Nederlandse ArbeidsmarktDag 2009, 14 oktober 2009, gebouw Sociaal-economische Raad Sessie vergrijzing
Versie 11/10/2009
Wiemer Salverda, Amsterdams Instituut voor Arbeidsstudies1
WELVAARTSVAST PENSIOEN: CRISIS VAN DE ULTIEME POLDERMYTHE ?
RUW EERSTE CONCEPT, NIET CITEREN; COMMENTAAR WELKOM
Samenvatting Het Nederlandse pensioen is nu overduidelijk niet welvaartsvast gebleken. Dat is effectief al langere tijd niet het geval en kan nog lange jaren zo blijven. Basisoorzaak is de decennialange collectieve loonmatiging, die de boot van de welvaartsontwikkeling heeft gemist. Het gebrek aan weloverwogen samenhang in het systeem en veranderingen op belangrijke onderdelen van het stelsel, zoals het middelloon en de nabestaandenvoorziening, dragen hier verder aan bij. Ze zetten het stelsel op een ramkoers met het wereldkampioenschap deeltijdwerken. Kortzichtige toezichtsregels doen er nog een flinke schep bovenop. In de financiering bijt het stelsel in zijn eigen staart door actieve deelname in het spel op de financiële wereldmarkt. Organisatorisch geldt hetzelfde – de sterke opbouw op basis van bedrijven en bedrijfstakken staat in toenemende mate (inter)nationale arbeidsmarktflexibiliteit zonder pensioenverlies in de weg. Gevolgen voor pensioengedrag leiden tot een ongecontroleerde groei van individuele voorzieningen die een beter doelwit voor reductie van overheidsuitgaven vormen dan de verlaging van de AOW. Een schets van basiskenmerken wordt gevolgd door een gedetailleerde beschouwing van achtereenvolgens de uitkeringskant en de financieringskant van het pensioenstelsel. Afgesloten wordt met een discussie die bepleit om naar analogie van de ziektekostenverzekering met de invoering van een basispensioenregeling een win-win-situatie te scheppen van een beter inzicht voor individuele deelnemers in hun situatie en rechten, een verbeterde samenhang in het stelsel, een adequaat antwoord op hedendaagse arbeidsmarktontwikkelingen en een democratisch en op realistische leest geschoeid toezicht met behoud van de rol van werkgevers en werknemersorganisaties.
1
[email protected]
2
De Nederlandse arbeidsmarkt en arbeidsverhoudingen vertonen enkele opvallende kenmerken in vergelijking met andere landen, inclusief de nauw verwante buurlanden. Het relatief zeer sterk ontwikkelde kapitaaldekkingsstelsel van de collectieve pensioenregelingen is een belangrijk voorbeeld. Deze regelingen lijken bovendien het laatst overgebleven materiële aspect van de arbeidsrelatie dat nog volledig in handen is van de sociale partners, nadat regeringsmaatregelen in de afgelopen decennia een eind maakten aan hun rol in de uitvoering van werknemersverzekeringen en arbeidsbemiddeling. De wijd verbreide gedachte dat Nederland een uitmuntend pensioenstelsel heeft dat voorziet in een welvaartsvast inkomen voor gepensioneerde werknemers, is recentelijk ernstig aangetast door de financiële crisis die de huidige bezittingen neerwaarts en de toekomstige verplichtingen opwaarts heeft beïnvloed. Bovendien is het stelsel – niet geheel los van het voorgaande – sinds enkele jaren voorwerp van intensief en indringend financieel-administratief toezicht door de Nederlandsche Bank (DNB), gebaseerd op de nieuwe Pensioenwet van 2007. Tot slot vormt het op dit moment onderwerp van een verhit publiek debat en politieke beleidsbepaling dat behalve de inhoud ook de vorm (met name de ‘governance’) kan beïnvloeden. Deze ontwikkelingen werpen onmiddellijk de vraag op naar het functioneren van het stelsel en de perspectieven voor de toekomst, en daarbij in welke mate de sociale partners de zaak nog onder controle hebben en kunnen houden. Impliciet is de vraag naar de noodzaak, urgentie en mogelijkheid van verandering. Hoe presteert het stelsel nu en welke bedreigingen zijn er voor de toekomst? Klopt dat met gerede verlangens en verwachtingen? Als aan de ene kant de pensioenen achter zouden blijven bij de robuuste verwachtingen van individuele werknemers, en aan de andere kant de beheers- en organisatievrijheid van de sociale partners door regeringsbeleid en de toezichthouder drastisch zou worden gereduceerd, kan de toekomst van het stelsel penibel worden.
1. Ontwikkeling, positie en prestaties Uiteraard is de eerste taak de huidige situatie tegen het licht te houden. Wat is de betekenis van het stelsel en hoe heeft het zich ontwikkeld ? Ons land staat tamelijk eenzaam aan de top in de wereld van collectief geregelde ouderdomspensioenen voor werknemers gebaseerd op een stelsel van kapitaaldekking. Het pensioenfonds ABP is het grootste in Europa en een van de drie grootste fondsen ter wereld wanneer het bekende met oliegelden gevulde Noorse fonds wordt meegerekend. Eind 2008 hadden de gezamenlijke pensioenfondsen volgens de officiële waarneming van de Nederlandsche Bank een vermogen van €604 miljard. Dat is nagenoeg gelijk aan het totale Nederlandse Bruto Binnenlands product (BBP), het totaal van alle bruto inkomsten inclusief afschrijvingen in ons land gedurende het hele jaar. Dit bezit is “een pakhuis vol geld waar zelfs Dagobert Duck niet aan kan tippen”, zei Adriaan Hiele (NRC web, 11/12/1997) meer dan tien jaar geleden al voor een vermogen dat nog bijna de helft kleiner was. In zijn soort is dit een wereldkampioenschap. In internationale vergelijking – laatste gegevens voor 2007, zie figuur 1 – komen alleen IJsland (het land heeft iets minder bewoners dan de stad Utrecht, en staat inmiddels niet echt meer op de financiële kaart) en Zwitserland (de helft van ons land) in de buurt. ‘In zijn soort’ is echter een belangrijke toevoeging omdat pensioenvoorzieningen ook langs andere weg geregeld kunnen worden. Hoewel niet onaanzienlijk is de omvang van het vermogen ook betrekkelijk: het staat gelijk aan slechts zes procent van het totale particuliere vermogen ter wereld van €10 biljard dat wordt beheerd door vermogensbanken, en aan minder dan 50% van wat de grootste particuliere banken, zoals de Bank of America/Merrill Lynch en de Zwitserse UBS, beheren (FT 5/7/2009, tegen $-€ koers 31-12-2007). Niettemin blaast Nederland volop zijn partijtje mee in de big band van het financiële wereldcasino.
3 Dit enorme bezit is van tamelijk recente datum. Het kapitaal is met een aanloop van meerdere decennia opgebouwd (Figuur 2). Ten tijde van de invoering van de AOW in 1957 bedroeg het ruim een vijfde van het BBP. Vervolgens verdubbelde het geleidelijk tot 45% in 1980 om vandaar door te groeien naar een bijna drie maal hogere top van 131% in het jaar 2006. Aan deze groei liggen drie factoren ten grondslag: de premie-inleg was vrijwel steeds groter is dan de pensioenuitkering – niet verbazingwekkend gelet op kapitaalsopbouw en demografie – , het opgebouwd kapitaal genereert directe opbrengsten (rente en dividend) en de koersen van aandelen en obligaties kunnen het kapitaal in waarde vermeerderen. Daarover verderop meer. Figuur 1 Nationale pensioenfondsvermogens vergeleken, % BBP, 2007 160
140
138
134
119
120 105 100
80
79
77
UK
US
71 55
60
47 40
32 20
20
11 5
4
AT
BE
1
4
3
7
8
9
NO
ES
SE
0 AU
CA
DK
FI
FR
DE
IS
IE
IT
JA
NL
NZ
CH
Bron: OECD, Pensions at a Glance 2009, 143.
Figuur 2 Balans van de Nederlandse pensioenfondsen, % BBP, 1957–2008 140
120
100
80
60
40
20
0 1957
1962
1967
1972
1977
1982
1987
1992
Bron: CBS/Statline, Beleggingen volgens Statistiek Institutionele Beleggers.
1997
2002
2007
4 De grootste prestatie is dat deze collectieve voorziening het overgrote deel van de bevolking dekt – Natuurmonumenten en de ANWB zijn er niets bij. Anno 2008 zijn er bijna 6 miljoen deelnemers die actief pensioen opbouwen in de fondsen2 – 950.000 meer dan tien jaar terug. Ruim 2,4 miljoen personen ontvangen een ouderdoms- of partnerpensioen – 40% meer dan tien jaar geleden. Daarvan zijn er 2 miljoen 65 jaar of ouder, wat overeenkomt met tenminste3 80% van het aantal AOWontvangende personen. De pensioenvoorziening omvat daarmee vrijwel de gehele volwassen bevolking ook al zijn er nog witte vlekken, waar er geen pensioenregeling voor werknemers is, en grijze vlekken, waar niet alle werknemers steeds voldoen aan criteria voor deelneming, bijvoorbeeld vanwege leeftijd, in weerwil van langdurige inspanningen van overheid en sociale partners om daar een eind aan te maken. Gepensioneerden en nabestaanden ontvingen in 2008 samen € 19,5 miljard, gemiddeld ruim €8000. Dat verschilt niet veel van de geïndividualiseerde AOW voor samenwonenden, €8600. Alle AOW-uitkeringen samen bedroegen € 26,5 mld. Tot slot is het van belang vast te stellen dat de pensioenvoorziening waar het tot nu toe over gaat, onderdeel vormt van een breder stelsel – wel een kwalitatief en kwantitatief essentieel onderdeel. Het stelsel bestaat, in wisselende verhoudingen ook in veel andere landen, uit drie pijlers – zo niet vier. De eerste pijler, het fundament omdat het voor iedere inwoner van toepassing is, is de AOW. Daarbovenop komen de hierboven besproken beroepspensioenen. Zij gelden niet voor iedereen, maar slechts voor werknemers die daadwerkelijk aan een pensioenregeling hebben deelgenomen. Deze pensioenen zijn gebaseerd op de vooronderstelling dat er een AOW is, en ze heten dan ook ‘aanvullend’. Alleen samen genomen leveren ze, aan de uitkeringskant, het fameuze pensioen van 70% van het eerder verdiende loon op – waarover opnieuw verderop meer. De inbouw van de AOW leidt tot de vrijstelling van een deel van het loon (de franchise) waarover geen pensioenpremie wordt geheven omdat er voor dat gedeelte ook geen aanvullend pensioen wordt opgebouwd. De derde pijler wordt gevormd door individueel gecontracteerde pensioenen – lijfrentes – die binnen vastgestelde regels zijn afgesloten bij particuliere levensverzekeraars4. Zij keerden in 2008 ruim € 12 miljard uit. In wezen kan er nog een vierde pijler worden onderscheiden – in veel landen kwantitatief niet onbelangrijk – die neerkomt op individuele kapitaalsvorming voor eigen rekening, door middel van besparingen, beleggingen, huizenbezit en dergelijke. De opbrengsten of verkoop daarvan genereren later inkomen voor de oude dag. Van de eerste naar de vierde pijler verschuift het karakter van 100% collectief tot 100% individueel. In de eerste drie pijlers is er, in Nederland, steeds een rol weggelegd voor de staat door wettelijke verplichtingen en toezicht enerzijds en door middel van belastingfaciliteiten anderzijds. De onderlinge verhoudingen en hun ontwikkeling in de loop van de tijd komen verderop aan de orde. Voordat we verder gaan moet worden opgemerkt dat statistische data helaas in aanzienlijke mate ontbreken5 – net als trouwens voor de twee andere opvallende kenmerken van ons land, de vele (kleine) deeltijders en de brede dekking van werknemers door CAO’s. Zo gaat bijvoorbeeld de informatie over het aantal pensioentrekkers maar kort terug in de tijd, en ondanks meer dan 50 jaar opbouw van de kapitaaldekking is er maar bitter weinig bekend over individuele posities. Het is verder moeilijk te geloven dat DNB op zijn website uitvoerige gegevens vermeldt van alle particuliere levensverzekeraars maar niet van individuele pensioenfondsen, waar nota bene de klant geen mogelijkheid om weg te lopen. Na deze korte schets bekijken we het stelsel achtereenvolgens van twee kanten: de uitgaven en pensioenuitkeringen enerzijds, en de inkomsten en pensioenpremies anderzijds. Daarna bedisssussieren we mogelijke conclusies. 2
Bijna 9 miljoen hebben ooit in een fonds deelgenomen en als ‘slaper’ hun opgebouwde kapitaal daar bij vertrek achtergelaten. Het lijkt verontrustend dat hun aantal nu 40% groter is dan in 1997 (gegevens DNB). 3 De AOW is geïndividualiseerd, terwijl een ontvanger van ouderdomspensioen een partner kan hebben zonder. Zowel AOW-er als gepensioneerde kunnen in het buitenland wonen. 4 We laten terzijde dat de fondsen ook een klein lijfrentebedrijf hebben, ca 6% van dat van levensverzekeraars. 5 Het is navrant dat dit ook geldt voor de andere specialiteiten van Nederland, zoals de vele kleine deeltijdbanen of de individuele toepassingen van CAO’s die 80% van alle werknemers betreffen.
5
2. Uitkerings- en opbouwproblemen Het huidige pensioenstelsel en zijn uitkomsten vertonen een aantal kenmerken die de welvaartsvastheid van de pensioenuitkering bedreigen. Daarbij kunnen twee belangrijke aspecten worden onderscheiden: het pensioenniveau dat behaald wordt op moment van pensionering in vergelijking met het eerder verdiende loon, en de ontwikkeling van het eenmaal ingegaan pensioen. Hier moet eerst de vraag worden gesteld hoe welvaartsvastheid gedefinieerd zou moeten worden. Dit verschilt tussen opbouw en uitkering. Voor de eerste gaat het om de mate waarin pensioen vervanging biedt van het loon op het moment van pensionering, Hoewel de belastingwetgeving 100% vervanging toelaat wordt in de praktijk 70% als een goed niveau gezien. We zullen ons daarop richten. Wat is welvaartvast? Voor de pensioenuitkering gaat het om de verdere ontwikkeling na het moment van toekenning bij pensionering. Het moge duidelijk zijn dat welvaartsvastheid in het algemeen staat voor méér dan waardevastheid, dat ‘wil zeggen een gegeven inkomen of pakket waarvan voor de jaarlijkse prijsstijging wordt gecorrigeerd. Waardevastheid is relatief simpel vast te stellen wanneer die prijsstijging bekend is. Voor welvaartsvastheid is dat moeilijker al zal in het algemeen duidelijk zijn dat boven de waardevastheid uit stijgt bij een groeiende welvaart (en in principe daaronder bij een afname). Daarmee spreekt het nog niet vanzelf hoe dit kan worden geoperationaliseerd. Dat is mede afhankelijk van de vraag om wie of wat het gaat. Het BBP per hoofd van de bevolking is een voor de hand liggende maat, zeker waar het om algemene voorzieningen gaat zoals de AOW. Een eerste vraag is echter of wel alle hoofden in aanmerking moeten worden genomen, of dat bijvoorbeeld kinderen er buiten worden gelaten – omdat ze niet aan de inkomensvorming bijdragen. Hieronder zal de ondergrens bij 20 jaar worden gelegd. Een tweede vraag is of niet gecorrigeerd moet worden voor grotere inspanningen: extensieve groei van het BBP als gevolg van een uitbreiding van de werkgelegenheid. Ten derde is van belang dat het BBP ook het inkomen van de pensioenfondsen zelf omvat, zaken dreigen dan met zichzelf vergeleken te worden. Alternatieven zijn het (reële) inkomen, van huishouden of individu, en het (reële) verdiende loon. Het laatste ligt voor de hand waar het om beroepspensioen gaat. Het levert bovendien enige correctie voor de zojuist genoemde grotere inspanning en voor het eigen inkomen van de fondsen. Het verdiende loon kan om diverse redenen afwijken van het collectief onderhandelde loon – het CAO-loon. Dat verschil wordt wel samengevat in het begrip ‘incidentele loonontwikkeling’(zie ook Salverda, 2008b). Dat berust deels op samenstellingsveranderingen in de werkgelegenheid, en daarmee de pensioenopbouwende populatie. Bijvoorbeeld een groter aandeel van hoger opgeleiden in de werkgelegenheid die hogere lonen ontvangen impliceren geen hoger loonniveau voor dezelfde inspanning. Dat deel kan beter buiten beschouwing blijven bij de bepaling van de welvaartsontwikkeling. Andere delen kunnen echter wel geïnterpreteerd worden als werkelijke loons- en welvaartsverhogingen. Een voorbeeld is dat, afhankelijk van de arbeidsmarktsituatie, werknemers systematisch hoger of lager ingeschaald kunnen worden in dezelfde CAO’s ook al verrichten ze hetzelfde werk. Een ander voorbeeld is dat CAO’s niet altijd en overal van toepassing zijn – de dekkingsgraad is circa 80% en 20% valt er buiten. Over de omvang van deze twee delen is weinig bekend, en zeker niet over een langere termijn. Volgens gegevens van het CBS bestaat het incidenteel voor het grootste deel uit werkelijke loonsverbetering los van samenstellingsveranderingen6. en 2005 0,6% van de jaar. Voor het gemak nemen we aan dat het buiten deze periode niet anders is. Een belangrijke vraag is ook hier of gecorrigeerd zou moeten worden voor de omvang van de geleverde inspanning, lees de werktijd. Hetzelfde loon voor minder uren werk kan in beginsel als een welvaartsverbetering worden beschouwd ook al blijft het totale
6
Over 19962005 heeft gemiddeld slechts 0,1% van het totale jaarlijkse incidenteel van 0,7% betrekking op demografisch-economische verschuivingen.
6 inkomen onveranderd. Dat is een niet onbelangrijk verschil bij sterke algemene arbeidstijdverkorting of snel groeiende deeltijdarbeid. Deze discussie zou onbelangrijk zijn als er niet aanmerkelijke verschillen optraden, met name in de recente periode (figuur 3). Het BBP per hoofd zit duidelijk het sterkst in de lift (in 2008 +45% tov 1979). Het verschil met de bescheidener ontwikkeling van het reële loon per uur (+17%) lijkt te duiden op het genoemde extra-werkgelegenheidseffect. De ontwikkeling van de CAO-lonen per werknemer, die uitgangspunt vormt voor de indexatie, blijft hier ver bij achter. Ze staan de facto al meer dan twee decennia vrijwel stil op hetzelfde reële niveau, dat ondanks een lichte groei vanaf 1997 ook nu nog aanmerkelijk (7%) onder dat van 1979 ligt. Dit vlakke verloop vanaf 1980 betekent een drastische ombuiging van de na-oorlogse loonontwikkeling en maakte een eind aan een tijdperk van substantiële koopkrachtstijging. De bijna 30 jaren die sinds 1980 zijn verstreken kunnen gerust ‘the great moderation’ worden genoemd, waarvoor Nederland een voortrekkersrol heeft vervuld. Hieronder zullen we het verdiende loon per uur hanteren als welvaartsmaat, daarbij aannemend dat het incidenteel loon op langere termijn goeddeels als werkelijke loonstijging kan worden opgevat. Figuur 3 Maten voor de welvaartsbepaling: BBP per hoofd, verdiend loon per gewerkt uur, en CAOloon per werknemer (gedefleerd met consumentenprijzen), 1957–2008 160 Reëel BBP/hoofd-20+ 140 Reëel verdiend loon/uur 120 Reëel CAO-loon/werknemer 100
80
60
40
20
0 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008
NB: CAO-lonen betreffen indexcijfers die al voor compositiewijzingen zijn gecorrigeerd; de andere reeksen betreffen lopende jaargemiddelden zonder samenstellingscorrectie. Het CAO-loon per maand is geïnterpreteerd als zijnde per werknemer. EU-KLEMS data eindigen in 2005 en zijn geëxtrapoleerd met de mutaties van loonvoet marktsector en consumentenprijsindex volgens MEV 2010. Bron: CBS, Nationale Rekeningen, Bevolkingsstatistiek en Statistiek CAO-lonen; verdiend loon volgens EUKLEMS database.
Individuele pensioenen dienen opgebouwd te worden, ongeacht de pijler waarin ze zich bevinden. Bij de AOW gebeurt dat automatisch met 2% per levensjaar door het blote feit dat iemand inwoner van Nederland is tussen zijn of haar 15e en 65e jaar. Het Nederlandse AOW stelsel is internationaal uniek wegens het feit dat er geen premie-inleg en geen arbeid, en zeker geen full-time arbeid, nodig is om individuele rechten op te bouwen. Bij het beroepspensioen vindt opbouw plaats per gewerkt kalenderjaar met een percentage van het in dat jaar verdiende loon, ongeacht de gewerkte uren. Dat percentage ligt vast in de pensioenregeling en bevindt zich binnen een nauw bereik dat, vanwege de aftrekbaarheid, bepaald wordt door de inkomstenbelastingen, met een maximum van 2,33 %. De meeste deelnemers nemen tegenwoordig deel in een (middelloon)regeling die tussen 2 en 2,25% per jaar opbouwt; tot voor kort was dat 1,75% (voor een eindloonregeling).
7 Samenhangende prestaties van het stelsel Wat zijn nu de uitkomsten van dit stelsel? Er zijn nauwelijks systematische gegevens beschikbaar over de situatie tijdens de individuele opbouw, de overgang naar pensioen of de pensionering. Opgebouwde niveaus zijn slechts een maal (2005) door het CBS gemeten. Die van vlak voor het bereiken van de leeftijd van 65 jaar, laten het beste zien dat hoe de overgang van loon naar pensioen verloopt. Alle gepensioneerde werknemers tezamen behalen gemiddeld een gecombineerd resultaat uit AOW en 2e pijler van 59% van hun eerdere loon (Figuur 4), duidelijk onder de magische 70%. Het resultaat verschilt sterk naar inkomensniveau waarbij vooral, en begrijpelijk, het belang van de inbouw van de AOW sterk afneemt met de leeftijd. Alleen de pensioenen van de laagste inkomensgroep – mannen zowel als vrouwen – halen (ruimschoots) het percentage van 70%. Dat is ook hier niet alleen te danken aan de AOW; ook over de rest van hun loon lijkt impliciet sprake van hoge vervanging7. Bovendien treedt een aanmerkelijk verschil op tussen mannen en vrouwen. Vrouwen komen percentagegewijs veel hoger uit, niet vanwege een hoger pensioen maar vanwege een lager loon, waardoor het belang van de AOW toeneemt. Afgeleid kan worden dat het gemiddelde loon van vrouwen onder de € 18.000 blijft terwijl dat van mannen bijna € 44.000 bedraagt. De vele in deeltijd werkende vrouwen ontvangen immers wel een volledige AOW. Deze cijfers zijn gemiddelden. Gegevens over de verdeling van nieuw ingegane pensioenen in 2004 verstrekt door ABP en PGGM (Salverda, 2006, 131), de twee fondsen voor overheid, onderwijs en gezondheidszorg die samen goed zijn voor bijna de helft van het beroepspensioenstelsel, tonen dat van alle nieuw gepensioneerden slechts 10 tot 20% de befaamde 70% halen (dat geldt binnen het fonds, eventuele slapende rechten in andere fondsen komen hier nog bovenop). Figuur 4 Te bereiken vervangingspercentages 1e en 2e pijler pensioenen naar inkomensniveau, werknemers 60–65 jaar, 2005 100
2e pijler
90
17
AOW
80 70 60
33
24
50 40
40
36 39
75
44
29 33
30
10
35
43
20 23
34
47 26
22
18
15
13 6
0 allen
<25000
2550000
Allen
5075000
Mannen
>75000
allen
<25000
2550000
5075000
9 >75000
Vrouwen
Bron: CBS, Statistiek Pensioenaanspraken
Het aanvullende pensioen vormt dus een Siamese tweeling met de AOW. Ondanks het grijzer worden van de bevolking is het totaal van AOW-uitkeringen gedurende de afgelopen decennia gestaag afgenomen als percentage van het BBP. Van een maximum van 6,0–6,2% BBP tussen 1978 en 1988 daalde het beslag naar 4,4–4,5% tegenwoordig (Figuur 5). Dit is het gevolg van een sterk achterblijven van de hoogte van de AOW-uitkering. Ze bleef achter bij de prijsontwikkeling met een 7
Voor mannen kan dat redelijkerwijs worden geschat aangenomen dat zij in het algemeen voltijds werken en dat de franchise €11.350 bedroeg in 2005. Voor vrouwen kan het deeltijdeffect helaas niet worden uitgeschakeld.
8 koopkrachtverlies van 15% dat grotendeels in de jaren tachtig is geconcentreerd maar nooit meer werd goedgemaakt. Bovendien bleef ze ook achter bij de welvaartsontwikkeling (reëel verdiend loon per uur) dat vanaf 1989 steeg met 17% terwijl de AOW vrijwel onveranderd bleef. Een belangrijke reden voor het achterblijven is dat de ook indexatie van de AOW niet gerelateerd is aan de welvaartsontwikkeling maar met de sterk achtergebleven CAO-lonen.
9
150
6
100
3
50
0
Reële AOWen loon/capita: index 1979 = 100
AOW: percentage BBP
Figuur 5 Indexcijfers (1979=100) van AOW-uitkering en verdiend loon per gewerkt uur (gedefleerd met consumentenprijzen), en AOW-uitgaven als % BBP, 1957–2008
0 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 AOW-totaal (%BBP)
Reëel AOW pensioen (1979=100)
Reëel loon/capita (1979=100)
NB: tot 1979 betreft AOW-pensioen het gemiddeld berekend uit totale uitgaven en aantal AOW-trekkers, daarna de wettelijke individuele uitkering8 Bron: CBS, Nationale rekeningen en Historie Sociale Zekerheid, en Watson Wyatt
De andere helft van de tweeling, het aanvullend pensioen, heeft deze achteruitgang deels gecompenseerd, tenminste zo lijkt het op nationaal niveau en dan uiteraard alleen voor degenen die zo’n pensioen ontvangen naast hun AOW. Figuur 6 toont dat de som van AOW en beroepspensioen per saldo gelijk is gebleven op 9% van het BBP. Gelet op de toenemende vergrijzing (de opwaartse lijn in de figuur) had het percentage voor een gelijkblijvende welvaart van het toenemend aandeel van gepensioneerden in principe moeten toenemen. Alleen de uitkeringen vanuit de derde pijler hebben per saldo voor een toename gezorgd waardoor het geaggregeerde resultaat wel de vergrijzing gevolgd lijkt te hebben. Het is echter heel goed mogelijk dat dit een misleidend beeld is. Aan deze geaggregeerde cijfers kunnen niet gemakkelijk gevolgtrekkingen worden verbonden voor de individuele pensioenuitkeringen. De eerste en tweede pijler gaan grotendeels samen maar niet altijd, zij kunnen wel bij elkaar worden opgeteld maar onbekend is hoe groot de fractie van de AOW-ers zonder aanvullend pensioen is in de loop van de tijd. De derde pijler zal vaak een alternatief vormen voor de tweede, bijvoorbeeld voor zelfstandigen, en kan dus vaak niet bij het totaal van de andere twee worden opgeteld. De ogenschijnlijke compensatie van de eerste door de tweede pijler kan dus ook niet op de gemiddelde individuele pensioendeelnemers worden betrokken. Integendeel, waarschijnlijk zijn ook de aanvullende pensioenen achtergebleven bij de welvaart. Dat is te verwachten gelet op dezelfde rol – in veel gevallen – van de CAO-lonen voor de indexatie van het beroepspensioen. De pure CAOloonontwikkeling in de bedrijfstak of het bedrijf vormt in een grote meerderheid van de gevallen de maat voor indexatie van ingegane pensioenen, soms nog in combinatie met de prijsontwikkeling
8
De toename van onvolledige AOW opbouw als gevolg van internationale migratie laten we hier buiten beschouwing.
9 (DNB, Tabel 8.16). Het verloop van de indexatie bij het grootste pensioenfonds van ons land illustreert dit achterblijvende effect(Figuur 7). Figuur 6 Pensioenuitkeringen in de drie pijlers, % BBP, 1980–2008 12
20
BEVOLKINGSAANDEEL 65+
LEVENSVERZEKERING 15
6
10
BEROEPSPENSIOEN
3
Bevolkingsaandeel
Pensioensommen als % BBP
9
5
AOW 0 1980
0
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Bron: CBS, Nationale Rekeningen en Bevolkingsstatistiek.
Figuur 7 Indexcijfers (1979=100) van cumulatieve indexatie van ingegane pensioenen van ABP en CAO-lonen van overheid en onderwijs en reëel verdiend loon per uur (gedefleerd voor consumentenprijzen), 1957–2008 150%
Indexatie ABP CAO overheid 100%
Verdiend loon
50%
0% 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981
1984
1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008
Bron: ABP en CBS, Consumentenprijsindex en figuur 3.
Ook al zijn er afwijkingen, ten gunste van het pensioen in de jaren tachtig, de ontwikkeling van de CAO-lonen is toch volledig bepalend voor de grote lijn van de pensioenontwikkeling9. De uitkomst vertoont grote overeenkomst met die van de AOW in figuur 5 met uitzondering van de beginperiode 9
Merk op dat CAO-lonen overheid 21 procentpunt achterbleven bij die van private sector tussen 1979 en 1980.
10 tot circa 1970 toen de AOW nog volop in ontwikkeling was en sneller steeg. Na 1980 is de daling van CAO-lonen van overheid en onderwijs en van pensioenen met een koopkrachtverlies van 20% iets sterker dan voor de AOW (-15%). Het gemiddelde totale individuele pensioenresultaat van beide pijlers tezamen zal tussen deze twee percentages in zitten. Het pensioen in deze sector is aldus gedurende de afgelopen tien jaar niet volledig waardevast gebleken, laat staan welvaartsvast. Vergelijking met figuur 3 impliceert dat voor werknemers in de particuliere sector de reële CAO-lonen zich iets gunstiger hebben ontwikkeld – de reële daling was na 1980 per saldo half zo groot (7%). Derhalve kunnen hun pensioenuitkomsten bij een vergelijkbaar indexeringsmechanisme gunstiger zijn geweest. Het is echter plausibel dat ook zij zijn achtergebleven bij de welvaartsontwikkeling, met een al langdurig onveranderde waarde. Een en ander impliceert dat de groei van de tweede pijler in figuur 6 niet verklaard wordt door het meegroeien van reeds verleende pensioenen maar door de groei van het aantal pensioenen en een hoger ingangsniveau als gevolg van de verdiende-loonstijging tijdens de individuele pensioensopbouw.
Andere belangrijke aspecten Drie andere algemene eigenschappen van het aanvullend-pensioenstelsel kunnen de welvaartsvastheid eveneens beïnvloeden. Aan de opbouwkant betreft het ten eerste de massale invoering van het middelloonstelsel ten koste van het eindloonstelsel. De regering heeft deze invoering sterk bepleit in het midden van de jaren negentig (Nota Werk en Zekerheid, van minister Melkert) in de hoop een besparing van 20% op pensioenkosten te bereiken (p. 31). Het was mede aanleiding tot grote onenigheid met de sociale partners die uiteindelijk is weggepoetst met het Pensioenconvenant tussen regering en Stichting van de Arbeid in december 1997, waarna weinig actie volgde. De sterke ingreep in pensioenregelingen naar aanleiding van de dotcom-crisis in het begin van deze eeuw heeft echter alsnog de massale introductie van het middelloon tot gevolg gehad. Tussen 2003 en 2008 hebben eindloon (van 49 naar 1% van alle deelnemers) en middelloon (van 35 naar 87%) stuivertje gewisseld in termen van actieve pensioendeelnemers. Vanuit het principe van rechtvaardigheid is veel voor het middelloon te zeggen. Het eindloonstelsel geeft pensioen als een vast percentage van het laatst verdiende loon, en verschaft zo een voordeel aan personen die door carrière te maken hun inkomen sneller zien stijgen dan de massa van de pensioendeelnemers – het betekent een stukje omslagstelsel binnen de kapitaaldekking. De omvang van dit effect is niet precies bekend en hangt uiteraard mede af van het vervangingspercentage dat hogere inkomens daadwerkelijk weten te bereiken. Figuur 4 lijkt te impliceren dat lage inkomens een aanmerkelijk hoger vervangingspercentage halen over hun loon boven de franchise dan hogere inkomens – het effect kan daarom meevallen al verdwijnt het niet. Uiteraard kan de beperking tot middelloon ook gedragseffecten sorteren onder hogere-inkomensgroepen in de zin van prikkeling tot extra opbouw in de derde pijler. Toch lijkt het ook voor degenen die geen carrière maken, mogelijk dat de verandering niet per se neutraal is zoals wel wordt gesuggereerd10. Een gestileerd voorbeeld laat dit zien (Figuur 8). Bij een onveranderde opbouwindexatie van 3% per jaar blijft het eindresultaat al enigszins achter bij het eindloon. Toepassing van de werkelijke indexaties van het ABP gedurende de afgelopen 40 jaren, geeft aanleiding tot een duidelijk ongunstiger resultaat.
10
Door het FTK opgelegde niet-indexatie van de premie-inleg in 2008 ondanks loonstijging in dat jaar, is een direct voorbeeld.
11 Figuur 8 Middelloon en eindloon, gestileerde vergelijking van 40 jaar opbouw. 70%
60%
50%
40%
30%
20% Eindloon: 40 x 1.75%=70%
10%
Middelloon: Indexatie 3%/jaar Middelloon: Indexatie ABP 1969-2008
0% 1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
Geïnspireerd door DNB (2006) Figuur 1. Beginloon 20.000, loonontwikkeling eerste 10 jaar 6%, tweede 5%, derde 4% en vierde 3%11; franchise 10.000. Eindloon is 70% inclusief 1e pijler.
Een tweede opbouwprobleem betreft de pensioenbreuk die op kan treden bij een verandering van baan die gepaard gaat met een overgang tussen pensioenregelingen. Het Nederlandse stelsel is sterk decentraal opgebouwd, geworteld in bedrijfstakken, beroepsgroepen en afzonderlijke bedrijven die er allemaal verschillende regelingen op na houden. Van meet af aan vormde overgang met medeneming van opgebouwde rechten die gewenst is voor doorgaande pensioenontwikkeling in een nieuw fonds een groot probleem. Ondanks langdurig overleg hebben de sociale partners daar niet eigener beweging een eind aan weten te maken. Nieuwe wettelijke bepalingen hebben de fondsen in het begin van de jaren tachtig verplicht waarde-overdracht toe te staan. De vraag is echter hoe doeltreffend deze bepalingen nog zijn. Zoals eerder opgemerkt is het aantal slapers dat zijn rechten achterlaat in het oude fonds, enorm gestegen en met 9 miljoen nu hoger dan ooit. Met de flexibilisering van arbeidscontracten is de relevantie van overgangen sterk gegroeid, vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In de huidige crisis is duidelijk geworden dat overdracht verboden is voor fondsen met een te lage dekkingsgraad. Tevens treden er toenemende overdrachtsproblemen op voor andere elementen van de pensioenvoorziening dan het ouderdomspensioen, bijvoorbeeld het nabestaandenpensioen – zoals het niveau ervan12 of zelfs het voortbestaan – met name in het geval van pensioen op risicobasis. Tussen 1998 en 2006 daalde het aandeel van actieve deelnemers met nabestaandenpensioen op de traditionele opbouwbasis van 95 naar 33% terwijl dat op risicobasis steeg van 5 naar 60%. Van dat laatste schakelt slechts 20% vanaf 65 jaar over van risicobasis naar opbouw. Het percentage helemaal zonder zo’n pensioen steeg van 0 naar 7% (gegevens DNB, Pensioenmonitor 2006 T. 87cb). Het betekent dat nu bijna de helft problemen voor de nabestaanden kan verwachten bij overlijden. Dat strookt slecht met de vrijwel onveranderde 80 procent van mannen tussen 60 en 65 jaar dat samenwoont. Het strookt evenmin met de geringe pensioenopbouw van vrouwen (figuur 4). Het derde probleem betreft de relatie tussen deeltijdarbeid en aanvullend pensioen. Nederland is wereldkampioen deeltijdwerk, vooral onder vrouwen maar ook onder jongeren en meer algemeen gesproken frequenter in laagopgeleid werk. De opbouw van AOW-rechten staat los van het verrichten van arbeid en dus ook van het werken in deeltijd. Dat geldt niet echter voor het aanvullend pensioen. In geval van deeltijdarbeid is de opbouw naar rato lager met uiteindelijk een lager pensioen als gevolg.
11
De loonontwikkeling lijkt op het eerste gezicht excessief, maar komt per saldo niet hoger uit dan de werkelijke CAO-loonontwikkeling. 12 Het ABP halveerde het nabestaandenpensioen van 70% naar 35%.
12 Op zich weerspiegelt dat het lagere arbeidsinkomen tijdens de actieve periode, waarmee huishoudens in de meeste gevallen kunnen leven omdat ook een voltijdsinkomen van een partner aanwezig is. Probleem aan de opbouwkant is dat in toenemende mate het partnerpensioen afwezig is of gebaseerd is op risicobasis, wat betekent dat het verloren gaat in geval van echtscheiding of het verlaten van een pensioenfonds. Aan de kant van eenmaal ingegane pensioenen is het een probleem dat het pensioenniveau dat nabestaanden –lees deeltijders kunnen ontlenen aan pensioen van een overleden partner – lees voltijders – in een aantal gevallen drastisch is verlaagd. Een drastische terugval in inkomen na zulk overlijden is het voor de hand liggende gevolg. Ook deze veranderingen van rechten gaan terug op de nota Werk en Zekerheid. Deze gender dimensie wordt ten onrechte verwaarloosd in huidige debat. Ze is een gevolg van de fictie van economische zelfstandigheid van vrouwen en vormt wellicht ook een verklaring voor het hardnekkig verzet tegen aantasting van pensioenrechten.
Kortom, er blijkt al langdurig sprake van structurele druk vanuit verschillende richtingen op de welvaartsvastheid van pensioenen waarvan de indexatie van AOW zowel als beroepspensioen met de CAO-loonontwikkeling de belangrijkste is. Zij zijn komen naar boven als gevolg van het onmiddellijke probleem van niet-indexering, die op dit moment de ingegane pensioenen doet achterblijven bij zowel de loon- als de prijsontwikkeling. Dit brengt ons direct bij de financieringskant van het pensioenstelsel.
13
3. Financieringsproblemen Alvorens in te gaan op de meest recente ontwikkelingen is het ook hier goed de achtergrond op langere termijn te onderzoeken. Voor de eerste pijler, de AOW, als omslagstelsel zijn inkomsten en uitgaven in principe aan elkaar gelijk. De ontwikkeling van de uitgaven is al eerder geschetst (figuur 6). De inkomsten berusten op premie-afdrachten en, in toenemende mate, op bijdragen van de overheid die door de belastingheffing in het algemeen zijn mogelijk gemaakt. Ondanks het eerder geschetste achterblijven van de uitgaven bij de groei van het BBP lijken de financieringslasten middels premieheffing zwaarder te zijn geworden waarvoor de overheidsbijdrage in toenemende mate compensatie moet bieden (nog afgezien van de zogenaamde fiscalisering die AOW-ontvangers laat meebetalen). Figuur 9 laat echter zien dat de relatieve premie-opbrengst aanzienlijk is gedaald, van circa 5,5% van het BBP tot minder dan 3,5%. Dit heeft plaatsgevonden ondanks een stijging van de AOW-premie van 10% van het premieplichtig inkomen tot het maximum van 18% dat in 1999 is ingevoerd. Het is deze stijging die als een verzwaring wordt ervaren. Terugrekenend uit premieopbrengst en –percentage blijkt het draagvlak voor de premieheffing, het premieplichtig inkomen, sinds 1990 zeer drastisch te zijn afgenomen, van bijna 50% van het BBP tot minder dan 20%. Verantwoordelijk daarvoor zijn zowel de herziening van de inkomstenbelasting op grond van de operatie-Oort in 1990 als de nominaal bijna onveranderde handhaving van de premiegrens die heeft geleid tot de sterke reële daling van 100 in 1979 tot 59 in 2008 die in de figuur is aangegeven. Vergeleken met het verdiende loon (figuur 3) is de premiegrens tussen 1979 en 2008 gehalveerd. Doordat ze nominaal bijna onveranderd bleef, drukt financiering van de AOW relatief steeds zwaarder op de lage inkomens. Figuur 9 Premiefinanciering van de AOW, 1977–2008 100
45 80
40 35 30
60
25 20
40
15 10
Reële premiegrens (1979=100)
Premiepercentage (%), -opbrengst en -grondslag (%BBP)
50
20
5 0
0 1977
1980
1983
Premiepercentage
1986
1989
1992
Premiegrondslag
1995
1998
2001
Premieopbrengst
2004
2007
Reële premiegrens
Bron: CBS, Nationale Rekeningen en UWV, Kroniek van de Sociale Verzekeringen.
Tweede pijler In de tweede pijler berust de pensioenvermogensgroei van beroepspensioenen (figuur 2) in de eerste plaats op de ontwikkeling van inkomsten en uitgaven van pensioenfondsen: Het is een tautologie dat de inkomsten vrijwel onafgebroken de uitgaven hebben overtroffen. Vermogensrelevante inkomsten
14 vallen uiteen in twee delen: het direct gerealiseerd inkomen enerzijds en de waardevermeerdering van het vermogen, ‘indirecte inkomsten’, anderzijds. Het direct gerealiseerde inkomen op zijn beurt omvat de afdracht van pensioenpremies enerzijds en de directe opbrengst van vermogen anderzijds, die op hun beurt weer bestaat uit rente-ontvangsten uit obligaties en leningen (zoals hypotheken), huurbetalingen van gebruikers van onroerend goed en dividend uit aandelenbezit. De indirecte opbrengst betreft koerswinsten van effecten en een hogere waardering van onroerend goed. Ze bestaat alleen op papier zolang de waardevermeerdering niet door verkoop wordt gerealiseerd. Figuur 10 toont de ontwikkeling van de directe inkomsten en uitgaven. Het totaal van inkomsten is vrijwel constant terwijl de uitgaven langzaam toenemen. Hun batig saldo daalde dientengevolge van ruim 6% BBP in 1980 naar ca 3,5 nu. Binnen de inkomsten daalde de rol van premies significant tot het midden van de jaren negentig om daarna weer te stijgen, met een versnelling tot boven het oorspronkelijke niveau onder invloed van de dotcom crisis. Het complement van de premies, de directe vermogensopbrengsten, keerden daarmee na een aanvankelijke toename tot ruim 6% BBP in de jaren negentig ook terug naar hun uitgangsniveau van 4%. Figuur 10 Directe inkomsten en uitgaven van pensioenfondsen, % BBP, 1980–2008 10
5
0 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
Totale directe inkomsten
1994
1996
Alleen pensioenpremies
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Directe uitgaven
Bron: CBS, Nationale Rekeningen.
Deze relatief gunstige ontwikkeling van directe inkomsten en uitgaven kan zeker niet de gehele toename van het pensioenvermogen verklaren. Daarvoor is de waardevermeerdering onmisbaar. Het beeld van de opbouw in figuur 2 toont bij nadere beschouwing al dat het mooie bezit niet geheel zonder risico’s is. Vijf maal (1969, 1990, 1994, 2000-2002 en 2007-2008) is sprake van een duidelijke terugval - ongewogen samengeteld gaat het om zo’n 57% van het BBP waarvan 47% tijdens de twee crisis van deze nog maar net begonnen eeuw. Figuur 11 voegt deze waardeontwikkelingen toe bovenop het inkomstenbeeld van figuur 10. Ze zijn bepaald als restpost van inkomsten, uitgaven en vermogen –zie het lichtste gedeelte van de grafiek. In 1987, 1989-90 en 1994 was hun effect op de beschikbare middelen nog gering, in 2002 neutraliseerden ze de andere inkomsten uit premies en kapitaalopbrengsten volledig, en in de huidige crisis vaagden ze die meer dan volledig weg. Circa een kwart van het BNP ging verloren in de jaren 2007–2008 ondanks een onveranderde groei van de directe inkomsten. Belangrijk is dat behalve deze amplitude ook de frequentie van de waardedalingen sterk is toegenomen.
15 Figuur 11 Directe inkomsten en vermogenswaardeveranderingen van pensioenfondsen, % BBP, 1980–2008 Pensioenpremies, beleggingsinkomen en koerswinst, % BBP, 1980-2008 25
20
15
10
5
0 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
-5
-10 Pensioenpremies
Overige directe inkomsten
Waardeveranderingen
Bron: CBS, Nationale Rekeningen en Figuur 2.
Figuur 12 Aandelen en vastrentende waarden op balans van pensioenfondsen, %BBP, 1957–2008* 70
60 Aandelen 50
Vastrentend
40
30
20
10
0 1957
1961
1965
1969
1973
1977
1980-II
1984
1988
1991-II
1995
1999
2003
2007**
*) Reeksbreuken in 1980 en 1991. De rol van vastgoedbeleggingen en kortlopende leningen gering en tamelijk constant. Bron: CBS, Statistiek Institutionele Beleggers
Het toegenomen belang van waardeveranderingen berust op een grote verschuiving in de samenstelling van het pensioenvermogen. Lange tijd werd dat vermogen bijna uitsluitend gedragen door vastrentende waarden, tot een plafond van ca 55% van het BBP werd bereikt vanaf het midden van de jaren tachtig. In de loop van de jaren tachtig is het belang van aandelen gaan groeien om vanaf 1993 explosief te gaan stijgen. Het zal de pull van stijgende aandelenkoersen tegenover stagnerende rente geweest zijn die hierachter zit, omdat de push van pensioenopbouw als gevolg van de great
16 moderation13 eerder minder werd. Vanaf het jaar 2000 hebben beide categorieën ruwweg een even groot aandeel in het totale vermogen. Met de groeiende rol van het aandelenbezit zijn ook de risico’s aanmerkelijk toegenomen (en zoals we nog zullen zien de kosten). De beide grote vermogensdalingen van deze eeuw komen dan ook vooral voor rekening van het aandelenbezit. Echter in alle gevallen dat gedurende de gehele periode het vermogen afnam, blijken de vastrentende waarden tegelijkertijd ook te dalen. Met de toename van dit papieren bezit nam het rendement van directe opbrengsten over het gehele vermogen drastisch af ook al werden deze opbrengsten op zichzelf genomen niet per se minder zoals figuur 11 aangeeft. Figuur 13 toont een benadering van het rendement. De directe opbrengsten zijn genomen over het totale vermogen minus de jaarlijkse groei door waardevermeerdering. Ze vertonen een duidelijk dalende trend van 10% naar 3%. Het papieren rendement van waardeveranderingen is ook over het gehele vermogen genomen teneinde de twee als alternatieven te kunnen vergelijken. De bijbehorende trend stemt niet optimistisch en blijft zelfs op het hoogtepunt achter bij het directe rendement en bij de rente op staatsleningen. Het lijkt te impliceren dat doorgaan met vastrentende waarden een superieure uitkomst had kunnen genereren. Dat het nemen van risico tot een hoger rendement leidt, is een heilig geloof wanneer niet tijdig winst wordt genomen. Dat is evident niet tijdig gebeurd bij de twee grote dalingen. Het rendement kan ook zeer langdurig onder druk staan getuige het feit dat de Nederlandse beurskoersen pas in 1954 weer het niveau van 1899 bereikten (CBS, 2000). Figuur 13 Direct en indirect rendement op pensioenvermogen, 1980–2008 15 10 5 0 -5 -10
Direct pensioenfondsrendement Rente 10-jarige staatslening Indirect rendement
-15
Poly. (Indirect rendement)
-20 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Bron: CBS, Statistiek Pensioenfondsen Rendement op Beleggingen (eigen berekening)
Kosten van de pijlers In het voorafgaande hebben we ons gericht op de globale uitkomsten van de eerste en tweede pijler met voorbijgaan aan de uitvoeringskosten. Omdat pensioenopbouw een zeer langdurig proces is, zijn dergelijke kosten van enorm belang voor de uiteindelijke uitkomst. Kleine verschillen hebben een groot effect. Deze kosten lopen sterk uiteen tussen de drie pijlers en ook binnen de pijlers, afhankelijk van uitvoering door hetzij private (levensverzekeraars) hetzij collectieve (fondsen) partijen. Figuur 14 toont de onderlinge verschillen in dwarsdoorsnee voor 2008. Ze zijn als percentage bepaald over de som van uitkeringen en premies (die beide tot administratiekosten leiden) en directe inkomsten (die leiden tot kosten van vermogensbeheer) en luiden inclusief exploitatie-overschot. Het laatste is nihil
13
CAO-loonmutaties waren sinds 1980 altijd geringer dan de aangegeven rente op staatsleningen, en bleven gemiddeld (vanaf 1986 2,4%) meer dan de helft achter (5,8).
17 voor pensioenfondsen en gelijk aan de pro rato toegerekende winst voor levensverzekeraars14. De kosten van vermogensbeheer die de fondsen maken, zijn pas met ingang van 2007 door DNB gepubliceerd, Voordien luiden de vermogensopbrengsten netto na aftrek van dergelijke kosten, nu worden ze, enigszins merkwaardig, bruto vermeld gevolgd door een aftrekpost aan de inkomstenkant van de resultatenrekening. Dit leidt tot een verdubbeling van de eerder bekende kosten van pensioenfondsen, van een jaarlijkse € 1,5 miljard naar 3 miljard. Figuur 14 Uitvoeringskosten (incl. exploitatie-overschot) in de drie pijlers naar uitvoerders, % van premie-inleg, uitkeringen en directe vermogensopbrengsten, 2008 20 18.01
18
AOW
16
Pensioen - fondsen
14
Pensioen - verzekeraars
12
Lijfrente - fondsen
10
10.77
Lijfrente - verzekeraars
8 6.17 6 4.51 4 2 0.21 0 Eerste pijler
Tweede pijler
Derde pijler
Bron: xx
De uitvoeringskosten van de AOW zijn in vergelijking jaloersmakend klein, mede als gevolg van efficiëntieverbeteringen in de jaren negentig. De kosten van pensioenfondsen zijn ruim 20 maal hoger, die van pensioenuitvoering door levensverzekeraars 50 maal. Kosten in de derde pijler zijn nog vele malen hoger. De AOW-kosten kunnen laag blijven omdat de administratie van rechten simpel is – de leeftijd van 65 jaar is eenvoudig vast te stellen en de opbouw middels levensjaren in Nederland wordt de facto door het bevolkingsregister bijgehouden. Pensioenen vergen een veel gedetailleerder administratie van individuele arbeidsgeschiedenissen voor de opbouw van rechten maar hebben het relatief gemakkelijk bij de aard van deze rechten en de inning van de premies vanwege hun collectieve karakter. Lijfrentes vergen in beide opzichten meer individuele behandeling en zijn bovendien voorwerp van het maken van winst. Figuur 15 toont vanaf 1980 de ontwikkeling van deze kosten voor elk van de drie pijlers en hun totaal, inclusief de recent bekend geworden kosten van vermogensbeheer over 2007 en 200815. Globaal zijn de kosten meer dan verdubbeld, van 3% tot duidelijk meer dan 6%. De totale kosten stegen dus twee maal zo snel als het onderliggende bedrijf van premie-, pensioen- en vermogensbeheer. De kosten van de AOW zijn onveranderlijk laag, die van de derde pijler zijn met schommelingen tamelijk stabiel op een hoog niveau. Het zijn met name de kosten in de tweede pijler die zijn gestegen, van 3% naar 6%. Dat is een verontrustende ontwikkeling voor de effectieve opbrengst na decennia van premie-inleg.
14
Particuliere voorziening blijkt ook meer ruimte te bieden voor moral hazard waarbij mensen met onnodige of te dure producten worden opgescheept. Dat heeft de huidige financiële crisis ons wel geleerd maar eerder al de woekerpolis en op dit moment weer DSB bank. 15 Gelet op de recente toename van het aandelenbezit (figuur 12) mag worden aangenomen dat deze kosten tot het midden van de jaren tachtig gering zo niet verwaarloosbaar waren.
18 Dat is echter niet de enige verklaring voor de toename van de globale kosten. Die is ook terug te voeren op de verschuiving tussen de pijlers – minder AOW, meer tweede pijler en vooral ook meer derde pijler – zoals aangeduid in figuur 6. Figuur 16 geeft de geaggregeerde effecten aan in vergelijking met het BBP. Figuur 15 Uitvoeringskosten (incl. exploitatie-overschot) in de drie pijlers van het pensioenstelsel, % van premie-inleg, uitkeringen en directe vermogensopbrengsten, 1980–2008 25 Derde pijler Totaal Tweede pijler
20
Eerste pijler
15
10
5
0 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Bron: xx
Figuur 16 Uitvoeringskosten (incl. exploitatie-overschot) in de drie pijlers van het pensioenstelsel, % BBP, 1980–2008 2.0 1.8 1.6 1.4 1.2 Derde pijler
1.0 0.8
Vermogensbeheer PF
0.6 Tweede pijler
0.4 AOW
0.2 0.0 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Bron: CBS en DNB
Het betekent dat verschuivingen tussen de pijlers veel meer aandacht verdienen. Bij de aanprijzingen van het drie-pijlerstelsel door OECD en Wereldbank lijken ze over het hoofd gezien te worden, hetzelfde geldt met zekerheid voor het huidige debat over de AOW. De keuze tussen omslag en kapitaaldekking kan geoptimaliseerd als ze deze kosten in de beschouwing betrekt en niet slechts op
19 basis van a priori’s worden gemaakt16. In het achter ons liggende tijdvak heeft een belangrijke substitutie plaatsgevonden van de tweede en derde pijler voor de eerste pijler, die zeker niet kostenneutraal is geweest. Waren de oorspronkelijke verhoudingen van de drie soorten bedrijf (uitkeringen, premies en vermogensopbrengsten) bewaard gebleven in het totaal van 2008 dan zou het bedrijf van de AOW 23 miljard (waaronder 13 miljard uitkeringen) omvangrijker zijn, de tweede pijler 9 miljard geringer (3,5 miljard uitkeringen) en de derde 14 miljard (6 miljard uitkeringen) minder. De derde pijler is het sterkst uitgebreid Het zou 3 miljard besparen op de jaarlijkse uitvoeringskosten voorzichtig uitgaande van de huidige kostenniveaus en per saldo 3,5 miljard meer aan uitkeringen genereren. Figuur 17 Indicatie van belastinguitgaven wegens premie-inleg tweede en derde pijler, % BBP, 1980– 2008 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 Derde pijler
1.0 Tweede pijler
0.5 0.0 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Marginaal tarief 2e pijler 42% en 3e pijler 52% verondersteld. Bron: CBS, Nationale Rekeningen (eigen bewerking)
Tot slot heeft de verschuiving naar tweede en derde pijler ook invloed op de overheidsfinanciën, zeker op korte termijn (figuur 17). De premie-inleg in de tweede en derde pijler leidt, anders dan in de eerste pijler, tot belastingvrijstelling – en daarmee tot ‘belastinguitgaven’. De belastingderving vindt plaats tegen marginaal tarief – de raison d’être van de omkeerregel. De boven aangeduide verschuiving van 9 miljard naar de AOW vanuit de tweede pijler en 14 miljard vanuit de derde pijler, waarmee 3,2 resp. 4,6 miljard aan premies is gemoeid, impliceert korte-termijn extra belastinginkomsten tot een mogelijk totaal van 3,7 miljard17 of 0,4% van het BBP. Sinds 1980 steeg de gezamenlijke premie-inleg met 30 miljard en zijn deze uitgaven wellicht met 13 miljard of bijna 3% van het BBP gegroeid18. Daarvan zou dus 3 à 4 miljard kunnen worden weggenomen. Dat is vergelijkbaar met de bezuiniging op de AOW waar nu zo over wordt gevochten.
16
Nog afgezien van de vraag of, als het er bij vergrijzing op aankomt, pay-as-you-go wel een veel ongunstiger resultaat boekt dan kapitaaldekking, omdat ook het laatste door ontwaarding kan worden ondermijnd. 17 Rekenend met een marginaal tarief van 42% voor de tweede pijler en 52% voor de derde pijler. 18 Met dezelfde veronderstellingen van marginaal tarief voor 1980.
20 Toezicht Dit is het beeld wanneer de aandacht gericht wordt op de lopende inkomsten en uitgaven en de bezittingen van de fondsen. Worden daarnaast ook de verplichtingen voor de toekomst in de beschouwing betrokken conform de regels van het Financieel Toetsingskader (FTK) waarmee de Nederlandsche Bank tegenwoordig toezicht uitoefent op de pensioenfondsen, dan is er in 2008 een gat gevallen van € 220 miljard, ruwweg 50/50 opgebouwd uit de al besproken vermindering van het vermogen en een vermeerdering van toekomstige verplichtingen op basis van de tegelijkertijd gedaalde rente (DNB, 2009). Dat bedrag staat gelijk staat aan de verdamping van de pensioenpremieinleg over de laatste acht jaar of het totaal van de AOW-uitkeringen over de laatste tien jaar. Zoweel verdamping is navrant omdat de premie-inleg aanzienlijk was verhoogd als gevolg van de dotcom crisis. Het strakke toezicht van DNB, dat ter gelegenheid van die crisis tot stand kwam, heeft de huidige nog grotere terugval binnen vijf jaar niet kunnen voorkomen. Mogelijk heeft het daaraan zelfs bijgedragen door een onderschatting van de risico’s en de fixatie op een fair value waardering van de bezittingen, die is geoperationaliseerd als de dagkoersen van effecten en rentetarieven op gegeven momenten. Een grote volatiliteit is het gevolg. Met name de renteniveaus zijn van doorslaggevend belang gebleken voor de beoordeling van de positie van fondsen en hun mogelijkheden om de pensioenen te indexeren. Voor deze beoordeling geeft een lange-termijn swap-rente de doorslag. Daarvan al is opgemerkt dat ze slechts een momentopname betreft. Daar kan aan worden toegevoegd dat de voorspellingswaarde gering is. De rentes over termijnen van 15 tot 60 jaar zijn sterk gecorreleerd zo niet bijna identiek, terwijl realistisch te verwachten is dat de economische uitkomsten over zulke perioden in werkelijkheid aanmerkelijk zullen verschillen (figuur 18). Figuur 18 Rente volgens de maandelijkse rentetermijnstructuur van DNB, december 2001*– september 2009 6.000
5.300
4.600
3.900
3.200
2030 2040 2050
2.500
2060
31-08-2009
30-06-2009
30-04-2009
28-02-2009
31-12-2008
31-10-2008
31-08-2008
30-06-2008
30-04-2008
29-02-2008
31-12-2007
31-10-2007
31-08-2007
30-06-2007
30-04-2007
28-02-2007
31-12-2006
31-10-2006
31-08-2006
30-06-2006
30-04-2006
28-02-2006
31-12-2005
31-10-2005
31-08-2005
30-06-2005
30-04-2005
28-02-2005
31-12-2004
31-10-2004
31-08-2004
30-06-2004
30-04-2004
29-02-2004
31-12-2003
1.800
31-12-2001
Gemiddelde van 60 jaar vooruit 15 jaar vooruit
*) December 2001, 2002 en 2003 en dan maandelijks verder.
Bron: DNB, t1.2.1nm. Alleen de 1-jaarsrente wijkt sterk af van dit beeld. Zelfs op die korte termijn is deze echter een slechte voorspeller van de werkelijke rente één jaar later (figuur 19).
21 Figuur 19 Maandelijkse 1-jaarsrente volgens rentetermijnstructuur en rente van 10-jarige staatslening 1 jaar later, januari 2004/2005 – september 2008/2009 6.000 1 year SWAP( t) 5.300
Meest recente 10-jaars staatslening (t+12)
4.600
3.900
3.200
2.500
1.800
30-09-2009
31-05-2009
31-01-2009
30-09-2008
31-05-2008
31-01-2008
30-09-2007
31-05-2007
31-01-2007
30-09-2006
31-05-2006
31-01-2006
30-09-2005
31-05-2005
31-01-2005
30-09-2004
31-05-2004
31-01-2004
1.100
Het is niet de bedoeling hier dieper op aard en rol van het FTK in te gaan, dat zou dit verband te ver voeren. Wel kunnen we vaststellen dat de fondsen al ver voor de recente invoering van het FTK in toenemende mate gevoelig zijn gebleken voor waardeschommelingen. Het is duidelijk dat het FTK niet de leemte heeft gevuld met een regel die aangeeft dat tijdig winst genomen moet worden wil het nemen van risico’s inderdaad tot een hoger rendement kunnen leiden. Ook laat het FTK aan de hand van de dekkingsgraad zien dat de gedachte dat grote fondsen goedkoper en effectiever zijn in de huidige crisis niet bewaarheid is. Integendeel, sinds het begin van 2007 blijkt de daling van de dekkingsgraad relatief groter te zijn naarmate de fondsen groter zijn (DNB, Tabel 8.9). Tot slot moet worden geconstateerd dat pensioenfondsen tegenwoordig onder zeer intensief toezicht staan en langzaamaan een uitvoeringsmachinerie lijken te worden waarover de sociale partners nog maar weinig te zeggen hebben, laat staan de individuele deelnemers of gepensioneerden. Het lijkt te suggereren dat DNB beter weet hoe je zou moeten beleggen dan de fondsen zelf.
22
Discussie Pensioen is een cruciale arbeidsvoorwaarde. Als mensen gemiddeld nog 20 jaar leven na 40 jaar betaalde arbeid en 70% pensioen zouden krijgen, moet de pensioenvoorziening als een derde van de levenslange arbeidsvoorwaarden worden opgevat. Geen wonder dat de sociale partners zwaar tillen aan hun verantwoordelijkheid voor de beroepspensioenen, maar ook voor de AOW die een onmisbaar onderdeel is om in de buurt van de 70% te komen. Het is de laatste grote sociale voorziening die nog onder hun zeggenschap valt, en zonder hun betrokkenheid bij de opbouw zou deze voorziening niet tot stand zijn gekomen. Tegelijk moet worden vastgesteld dat de pensioenvoorziening zo sterk is gegroeid dat ze nagenoeg elke volwassen Nederlander raakt, hetzij als gepensioneerde, hetzij als actieve deelnemer in een fonds, hetzij als vroegere, nu ‘slapende’ deelnemer. Dat maakt de pensioenvoorziening misschien te belangrijke om aan de sociale partners over te laten. Tegelijk maakt het langetermijn karakter de voorziening te belangrijk om aan wisselende politieke invloeden over te laten. Het pensioenstelsel vormt een menage à trois van werkgevers, vakbeweging en overheid waarin ieder de eigen belangen behartigt en de samenhang van het geheel verloren dreigt te gaan. De enorme loonmatiging van de afgelopen decennia tast het welvaartsniveau van AOW en ingegane pensioenen in steeds sterkere mate aan. In weerwil van deze ‘great moderation’ hebben de pensioenfondsen zich met overgave gestort op internationale beleggingen op jacht naar hoge rendementen met bedroevend hoge risico’s, hoge kosten en lage rendementen als resultaat. De zware jongens van de financiële wereldmarkten hebben Dagobert Ducks pakhuis effectief lichter weten te maken. Nu zijn met een beroep op onwezenlijke rentes voor de komende 60 jaar de pensioenen bevroren ook al groeien lonen nog door. Het trotse Nederlandse stelsel dat nog kort geleden aan de wereld ten voorbeeld werd gehouden, staat te kijk als de spreekwoordelijke keizer. Welvaartsvast, ho maar – een ‘intellectual dishonesty’ (Keith Ambachtsheer). De afschaffing van vervroegde pensioneringsroutes die individuele flexibiliteit boden en tegemoet kwamen aan zwaar werk, belasting van de gezondheid en kortere levensverwachting, en de facto vermindering van de omkeerregel door hogere belastingheffing voor gepensioneerden nemen het stelsel met een schaarbeweging van beide kanten in de tang. Tegelijk heeft het op bedrijven, bedrijfstakken en beroepsgroepen geënte stelsel geen passend antwoord op de toename van flexibele arbeidsverhoudingen noch op die van internationale arbeidscarrières. In toenemende mate ook geënt op de fictie van economische zelfstandigheid van vrouwen raakt het ook in een steeds groter spagaat met het Nederlands wereldkampioenschap deeltijdwerk. Evenmin biedt het de broodnodige openheid aan individuele deelnemers – niemand die weet hoeveel hij of zij jaarlijks eigenlijk afdraagt aan pensioenpremie, niemand die het beleid van zijn of haar pensioenfonds kan controleren bij gebrek aan openheid van het (versplinterde) toezicht – ook het toezicht stelt zich daarmee bloot aan gebrek aan democratische controle –, weinigen die de afbraak van het nabestaandenpensioen doorzien en de voorspelbare armoede op termijn van het grote leger van tweeverdienende part-time wekende vrouwen. Gevolg is een sterke groei van particuliere initiatieven (derde pijler) die wegens de zeer hoge kosten drastisch minder efficiënt zijn voor de belanghebbende deelnemers in vergelijking met collectieve pensioenvoorzieningen, en die vanwege de vermoedelijk hogere inkomens van de betrokken deelnemers ook een sterk toenemende aanslag doen op de overheidsfinanciën, welke ten onrechte geen rol speelt in de beleidsvorming. Bij volledig verdwijnen van de omkeerregel wordt op termijn zelfs de derde pijler bedreigd en zullen de hogere inkomens
23
voordeliger zelf gaan sparen – terug naar ‘af’ toen pensioen alleen voor de beter bedeelden was weggelegd. Gezocht zal moeten worden naar een win-win situatie voor het stelsel als geheel waarin voordelen behaald te kunnen worden voor deelnemers, sociale partners én overheid. Daarbij moeten de grote efficiëntie van collectieve regelingen en de optimale samenhang van de verschillende delen voorop staan en de moet de derde pijler zoveel mogelijk worden teruggedrongen. Naar het voorbeeld van de ziektekostenverzekering kan een uniforme basisregeling van beroepspensioen aan alle fondsen worden opgelegd die de geïnformeerdheid van individuele deelnemers bevordert en onbelemmerde nationale en internationale baanmobiliteit mogelijk maakt. De regeling is ook (verplicht) beschikbaar voor zzp-ers. Bestaande fondsen en sociale partners kunnen deze uitvoeren tegen vastgestelde kosten en daarbovenop een aanvullende regeling bieden die een hoger pensioen kan bieden maar ook tegemoet kan komen aan zware beroepen en gezondheidsbelasting. De werkgever betaalt zijn gedeelte van de pensioenpremie in alle openheid net als de ZVW vergoeding, maar dan belastingvrij. De onderlinge verhoudingen van AOW en basisregeling worden kostenoptimaal gecalibreerd. De versplintering van het toezicht naar pijlers enerzijds en uitkeringen en financiering anderzijds wordt opgeheven, op reële in plaats van nominale basis geschoeid, en door volledige openheid te betrachten over individuele fondsen en toezichtsmaatregelen ook zelf beter controleerbaar gemaakt.
Literatuur CBS, 2000, 1999 goed jaar voor aandeelhouders, Persbericht 00-01, 4 januari DNB, 2006, Indexatie tussen wal en schip bij wisseling van baan, Kwartaalbericht, December, 65–70 DNB (website), 2009, Speech directeur Kellermann ‘Pensioenbeleid één jaar na de ondergang van Lehman Brothers’, 17 september W. Salverda, 2006, Vergrijzing in Nederland: argumenten voor een betere balans in het debat. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 2006, 22:2, 126–139 W. Salverda, 2008a, Labor Market Institutions, Low-Wage Work, and Job Quality. in: Salverda et al., editors, Low-Wage Work in The Netherlands, Chapter 3. Russell Sage, New York, 2008, 63–131 W. Salverda, 2008b, The Bite and Effects of Wage Bargaining in the Netherlands 1995–2005. in: Maarten Keune and Béla Galgóczi, Wages and Wage Bargaining in Europe; Developments since the mid-1990s. ETUI, Brussels, 2009, 225–254 W. Salverda, 2009, Pensioenen: weinig reden tot ongerustheid. in Koninklijke Vereniging voor Staathuishoudkunde, Jaarboek 2008/2009. SDU, 104–105
