International and Comparative Law Review
No. 14/2005
Role Paktu stability a růstu v rozpočtovém hospodaření Doc. JUDr. Hana Marková, CSc. Právnická fakulta Univerzity Karlovy V poslední době se diskuse členských států EU zaměřila v oblasti rozpočtového hospodaření na otázku dodržování či změny Paktu stability a růstu. K přiblížení této problematiky má sloužit i tento příspěvek. Legislativní úprava v této oblasti je ponechána v pravomoci členských států s tím, že v čl.104 Smlouvy o založení Evropských společenství se ukládá těmto státům povinnost vyvarovat se nadměrných schodků veřejných financí. V Protokolu ke Smlouvě o založení Evropských společenství se stanovila pravidla postupu při nadměrném schodku nad povolenou výši schodku a opatření v případě jeho výskytu, včetně možnosti uvalení sankcí. Tento postup byl dále specifikován v tzv. Paktu stability a růstu (dále jen "Pakt"), který je tvořen následujícími právními akty Evropských společenství: 1. Nařízení Rady (ES) č. 3605/93 ze dne 22. listopadu 1993 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství 2. Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik 3. Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku 4. Rezoluce k Paktu stability a růstu (Amsterdam, 17.6.1997) Pakt stability a růstu má zaručit posílení procedur vyplývajících z Maastrichtské smlouvy v oblasti deficitu veřejných rozpočtů i v době fungování měnové unie. Jeho vznik vycházel z předpokladů, že rozpočtová disciplína je základním prvkem makroekonomické stability a fiskální pravidla posilují kredibilitu hospodářské politiky, a také z potřeby eliminovat problém zemí, které by pouze využívaly krátkodobé výhody deficitního financování a zároveň stabilní jednotné měny. Cílem Paktu jsou zdravé veřejné finance jakožto prostředek posilující podmínky pro stabilitu cen a silný udržitelný růst přispívající k vytváření pracovních míst. Pakt se stal v podstatě "prodloužením" maastrichtských požadavků na fiskální stabilitu, avšak oproti konvergenčnímu limitu 3% HDP požaduje i střednědobě vyrovnané veřejné rozpočty. Pokusím se v krátkosti připomenout, co je obsahem zmíněných dokumentů.
17
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 14/2005
Nařízení Rady (ES) č. 3605/93 ze dne 22. listopadu 1993 je dokumentem o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství. Toto nařízení vstoupilo v platnost dnem 1. ledna 1994 a stalo se závazným v celém rozsahu a přímo použitelným ve všech členských státech. Na základě tohoto dokumentu, od začátku roku 1994, oznamují členské státy Komisi dvakrát ročně výši svého plánovaného a skutečného schodku veřejných financí a výši veřejného zadlužení, a to poprvé před 1. březnem běžného roku (nařízení označuje takový rok jako "rok n") a podruhé před 1. zářím roku n. Pokud není rozpočtový rok totožný s kalendářním rokem, oznámí členské státy Komisi rovněž údaje o skutečném schodku veřejných financí a skutečné výši veřejného zadlužení ve dvou rozpočtových letech, které předcházejí běžnému rozpočtovému roku. Členské státy poskytují Komisi rovněž údaje o veřejných investičních výdajích a o výdajích na úroky, sdělují jí ve stanovených termínech stanovených předpokládanou výši hrubého domácího produktu za rok n a skutečnou výši hrubého domácího produktu v letech n - 1, n - 2, n - 3 a n - 4.1 Výrazem "veřejný" se v této souvislosti rozumí sektor veřejných financí, to jest ústřední vláda, místní korporace a fondy sociálního zabezpečení, s vyloučením komerčních operací, jak jsou definovány v ESA, to znamená, že sektor veřejných financí zahrnuje pouze institucionální jednotky, jejichž hlavní činností je poskytování netržních služeb."Schodkem (přebytkem)veřejných financí" se potom rozumí čisté výpůjčky (čisté půjčky) sektoru veřejných financí. Označení "veřejné zadlužení" označuje jmenovitou hodnotu celkového hrubého dluhu nesplaceného ke konci roku v sektoru veřejných financí, s výjimkou závazků, proti nimž sektor veřejných financí drží odpovídající finanční aktiva. Veřejné zadlužení tvoří závazky sektoru veřejných financí v kategoriích oběživo a vklady, směnky a krátkodobé obligace, dlouhodobé obligace, jiné krátkodobé půjčky a jiné střednědobé a dlouhodobé půjčky. Údaji o plánovaném schodku veřejných financí se rozumějí údaje, které členské státy v souladu s posledními rozhodnutími svých rozpočtových orgánů stanovily pro běžný rok. Údaji o skutečném schodku veřejných financí a výši veřejného zadlužení se rozumějí odhadované, předběžné nebo konečné výsledky za minulý rok. Dalším dokumentem je Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997, o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, které vstoupilo v platnost dnem 1. července 1998 a opět je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.
1
18
Pojmy, se kterými pracuje nařízení, vycházejí z definic Evropského systému integrovaných hospodářských účtů (dále jen "ESA").
International and Comparative Law Review
No. 14/2005
Dodržování střednědobého cíle téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu rozpočtů umožňuje členským státům vypořádat se s běžnými konjunkturálními výkyvy a přitom udržovat schodek veřejných rozpočtů v maximální výši odpovídající referenční hodnotě 3 % HDP. Zavedení systému včasného varování, umožňuje Radě v časném stadiu upozornit členský stát na nutnost nápravného rozpočtového zákroku k zabránění vzniku nadměrného schodku veřejných financí, a proto je důležité sledování celého rozsahu hospodářského vývoje v každém členském státě a ve Společenství jako celku. Toto sledování je spojeno s podáváním informací v podobě stabilizačních a konvergenčních programů. Udržování zdravého rozpočtového stavu v členských státech (tj. státech již přijímající jednotnou měnu) je nezbytné k podpoře cenové stability a ke zlepšení podmínek pro udržitelný růst výkonu a zaměstnanosti a k tomu je třeba, aby tyto členské státy předkládaly střednědobé programy (dále jen "stabilizační programy"). Stabilizační program poskytuje např. tyto informace: a) střednědobý cíl téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu rozpočtu, cestu k postupnému dosažení tohoto cíle pro celkový přebytek/schodek veřejných financí a očekávanou tendenci míry celkového veřejného dluhu; b) hlavní prognózy očekávaného hospodářského vývoje a důležitých ekonomických proměnných vztahujících se k plnění stabilizačního programu, jako jsou veřejné investiční výdaje, růst reálného hrubého domácího produktu (HDP), zaměstnanost a inflace; c) popis přijímaných nebo navrhovaných rozpočtových opatření a jiných opatření hospodářské politiky k dosažení cílů programu a pro hlavní rozpočtová opatření odhad jejich kvantitativního účinku na rozpočet; d) rozbor otázky, jak by změny hlavních hospodářských předpokladů ovlivnily stav rozpočtu a dluhu. Informace o tendencích míry celkového přebytku/schodku veřejných financí a veřejného dluhu a o hlavních hospodářských předpokladech se předkládají každoročně a zahrnují běžný rok, předcházející rok a nejméně tři následující roky. Stabilizační programy se předkládají každoročně v aktualizované podobě a zveřejňují se. Členský stát, který přijme jednotnou měnu v pozdější etapě, má povinnost předložit stabilizační program do šesti měsíců od rozhodnutí Rady o jeho účasti na jednotné měně. Rada v rámci mnohostranného dohledu přezkoumá zda střednědobý rozpočtový cíl ve stabilizačním programu poskytuje bezpečný prostor k zabránění vzniku nadměrného schodku, zda jsou hospodářské předpoklady, na nichž je stabilizační program založen, reálné a zda jsou přijímaná nebo navrhovaná opatření dostatečná pro zamýšlenou cestu k postupnému dosažení střednědobého rozpočtového cíle. Dále přezkoumá, zda obsah stabilizačního programu usnadňuje užší koordinaci hospodářských politik a zda jsou hospodářské
19
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 14/2005
politiky daného členského státu v souladu s hlavními směry hospodářské politiky společenství. Toto přezkoumání stabilizačního programu proběhne do dvou měsíců od předložení. Jestliže Rada usoudí, že cíle a obsah programu by měly být posíleny, vyzve ve svém stanovisku dotyčný členský stát, aby svůj program upravil. Zjistí-li Rada závažné odchýlení stavu rozpočtu od střednědobého rozpočtového cíle nebo od cesty k postupnému dosažení tohoto cíle, zašle s úmyslem vydat včasné varování dotyčnému členskému státu doporučení k přijetí nezbytných úprav, aby bylo zabráněno vzniku nadměrného schodku. Shledá-li Rada při následném sledování, že se stav rozpočtu trvale nebo vzrůstající měrou odchyluje od střednědobého cíle nebo od cesty k postupnému dosažení tohoto cíle, doporučí dotyčnému členskému státu, aby ihned přijal nápravná opatření, a může doporučení v souladu s uvedeným článkem zveřejnit. Členské státy, které nepřijaly jednotnou měnu (dále jen "nezúčastněné členské státy"), provádějí politiku zaměřenou na vysoký stupeň udržitelné konvergence a proto je třeba, aby tyto i tyto členské státy předkládaly určité střednědobé programy, které jsou označovány jako "konvergenční programy". Konvergenční program poskytuje tyto informace, zejména o proměnných týkajících se konvergence: a) střednědobý cíl téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu rozpočtu, cestu k postupnému dosažení tohoto cíle pro celkový přebytek/schodek veřejných financí; očekávanou tendenci míry celkového veřejného dluhu; střednědobé cíle měnové politiky; vztah těchto cílů ke stabilitě cen a směnných kurzů; b) hlavní prognózy očekávaného hospodářského vývoje a důležitých ekonomických proměnných vztahujících se k plnění konvergenčního programu, jako jsou veřejné investiční výdaje, růst reálného hrubého domácího produktu (HDP), zaměstnanost a inflace; c) popis přijímaných nebo navrhovaných rozpočtových opatření a jiných opatření hospodářské politiky k dosažení cílů programu a pro hlavní rozpočtová opatření odhad jejich kvantitativního účinku na rozpočet; d) rozbor otázky, jak by změny hlavních hospodářských předpokladů ovlivnily stav rozpočtu a dluhu. Proces překládání a zveřejňování konvergenčních programů je obdobný jako je tomu u stabilizačních programů. Obdobný je postup i pokud jde o přezkum plnění programu. Rada navíc v těchto případech přezkoumá, zda obsah konvergenčního programu usnadňuje užší koordinaci hospodářských politik a zda jsou hospodářské politiky daného členského státu v souladu s hlavními směry hospodářské politiky, sleduje hospodářské politiky nezúčastněných členských států s ohledem na cíle konvergenčních programů. Zjistí-li Rada závažné odchýlení stavu rozpočtu od střednědobého rozpočtového cíle nebo od cesty k postupnému
20
International and Comparative Law Review
No. 14/2005
dosažení určeného cíle, zašle s úmyslem včas varovat dotyčnému členskému státu doporučení k přijetí nezbytných úprav, aby bylo zabráněno vzniku nadměrného schodku. Shledá-li Rada při následném sledování, že se stav rozpočtu trvale nebo vzrůstající měrou odchyluje od střednědobého cíle nebo od cesty k postupnému dosažení tohoto cíle, doporučí dotyčnému členskému státu, aby ihned přijal nápravná opatření, a může doporučení v souladu s uvedeným článkem zveřejnit. Třetím z dokumentů, zařazovaným k Paktu, je Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, které vstoupilo v platnost dnem 1. ledna 1999 a stalo se závazným v celém rozsahu a přímo použitelným ve všech členských státech. Toto nařízení obsahuje ustanovení k urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku a jeho cílem je zabránit vzniku nadměrných schodků veřejných financí, a pokud již k jejich vzniku dojde, napomoci jejich rychlému odstranění. S ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na její čl. 104c, se má při zkoumání hospodaření státu přihlédnout k tomu, zda schodek veřejných financí překračuje veřejné investiční výdaje, jakož i ke všem dalším rozhodujícím faktorům včetně střednědobé hospodářské a rozpočtové pozice členského státu a zároveň je nutné stanovit lhůty pro použití postupu při nadměrném schodku, aby bylo zajištěno jeho urychlené a účinné uplatnění.2 Nutnost urychlit a vyjasnit postup při nadměrném schodku, s cílem zabránit vzniku nadměrných schodků veřejných financí a - pokud již k jejich vzniku dojde - napomoci jejich rychlému odstranění patří i podle tohoto dokumentu mezi významné prvky rozpočtového hospodaření v EU. Rada přijímá postupně rozhodnutí podle čl.104c k řešení situace a pokud se dotyčný členský stát nepodřídí jednotlivým rozhodnutím včetně rozhodnutí o uvalení sankcí. Kdykoli Rada rozhodne o uplatnění sankcí vůči zúčastněnému členskému státu podle čl. 104c, potom se zpravidla požaduje složení neúročeného vkladu. Jednotlivý vklad nesmí překročit maximální limit ve výši 0,5 % HDP. Rada zpravidla přemění vklad na pokutu, jestliže podle jejího názoru nedošlo k odstranění nadměrného schodku do dvou let od rozhodnutí požadovat na dotyčném zúčastněném členském státu složení vkladu. Vklady uvedené se skládají u Komise a úroky z vkladů a pokuty představují jiné příjmy uvedené v článku 201 Smlouvy a rozdělují se mezi zúčastněné členské státy, u kterých není zjištěn nadměrný schodek, v poměru k jejich podílu na celkovém HDP způsobilých členských států. Usnesení Evropské rady ze dne 17. června 1997 o Paktu o stabilitě a růstu, které spolu s ostatními uvedenými dokumenty a v souladu s článkem D Smlouvy o Evropské unii, stanoví obecné politické směry pro řádné a včasné provedení Paktu o stabilitě a růstu.
2
V této souvislosti zohledňuje také skutečnost, že rozpočtový rok Spojeného království se nekryje s kalendářním rokem (začíná 1.4. a končí 31.3.)
21
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 14/2005
Je důležité zejména pro dodržování střednědobého cíle - téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu rozpočtů - k čemuž se všechny členské státy zavázaly, a pro přijetí nápravných rozpočtových opatření, která považují za potřebná k docílení jejich stability, a pro zavedení konvergenčních programů, pokud získané informace naznačují současné nebo očekávané odchýlení od střednědobého rozpočtového cíle. Na zasedání Summitu Evropské unie ve dnech 22. a 23.3. 2005 v Bruselu byla přijata dohoda o změně pravidel rozpočtového hospodaření států, která jsou označována za součást Paktu. Z pravidel obsažených v dosud přijatých dokumentech zůstalo zachováno to, že země eurozóny musí hospodařit tak, aby schodek veřejných financí nebyl vyšší než 3% HDP a celkové státní dluhy nepřekročily 60% HDP. Z toho tedy i nadále plyne, že Evropská komise zahájí řízení s každým, kdo pravidla poruší, a vydá doporučení kdy a jak deficit snížit. Země, která pravidla poruší by měla být potrestána sankcemi (viz výše). Ze stany Německa a Francie však byla prosazena řada výjimek, k nimž by měla komise přihlédnout dříve než začne trestat.3 Nově se totiž postupuje při odvracení sankcí, které uvaluje Komise a sice země, které se porušení pravidle týká, si může vyjednat toto odvrácení, pokud prokáže, že má vyšší dluhy z toho důvodu že investovala do: -
mezinárodní solidarity (výdaje na rozvojovou pomoc a obranu)
-
dosažení evropských politických cílů (zejména do sjednocení Evropy)
-
vzdělání, vědy, výzkumu a zvýšení zaměstnanosti
-
veřejné infrastruktury
-
reforem, které vedou ke snížení dluhů a vylepšení situace veřejných financí
-
penzijní reformy (použití výdajů na tuto oblast se projeví jako polehčující okolnost po dobu 5 let - v prvním roce 100% útrat, v dalších letech vždy o 20 bodů méně)
Dalším pravidlem se stává to, že země, která má vyšší schodky by měla svůj schodek každý rok snižovat o 0.5% HDP. Nově už za dobu ekonomických obtíží nebude považován pád HDP o 2% ročně, ale každý pokles výkonu ekonomiky či situace, kdy ekonomika dlouhodobě stagnuje. Země budou mít šest měsíců místo současných čtyř, aby daly své finance do pořádku. Poté co země, které se provinily dostanou z Bruselu varování, budou mít na nápravu svých financí místo dosavadních čtyř měsíců lhůtu půl roku. 3
22
Např. Německo tak může své dluhy "očistit" od investic do východu země.
International and Comparative Law Review
No. 14/2005
V některých komentářích se uvádí4, že důvěra v Pakt není uvolněním pravidel není významně nabourána, protože řada ustanovení již porušována byla, ale naopak že by změna pravidel měla přispět k větší průhlednosti veřejných financí. Jsou ale jiní autoři, kteří zastávají kritičtější pohled.5 Podle tohoto autora Pakt v původní podobě obsahoval sice některá ustanovení obtížně obhajitelná, ale byl považován za jeden z pilířů důvěryhodnosti eura. Nové znění sice přináší některé změny k lepšímu, ale zároveň má řadu únikových položek, které mohou vést k problémům např. v podobě růstu míry veřejného dluhu či růstu inflace. Právo Evropských společenství neupravuje výslovně otázky, které jsou např. předmětem zákona o státním rozpočtu, reaguje však na přímo závazné právní akty Evropských společenství provádějící primární právo, které upravuje postup při nadměrném schodku. České republice bylo adresováno Doporučení Rady s ohledem na nápravu situace nadměrného schodku, které přiala Rada ECOFIN dne 5.7.2004 (Council Recommendation to the Czech Republic with a view to bringing and end to the situation of an excessive government deficit, dokument Rady 11215/04).6 V uvedeném dokumentu Rada České republice doporučila: -
ukončit co nejrychleji současnou situaci nadměrného deficitu;
-
učinit kroky ve střednědobém horizontu pro dosažení svého cíle snížení deficitu pod 3 % HDP do roku 2008 věrohodným a udržitelným způsobem v souladu s postupem snižování deficitu specifikovaným ve Stanovisku Rady ke Konvergenčnímu programu České republiky ze dne 5.7.2004 (dokument Rady 11189/04) (Council opinion on the Convergence Programme of the Czech Republic, 2004-2007);
-
implementovat důsledně opatření zahrnutá do Konvergenčního programu z května 2004, obzvláště snížení mzdových nákladů ve státní správě a snížení výdajů jednotlivých ministerstev;
-
podniknout do 5. listopadu 2004 účinné kroky ohledně opatření plánovaných pro dosažení rozpočtového cíle pro rok 2005.
-
použít příjmy vyšší než plánované v rozpočtu na snižování deficitu;
-
zavést rozpočtové cílování založené na střednědobých výdajových stropech a vytvořit účinná pravidla pro snižování rizika zvyšující se zadluženosti regionů a místních samospráv, zahájit reformu penzijních a
4
např. Zlámalová L, Fridrych M.: Evropa si dovolí vyšší státní dluhy , Hospodářské noviny ze dne 22.3.2005
5
viz Bárta V.: Pakt stability obětí politiků, Hospodářské noviny 11.4.2005 (autor je poradce víceguvernéra ČNB)
6
Toto Doporučení bylo přijato formou rozhodnutí Rady v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o založení Evropských společenství v rámci procedury o nadměrném schodku a v návaznosti na rozhodnutí Rady o existenci nadměrného schodku v České republice dle čl. 104 odst. 6 Smlouvy.
23
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 14/2005
zdravotních systémů pro zlepšení dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí; -
minimalizovat negativní rozpočtový dopad operací České konsolidační agentury7.
Některá z doporučení se již realizovala v souvislosti s přípravou rozpočtu na rok 2005, některá na tuto realizaci čekají. S tím, jak se bude vyvíjet rozpočtové hospodaření a celkové hospodaření státu bude probíhat i příprava nového státního rozpočtu a rozpočtového výhledu na další období. Tyto dokumenty by již měly výše uvedená doporučení zohlednit.
7
24
podrobněji viz důvodová zpráva k návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2005
