ROZVOJOVÝ INTERAKTIVNÍ AUDIT – PŘÍSTUPY K ŘEŠENÍ DISPARIT
Kateřina Chabičovská Iva Galvasová Jan Binek Jan Holeček Alena Přibylíková
GaREP, spol. s r. o. Společnost pro regionální ekonomické poradenství
Brno 2009
Autorský kolektiv: RNDr. Kateřina Chabičovská PhDr. Iva Galvasová Ing. Jan Binek, Ph.D. Mgr. Jan Holeček Ing. Alena Přibylíková
Recenzoval: Mgr. Michal Vančura, Ph.D.
© GaREP, spol. s r. o., Brno 2009 náměstí 28. října 3, 602 00 Brno, www.garep.cz
ISBN 978-80-904308-1-5
ROZVOJOVÝ INTERAKTIVNÍ AUDIT Přístupy k řešení disparit Tato publikace vznikla v rámci výzkumného projektu Ministerstva pro místní rozvoj ČR s označením WD-39-07-1 „Rozvojový interaktivní audit“ jako první ze série publikací řešící problematiku disparit. Řešitel výzkumu: GaREP, spol. s r.o., společnost pro regionální ekonomické poradenství, Brno
OBSAH Úvod ............................................................................................................. 9 1. Obecné přístupy k disparitám ............................................................. 13 1.1 Pojem disparita ................................................................................. 13 1.2 Rozvoj a růst ..................................................................................... 15 1.3 Regionalizace a disparity .................................................................. 16 1.4 Teoretické přístupy k příčinám vzniku a moţnostem řešení disparit 17 1.5 Strukturace disparit ........................................................................... 20 2. Disparity a regionální politika ............................................................. 25 2.1 Regionální politika v zemích EU ...................................................... 25 2.2 Regionální politika v ČR ................................................................. 27 2.3 Strategické plánování jako výchozí proces regionální politiky ........ 30 3. Vymezování disparitních regionŧ a praktické přístupy z hlediska regionální politiky ..................................................................................... 35 3.1 Vymezování disparitních regionů na úrovni EU ............................... 35 3.2 Vymezování disparitních regionů na národní úrovni ........................ 39 3.3 Vymezování disparitních regionů na úrovni krajů ............................ 42 3.4 Srovnání ........................................................................................... 47 4. Zdroje dat a informací ......................................................................... 53 4.1 Základní pojmy ................................................................................. 53 4.2 Zjišťování informací ......................................................................... 56 4.3 Členění informací dle prostorové úrovně .......................................... 60 4.4 Kvalita ve statistice ........................................................................... 60 4.5 Problematika „pravdivosti“ statistických dat .................................... 62 5. Problémové oblasti v řešení disparit ................................................... 65 5.1 Moţnosti a limity strategického plánování při řešení disparit .. Chyba! Záloţka není definována.
5.2 Klíčové poznatky a podněty pro další analýzy ................................. 69 Závěr .......................................................................................................... 71 Seznam zkratek ......................................................................................... 73 Literatura .................................................................................................. 75
ÚVOD Předkládaná publikace je prvním z řady logicky na sebe navazujících výstupů výzkumného projektu „Rozvojový Interaktivní Audit – metodika RIA pro hledání, nastavení a aplikaci vhodných nástrojů regionální politiky, které přispějí ke zmírnění a odstranění regionálních disparit a napomohou dynamizaci ekonomického a sociálního rozvoje v regionech“. Projekt usiluje o uspořádání stávajících poznatků o identifikaci regionálních disparit a o poznání jejich příčin a vytvoření metodiky umoţňující disparity nejen nalézt, ale v závislosti na aktérech regionálního rozvoje rovněţ navrhnout reálné způsoby jejich řešení. Konkrétním cílem je vytvoření metodiky RIA, umoţňující regionálním aktérům ve vzájemné součinnosti uspořádat jejich přístup k poznání a pochopení významu regionálních disparit a nastavit vhodné nástroje regionální politiky umoţňující ţádoucím způsobem dynamizovat rozvoj regionu. Metodika RIA by měla slouţit jako nástroj podporující regionální rozvoj v procesech interaktivní komunikace všech zainteresovaných „regionálních aktérů“, tj. zejména představitelů veřejné správy a dalších subjektů, které se mohou – a měly by se – v daném regionu iniciativně spolupodílet na rozhodování o závaţnosti zjištěných regionálních disparit, odstraňování jejich neţádoucích dopadů a určování vhodných budoucích rozvojových trajektorií. Jde tedy o inovaci procesu strategického plánování od legislativní roviny aţ po praktickou realizaci rozvojových aktivit včetně informačního a personálního zajištění realizace. Regionální politiku a její nástroje je nutno do procesů eliminace neodůvodněných regionálních rozdílů zacílit takovým způsobem, aby nástroje v maximální moţné míře odpovídaly potřebám regionů jak z hlediska jejich různých hierarchických úrovní, tak i co se týče významu a velikosti regionu. Potřebné kroky by také měly být výsledkem společného a koordinovaného úsilí nejen představitelů veřejné správy v daném regionu, ale měly by se také opírat o spolupráci dalších relevantních subjektů. Formy interaktivní spolupráce jsou tedy ţádoucí jak ve vertikální, tak i horizontální úrovni působení subjektů ovlivňujících rozvoj regionů. Výzkumné zaměření projektu vychází zejména z následujících praktických podnětů z oblasti regionálního rozvoje, které do jisté míry tvoří i výzkumné hypotézy:
9
− V praxi regionálního rozvoje se uplatňuje řada přístupů k vymezování regionálních disparit, jednotlivé metodiky jsou však velmi různorodé a vzájemně nesrovnatelné. − Vymezování disparit se soustřeďuje na makro- a mezoregionální úroveň a vnitřní diference regionů jsou značně opomíjeny, ačkoliv často právě na nich lze identifikovat příčiny rozdílů globálnějšího charakteru. − Vymezování vnitroregionálních disparit jiţ není následováno tvorbou mechanismů na jejich řešení. Při řešení disparit není sladěna poznávací a realizační fáze. − Uplatnění nástrojů centrální regionální politiky je při řešení vnitroregionálních disparit neúčinné z důvodu odlišných vnitřních vazeb a mechanismů na lokální úrovni. Nástroje regionální politiky jsou neúčinné v územích s kumulací problémů. Při úsilí o sníţení regionálních disparit je třeba rozlišit přirozené a problémové disparity, aktivovat aktéry s přímými nástroji řešení a vytvořit informační a metodickou bázi, která umoţní relevantním aktérům řešit rozvojové problémy a sniţovat negativní disparity. Předkládaný projekt reflektuje současné problémy regionálního rozvoje a úsilí o sniţování disparit a navrhuje řešení, která se soustřeďují na vytvoření a efektivní aktivaci vnitřních rozvojových podmínek aktérů území pro řešení regionálních disparit. Za originální přístup k řešení zvoleného tématu lze povaţovat vyuţití inspirativní analogie s aplikací metody „auditu“ jako systematického a metodicky uspořádaného postupu pro objektivní získávání informací a jejich porovnávání se zkoumanou skutečností. Metodika bude vytvářena se záměrem dosáhnout jejího plného vyuţití při praktické realizaci v rámci uskutečňování regionální politiky především na regionální a lokální úrovni, s moţností zobecnění poznatků jak horizontálně (pro různé typy regionů), tak i vertikálně – pro jiné hierarchické úrovně realizace regionální politiky. Projekt je řešen v rámci výzkumného programu Ministerstva pro místní rozvoj ČR s označením WD „Výzkum pro řešení regionálních disparit“. Záměrem výzkumného programu je mimo jiné „nalézt a navrhnout vhodné nástroje pro efektivní snížení rozdílů mezi jednotlivými regiony České republiky a mezi jejich centry a ostatním územím (zejména v odlehlejších 10
částech)“ a „navrhnout způsoby a metody celkového oživení ekonomické a sociální dynamiky rozvoje“ (cíle C11 a C12 podprogramu PP1 – „Podpora regionálního rozvoje“). V souladu s cíli vyhlášeného výzkumného Programu WD je nosným tématem předkládaného projektu prověření zaţitých (často jiţ málo účinných) postupů zkoumání a interpretace disparit; posouzení problémovosti zjištěných disparit a nalezení rozvojových nástrojů a aktivit nejvíce účinných ve vazbě na charakter disparity. Hledání disparit je zaloţeno na zkoumání a posuzování úrovně určitého komplexu podmínek daného území (kvantitativních i kvalitativních), vyuţitelných k odstranění nalezených disparit nebo zmírnění jejich dopadu pro další rozvoj území.
11
12
1. OBECNÉ PŘÍSTUPY K DISPARITÁM Problematika regionálních disparit, jak vyplývá z jednotlivých krajských přístupů, v sobě zahrnuje dva hlavní aspekty – jednak nerovnosti, jednak prostorový rozměr. Jedná se o oblast, kterou je nutné řešit koncepčním přístupem a v širších souvislostech, coţ je úkol pro regionální politiku. Regionální politika přistupuje k řešení disparit s vyuţitím různých teoretických koncepcí a ve vztahu k těmto koncepcím také uţívá rozvojové nástroje. Rozdílné přístupy k regionálnímu rozvoji způsobují rozdílné chápání regionálních rozdílů, kauzálních závislostí, důleţitosti faktorů určujících regionální rozvoj apod. Z hlediska metodologických přístupů k vysvětlování příčin disparit můţeme rozlišit přístupy vědecké, usilující o nalezení univerzálních kauzálních vztahů a dlouhodobých vývojových příčin, a přístupy praxe, které pojmenovávají spíše aktuální vlivy jednotlivých regionů či států, byť s reflexí minulého vývoje.
1.1 POJEM DISPARITA Výchozí otázkou pro řešení regionálních disparit je vymezení samotného pojmu disparita a dále vymezení specifik chápání a vnímání disparit v různých prostorových úrovních. Z jazykového hlediska značí disparita „nerovnost, různost, rozdílnost“ nebo „nepoměr různých jevů“. Rozmanitost, rozdílnost jednotlivých částí území je ovšem věcí přirozenou. Z hlediska odborného, kdy usilujeme o řešení problému, je proto účelné zúţit vnímání disparity jako vyjádření významného rozdílu z hlediska rozvoje, v adekvátně definovaném konceptuálním rámci. Podle K. Vorauer (převzato z Kutscherauer; 2007, 8) se „regionálními disparitami rozumí odchylky od nějakého myšleného referenčního rozdělení znaků pokládaných za relevantní, v souvislosti s různými prostorovými úrovněmi měřítka (ohraničení regionu). Nevyrovnanost prostorových struktur v nějakém regionu, resp. v různých regionech. Regionální disparity se projevují v různých podmínkách ţivota, jakoţ i v nerovných hospodářských rozvojových moţnostech. Protiklad město-venkov můţe být také chápán jako forma prostorové disparity“.
13
Ministerstvo pro místní rozvoj vymezuje regionální disparity 1 jako „neodůvodněné regionální rozdíly v úrovni ekonomického, sociálního a ekologického rozvoje regionů“. Disparitami, které je třeba řešit, jsou „rozdíly vyvolané subjektivní lidskou činností, nikoliv rozdíly vzniklé z objektivních příčin, například na základě přírodních podmínek“. V rámci projektu RIA byla disparita definována jako strukturovaný jev tvořený systémem prvků, vazeb a vztahů projevující se kumulací jevů (příznivých nebo nepříznivých) ovlivňujících rozvoj určité oblasti v daném prostoru. Definice disparity obsahuje několik proměnných, jejichţ naplněním se lze dobrat konkretizace tohoto pojmu. Jde o: identifikaci a specifikaci vlivu působení disparity na rozvoj a rozlišení příznivé a nepříznivé kumulace jevů (příznivých jevů lze vyuţít k dynamizaci rozvoje, nepříznivé jevy je třeba eliminovat nebo zmírnit) – tzn. určit, co disparita způsobuje; identifikaci konkrétní oblasti zájmu (např. ekonomická úroveň, podnikatelské prostředí, trh práce, ţivotní prostředí apod.), tvořící věcný základ definované disparity – tzn. určit, čeho se disparita týká; identifikaci území v rámci, k němuţ existují podmínky (zejména institucionální – tedy např. příslušné správní struktury), které se mohou účinně podílet na řešení identifikované disparity – tzn. určit, kým a „odkud“ je disparita řešitelná. V oblasti regionálního rozvoje nás zajímají rozdíly regionální, tj. rozdíly mezi jednotlivými územními celky. V kontextu cílů regionální politiky je moţné vymezit jako cílovou skupinu disparit takové disparity, které brání vyuţití disponibilních zdrojŧ v území. Disparita je často chápána ve smyslu neţádoucího jevu, tj. jako problém. Na druhou stranu však mohou být definovány i disparity pozitivní, tj. ve smyslu silných stránek regionu. Jedná se o komparativní výhody, na nichţ můţe být zaloţen rozvoj daného území.
1
Podle Výzkumný program MMR ČR na léta 2007–2011: Výzkum pro řešení regionálních disparit, 2006.
14
1.2 ROZVOJ A RŦST Disparity neboli nerovnosti mezi regiony jsou překáţkou v rozvoji území. Přitom negativně ovlivňují nejen samotné regiony, v nichţ se vyskytují, ale zprostředkovaně i region vyššího řádu jako celek. Cílem řešení problematiky regionálních disparit by mělo být dosaţení harmonického a vyváţeného rozvoje celého řešeného území. Rozvoj ovšem bývá často zjednodušován a zaměňován za růst. Kutscherauer a kol. (2006, 20) rozlišují tyto dva pojmy takto: „Regionální růst je chápán jako zvýšení celkového produktu regionu v daném časovém období, regionální rozvoj je oproti tomu představován celým komplexem procesů, které probíhají uvnitř regionu. Tyto procesy jsou bází pozitivních proměn regionu, a to s ohledem na charakteristiky ekonomické, sociální, environmentální, kulturní, psychologické a mnohé jiné.“ Růst tedy vede k polarizovanému rozvoji a regionální rozdíly spíše zvětšuje. V obecné rovině můţeme rozvoj tedy označit jako „proces pozitivních změn; obvykle jde o zlepšení kvantitativních (extenzivní rozvoj), ale zejména kvalitativních (intenzivní rozvoj) charakteristik dané oblasti (nejčastěji přírodní a sociálně-ekonomické oblasti). Je ale nutné odlišit od sebe posouzení toho, jak se zlepšilo naplnění kvantitativních charakteristik (délka vybudovaných komunikací, vybudování ubytovacích kapacit apod.), od toho, jakých cílů (dopadů) mělo být dosaţeno realizací jednotlivých aktivit (zlepšení dopravní dostupnosti – zrychlení dopravy, usnadnění dojíţďky za prací, zajištění průjezdnosti pro různé typy vozidel; zkvalitnění podmínek pro rozvoj cestovního ruchu – zkvalitnění poskytovaných sluţeb, zajištění potřebné infrastruktury cestovního ruchu, prodlouţení doby pobytu hostů atd.)“. (Galvasová a kol.; 2007, 81). Důraz na rozlišení ekonomického růstu a rozvoje kladou někteří ekonomové jiţ delší dobu. Ekonomický růst označují jako růst produkční kapacity a vytvořených výstupů v určitém území (země/stát, region), zatímco ekonomický rozvoj jde podstatně dál a zahrnuje sociální, kulturní, environmentální a politické faktory, jeţ působí na kvalitu ţivota, rovněţ pak ekonomické podmínky ovlivňující celkovou pohodu ţivota (u nás známou jako „ţivotní úroveň“). Regionální rozvoj je realizován na úrovni státu, krajů a jednotlivých obcí. Úloha státu spočívá v koncepční a výkonné činnosti zákonodárných a výkonných sloţek státu v oblasti regionální politiky a podpory
15
regionálního rozvoje včetně zabezpečení prostředků státního rozpočtu a adekvátních legislativních opatření. Na úrovni krajů jde o koncepční a výkonnou činnost s tím, ţe orgány kraje tvoří základní stavební jednotku tvorby a realizace regionálního rozvoje v ČR, koordinují rozvoj svého územního obvodu, spolupracují s ústředními správními úřady státní správy a koordinují zájmy obcí ve věcech regionálního rozvoje. Úloha obcí spočívá v koncepční a výkonné činnosti samosprávných orgánů obcí v oblasti místního rozvoje, činnosti v oblasti řešení problémů překračujících jejich kompetence a jejich participaci na realizaci regionálních programů. Pro vyváţený rozvoj regionů je důleţité, aby byla zachována rovnováha mezi třemi jeho základními pilíři: sociálním, ekonomickým a environmentálním. Koncept, který se zabývá sladěním těchto tří pilířů, je označován jako udrţitelný rozvoj. V praxi jej můţeme chápat jako „komplexní soubor strategií, které umoţňují pomocí ekonomických nástrojů a technologií uspokojovat sociální potřeby lidí, materiální i duchovní, při respektování enviromentálních limitů. … Dosaţení udrţitelného rozvoje se odehrává v rovině hospodářské, vědecko-technologické, sociální, přírodní a politické“ (Galvas, Kubátová; 2006). Pro zajištění udrţitelného rozvoje jsou klíčové především rozhodovací procesy řešící střet soukromého a veřejného zájmu.
1.3 REGIONALIZACE A DISPARITY Region je jakýkoliv územní celek, který je pomocí jednoho či více znaků (kritérií) vyčlenitelný z širšího území, jenţ je pomocí těchto znaků vymezován pro konkrétní účel či jemuţ v uspořádání území přísluší konkrétní funkce. K vymezování regionu slouţí metody regionalizace. Rozlišujeme regiony homogenní, vyznačující se u sledovaných znaků stejnorodostí či podobností,2 regiony nodální (polarizované, centralizované, funkční), vycházející z hierarchického uspořádání a územních vztahů v prostoru, případně regiony programově formulované pouze pro určitý rozvojový záměr nebo strategii. 2
Uplatňováno hlavně při rozlišování relativně vyspělých, zaostávajících, zemědělských, průmyslových regionů.
16
Pro řešení disparit je významný vztah mezi funkčním uspořádáním a správním vymezením regionu. Funkční regiony lze analyticky dovodit na základě existence a intenzity různorodého komplexu socioekonomických vazeb. Vyznačují se sice hierarchickým uspořádáním, jejich velikost je však značně nerovnoměrná. Správní regiony jsou tvořeny s cílem dosáhnout jejich maximální vyváţenosti (územní a populační), tak aby mohly být správní činnosti vyváţeně zajišťovány. Nejúčinnějším prostorem pro řešení disparit je region funkční, nicméně řešení probíhá z logických administrativních důvodů v rámci regionů správních. 1.4 TEORETICKÉ PŘÍSTUPY A MOŢNOSTEM ŘEŠENÍ DISPARIT
K PŘÍČINÁM
VZNIKU
Teorií regionálního rozvoje existuje celá řada a navazují na jednotlivé školy ekonomických teorií. Nejucelenější nástin teorií regionálního rozvoje uvedli autoři J. Blaţek a D. Uhlíř ve své publikaci Teorie regionálního rozvoje z roku 2002. Hledání příčin územních nerovností v jednotlivých teoriích regionálního rozvoje vycházející z této publikace ukazuje, ţe při otázkách vysvětlování těchto příčin existují mezi autory uvedených teorií podstatné rozdíly. Neoklasické a neoliberální přístupy se kloní k přesvědčení, ţe v rámci regionálního rozvoje existuje automatická tendence k vyrovnávání regionálních rozdílů a úkolem regionální politiky je pouze posílit vyrovnávací mechanismy. Naproti tomu zbývající většina teorií povaţuje za základní tendenci regionálního rozvoje divergenci, tedy takový vývoj, který by bez zásahu regionální politiky vedl k nárůstu územních nerovností (Hučka; 2007, 15). V následujícím textu jsou pro účel vymezení výchozího konceptuálního rámce pro identifikaci disparit v podmínkách řešení projektu RIA prezentovány stručné charakteristiky vybraných ekonomických teorií a teorií regionálního rozvoje, jeţ se zabývají problematikou disparit. Podle představitelů nové regionální geografie a nové teorie rŧstu jsou regionální nerovnosti způsobeny rozdíly ve vybavenosti regionu lidskými zdroji a technologiemi, ale také například přírodními podmínkami či historickými událostmi. Tato skupina teorií pracuje také s konceptem path dependence (teorie závislosti na zvolené cestě), podle nějţ můţe mít náhodný jev dlouhodobý, kumulativní vliv na organizaci prostoru. Pro výsledný stav je však neţ vlastní náhoda důleţitější kumulativní mechanismus (Blaţek, Uhlíř; 2002, 69–74). Tento koncept nabízí zajímavé implikace, kdy nějaká 17
událost, realizace velkého projektu otevře nový rozvojový směr, který svým rozsahem a dynamikou převáţí stávající rozrůzněnost. Příkladem by mohla být území nově objevená pro cestovní ruch, nové atraktivní podnikatelské oblasti apod. (Galvasová a kol.; 2007, 49). Skupina teorií „jádro-periferie“ uvádí různé příčiny divergentního vývoje regionů – fyzickogeografické, historické, ekonomické, konkurenční výhody, psychosociální příčiny apod. V některých teoriích jsou tedy příčiny rozdílů prakticky neovlivnitelné (např. fyzickogeografické příčiny), v jiných je moţné příčiny ovlivnit jen velmi těţko (psychosociální příčiny, tj. např. subjektivní pociťování výhod určitého regionu). Relativně nejsnadněji – i kdyţ ani to není jednoduché – lze reagovat na příčiny ekonomické, a to změnou výrobní základny, zvýšením tvorby inovací, posílením konkurenceschopnosti výrobků atd. V postfordistickém období se objevila řada navzájem podobných teorií (zejména teorie výrobního okrsku a teorie flexibilní akumulace), které za klíčové faktory regionálního rozvoje povaţují kvalitní sociální, kulturní a institucionální struktury, nehierarchický systém organizace spolupráce malých firem a networking (sítě intenzivních mezilidských kontaktů zaloţených na důvěře, které koordinují spolupráci). U teorie učících se regionů (learning regions) je hlavním faktorem rozvoje schopnost učit se; učení a tvorba inovací není doménou izolovaných firem, ale celé sítě různých subjektů v regionu. Na rozdíl od teorie výrobního okrsku, v případě učících se regionů nemusí nutně docházet k intenzivním vzájemným vazbám mezi subjekty v regionu. Zatímco teorie výrobního okrsku a flexibilní akumulace chápou aglomerační výhody čistě v ekonomickém smyslu (úspory nákladů apod.), teorie učících se regionů vidí aglomerační výhody i v oblasti sociokulturní (např. akumulace znalostí). Metodologicky se ukazuje potřeba multidisciplinárního aţ transdisciplinárního přístupu pro studium regionálních disparit a uplatnění teorie endogenního rŧstu. Důleţité je zjištění reálných a latentních disponibilit moţného regionálního rozvoje, stejně jako hledání příčin regionálních disparit. K tomu je důleţité hodnocení hospodářské struktury podle zaměstnanosti podnikatelských subjektů a podle odvětvové klasifikace ekonomických činností s uplatněním 18
komparativní analýzy. Jedním z klíčů k pochopení regionálních disparit je studium stavu vyuţívání/nevyuţívání lidského potenciálu – vzdělání, nezaměstnanost, migrace a také komunikační vybavenost, samozásobitelské aktivity, občanské iniciativy a názory na chudobu v regionech. Nelze také zanedbávat ráz kulturní krajiny, stav jejích krajinných ekosystémů, jejich vyuţitelný kapitál, zranitelnost krajiny, její vnímání a vyuţívání, environmentální infrastrukturu, ochranu přírody a krajiny, střety ekonomických, sociálních a environmentálních zájmů, případně diskurz o moţnostech a omezeních budoucího regionálního rozvoje. Koncept samoučícího se regionu vystihuje systematickou povahu učení se, coţ je základem inovací (Cheshire, Malecki; 2004). Jedná se o tzv. kolektivní učení se, coţ je třeba rozlišit od prostého učení se, které představuje bilaterální proces, a ne stálé procesy v rámci podnikových kolektivů. Tyto procesy kladou nárok na kontinuitu a stabilitu. Koncept samoučícího se regionu můţe být uplatněn jak v zaostalých regionech, tak i ve vyspělých (MacKinnon, Cumbers, Chapman; 2002). Vzájemné vztahy uvnitř regionu představují kolektivní kompetenci regionu, coţ můţe být zdrojem konkurenční výhody. Podnikání a inovace jsou centrem ekonomického rozvoje a růstu. Malé a střední podniky v této oblasti mají klíčovou roli, protoţe zvyšují produktivitu a vytvářejí pracovní místa (North, Smallbone, Vickers; 2001). Současným klíčovým faktorem reagujícím na územní disparity a současně měnícím územní disparity jsou podnikatelské aktivity. Jejich umísťováním se zabývají lokalizační teorie, nicméně vysvětlení probíhajících procesů je moţné pouze kombinací různých vlivů. Proto jsou jako důleţitý faktor charakterizovány důleţité souvislosti podnikatelského sektoru. Pokud jde o vyuţívání lidského potenciálu podle vzdělanosti, tak neplatí obecně, ţe vyšší vzdělání znamená na trhu práce absolutní výhodu. Nicméně kulturní a sociální obsah vzdělanosti můţe být přínosem pro řešení regionálních disparit, stejně jako její nevyuţívání můţe být deficitem. Avšak např. při dojíţďce do zaměstnání můţe ze vzdělané pracovní síly profitovat nikoliv bydliště, ale místo zaměstnání. Proto je potřebné hlubší terénní studium prostorového uplatnění lidí s vyšším vzděláním stejně jako studium nabídky míst v problémových regionech. 19
V oblasti rozvoje regionů působí značné mnoţství objektivních a subjektivních faktorů, a je proto velmi obtíţné zachytit celý komplex funkčních vztahů. Existující teorie regionálního rozvoje jsou vţdy více či méně přesným obrazem určitého výseku prostorové reality, kdy v různých územích a v různých rozvojových oblastech dominuje určitý teorií zachycený odraz reality. Lze proto tvrdit, ţe teorie regionálního rozvoje se v zásadě nevylučují, pouze nabývají platnosti za určité konstelace předpokladů. Z hlediska rozvojového interaktivního auditu je proto klíčovou otázkou identifikace rozvojových podmínek jako určujícího systému pro volbu nejvhodnějších rozvojových nástrojů. Pokud jde o disparity, můţeme konstatovat, ţe příslušné teorie s pojmem disparit přímo příliš nepracují, nýbrţ se zaměřují na iniciaci, dynamizaci či šíření rozvoje regionů. Tyto procesy logicky působí na úroveň rozvoje jednotlivých regionů a tím zvyšují, či sniţují rozdíly mezi regiony.
1.5 STRUKTURACE DISPARIT Jak jiţ bylo uvedeno výše, disparita je chápána jako strukturovaný jev tvořený systémem prvků, vazeb a vztahů projevující se kumulací jevů (příznivých, nebo nepříznivých) ovlivňujících rozvoj určité oblasti v daném prostoru. V souvislosti s tím, ţe se jedná o jev strukturovaný, je nezbytným předpokladem zkoumání disparit jejich věcná specifikace a strukturace (rozčlenění) – má velký význam pro identifikaci a hodnocení regionálních disparit. Lze vytvořit celou řadu struktur, nicméně pro řešení úkolu je zásadní sladění odborných pohledů a uţívání shodného členění. Různé typy struktur mohou být vymezeny na základě identifikace určitých znaků, jevů či vlivů a jejich vzájemných vztahů, a z toho plynoucí vazby na regionální rozvoj. Z hlediska dopadů na rozvoj regionu tedy můţeme rozlišit disparity na: pozitivní disparity – Různost zdrojů, moţnost vyuţití konceptu komparativních výhod. neutrální disparity – Jsou vůbec nějaké? neţádoucí disparity – Problémy, které je třeba řešit. Klíčovým bodem je rozlišení regionálních disparit a disparit souvisejících s jinými, „neprostorovými“ jevy (Reducing Regional Disparities in Prosperity; 2003, 14). Jednoznačné oddělení těchto dvou skupin není 20
moţné, nicméně z hlediska (nejen) institucionálního lze za disparity regionální označit disparity, které svým charakterem představují určitý „regionální problém“, řešitelný nástroji regionální politiky (samostatně či v kombinaci s vyuţitím nástrojů politik jiných). V konceptu RIA je pak podstatné identifikovat takové disparity, které jsou příčinou diferencovanosti rozvojových moţností regionů a na něţ můţe regionální politika reagovat svými nástroji. Praktickým vyústěním různých pohledů na disparity je jejich územní průmět směřující k účinnému zacílení nástrojů regionální politiky (ukazatele pro vymezování, kriteriální soustava, metody a metodiky vymezování). Východiskem pro řešení regionálních disparit mohou být místní zdroje a rozvojové potenciály nastíněné v rámci výzkumného úkolu Venkovský prostor a jeho oţivení (WB-29-04; viz téţ Binek a kol.; 2006, 36–42) a také ukazatele regionálního rozvoje: podmínky (co), vyuţívání zdrojů (jak), lidské zdroje (kdo), role veřejné správy. Při zkoumání disparit je důleţité především identifikovat sféry, ve kterých disparity působí a které ovlivňují. Kern (2007, 34) rozděluje disparity takto: ekonomické (HDP na obyvatele, výtěţnost daní, produktivita práce, struktura ekonomických aktivit), fyzické (podnebí, přírodní zdroje, periferialita, dopravní dostupnost, infrastruktura, vzdálenost k trhu, hustota obyvatelstva, pohyb obyvatelstva), sociální, environmentální. Všechny typy regionálních nerovností jsou přitom vzájemně provázané a významně se ovlivňují.
21
Hučka, Kutscherauer, Tománek (2008, 22–23) strukturují disparity z několika dalších hledisek: −
časové hledisko – existence disparity má časově podmíněný charakter v určitém stavu ekonomiky i v konkrétním časovém období; disparity lze členit dle časového horizontu (na krátkodobě a dlouhodobě působící) či dynamiky (okamţitý stav, změny v čase),
−
měřitelnost – způsob hodnocení velikosti regionálních disparit, tj. přístupy k získávání údajů, k jejich hodnocení, srovnávání apod.; přitom lze uplatňovat ukazatele dílčí a souhrnné. Výběr metod je nutno přizpůsobit disparitě a cíli, který je sledován, důleţité je dbát i na objektivnost měření, resp. zjištěných ukazatelů (diskutabilní je např. věrohodnost údajů v Registru ekonomických subjektů),
−
teritorialita – je vhodné provádět vyhodnocování regionálních disparit pouze pro velikostně odpovídající územní celky, současně je nutno posuzovat i širší územní vazby. Roli můţe sehrávat i to, zda je na úrovni regionu představitel orgánu, který např. můţe disparity sám ovlivňovat (pak lze spíše hovořit o „regionu“), či jde jen o „územní celek“ bez vlastního představitele, ovlivnitelnost – disparity lze dělit na neovlivnitelné (např. disparity zaloţené na hodnocení přírodních zdrojů, rozlohy území apod.) a ovlivnitelné (lze je ovlivnit nástroji regionální politiky), dopady – existují dopady citlivé pro obyvatelstvo (např. rozdíly v příjmech), dopady na ekonomický rozvoj, dopady na ţivotní prostředí, zpŧsob vzniku – disparity samovolně vznikající (vyvolané geografickými šoky), vznikající činností člověka (vyvolané např. politickými vlivy, vnější ekonomikou).
Z hlediska moţností řešení problémových disparit je rovněţ klíčový vztah mezi jednotlivými disparitami, resp. četnost výskytu různých disparit. Můţeme tak rozlišit dílčí disparity, kdy se negativně projevuje pouze určitý prvek, a kumulované disparity, kdy existují území s kumulací nepříznivých jevů.3 Pardubický kraj například ve svém Programu rozvoje z roku 2006 rozlišuje dva typy disparit územního rozvoje (tj. disparit 3
Viz Územní a odvětvové disparity Jihomoravského kraje (2006), Průmět strategických dokumentů do území Jihomoravského kraje (2003).
22
narušujících princip vyváţeného rozvoje kraje): disparity všeobecné a disparity dílčí. Všeobecné disparity v míře rozvoje územních částí kraje, které odráţí určitý stupeň všeobecné sociální a ekonomické úrovně (jsou jeho výrazem), signalizují obecnou disfunkci trţních impulsů, tedy takový stupeň strukturálních potíţí, které ohroţují schopnost dílčích územních částí kraje řešit své rozvojové problémy vlastními silami a vlastní iniciativou a kde vnější pomoc orientovaná pouze na řešení dílčích nedostatků selhává. Záměrem a úkolem orgánů kraje by mělo být takové disparity identifikovat a adekvátně reagovat na jejich neţádoucí působení, tzn. navrhnout cesty k ozdravění sociálně-ekonomické struktury tak, aby nedocházelo k postupnému prohlubování neţádoucích disparit, ale naopak k vyrovnávání rozvojových šancí jednotlivých územních částí kraje. Právě všeobecné disparity jsou relevantní pro vymezování nejvíce problémových, zaostávajících území jako regionů určených pro soustředěnou podporu. Dílčí disparity se týkají toho či onoho faktoru ekonomického růstu a sociálního rozvoje (v oblastech občanského vybavení, infrastruktury, ţivotního prostředí, sociální politiky, vzdělávání a dalších odvětví v samostatné působnosti kraje). Dílčí disparity samy o sobě ještě nemusí zakládat důvod k jejich řešení v rámci podpory regionálního rozvoje. Pro účel vymezení regionů vyţadujících soustředěnou podporu svému rozvoji je identifikace a analýza působení dílčích disparit ve vymezených regionech nutným východiskem pro stanovení nejvhodnějších opatření, která umoţní podporu realizovat. I v tomto případě ale ukazatele spojené s všeobecnými disparitami objektivizují a potvrzují účinnost přijatých opatření. Celkově lze říci, ţe pro hodnocení regionálních disparit – tedy určitých problémů, které se v regionech vyskytují v různých socioekonomických oblastech – je klíčové stanovit prostorovou úroveň, na které budou disparity řešeny. Dále je nutné identifikovat ukazatele relevantní pro danou socioekonomickou oblast, na základě těchto ukazatelů vyhodnotit situaci a nastavit nástroje ke zlepšení této situace. Při tom by měly být vyuţity především vnitřní zdroje regionu (lidské i materiální). Zastřešení těchto aktivit je v reţii regionálních aktérů dané prostorové úrovně.
23
24
2. DISPARITY A REGIONÁLNÍ POLITIKA Regionální politika je v Evropě obecně chápána jako činnost, jejímţ úkolem je přispívat ke sniţování rozdílů mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů a zabezpečení jejich harmonického rozvoje. Cílem regionální politiky je, aby regiony měly stejné šance a moţnosti a aby jejich demografický, hospodářský a přírodní potenciál byl plnohodnotně vyuţit. Přístup k této problematice vychází z poznání, ţe samotné trţní prostředí mnohdy nestačí k tomu, aby byl zaručen vyváţený ekonomický rozvoj na celém území státu. Chce-li stát vytvořit rovné šance pro obyvatele všech regionů, musí tedy v určité míře přijímat opatření na státní, regionální a nadnárodní úrovni (zejména činnost Evropské unie), která povedou ke zmírnění meziregionálních rozdílů či k řešení územních rozvojových problémů.4 Regionální politika je oblastí velmi širokou a existuje řada definic, které zdůrazňují různé aspekty regionální politiky. Ve vazbě na účel této publikace zde bude regionální politika chápána především s ohledem na regionální rozvoj. Obvykle bývá vyuţívána definice Vanhoveho a Klaassena (1983), dle níţ regionální politika „představuje všechny veřejné intervence vedoucí ke zlepšení geografického rozdělení ekonomických činností, respektive se pokoušející napravit určité prostorové důsledky volné trţní ekonomiky ve smyslu dosaţení dvou vzájemně závislých cílů: ekonomického růstu a zlepšení sociálního rozdělení ekonomických efektů“. Regionální politika můţe být z hlediska systematizace vnímána jako myšlenkový koncept či soubor uskutečňovaných opatření na jednotlivých úrovních řízení (státní či krajská regionální politika). 2.1 REGIONÁLNÍ POLITIKA V ZEMÍCH EU Regionální politika se v Evropě začala uplatňovat ve 30. letech 20. století v reakci na hospodářskou krizi. Po druhé světové válce zájem o řešení regionálních sociálně-ekonomických disparit v Evropě vzrostl; byl dán objektivními sociálními, hospodářskými a politickými potřebami. Tento zájem se odrazil i v převaze teorií regionální nerovnováhy (divergenční teorie) nad teoriemi regionální rovnováhy (konvergenční teorie). Začalo se ve větší míře volat po státních zásazích do ekonomiky. 4
Nová regionální politika, MMR ČR; 2002, s. 20.
25
Od 50. let 20. století dochází k rozvoji koncepcí zaměřených převáţně na růst a rozvoj regionů a pozornost se přesunula od sociálních priorit k cílům ekonomickým. Nastal rozkvět teorií zaměřených na hospodářský růst regionů. Regionální problémy přitom nebyly povaţovány za krátkodobou poruchu, ale za dlouhodobý jev. Od 70. let 20. století do současnosti se spektrum aktivit regionální politiky značně rozšířilo, stejně jako šíře jejích přístupů k řešení regionálních problémů. Šíře přístupů ke stimulaci lokálního, resp. regionálního rozvoje přitom odráţí současnou pluralitu názorů na regionální rozvoj. Společným jmenovatelem realizovaných opatření je silná endogenní orientace, vyznačující se zjevnou snahou o iniciaci lokálního a regionálního potenciálu. Dalším častým rysem je věcná i finanční participace soukromého a veřejného sektoru reflektující postfordistické racionalizační tendence a zdůrazňující jedinečnost kaţdého regionu, resp. lokality. Přestoţe jsou v tomto období aplikovány i postupy a nástroje pouţívané jiţ dříve, je pro současnost typické rozšíření nástrojů regionální politiky o nové, kvalitativně širší přístupy, kterým je společná snaha o řešení příčin regionálních problémů, a nikoliv jen jejich následkŧ, jako tomu bylo v předcházejících etapách regionálního rozvoje. V členských zemích Evropské unie je v současné době regionální politika výrazně ovlivňována společnou regionální politikou EU. Nástroje těchto národních regionálních politik se do značné míry stávají součástí opatření programových dokumentů financovaných strukturálními fondy. V řadě aspektů funguje národní regionální politika samostatně – např. při vymezování problémových (disparitních) regionů neexistuje úplná shoda na evropské úrovni a úrovních národních. Institucionální zabezpečení regionální politiky je v jednotlivých zemích Evropské unie velmi rozmanité, sahající od přímé ministerské kontroly (v úrovni jednoho či více resortů) přes delegování pravomocí na určité orgány aţ po přesun pravomocí na regionální orgány. Významným trendem je provazování regionální politiky s dalšími podpůrnými státními politikami, například se sociální politikou a s průmyslovou politikou. Dochází také k zohledňování regionální dimenze v rámci sektorových politik. Regionální politika Evropské unie má tři dimenze. Za prvé jde o koordinaci národních regionálních politik, za druhé dává regionální dimenzi i ostatním 26
politikám EU, za třetí poskytuje celou řadu finančních prostředků na rozvojové aktivity méně vyspělých regionů. Byla zaloţena na třech hlavních předpokladech: mezi regiony EU existují rozdíly, strukturální politiky jsou schopny tyto rozdíly sniţovat, regionální růst a konvergence vede k soudrţnosti. Hlavním nástrojem pro koordinaci regionálních politik jsou regionální rozvojové programy, v nichţ členské státy identifikují problémy jednotlivých regionů a stanoví, kterými opatřeními budou problémy řešit. Pro dosaţení hospodářské prosperity jsou zásadní místní iniciativy, nicméně vnější investice hrají nezanedbatelnou roli (Millan; 1989). Regionální politika EU se jiţ dlouhou dobu věnuje soudrţnosti regionů, ale problematika disparit je pro ni poměrně nová. Tyto dvě oblasti – soudrţnost a disparity – spolu sice souvisejí, ale dosud vytvořené analytické studie (tzv. „convergence studies“) nejsou pro hodnocení disparit příliš vyuţitelné. Pracují totiţ pouze s výší příjmů (income) na osobu, a navíc nesrovnávaly rozdíly mezi jednotlivými prostorovými úrovněmi. 2.2 REGIONÁLNÍ POLITIKA V ČR V souvislosti s růstem meziregionálních rozdílů v 90. letech je důleţitým úkolem regionální politiky napomáhat vyváţenému rozvoji celého území ČR, tzn. eliminovat disparity mezi regiony. Na centrální úrovni byl zvolen konvergenční přístup, tedy podpora problémových regionů. Tomu odpovídá i nastavení hlavních legislativních norem a přístup k řešení problémů formou strategického plánování (viz dále). V úsilí o sniţování disparit mají své nezastupitelné úlohy jednotlivé úrovně veřejné správy. Pro kaţdou úroveň veřejné správy je vhodným partnerem subjekt z téţe či blízké úrovně, protoţe se potýkají s podobnými typy problémů a mají i podobné kompetence a nástroje, jak tyto problémy řešit. Vyváţený rozvoj celého území ČR tedy mohou nejlépe ovlivňovat centrální orgány, ideálně ve spolupráci s kraji. Niţší úrovně veřejné správy – kraje, ORP, POÚ – usměrňují rozvoj zejména svého územního obvodu, větší území mohou ovlivnit jen zprostředkovaně (např. prostřednictvím kraje).
27
2.2.1 Legislativní rámec regionální politiky ČR Základním prostorovým východiskem pro regionální politiku je článek 99 Ústavy ČR, který vytváří ústavněprávní základ pro existenci obcí a vyšších územních samosprávných celků. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, potom zakotvuje existenci 14 těchto celků s účinností od 1. 1. 2000. Klíčovými obecnými normami jsou zákony č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Z hlediska věcného je zásadní zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (ve znění zákona č. 110/2007 Sb.), tzv. kompetenční zákon, který stanoví jako ústřední orgán ve věcech regionální politiky Ministerstvo pro místní rozvoj [§14, odst. 1]. V této oblasti ministerstvo „a) spravuje finanční prostředky určené k zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, b) koordinuje činnosti ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, včetně koordinace financování těchto činností, pokud tyto prostředky přímo nespravuje“. Dále také „zabezpečuje informační metodickou pomoc vyšším územním samosprávným celkům, městům, obcím a jejich sdruţením a zajišťuje činnosti spojené s procesem zapojování územních samosprávných celků do evropských regionálních struktur“. Nosnou normou regionální politiky je zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který specifikuje oblasti podpory regionálního rozvoje, vybrané nástroje a působnosti hlavních subjektů. V § 11, odst. 1 jsou upřesněny kompetence Ministerstva pro místní rozvoj. Ustanovením zákona č. 248/2000 Sb. bude věnována pozornost v dalším textu. Mnohá opatření jsou upravena také zákonem č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání. Pro vlastní realizaci regionální politiky jsou velmi důleţitá usnesení vlády. K těm věcně nejbliţším patří Zásady regionální politiky ČR (usnesení č. 235/1998), Strategie regionálního rozvoje ČR 2000–2006 (usnesení vlády č. 682/2000) a Strategie regionálního rozvoje ČR pro léta 2007–2013 (usnesení vlády č. 560/2006). Z hlediska usměrňování rozvojových procesů je důleţitá i Politika územního rozvoje ČR (usnesení vlády č. 561/2006).
28
2.2.2 Legislativní vývoj regionální politiky ČR Prvním aktem zaměřeným primárně do oblasti regionální politiky bylo usnesení vlády č. 481/1991 k základním problémům hospodářského a sociálního rozvoje jednotlivých územních celků a vymezení priorit regionální politiky v České republice. Usnesení odsouhlasilo základní přístupy ke zpracování zákona ČNR o regionální politice, vymezení problémových oblastí České republiky a opatření na podporu problémových oblastí pro období let 1992–1993. Zákon o regionální politice byl posléze v roce 1992 navrţen (viz sněmovní tisk ČNR č. 679), na pořad jednání se však nedostal. V roce 1992 byly na základě zákona č. 299/1992 Sb., o podpoře malého a středního podnikání, usnesením vlády č. 759/1992 schváleny Zásady regionální hospodářské politiky vlády České republiky. Problematiku regionálního rozvoje však neřešily uceleně a koordinovaně, nýbrţ se soustředily pouze na jeden druh podpory, a to na iniciaci a přilákání podnikatelských aktivit do hospodářsky problémových oblastí. Podle Zásad nebylo nutné pro realizaci regionální hospodářské politiky vytvářet samostatný zákon o regionální politice, dostačující byla ustanovení Zákona o podpoře malého a středního podnikání. O regionální politice v pravém slova smyslu, jejímţ cílem je přispívat k vyváţenému rozvoji jednotlivých regionů, ke sniţování hospodářských rozdílů mezi regiony a tím k celkovému rozvoji země, můţeme v případě ČR hovořit aţ od roku 1998. Předpoklad pro zajištění koordinovaného institucionálního zabezpečení politiky regionálního rozvoje a pro přijetí širší koncepce regionální politiky byl vytvořen zřízením Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) zákonem č. 272/1996 Sb. MMR byl svěřen výkon státní správy ve věcech regionální politiky, nicméně pojem regionální politika nebyl stále legislativně zakotven. Terminologické i metodologické nedostatky regionální politiky řeší rozsáhlé Zásady regionální politiky ČR (dále jen Zásady) přijaté usnesením vlády č. 235/1998. Zásady navazují na Programové prohlášení vlády ze dne 27. 1. 1998, kde je uvedeno „Vláda přisuzuje důleţitý význam přijetí zásad regionální politiky v souladu s praxí politiky EU“. Převratnou skutečností bylo v Zásadách vymezení realizace regionální politiky na dvou úrovních: státní – kterou zajišťují příslušné ústřední orgány státní správy a jeţ má selektivní charakter (zaměřuje se na předem určené regiony) – a regionální 29
– kterou zabezpečují vyšší územněsamosprávné celky v rámci samostatné působnosti a která má celoplošný charakter. Na Zásady navázal v roce 2000 zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který jako jediný normativní dokument v ČR definuje pojem „region“ (§ 2 písm. a), uvádí demonstrativní výčet oblastí, ve kterých je regionální rozvoj podporován (§ 3), stanoví zaměření státní podpory regionálního rozvoje (§ 4), definuje programové dokumenty vypracovávané na celostátní (§ 2) a krajské úrovni (§ 9). Dále vymezuje působnost MMR, krajů a obcí při podpoře regionálního rozvoje (§ 11–14); přitom klade důraz na vyváţený rozvoj území prostřednictvím podpory problémových regionů. Dále zákon definuje tzv. regiony soudrţnosti, jejichţ územní vymezení odpovídá územním statistickým jednotkám NUTS 2, a jejich orgány včetně určení jejich působnosti (§ 15–18). Zákon č. 248/2000 svým způsobem transformuje Zásady, věcně však dochází k jistému zúţení a zákon nezmiňuje mnohé principy. Otevřena stále zůstává závaznost jednotlivých koncepčních dokumentů regionální politiky. Do legislativního rámce regionální politiky v posledních letech ještě zasáhly novely stavebního zákona, kdy dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, jsou nástroje územního plánování výslovně chápány jako koncepce rozvoje území. Antagonismus mezi strategickým (regionálním) plánováním a územním plánováním se projevuje ve více oblastech. 2.3 STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ JAKO VÝCHOZÍ PROCES REGIONÁLNÍ POLITIKY Koncepční dokumenty jsou stěţejními nástroji pro plánování a řízení. Nástroje můţeme v obecné rovině označit jako pomůcky k výkonu, podpoře nějaké činnosti. V kontextu formulovaných nástrojů regionální politiky5 jsou koncepční dokumenty jako výsledek či vnější projev procesu strategického plánování řazeny mezi nefinanční institucionální nástroje.
5
Nástroje nefinanční: administrativní nástroje (zejména legislativa), institucionální nástroje (instituce, strategické plánování, programování, řízení rozvoje), věcné a jiné nefinanční nástroje (poradenství, propagace). Nástroje finanční: neinvestiční a investiční pobídky (dotace, granty, úvěry, záruky), kapitálové podílnictví, daňová zvýhodnění (daňové prázdniny, slevy na daních), rozpočtová zvýhodnění (dotace). Viz Wokoun, Mates (2006).
30
V České republice vedle sebe souběţně běţí dva způsoby strategického plánování, jejichţ výsledkem jsou strategické dokumenty na jedné straně a územněplánovací dokumenty na straně druhé, zatímco v zahraničí tvoří tento proces často jeden celek (prostorové plánování). Tyto přístupy vytváří komplexní pohled na řízení rozvoje. Kaţdý ze zmíněných přístupů má své silné stránky i omezení. K usměrňování udrţitelného rozvoje území jsou strategické dokumenty aktivními nástroji veřejné správy (stanovují priority z hlediska času a financování), územněplánovací dokumenty jsou regulačními nástroji veřejné správy (stanovují regulativy pro veškeré rozhodování v území). Je třeba usilovat o jejich koordinaci a sbliţování v podobě konzistentních cílů bez negací. Proces koncepčního řízení rozvoje je interaktivní a vyvíjí se a kaţdá strana má šance specifikovat své záměry a nástroje, kterými bude další změny ovlivňovat. Současná právní úprava v ČR, upravující výše uvedené dva základní způsoby strategického plánování, je nevyváţená. Právní závaznost mají dle stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) územněplánovací dokumenty. Oproti tomu strategické dokumenty na úrovni regionů jsou zmíněny pouze okrajově v zákoně č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje (Program rozvoje kraje), případně v usnesení vlády č. 682/2000, o Strategii regionálního rozvoje ČR (Strategie rozvoje). Tuto problematiku je třeba legislativně dořešit na centrální úrovni. Vymezení struktury, obsahu ani procesu vytváření strategických dokumentů regionálního rozvoje se česká právní úprava nijak významně nevěnuje. V zákoně o obcích a v zákoně o krajích nalezneme aţ ve výčtu pravomocí zastupitelstva zmínku o tom, ţe zastupitelstvo schvaluje program rozvoje. Praktickým důsledkem absence systémové úpravy v zákoně je častý výskyt „nesystémových“ strategických dokumentů, coţ s sebou nese obtíţnou moţnost jejich vzájemné věcné i časové „prostupnosti“ jak v rovině horizontální (orientující moţnosti a potřeby vzájemné spolupráce mezi svazky/sdruţeními obcí nebo mezi kraji či regiony), tak i v rovině vertikální, kdy je ţádoucí provázanost potřeb a cílů mezi subjekty hierarchicky různých úrovní územních celků. Nejvíce zřejmé vymezení charakteristik strategických dokumentů lze nalézt v následujících ustanoveních právních norem: Zákon č. 248/2000 Sb. ze dne 29. června 2000 o podpoře regionálního rozvoje v § 2 odstavec b) a c) vymezuje strategii regionálního rozvoje jako střednědobý dokument, na období 3–7 let, který formuluje přístup státu k podpoře regionálního rozvoje, 31
poskytuje potřebná východiska a stanovuje rozvojové cíle a zásady pro vypracování regionálních programů rozvoje; státní program regionálního rozvoje jako střednědobý dokument, který stanoví zaměření podpory regionálního rozvoje pro jeden nebo společně pro více podporovaných regionů. Jiná časová určení a definice v tomto zákoně nejsou. Zajímavé je, ţe strategie je zde uváděna jako střednědobý dokument, program stejně tak. Zmiňovaný zákon dále obsahuje v § 8, 9 a 10 stručnou úpravu programu rozvoje kraje: § 8 – (1) Kraj v rámci své samostatné působnosti podporuje rozvoj regionů vymezených v programu rozvoje územního obvodu kraje podle svých konkrétních potřeb s ohledem na vyváţený rozvoj svého územního obvodu; (2) Pro podklady k vymezení regionů v programu rozvoje územního obvodu kraje a pro oblasti, na něţ je podpora zaměřena, platí přiměřeně § 3 a § 5 odst. 2 zákona 248/2000 Sb. § 9 – Program rozvoje územního obvodu kraje obsahuje zejména: a) analýzu hospodářského a sociálního rozvoje územního obvodu kraje, charakteristiku slabých a silných stránek jeho jednotlivých částí a hlavní směry rozvoje; b) vymezení regionů, jejichţ rozvoj je třeba podporovat, uvedení oblastí, na něţ má být podpora zaměřena; c) úkoly a priority v rozmístění a rozvoji občanské vybavenosti, infrastruktury, ţivotního prostředí atd. V § 10 jsou vymezeny náleţitosti finanční podpory rozvoje územního obvodu kraje. Zákon 129/2000 Sb., o krajích, se programem rozvoje kraje vůbec nezabývá – aţ na to, ţe je zde uvedeno, ţe program schvaluje zastupitelstvo. Délka platnosti programů rozvoje záleţí na jednotlivých krajích. Praxe se nicméně ustálila na tří- aţ čtyřletém období. Členění, význam a obsah strategických dokumentů vychází nejčastěji ze zaţité praxe. Metodologie a praxe regionální politiky v obecné rovině vnímá strategii jako dlouhodobý koncepční dokument, který určuje základní linie rozvoje daného subjektu, resp. území daného subjektu, ve všech základních oblastech na dlouhé období („kam jdeme“). Program je střednědobý dokument. Vychází a navazuje na Strategii (samostatně ztrácí smysluplnost) a ve střednědobém horizontu vytyčuje opatření, která bude 32
subjekt realizovat, aby dosáhl strategických cílů. Plán je krátkodobý dokument prováděcího charakteru. Konkretizuje vybraná opatření ve formě projektů či aktivit. Obsahuje jiţ harmonogram a stanovuje způsob financování. Plán jiţ není koncepční dokument. Důleţitá je provázanost a sladění jednotlivých dokumentů, a to na vertikální i horizontální úrovni. Při přípravě strategických dokumentů bývá vyuţíváno buď tzv. expertního, nebo komunitního přístupu. Expertní tvorba strategií představuje relativně uzavřený proces, který je zaloţen především na participaci významných představitelů dané obce či regionu (tzv. politických, ekonomických a společenských elit). Komunitní přístup naopak staví na tom, ţe k plánování mají otevřený přístup všechny subjekty v rámci dané komunity; zapojována je i široká veřejnost. V rámci zpracovávání dokumentů probíhají průběţná jednání zpracovatele se zadavatelem (můţe být i totoţný v případě zpracování ve vlastní reţii úřadu) a s relevantními subjekty, přičemţ zapojení subjektů se odvíjí z jejich vlastní aktivity. Vedle územního plánování lze ještě zmínit jeden rozvojový proces detailně upravený zákonem. Jde o „Posouzení vlivů na ţivotní prostředí (SEA)“ podle zákona 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí, a „Posouzení vlivů na NATURA 2000“ podle zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Hodnocení je prováděno metodou referenčních cílů a člení se na pět fází, kterými jsou oznámení koncepce, zjišťovací řízení, vyhodnocení koncepce, veřejné projednání a stanovisko. Pro řízení prostorového rozvoje a zajištění funkčnosti jednotlivých rozvojových nástrojů jsou nosnými prvky: rozdělení kompetencí mezi jednotlivými úrovněmi a subjekty veřejné správy, vyjasnění práv a povinností jednotlivých aktérů, nastavení procesů tvorby a aplikace stejně jako účinků zvolených nástrojů. Přestoţe koncepční dokumenty – jejich forma, obsah, způsob zpracování, závaznost atd. – nejsou v současné době precizně a dokonale specifikovány legislativou, jsou i tak významným nástrojem regionální politiky pro hledání disparit a jejich řešení. V těchto dokumentech totiţ bývají stále častěji zohledněny i disparity vyskytující se v rámci daného regionu, a to jak formou věcné specifikace rozvojových opatření, tak také jiţ v samotném procesu tvorby dokumentu. 33
34
3. VYMEZOVÁNÍ DISPARITNÍCH REGIONŦ A PRAKTICKÉ PŘÍSTUPY Z HLEDISKA REGIONÁLNÍ POLITIKY Úkolem regionální politiky je přispívat ke sniţování disparit mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů (tj. podporovat rozvoj problémových regionů společně se snahou redukovat meziregionální diference) a docílit tak harmonického rozvoje celého území. K naplnění tohoto úkolu vyuţívá regionální politika různé nástroje. Pro maximalizaci pozitivního efektu pouţívaných nástrojů je třeba je nastavit takovým způsobem, aby reflektovaly specifické problémy daného území. To znamená vymezit problémové regiony (na různých prostorových úrovních) a poznat příčiny jejich nepříznivé situace, na něţ pak budou ony nástroje navázány. Na různých prostorových úrovních však existují jiné typy problémů a odlišné moţnosti jejich řešení. V souvislosti s tím jsou také odlišným způsobem vymezovány problémové (disparitní) regiony. 3.1 VYMEZOVÁNÍ DISPARITNÍCH REGIONŦ NA ÚROVNI EU Rozdíly mezi jednotlivými úrovněmi rozvoje a prosperity regionů se s různou intenzitou vyskytují ve všech státech Evropské unie. Tyto disparity jsou způsobeny nerovným rozloţením ekonomických aktivit. V zásadě se rozlišují dva typy regionů, které se nachází na výrazně niţší ekonomické úrovni neţ jiné. Prvním typem jsou nerozvinuté zemědělské a často periferní regiony, které jsou charakteristické nízkými příjmy, vysokou nezaměstnaností a zanedbanou infrastrukturou. Druhým typem jsou regiony, jejichţ nosná výrobní odvětví jsou v útlumu. Problémové regiony, jejichţ rozvoj má být podpořen ze Strukturálních fondů, jsou ovšem na úrovni EU vymezovány návazně na cíle regionální politiky, nikoliv podle příčin problémů. V programovém období 2007–2013 jsou na úrovni EU – obdobně jako v předchozím období – vymezovány tři typy regionů, které odpovídají třem cílům regionální politiky EU (regiony dvou z těchto cílů jsou znázorněny na obr. 1). Tyto regiony jsou vymezovány pro potřeby Unie jako celku, proto jsou kritéria pro jejich vymezení závazná pro celou Unii bez toho, aby si členské státy mohly toto vymezení pro své území nějakým způsobem upravit. 35
V rámci cíle „Konvergence“ jsou podporovány regiony s hrubým domácím produktem na obyvatele niţším neţ 75 % průměru Evropské unie; prostorovou úrovní jsou NUTS 2, čili regiony soudrţnosti. V „EU27“ se tento cíl týká 84 regionů v 17 členských státech o celkovém počtu 154 milionů obyvatel. V České republice se jedná o všechny regiony NUTS 2 s výjimkou Prahy – Střední Čechy, Jihozápad, Severozápad, Severovýchod, Jihovýchod, Střední Morava a Moravskoslezsko. Na základě přechodného reţimu při ztrátě způsobilosti (tzv. „phasing-out“ regiony) je k tomuto cíli zařazeno dalších 16 regionů s 16,4 miliony obyvatel s HDP pouze mírně převyšujícím tento práh z důvodu statistického efektu rozšířené EU. Pro financování v rámci cíle „Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost“ jsou způsobilé regiony úrovně NUTS 1 nebo NUTS 2 (v závislosti na členském státu), které nejsou způsobilé pro financování ani v rámci cíle „Konvergence“, ani prostřednictvím přechodné podpory. V EU je celkem 168 způsobilých regionů, coţ představuje 314 milionů obyvatel. Z nich 13 regionů, v nichţ ţije 19 milionů obyvatel, představuje tzv. oblasti „phasing-in“, v nichţ se podpora postupně zavádí, a obdrţí zvláštní finanční podporu díky tomu, ţe dříve spadaly mezi regiony způsobilé pro Cíl 1. Z regionů ČR spadá do tohoto cíle pouze Praha. Cíl „Evropská územní spolupráce“ se týká tří typů spolupráce – přeshraniční, mezinárodní a meziregionální. Pro přeshraniční spolupráci jsou podporovány regiony úrovně NUTS 3 podél pozemních vnitřních hranic a některých pozemních vnějších hranic, jakoţ i regiony úrovně NUTS 3 podél námořních hranic, které od sebe nejsou vzdáleny více neţ 150 km. V příhraničních oblastech EU ţije 181,7 milionu obyvatel (37,5 % celkové populace EU). V prostředí ČR se jedná o všechny kraje kromě Prahy a Středočeského kraje. U mezinárodní spolupráce jsou vymezovány regiony úrovně NUTS 2 rozhodnutím Evropské komise. Všechny regiony a občané EU spadají do jedné ze stávajících třinácti oblastí mezinárodní spolupráce. Na základě tohoto rozhodnutí jsou způsobilé všechny regiony NUTS 2 v ČR. Pro podporu meziregionální spolupráce jsou způsobilé všechny evropské regiony.
36
Obr. 1: Vymezení problémových regionŧ EU v programovacích obdobích 2004–2006 (vlevo) a 2007–2013 (vpravo) Pramen: Regional Policy – Inforegio Pozn.: Vlevo jsou regiony Cíle 1 znázorněny odstíny červené a regiony Cíle 2 ostatními odstíny; vpravo jsou regiony cíle Konvergence znázorněny červeně a regiony cíle Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost modře.
Dalším typem problémových regionů v EU jsou oblasti s méně příznivými podmínkami (LFA). Řešení specifických problémů oblastí LFA není navázáno na Strukturální fondy, ale na Společnou zemědělskou politiku (CAP). V období 2000–2006 byly tyto regiony podporovány z prostředků Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EAGGF), v současnosti jsou jim finance poskytovány prostřednictvím Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD). Vymezení zemědělských problémových oblastí v jejich současné struktuře bylo poprvé definováno v roce 1997. Rozlišovaly se tři typy těchto oblastí – horské, znevýhodněné a specifické (malé). Od roku 2005 platí poněkud jiné vymezení oblastí LFA, které se nově člení na horské oblasti, ostatní oblasti a oblasti se specifickými omezeními. Pro vymezení kaţdého typu byla
37
nařízením Rady (ES)6 stanovena rámcová kritéria, ale přesné definice byly ponechány na členských státech. V ČR jsou oblasti LFA vymezovány na úrovni katastrálních území. Jejich specifikace na období 2007–13 byla zveřejněna v Programu rozvoje venkova České republiky na období 2007–2013 (viz obr. 2) a rámcově platí pro celé toto období. Výše vyplácených podpor a seznam katastrálních území spadajících do jednotlivých kategorií jsou kaţdoročně aktualizovány nařízením vlády (seznam se však mění jen nepatrně).
Obr. 2: Vymezení oblastí s méně příznivými podmínkami (LFA) Pramen: Program rozvoje venkova České republiky na období 2007–2013. MZe a VÚZE, Praha, 2007. Vysvětlivky: HA, HB – horské oblasti (koeficienty A, B značí vyšší, resp. niţší problémovost), OA, OB – ostatní méně příznivé oblasti (koeficienty A, B značí vyšší, resp. niţší problémovost), S, XS – oblasti se specifickými omezeními (koeficient X značí niţší problémovost), N – není LFA.
6
V současnosti platí Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV).
38
3.2 VYMEZOVÁNÍ DISPARITNÍCH REGIONŦ NA NÁRODNÍ ÚROVNI Pro efektivní vyuţití nástrojů regionální politiky a pro dosaţení zmírnění disparit mezi regiony je nutné stanovit rozvojové cíle, jichţ má být v určitém časovém horizontu dosaţeno, a konkretizovat je formou opatření definujících přesněji jednotlivé potřebné činnosti. Toto vymezení cílů a aktivit je předmětem strategického plánování, jehoţ nástrojem jsou strategické dokumenty. Pro území republiky jako celku je základním koncepčním dokumentem Strategie regionálního rozvoje ČR. Od roku 2000, kdy byl přijat zákon o podpoře regionálního rozvoje, byly zpracovány dvě Strategie – na období 2000–2010 a posléze na období 2007–2013. Součástí obou Strategií je mimo jiné také vymezení problémových regionů. Strategie regionálního rozvoje České republiky do roku 2010 Vymezení disparitních území ve Strategii odpovídá dvěma základním cílům regionální politiky v ČR: jednak úsilí o aktivizaci nedostatečně vyuţívaného vnitřního potenciálu a o podporu hospodářského rozvoje regionů, jednak snaze sniţovat meziregionální rozdíly a pomoci ekonomicky slabším oblastem, jeţ by nebyly schopny zvládnout změny v ekonomické a sociální struktuře vlastními silami. Pro účely regionální politiky na národní úrovni (státní a krajské) byly podle zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, vymezeny následující typy problémových regionů: regiony se soustředěnou podporou státu (ty se podle charakteru svého zaostávání člení na regiony strukturálně postiţené, hospodářsky slabé a venkovské), ostatní regiony (například pohraniční regiony, bývalé vojenské prostory, regiony postiţené ţivelními pohromami, regiony se silně narušeným či poškozeným ţivotním prostředím, regiony s méně příznivými podmínkami pro rozvoj zemědělské výroby), regiony podporované na úrovni a v působnosti krajů. Ukazatele, pomocí nichţ jsou jednotlivé typy regionů vymezeny, odpovídají logicky jejich smyslu. Strukturálně postiţené regiony jsou charakterizovány zejména ukazateli trhu práce a rozvoje podnikání. Pro vymezení hospodářsky slabých regionů byly pouţity ukazatele popisující trh práce, 39
hospodářskou úroveň a strukturu a úroveň příjmů obcí a obyvatel. Venkovské regiony jsou definovány na základě vývoje počtu obyvatelstva, struktury jeho zaměstnanosti a podílu obyvatelstva ve venkovských obcích. Prostorovou úrovní hodnocení byly okresy, tzn. jednotky LAU 1 (dříve nazývané NUTS 4). Jako strukturálně postiţené i jako hospodářsky slabé bylo vymezeno vţdy 10 okresů. Strukturálně postiţené regiony představují 16,7 % obyvatel a současně 9,3 % plochy ČR. Hospodářsky slabé regiony zaujímají 17,2 % rozlohy ČR a 8,3 % obyvatel. Jediný okres, Louny, byl zařazen do obou skupin. Strategie regionálního rozvoje České republiky pro léta 2007–2013 Typologie problémových regionů, vycházející ze zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, a pouţitá v předchozí Strategii regionálního rozvoje ČR, byla v této nové Strategii zachována. Drobnou změnou je předmět podpory u ostatních regionů, mezi něţ se nově řadí i regiony s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností. Prostorovou úrovní hodnocení zůstaly okresy; pro vymezení regionů s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností byly doplněny o obvody obcí s rozšířenou působností. Ve vazbě na zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách, se jedná o územní obvody ORP, kde míra nezaměstnanosti překračuje nejméně o 25 % míru nezaměstnanosti za ČR. Do tohoto hodnocení nebyly zahrnuty regiony leţící na území jiţ vymezených regionů se soustředěnou podporou státu. Indikátory pouţité pro vymezení regionů se soustředěnou podporou státu reflektují orientaci regionální politiky EU po roce 2006 na problémy zaměstnanosti a tvorby pracovních míst, a také vypovídací schopnost „kupní síly“ jako indikátoru ekonomické síly regionu. Regiony se soustředěnou podporou státu byly tedy stanoveny na základě následujících indikátorů: souhrnné hodnocení nezaměstnanosti (definováno stejně jako v předchozí Strategii), váha 0,4; daňové příjmy na 1 obyvatele, váha 0,15; počet podnikatelů na 1000 obyvatel, váha 0,15; 40
kupní síla obyvatel,7 váha 0,3. Výsledné hodnocení úrovně okresů je váţeným součtem indexů charakterizujících jednotlivé indikátory v průměru let 2002–2004 s výjimkou indikátoru kupní síly, který je k dispozici za rok 2005 a jako relace let 2005/2001, a hodnot daňové výtěţnosti z roku 2005. Vymezení regionů, na něţ se má zaměřit soustředěná podpora státu, bylo provedeno pro všechny typy problémových regionů souhrnně. Dopady strukturálních změn v regionech a vysoká míra nezaměstnanosti jsou podle tvůrců metodiky dostatečně zohledněny v algoritmu výpočtu a je moţné je ve značném rozsahu ovlivnit vahou.
Obr. 3: Vymezení regionŧ se soustředěnou podporou státu na období let 2007–2013 Pramen: Strategie regionálního rozvoje České republiky pro léta 2007–2013 7
Výsledky šetření o regionálním rozloţení kupní síly obyvatelstva jsou zaloţeny jednak na modelovém zpracování širokého spektra datových vstupů z oficiálních zdrojů (demografická a vzdělanostní struktura populace, úroveň příjmů, struktura zaměstnanosti a další ekonomické charakteristiky, struktura osídlení), jednak z rozsáhlých vlastních primárních výzkumů firmy GfK (mj. rozhovory s 16 000 náhodně vybranými domácnostmi v celé ČR).
41
Jako strukturálně postiţené regiony pak byly vymezeny pouze hornické a hutnické okresy (Teplice, Most, Chomutov, Sokolov, Ostrava, Karviná, Frýdek-Místek a Nový Jičín). Ostatní okresy podle pořadí problémovosti byly klasifikovány jako hospodářsky slabé nebo s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností. Vymezené regiony zahrnují územní obvody 21 okresů a územních obvodů ORP o celkové rozloze 29,4 % území ČR a 31,9 % obyvatel z celkového počtu obyvatel ČR. Oproti předchozímu vymezení se poměrně výrazně zvýšil počet obyvatel ţijících v problémových regionech, zatímco rozloha těchto regionů vzrostla jen málo. Konkrétní zaměření podpory směrované do výše vymezených regionů se soustředěnou podporou státu vychází vţdy z potřeb daného typu regionu. Přesto se některé hlavní oblasti podpory objevují u více typů regionů – např. vzdělávání či infrastruktura. Ve strukturálně postiţených regionech budou podporovány nové podnikatelské aktivity, vzdělávání (včetně celoţivotního učení a školení) a technická infrastruktura vyššího řádu (pro firmy v oblasti high-tech, výzkumu, vývoje technologií). V hospodářsky slabých regionech je rovněţ nutno podpořit vzdělávání a dále rozvoj malého a středního podnikání a výstavbu technické infrastruktury (zejména dopravní a informační). Regiony s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností by se měly zaměřit především na místní malé a střední podnikání a sluţby, technickou infrastrukturu, opatření k rozvoji venkova a základní sociální infrastrukturu. 3.3 VYMEZOVÁNÍ DISPARITNÍCH REGIONŦ NA ÚROVNI KRAJŦ Kraje jsou důleţitými aktéry regionální politiky v ČR. Pro přesné zacílení nástrojů regionální politiky je právě pohled krajů na vlastní disparitní území velmi důleţitý, protoţe je „bliţší“ neţ pohled z centra. Proto kraje dokáţí ve svém územním obvodu přesněji určit regiony potýkající se s problémy a také odhalit příčiny těchto problémů. Pravomoc podporovat rozvoj dílčích regionů v rámci jejich územního obvodu je krajům dána zákonem (č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje). Jednotná závazná metodika pro vymezování problémových regionů však neexistuje, proto si kraje volí své vlastní přístupy. Tyto metodiky jsou
42
popsány ve strategických dokumentech jednotlivých krajů. Ovšem ne všechny kraje problémové regiony vymezují.8 Jednotlivé kraje pracují s různým počtem a různou strukturou ukazatelů, liší se i způsoby výsledného výpočtu „problémovosti“. Přístupy krajů se liší také v prostorové úrovni vymezovaných regionů; nejčastěji jsou uţívány obvody pověřených obecních úřadů (POÚ), ostatní úrovně spíše okrajově. Podrobněji jsou metodiky jednotlivých krajů rozebrány v tab. 1. V metodikách se pouţívá různý počet a různá struktura statistických ukazatelů, kterými se identifikuje charakter (specifika) problémovosti území, a tím se potaţmo formulují disparity a jejich souvislost s regionálním rozvojem. Většinou je bráno v úvahu 6 aţ 11 ukazatelů, existují však výjimky, které se tomuto intervalu vymykají. V Karlovarském kraji byl zvolen nejjednodušší způsob vymezení problémových regionů – pouze za pomoci jediného ukazatele: míry nezaměstnanosti. Opačným extrémem je metodika kraje Královéhradeckého, jeţ pro vymezení problémových POÚ vyuţívá celkem 30 ukazatelů (vymezuje totiţ problémové regiony v šesti tematických oblastech). Specifickým případem je metodika Jihomoravského kraje, v níţ je pro znázornění problémovosti POÚ – jako v jediném mezi analyzovanými kraji – pouţit kartodiagram. Jeho výhodou je zachycení informací z jednotlivých tematických oblastí spolu s jejich syntézou, tj. celkovou situací v regionech. Při hodnocení regionů jsou v krajských metodikách pouţívány ponejvíce ukazatele související s trhem práce a demografií. Ostatní typy ukazatelů jsou pouţívány výrazně méně, spíše v ojedinělých případech. Důvodem je pravděpodobně to, ţe problémovost regionu se většinou projevuje právě v charakteristikách souvisejících s trhem práce a obyvateli. Jiné ukazatele, např. vzdělanost či vybavenost, bývají příčinou nebo důsledkem existujících problémů.
8
V této kapitole bude pozornost věnována devíti krajům, jeţ pouţívají exaktní kvantitativní metodiku k vymezení disparitních regionů (podle krajských strategických dokumentů dostupných v polovině roku 2007, kdy byla tato analýza zpracovávána).
43
Tab. 1: Přístupy krajŧ k vymezování problémových území Kraj
Metodika
Podpora hospodářsky slabých oblastí, zavádění hodnocení znevýhodněných oblastí (LFA). Jako hospodářsky slabé byly vymezeny oblasti s nejvyšším váţeným součtem ukazatelů. Jako doplněk k hospodářsky slabým oblastem. Pouţit byl aritmetický průměr poměrných hodnot Jihomoravský ukazatelů. Jako problémové zařazeny spádové oblasti, v nichţ byla míra nezaměstnanosti k 31. 12. 2002 vyšší neţ Karlovarský celorepublikový průměr. Vyhodnocení je provedeno bodovací metodou. Na základě součtu bodů byly regiony setříděny do Královéhradecký 5 kategorií, region s nejniţší hodnotou vykazuje vţdy nejpříznivější situaci. Pro vymezování hospodářsky slabých oblastí existuje Metodika. Hodnocení je provedeno pomocí Liberecký váţeného průměru ukazatelů. Míra postiţení je vypočítána ve vazbě k průměru ukazatelů za celou ČR. Nejvyšší postiţení odpovídá Olomoucký hodnotám pod 75 % úrovně ČR, střední postiţení odpovídá 76 %–99 % úrovně ČR v daném ukazateli, nejniţší postiţení vyjadřují hodnoty stejné a lepší neţ je průměr ČR (nad 100 %). Vymezení hospodářsky problémových regionů pomocí a) součtu relativních hodnot ukazatelů, Pardubický b) srovnání ukazatelů s kritickou hodnotou. Pro vymezení problémových oblastí vyuţívá metodiku Strategie regionálního rozvoje ČR (2000). Ústecký Rozlišuje oblasti strukturálně postiţené a hospodářsky slabé pomocí váţeného součtu ukazatelů. Rozlišují se dva typy území postiţených strukturálními změnami – průmyslová a venkovská. Zlínský Hodnocení odpovídá metodice EU pro cíl 2 Strukturální politiky a podpory v období 2000–2006. Problémová jsou území s největším počtem ukazatelů nad kritickou hodnotou (průměrem ČR). Pramen: upraveno podle Galvasová, I. a kol. (2007) Jihočeský
44
Prostorová úroveň POÚ POÚ POÚ POÚ obce POÚ ORP okresy POÚ
Zdaleka nejčastěji pouţívaným ukazatelem je míra nezaměstnanosti, která se nachází u všech analyzovaných krajů. Poměrně často jsou do výpočtů zahrnovány hustota zalidnění a míra podnikatelské aktivity. Ze struktury zaměstnanosti je největší důraz kladen na zaměstnanost v zemědělství. Ostatní sektory nejsou tak často hodnoceny, protoţe obecně je za problém povaţována ponejvíce vysoká zaměstnanost v zemědělství. Moţnosti vyuţití některých ukazatelů jsou limitovány jejich dostupností – časovou, prostorovou i faktickou. Data ze sčítání lidu, domů a bytů jsou sice velmi cennými informacemi, ale není moţné je poměrně dlouhou dobu aktualizovat, čímţ jejich vyuţitelnost pro vymezování problémových území klesá. Řada ukazatelů s ţádoucí vypovídací schopností je k dispozici pouze za vyšší územní jednotky. Jedná se např. o průměrnou mzdu (dostupná za okresy) nebo daňovou výtěţnost, která je dostupná pouze za obvody finančních úřadů, které se navíc nekryjí s administrativně-správními jednotkami. Vzhledem k tomu, ţe vymezení disparitních regionů v kraji by mělo být jednoduše aktualizovatelné, aby bylo moţno pruţně reagovat na případnou změnu podmínek v kraji, je velmi vhodné pouţívat data, jeţ jsou dostupná veřejně a není nutné je speciálně objednávat. Nejčastěji uţívaným způsobem finálního výpočtu problémovosti dílčích regionů, který se současně také jeví jako nejvhodnější, je váţený součet hodnot jednotlivých pouţitých ukazatelů. Poměrně často je uţíváno také srovnání s kritickou hodnotou (průměrem ČR nebo kraje). Srovnávat vnitrokrajské hodnoty s republikovou úrovní však můţe být poněkud zavádějící – pokud je např. pozice celého kraje v rámci republiky nepříznivá, pak srovnáním s průměrem republiky mohou být jako disparitní označeny i ty regiony, jeţ mají v rámci kraje pozici dobrou. Vhodnější je tedy pouţít jako referenční úroveň krajský průměr. K celkovému hodnocení problémovosti přistupují kraje dvěma základními způsoby. Některé kraje ze svého územního obvodu vyberou pouze ty regiony, v nichţ je socioekonomická situace nepříznivá a které by tedy měly být ze strany kraje podporovány. Jiné kraje klasifikují podle míry problémovosti celé své území. Přitom nelze říci, ţe by některý z přístupů převládal; četnost pouţití obou z nich je přibliţně stejná. Aplikace všech dostupných krajských metodik na totéţ území – vybrán byl Jihomoravský kraj – ukázala velké odlišnosti mezi jednotlivými metodikami. Shrnutí výsledků je znázorněno na obr. 4, který ukazuje 45
četnost případů, kdy je daný obvod POÚ některou metodikou identifikován jako problémový (u metodik, které klasifikují celé území kraje, byl brán v úvahu vţdy pouze nejvyšší stupeň problémovosti). Počet POÚ vymezených jednotlivými metodikami závisí na konkrétním nastavení pouţívaných ukazatelů a na způsobu výpočtu. Například poměrně vysoká míra nezaměstnanosti v Jihomoravském kraji způsobila to, ţe podle metodiky Karlovarského kraje bylo v JMK vymezeno 30 problémových POÚ. Při aplikaci metodiky Jihomoravského kraje výrazně vynikla problémovost POÚ Vranov nad Dyjí, který se následně jako jediný objevil v kategorii nejvíce problémových POÚ.
Vymezení problémových území v JMK Shrnutí Ukazatele: Počet případů, kdy byl daný obvod POÚ identifikován jako problémový
4
8
6
Metodika: Součet výše zmíněných případů u všech hodnocených map (u metodik, které klasifikují celé území kraje, byl brán v úvahu pouze nejvyšší stupeň problémovosti)
3
3 1 4
2
4
1
2
6
7 4
1 2
10
20
30
40
Vojenský újezd Březina (nehodnoceno)
7 10
4
5
7 4 3
4 2
0
4
2 2
10 11
Počet výskytů 0-1 2-3 4-5 6-7 8 - 11
0
5
N
7 10
50 km
Kateřina CHABIČOVSKÁ, Brno, 2008
Obr. 4: Souhrn případŧ vymezení POÚ jako problémových podle všech pouţitých metodik krajŧ Pramen: Chabičovská (2008), vlastní úpravy Pozn.: Pro analýzu byly pouţity metodiky devíti krajů. Tři kraje ovšem vymezují po dvou typech problémových území, Královéhradecký kraj provedl šestero tematických hodnocení. Proto je maximální moţný počet výskytů problémových POÚ 17.
46
Pouţité ukazatele mohou mít v různých krajích jiný kontextový rámec, tj. dle charakteru svých problémových území volí jednotlivé kraje odpovídající indikátory. Z hlediska metodického jde zejména o vnitrokrajské diference v jednotlivých oblastech, kdy se do regionalizace problémových regionů promítají nejvíce ukazatele s největším rozptylem hodnot. Zásadní je rovněţ důraz na typ diferencí, kdy na zařazení jednotlivých území působí počty ukazatelů v jednotlivých oblastech (lidské zdroje, infrastruktura, hospodářství). Volba ukazatelů bezesporu souvisí s vnímáním rozvojových problémů kraje ze strany jeho představitelů. Úkolem regionalizace potom můţe být určení, kde jsou s ohledem na řešení daného problému nejvíce pozornosti vyţadující území. 3.4 SROVNÁNÍ Přístupy k vymezování disparitních regionů se liší na jednotlivých prostorových úrovních (EU, ČR, kraje). Odlišné jsou však i konkrétní nástroje, jimiţ relevantní orgány pomáhají problémovým regionům, a to nejen ve srovnání vertikálním, ale také horizontálním (v rámci krajů). Významnou okolností je vztah mezi vymezovaným disparitním územím (územím s kumulací problémů) a administrativně-správními celky. Pokud jsou disparitní regiony identifikovány na příliš malém území, které nemá vlastní správu, lze nástroji regionální politiky řešit zjištěné disparity aţ na nejbliţší vyšší správní úrovni. A naopak, celostátně identifikované problémy je vhodné rozloţit do území, která mají nástroje, jak ovlivnit důsledky těchto problémů. Makroregionální úroveň (EU, ČR) Přístupy Evropské unie a České republiky k vymezování problémových regionů se poněkud liší. Rozdíl lze spatřit jiţ v samotném zaměření hledaných problémů. V rámci EU jsou buďto centrálně vymezeny určité regiony, u nichţ je podporována řada rozvojových oblastí, nebo jsou (ve spolupráci s členskými státy, které mohou modifikovat vymezující kritéria) vyhledávány výhradně zemědělské regiony a subjekty zde působící jsou finančně podporovány nárokovými platbami. V ČR jsou pouze identifikovány regiony, do nichţ by podpora měla směřovat. Je zde účelně definováno více typů problémových regionů v závislosti na příčinách jejich problémů. 47
Ukazatele pouţívané k vymezení regionů se soustředěnou podporou státu závisejí na typu regionu. Byly zvoleny tak, aby jejich prostřednictvím byla dobře popsána situace v daném regionu. „Ostatní“ regiony jsou vymezeny na základě specifických podmínek a problémů, s nimiţ se určitý region potýká. Regiony podporované na základě cílů regionální politiky EU vyuţívají pouze jediný ukazatel, kterým je HDP vztaţené k průměru EU. Toto vymezení je poněkud zjednodušující, ale přesto podává určitou informaci o ekonomické situaci daného území. Způsob vymezování oblastí LFA pracuje pouze s ukazateli fyzicko-geografickými, charakteristiky socioekonomické zcela pomíjí. To souvisí s celkovým přístupem EU k zemědělství jako hospodářskému odvětví – jsou hodnoceny pouze ukazatele charakterizující produkční podmínky, situace zemědělcůproducentů (tj. oblast socioekonomická) posuzována není. Provázání přístupů EU a ČR, a tím zpřesnění poznatků o příčinách problémů a identifikace vhodného typu regionální podpory, pravděpodobně není dost dobře moţné. Důvodem je značně rozdílná prostorová úroveň vymezovaných území, na nichţ působí různé typy aktérů s odlišnými prioritami a problémy, které nelze prostým způsobem sloučit a zobecnit. Přístupy EU i ČR prošly určitým vývojem. Na úrovni EU došlo od roku 1997, kdy byly poprvé definovány oblasti LFA, do roku 2005, kdy bylo vydáno v současnosti platné nařízení Rady týkající se LFA, k zúţení problematiky oblastí s méně příznivými podmínkami. Byly zrušeny dříve vymezované tzv. znevýhodněné oblasti, které jako jediný typ LFA pracovaly i se socioekonomickými charakteristikami (HDP, průměrná mzda, hustota zalidnění, úbytek obyvatel). Oblasti LFA se nyní omezují pouze na „oblasti způsobilé pro platby“, přičemţ se rozlišují oblasti horské a jiné neţ horské; kritéria pro jejich vymezení se změnila jen poměrně málo. V prostředí ČR se typologie vymezovaných regionů v podstatě nezměnila. Změnil se však přístup k výpočtu „problémovosti“ okresů. Pro strukturálně postiţené a hospodářsky slabé regiony jsou nově pouţívány tytéţ ukazatele i způsob výpočtu. Podle pořadí problémovosti byly okresy klasifikovány jako hospodářsky slabé nebo s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností, jako strukturálně postiţené regiony jsou vymezeny pouze hornické a hutnické okresy. Vhodně byla ve výpočtu pouţita kupní síla obyvatel, která vcelku dobře popisuje ekonomickou situaci v daném regionu; nevýhodou je ovšem její obtíţná dostupnost (je nutné ji stanovit modelově nebo získat náročným terénním šetřením), která sniţuje její obecnou vyuţitelnost. 48
Regionální úroveň (kraje) V rámci krajů jsou disparitní regiony vymezovány na různých prostorových úrovních – od obcí aţ po okresy. Při aplikaci pohledu kraje na jeho území se jako nejvhodnější jeví pouţít co nejmenší prostorové jednotky, konkrétně obvody POÚ. Úroveň obcí by sice umoţnila vytvořit plastičtější mozaiku „problémovosti“, ale při uplatňování regionální politiky nejsou obce pro kraj relevantním partnerem. Obvody ORP bývají v mnohých krajích svou rozlohou jiţ příliš velké a mohly by smazávat některé vnitroregionální rozdíly. Aplikace metodik jednotlivých krajů na území Jihomoravského kraje ukázala velkou různost těchto metodik (viz tab. 2). Výsledné vymezení problémových regionů úzce souvisí s pouţitými ukazateli. Pouţití některých často uţívaných ukazatelů – např. míry nezaměstnanosti či indexu stáří – můţe v určitých případech výrazně ovlivnit, a tím i zkreslit výsledky, jsou-li disparity v daných regionech způsobeny jinými příčinami. Příkladem je vymezení venkovských území podle metodiky Zlínského kraje, kde se jako jeden z „venkovských“ regionů objevilo i POÚ Brno; bylo to ovlivněno zejména poměrně vysokým indexem stáří v Brně. Proto by měla být pouţívána širší struktura ukazatelů, která tato zkreslení eliminuje. Velké rozdíly existují i mezi původními vymezeními disparitních regionů v krajích. Například9 v Ústeckém kraji zaujímají disparitní regiony 73,1 % jeho rozlohy, zatímco v Pardubickém kraji 39,5 % a v kraji Zlínském (u venkovských oblastí) pouze 7,0 % rozlohy. Podobně je tomu i s podíly obyvatel ţijících v disparitních regionech – v Ústeckém kraji 71,9 %, v Pardubickém 26,8 % a ve Zlínském 3,0 %. Pro přesnější zacílení regionální podpory je velmi účelné kromě celkové míry problémovosti identifikovat také dílčí část sociálně-ekonomickoenvironmentálních podmínek, která problémy v daném regionu vytváří. Díky tomu lze poznat příčiny problémů jednotlivých regionů a na ně pak efektivně reagovat. Vţdy je ovšem důleţité neopomenout provést i syntetické hodnocení situace v území. To totiţ odhalí celkovou problémovost daného regionu, a tím ukáţe míru závaţnosti případných dílčích problémů.
9
Údaje není moţné zjistit za všechny kraje, proto zde byly vybrány pouze některé extrémní případy.
49
Tab. 2: Podíl problémových regionŧ vymezených metodikami jednotlivých krajŧ na počtu obyvatel a rozloze Jihomoravského kraje Počet regionŧ
Metodika
Populace (%)
Rozloha (%)
Jihočeský 14 24,3 40,1 Jihomoravský 1 0,6 3,1 Karlovarský 30 86,7 84,4 Královéhradecký – populační potenciál 4 34,5 7,5 Královéhradecký – ekonomické subjekty 5 5,8 7,4 Královéhradecký – daňová výtěţnost 4 6,2 11,6 Královéhradecký – potenciál pracovní síly 4 2,6 8,0 Královéhradecký – technická infrastruktura 4 3,5 9,4 Královéhradecký – bytový fond 4 35,3 10,3 Královéhradecký – shrnutí 8 9,1 20,6 Liberecký 10 16,7 31,1 Olomoucký 19 34,7 55,3 Pardubický (metoda součtu) 15 36,3 56,5 Pardubický (metoda kritické hodnoty) 5 10,8 21,4 Ústecký – strukturálně postiţené regiony 5 5,4 11,5 Ústecký – hospodářsky slabé regiony 5 43,0 16,3 Zlínský – strukturálně postiţené regiony 16 27,7 38,1 Zlínský – venkovské regiony 3 1,9 6,3 Pramen: vlastní výpočty Pozn.: U metodik, které klasifikují celé území kraje, byla brána v úvahu pouze jedna kategorie – „nejproblémovější“. Tím byl ovlivněn výsledek metodiky Jihomoravského kraje, z níţ vyšel jeden obvod POÚ jako extrémně problémový.
U přístupů krajů k vymezování problémových území je diskutabilní, zda jsou rozdíly mezi metodikami jevem pozitivním, či negativním. Negativem je to, ţe různé metodiky a prostorové úrovně vymezovaných problémových území znemoţňují srovnávání a hodnocení problémových území jednotlivých krajů v kontextu celé ČR. Na druhou stranu, kraje si pravděpodobně metodiky vytvářejí s ohledem na svou situaci a příčiny problémů obvyklé na jejich území. Výsledek pak lépe odráţí skutečnou situaci v kraji a umoţňuje přesněji zacílit regionální podporu. Zjištěné skutečnosti týkající se problémových regionů jsou do praxe aplikovány de facto jen ve dvou případech (kraje Olomoucký a Liberecký). 50
V prvním z krajů jsou v grantových programech přednostně podporovány projekty pocházející z problémových regionů; v druhém kraji byla vytvořena specifická opatření pro jejich podporu. Ve třech dalších krajích je podpora těchto regionů pouze slovně deklarována bez uvedení konkrétních nástrojů, čtyři kraje praktické vyuţití provedeného vymezení neuvádějí.
51
52
4. ZDROJE DAT A INFORMACÍ Pro poznání situace v regionech a nastavení adekvátních rozvojových nástrojů je třeba seznámit se s mnoţstvím informací a údajů. Získání těchto informací však můţe být někdy velký problém, a to z mnoha důvodů. Škála informací je velmi bohatá, od základních statistických údajů přes informace získané terénními výzkumy aţ po specifickou znalost místních reálií, kterou disponují často pouze místní obyvatelé. Zdroje dat jsou však velmi roztříštěné. Existuje řada databází (provozovaných různými institucemi), které ovšem nejsou provázány, a uţivatel tak musí pro shromáţdění potřebných dat procházet různé zdroje. 4.1 ZÁKLADNÍ POJMY Základem pro popis a následné hodnocení jevů jsou údaje; pro jevy měřitelné jsou pak základem data, která tento jev charakterizují. V případě regionálního rozvoje se jedná o kvantitativní (statistická) a kvalitativní data, popisující socioekonomickou a environmentální situaci daného regionu. Vyuţití těchto primárních dat spočívá v jejich přetvoření na informace, neboli souhrnné vyjádření toho, co dané hodnoty dat znamenají (tzn. interpretace dat). Z aplikace informací pak vycházejí znalosti, které by měly být posuzovány v kontextuálním (hodnotovém) rámci (prostředí), díky čemuţ lze poznat a vyjádřit situaci v daném regionu a případně účinně reagovat na zjištěné příznivé či nepříznivé skutečnosti. Před samotným začátkem prací s informacemi by měl být daný člověk obeznámen se základní terminologií, která se v dané oblasti či dokumentu pouţívá. Vzhledem k oblasti regionálního rozvoje, problematice obcí a zejména širokých dotačních moţností a s tím spojených dokumentů bude v tomto materiálu pracováno zejména s pojmem indikátor. Termín indikátor byl zvolen jednak s ohledem na frekvenci tohoto pojmu v materiálech EU, jednak proto, ţe v programových dokumentech a rovněţ při monitorování a evaluaci musí být ke kaţdé charakteristice sociálního nebo ekonomického jevu přiřazeny kromě přesného názvu a definice také: způsob měření, respektive měrná jednotka, zdroje informací a periodicita zjišťování, tam, kde to je relevantní, také: výchozí hodnota, kvantifikovaný cíl, nastavení indikátoru (např. strukturalizace indikátoru podle 53
pohlaví, nebo jiných třídicích hledisek, měření změn v čase, postupné naplňování kvantifikovaného cíle, způsoby porovnávání). Z hlediska obsahu i z hlediska funkce v programovacím, monitorovacím a evaluačním procesu má tedy výraz indikátor širší význam neţ výraz ukazatel. Proto je zde výraz ukazatel10 nahrazen výrazem indikátor. Obdobný přístup je zvolen jednotně ve všech programovacích dokumentech. Pojem indikátor můţe také ve zcela obecném významu znamenat vhodně zvolenou entitu (veličina, hodnota), měřenou nebo získanou výpočtem, která má zřejmý vztah ke zkoumané oblasti. Indikátory pomáhají hlavně monitorovat například vliv lidských aktivit v různých oblastech (ţivotní prostředí, ekonomie, cestovní ruch, zemědělství atd.). Indikátory umoţňují vidět problematické oblasti a ukázat cestu k jejich nápravě. Uplatnění jednotné sady zvolených indikátorů umoţní mimo jiné posoudit, jak si daná obec či region vede ve srovnání s jinými a usnadňuje poznání jejich silných a slabých stránek. Indikátory, které si společnost vybere, aby mohla vydávat zprávy o sobě pro sebe, mají překvapivou moc. Odráţí společně sdílené hodnoty a formují společná rozhodnutí. Důleţitou skupinou indikátorů jsou tzv. programové indikátory uplatňované ve strategických (plánovacích) procesech. Ty slouţí jako kontrolní nástroj pro vyhodnocování účinnosti a úspěšnosti naplánovaných opatření (například v rámci strategických plánů rozvoje města nebo kraje). Jsou vypracovávány v průběhu plánovacích procesů vţdy specificky pro daný účel. Indikátory se v posledních letech také začaly pouţívat v jedné velmi významné oblasti, a to při psaní ţádostí o dotaci na projekty financované z prostředků Evropské unie. V současném rozpočtovém období EU 2007– 10
Pojmy „ukazatel“ a „indikátor“ jsou v českém jazyce významově identické, ovšem v určitých kontextech mohou být tyto pojmy rozlišovány. Ve své podstatě označují charakteristiku určitého sociálního nebo ekonomického jevu. Název dané charakteristiky je zpravidla doplněn i o podrobnější metodickou specifikaci (definici). V materiálech EU se pouţívá pro označování určitého sociálního nebo ekonomického jevu termín indikátor (v angličtině indicator, ve francouzštině indicateur).
54
2013, v jehoţ rámci čerpáme významné finanční prostředky ze strukturálních fondů EU, jsou nastavena pravidla pro psaní ţádostí o dotaci tak, ţe se musí v kaţdém projektu určit indikátory, které budou tímto projektem naplněny. Indikátory projektů se mohou týkat projektů „měkkých“ (počet nových pracovních míst, proškolených lidí atd.), nebo „tvrdých“ (počet kilometrů nové komunikace, počet postavených ČOV apod.). V kaţdém případě musí být vţdy součástí návrhu projektu, a v případě jeho realizace musí dojít k jejich naplnění. Plnění indikátorů se sleduje v monitorovacích zprávách, které realizátor projektu zpracovává. Pokud by kontrola EU zjistila jejich neplnění, můţe v nejhorším případě dojít aţ k odebrání dotace. Proto je velmi důleţité, aby si případný ţadatel o dotaci velmi důkladně rozmyslel návrh budoucích indikátorů, aby náhodou v budoucnosti nemuselo docházet – v případě nenaplnění indikátorů – ke komplikacím. Statistická databáze Statistická databáze (neboli datová základna) je určitá vnitřně uspořádaná mnoţina informací (dat). Jedná se o soubor dat, v jehoţ rámci se sledují, shromaţďují a systematicky zpracovávají informace určitého typu a obsahu. Systém pro řízení databází umoţňuje data ukládat, dotazovat se na ně, starat se o jejich efektivní uloţení, vybírání, změnu a mazání. V širším smyslu, zejména z pohledu informačních technologií, jsou součástí databáze i softwarové prostředky, které umoţňují manipulaci s uloţenými daty a přístup k nim. Tento software se v české odborné literatuře nazývá systém řízení báze dat (SŘBD). Běţně se označením databáze – v závislosti na kontextu – myslí jak uloţená data, tak i software (SŘBD). Databáze se staly nezbytnou součástí činností lidského ţivota nejen v oblasti statistiky, ale zejména ve všech oblastech, kde je potřeba moderních informačních technologií (fungování internetových vyhledávačů je například zaloţeno na existenci databází různých informací). Databáze mohou vznikat různými způsoby ukládání dat a na základě různých vazeb mezi nimi, a tak mohou tvořit různé modely (databáze hierarchická, síťová, relační…). Databází existuje v České republice opravdu velké mnoţství, tudíţ není moţné určit ty, které jsou nejvýznamnější.
55
Statistická klasifikace Statistická klasifikace představuje hierarchicky uspořádané třídění určitých ekonomických, sociálních nebo demografických jevů či procesů. Klasifikační třídění sleduje návaznost jevů a procesů od obecnějšího k detailnějšímu. Jevy a procesy jsou v klasifikacích uspořádány a rozčleněny zpravidla do tříd a podtříd, skupin a podskupin, oddílů a pododdílů. Vyšší stupeň struktury se rozkládá na detailnější niţší stupně a existuje hierarchické logické uspořádání podřízení a nadřazení jednotlivých stupňů klasifikace. Všechny platné statistické klasifikace jsou závazné pro orgány vykonávající státní statistickou sluţbu i pro zpravodajské jednotky, které poskytují údaje pro statistická zjišťování prováděná státní statistickou sluţbou. Mezi nejvýznamnější pouţívané klasifikace v České republice patří například Klasifikace ekonomických činností (CZ-NACE), Klasifikace územních statistických jednotek (CZ-NUTS) nebo Klasifikace zaměstnání (KZAMR). Statistický číselník Statistický číselník představuje vzestupně či sestupně uspořádanou řadu číselných znaků, písmen či jejich kombinací. Tyto znaky jsou přiřazeny k určitému verbálnímu popisu jevů či procesů se základní společnou charakteristikou. Mezi jednotlivými prvky číselníku neexistuje (ve většině případů) jejich nadřazenost či podřízenost. Číselníkem se rozumí uspořádaný seznam kódů a jim přiřazených významů. Jsou součástí statistického informačního systému a průběţně se aktualizují. Mezi nejvýznamnější pouţívané číselníky v České republice patří například poštovní směrovací číslo (PSČ), Číselník zemí (CZEM) nebo Seznam výrobků (CZ-PRODCOM). 4.2 ZJIŠŤOVÁNÍ INFORMACÍ Základním zdrojem informací pro výběr a metodické vymezení indikátorů a pro jejich kvantifikaci jsou různá statistická zjišťování Českého statistického úřadu (ČSÚ) České republiky jako nejvýznamnějšího statistického subjektu u nás. Je tomu tak proto, ţe datové báze ČSÚ jsou rozsáhlejší a soubornější neţ datové báze jiných institucí. Další předností je 56
to, ţe zobrazují sociální a ekonomický vývoj ČR v poměrně širokém komplexu, a to na základě vlastních statistických zjišťování i na základě průběţného vyuţívání informací datových bází dalších institucí. Kromě toho jsou datové báze ČSÚ ve vysokém stupni konzistentní s metodologií EU, coţ umoţňuje provádění mezinárodních komparací. Mezi další subjekty, které disponují s významnými statistickými zdroji, patří např.: − −
jednotlivá ministerstva (MMR, MPSV, MPO, MŢP…), různé výzkumné ústavy (Ústav zdravotnických informací a statistiky, Ústav pro informace ve vzdělávání, Ústav zemědělské ekonomiky a informací apod.), − vysoké školy a jejich vlastní databáze (Centrum pro regionální rozvoj Masarykovy univerzity atd.), − soukromé firmy (INCOMA Research, GfK Praha, GaREP Brno a další). Pro výběr indikátorů na makroekonomické úrovni je moţno vyuţít souborných informací ČSÚ, které jsou k dispozici na jejich elektronické adrese (www.czso.cz). Podrobnější soubor informací obsahuje i Statistická ročenka ČR, kterou vydává taktéţ ČSÚ a kterou je moţno vyuţívat v kniţní i v elektronické formě. Na Statistickou ročenku ČR navazuje řada podrobnějších statistických výstupů souborného, průřezového nebo odvětvového charakteru. Rozsah těchto informací a přístup k nim je uveden rovněţ na výše uvedené adrese ČSÚ. Dalšími vhodným datovým zdrojem například pro výběr indikátorů a pro jejich kvantifikaci jsou regionálně orientované databáze Českého statistického úřadu. Jsou to datové báze dvou typů: −
KROK – statistika krajů – okresů (http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/krajske_rocenky), − MOS/MIS – Městská a obecní statistika (http://vdb.czso.cz/xml/mos.html). Databáze KROK obsahuje údaje za okresy a kraje v územním členění do r. 1999, za nové kraje (NUTS 3), oblasti (NUTS 2) a republiku (NUTS 0) a také za správní obvody (ORP) platné od roku 2003. Data v této databázi mají roční periodicitu. V současné době je zpracováváno do databáze cca 1 050 indikátorů a celkový počet územních celků je 414.
57
Databáze MOS/MIS obsahuje údaje o městech, obcích a jejich částech. Údaje v databázi MOS/MIS (městská a obecní statistika/městský informační systém statutárních měst) mají roční periodicitu. V současné době je zpracováváno do databáze cca 600 indikátorů. Vedle regionálně zaměřených databází existují pod vedením ČSÚ i databáze komplexní se všeobecným zaměřením. Tou nejvýznamnější je – nebo se spíše v budoucnu stane – nově vytvářený Národní statistický portál a jiţ existující Veřejná databáze ČSÚ. Obě tyto databáze jsou představeny a podrobněji popsány níţe. Národní statistický portál (http://www.czso.cz/csu/nsp.nsf/i/home) Český statistický úřad připravil ve spolupráci s dalšími pracovišti státní statistické sluţby „informační křiţovatku“ pro ty, kteří hledají statistické údaje. V České republice je systém státní statistické sluţby zajišťován Českým statistickým úřadem a řadou pracovišť, která jsou zřízena na ministerstvech či v jimi řízených organizacích. Zdrojem statistických údajů tedy nejsou pouze publikace, CD a internetové stránky vytvářené ČSÚ, ale lze je najít i na dalších místech veřejné správy ČR. Uţivatelé jsou pak nuceni hledat potřebné informace na různých místech. ČSÚ oslovil pracoviště státní statistické sluţby s návrhem na vytvoření jedné společné stránky, na níţ by se soustředily uţitečné odkazy. Na internetu je vše proměnlivé a odkazy se mohou měnit kaţdým dnem. Proto není moţné, aby správnost odkazů kontroloval Český statistický úřad – ten „pouze“ vytvořil aplikaci, jejímţ prostřednictvím se o aktuálnost svých informací starají jednotlivá pracoviště sama. Správnost a relevantnost odkazů je tedy zcela v jejich kompetenci. Informace jsou tříděny podle dvou hledisek: podle tematického okruhu (např. Ekonomika, Lidé a společnost atd.) a podle zdroje, který informaci poskytl (např. Ústav pro informace ve vzdělávání, Ministerstvo práce a sociálních věcí atp.), coţ umoţňuje výrazně jednodušší hledání a díky přímému kontaktu na zdroj informací i moţnost větší podrobnosti k hledanému problému.
58
Veřejná databáze ČSÚ (http://vdb.czso.cz/vdb/) Veřejná databáze ČSÚ (dále jen VDB) se buduje jako základní a jednotný datový zdroj pro prezentaci statistických údajů určených především pro veřejnost. VDB obsahuje agregovaná statistická data za všechny sledované úseky statistiky. Čerpá jednak z výsledků zpracování statistických úloh v ČSÚ, ale rovněţ vyuţívá statistických údajů z externích a administrativních zdrojů, zejména z dalších pracovišť státní statistické sluţby. Neomezuje se jen na data za Českou republiku jako celek, k dispozici jsou i data za regiony republiky (kraje, okresy, obce a města apod.) a také údaje ze zahraničí. Je provázaná se statistickým metainformačním systémem. Kaţdý údaj je identifikován pomocí metainformací vymezujících věcnou, časovou a prostorovou dimenzi. Ke kaţdému údaji bude výhledově připojena ještě informace o kvalitě údaje, důvěrnosti, zdroji, kontaktní osobě a bohatá škála dalších doplňkových informací. VDB je zaloţena na principu jednoty čísla, tzn. údaj se můţe vyskytovat v různém kontextu v různých výstupních objektech (tabulkách, mapách, grafech apod.). Jádrem VDB jsou databáze se statistickými ukazateli a jejich hodnotami. Struktura těchto databází je úzce propojena na metainformační systém ČSÚ, především na soustavu číselníků a klasifikací. Výše uvedené databáze (komplexní se všeobecným zaměřením a regionálně orientované) doplňuje další velmi široké spektrum dalších databází, často ale uţ zaměřených spíše na uţší problematiku či téma. I tyto tematicky vyhraněné zdroje dat lze dobře pouţít pro regionální analýzy a plánování rozvoje v území. Například pro oblast trhu práce představuje velmi významný zdroj informací Integrovaný portál Ministerstva práce a sociálních věcí České republiky (http://portal.mpsv.cz). Ministerstvo financí ČR vytváří dokonce několik významných databází v oblastech evidence ekonomických subjektů (ARES – http://wwwinfo.mfcr.cz/ares) nebo hospodaření jednotlivých obcí (ARIS – http://wwwinfo.mfcr.cz/aris). Téma veřejné správy je velmi dobře zpracováno na informačním portálu veřejné správy České republiky (http://portal.gov.cz), který zřizuje Ministerstvo vnitra ČR. Existuje řada dalších databází, ale vzhledem k rozsahu této publikace a tematické šíři těchto databází není vhodné je zde podrobněji uvádět. 59
4.3 ČLENĚNÍ INFORMACÍ DLE PROSTOROVÉ ÚROVNĚ Statistické zjišťování informací většinou probíhá dvěma způsoby. První způsob se týká zjišťování kvalitativních dat, která jsou nejčastěji povahy názorů respondentů na určitá témata a mohou probíhat v jakémkoliv rozsahu, přičemţ se zvětšujícím se vzorkem dotázaných se úměrně zvyšuje náročnost organizace daného šetření. Druhý způsob sběru dat se týká statistického zjišťování informací kvantitativní povahy. Zjišťování kvantitativních dat různorodého charakteru probíhá na světě téměř v kaţdé zemi a takřka neustále. Potřeba jejich znalosti je pro úspěšné fungování současné společnosti jiţ naprosto nezbytná. V České republice je základní územní jednotkou pro tato statistická šetření obec, dále následují POÚ (pověřené obecní úřady), ORP (obce s rozšířenou působností), okresy, kraje, regiony soudrţnosti (NUTS 2) a celý stát. Periodicita šetření probíhá nejčastěji od měsíčních ukazatelů (nejčastěji celorepubliková data makroekonomické povahy) přes čtvrtletní, roční (všechny prostorové úrovně) aţ třeba k ukazatelům za celou dekádu (např. sčítání lidu, domů a bytů). 4.4 KVALITA VE STATISTICE Kontrola kvality z obecného hlediska se v různých oborech začala objevovat ve 30. letech 20. století a byla spojována hlavně s kontrolou kvality výroby. V oblasti statistiky byla kvalita zaměřena spíše na její dílčí části, jako například kvalita přesnosti výstupních odhadů. Snahy o komplexní přístup ke kvalitě ve statistice se objevily aţ v 90. letech 20. století. Organizací, které se zaměřily na kvalitu statistických údajů, existuje na světě velmi mnoho (jednotlivé národní statistické úřady, OECD, MMF…) a kaţdá z nich má trochu jiné pojetí. Pro potřeby České republiky jsou nejdůleţitější ta doporučení, které vycházejí od evropského statistického úřadu (Eurostat). Tento úřad definoval sedm základních vlastností kvality ve statistice. Těmito komponenty se řídí i Český statistický úřad a ve stručnosti je lze popsat následovně: dŧleţitost, závaţnost (relevance) – statistiky jsou vyhovující (závaţné), kdyţ odpovídají potřebám uţivatele (jde o to, jestli pouţité statistické ukazatele a metody uţivateli vyhovují). K tomu 60
je třeba identifikovat hlavní uţivatele a zjistit jejich poţadavky na statistiky; přesnost (accuracy) – je definována jako míra přiblíţení se odhadované hodnoty k (neznámé) skutečné hodnotě. Vyhodnocení přesnosti zahrnuje analýzu celkové chyby spojené s dostupným odhadem. Souhrnná přesnost je jednou z hlavních potřeb uţivatelů. Měla by být poskytnuta publikováním intervalů spolehlivosti společně s příslušnými statistikami. Intervaly spolehlivosti by měly brát v úvahu všechny účinky působících chyb, které lze rozdělit na chyby výběrové a nevýběrové (chyby z pokrytí, měření, při zpracování…). Primární důleţitost má souhrnná přesnost, proto se informace sbírají podle rozčlenění zdrojů chyb; včasnost a dochvilnost (timeliness and punctuality) – statistiky jsou uţitečné, kdyţ jsou čísla aktuální (co nejnovější) a jsou publikována včas v předem oznámených termínech; dostupnost a srozumitelnost (accessibility and clarity) – největší hodnotou dat je, jsou-li snadno dostupná všem uţivatelům, jsou-li k dispozici ve formě, jakou uţivatelé vyţadují, a jsou-li odpovídajícím způsobem zdokumentována (doprovázejí je metadata podle typu uţivatele). Pomoc při pouţívání a interpretaci čísel by měla být součástí sluţeb poskytovatele dat; porovnatelnost (comparability) – data jsou nejuţitečnější, kdyţ umoţňují spolehlivá porovnání v prostoru (za země nebo regiony) nebo za skupiny („domény“) vymezené klasifikacemi a v čase; logická souvislost (coherence) – statistiky pocházející z jediného zdroje spolu souvisejí v míře, v jaké mohou být jejich základní pojetí spolehlivě kombinována sloţitějšími způsoby. Kdyţ pocházejí z různých zdrojů, např. z různých šetření s různými frekvencemi zjišťování, souvisejí spolu statistiky v té míře, v jaké jsou zaloţeny na obecných definicích, klasifikacích a metodologických standardech. Obvykle se rozlišuje: koherence mezi předběţnými a konečnými statistikami, koherence ročních a krátkodobých statistik, koherence statistik ve stejné sociálně-ekonomické doméně, porovnání statistik s národními účty;
61
úplnost (completeness) – oblasti, za něţ jsou statistiky k dispozici, by měly odráţet potřeby a priority vyjádřené uţivateli. Úplnost představuje rozšíření pojetí kvality vzhledem k závaţnosti, neboť úplnost neznamená pouze, ţe statistiky by měly slouţit potřebám uţivatelů, ale ţe by jim měly slouţit v takové úplnosti, která je dosaţitelná, kdyţ se přihlédne k omezenosti zdrojů. Ve sloţce úplnosti se hodnotí, jak si vyhovují domény dostupných statistik a potřeby a priority vyjádřené uţivateli ESS (Evropského statistického systému). Hodnocení se provádí na obecné úrovni a mělo by být zaloţeno částečně na sloţkách kvality, jako jsou závaţnost, porovnatelnost a koherence. Pro kaţdou doménu je však potřebné znát při hodnocení podíl statistik, které jsou k dispozici, ve srovnání se statistikami poţadovanými nařízením nebo jinými opatřeními Eurostatu. Na druhou stranu ale je třeba také vzít v úvahu, ţe existuje určitá vybalancovanost („trade-offs“) mezi sloţkami kvality i v jejich vztahu k nákladům. Jde o princip „něco za něco“ – např. kdyţ se zlepší včasnost, můţe se zhoršit přesnost, sniţování nákladů obvykle nepříznivě ovlivňuje aspoň jeden z rozměrů statistické kvality. Přestoţe se pojetí kvality u různých mezinárodních organizací mírně odlišují, existují však jiţ pokusy o sblíţení jejich stanovisek. 4.5 PROBLEMATIKA „PRAVDIVOSTI“ STATISTICKÝCH DAT Samotnou vypovídací schopnost statistických dat je nutné brát s určitým nadhledem. Pouţití kvantitativních dat je často jedinou moţností pro provedení analýzy dané situace; výsledné poznatky získané vyuţitím statistických dat totiţ ne vţdy dokáţí přesně vystihnout sledovanou situaci, a tak nemusí být dokonalou výpovědí o ní. Často je nezbytné doplnit získané poznatky o výsledky z individuálních terénních šetření a o dobrou znalost místních reálií. Největší problémy se statistickými daty jsou zejména v jejich územní struktuře, kdy v drtivé většině případů zcela chybí provázanost zjišťovaných údajů na základní jednotky (obce), nebo zcela chybí moţnost sledovat časové řady těchto údajů; velkým problémem bývá jejich včasná aktualizace. Velkou roli zde také hraje tzv. šedá ekonomika, kdy zejména jednotlivé dílčí údaje z různých oblastí (např. z oblasti cestovního ruchu – kategorie ubytování) jsou díky záměrně nedokonalému výkaznictví 62
zainteresovaných subjektů často natolik zkreslená, ţe dochází k výrazné deformaci zjišťované situace, a tím i k ne zcela odpovídající interpretaci. V neposlední řadě je při „čtení významu“ statistických dat problémem určitá rozdílnost v terminologii pouţívané pro jednotlivé statistické ukazatele ve srovnání s odbornou terminologií pouţívanou běţně v daném oboru. Některé oblasti mají obzvláště velmi bohatou odbornou terminologii, kterou (díky míře otevřenosti oboru vůči široké veřejnosti) můţe pouţívat velké mnoţství lidí, ale bohuţel často nepřesně, čímţ můţe docházet k určitým interpretačním problémům.
63
64
5. PROBLÉMOVÉ OBLASTI V ŘEŠENÍ DISPARIT V otázce regionálních disparit a moţností jejich sniţování existují různé problémy, které komplikují snahy o sniţování disparit. Problémů a jejich příčin je celá řada, nejdůleţitější z nich jsou tyto: přístupy k řešení disparit shora dolů a zdola nahoru nejsou často příliš provázané, moţnosti řešení disparit negativně ovlivňují disproporce mezi funkčními a správními regiony, poznání situace v regionu, které je předpokladem řešení disparit, závisí na dostupnosti dat o území (zejména – ale nejen – dat statistických), existují významné disproporce mezi existencí vymezených disparitních území a praktickým uplatňováním rozvojových nástrojů v nich. O vybraných aspektech těchto problémů bude podrobněji pojednáno dále. 5.1 MOŢNOSTI A LIMITY STRATEGICKÉHO PLÁNOVÁNÍ PŘI ŘEŠENÍ DISPARIT Regionální disparity se objevují na všech prostorových úrovních, i kdyţ ne vţdy jsou na dané úrovni řešitelné. Jak jiţ bylo zmíněno v předchozích kapitolách, velmi vhodným nástrojem pro eliminaci disparit je strategické plánování: na základě poznané situace v daném regionu jsou v rozvojovém programu či strategii stanoveny rozvojové priority (odráţející potřeby daného regionu), jeţ jsou dále konkretizovány do aktivit a v rámci akčního plánu mohou být posunuty aţ do roviny projektového záměru. Proces vzniku strategických dokumentŧ Z právní úpravy nevyplývá předepsaný způsob přípravy a tvorby strategických dokumentů. „Validita a relevance“ dokumentu tak úzce souvisí se schopností zpracovatelů a ochotou pořizovatelů rozvinout transparentní proces přípravy dokumentu, kdy jsou odpovídajícím způsobem informováni a zapojováni všichni významní aktéři rozvoje.
65
V závislosti na různých přístupech k tvorbě dokumentů se pak liší také jejich „síla“, tj. moţnost skutečně pozitivně ovlivnit rozvoj daného území. Jednou z dílčích oblastí, kde dochází ke střetům, je připomínkový proces a řešení názorových střetů. Můţeme rozlišit vnitřní a vnější připomínkový proces z pohledu zadávající instituce. Pro vypořádání připomínek, návrhy cílů a jejich naplnění bývají zřizovány různé pracovní, konzultační, „fokusní“ skupiny. Výjimkou nejsou ani veřejná projednání, bohuţel však často pouze formální a s minimální účastí veřejnosti. Bez legislativního upřesnění pojmů a procesů v případě protichůdných názorů rozhodne „formálně silnější“, tj. zadavatel, bez ohledu na celek. Vymezování disparitních regionŧ K tomu, aby mohla veřejná správa efektivně reagovat na problémy ve svém území, je nutné, aby znala existující problémy a jejich příčiny a také dokázala identifikovat území, v nichţ se tyto problémy kumulují. Následně mohou být adekvátně nastaveny rozvojové nástroje, které přispějí k účinnému řešení problémů. Pouze cílenými aktivitami reagujícími na situaci v daném regionu, tj. respektujícími jeho moţnosti i problémy, mohou orgány veřejné správy na úrovni centrální, krajské či obecní dosáhnout skutečně efektivního a dlouhodobého řešení problémů daného území. Problémy v regionech jsou v zásadě výsledkem působení řady klíčových i dílčích faktorů, které nejčastěji souvisí s nedostatečně rozvinutými rozvojovými předpoklady daného území (např. infrastruktura, vzdělanost, pracovní příleţitosti atd.). Pro identifikaci těchto dílčích okruhů – témat – rozvojových předpokladů je velmi účelné zpracovat při analýze disparit kromě komplexního vyhodnocení také hodnocení specifická, zaměřená na hlubší poznání kaţdého z těchto okruhů. Pro definování tematických okruhů je vhodné zjednodušit strukturu témat obvykle vyuţívaných pro zpracování analytické části strategických dokumentů – tedy definovat např. oblasti lidské zdroje, podnikání, infrastruktura apod. Případně lze expertním posouzením přidat některé další oblasti, o nichţ je známo, ţe zapříčiňují v daném regionu problémy. V hodnocení disparit má své nezastupitelné místo kartografická vizualizace – znázornění socioekonomické situace (potaţmo disparit) formou kartogramu, nebo ještě lépe kartodiagramu. Výhodou kartodiagramu je významně vyšší vypovídací schopnost komplexu 66
znázorněných informací, tzn. je dobře patrná nejen celková situace daného regionu, ale současně také jednotlivé okruhy, v nichţ se vyskytují problémy. V závislosti na účelu zpracovávaného hodnocení můţe být volena libovolná prostorová úroveň vymezovaných regionů (od krajů či okresů aţ po katastrální území). Kvalitní zpracování map je ovšem podmíněno správnou volbou ukazatelů a metod jejich zpracování. Samotné vymezení problémových regionů v určitém území je ovšem pouze prostředkem, nikoliv cílem. Mělo by umoţnit tematické i prostorové zaměření regionální podpory tak, aby docházelo ke sniţování rozdílů v rámci daného kraje, a tedy k naplnění hlavního cíle a smyslu regionální politiky. Naplňování strategických dokumentŧ Rozvojové nástroje bývají ve strategických plánech obvykle nastaveny v širší rovině a nejsou zacíleny přímo na problémové regiony. Tím se částečně sniţuje vyuţitelnost nástrojů pro tato území, která musejí o podporu v rámci daného nástroje soutěţit s ostatními regiony kraje. Velmi vhodné je tedy vytvořit i opatření k podpoře rozvoje pouze problémových regionů, nastavená podle typu identifikovaných problémů. Nemalou bariérou při realizaci navrţených aktivit je obtíţná spolupráce jednotlivých sloţek veřejné správy. Tento problém lze ilustrovat na příkladu krajských úřadů. Komplexní strategické dokumenty má v gesci obvykle odbor regionálního rozvoje. Tento odbor, který je věcnou problematikou průřezový, a tedy by mohl jistým způsobem zastřešovat v procesech přípravy dokumentů rámec činností náleţejících i jiným odborům, nemá pro tuto kompetenci prozatím dostatečnou „formální autoritu“, opřenou o relevantní legislativu. Organizační struktura krajských úřadů odráţí úměrně dané legislativě stanovené kompetence a povinnosti na úseku řízení a koordinace rozvoje kraje, specifikované ještě na zajištění aktivit v rámci přenesené a samostatné působnosti. To ovšem v některých případech vede k tomu, ţe problematika zajištění komplexního rozvoje na území kraje není v dostatečné míře cíleně koordinována. Je nutné rovněţ zmínit problémy s rozdílnými kompetencemi obcí s rozšířenou působností, kde správní vztah k celému území obvodu v působnosti přenesené je mnohdy promítán aktéry regionálního rozvoje i do působnosti samostatné. Na jedné straně se tato obec bere jako určitý 67
reprezentant území v rozvojových činnostech obecně či konkrétně např. v oblasti cestovního ruchu, aniţ by pro to byl legitimní důvod. Výjimkou jsou situace, kdy jsou určité činnosti či reprezentace na danou správní obec delegovány např. z titulu vedení svazku obcí či jiné formy spolupráce. Na druhé straně obce v daném správním obvodu očekávají jistou „pečovatelskou“ roli obce s rozšířenou působností. Strategické a územní plánování Přes jisté rozdíly je moţné u strategického plánování vyuţít analogie s procesy územního plánování. Limitujícím faktorem strategického plánování rozvoje regionů je však problematická motivace jednotlivých subjektů způsobená nejasnou závazností schválených strategických dokumentů. Kontrast mezi strategickými dokumenty jako aktivními nástroji a územními plánovacími dokumenty jako regulačními nástroji determinuje nakládání s nimi. V případě územněplánovacích dokumentŧ jsou zpracovány a jednoznačně zakresleny moţné způsoby vyuţití území. V případě, ţe není rozvojový záměr s tímto v souladu, jeho realizace není moţná. Jednoznačnost a přímý dopad na uţivatele území jsou nosným prvkem všech souvisejících procesů. Oproti tomu u strategických dokumentŧ nedošlo k jednoznačné formulaci jejich závaznosti a způsobu vyuţívání. Závaţným problémem je omezení jejich dopadu na rozhodování o přímé alokaci veřejných prostředků (velmi často dotací), bohuţel s řadou nesystémových vstupů, kdy je rozhodnuto ad hoc po politické linii. Stanovené priority (z hlediska času či financování) vzhledem k určitému subjektu veřejné správy jsou pouze jednou z rovin strategického dokumentu. Neméně důleţitým úkolem je vyjádření jasné vize a cílů rozvoje a opatření je naplňujících. Pro podnikatele můţe mít velký význam právě informace o podporovaných či eliminovaných ekonomických odvětvích. Pro občany jde o čitelné vyjádření změn, které se jich mohou dotknout. Zatímco územní plánování stanoví rámcové prostorové dispozice, strategické plánování se věnuje jejich koncepčnímu a vyváţenému vyuţití. Pro úspěšný rozvoj území jsou důleţité obě tyto oblasti, ovšem k jejich vzájemnému provázání dochází jen velmi zřídka. V současné praxi zůstává nevyuţitá moţnost aktivního řízení vývoje určitého území. 68
Problematika regionální politiky, regionálního rozvoje a strategického plánování rozvoje je značně mnohovrstevnatá. Shrneme-li základní problémy, tak jde zejména o velmi nedostatečnou právní úpravu a značné nepochopení významu a moţností strategického plánování rozvoje. Vedle samotné nejednotné terminologie a absence řešení mnohých metodických otázek (hierarchizace, vazby jednotlivých dokumentů, intervaly aktualizace, vyhodnocování, nadřazenost či podřazenost zakotvených rozhodnutí) je nutné zmínit procesní nedostatky, kdy jsou uplatňovány chybné, netransparentní a nelogické postupy. Např. v zaměření strategických dokumentů se v některých případech negativně projevily moţnosti financování z fondů EU, kdy rozvojové priority byly podřízeny dostupným zdrojům financí, nikoliv potřebám území. Neméně důleţitým aspektem je i lidský faktor, tedy zájem a ochota subjektŧ, jeţ mají rozhodovací pravomoci, odhlédnout od dílčích zájmů a řídit rozvoj území takovým způsobem, aby byly podpořeny silné stránky regionu a napomohlo se zlepšení stránek slabých, resp. problémů, které se v regionu vyskytují. Lze rozlišit několik typů subjektů dle jejich rolí: − garant rozvoje: zodpovídá za rozvojové aktivity v území (nejčastěji veřejná správa), − aktér rozvoje: subjekt, který vstupuje do procesu strategického plánování (např. profesní svazy, významní zaměstnavatelé, neziskové organizace atd.), − dotčený subjekt: ten, koho se plánované aktivity dotýkají (podnikatelé, občané apod.). 5.2 KLÍČOVÉ POZNATKY A PODNĚTY PRO DALŠÍ ANALÝZY Pro řešení disparit je nezbytné identifikovat regiony, v nichţ se vyskytují problémy, zjistit příčiny těchto problémů a nalézt moţnosti, jak tyto problémy odstranit. V tomto hrají klíčovou roli správně nastavené (relevantní) indikátory, jejichţ naplňování je průběţně sledováno; problémy s dostupností indikátorů byly charakterizovány v kapitole 3.3.
69
Častými příčinami vzniku mezi- a intraregionálních disparit jsou územní odlehlost, obtíţná dopravní dostupnost i obsluţnost a sociální charakteristiky obyvatelstva (např. vliv dosídlování pohraničí). Disparity pociťují místní občané, podnikatelé i instituce11 především v moţnostech pro uspokojování svých potřeb, resp. pro své fungování. V odlehlejších územích s horší dopravní dostupností a nedostatkem pracovních příleţitostí je provoz řady zařízení ekonomicky či personálně těţko udrţitelný. Pro občany to znamená sníţení dostupnosti řady sluţeb. Do jisté míry nezávislým vlivem je sídelní struktura, kdy existence většího sídla působí pozitivně na eliminaci negativních vlivů disparit. Výrazné disparity jsou obvykle v územích venkovského osídlení s malými obcemi. Základem pro identifikaci disparit je proces strategického plánování, který umoţňuje nalézt v regionu kumulované problémy nebo šance. Hlavní náklady na řešení disparit leţí na veřejné správě; dle svého charakteru na obci (řešení spíše důsledků disparit) či na kraji (podpora nejproblematičtějších území, sniţování rozdílů). Řešení disparit by mělo být iniciováno na té úrovni, v jejímţ rámci se určité disparity vyskytují – tj. disparitami mezi obcemi by se měl zabývat kraj, disparitami mezi kraji stát – nebo na úrovni, která má nástroje dané typy disparit řešit. Pro řešení je rozhodující identifikovaná charakteristika disparity a soulad jejího řešení s cíli rozvoje daného území. Koordinaci aktivit by měl zajistit iniciující subjekt, jejich realizaci pak ten subjekt, kterého se daný problém týká; tzn. krajské projekty zaměřené na řešení situace v určité části kraje nemohou být úspěšné, pokud se aktivně nezapojí aktéři z daného prostoru. Je to však natolik náročný úkol, ţe je třeba zapojení všech relevantních aktérů z území (obce, podnikatelé, neziskový sektor, občané, kraj i stát), vţdy ve vztahu ke konkrétnímu problému. Ukazuje se, ţe sníţit disparity se podařilo tam, kde se rozvinula funkční spolupráce uvedených subjektů a kde se našly vůdčí osobnosti schopné realizovat konkrétní projekty.
11
Školy, nemocnice, kulturní zařízení, sportovní kluby a zařízení apod.
70
ZÁVĚR Zaměření regionální politiky a nastavení jejích nástrojů souvisí se znalostí procesů a jevů regionálního rozvoje a pochopením klíčových faktorů, které jej podmiňují (Galvasová, Binek; 2008). Pohledy regionální politiky na moţnosti rozvoje regionů jsou v zásadě dva; odpovídají dvěma základním teoretickým myšlenkovým konceptům. První chápe regionální politiku jako politiku rozvojovou, zaměřenou na uchopení a podporu silných subjektů (regionů, obcí, podniků), schopných nejvíce přispět k rozvoji státu jako celku. Tyto silné subjekty následně pozitivně ovlivní rozvoj subjektů ostatních (viz Blaţek, Uhlíř; 2002). Druhý pohled směřuje k identifikaci a cílenému sniţování rozdílů mezi regiony, tj. ke sniţování regionálních disparit. Základním východiskem pro zmírňování meziregionálních a vnitroregionálních rozdílů je přitom poznání příčin těchto rozdílů. V praxi se oba výše uvedené přístupy prolínají, avšak kompetentními orgány bývá deklarován a realizován zejména druhý z nich. Identifikace disparit v regionech a aplikace nástrojů vedoucích k odstranění jejich neţádoucích dopadů je hlavním cílem regionální politiky ve většině evropských zemí i v EU jako celku. Přestoţe je cíl regionální politiky v různých státech či regionech obdobný, konkrétní přístupy k řešení problémů souvisejících s regionálními disparitami se liší. Jde přitom jak o nastavení obecných podmínek a nástrojů, tak také o zapojení relevantních aktérů z území – tedy těch, kteří disponibilní nástroje vyuţívají a problémy skutečně řeší. K identifikaci disparit v regionech, především k odhalení rozdílů v rozvojových předpokladech jednotlivých území, můţe významnou měrou přispět kartografické vyjádření „problémovosti“, zejména vytvoření socioekonomické syntézy. Mohou tak být stanovena ta území, která jsou nejvíce vhodná pro cílenou regionální podporu, i konkrétní typy rozvojových nástrojů ve vazbě na okruhy problémů. Problematika regionálních disparit, tedy rozdílů v socioekonomické úrovni regionů, je velmi široká a týká se řady odvětví i širokého spektra subjektů. Pro úspěšné řešení disparit je klíčové podniknout několik hlavních kroků. Prvním z nich je vymezit regiony, v nichţ se kumulují nepříznivé podmínky, a definovat příčiny této jejich nepříznivé situace. Dále je nutné zapojit do řešení problémů všechny relevantní subjekty veřejné i soukromé 71
sféry, jeţ mají kompetence, nástroje nebo moţnosti, jak tyto problémy řešit. V neposlední řadě je potřeba aplikovat na vymezené území adekvátní podpůrné nástroje. Metodika rozvojového interaktivního auditu na tyto skutečnosti navazuje tím, ţe si klade za cíl přispět ke zkvalitnění a inovaci procesu strategického plánování. Je přímo vytvářena jako specifický nástroj pro veřejnou správu, který má napomoci efektivněji plánovat potřebné aktivity. Konkrétně bude v rámci řešení projektu vyjasněn a racionalizován okruh informací popisujících situaci v regionech, specifikován okruh klíčových zainteresovaných subjektů a identifikovány moţnosti vyuţití dalších nástrojů regionální politiky, které ovlivňují rozvoj území, včetně dopadů jejich aplikace. Předkládaná publikace je první z řady odborných publikací v rámci projektu Rozvojový interaktivní audit. Mnohá témata byla dosud naznačena pouze schematicky, řada zmíněných uchopení pojmů a navrhovaných přístupů čeká na kritickou diskuzi. V dalších publikacích bude koncept rozvojového interaktivního auditu rozpracován hlouběji a doveden do podoby vyuţitelné představiteli veřejné správy. Z bohaté literatury zabývající se řešením problémů regionálních rozdílů byla pro tuto etapu řešení projektu vyuţita pouze účelově vybraná část. Ze všech výše uvedených důvodů se obracíme na čtenáře, aby v případě jeho zájmu s námi spolupracoval na doplnění uvedených informací, nebo se vyjádřil se ke zde uvedeným přístupům či poskytl náměty k dalšímu zkoumání.
72
SEZNAM ZKRATEK ARES ARIS CAP ČNR
administrativní registr ekonomických subjektů automatizovaný rozpočtový informační systém Společná zemědělská politika Česká národní rada
ČOV ČR ČSÚ CZEM CZ-NACE CZ-PRODCOM
čistírna odpadních vod Česká republika Český statistický úřad číselník zemí klasifikace ekonomických činností Seznam průmyslových výrobků a sluţeb
EAFRD EAGGF ES EU HDP JMK KROK KZAM-R LAU
Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova Evropský zemědělský orientační a záruční fond Evropská společenství Evropská unie hrubý domácí produkt Jihomoravský kraj statistika krajů – okresů klasifikace zaměstnání klasifikace místních správních jednotek
LFA MIS MOS MMF MMR MPO MPSV MZe MŢP NUTS
oblasti s méně příznivými podmínkami městský informační systém statutárních měst městská a obecní statistika Mezinárodní měnový fond ČR Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR Ministerstvo zemědělství ČR Ministerstvo ţivotního prostředí ČR klasifikace územních statistických jednotek 73
OECD ORP POÚ PSČ RIA SEA
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj obec s rozšířenou působností pověřený obecní úřad poštovní směrovací číslo rozvojový interaktivní audit posouzení vlivů na ţivotní prostředí
SŘBD VDB
systém řízení báze dat veřejná databáze
74
LITERATURA BINEK, J. a kol.: Venkovský prostor a jeho oživení. Brno: Georgetown, 2006. ISBN 80-251-19-5. BLAŢEK, J.; UHLÍŘ, D.: Teorie regionálního rozvoje; nástin, kritika, klasifikace. Praha: Univerzita Karlova, 2002. ISBN 80-246-0384-5. Český statistický úřad. URL
. [cit. 26. 1. 2009]. Eligible areas in the EU under the Convergence Objective and the European Competitiveness and Employment Objective. [on-line]. Regional Policy – Inforegio. URL . [cit. 23. 11. 2008]. Eurostat Quality. [on-line]. Evropský statistický úřad – Eurostat. URL . [cit. 26. 1. 2009]. GALVAS, M., KUBÁTOVÁ, J.: Vybrané aspekty vztahu práva a trvale udržitelného rozvoje. In Acta Universitatis Palackianae Olomucensis Facultas Philosophica, POLITOLOGICA 5. Olomouc: Univerzita Palackého, 2006. ISBN 80-244-1392-2. GALVASOVÁ, I. a kol.: Rozvojový interaktivní audit, regionální politika a poznání disparit. Souhrnná studie z řešení aktivity A701. Brno: GaREP, 2007. GALVASOVÁ, I., BINEK, J.: Approaches to differentiation of socioeconomic phenomena in territory. In Svatoňová, H. a kol.: Geography in Czechia and Slovakia. Theory and Practice at the Onset of the 21st Century. Brno: Masarykova univerzita, 2008. ISBN 978-80-210-4600-9. HRABÁNKOVÁ, M.: Strukturální fondy: Příprava na využívání strukturálních fondů Evropské unie v zemědělství ČR. 1. vyd. Praha: Institut výchovy a vzdělávání Ministerstva zemědělství ČR, 1999. 52 s. HUČKA, M.: Vznik a příčiny územních nerovností. In Kutscherauer, A. a kol.: Regionální disparity – working papers. Roč. 2007, č. 1, s. 13–19. Ekonomická fakulta VŠB-TUO a Obchodně podnikatelská fakulta SU v Opavě. ISSN 1802-9450. HUČKA, M.; KUTSCHERAUER, A.; TOMÁNEK, P.: Metodologická východiska zkoumání regionálních disparit. In Hučka, M. a kol.: Regionální disparity – working papers. Roč. 2008, č. 2, s. 5–32. Ekonomická fakulta 75
VŠB-TUO a Obchodně podnikatelská fakulta SU v Opavě. ISSN 18029450. CHABIČOVSKÁ, K.: Vymezování problémových regionů v rámci krajů. Rigorózní práce. Brno: Masarykova univerzita. Přírodovědecká fakulta. Geografický ústav, 2008. 101 s. CHESHIRE, P. C.; MALECKI, E. J.: Growth, development, and innovation: A look backward and forward. In Papers in Regional Science [online]. 2004, roč. 83, č. 1, s. 249. URL . [cit. 18. 09. 2007]. KERN, J.: Úvod do typologie disparit v regionech, přístupy k využívání disparit při koncipování rozvoje aglomerací v regionech Horní a Dolní Slezsko. In Kutscherauer, A. a kol.: Regionální disparity – working papers. Roč. 2007, č. 1, s. 33–39. Ekonomická fakulta VŠB-TUO a Obchodně podnikatelská fakulta SU v Opavě. ISSN 1802-9450. KUTSCHERAUER, A. a kol.: Regionální a municipální management. Souhrnná výzkumná zpráva. [on-line]. Výzkumný úkol MMR ČR č. WB14-04. Ostrava: DHV CR a VŠB-TUO Ekonomická fakulta Ostrava, 2006. 240 s. URL . [cit.19.10.2007]. KUTSCHERAUER, A.: Východiska výzkumu regionálních disparit v územním rozvoji České republiky. In Kutscherauer, A. a kol.: Regionální disparity – working papers. Roč. 2007, č. 1, s. 6–12. Ekonomická fakulta VŠB-TUO a Obchodně podnikatelská fakulta SU v Opavě. ISSN 18029450. Kvalita řízení a statistika. [on-line]. Praha: Český statistický úřad, 2004. URL . [cit. 26. 1. 2009]. MACKINNON, D.; CUMBERS, A.; CHAPMAN, K.: Learning, innovation and regional development: a critical appraisal of recent debates. In Progress in Human Geography [online]. 2002, roč. 26, č. 3, s. 293– 311. URL . [cit. 18. 09. 2007]. MILLAN, B.: Developing Europe’s Periphery. In Europe; Oct 1989; 290; ABI/INFORM Global. NORTH, D.; SMALLBONE, D.; VICKERS, I.: Public sector support for innovating SMEs. In Small Business Economics [online]. 2001, roč. 16, č. 4, s. 303–317. URL . [cit. 17. 09. 2007]. 76
Program rozvoje Pardubického kraje. Pardubice: Regionální rozvojová agentura Pardubického kraje a PROODOS, 2006. Průmět strategických dokumentů do území Jihomoravského kraje. Brno: GaREP, 2003. PUIGCERVER-PEŇALVER, M.-C.: The Impact of Structural Funds Policy on European Regions' Growth. A Theoretical and Empirical Approach. [on-line]. In The European Journal of Comparative Economics, roč. 4, č. 2. Castellanza, 2007. s. 179–207. URL . [cit. 15.3.2008]. Reducing Regional Disparities in Prosperity. Ninth Report of Session 2002– 03. [on-line]. Volume I: Report. House of Commons, London: The Stationery Office Limited, 2003. URL . [cit. 6. 12. 2007]. Structural Funds: Eligible areas in EU25 for Objective 1 and 2 between 2000 and 2006. [on-line]. Regional Policy – Inforegio. URL . [cit. 23. 11. 2008]. Územní a odvětvové disparity Jihomoravského kraje. In Program rozvoje Jihomoravského kraje. Brno: GaREP, VUT, 2006. VANHOVE N.; KLAASSEN, L. H.: Regional policy: A European Approach. Aldershot: Gower, 1983. Vyhodnocovací zpráva o stavu cestovního ruchu v Libereckém kraji. Brno: GaREP, 2008. Výzkumný program MMR ČR na léta 2007–2011: Výzkum pro řešení regionálních disparit. Zadávací dokumentace pro veřejnou soutěţ ve výzkumu a vývoji. Praha: MMR ČR, 2006. WOKOUN, R.: Česká regionální politika na období 2007–2013. In X. Mezinárodní kolokvium o regionálních vědách. Sborník příspěvků z kolokvia konaného v Pavlově 20.–22. června 2007 [CD-ROM]. Brno: ESF MU a Stredoeurópska vysoká škola v Skalici, 2007. s. 117–121. ISBN 978-80-210-4325-1. WOKOUN, R.; MATES, P.: Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Praha: Linde, 2006.
77
78
ROZVOJOVÝ INTERAKTIVNÍ AUDIT Přístupy k řešení disparit Vydavatel: GaREP Publishing, nám. 28. října 3, 602 00 Brno Tisk: Amaprint – Kerndl, s. r. o., Praţská 343/20, 674 01 Třebíč Obálka a sazba: Hana Svobodová, Jan Svoboda Brno 2009 66 stran Vydání první ISBN 978-80-904308-1-5
