aangifte dichterbij. Daarbij vermeldt de Belastingdienst op de aangifte wat hij weet en hoeft de belastingplichtige zich, als (mede) verantwoordelijke, slechts te beperken tot toetsing en tot het invullen van de gegevens die ontbreken. Deze openboekbenadering van de kant van de Belastingdienst straalt vertrouwen uit naar zowel de aanleveraars van de gegevens als naar belastingplichtigen. Voor de frauderisico's die er ook dan zijn en de juridische consequenties

zal

de

Belastingdienst

te

rade

gaan

bij

de

Scandinavische

belastingadministraties die al in meer of mindere mate werken met een vooringevulde aangifte. Er zal ook overleg nodig zijn met de aanleveraars van de gegevens over de momenten van aanlevering. In een aantal gevallen is vervroeging van dat moment noodzakelijk. Om én de aanleveraars én de Belastingdienst de gelegenheid te geven hun automatiseringssystemen aan te passen, is invoering van de vooringevulde aangifte voorzien in 2008. Al in dit jaar zullen de aanvraagformulieren voor toeslagen grotendeels worden vooringevuld. In het verlengde van deze aanpak ligt het voornemen om in het ene loket voor burgers dat thans overheidsbreed wordt ontwikkeld, een persoonlijk domein te ontwikkelen. In een persoonlijk domein kunnen statusgegevens worden vastgelegd en transacties met de overheid worden verricht. Een persoonlijk domein bekrachtigt uiteindelijk de gelijkwaardigheid van de burger en de overheid doordat beiden over dezelfde informatie beschikken. De Belastingdienst zal trachten een eerste bijdrage aan een fiscaal persoonlijk domein nog in 2006 te ontwikkelen. 4. douane Op korte termijn is een wijziging van de Europese douanewetgeving te verwachten. Ter bevordering van de veiligheid wordt bij deze wijziging de «Authorised Economic Operator» (AEO) geïntroduceerd. Een AEO voldoet aan bepaalde veiligheidseisen en komt in aanmerking voor faciliteiten. Voor de status van AEO moet een onderneming aan een aantal eisen voldoen. Deze eisen hebben betrekking op «safety and security» en op het voldoen aan fiscale verplichtingen. In de nieuwe regelgeving is het oordeel over de vraag of aan de eisen is voldaan, voorbehouden aan de Douane. Het lijkt voor de hand te liggen voor dit oordeel de term «certificering» te hanteren. Dit levert echter een spanningsveld op met het kabinetsstandpunt over certificering van november 2003. In dit standpunt is voor het 159

gebruik van certificering in het kader van overheidsbeleid opgenomen dat dit door een onafhankelijke derdeplaatsvindt. Certificering is in de kern een vorm van zelfregulering. Het uiteindelijke oordeel over de AEO-criteria is echter een vorm van verticaal toezicht; de verantwoordelijkheid ligt bij de overheid. In de invulling van de eisen liggen echter wel mogelijkheden het bedrijfsleven medeverantwoordelijk te maken voor een veiliger samenleving. Zeker waar het betreft vormen van self-assessment en de veiligheidsaspecten in de relatie van de AEO met zijn eigen leveranciers. Binnen Europees verband zet de Nederlandse Douane zich in om zo snel mogelijk samen met het bedrijfsleven tot realistische en uitvoerbare veiligheidseisen te komen. Het belang voor het bedrijfsleven is niet alleen een veiliger samenleving, maar schuilt ook in de mogelijke faciliteiten. Eén van deze faciliteiten kan een zogeheten green lane zijn. Dit houdt in dat de zendingen van een AEO in beginsel ongehinderd door de Douane de buitengrens van de EU kunnen overschrijden. Minder fysieke controles dus. 5. intermediairs Intermediairs spelen een belangrijke rol in het fiscale en het douane domein. Zij leveren fiscaal relevante producten en diensten die door belastingplichtigen worden afgenomen. Ruwweg zijn drie categorieën te onderscheiden: * financiële diensten met fiscale aspecten, zoals hypotheken, lijfrentes en pensioenen * software, zoals boekhoudprogramma's en kassaprogrammatuur * administratieve diensten/boekhouden, door financiële dienstverleners. Diverse intermediairs hebben in het verleden de Belastingdienst benaderd over vooroverleg over door hen ontwikkelde producten. De reactie van de Belastingdienst was, met uitzondering van pensioen- en verzekeringsproducten, niet altijd even helder en vaak terughoudend. Fiscaal aanvaardbare generieke producten en diensten dragen echter bij aan het terugdringen van repressief, individueel toezicht en daarmee ook aan het terugdringen van administratieve lasten. De Belastingdienst wil daarom meer inzetten op preventief, niet-individueel toezicht en in dat kader meer samenwerken met intermediairs. Bij producten en diensten van intermediairs die actief zijn in sectoren met een zekere 160

organisatiegraad, kan mogelijk ook aansluiting worden gezocht bij zelfcontrolemechanismen in de sector zoals keurmerken, peerreviews of certificeringen. Mediation In vier belastingregio's heeft meer dan een jaar een proef gedraaid met mediation. Gelijktijdig is in een andere regio extra aandacht besteed aan mogelijke verbeteringen in de bezwaarfase. Het doel van de proef was bemiddeling in conflictsituaties, waarbij het conflict vooral schuilt in de relationele sfeer, teneinde de gang naar de rechter te voorkomen. 25 daartoe opgeleide (interne en externe) mediators hebben bij 75 geschillen bemiddeld. In ruim 80% van de gevallen met positief gevolg. De conclusie is dan ook dat de Belastingdienst mediation aan het instrumentarium zal toevoegen, met dien verstande dat het aantal mediators niet wordt uitgebreid. Een belangrijker conclusie uit de proef is namelijk dat de primaire focus moet liggen op de reguliere relatie tussen de Belastingdienst en de burgers; met een investering in de communicatieve en sociale vaardigheden van de medewerkers in het toezichtproces kunnen meer geschillen worden voorkomen. De Belastingdienst kiest dus nadrukkelijk voor preventie, maar heeft nu ook, «voor het geval dat», mediators beschikbaar. Op gepaste wijze zal deze mogelijkheid op korte termijn binnen en buiten de Belastingdienst worden kenbaar gemaakt. In het opleiding- en bijscholingspakket zullen de communicatieve en sociale vaardigheden een meer prominente plaats krijgen en in de interne kwaliteitsbewaking van de bezwaarfase zal nadrukkelijker op relationele aspecten worden gelet.

De Staatssecretaris van Financiën, J. G. Wijn 1 De ideeën hebben niet alleen betrekking op horizontaal toezicht, maar bevatten ook suggesties op het gebied van wetgeving en voor verbeteringen in het bestaande (verticale) toezicht. Deze suggesties worden buiten het kader van horizontaal toezicht verder opgepakt. 2 Bijvoorbeeld ideeën over een andere wetsystematiek, over openheid die verder gaat dan de huidige privacy wetgeving toestaat of over beloningen en belastingkortingen. 161

3 IFRS: International Financial Reporting Standards. 4 IAS: International Accounting Standards. 5 De verordening is gericht op een «true and fair view» op vermogens en resultaten en stelt vanaf 1 januari 2005 de IAS/IFRS standaarden verplicht voor beursgenoteerde ondernemingen in Europa.

162