Pécsi Tudományegyetem Állam‐ és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék A magyar állampolgárság Riedel René: A magyar állampolgárok és más „emberi csoportok” alkotmányos jogai az Alaptörvényben Témavezető: Dr. Tilk Péter tanszékvezető egyetemi docens Pécs, 2013. április
A magyar állampolgárok és más „emberi csoportok” alkotmányos jogai az Alaptörvényben Bevezető Dolgozatomban összegyűjtöm a magyar állampolgársággal összefüggő alkotmányos jogokat és kötelezettségeket és kísérletet teszek arra, hogy ezeket összefüggésbe hozzam, vagy szembeállítsam más, az Alaptörvényben nevesített csoportok jogaival. A dolgozat ötletét alapvetően Dr. Halász Ivánnak, az MTA Jogtudományi Intézete által gondozott Állampolgárság, migráció és integráció című művének X. fejezete inspirálta. A mű megjelenése (2009) óta új Alaptörvény és módosított állampolgársági törvény van hatályban, ezért e könyvben olvasható tételek nagy része jelentős revízióra szorul – ez voltaképp a kérdés teljes újragondolását igényli. Erre teszek e dolgozatban kísérletet.
Az ember Szeretem a fogalmakat rendszerbe szedni és – ha lehet – akár halmazelméleti összefüggéseket is találni egyes néven nevezett kategóriák között. Külön kiemelem a magyar állampolgárok és az Alap‐ törvény által nevesített egyéb csoportok közötti összefüggéseket. A feladat azért izgalmas, mert az Alaptörvénynek nincsenek fogalom‐meghatározásai, értelmező rendelkezései. Ezért a fogalmakat összefüggésükben kell vizsgálni, azokat a jogi norma szövegének értelmezése útján lehet csak meghatározni. Ugyanakkor fontos e munkát elvégezni, hogy a jogalkal‐ mazás során ne kerüljünk olyan méltatlan helyzetbe, mint a csapatmunkáról szóló, mindenki által ismert vicc szereplői. 1 A tréfában nevesített Mindenkit és Senkit az Alaptörvény is ismeri. Az Alapvetésben:
C) cikk (2) „Senkinek a tevékenysége nem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és köteles fellépni.” G) cikk (3) „Senkit nem lehet születéssel keletkezett vagy jogszerűen szerzett magyar állam‐ polgárságától megfosztani.” O) cikk „Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.” P) cikk (1) „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a bioló‐ giai sokféleség, különösen a honos növény‐ és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nem‐
1
Volt egyszer négy ember. Név szerint: Mindenki, Valaki, Bárki és Senki. Egy napon szóltak Mindenkinek, hogy akadt egy fontos munka, amit sürgősen meg kell csinálni. Mindenki biztos volt benne, hogy Valaki megcsinálja. Bárki megcsinálhatta volna, viszont Senki se csinálta meg. Valaki dühös lett emiatt, mivel ez Mindenki dolga lett volna. Mindenki úgy gondolta, hogy Bárki megcsinálhatná, és Senki nem vette észre, hogy Mindenki kerüli a munkát. Végül Valaki lett az, akit Mindenki okolt, amiért Senki nem csinálta meg azt, amit Bárki megtehetett volna.
2
zet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.” R) cikk (2) „Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek.”
A Szabadság és felelősség című fejezetben, amely lényegében az alapjogok felsorolása, az alapve‐ tő jogok címzettje szintén mindenki, illetve negatív értelemben (a megfosztás tilalmát kifejezve) sen‐ ki. Talán szükségtelen is feltenni a kérdést, hogy mindenki alatt kiket értünk. Nyilvánvaló, hogy ez a legtágabb fogalom: egyszerűen az összes embert jelenti – a magyar jog személyi, területi és időbeli hatályának figyelembe vételével. A legabszolútabb kategória, amely nem vitásan bármely nép, nem‐ zet, az összes állam állampolgárai, a letelepedett vagy külországban honos embercsoportok fölött áll. A senki pedig a mindenki tagadása, tehát olyan kategória, amely egyetlen embert sem érint. E szempontból az Alaptörvény, különösen az alapjogok rendelkezéseinek megfogalmazása, össz‐ hangban áll az Európai Unió Alapjogi Chartájának normaszövegével. Megállapítható, hogy a magyar alkotmányban az emberi jogok, az alapvető szabadságok, illetve az alapvető kötelezettségek te‐ kintetében a magyar állampolgárok nem élveznek elsőbbséget „senkivel” szemben.
A nép Az Alaptörvény rendelkezései:
„B) cikk […] (3) A közhatalom forrása a nép. (4) A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.” VIII. cikk (3) „Pártok az egyesülési jog alapján szabadon alakulhatnak és tevékenykedhetnek. A pártok közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában. A pártok köz‐ hatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak.”
Az Alaptörvényben a nép szónak nincsen több előfordulása. Érdekes különbség, hogy az 1949. XX. törvény (a „sztálini” alkotmány eredeti szövegében) a nép szót 15 alkalommal – legtöbbször, mint „dolgozó nép” –, a mindenki szót pedig csak egy helyen 2 használja. Visszatérve az Alaptörvényre: a nép a B) cikk értelmében tehát azokat az embereket tartalmazza, akiktől a közhatalom származik. A közhatalmat alapvetően a nép által megválasztott képviselők gya‐ korolják, kivételesen (választások és népszavazás esetén) maga a nép. Nép alatt ezért, ellenkező norma híján, a választópolgárok összességét kell érteni. Bármily furcsa – e logika alapján – közjogi értelemben, a választójoggal nem bíró személyek (a 18 év alattiak, a cselekvőképtelenek és az elítél‐ tek bizonyos csoportjai) elvileg nem tartoznak a néphez! Ha a magyar állampolgársággal állítjuk szembe a nép fogalmát, akkor is tisztán választójogi kér‐ déseket 3 kell alapul venni. E szerint a nép fogalmába beletartoznak a külhoni magyar állampolgárok és – tekintettel az önkormányzati és EU választójogra – a hazánkban letelepedett külföldi állampol‐ gárok, ezen belül a közösségi állampolgárok, továbbá a hontalanok, menekültek és bevándoroltak is. A különböző választási eljárásokban más‐más megvilágítást kapnak az itt felsorolt szereplők. A külho‐
2
1949. évi XX. tv. 9. § (4): A Magyar Népköztársaság megvalósítani törekszik a szocializmus elvét: „Mindenki képessége szerint, mindenkinek munkája szerint”. 3 Alaptörvény XXIII. cikk.
3
ni magyyar állampolggárok nem „gyakorolna „ án, a ha‐ k hatalmat” az önkormányzati válaasztások sorá zánkban letelepedettt idegen állampolgárokk pedig nem m jutnak szóh hoz az orszáággyűlési választások alkalmávval. Felfo ogásomtól id degen, hogy ilyen alapveető kategóriáák definiálássa során képplékeny halm mazok jöj‐ jenek léttre. Ezért aztt az értelmezést tartom helyénvalón nak, amely szzerint a nép fogalmába mindazo‐ kat beleértsük, akik „bármilyen típusú” válaasztáson valaaha életük során, a népaakarat kialakkításában legalább b egyszer résszt vehetnek. Így a jelenleeg kiskorúakkat is visszacsempészhetjjük a nép fogalmába, amelyneek meghatározása ez utá án leegyszerrűsíthető: a nép n a Magy yarországon letelepedettt szemé‐ lyek (ma agyar és ideg gen állampollgárok) és a kkülföldön élő ő magyar álllampolgárokk összessége e.
A nép p Belfölldön élő ők
•m magyar állam mpolgárok •E EU állampolggárok •le etelepedetteek •m menekültek
Külfölldön élő ők
•m magyar állam mpolgárok
A nem mzet A n nemzet fogallma talán a legbonyolulltabb, mert alapvetően érzékeny, k ulturális kattegóriáról van szó.. A magyar Alaptörvényy mindazonááltal különöss jelentősége et tulajdonítt a nemzetn nek. Ezzel ellentétb ben például a német ala aptörvénybőől teljesen hiányzik a nemzet ‐ Natioon kifejezés. A nép ‐ Volk szótt 4 helyen em mlíti, amiben n a hazai Ala ptörvénytől nem üt el lényegesen. A m magyar alkotm mányos szövvegben többb tucat – igen n fontos – he elyen találhaató meg a ne emzet fo‐ galma. A N Nemzeti Hitva allásban: „M MI, A MAGYA AR NEMZET TTAGJAI, az újj évezred keezdetén, felelősséggel minden magyarért, kkinyilvánítjukk az alábbiakkat […]”. Tovvábbá itt szeerepelnek a „nemzet eggysége”, a „nemzeti „ kulltúra”, a „neemzet akara ata” és a „nemzett együttműkö ödése” kifeje ezések is. Az A Alapvetésben n a legfontosabbak:
D) cikk „Maggyarország az egységes m magyar nemzzet összetartozását szem m előtt tartva felelős‐ sséget visel aa határain kíívül élő maggyarok sorsáért, […] valamint előmozzdítja együtttműködé‐ ssüket egymáással és Magyyarországgall.” JJ) cikk (1) „M Magyarországg nemzeti ünnnepei: […]”
4
L) cikk (1) „M Magyarországg védi a házaasság intézm ményét mint férfi és nő köözött, önkén ntes elha‐ ttározás alap pján létrejöttt életközössééget, valamin nt a családot mint a nem mzet fennmaradásá‐ n nak alapját. A családi kap pcsolat alapjja a házasságg, illetve a szülő‐gyermekk viszony.”
Az Á Állam c. fejeezetben: „9. cikk (1) Ma gyarország államfője á a köztársaságii elnök, aki kifejezi a nemzet eegységét, éss őrködik az á államszervezzet demokratikus működ dése felett.” E széép és magassztos szöveggek elolvasássával nem ju utunk sokra. Fel kell ten ni a kérdéstt: vajon a magyar állampolgá árságot szerzzett kínaiak is a magyar nemzet tagjai? Továbbáá kérdés, ho ogy a Ha‐ zánkban őshonos neemzetiségek, akik szintéén magyar állampolgárokk, a magyar nemzet résszei‐e? Ez kívül élő maagyarok – magyar utóbbi kkérdés azért is jogos, me ert a D) cikk k alapján, a határainkon h m ál‐ lampolgáárságuktól fü üggetlenül – – az Alaptörvvény szerint aa magyar ne emzet tagjai, azaz nem ta agjai más nemzetn nek. E meegfontolás alapján, nem politikai nem mzetként, haanem kulturá ális nemzetkként értelme ezve e ka‐ tegóriát,, azt mondhatjuk, hogy a a magukat m magyarnak valló emberreket soroljuuk a nemzet fogalmá‐ ba. Ez a megközelítéés a magyar állampolgáárság intézm ményével neh hezen összekkapcsolható fogalmat eredmén nyez. E szeriint nem min nden magyarr állampolgár része a ma agyar kulturáális nemzetn nek, de a magyar n nemzethez aazok az idege en állampolggárok is hozzáátartoznak, a akik magyarook. A kö öztársasági eelnöknek a n nemzet egysségét kifejező feladatkörrébe ugyanaakkor nyilván n beletar‐ toznak aa külhoni maagyarok mellett a hazai hhonos nemzetiségek és e etnikai kisebbbségek is. E Ezt erősíti az Alaptörvény néháány további rendelkezésse, különösen, amelyek a a nemzeti va vagyon fogalmát írják mzet – a pollitikai és kultturális nemzetnek egyfajjta vegyülete eként – a körül. 4 FFelfogásom szerint a nem világ bárrmely országgában letelep pedett magyyar állampolgárok és magukat maggyarnak vallló szemé‐ lyek összzességeként értelmezhettő.
A nem mzet
•p politikai •kkulturális
Magyyar állam mpolgáro ok
•b belföldön élőők •magyarok •nemzeti kiseebbségek •kkülföldön élőők
Magyyarok
•h határontúliakk •kkivándoroltakk
A nemzet fogallmának ilyen n kifinomult alkotmányo os szabályozá ása egyébké nt unikumna ak számít Közép‐Eu urópában, aminek a alapvvetően törtéénelmi‐kulturális okai vannak. Visszaautalva a ne emzet fo‐ galmánaak a német jogban j való mellőzéséree, ennek ekllatáns példája, hogy a nnémet állam mpolgárok útlevelén nek első oldaalán a „Der IInhaber diesees Passes istt Deutscher” mondat szerrepel. Magya arul, egy‐ 4
Alaptörvvény 38. cikk
5
szerűen: „Ennek az útlevélnek a birtokosa német”. E kijelentés nem feltételezi, hogy egy német útle‐ vél birtokosa esetleg magyar – vagy bármilyen más – nemzetiségű (esetleg török) lehetne. A tudomá‐ nyos polémiák is csak arról szólnak, hogy a hímnemű névszók nem sértik‐e a német hölgyek esély‐ egyenlőségét a közéletben, akik joggal igényelhetnék a „Die Inhaberin dieses Passes ist Deutsche” interpretációt. 5 Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a nemzet fogalmához, bármennyire fennkölt mondatok szólnak róla az Alaptörvényben, tételesen kimutatható jogok és kötelezettségek nem fűződnek. A nemzethez képest a mindenki és a nép nevű embercsoportok élesen kirajzolható alkotmányos jogok‐ kal rendelkeznek. E szerint, bár a nemzet nem tekinthető közjogi kategóriának, mégis fontos szerepe van, pl. a köztársasági elnök már idézett alkotmányos feladatkörét tekintve.
Történelmi kitekintés A nemzet – nép – állampolgár szofisztikált fogalmainak megértéséhez szükséges a földrajzi és történeti ismeretek felidézése. A legegyszerűbb képlet ugyanis az lenne, ha a táblára ezt írhatnánk: „nemzet = nép = állampolgár”. Sokszor és sok helyen voltak erre kísérletek, mégis: Magyarországon végül nem így alakult. Franciaországban a polgári forradalom és Napóleon uralkodása egyértelművé tette a fenti képle‐ tet. Nagy‐Britanniában az angolok, skótok, írek és walesiek nemzetiségi létét a hagyományok és a föderáció ténye egyértelműsítette. Németország és Olaszország népei évszázadokon át szenvedtek, amíg létrejött a német és olasz egység. Itt a probléma nem az volt, hogy egy országban sok nemzet él, hanem hogy egy nemzet élt sok állam területén. Az egység megteremtésével végül mindkét országban létrejött az egy nemzet ‐ egy ország álma, amelynek kataklizmája az „Ein Volk, ein Reich, ein Führer” jelszó alatt Ausztria becsa‐ tolása volt 1938‐ban. Ezen európai példákhoz képest a soknemzetiségű magyar állam nem vitásan, különös utat járt be ezer éves történelme során. Az, hogy az európai politikai elit a mai napig nem érti e különös ma‐ gyar múltat, az ő történelmi tapasztalatukból kiindulva teljesen érthető. Akkor is, ha ez a meg nem értés egy trianoni békediktátumot, egy párizsi békeszerződést és egyéb megalázó döntéseket vont maga után. A XX. században egyébként e szempontból érdekes fejleménynek számított néhány soknemzeti‐ ségű állam mesterséges létrehozása: ezek a Szovjetunió, Jugoszlávia és Csehszlovákia. Az egy állam – sok nemzet ideája hatalmas nemzetközi propagandával társult. Itt nyilván szerepet játszott az a buta kommunista eszmény, amely szerint a nemzetek, majd az államok is, idővel eltűnnek a Föld színéről, és az egyenlőség megteremtésével „nemzetközivé lesz holnapra a világ”. Logikus, hogy a szocializmus bukását követően már nem kellett sokat várni ezen államalakulatok megszűnésére. Ami a magyarországi közjogi múltat illeti, a II. világháború után itt is célszerűnek mutatkozott a nemzet = nép = állampolgár képlet bevezetése. Ez a területeink elcsatolásával – így a csonka ország nemzetiségi térképének majdnem egyszínűvé válásával – nem volt bonyolult feladat. Az elszakított 5
lásd „Language, Power, and Ideology: Studies in Political Discourse” 275. oldal: Marlis Hellinger: Revising the patriarchal paradigm Language change and feminist language politics, University of Hannover 1989.
6
területeken élő magyarok 1989‐ig tabu témának számítottak. A háború előtti zsidó kitelepítések, majd a háború utáni német kitelepítések és a magyar‐szlovák lakosságcsere mind hozzájárultak a képlet leegyszerűsítéséhez. Így, a már idézett 1949. évi XX. törvény, a Magyar Népköztársaság Alkot‐ mánya, a nemzet kifejezést egyáltalán nem ismeri. Fordulatot az 1990. évi első szabad választások után felálló kormány hozott. Antall József minisz‐ terelnöki székfoglalójában hangzott el a később sokat vitatott és félreértett mondat, amely szerint: „15 millió magyar miniszterelnöke kívánok lenni”. Az ezt követő években fokozatosan egyre elfoga‐ dottabbá vált a napi politikában is a „nemzetben való gondolkodás”. E folyamat igen jelentős állomá‐ sa a státustörvény néven ismert 2001. évi LXII. törvény elfogadása volt, amely mintegy megágyazott a külországi magyarok kedvezményes honosításának. A státustörvény elfogadása utáni években felerősödtek a külföldi magyarok magyar állampolgár‐ ságának kedvezményes (azaz nem belföldi lakóhelyhez kötött) felvételével kapcsolatos viták. E viták egyik csúcspontja volt az utóbb még több vitát indukáló 2004. decemberi népszavazás. Gyurcsány Ferenc miniszterelnök, a magyar politikai elit egy részének képviseletében 2005 elején határozottan kijelentette, hogy bár felelősséget érez a határon túl élő magyarokért és sokféleképpen kíván segíteni rajtuk, mégsem akarja összekeverni a magyarországi politikai közösséget és a magyar kulturális nem‐ zet reintegrációját. 6 A 2010‐ben felálló kormány egyik első intézkedése volt, hogy a fiaskóval zárult népszavazás jóvá‐ tétele keretében az állampolgársági törvényt módosítsa. A szimbolikus napon, 2010. augusztus 20‐án hatályba lépő módosítások szerint (a 2010. évi XLIV. törvény alapján) „[…] kedvezményesen honosít‐ ható az a nem magyar állampolgár, akinek felmenője magyar állampolgár volt vagy valószínűsíti magyarországi származását, és magyar nyelvtudását igazolja.” Ezzel az aktussal a magyar állampolgárok közössége és a magyar nemzet ugyan nem váltak azonos értelmű, szinonim fogalmakká, de az elmondható, hogy ma a nemzet minden tagja számára, kedvezményes feltételek mellett, „jár” a magyar állampolgárság.
A magyar állampolgárok alkotmányos előjogai Miután igyekeztünk pontosítani a mindenki, a nép és a nemzet fogalmait és e csoportoknak az ál‐ lampolgársággal való kapcsolatát, szükséges azt is számba venni, hogy a legkisebb halmaznak, a ma‐ gyar állampolgároknak milyen különös jogokat biztosít az Alaptörvény. E normák nagy része a Sza‐ badság és felelősség című fejezetben található.
XI. cikk (1) „Minden magyar állampolgárnak joga van a művelődéshez.” XIV. cikk (1) „Magyar állampolgár Magyarország területéről nem utasítható ki, és külföldről bármikor hazatérhet.” XIX. cikk (1) „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonsá‐ got nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meg‐ határozott támogatásra jogosult.”
6
Lásd Halász Iván: Állampolgárság, migráció és integráció, 125. oldal.
7
XXIII. cikk (1) „Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyű‐ lési képviselők […] választásán választó és választható legyen.” XXIII. cikk (8) „Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, kép‐ zettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.” XXVII. cikk (2) „Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy külföldi tartózkodásá‐ nak ideje alatt Magyarország védelmét élvezze.” XXIX. cikk (1) „Minden, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez.”
A magyar állampolgárokat az Alaptörvény e nyolc privilégiummal ruházza fel. Akik nem magyar állampolgárok – logikusan – nem élvezik az itt felsorolt előjogokat: a szabad tartózkodáshoz, a műve‐ lődéshez, a szociális biztonsághoz, az aktív és passzív parlamenti választójoghoz, a hivatalviseléshez, a személyes védelemhez és a nemzetiségi önazonossághoz való jogot. E jogok többsége semleges, azaz az Alaptörvény általában nem tesz különbséget állampolgárok között bel‐vagy külföldi lakóhely, életkor, vagyoni helyzet, nem, vagy más szempontok alapján. Cen‐ zus egyedül a választójog esetén létezik: itt értelemszerűen működik az életkor szerinti különbségté‐ tel: választójoga csak nagykorúaknak van. A XXIII. cikk (4) bekezdése a lakóhely szerinti különbségté‐ telt is lehetővé teszi: „Sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakó‐ helyhez, a választhatóságot további feltételekhez kötheti.” E kivételektől függetlenül az Alaptörvény nem ismer első‐, másod‐, vagy harmadrendű állampolgárt. Ezzel ellentétben, a honvédelmi kötelezettséget szabályozó XXXI. cikk bőven szolgál megkülön‐ böztető rendelkezésekkel. E cikk első bekezdése még semlegesen fogalmaz: „Minden magyar állam‐ polgár köteles a haza védelmére.” A további részletek azonban már jelentős különbségtételt tartal‐ maznak:
katonai szolgálatot az állampolgárok közül csak (1) magyarországi lakóhellyel rendelkező (2) nagykorú (3) férfiak teljesítenek rendkívüli állapot idején, vagy megelőző védelmi helyzetben. honvédelmi munkaszolgálatot rendkívüli állapot idején, illetve polgári védelmi szolgálatot csak (1) magyarországi lakóhellyel rendelkező (2) nagykorú állampolgárok teljesítenek.
A fenti szűkítések után, a XXXI. cikk végén egy jelentős kiterjesztés következik: „Honvédelmi és katasztrófavédelmi feladatok ellátása érdekében […] mindenki gazdasági és anyagi szolgáltatás telje‐ sítésére kötelezhető.” A hadisarc elviselésének kötelezettsége e szerint nem csak a magyar állampol‐ gárok privilégiuma. Amit végezetül mindenképpen el kell mondani: a magyar állampolgársággal kapcsolatos egyet‐ len alkotmányos rendelkezés sem tesz különbséget abban, hogyha valaki a magyar mellett esetleg másik állam polgára is egyben. Ez a nagyon fontos megállapítás rendszerint elmarad, mégis úgy ér‐ zem, nem csak azt kell észrevenni, amit beleírtak az Alaptörvénybe, de azt is, amit nem. Főképp, mert a többes állampolgárság szabályozása egyáltalán nem idegen más országok gyakorlatában és az sem ritka, hogy a többes állampolgárság intézménye egyenesen tiltva van. Más kérdés, hogy ilyen rendel‐ kezés a magyar történelemre, a nemzetfelfogásra és közjogi hagyományainkra tekintettel nehezen volna beilleszthető a magyar Alaptörvénybe.
8
