Rekenkamercommissie. Taakstellend bouwen. een hele opgave!

Rekenkamercommissie

Taakstellend bouwen een hele opgave!

www.deventer.nl

Taakstellend bouwen Een hele opgave!

COLOFON Rekenkamercommissie: Leden:

dhr. H.O. Bulthuis dhr. B. Eindhoven mw. H. Eltink dhr. H. Groothuis dhr. A. Krahl dhr. V. Stijns mw. M. van Tilburg dhr. P.P.G. Wolbert Voorzitter: dhr. P.A.B. Sertons Secretaris: dhr. J.E. Nijkamp

Onderzoek is uitgevoerd door RIGO Research en Advies BV in opdracht van de Rekenkamercommissie Deventer

Auteurs:

Anne van Grinsven Jan Scheele-Goedhart

RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam [T] 020-522 11 11 [i] www.rigo.nl

Inhoudsopgave

Bestuurlijke samenvatting

3

Hoofdstuk 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Vraagstelling Aanpak Ontwikkelingen in de tijd samengevat Leeswijzer

5 5 6 6 7

Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Conclusies 9 Beleidscontext: waarom nieuwe goedkope woningen bouwen? 9 Realisatie taakstelling: niet behaald, vooral in de koopsector 9 Operationalisering van het beleid: van projectenfabriek naar programmasturing 10 Positie van de gemeenteraad: geen overzicht 10 Eindconclusie 11

Hoofdstuk 3 3.1 3.2 3.3 3.4

Aanbevelingen Onderbouwing woningbouwprogramma Helderheid definities Programmasturing Terugkoppeling en evaluatie

13 13 13 13 13

Verslag van bevindingen

15

Hoofdstuk 1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.2 1.3 1.4

Beleid en de context Beleidscontext taaktelling goedkope woningbouw Regionaal en provinciaal woningbouwbeleid 2002 – 2010 Gemeentelijk woonbeleid 2002 – 2011 Inzicht behoefte goedkope woningen Onderbouwing van de taakstelling Conclusies beleidscontext en onderbouwing taakstelling

17 17 17 18 19 22 22

Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3 2.4

Realisatie Realisatie taakstelling Waardering resultaat: gevolgen niet realiseren Monitoring Conclusies

27 27 28 29 30

Hoofdstuk 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Operationalisering van het woningbouwbeleid Beschikbaar instrumentarium Afspraken met de woningcorporaties Afspraken op projectniveau (incl. ruimtelijke ordening) Beleid voor ruimtelijke ordening en grondzaken Organisatorische inbedding Subsidies en communicatie Herijking instrumenten in veranderende omstandigheden Conclusie uitwerking beleid

33 33 33 34 36 36 37 37 37

Hoofdstuk 4 4.1 4.2 4.3

Positie van de raad Kaderstellende rol gemeenteraad Controlerende rol gemeenteraad Conclusies

41 41 41 42

Bijlage 1

Bronnen

45

Bijlage 2

Gespreksthemalijst

47

Bijlage 3

Achtergrond: Cijfers over goedkope woningen

49

Bijlage 4

Begrippen en definities

59

Bestuurlijke samenvatting

4

5

Hoofdstuk 1 Inleiding

Het woonbeleid van de gemeente Deventer omvat expliciete doelen ten aanzien van de productie van goedkope woningen, niet alleen in de huur-, maar ook in de koopsector. Omdat de indruk bestaat dat dit voornemen, vooral wat betreft de goedkope koopwoningen, de afgelopen jaren niet gerealiseerd is, heeft de rekenkamercommissie onderzoek gedaan realisatie van goedkope koopwoningen. Na een eerste verkennende fase – waaruit bleek dat de geformuleerde taakstelling inderdaad niet gerealiseerd was – heeft in een tweede fase verdiepend onderzoek plaatsgevonden naar de oorzaken daarvoor. Dit rapport integreert de resultaten van beide onderzoeksfasen.

1.1

Vraagstelling Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie op twee punten meer inzicht geven: 

Wordt de taakstelling die (jaarlijks) geldt voor het bouwen van goedkope koopwoningen gerealiseerd?



Indien deze taakstelling niet gerealiseerd wordt: welke oorzaken heeft dit en wat zou (de raad van) de gemeente Deventer daar aan kunnen doen?

De hoofdvraag die de rekenkamercommissie voor dit onderzoek heeft geformuleerd, is: “In hoeverre heeft het door de gemeente Deventer in de periode 2002-2010 gevoerde beleid ertoe geleid dat de taakstelling met betrekking tot realisatie van goedkope woningen is behaald?”. Het onderzoek is gefaseerd uitgevoerd, met eerst een verkennende fase om te beoordelen of de bouw van goedkope woningen voldoende was gezien de taakstelling. Toen dat niet het geval bleek te zijn, is ook de tweede fase van het onderzoek uitgevoerd. De deelvragen die behoren bij deze beide fases in het onderzoek zijn hieronder opgesomd. Fase I: Inventarisatie problematiek goedkope woningbouw 1. Binnen welke beleidscontext formuleert de gemeente de taakstellingen m.b.t. goedkope woningen? 2. In hoeverre is er een taakstelling bepaald voor het bouwen van goedkope woningen? (welk beleid is vastgesteld) 3. In hoeverre is de taakstelling (jaarlijks) gerealiseerd de afgelopen jaren? Fase II: Verdieping oorzaken niet realiseren goedkope woningbouw 4. Heeft de gemeente een goed en actueel inzicht in de behoefte aan goedkope woningen? 5. Waren taakstellingen realistisch geformuleerd? (aan de hand van een solide onderbouwing) 6. Zijn er afspraken gemaakt met woningcorporaties en projectontwikkelaars? 7. In hoeverre kunnen college en raad sturen op het realiseren van de taakstelling? (waar ligt de invloed van de gemeente)? 8. In hoeverre hebben college en raad gestuurd op het realiseren van de taakstelling (welk beleid en instrumenten heeft de gemeente ingezet)? 9. Zijn de instrumenten aangepast aan veranderde omstandigheden? 10. Hoe vindt monitoring plaats van de behaalde resultaten van de taakstelling? 11. Krijgt de raad voldoende informatie om zijn controlerende functie waar te kunnen maken (vast te stellen of de doelstellingen gerealiseerd worden) en de goede vragen te kunnen

6

stellen aan het college en krijgt de raad voldoende info over de redenen waarom de genoemde doelstellingen niet behaald worden? 12. Wat zijn gevolgen van het niet realiseren van de taakstelling? Achtergrondinformatie Naast de hierboven genoemde deelvragen is er een aantal vragen naar achtergrondinformatie bij de problematiek van goedkope woningbouw: 

Hoe groot is de bestaande voorraad goedkope woningen en hoe is de verdeling tussen koop en huur;



Verandert of vermindert de omvang van dit bestand? Bijvoorbeeld door herstructurering of renovatie of door verkoopbeleid van corporaties, waardoor woningen voor de doelgroep minder bereikbaar worden?



Hoe ontwikkelt de vraag naar goedkope woningen zich, zowel koop als huur?



In hoeverre wordt de bestaande goedkope woningvoorraad bewoond door mensen met een midden of hoog inkomen (scheefwonen) en treedt daar verandering in op?



Wat is de verwachte invloed van de woningmarkt ontwikkeling vanaf 2009, op alle voorgaande punten? De beantwoording van deze vragen met betrekking tot de achtergrondinformatie is te vinden in bijlage 3.

1.2

Aanpak In het onderzoek is de volgende aanpak gevolgd:

1.3



De eerste fase is vooral gebaseerd op bestudering van de woonvisies uit 2002 en 2008, de achterliggende woningmarktonderzoeken en op de informatie over goedkope woningbouw in de planning- en controlcyclus. Daarnaast heeft in deze fase één verkennend interview plaatsgevonden met gemeentelijke beleidsadviseurs wonen.



In de tweede fase is het onderzoek verdiept met een groot aantal aanvullende interviews (zie bijlage 1 voor een overzicht van geïnterviewden). Daarbij zijn ook vertegenwoordigers van de corporaties en van een lokaal actieve projectontwikkelaar geïnterviewd. Daarnaast is een deel van de beleidsdocumenten die in fase 1 gebruikt werden, in fase 2 nader bestudeerd. Ook heeft bestudering van aanvullende documenten plaatsgevonden. Een totaaloverzicht van gebruikte bronnen is te vinden in bijlage 1.



Op basis van databestanden is de omvang van de problematiek in beeld gebracht (zie bijlage 3), zoals het aanbod van goedkope woningen, de prijsverdeling in de voorraad, de nieuwbouw in de afgelopen jaren, etc.



De bevindingen zijn getoetst aan een normenkader. De toets aan die bevindingen (zie de concluderende paragraaf aan het einde van ieder hoofdstuk) dient als onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen (zie hoofdstuk 6).

Ontwikkelingen in de tijd samengevat Het onderzoek naar goedkope woningbouw bestrijkt de periode van 2002 tot 2010. In die periode zijn verschillende onderzoeken en beleidskaders opgesteld, met elk een eigen accent als het ging om goedkope woningbouw. Tabel 1-1 schetst kort de ontwikkeling van het beleid in de afgelopen jaren.

7

Tabel 1-1

Tijdlijn ontwikkeling woonbeleid Deventer

Belangrijkste constateringen

1.4

1994

VINEX-convenant Stedendriehoek

Maximaal 30% goedkope woningbouw op uitleglocaties, maximaal 50% binnenstedelijk. De Vijfhoek aangewezen als woningbouwlocatie.

Jaren „90

Afspraken Vijfhoek

22% sociaal, geen afspraak over verdeling tussen huur en koop; in die tijd veel aandacht in college voor sociale woningbouw.

1998

Woningmarktonderzoek Deventer Diepenveen

Beperkt tekort aan goedkope koopwoningen, overschot goedkope huurwoningen; goedkope scheefheid als belangrijk probleem.

2002

Woningmarktonderzoek Deventer

Sociale koopsegment in balans, in sociale huursegment een overschot. Tekorten vooral in midden- en dure segment koopsector. Goedkope scheefheid is toegenomen (van 14% in 1998 tot 18% in 2002)

2002

Nota Wonen

Een eerste aanzet voor een bouwprogramma met 30% goedkope koopwoningen tot €158.000 (250 woningen per jaar), om doorstroming uit de huursector op gang te brengen en zo scheefwonen tegen te gaan. Kernopgave is kwaliteitsverbetering.

2003

Kwalitatief gewenst woningbouwprogramma 2003 – 2013

Uitwerking bouwprogramma Nota Wonen 2002: 11% tot €90.000 en daarnaast 19% tot €158.000 (200 per jaar).

2004

Convenant Woningbouwafspraken 2005 - 2010 Stedendriehoek

Aantallen en BLS bedragen voor de regio, geen aandacht voor goedkope woningbouw.

2006

Woningbehoefte onderzoek Deventer

Koopvoorraad in aandeel sterk afgenomen. Overschot huur, tekort koop. Goedkope scheefheid 17%, nagenoeg gelijk aan 2002.

2007

Gemeentelijke reorganisatie

Van projectorganisatie naar meer programmasturing

2008

Woonvisie

Met een gewenste richting van het bouwprogramma, 12% tot €174.000 (70/jaar) en 50/ jaar tot €200.000

2010

Woningmarktonderzoek Deventer

Ontspanning van de markt: huur blijft een overschot, koop evenwicht tot beperkt overschot. Scheefheid (niet primaire doelgroep in huurwoning tot aftoppingsgrenzen) is 35%.

2010

Prestatieafspraken

Ambitie uit de woonvisie 2008 (inclusief aantallen goedkope koop) overgenomen, zonder verdeling naar corporatie.

1

Leeswijzer Het onderzoeksrapport is opgebouwd uit twee delen. Deel 1 bestaat uit de bestuurlijke samenvatting en deel 2 uit het verslag van bevindingen. Deze bestuurlijke samenvatting vervolgt na de inleiding met de conclusies en de aanbevelingen uit het onderzoek. De bestuurlijke samenvatting wordt gevolgd door het onderliggende rapport van bevindingen. In dat rapport zijn de resul-

1

BLS: Besluit Locatiegebonden Subsidies.

8

taten van onderzoeksfasen I en II samen beschreven. Bij elk hoofdstuk is aangegeven welke onderzoeksvragen worden behandeld en zijn de conclusies per vraag samengevat. 

Hoofdstuk 1 van het rapport van bevindingen gaat in op het beleid en de context en behandelt de vragen 1, 2, 4 en 5.



Het tweede hoofdstuk behandelt de realisatie, met de vragen 3, 10 en 12.



Hoofdstuk 3 gaat in op de operationalisering en daarmee op de vragen 6, 7, 8 en 9.



Het vierde hoofdstuk behandelt de positie van de gemeenteraad, vraag 11.

Aan het einde van ieder hoofdstuk worden de deelvragen beantwoord. Ook worden de bevindingen daar puntsgewijs getoetst aan het vooraf door de rekenkamercommissie vastgestelde normenkader.

9

Hoofdstuk 2 Conclusies

Op grond van de het rapport van bevindingen beschreven bevindingen volgen in dit hoofdstuk de conclusies en aanbevelingen. De hoofdvraag voor dit onderzoek was: “In hoeverre heeft het door de gemeente Deventer in de periode 2002-2010 gevoerde beleid ertoe geleid dat de taakstelling met betrekking tot realisatie van goedkope woningen is behaald?”. Om die te beantwoorden wordt eerst per hoofdstuk de hoofdlijn van de bevindingen in relatie tot het normenkader beschreven.

2.1

Beleidscontext: waarom nieuwe goedkope woningen bouwen? Uit het onderzoek is gebleken dat het grootste knelpunt voor de bouw van goedkope koopwoningen zit bij de onderbouwing van het beleid en de verankering in de beleidscontext. Kort samengevat komt het erop neer dat er in Deventer – in de ogen van het leeuwendeel van de betrokkenen – voldoende goedkope koopwoningen beschikbaar zijn en meer dan genoeg of te veel goedkope huurwoningen. Er is dus vanuit het perspectief van de lokale woningmarkt geen behoefte aan nieuwe goedkope woningen. Dat de gemeente die wel in haar programma opneemt, doet zij om een aantal redenen: verleiden van goedkope scheefwoners door de bouw van aantrekkelijk geprijsde koopwoningen, kwaliteitsverbetering in de goedkope huurvoorraad en ruimte creëren voor herstructurering van goedkope huurwoningen door de bouw van alternatief aanbod voor de huidige bewoners. In de beleidsdocumenten is geen reflectie te vinden op de verhouding tussen eventueel nieuw te bouwen goedkope koopwoningen en de bestaande woningvoorraad in Deventer (bestaande goedkope koopwoningen en verkoop van huurwoningen). Aan het feit dat nieuw te bouwen goedkope koopwoningen concurreren met de bestaande woningvoorraad in die prijsklassen wordt in het beleid geen aandacht besteed. Veel betrokkenen noemen dit wel als de hoofdreden waarom de taakstelling niet gerealiseerd is, en waarom dat niet erg is. Daar moet wel bij benoemd worden dat het tekort aan goedkope woningen, vooral waar het gaat om koopwoningen, onevenredig verdeeld is over de gemeente. De betaalbare voorraad in de stad Deventer is voldoende groot; er staan genoeg woningen te koop met een vraagprijs van maximaal €175.000, €158.000 of zelfs nog lager. In de omliggende dorpen is er echter nagenoeg geen aanbod in die prijscategorie. Dat verschil in aanbod weerspiegelt zich niet in het beleid, dat gericht is op een bepaalde taakstelling voor de gemeente als geheel. Opvallend is ook dat het bouwprogramma binnen de gemeente niet eenduidig gedefinieerd is. De prijsgrenzen uit het gewenst woningbouwprogramma 2003 – 2013 worden niet door iedereen in de gemeente aangehouden. Ook maakt de taakstelling duidelijk onderscheid tussen goedkope huurwoningen en goedkope koopwoningen, terwijl dat in de projecten nauwelijks een rol speelt. In de projecten gaat het in de beleving van betrokkenen om „goedkope woningen‟, huur dan wel koop. Dat is ook na de Woonvisie 2008+ het geval. Tot slot is het zo dat in het beleid de vraag naar de woningkwaliteit die in de genoemde prijsklassen verwacht mag worden niet aan de orde komt. Wat er nieuw gebouwd moet worden in een bepaalde prijsklasse, in lijn met de prijzen in de markt, in een kwaliteit waar behoefte aan is, wordt niet gedefinieerd. Dat is in de praktijk een probleem bij de bouw van vooral de goedkope koopwoningen: de gemeente kan wel goedkope koopwoningen laten bouwen met een betere kwaliteit dan woningen in dezelfde prijsklasse in de bestaande voorraad, maar dat gaat ten koste van de huidige woningvoorraad.

2.2

Realisatie taakstelling: niet behaald, vooral in de koopsector De realisatie van de bouw van goedkope koopwoningen blijft sterk achter bij de taakstelling; minder dan de helft van de taakstelling is gerealiseerd. Voor huurwoningen is de taakstelling in absolute zin niet, maar in verhouding tot de in totaal achterblijvende woningproductie wel gerea-

10

liseerd. Voor de komende jaren wijst het bouwprogramma erop dat er opnieuw wel voldoende goedkope huurwoningen, maar niet voldoende goedkope koopwoningen gebouwd zullen worden – hoewel dat gezien het feit dat veel plannen nog niet vastgesteld zijn, niet zeker is. In het licht van de norm – de taakstelling – is de conclusie dus dat de gemeente vooral in de koopsector daar niet aan voldaan heeft. Opvallend is dat slechts een klein deel van de betrokkenen aangeeft dat het problematisch is dat de taakstelling voor goedkope koopwoningen niet gerealiseerd is. De meeste betrokkenen wijzen op het grote aanbod in de bestaande voorraad en geven aan dat nieuwe goedkope koopwoningen alleen maar voor extra concurrentie in dat segment gezorgd zouden hebben. Dat leidt tot de paradoxale situatie dat de taakstelling niet gerealiseerd is en de gemeente op dat punt niet aan de norm voldoet, terwijl de beoogde effecten deels wel gerealiseerd zijn. Zo is bijvoorbeeld de herstructurering op gang gekomen, zonder dat er „schuifruimte‟ was in de vorm van nieuwe goedkope koopwoningen voor de huidige bewoners van te slopen woningen.

2.3

Operationalisering van het beleid: van projectenfabriek naar programmasturing Bij de operationalisering van het woningbouwbeleid valt op dat de gemeente, zeker in de recente woonvisie, een duidelijke inzet van instrumenten heeft beschreven. Ook geeft de gemeente blijk van inzicht in de veranderingen in de mogelijke sturingsinstrumenten. Wat dat betreft voldoet de gemeente aan de norm dat de gemeente zichtbaar ingaat op het beschikbare instrumentarium. Voor zover de gemeente bij dit onderdeel niet aan de gestelde normen voldoet, is dat vooral te herleiden tot de onderbouwing van het beleid en de beleidscontext. Door de afdelingen ruimtelijke ordening en grondzaken worden, bijvoorbeeld, bij bouwprojecten steeds eisen gesteld aan het aantal goedkope woningen. Omdat de definities in de taakstelling onhelder zijn, wordt daarbij echter in het midden gelaten of dat huur- of koopwoningen moeten zijn, en omdat het aanbod van goedkope koopwoningen al groot is, wordt weinig gevraagd qua bouw van goedkope woningen. Dat is ook een belangrijke reden voor het feit dat de corporaties de gemeentelijke ambitie voor de bouw van goedkope koopwoningen niet van harte onderschrijven: zij zien de behoefte niet en zien wel dat nieuwe goedkope koopwoningen concurreren met hun verkoopprogramma. Alleen De Marken, als corporatie van de dorpen, is zelf echt bezig met de bouw van goedkope koopwoningen; in hun „deelmarkt‟ is de behoefte veel groter. In positieve zin valt op dat vanaf 2007 programmasturing veel meer aandacht krijgt. Sturing op het te bouwen programma wordt pas geleidelijk in de periode 2002 – 2010 ontwikkeld. Zeker de eerste jaren is Deventer meer een „projectenfabriek‟, waarbij per locatie pragmatisch een afweging gemaakt wordt van wensen, financiën en mogelijkheden. Pas in de jaren 2005 – 2007 komt er aandacht voor het in de gehele gemeente te realiseren programma, in vergelijking met de optelsom van de geplande projecten. Opvallend is wel dat, als die aandacht er dan komt, er nauwelijks cijfers worden gegeven over de prijsdifferentiatie van de woningen. De verdeling naar type – eengezinswoning of appartement – staat klaarblijkelijk hoger op de agenda dan de verdeling naar prijsklasse. Ook dat is weer te herleiden tot de beleidscontext: de onderbouwing van de taakstelling is voor veel betrokkenen binnen en buiten de gemeente onvoldoende.

2.4

Positie van de gemeenteraad: geen overzicht Het tekort aan betaalbare koopwoningen krijgt de laatste jaren meer aandacht, ook in de gemeenteraad. Dat klopt ook met de uitkomst van de woningmarktonderzoeken, waaruit blijkt dat het overschot aan goedkope koopwoningen omgeslagen is in een tekort. De informatie die de raad krijgt over de realisatie gaat alleen in op de woningbouw per project. Tot op heden heeft de raad daarom geen inzicht in het totaal van de woningen die over een bepaalde periode gebouwd worden. Dat geldt zowel terugkijkend als vooruitkijkend; er is bij de raad zicht op noch het programma voor de komende jaren, noch op de realisaties in de afgelopen jaren. Doordat die informatie ontbreekt, kan de raad moeilijk sturen op de realisatie van goedkope woningbouw. De raad heeft zelf echter ook niet aangegeven dat hij behoefte heeft aan die informatie.

11

2.5

Eindconclusie De hoofdvraag voor dit onderzoek was: “In hoeverre heeft het door de gemeente Deventer in de periode 2002 – 2010 gevoerde beleid ertoe geleid dat de taakstelling met betrekking tot realisatie van goedkope woningen is behaald?”. In het onderzoek werd allereerst geconstateerd dat de taakstelling niet gehaald is, voor zowel huur- als koopwoningen. Er is wel er een groot verschil tussen die twee typen: voor goedkope huurwoningen is de taakstelling in verhouding tot de totale woningproductie wel gerealiseerd; goedkope koopwoningen zijn er ook naar verhouding veel minder gerealiseerd dan de taakstelling. In de onderzoeksperiode is duidelijk onderscheid te maken in een periode tot pakweg 2008 en een periode daarna. Dat geldt voor de ambities, de organisatie en de realisatie. Tot die tijd wordt er in Deventer nauwelijks gestuurd op het woningbouwprogramma. De realisatie is in die tijd vooral de optelsom van de programma‟s van de afzonderlijke projecten, zonder dat er gekeken wordt naar het effect daarvan voor de gemeente als geheel. De aandacht daarvoor komt in de jaren 2005 – 2007 langzaam op; dat gebeurt vanuit de ambtelijke organisatie zelf, zonder veel sturing vanuit raad of college. De inzet van de gemeente is in de praktijk meer gericht geweest op de realisatie van goedkope huurwoningen. Eén van de redenen daarvoor is de onduidelijkheid in de gebruikte terminologie; bij projecten werd vaak een afspraak gemaakt over goedkope woningbouw in het algemeen, zonder onderscheid te maken tussen huur- en koopwoningen. In de praktijk zijn er de afgelopen jaren vooral goedkope huurwoningen gerealiseerd. Dat er weinig goedkope koopwoningen gerealiseerd zijn, heeft veel te maken met de situatie in de bestaande woningvoorraad. Er staan in Deventer veel woningen te koop in de prijsklasse tot €158.800 of tot €174.000. Er is dus voor huishoudens die een dergelijk budget te besteden hebben altijd een woning te koop. Wellicht is die woning niet de gewenste woning – te klein, niet mooi, in de verkeerde buurt, et cetera. De bouw van nieuwe woningen in die prijsklassen brengt geen verandering in die situatie en de vraag is of het in dat geval wenselijk is om dat te doen. Het is qua kosten waarschijnlijk goed mogelijk om in die prijsklassen woningen te bouwen die potentiële kopers wel aantrekkelijk vinden; maar dat leidt voor de bestaande goedkope woningvoorraad alleen tot verdere onverkoopbaarheid. Daarnaast is het voor de eerste kopers van deze woning aantrekkelijk om de woning met winst door te verkopen: als de woning immers aantrekkelijker is dan het vergelijkbare aanbod in die prijsklasse, dan kan een hogere prijs gevraagd worden. De gemeente is dan als het ware bezig met het subsidiëren van de toevallige eerste koper van de woning. Eén van de belangrijkste beoogde effecten van het beleid was het tegengaan van het scheefwonen. Andere beoogde effecten – herstructurering en kwaliteitsverbetering van de goedkope voorraad – zijn deels bereikt, maar hebben door andere oorzaken vertraging opgelopen. Scheefwonen is in Deventer nog steeds nadrukkelijk aan de orde. Dat leidt ertoe dat er weliswaar in verhouding tot de omvang van de doelgroep voldoende goedkope huurwoningen zijn, maar dat het toch moeilijk is een woning te vinden. Of de strategie gericht op verleiden middels goede en goedkope alternatieven in de koopsector werkt, is de vraag; in verhouding betaalt men toch al snel hogere maandlasten voor gelijke of minder woningkwaliteit. Met het Huur-opMaat experiment, waarbij de corporaties hogere huren konden vragen aan huishoudens met een hoger inkomen, werd de financiële aantrekkelijkheid van huren wel kleiner. Tot slot: velen in Deventer hebben de indruk dat het moeilijk is om een woning te vinden. Dat probleem speelt vooral voor de zogeheten middeninkomens, de groep met een inkomen van €33.000 tot €40.000. Die problematiek speelt niet alleen in Deventer, maar is voor veel gemeenten herkenbaar. Vanwege de gestegen prijzen in de koopsector is een koopwoning voor hen vaak moeilijk bereikbaar. Ter indicatie: met een inkomen van €33.614, het maximum voor een sociale huurwoning in 2011, is zonder eigen middelen een woning van ongeveer €135.000 - €140.000 k.k. betaalbaar. Dat is ook in het aanbod van Deventer erg weinig. Voor mensen met een iets hoger inkomen die nu in de sociale huursector zitten, zijn er weinig alternatieven: een

12

andere sociale huurwoning betrekken kan niet meer, vrije sector huurwoningen zijn er vaak weinig en de woningen die er zijn, zijn vaak duur en een koopwoning is met dit inkomen niet betaalbaar. Gezien de prijzen in de bestaande markt is het vrijwel niet mogelijk om betaalbare, „normale‟ koopwoningen voor deze groep te realiseren; die zouden onmiddellijk met (veel) winst doorverkocht kunnen worden. Koopconstructies als „koopgarant‟ of „sociale koop‟ zouden hier een oplossing voor kunnen zijn. Voor huishoudens met een lager inkomen zonder eigen vermogen is een woning buiten de sociale huursector zeker onbereikbaar.

13

Hoofdstuk 3

Aanbevelingen Op grond van de conclusies is een aantal aanbevelingen geformuleerd, gericht aan de raad en aan het college. In dit hoofdstuk worden de volgende vier aanbevelingen uitgewerkt: betere onderbouwing van het bouwprogramma, duidelijke definities, versterking van de programmasturing en duidelijke verantwoordingsinformatie.

3.1

Onderbouwing woningbouwprogramma De eerste aanbeveling is om in een nieuwe afweging van het bouwprogramma een eventuele taakstelling voor goedkope woningbouw beter te onderbouwen. In het onderzoek is gebleken dat het niet realiseren van de huidige taakstelling voor een belangrijk deel terug te voeren is op de onderbouwing. Daaruit blijkt niet dat er in de markt behoefte is aan goedkope woningen en omdat die behoefte ontbreekt, heeft de bouw van goedkope woningen bij veel partijen geen prioriteit. In een nieuwe onderbouwing moet ook de kwalitatieve dimensie van het bouwprogramma aan bod komen: wat moet er gebouwd worden voor een bepaalde prijs. Dat moet ook om er zorg voor te dragen dat de prijs-kwaliteitsverhouding in de nieuwbouw in verhouding staat tot die in de bestaande voorraad. Veelzeggend is wat dat betreft het feit dat er veel aanbod van bestaande woningen beschikbaar is in de goedkope prijsklasse, met beduidend lagere prijzen dan €174.000 (zie het actuele aanbod op internet, of de cijfers in bijlage 3). Beleid voor nieuwbouw in dit prijssegment moet ook duidelijk maken hoe die nieuwbouw zich verhoudt tot dit bestaande aanbod.

3.2

Helderheid definities Een tweede aanbeveling is om helder te zijn over definities, ook tussen de verschillende gemeentelijke organisatieonderdelen. Het onderzoek liet zien dat niet altijd duidelijk gedefinieerd was wat een goedkope woning was: niet of het een huur- of een koopwoning moest zijn, en niet welke prijsgrens daarvoor gold. Daardoor is de taakstelling volgens sommigen wel, en volgens anderen niet gerealiseerd. Met eenduidige definities van goedkope koopwoningen en goedkope huurwoningen, die ook door andere afdelingen dan „wonen‟ gebruikt worden, wint het beleid aan helderheid.

3.3

Programmasturing De laatste jaren heeft de gemeente al veel gedaan aan verbetering van de sturing op het woningbouwprogramma. Er is een woningbouwprogramma, met per project onder andere de verwachte realisatie per prijsklasse. Daarmee is er ook zicht op het totale programma per prijsklasse en kan daarop gestuurd worden. Ook betrokkenen zelf geven echter aan dat de verandering naar een programmagestuurde woningbouw nog niet af is. Dat betekent ook dat de afstemming tussen een woonvisie en het daarin opgenomen woningbouwprogramma enerzijds, en het bij het ontwikkelen van de projecten gehanteerde programma, verbeterd moet worden.

3.4

Terugkoppeling en evaluatie In het onderzoek viel op dat er weinig wordt teruggekoppeld naar de raad over de realisatie van woningen naar prijsklasse. De raad weet daardoor wel op het niveau van afzonderlijke projecten wat er gebouwd wordt, maar heeft geen zicht op de realisatie van goedkope woningen per jaar in heel Deventer. De laatste aanbeveling is om op dit punt de raad, met betere verantwoordingsinformatie, beter in staat te stellen zijn controlerende rol waar te maken.

14

15

Verslag van bevindingen

16

17

Hoofdstuk 1

Beleid en de context Het beleid voor goedkope woningbouw in Deventer staat niet op zichzelf. In dit hoofdstuk plaatsen we daarom het beleid in het perspectief van ander gemeentelijk beleid, van regionaal en provinciaal beleid en van het beleid van de corporaties (par. 1.1). Ook de situatie op de woningmarkt wordt in dit hoofdstuk beschreven (par. 1.2). In par. 1.3 gaan we in op de onderbouwing van het beleid ten aanzien van nieuwbouw van goedkope koopwoningen. In dit hoofdstuk worden de volgende onderzoeksvragen behandeld: (1) Binnen welke beleidscontext formuleert de gemeente de taakstellingen m.b.t. goedkope woningen? (2) In hoeverre is er een taakstelling bepaald voor het bouwen van goedkope woningen? (welk beleid is vastgesteld) (4) Heeft de gemeente een goed en actueel inzicht in de behoefte aan goedkope woningen? (5) Waren taakstellingen realistisch geformuleerd?

1.1

Beleidscontext taaktelling goedkope woningbouw De taakstelling voor goedkope woningbouw is geformuleerd in de context van het bredere gemeentelijk woonbeleid (1.1.2). Ook de regio en de provincie Overijssel hebben woonbeleid geformuleerd, dat het Deventer beleid beïnvloedt (1.1.1).

1.1.1 Regionaal en provinciaal woningbouwbeleid 2002 – 2010 Het beleid van de regio en de provincie voor woningbouw is in drie perioden op te delen: 

Van 1995 – 2004 had Deventer te maken met de VINEX-afspraken, waarin een maximum van 30% goedkope woningen in uitleggebieden en 50% op binnenstedelijke locaties was 2 overeengekomen . De Vijfhoek wordt in deze afspraken als woningbouwlocatie benoemd, maar de gemeente is vrij daarvoor haar eigen programma op te stellen.



Tussen 2005 en 2010 waren er woningbouwafspraken met het Rijk. In dit beleid ligt meer nadruk op particulier opdrachtgeverschap en binnenstedelijk bouwen dan op de bouw van 3 goedkope woningen. Het KWP2 , dat voor de Gelderse gemeenten in de Stedendriehoek geldt, bevat geen uitspraken over Deventer. De provincie Overijssel schrijft geen bouwpro4 gramma naar prijscategorieën voor .



Vanaf 2010 zijn er geen afspraken met het Rijk meer, maar streeft de regio naar een betere onderlinge afstemming. Vanuit de provincie is er een kwantitatieve taakstelling voor de wo5 ningbouw in totaal, zonder indeling naar prijscategorieën . In regionaal verband zijn de af6 spraken over het kwalitatieve programma nog in ontwikkeling .

Vanuit de regio en de provincie zijn in de periode 2002 – 2010 dus geen kaders meegegeven voor nieuwbouw van goedkope koopwoningen. Regio en provincie stimuleerden niet om meer 2 3 4 5

6

VINEX-akkoord provincie Overijssel, bijlage I. KWP: Kwalitatief Woonprogramma, een uitwerking van de Gelderse Woonvisie. Uitvoeringsconvenant stedelijke regio Stedendriehoek, p. 1 – 2. GA Oost! Gebiedsagenda Oost-Nederland, p. 21; Prestatieafspraken wonen gemeente Deventer 2010 – 2015, p. 3. Van Nimwegen, Op weg naar regionale woningbouwprogrammering 2010 – 2020; Regionale woningbouwprogrammering in de Stedendriehoek. Informerende notitie ten behoeve van de gemeenteraden.

18

goedkope woningen – huur dan wel koop – te bouwen. Integendeel: het accent in het rijksbeleid uit de VINEX-periode lag op het beperken van goedkope woningbouw.

1.1.2 Gemeentelijk woonbeleid 2002 – 2011 De taakstelling voor bouw van goedkope koopwoningen is geformuleerd in de context van het bredere gemeentelijk woonbeleid. Het beleid van de gemeente op het gebied van woningbouw is vervat in de volgende beleidsdocumenten: 

Nota wonen 2002 – 2010



Gewenst woningbouwprogramma 2003 – 2013



Woonvisie 2008+

Als uitwerking van de Woonvisie 2008 zijn in 2010 prestatieafspraken met de corporaties ondertekend. In deze afspraken wordt het bouwprogramma uit de Woonvisie 2008+ als richtinggevend aangenomen. De prestatieafspraken zijn in december 2010 vastgesteld en daarmee niet meer relevant in de onderzoeksperiode. Van belang is echter ook de voorgeschiedenis, aangezien deze – zo blijkt uit gesprekken met betrokkenen – van invloed is geweest op de doorwerking van de doelstellingen ten aanzien van de realisatie van goedkope koopwoningen in de onderzoeksperiode. De gemeente Deventer was tot begin jaren ‟90 een gemeente die voornamelijk sociaal bouwde en beperkte uitbreidingmogelijkheden had. In de jaren ‟90 is dat veranderd. Er kwam meer oog voor behoud en aantrekken van koopkracht. Kwaliteit van woongebieden werd belangrijker gevonden dan het aandeel sociaal in het woningbouwprogramma. Illustratief is de Stadsvisie Deventer uit 1999 (Vitale stad in evenwicht) die inzet op het verstevigen van de economische positie met de benodigde fysiek ruimtelijke en sociale ontwikkeling. Nota wonen 2002 – 2010 De Nota Wonen 2002 – 2010 wijst op twee belangrijke discrepanties op de woningmarkt in Deventer: een overschot aan goedkope huurwoningen en een tekort aan middeldure en dure 7 koopwoningen, vooral vrijstaande en twee-onder-één-kapwoningen . Deze kwaliteitsvraag zal volgens die nota naar verwachting toenemen, waardoor de behoefte aan betere en dus duurde8 re woningen nog zal groeien . Het accent zal –aldus deze nota- dus moeten liggen op aanvulling in de duurdere segmenten. Het onderzoek dat aan de basis ligt van de Nota wonen constateert dat in Deventer relatief veel goedkope koopwoningen staan. Vraag en aanbod zijn in totaal in dit segment redelijk in even9 wicht. De Nota Wonen besteedt dan ook beperkt aandacht aan goedkope koop . Desalniettemin omvat het woningbouwprogramma 11% sociale koopwoningen en 19% koopwoningen in de categorie middelduur laag (zie Tabel 1-1). Dit wordt nodig geacht als „smeerolie‟ voor het op gang brengen van de doorstroming uit de sociale huurvoorraad. Dat is nodig om 10 ruimte te maken voor herstructurering en om scheefwonen tegen te gaan. Een ander argument voor nieuwbouw van sociale woningen ligt in het principe van de ongedeelde stad: in bestaande eenzijdige wijken sociale huur vervangen en in nieuwe wijken sociale woningen bouwen. Ten aanzien van de goedkope huurwoningen wordt een overschot geconstateerd, en nieuwbouw daarvan is alleen wenselijk ter vervanging van gesloopte woningen. De Nota Wonen omvat een indicatief woningbouwprogramma, dat in 2003 wordt uitgewerkt in een gewenst woningbouwprogramma (zie tabel 1-1). De gemeente geeft aan dat het bouwpro-

7 8 9 10

Nota wonen 2002 – 2010, p. 10. Nota wonen 2002 – 2010, p. 14. Nota wonen 2002 – 2010, p. 32. Scheefwonen wil in dit verband zeggen dat een goedkope huurwoning wordt bewoond door een hui shouden met een hoger inkomen. Zie bijlage 3 voor nadere toelichting.

19

11

gramma regelmatig geactualiseerd zal worden op basis van actuele marktinformatie . Gesproken wordt over een Woningbouwprogrammeringsmodel om te kunnen sturen en volgen en om doorvertaling binnen de gemeente vorm te geven. Woonvisie 2008+ In de Woonvisie 2008+ wordt het bouwprogramma opnieuw bezien. De ambities ten aanzien van het goedkope segment liggen in het verlengde van die uit 2002: wat betreft de sociale huur de dynamiek vergroten en inzetten op herstructurering (afname omvang, inzet op kwaliteit), bouw van sociale koop om daaraan bij te dragen. De behoefte aan nieuwe woningen is volgens deze visie het grootst in het segment boven 12 €174.000 . De doorstroming in de sociale huursector is gestokt en er is sprake van een groot aantal „goedkoop-scheefwoners‟, constateert de woonvisie. Als instrument om de doorstroming 13 weer op gang te brengen, wordt wederom de bouw van goedkope koopwoningen genoemd . De gemeente heeft het voornemen zittende huurders voorrang te geven bij de koop van nieuwe 14 sociale koopwoningen . De corporaties zijn belangrijke partners bij de uitvoering van dit beleid 15 en zullen eventueel constructies als KoopGarant inzetten . Het programma omvat 12% sociale koop, in de orde van grootte van de taakstelling uit 2003. De grens voor sociale koop ligt echter hoger (ook na indexering). Het programma in de categorie middelduur laag is beperkter dan in 2003 (8% in 2008, 19% in 2003). Tabel 1-1: concretisering taakstelling nieuwbouw sociaal

Bron:

Taakstelling sociale huur

Taakstelling sociale koop

Nota Wonen 2002-2010 Totaal 800 won/jr

100 woningen per jaar (12,5%)

245 woningen per jaar tot €158.800 (30%)

115 woningen per jaar (17%)

75 woningen per jaar tot €90.000 (11%) 125 woningen per jaar €90.000 €158.800 (19%)

150 woningen per jaar (25%)

70 woningen per jaar tot €174.000 (12%) 50 woningen per jaar €174.000 €200.000 (8%)

Gewenst woningbouwprogramma 2003-2013 Totaal 675 won/jr

Woonvisie 2008-2018 Totaal 600 won/jr

1.2

17

16

Inzicht behoefte goedkope woningen Een ander aspect van de context is de lokale woningmarkt. Idealiter sluit het woningbouwprogramma van de gemeente immers aan op de woningbehoefte. Deze paragraaf gaat in op de woningmarktonderzoeken in Deventer, die aan de taakstelling ten grondslag lagen. In bijlage 3 zijn meer cijfers te vinden over de actuele situatie op de woningmarkt. Belangrijkste conclusie is 11 12 13 14 15 16

17

Zie ook Jaarverslag 2007, p. 142. Woonvisie 2008+, p. 24. Woonvisie 2008+, p. 26. Woonvisie 2008+, p. 31. Woonvisie 2008+, p. 32. Deze prijsklasse wordt in het programma ‘goedkope en middeldure koop’ genoemd. Gecorrigeerd voor inflatie sinds 2001 gaat het om woningen tot ongeveer €185.000. Elders in de Nota (p.47) wordt de prijsgrens van goedkoop en middelduur op €129.330 bepaald, met de kanttekening dat dit prijspeil 1999 is. Woonvisie 2008+, p. 41

20

dat in 2002 en 2006 geen tekorten in de goedkope koopsector aanwezig waren Er was ook in de sociale koopsector eerder sprake van een zekere ontspanning. Deventer kenmerkt zich in de regio als een gemeente met een relatief goedkope woningvoorraad. Pas recentelijk is de spanning in de goedkope koopsector toegenomen. Het laatste onderzoek constateert dan ook dat er in dit segment een uitbreidingsbehoefte ligt. In de goedkope huursector werd (en wordt) een overschot geconstateerd. Dat wil niet zeggen – zie ook bijlage 3 – dat het gemakkelijk is om in de sociale huursector een woning te vinden. Wat blijkt, uit de gesprekken en de documenten, is dat er geen eenduidige definities van goedkope koop zijn. In de huursector zijn de definities gerelateerd aan de huurtoeslaggrenzen. Voor koopwoningen worden door de afdelingen „wonen‟ en „vastgoed‟ verschillende indelingen gehanteerd, met verschillende namen en verschillende prijsgrenzen (paragraaf 4.3 gaat hier nader op in). Regionale woningmarktrapportages De gemeente doet mee aan een vierjaarlijks woningmarktonderzoek van de regio Stedendriehoek. Naast een rapportage op regioniveau wordt ook een rapportage per gemeente uitgebracht. Deze rapportages gaan in op de discrepanties op de woningmarkt op dat moment (vraag versus vrijkomend aanbod door gewenste verhuizingen). Uit figuur 1-1 blijkt dat in 2002 de markt voor sociale koop redelijk in evenwicht was en in 2006 zelfs sprake was van ontspanning. In totaliteit waren er toen meer dan voldoende sociale koopwoningen om in de vraag te voorzien. Recentelijk is de spanning in dat segment toegenomen. Op de markt voor goedkope huurwoningen wijzen alle onderzoeken sinds 1998 op een overschot. Uit de onderzoeken in 2002 en 2006 blijkt een grotere behoefte in de duurdere segmenten van de koopmarkt (en overigens ook van de huurmarkt). Dit patroon weerspiegelt de trend in landelijke woningmarktonderzoeken. Figuur 1-1

tekorten (-) en overschotten (+) op de woningmarkt in Deventer

Bron: WMO Stedendriehoek opeenvolgende edities. EG: eengezins, MG: meergezins / appartement.

Prognose ontwikkeling woningbehoefte De cijfers uit de regionale woningmarktonderzoeken die hiervoor aan de orde zijn gekomen, zijn momentopnamen; de cijfers gaan over woningvraag en vrijkomend woningaanbod wanneer alle verhuisgeneigde huishoudens hun gewenste verhuisstap maken. De cijfers zeggen niets over de ontwikkeling van de woningbehoefte in de toekomst, bijvoorbeeld door de vorming van nieuwe huishoudens, vergrijzing of door migratie naar de Stedendriehoek. Om die uitbreidingsbehoefte in beeld te brengen, heeft de regio in 2005 en 2008 een onderzoek laten uitvoeren naar de ontwikkeling van de woningbehoefte. In het onderzoek uit 2005 wordt per prijsklasse en type het „afzetrisico‟ in een bepaald jaar geschat. Meest risicovolle categorieën volgens dit onderzoek zijn de goedkope eengezinswonin-

21

gen in zowel de huur- als de koopsector. Dat is in 2005 al zo en neemt volgens het onderzoek 18 alleen maar toe. Het risico bij goedkope koopappartementen wordt veel lager ingeschat . In 2008 is opnieuw een dergelijk onderzoek uitgevoerd. Dit keer zijn de resultaten niet in een risico-inschatting weergegeven, maar in een indicatief bouwprogramma voor de regio als geheel (zie Figuur 1-2). Dit onderzoek constateert een uitbreidingsopgave in de goedkope koop (in dit onderzoek tot €160.000) voor de regio als geheel van ongeveer 3.000 woningen in tien jaar. Dat is ongeveer 30% van de totale uitbreidingsbehoefte. In de regio is Deventer echter de gemeente met momenteel al de grootste goedkope woningvoorraad (zie bijvoorbeeld bijlage 3 voor een vergelijking met Apeldoorn). Figuur 1-2 Gewenst nieuwbouwprogramma regio Stedendriehoek als geheel,2006 – 2015 volgens verwachte ontwikkeling bevolking

ABF, WBO Stedendriehoek 2008, p. 28.

Bewoning sociale huurvoorraad Aangezien het bestrijden van goedkoop scheefwonen als een argument wordt aangehaald om goedkope koop te bouwen ook enkele opmerkingen over scheefheid. Tabel 1-2 laat zien waar in de huurvoorraad in Deventer volgens het woningmarktonderzoek van 2002 verschillende huishoudensgroepen wonen. De tabel onderscheidt de primaire doelgroep volgens de VROMdefinitie (huishoudens die in aanmerking kunnen komen voor Huurtoeslag) en huishoudens met een hoger inkomen. Binnen die groepen wordt onderscheid gemaakt tussen één- en meerpersoonshuishoudens en tussen leeftijden onder en boven de 65 (zie voor meer informatie bijlage 3). Onder goedkoop scheef wordt in het betreffende onderzoek verstaan: niet-doelgroep huishoudens in een goedkope huurwoning. Van de goedkope huurwoningen wordt ruim de helft bewoond door huishoudens met een inkomen boven dat van de doelgroep.

18

WBO Stedendriehoek 2005, p. 42

22

Tabel 1-2

Scheefwonen in Deventer

totale huurvoorraad

goedkoop

bereikbaar

midden/duur

totaal

32%

52%

16%

20.290

doelgroep

1p 65-

49%

43%

8%

2.260

doelgroep

1p 65+

28%

52%

20%

1.970

doelgroep

2+p 65-

34%

53%

13%

2.490

doelgroep

2+p 65+

30%

53%

17%

710

niet-doelgroep

1p 65-

41%

52%

7%

4.730

niet-doelgroep

1p 65+

19%

48%

33%

2.310

niet-doelgroep

2+p 65-

20%

59%

21%

4.590

niet-doelgroep

2+p 65+

29%

50%

21%

1.210

Bron: Woningmarktonderzoek 2002, p. 14.

1.3

Onderbouwing van de taakstelling Uit de woningmarktonderzoeken van 2002 en 2006 blijkt niet dat er behoefte is aan uitbreiding van de woningvoorraad in het goedkope segment, noch in de huur-, noch in de koopsector. Vanuit de woningmarktonderzoeken kan tot 2010 de taakstelling voor goedkope woningbouw niet beargumenteerd worden. De gemeente onderbouwt de taakstelling voor goedkope woningbouw dan ook niet met de behoefte uit de markt, maar met de volgende drie argumenten: 

De wens tot kwaliteitsverbetering van de goedkope woningvoorraad. Dit argument wordt vooral gebruikt voor de bouw van nieuwe goedkope huurwoningen. Omdat de kwaliteit van de huidige goedkope huurwoningvoorraad is beperkt , wil de gemeente oude en kwalitatief mindere goedkope woningen vervangen door nieuwe en betere woningen.



Bestrijden van goedkoop scheefwonen: huishouden met een hoger inkomen in goedkope huurwoningen. Door goedkope koopwoningen aan te bieden, hoopt de gemeente deze groep te verleiden hun huurwoning te verlaten.



Gerelateerd daaraan is het argument dat nieuwe goedkope woningen nodig zijn om herstructurering mogelijk te maken. De redenering luidt dat door goedkope koop te bouwen inwoners van sociale huurwoningen verhuizen en zo woningen vrij maken voor herstructurering.

Een argument dat op de achtergrond meespeelde, maar dat niet expliciet in het beleid genoemd werd, is de wens om gemengde buurten te realiseren. Dat betekent dat er ondanks de overmaat aan goedkope woningen in de bestaande voorraad, in de nieuwbouwwijken ook goedkoop gebouwd moet worden. Andersom betekent dat dat in de herstructureringswijken duurdere woningen teruggebouwd kunnen worden. Uit de gesprekken blijkt verder dat de ambities niet vooraf aan de realiteit getoetst zijn. De vraag of het aantal goedkope woningen volgens de nota wonen van 2002, met de ambitieuze herstructureringsopgave, haalbaar is, is niet gesteld. Bij de woonvisie 2008 is dat anders, omdat die deels gebaseerd is op de afspraken over de herstructurering uit 2005.

1.4

Conclusies beleidscontext en onderbouwing taakstelling Beantwoording deelvragen: 1. Binnen welke beleidscontext formuleert de gemeente de taakstellingen m.b.t. goedkope woningen?

23

De belangrijkste context voor het beleid is een lokale woningmarkt met een overschot aan goedkope woningen en een tekort aan duurdere en kwalitatief betere woningen. Dat beeld van de markt wordt door vrijwel alle betrokkenen gedeeld. Een ander aspect van de context is de gemeentelijke organisatie rond de woningbouw, die tot 2008 vooral gericht is op het efficiënt realiseren van projecten (zie daarvoor hoofdstuk 3). Tot 2008 was de organisatie niet gericht op de realisatie van een bepaald woningbouwprogramma. 2. In hoeverre is er een taakstelling bepaald voor het bouwen van goedkope woningen? (welk beleid is vastgesteld) Er is een taakstelling vastgesteld voor de bouw van zowel goedkope huur- als koopwoningen. Die taakstelling is achtereenvolgens vastgelegd in de nota wonen uit 2002, het gewenst woningbouwprogramma uit 2003 en de woonvisie uit 2008. Een opvallende bevinding is dat de taakstelling niet door alle partijen binnen en buiten de gemeente gedeeld wordt; veel betrokkenen zien in het licht van de woningmarkt in Deventer volstrekt geen noodzaak om nieuwe goedkope koopwoningen te bouwen. Datzelfde geldt voor de huursector, behalve dat de noodzaak van kwaliteitsverbetering door sloop-nieuwbouw daar wel onderkend wordt. Ook valt op dat er in verschillende beleidsdocumenten verschillende prijsgrenzen worden gehanteerd. Dat geldt des te meer in de perceptie van veel betrokkenen; voor velen is niet bekend dat er onderscheid gemaakt wordt tussen goedkope koop- en huurwoningen. In het licht van de SMART-norm schiet het beleid dus tekort: het is onvoldoende specifiek en onvoldoende acceptabel. Ook het realisme van het beleid is onvoldoende onderbouwd (zie beantwoording deelvraag 5). 4. Heeft de gemeente een goed en actueel inzicht in de behoefte aan goedkope woningen? De gemeente heeft op grond van de woningmarktonderzoeken die in Stedendriehoek-verband periodiek worden uitgevoerd, een goed en actueel inzicht in de behoefte aan goedkope koopwoningen. Op dit punt zijn de bevindingen conform de gestelde norm. 5. Waren taakstellingen realistisch geformuleerd? (aan de hand van een solide onderbouwing) Ter onderbouwing van de taakstelling dienen drie argumenten: kwaliteitsverbetering door sloopnieuwbouw, scheefwonen tegengaan en „schuifruimte‟ creëren. In beginsel gaat het daarbij om valide argumenten. Wat in de onderbouwing echter buiten beschouwing is gebleven is het beschikbare goedkope aanbod in de bestaande woningvoorraad: er waren voldoende alternatieven in het koopaanbod in de prijsklassen waar het in de taakstelling om ging. Hoe het nieuwbouwaanbod daarbij aan zou moeten sluiten is niet onderbouwd. Wat betreft de norm dat de taakstelling onderbouwd moet zijn met een actuele marktanalyse is de bevinding dus dat dat onvoldoende gebeurd is. De woningmarktonderzoeken wezen uit dat er een overschot aan goedkope woningen was. Dat wordt in het beleid gehonoreerd; daarin wordt bevestigd dat in het licht van de markt uitbreiding van de goedkope voorraad niet nodig en wenselijk is. Om bepaalde andere doelen te realiseren, wordt goedkope woningbouw toch wenselijk geacht. De conclusie is dus dat het beleid op dit punt niet realistisch onderbouwd is.

24

ONDERZOEKSVRAAG EN NORMEN

VOL-

BEVINDINGEN

DAAN

1. BINNEN WELKE BELEIDSCONTEXT FORMULEERT DE GEMEENTE DE TAAKSTELLINGEN M.B.T. GOEDKOPE WONINGEN? Het beleid is goed onderbouwd.

N

Beleid sluit niet aan bij de conclusies uit de woningmarktonderzoeken in 2002 en 2006.

Er is een eenduidige beschrijving van de aanleiding voor het beleid en van de situatie op de woningmarkt. Bij het ontwikkelen van beleid is zichtbaar gebruik gemaakt van woningmarktonderzoek en van eerder opgedane ervaringen.

J

Beleid is beargumenteerd vanuit (1) de opvatting dat scheef wonen bestreden moet worden met directe nieuwbouw voor de mensen die scheef wonen en (2) dat dit nodig is om herstructurering op gang te helpen.

Het beleid vindt zijn uitwerking in beleid voor ruimtelijke ordening en grondbeleid.

N/J

In de eerste periode niet. Na 2007/2008 is dat verbeterd.

Het beleid is in lijn met beleid vanuit Rijk, provincie en regio.

J

Vanuit regio en provincie zijn geen kaders gesteld t.a.v. nieuwbouw van goedkope koopwoningen.

Het beleid wordt onderschreven door de lokale corporaties.

J/N

Formeel ja, gezien de laatste prestatieafspraken (2010). Uit de gesprekken blijkt dat de corporaties al bij vaststelling kanttekeningen plaatsten bij het beleid, met uitzondering van nieuwbouw van goedkope koop in de dorpen.

2. IN HOEVERRE IS ER EEN TAAKSTELLING BEPAALD VOOR HET BOUWEN VAN GOEDKOPE WONINGEN? (WELK BELEID IS VASTGESTELD) De doeleinden zijn door de gemeenteraad bepaald.

J

Via vaststelling van de Nota Wonen (2003) en de Woonvisie (2008)

SMART-principe: zijn de gestelde doelen en subdoelen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden?

NJN NJ

Niet specifiek (definities niet eenduidig), wel meetbaar (concrete aantallen), niet acceptabel (zie opmerkingen elders (3.8) dat de urgentie niet geheel wordt gedeeld), niet realistisch (zie par. 3) en wel tijdgebonden (programma‟s betroffen een duidelijk omlijnde periode).

Is de operationalisering van de doelstellingen in lijn met het daaraan voorafgaande beleid?

N

De ingezette lijn (Stadsvisies, ISV) was er een van het behoud en aantrekken van koopkracht en brengen van meer evenwicht in de stad.

Is er sprake van logische samenhang van doelstellingen in tijd en context (consistentie)? Als zich mogelijke dilemma‟s tussen verschillende doeleinden voordoen, geeft de gemeente aan op welke wijze een zorgvuldige afweging tussen verschillende belangen wordt gemaakt?

N

Dilemma tussen meer evenwicht en aanvullen in duurdere segmenten versus nieuw bouwen voor doorstroming uit de sociale huur. Dat is niet zichtbaar afgewogen. Daarbij is noch in de Nota Wonen 2002 noch in de Woonvisie 2008+ gekeken naar alternatieve strategieën als verkoop van huurwoningen.

25

4. HEEFT DE GEMEENTE EEN GOED EN ACTUEEL INZICHT IN DE BEHOEFTE AAN GOEDKOPE WONINGEN? De gemeente voert periodiek een analyse van de lokale woningmarkt uit, met aandacht voor de verwachte ontwikkeling van de woningbehoefte.

J

Deventer voert periodiek samen met de regio woningmarktonderzoeken uit, waarin veel informatie staat over de woningmarkt.

5. WAREN TAAKSTELLINGEN REALISTISCH GEFORMULEERD? (AAN DE HAND VAN EEN SOLIDE ONDERBOUWING) De taakstelling is onderbouwd met behulp van een actuele marktanalyse met afzonderlijk aandacht voor vraag en aanbod van goedkope koopwoningen.

N

Zie vraag 1. Belangrijke leemte is dat er bij de argumentatie niet wordt gekeken naar de kansen die de bestaande voorraad biedt.

De aanleiding en probleemanalyse zijn eenduidig beschreven.

J

Argumentatie is helder opgebouwd en in de tijd consistent (2002-2008).

Bij de formulering van de taakstelling is de benodigde inzet van de gemeente, ook in financiële zin, in beeld gebracht.

N

De uitvoeringsparagraaf van de woonvisie gaat wel in op financiële inzet, maar niet op de omvang daarvan (zie hoofdstuk 3).

26

27

Hoofdstuk 2 Realisatie

In dit hoofdstuk onderzoeken we de mate waarin de taakstelling gerealiseerd is. Vervolgens gaan we in op de monitoring en evaluatie door de gemeente zelf . Belangrijkste constateringen zijn dat de gemeente de realisatie van goedkope koop zelf niet volgt. Uit combinatie van bronnen komt naar voren dat de taakstelling niet is gehaald. Nadere cijfers over de realisatie van goedkope woningbouw en over het aanbod zijn te vinden in bijlage 3. In dit hoofdstuk worden de volgende onderzoeksvragen behandeld: (3) In hoeverre is de taakstelling gerealiseerd de afgelopen jaren? (10) Hoe vindt monitoring plaats van de behaald resultaten van de taakstelling? (12) Wat zijn de gevolgen van het niet realiseren van de taakstelling?

2.1

Realisatie taakstelling Realisatie taakstelling woningbouw totaal De afgelopen jaren is de totale woningproductie in Deventer achtergebleven bij de taakstelling (zie tabel 2-1). De gemeente streefde in de verschillende beleidsstukken naar een nieuwbouwproductie van 800 (Nota Wonen 2002) tot 600 (Woonvisie 2008+) woningen per jaar; in werkelijkheid werden er gemiddeld 484 per jaar gerealiseerd (gemiddeld circa 541 in de periode 2002 tot en met 2008 en gemiddeld circa 315 in de periode 2008 tot en met 2010). De totale woningproductie is dus achtergebleven bij de taakstelling. De vraag die in het kader van dit onderzoek hierop volgt is hoeveel woningen er per prijsklasse zijn gerealiseerd. De gemeente zelf heeft weinig informatie over de bouwproductie naar prijsklasse (zie daarover paragraaf 2.3). In de tabellen 2-2 en 2-3 zijn de cijfers over de realisatie van respectievelijk goedkope huur- en koopwoningen vergeleken met de verschillende taakstellingen. De onderbouwing van deze realisatiecijfers is te vinden in bijlage 3. Tabel 2-1

Vergelijking totaal bouwprogramma en realisatie

2002 – 2008

2003 – 2008

2008 – 2010

Taakstelling

800 per jaar

675 per jaar

600 per jaar

Realisatie

541 per jaar

601 per jaar

317 per jaar

Realisatie t.o.v. taakstelling

68%

89%

53%

Realisatie taakstelling goedkope huurwoningen De realisatie van goedkope huurwoningen loopt in vergelijkbare mate achter bij de taakstelling als de totale woningproductie (tabel 2-2). In absolute zin zijn de taakstellingen daarom in geen van de drie perioden gehaald: 93 van de 100 woningen volgens de Nota Wonen 2002, 102 van de 115 woningen volgens het bouwprogramma 2003 – 2013 en 89 van de 150 woningen volgens de Woonvisie 2008. Hoewel er in absolute zin minder goedkope huurwoningen zijn gebouwd dan de taakstelling, is de realisatie hier naar verhouding goed: de productie van goedkope huurwoningen blijft minder achter bij de taakstelling dan de productie in andere segmenten. Relatief gezien, als percentage van de totale productie, zijn de taakstellingen daarom wel gehaald; naar verhouding zijn er meer goedkope huurwoningen gebouwd.

28

Tabel 2-2

Vergelijking bouwprogramma en realisatie goedkope huurwoningen

2002 – 2008

2003 – 2008

2008 – 2010

Taakstelling

100 per jaar

115 per jaar

150 per jaar

Realisatie

93 per jaar

102 per jaar

89 per jaar

Taakstelling (%)

12,5%

17%

25%

Realisatie (%)

17%

17%

28%

Realisatie t.o.v. taakstelling

93%

89%

59%

Realisatie taakstelling goedkope koopwoningen Heel anders is het beeld bij de realisatie van goedkope koopwoningen (tabel 2-3). Deze is in alle jaren en voor alle prijscategorieën ver achtergebleven bij de taakstelling. Er zijn in de periode 2002 – 2010 circa 28 woningen per jaar in deze prijsklasse opgenomen, waar de taakstelling van ongeveer 200 woningen per jaar uitging. Ook gecorrigeerd voor de totale achterblijvende productie – er werden jaarlijks geen 675, maar 484 woningen gebouwd – is de productie achtergebleven. Relatief gezien wordt de hoogste score behaald voor middelduur-lage woningen in de periode 2008 – 2010. In die periode was de taakstelling om 8% van de woningen in die prijscategorie te bouwen, maar werd 6% gerealiseerd. Tabel 2-3

Vergelijking bouwprogramma en realisatie goedkope koopwoningen

2002 – 2008 (tot €158.800)

2003 – 2008 (tot €90.000)

2003 – 2008 (€90.000 €158.800)

2008 - 2010 (tot €174.000)

2008 - 2010 (€174.000 €200.000)

Taakstelling

245 per jaar

75 per jaar

125 per jaar

70 per jaar

50 per jaar

Realisatie 2002 – 2008

33 per jaar (tot €160.000)

1 per jaar (tot €100.000)

30 per jaar (€100 €160.000)

7 per jaar (tot €180.000)

20 per jaar (€180.000 €200.000)

Taakstelling (%)

30%

11%

19%

12%

8%

Realisatie (%)

6%

0%

5%

2%

6%

Realisatie t.o.v. taakstelling

13%

1%

24%

10%

40%

Verwachtingen komende jaren Het woningbouwprogramma per 1 januari 2012 omvat voor de komende jaren 580 goedkope koopwoningen (7%), naast 2.270 (28%) goedkope en middeldure huurwoningen (tot de huurtoeslaggrens). Een deel van die plannen is echter nog „zacht‟, niet door de gemeenteraad vastgesteld. Alleen de harde plannen zijn goed voor 394 goedkope en middeldure huurwoningen 19 (30%) en 4% (52) goedkope koopwoningen . Het aandeel woningen in het prijssegment €174.000 tot €200.000 is vele malen groter.

2.2

Waardering resultaat: gevolgen niet realiseren De gevolgen van het niet realiseren van de taakstelling zijn volgens geïnterviewden niet groot. Daarvoor worden de volgende argumenten gebruikt: 

19

De bouw van goedkope koop- en huurwoningen stond vooral in het perspectief van de herstructurering: de huurwoningen dienden ter vervanging van kwalitatief mindere sociale Woningbouwprogramma 2010 – 2020, actualisatie d.d. 18 januari 2012.

29

huurwoningen en de koopwoningen om de doorstroming uit de sociale huur op gang te brengen. De herstructurering heeft de afgelopen jaren vertraging opgelopen; daarvoor werden echter andere oorzaken genoemd. Geen van de geïnterviewden geeft aan dat beschikbaarheid van alternatieve woonruimte voor de huidige bewoners een knelpunt geweest is. 

Breed blijft de overtuiging leven dat Deventer juist meer in de dure segmenten moet toevoegen: de stad heeft een overaanbod in het goedkope segment en kwaliteitsverbetering zou meer aandacht moeten krijgen dan betaalbaarheid. Daarmee wilde de stad juist hogere inkomensgroepen aan zich binden.



Het overaanbod in het goedkope segment wordt niet alleen genoemd in het licht van de gewenste kwaliteitsverbetering, maar ook in het kader van de scheefwoon-problematiek. Die problematiek was in 2002, en is nog steeds (zie bijlage 3) omvangrijk op de woningmarkt in Deventer: de goedkope huurmarkt zit „op slot‟, het is niet gemakkelijk om een huurwoning te krijgen, maar in verhouding tot het aantal huishoudens met een laag inkomen is de voorraad goedkope huurwoningen te groot.



De situatie in de dorpen wijkt af van die in de stad Deventer. Er zijn in Deventer zelf voldoende woningen te koop met een prijs tot €150.000 of €175.000. In de omliggende dorpen in de gemeente is dit aanbod echter nagenoeg afwezig. Het beleid weerspiegelt dit verschil echter nauwelijks.

Dat er inderdaad aanbod is in de prijsklasse tot €150.000 wordt duidelijk uit bijlage 3. Vanuit dat oogpunt zou de bouw van goedkope koopwoningen inderdaad niet nodig zijn; nieuwe goedkope koopwoningen zouden alleen maar concurreren met het aanbod in de bestaande voorraad. Zo zou bijvoorbeeld de verkoop van corporatiewoningen belemmerd worden door het goedkope nieuwbouwaanbod. Eventuele behoefte aan nieuwe goedkope koopwoningen is in dat licht vooral een kwaliteitsvraag: men wil een betere woning voor een lage prijs.

2.3

Monitoring Uit de stukken blijkt niet dat periodiek gemonitord werd of de taakstelling voor goedkope woningbouw gerealiseerd was. Noch in de planning, noch in de realisatie. Per project werd een programma opgesteld, zonder dat er inzicht was in de optelsom van alle projecten samen. Programmasturing op het niveau van de gemeente als geheel was vrijwel afwezig. Vanaf 2005 groeit, vooral vanwege het overaanbod aan nieuwe kantoren, het bewustzijn van dit probleem. Sindsdien krijgt sturing op het totale bouwprogramma steeds meer aandacht. Dat is zichtbaar in de documenten en wordt bevestigd in de gesprekken. Dat leidt vervolgens tot het inzicht dat het geprogrammeerde woningaanbod niet overeenkomt met de behoefte vanuit de markt, vooral in kwantitatief opzicht. De gemeente streeft daarna naar een herijking van de projecten en bijbehorende programma‟s. Voor de woningbouw loopt deze herijking parallel aan het opstellen van de Woonvisie 2008. Opvallend is dat de monitoring van de voortgang van de woningbouw opgezet werd vanuit het vastgoedbedrijf. Vanuit Wonen werd de realisatie niet gevolgd. De Woonvisie 2008+ constateert dat er nauwelijks gegevens voorhanden zijn over de differentiatie van de gerealiseerde produc20 tie . Goedkope woningbouw in de planning- en controlcyclus In de jaarlijkse documenten van de planning- en controlcyclus is weinig informatie te vinden over goedkope woningbouw. Wel wordt sinds 2005 het gewenste woningbouwprogramma herhaald, met daarin de beoogde percentages goedkope huur- en koopwoningen, maar of deze percentages gerealiseerd zijn wordt niet vermeld. In de jaren 2006, 2007 en 2008 wordt steeds aangegeven dat de differentiatie van de opgeleverde woningen nog onbekend is, maar dat gewerkt wordt aan een beter registratiesysteem

20

Discussienotitie Woonvisie, p. 2

30

21

waarmee dat het volgende jaar wel inzichtelijk is . In 2009 is echter het voornemen om dat bij te houden verdwenen uit de paragraaf grotestedenbeleid en uit de verantwoording over het 22 programma „wonen en herstructurering‟ . Pas bij de verantwoording over de ISV2-periode in 23 2010 wordt een overzicht van de woningproductie naar prijsklasse opgesteld . Jaarlijkse vastgoedrapportages Een kerndocument voor de monitoring van de voortgang, ook richting de raad, is de jaarlijkse vastgoedrapportage. Deze rapportages werden opgezet vanuit het vastgoedbedrijf en hadden in eerste instantie en financiële insteek: wat is, gezien de te ontwikkelen projecten, het verwachte financiële resultaat van het vastgoedbedrijf. Daaraan gerelateerd gingen de rapportages ook in op de projecten die gerealiseerd zouden gaan worden. Het is in deze rapportages dat vanaf 2005 steeds meer aandacht komt voor het programma in relatie tot de markt. Dat gaat eerst en vooral over de kwantitatieve productie en over de verdeling naar type: er worden te veel woningen gebouwd, en te veel appartementen. De onderverdeling naar prijsklasse krijgt in deze rapportages slechts in beperkte mate aandacht. In elk geval is niet te herleiden wat over het totaal de geplande en gerealiseerde goedkope woningbouw is. Uit de gesprekken blijkt ook dat dit niet het grootste aandachtspunt in de gemeente was.

2.4

Conclusies Beantwoording deelvragen 3. In hoeverre is de taakstelling (jaarlijks) gerealiseerd de afgelopen jaren? De taakstelling voor goedkope huurwoningen is in absolute zin niet gerealiseerd, hoewel er in verhouding tot de totale woningproductie relatief veel goedkope huurwoningen zijn gebouwd. Dat geldt zowel voor de periode tot 2008 als voor de periode daarna. Voor goedkope koopwoningen is de taakstelling niet gerealiseerd. De productie daarvan bedraagt veel minder dan de helft van de taakstelling. In het segment van €174.000 tot €200.000 is de situatie iets beter, maar wordt de taakstelling ook niet gerealiseerd. Voor de komende jaren staan wel veel plannen met betaalbare huurwoningen en koopwoningen in de prijscategorie €174.000 tot €200.000 op stapel, maar nauwelijks met koopwoningen in de prijsklasse tot €174.000. 10. Hoe vindt monitoring plaats van de behaalde resultaten van de taakstelling? Opvallend is dat er nauwelijks gemonitord wordt hoe veel woningen naar welke prijsklassen opgeleverd worden. Wanneer in de vastgoedrapportages en in andere documenten over de productie gerapporteerd wordt, dan is dat zelden naar prijsklasse. Het woningtype en de mismatch van het programma op dat punt met het beleid wordt wel benoemd, de prijsverdeling niet. Dat de taakstelling voor wat betreft goedkope koopwoningen niet gerealiseerd wordt, is daarom bij de raad en voor vele anderen niet bekend. 12. Wat zijn gevolgen van het niet realiseren van de taakstelling? Opvallend is dat de gevolgen van het niet realiseren van de taakstelling beperkt zijn. De herstructurering is ondanks de beperkte bouw van goedkope koopwoningen op gang gekomen; knelpunten die er zijn, zijn niet te herleiden tot een gebrek aan „schuifruimte‟ voor huidige bewoners van sociale huurwoningen. Het scheefwonen blijft een aandachtspunt in Deventer. De taakstelling is dus niet gerealiseerd, maar de beoogde effecten deels wel. Dat kan deels herleid worden tot de onderbouwing van het beleid, waarin weinig aandacht was voor de relatie met de bestaande woningvoorraad.

21 22 23

Jaarverslag 2006, p. 136; Jaarverslag 2007, p. 144; Jaarverslag 2008, p. 239. Jaarverslag 2009, p. 104 – 111; p. 228. GSB woningregistratie 2005 – 2009.

31

NORM

VOLDAAN

BEVINDINGEN

3. IN HOEVERRE IS DE TAAKSTELLING (JAARLIJKS) GEREALISEERD DE AFGELOPEN JAREN? De productie komt overeen met de gestelde taakstelling.

N

Productie goedkope koopwoningen blijft meer dan de helft achter, goedkope huur in lijn met beleid en totale productie (zie ook bijlage 3).

10. HOE VINDT MONITORING PLAATS VAN DE BEHAALDE RESULTATEN VAN DE TAAKSTELLING? De voorgenomen gemeentelijke inzet is gerealiseerd.

J

Vanuit afdeling Wonen werden programmatische kaders voor bouwprojecten meegegeven (zie hoofdstuk 3)

Gegevens over de realisatie worden geconfronteerd met voornemens en geëvalueerd.

N

Wel evaluatie nota wonen 2002 in discussienotitie nieuwe woonvisie, constatering geen gegevens over differentiatie bouwprogramma

Evaluatie van de realisatie van de taakstelling leidt waar nodig tot aanpassing van beleid en/of inzet.

N

Woonvisie 2008+ zet beleid voor bouw goedkope koopwoningen voort.

12. WAT ZIJN GEVOLGEN VAN HET NIET REALISEREN VAN DE TAAKSTELLING? Effecten van het beleid worden geconfronteerd met voornemens en geëvalueerd.

N

Geen evaluatie

De beoogde effecten van het beleid zijn gerealiseerd.

J/N

Herstructurering en kwaliteitsverbetering zijn in gang gezet; scheefwonen blijft aandachtspunt.

32

33

Hoofdstuk 3

Operationalisering van het woningbouwbeleid In dit hoofdstuk gaan we in op de uitwerking van het beleid: welke instrumenten heeft de gemeente ingezet om de taakstelling te realiseren? In dit hoofdstuk worden de volgende onderzoeksvragen behandeld: (6) Zijn er afspraken gemaakt met woningcorporaties en projectontwikkelaars? (7) In hoeverre kunnen college en raad sturen op het realiseren van de taakstelling? (8) In hoeverre hebben college en raad gestuurd op het realiseren van de taakstelling? (9) Zijn de instrumenten aangepaste aan veranderende omstandigheden?

3.1

Beschikbaar instrumentarium Een afdeling wonen van de gemeente is voor de realisatie van beleid sterk afhankelijk van andere afdelingen (RO, grondzaken) en andere partijen (ontwikkelaars en woningcorporaties). Om de doelen van het woningbouwbeleid te kunnen realiseren, staan aan het college en aan de raad verschillende instrumenten ter beschikking: 

Afspraken met corporaties (prestatieafspraken, eventueel geconcretiseerd naar projectniveau) of met ontwikkelaars over de bouw van goedkope woningen (per project).



Via actief grondbeleid kan de gemeente zelf zorgdragen voor goedkope woningbouw.



In bestemmingsplannen en exploitatieplannen en via de gronduitgifte bij actief grondbeleid heeft de gemeente juridische instrumenten om de bouw van goedkope woningen af te dwingen.



In beperkte zin zijn subsidies voor woningbouw beschikbaar, die de bouw van goedkope woningen in financiële zin gemakkelijker maken. Daarnaast kan de gemeente via grond(prijs)beleid de aantrekkelijkheid van de bouw van goedkope woningen stimuleren.



Communicatie: andere partijen overtuigen van het belang van bouw van goedkope koopwoningen, bijvoorbeeld via een woonvisie en met onderzoek.

Uit navolgende zal blijken dat de gemeente met name heeft ingezet op doorwerking in projecten via programmatische kaders en vervolgens via afspraken met ontwikkelaars.

3.2

Afspraken met de woningcorporaties In 2005 zijn met de corporaties afspraken gemaakt over de herstructurering in Deventer. Deze afspraken werden gemaakt met de corporaties afzonderlijk, voor de verschillende herstructureringswijken: met Rentree voor de Rivierenwijk en met Woonbedrijf Ieder1 voor Keizerslanden. In deze afspraken is geen taakstelling voor goedkope woningbouw, noch in de huur-, noch in de koopsector genoemd. Integendeel, expliciet wordt afgesproken dat de corporaties het recht hebben om in de herstructureringswijken alleen marktwoningen terug te bouwen, mits er in De24 venter als geheel voldoende goedkope woningen blijven . Conform de Nota Wonen 2002 is er ruimte voor een afname van de sociale huurvoorraad met ongeveer 3.000 woningen tussen 25 2002 en 2010 . In dat kader wordt ook afgesproken dat er in de nieuwbouwwijk Steenbrugge maximaal 20% goedkope woningbouw zal plaatsvinden. Door dit maximum vast te stellen voorkomt de gemeente dat de goedkope woningen op één bepaalde locatie gerealiseerd gaan worden en er op andere locaties alleen duur gebouwd wordt. 24 25

Uitvoeringsplan Keizerslanden, p. 4; Uitvoeringsplan Rivierenwijk, p. 4. Nota wonen 2002, p. 49.

34

Uit die afspraken blijkt ook dat er geen overkoepelende prestatieafspraken zijn met de corpora26 ties, ondanks het feit dat de gemeente zich voorgenomen heeft die te maken . Deze prestatieafspraken worden uiteindelijk in 2010 ondertekend. Die afspraken zijn gemaakt op basis van de nieuwe woonvisie uit 2008, met het bijbehorende woningbouwprogramma. De afspraken bevatten ook een bepaling, waarin extra verkoop van huurwoningen wordt gezien als alternatief voor nieuwe goedkope koopwoningen. Met deze afspraken onderschrijven de corporaties formeel 27 het woningbouwprogramma van de gemeente . Twee van de drie corporaties zijn echter al bij vaststelling kritisch over de door de gemeente geformuleerde ambities voor goedkope woningbouw. Dit baseren zij op de volgende argumenten: 

Ten eerste blijkt uit de woningmarktonderzoeken dat de voorraad goedkope huurwoningen groter is dan de behoefte en sprake is van een forse goedkope scheefheid.



Ten tweede verloopt het eigen verkoopprogramma van huurwoningen minder vlot dan men gehoopt had. Daaruit blijkt dat er geen groot tekort is aan goedkope koopwoningen.



Ten derde is er relatief veel aanbod goedkope koop beschikbaar in de bestaande voorraad, ook los van het verkoopprogramma van de corporaties (zie ook bijlage 3). De derde corporatie, de Marken, deelt wel de gemeentelijke visie op het belang van de bouw van goedkope koopwoningen. Dat verschil in perceptie tussen de drie corporaties is te verklaren door het werkgebied: Rentree en Woonbedrijf Ieder1 zijn vooral actief in de stad Deventer, de Marken vooral in de omliggende dorpen. Het aanbod aan goedkope woningen is in deze dorpen veel kleiner dan in de stad. Bij de overwegingen van de corporaties speelt, zo blijkt uit de gesprekken, ook het financiële aspect een rol. Woningen voor minder dan €174.000 kunnen niet zodanig gerealiseerd worden, aldus een deel van de corporaties, dat ze voldoende kwaliteit hebben; ze zijn, bijvoorbeeld, te klein. De corporaties kiezen er voor de beperkte middelen bij voorkeur te investeren in woningen voor de laagste inkomensgroepen. In de praktijk betekent dat een accent op sociale huurwoningen. Daarnaast menen ze dat ze met hun verkoopprogramma voldoende inspelen op de vraag naar goedkope koop. De vraag blijkt niet erg groot en nieuwbouw van goedkope koopwoningen zorgt voor concurrentie voor bestaande koopwoningen. Naast verkoop van huurwoningen wijzen de corporaties op hun inzet op „te woon‟ en „huur op maat‟ om het scheefwonen tegen te gaan.

3.3

Afspraken op projectniveau (incl. ruimtelijke ordening) Het belangrijkste instrument van de gemeente lag op projectniveau: programmatische kaders formuleren en afspraken maken daarover met de betreffende ontwikkelaars per project. Voor elk project werden vanuit wonen programmatische kaders meegegeven. Deze kaders bevatten een aandeel sociaal, doorgaans zonder onderverdeling naar huur en koop. Deze kaders werden in een projectgroep per project meegenomen in het overleg over de uitgangspunten voor het betreffende project. Daar werd de taakstelling sociaal niet zelden naar beneden bijgesteld (zie ook verderop in deze paragraaf). Andere aspecten (zoals stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit en financieel rendement) kregen een groter gewicht. Over de uiteindelijke uitgangspunten maakte de gemeente duidelijke realisatieafspraken met corporaties en ontwikkelaars. Het voor het betreffende project bepaalde aandeel sociaal diende gerealiseerd te worden. Dat wordt aangegeven door geïnterviewde ambtenaren en bevestigd in de interviews met vertegenwoordigers van ontwikkelaars en corporaties. Dat geldt in elk geval voor projecten op gronden van de gemeente. Bij locaties in handen van derden gaf de gemeente eveneens kaders mee. De beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeente zijn daar echter beperkter, waardoor het aandeel sociaal niet altijd op het beoogde niveau uitkwam. Dit zijn echter voornamelijk kleinere locaties, met een relatief beperkt effect op het gemeentelijk programma als geheel. Een bijzonder project was de Vijfhoek. Daarvoor waren bij de start van het project (jaren ‟90) afspraken gemaakt over het te realiseren aandeel sociale woningbouw. Dat percentage heeft 26 27

Uitvoeringsplan Keizerslanden, p. 3; Nota wonen 2002, p. 37. Prestatieafspraken 2010 – 2018, p. 11.

35

gedurende de gehele realisatie van de Vijfhoek gegolden en is, aldus geïnterviewden, ook gerealiseerd. Programmasturing vanuit het vastgoedbedrijf Als het gaat om sturing vanuit het vastgoedbedrijf, moet onderscheid gemaakt worden tussen de periode tot ongeveer 2007 en de periode daarna. Er is in de jaren 2007 – 2008 meer aandacht gekomen voor sturing op het woningbouwprogramma. Uit de jaarlijkse vastgoedrapportages blijkt dat de sturing vanuit het vastgoedbedrijf op het te realiseren programma in de eerste periode niet altijd naar wens verloopt. Er wordt steeds meer een discrepantie waargenomen tussen de gemeentelijke plannen en programma‟s enerzijds en anderzijds de behoefte vanuit de markt. De vastgoedrapportage 2005 schrijft hierover: “een scherpe programmatische sturing op basis van heldere bestuurlijke keuzen, is nog niet mogelijk. Deels vanwege nog onvoldoende inzicht in de lopende programma’s en deels door het ont28 breken van een rem op nieuwe ontwikkelingen” . In de daaropvolgende vastgoedrapportage blijkt dat het inzicht in de gemeentelijke programma‟s inmiddels verbeterd is, maar dat de be29 stuurlijke keuzes nog gemaakt moeten worden . Dat laatste wordt ook in de Vastgoedrapportage 2007 herhaald, met expliciet daarbij opgemerkt dat een herijking van het woningbouwpro30 gramma nodig is . Bij het inzicht in de programma‟s gaat het vooralsnog over het projectniveau. Zoals eerder aangehaald nog niet op het niveau van alle projecten samen. Het valt op dat de prijsverdeling in de rapportages nauwelijks aandacht krijgt, ook niet in de passages over de noodzakelijke herprogrammering van de woningbouw. In de Vastgoedrapportage 2006 wordt een overzicht gegeven van het bouwprogramma naar prijsklasse: 8% van het bouwprogramma is goedkoop, 45% middelduur en 47% duur. In de toelichting daarbij wordt vermeld dat er in de praktijk, in tegenstelling tot het beleid om meer goedkope woningen te bouwen, nauwelijks gebouwd wordt in de goedkope categorieën. Opvallend is dat de prijsgrens 31 voor goedkope koopwoningen niet aansluit bij die uit het woonbeleid . Het probleem zit blijkens deze rapportages echter niet zozeer in de prijs, maar vooral in de omvang van het totale programma (met een verwachte oplevering van meer dan 1.600 woningen in 2009) in verhouding tot de behoefte. Daar komt bij dat in het gemeentelijk programma veel meer appartementen zijn opgenomen dan waar in de markt behoefte aan is (ondanks een over32 aanbod van ongeveer 1.600 appartementen zijn er 5.000 nieuwe appartementen gepland ). Pas in de rapportage 2008 wordt geconstateerd dat het planaanbod afwijkt van de gewenste 33 1/3 goedkoop, 1/3 middelduur en 1/3 duur . De taakstelling voor goedkope woningbouw blijkt dus niet geheel overgenomen te zijn door het vastgoedbedrijf. De woningbouwprogramma‟s – voor zover die in beeld zijn – bevatten beduidend (8% in plannen tegenover 11% (goedkoop) tot 30% (goedkoop + laag-middelduur) in het beleid) minder goedkope woningen dan in de Nota Wonen en het Woningbouwprogramma 2003 – 2013 is vastgelegd. Alle betrokkenen geven aan dat de sturing op het programma na de reorganisatie (zie 3.5) en 34 de Woonvisie 2008 is verbeterd: percentages sociaal zijn volgens geïnterviewden netjes in de programma‟s voor projecten opgenomen. Realisatie laat echter op zich wachten omdat de nieuwbouw in totaliteit is gestagneerd. Verschil in definities Opvallend is dat binnen de gemeente verschillende definities van de term sociaal circuleren. Voor de huur is het eenduidig, daar geldt de Huurtoeslaggrens die door het Rijk wordt vastgesteld als grens. Bij sociale koop doelt het team Wonen (volgens de nota Wonen en de Woonvi28 29 30 31 32 33 34

Vastgoedrapportage 2005, p. 3. Vastgoedrapportage 2006, p. 5. Vastgoedrapportage 2007, p. 5 – 6. Vastgoedrapportage 2006, p. 20. Vastgoedrapportage 2006, p. 20. Vastgoedrapportage 2008, p. 29. Zie de Notitie woningbouwprogramma en omvang kernvoorraad, augustus 2008.

36

sie) op goedkope koop (waarvoor overigens verschillende bedragen circuleren) en de sector vastgoed op goedkope en middeldure koop. De uitspraken in sommige interviews dat het aandeel sociaal wel of grotendeels gerealiseerd is, is dan ook voor meerdere interpretaties vatbaar. Ten eerste vanwege de definitie. Ten tweede vanwege het referentiekader: getoetst aan de programma‟s uit de Nota Wonen en later de Woonvisie, of aan de uiteindelijke afspraken met ontwikkelaars. Het verschil in definities is bij allen bekend, zo blijkt uit de gesprekken. Dit heeft echter nog niet geleid tot meer eenduidigheid.

3.4

Beleid voor ruimtelijke ordening en grondzaken De gemeente heeft in 2004 een structuurplan vastgesteld. In dat plan wordt de gewenste ruimtelijke ontwikkeling tot 2025 beschreven. In de paragraaf over woningbouw wordt verwezen naar de nota wonen uit 2002. Er wordt geen afzonderlijke aandacht besteed aan het bouwen 35 van goedkope koopwoningen . Een belangrijke rol bij de uitvoering van het woonbeleid is weggelegd voor het gemeentelijk vastgoedbedrijf. In 2001 heeft de gemeente de nota „Gronden voor vastgoedbeleid‟, een nota over grond- en vastgoedbeleid, vastgesteld. In deze nota wordt grondbeleid onder andere be36 noemd als dienstbaar aan volkshuisvestelijke doelen . Bij de samenvatting van deze volkshuisvestelijke doelen wordt vooral de kwaliteitsvraag benadrukt en niet de gewenste prijsklasse. Het grondprijsbeleid was daarbij zo ingericht dat prijsstijgingen van woningen grotendeels ten goede aan de gemeente zouden komen. Er werd gewerkt met een grondquotesystematiek – de grondprijs is een bepaald aandeel van de v.o.n.-prijs – waarbij de grondquote toenam voor hogere v.o.n.-prijzen. Wanneer een ontwikkelaar dus besloot een woning duurder aan te bieden dan met de gemeente oorspronkelijk was afgesproken, dan ging hij over die hogere v.o.n.-prijs dus ook een hogere grondquote betalen, zodat het voordeel van een hogere prijs werd gedeeld tussen gemeente en ontwikkelaar. In 2010 heeft de gemeente als uitvloeisel van de woonvisie een doelgroepenverordening vastgesteld. Die verordening dient als grondslag voor het vastleggen van een aandeel goedkoop te 37 bouwen woningen in bestemmingplannen en exploitatieplannen .

3.5

Organisatorische inbedding De samenwerking tussen wonen en grondbeleid werd beïnvloed door de positie die wonen binnen de organisatie had. Daarin is duidelijk verschil waar te nemen in de periode voor en na 2007. Tot 2007 lag de verantwoordelijkheid van alle projecten bij de Sector Economische zaken en vastgoed. Daar werkten de projectleiders voor de nieuwbouw en na 2003 ook de herstructurering. Voor de Vijfhoek en de Grachtengordel was een apart projectbureau ingericht. Per project werd een projectgroep ingesteld, waarin ook mensen van het team wonen (onderdeel van de sector Ruimtelijke ordening, milieu en wonen) participeerden. De projectenorganisatie ging pragmatisch te werk. In de eerste jaren van het decennium was het daarbij zo dat de projectleider vaak een planeconoom was, die vooral belang had bij een financieel sluitende grondexploitatie. Ook toen die functies niet meer gecombineerd mochten worden, bleef het financiële aspect een belangrijke rol spelen. Uit de interviews blijkt dat het team wonen vooral inzette op cijfers en statistieken (met ruime marges), en veel minder op de onderliggende problemen en achterliggende ambities. Deze “theoretische benadering” botste volgens betrokkenen nog wel eens met de “pragmatische werkwijze” binnen de projectenorganisatie. In 2007 zijn de sectoren en het projectbureau opgeheven. Er zijn nu projectmanagers voor alle projecten en programmamanagers die inhoudelijke lijnen daarin borgen. Volgens de geïnterviewden zijn met deze reorganisatie de sturingsmogelijkheden van de verschillende lijnafdelingen, waaronder wonen, groter geworden. Sinds 1 januari 2012 is het thema wonen toegevoegd aan de functie programmanager ruimtelijke ontwikkeling.

35 36 37

Structuurplan Deventer 2025. Synergie van stad en land , p. 69. Gronden voor vastgoedbeleid, p. 18. Raadsvoorstel verordening doelgroepen sociale woningbouw, vastgesteld d.d. 7 juli 2010.

37

Ook bestuurlijk heeft het thema wonen volgens geïnterviewden meer ruimte gekregen. Tot 2007 was er een wethouder die verantwoordelijk voor alle projecten (inclusief Vijfhoek en Grachtengordel) en het grondbedrijf. Daarnaast waren er wethouders die de thematische belangen behartigden. Nu zijn de projecten „verdeeld‟ over verschillende wethouders. Geïnterviewden geven aan dat na de reorganisatie en de Woonvisie 2008 er binnen de gemeente veel meer oog is voor realisatie van sociale woningen. Dit wordt momenteel versterkt door marktontwikkelingen. Programmasturing is echter nog onvoldoende van de grond gekomen. Momenteel wordt informatie van projecten bij elkaar gezet en gevolgd om op programmaniveau de planning en realisatie te kunnen volgen. Of de verhoogde aandacht ook leidt tot meer nieuwe goedkope koopwoningen is nog niet aan te geven. Plannen die sinds die tijd ontwikkeld worden zijn nog niet of nauwelijks gerealiseerd.

3.6

Subsidies en communicatie Los van het berekenen van lagere grondprijzen voor goedkope woningen heeft de gemeente geen geld beschikbaar gesteld om realisatie van goedkope koopwoningen aantrekkelijk te ma38 ken. Die middelen waren er voor de gemeente sinds het beëindigen van het BWS ook niet meer. Datzelfde geldt voor de corporaties: zij hebben beperkte middelen voor hun volkshuisvestelijke opgave en kunnen daarom niet overal in investeren. De bouw van goedkope koopwoningen stond bij de twee in de stad Deventer werkzame corporaties niet hoog op de prioriteitenlijst.

3.7

Herijking instrumenten in veranderende omstandigheden De Woonvisie 2008 heeft samen met de reorganisatie gezorgd voor een steviger rol vanuit het beleidsveld wonen. Het instrumentarium dat de gemeente heeft ingezet is niet gewijzigd. De uitvoering van het belangrijkste instrument (kaders voor projecten) wel verbeterd, in elk geval de verankering van de woonambities in de projecten. Dit wordt momenteel versterkt door ontwikkelingen in de markt, waardoor ontwikkelaars meer geneigd zijn in het sociale segment te bouwen. In de Woonvisie 2008+ is een aantal voorbeelden te vinden van aanpassingen aan de inzet van 39 instrumenten vanwege veranderende omstandigheden : Er zijn meer en meer locaties in het bezit van marktpartijen. De gemeente kan daarom niet meer zoals voorheen met actief grondbeleid het programma afdwingen. De invoering van de nieuwe Wro met de Grondexploitatiewet geeft meer mogelijkheden voor sturing op het programma bij ontwikkelingen van particulieren. In de Woonvisie 2008+ geeft de gemeente aan actief van deze nieuwe mogelijkheden gebruik te zullen maken. De nieuwe huisvestingswet maakt wellicht sturen op leefbaarheid beter mogelijk, en zal voor zover mogelijk ingezet worden.

3.8

Conclusie uitwerking beleid Beantwoording deelvragen 6. Zijn er afspraken gemaakt met woningcorporaties en projectontwikkelaars? Er zijn afspraken gemaakt met woningcorporaties. Ook met ontwikkelaars worden op projectniveau afspraken gemaakt over het te realiseren aandeel goedkope woningen. In de ogen van de corporaties is de realisatie van de taakstelling voor goedkope koopwoningen echter onwenselijk, omdat: 

de voorraad goedkope huurwoningen groter is dan de behoefte;



nieuwbouw koopwoningen concurreren met het verkoopprogramma;



er ook los van dat verkoopprogramma veel aanbod goedkope koop beschikbaar in de bestaande voorraad.

38 39

BWS: Besluit Woninggebonden Subsidies, een woningbouwsubsidieregeling uit de jaren ’90. Woonvisie 2008+, p. 40 – 41.

38

7. In hoeverre kunnen college en raad sturen op het realiseren van de taakstelling? (waar ligt de invloed van de gemeente)? De gemeente heeft in de woonvisie van 2008 en de nota wonen van 2002 een uitvoeringsparagraaf opgenomen. In die paragrafen beschrijft de gemeente de sturingsmogelijkheden die zij heeft en hoe zij die in zal zetten voor de realisatie van het beleid. De gemeente geeft daarmee blijk van een realistisch inzicht in de eigen sturingsmogelijkheden en geeft ook aan die in te zetten voor de realisatie van het beleid. 8. In hoeverre hebben college en raad gestuurd op het realiseren van de taakstelling (welk beleid en instrumenten heeft de gemeente ingezet)? Opvallend in het licht van de beantwoording van de vorige deelvraag is dat er voor de realisatie van goedkope koopwoningen in de praktijk weinig aandacht is. Daarvoor zijn meerdere redenen aan te voeren. Allereerst is dat het feit dat niet voor alle betrokkenen duidelijk is dat de taakstelling voor goedkope woningen afzonderlijk voor koop- en huurwoningen geformuleerd is. Op specifiek de realisatie van goedkope koopwoningen wordt daarom niet gestuurd. Daarbij speelt ook mee dat veel betrokkenen ontkennen dat het belangrijk is dat er nieuwe goedkope koopwoningen gebouwd worden. Er is een duidelijk onderscheid te zien tussen de periode voor 2008 en de periode vanaf 2008. De laatste jaren wordt vanuit de gemeente veel meer gestuurd op het woningbouwprogramma in de gemeente als geheel, in plaats van alleen per project. De aandacht voor betaalbare woningen daarin is echter beperkt. Ook omdat de noodzaak van nieuwe goedkope (huur- en) koopwoningen door velen niet erkend wordt, wordt er door de gemeente niet actief gestuurd op de realisatie van goedkope woningen. Daarbij is de onderbouwing van het beleid – ruimte maken voor herstructurering en door verleiden scheefwonen tegengaan – bij veel betrokkenen onbekend. 9. Zijn de instrumenten aangepast aan veranderde omstandigheden? Bij het opstellen van de woonvisie in 2008 is een evaluatie uitgevoerd van de nota wonen uit 2002. Daarbij is ook een aantal punten genoemd waarop het beleid aangepast moest worden aan de veranderende context. Bij de inzet van instrumenten gaat de gemeente niet in op het feit dat de taakstelling voor goedkope woningbouw niet is gerealiseerd. NORM

VOLDAAN?

BEVINDINGEN

(6) ZIJN ER AFSPRAKEN GEMAAKT MET WONINGCORPORATIES EN PROJECTONTWIKKELAARS? Er zijn afspraken gemaakt met de corporaties en met andere ontwikkelaars. Deze afspraken gaan over doel, inzet van partijen, condities en over monitoring en evaluatie.

J

In 2005 zijn afspraken over herstructurering gemaakt, in 2008 algemene prestatieafspraken.

De lokale woningcorporaties onderschrijven de diagnose en de ambities.

N

Corporaties zien geen behoefte aan meer goedkope koopwoningen in de stad, wel in de dorpen.

(7) IN HOEVERRE KUNNEN COLLEGE EN RAAD STUREN OP HET REALISEREN VAN DE TAAKSTELLING? (WAAR LIGT DE INVLOED VAN DE GEMEENTE)? De gemeente geeft blijk van een realistisch inzicht in de eigen sturingsmogelijkheden voor goedkope woningbouw.

J

Goed beeld van eigen mogelijkheden, zie uitvoeringsparagrafen woonvisies.

NORM

VOLDAAN?

BEVINDINGEN

(8) IN HOEVERRE HEBBEN COLLEGE EN RAAD GESTUURD OP HET REALISEREN VAN DE TAAKSTELLING (WELK BELEID EN INSTRUMENTEN HEEFT DE GEMEENTE INGEZET)? Het college stuurt zichtbaar op het bereiken van de

N

Doelen goedkope woningbouw

39

NORM

VOLDAAN?

gestelde doelen.

BEVINDINGEN hebben geen prioriteit

De doelen zijn vertaald in een programma.

J

Tot 2008 weinig sturing, daarna meer.

De doelen zijn verankerd in beleid voor ruimtelijke ordening en grondzaken.

N

Formeel wordt beleid door RO en grondzaken overgenomen; definities komen echter niet overeen, in de praktijk wordt vooral gestuurd op „goedkoop‟ zonder onderscheid naar huur en koop.

Het is duidelijk wat de gemeente zelf inzet voor het realiseren van de doelstellingen.

J

De Nota Wonen en Woonvisie bevatten een concrete uitvoeringsparagraaf.

Doelen en aanpak zijn bekend bij de betrokkenen: afdelingen RO en grondbeleid, corporaties en projectontwikkelaars.

N

Doelstelling „goedkoop‟ algemeen wel; onderscheid huur en koop en definities prijscategorieën onbekend.

De urgentie van het vraagstuk wordt door alle betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie gedeeld.

N

Velen trekken noodzaak nieuwbouw goedkope woningen in twijfel.

Verantwoordelijkheden zijn helder beschreven en vertaald in een taakverdeling, zowel binnen de gemeente als naar externen.

N/J

Tot 2007 niet, sinds 2008 steeds duidelijker wie waarvoor verantwoordelijk is.

Interne afstemming tussen afdeling wonen en andere betrokken afdelingen verloopt volgens afspraak.

J

Organisatie werkt zoals ingesteld.

(9) ZIJN DE INSTRUMENTEN AANGEPAST AAN VERANDERDE OMSTANDIGHEDEN? Resultaten (inzet en effect) worden gevolgd.

N

Geen monitoring of evaluatie prijsdifferentiatie woningen

Evaluatie van de inzet leidt waar nodig tot aanpassing van beleid en/of inzet.

N

Evaluatie ontbreekt.

40

41

Hoofdstuk 4

Positie van de raad In dit hoofdstuk staat de rol van de raad bij het beleid voor goedkope woningbouw in Deventer centraal. We letten daarbij eerst op de kaderstellende rol en vervolgens op de controlerende rol van de raad. In dit hoofdstuk wordt de volgende onderzoeksvraag behandeld: (11) Krijgt de raad voldoende informatie om de controlerende functie waar te kunnen maken (om vast te stellen of de doelstellingen gerealiseerd worden) en de goede vragen te kunnen stellen aan het college? Krijgt de raad voldoende informatie over de redenen waarom de genoemde doelstellingen niet behaald worden?

4.1

Kaderstellende rol gemeenteraad De gemeenteraad heeft de belangrijkste kaders voor het bouwprogramma vastgesteld door het vaststellen van de Nota Wonen 2002, het Gewenst Woningbouwprogramma 2003 – 2013 en de Woonvisie 2008. Bij de woonvisie van 2008 is het vaststellen van de uiteindelijke woonvisie 40 voorafgegaan door een discussienotitie over de algehele lijn van het woonbeleid en over het 41 bouwprogramma . Daarmee is de raad in de gelegenheid geweest om voorafgaand aan het vaststellen van de woonvisie kaders mee te geven. Terugkijkend op de periode 2002 – 2010 blijkt, ook uit de gesprekken, dat de bouw van goedkope woningen vooral de laatste jaren een aandachtspunt wordt bij de raad. In eerdere jaren legt ook de raad meer accent op kwaliteitsverbetering en toevoeging van duurdere woningtypen. De kaderstellende rol van de gemeenteraad uit zich ook in besluitvorming over afzonderlijke projecten. Uit de gesprekken blijkt dat de raad bij behandeling van plannen voor concrete projecten wel degelijk stuurt op het aandeel sociaal. Zo is bijvoorbeeld bij Park Zandweerd op verzoek van de raad het aandeel sociaal verhoogd in de plannen en is door het uitstel van Steenbrugge door de raad verzocht het aantal sociaal in andere plannen onder te brengen.

4.2

Controlerende rol gemeenteraad De raad krijgt via verschillende documenten inzicht in de realisatie: 

Programmabegroting en jaarstukken



Vastgoedrapportages (jaarlijks, tot 2008) en projectenrapportage



Projectenrapportages (na 2007, elk half jaar, vertrouwelijk) met de financiële situatie, het programma en de voortgang per project en eventuele aandachtpunten In de verantwoordingsstukken die de raad krijgt is weinig informatie opgenomen over goedkope woningbouw. Dat geldt zowel voor de programmabegrotingen en jaarstukken, als voor de vastgoedrapportages en bijbehorende projectrapportages. De informatie die de raad wel kreeg over de woningbouw had grotendeels een financiële insteek. Vanaf 2005 werd meer informatie over het gerealiseerde en te realiseren programma gegeven in de vastgoedrapportages. Ook in die rapportages komt de differentiatie van de woningen naar prijsklasse nauwelijks aan de orde, in elk geval onvoldoende om te kunnen beoordelen of er voldoende sociale woningen zijn gerealiseerd of in de planning staan. Het type woning – appartement of eengezinswoning – was belangrijker dan de prijs ervan, net als het totaal aantal te realiseren woningen. Er wordt in één van de vastgoedrapportages wel aangegeven dat de taakstelling voor goedkope koopwoningen niet gehaald wordt, omdat het aandeel goedkope wonin40 41

Discussienotitie woonvisie 2008. Notitie woningbouw en kernvoorraad 25 augustus 2008.

42

gen in de plannen nog niet de helft bedraagt van het beleidsmatig vastgestelde aandeel. Daar worden echter geen conclusies aan verbonden.

4.3

Conclusies Beantwoording deelvraag 11) Krijgt de raad voldoende info om zijn controlerende functie waar te kunnen maken (vast te stellen of de doelstellingen gerealiseerd worden) en de goede vragen te kunnen stellen aan het college en krijgt de raad voldoende info over de redenen waarom de genoemde doelstellingen niet behaald worden? De raad krijgt vooral informatie over de woningbouw op projectniveau: welke woningtypen worden er per project gerealiseerd. De laatste jaren is daar wel meer informatie over prijscategorieën bij. Het overzicht over het totaalprogramma ontbreekt echter en of er op dat niveau voldoende goedkope woningen gerealiseerd worden blijft dus onduidelijk. De raad zelf heeft daar in de afgelopen jaren ook niet naar gevraagd. Er zijn – bijvoorbeeld in de woonvisie – geen afspraken gemaakt over de wijze waarop de raad over de uitvoering geïnformeerd wordt. Dat er de laatste jaren meer informatie over het woningbouwprogramma aangeboden wordt, gebeurt op initiatief van de ambtelijke organisatie.

NORM

VOLDAAN?

BEVINDINGEN

(11) KRIJGT DE RAAD VOLDOENDE INFO OM ZIJN CONTROLERENDE FUNCTIE WAAR TE KUNNEN MAKEN (VAST TE STELLEN OF DE DOELSTELLINGEN GEREALISEERD WORDEN) EN DE GOEDE VRAGEN TE KUNNEN STELLEN AAN HET COLLEGE EN KRIJGT DE RAAD VOLDOENDE INFO OVER DE REDENEN WAAROM DE GENOEMDE DOELSTELLINGEN NIET BEHAALD WORDEN?

De raad heeft zich uitgesproken over de doelstellingen (is in de gelegenheid gesteld zich uit te spreken over de kaders).

J

Bij vaststellen woonvisie, ook voor definitief document.

De raad heeft zelf vastgesteld aan welke informatie hij behoefte heeft om zijn kaderstellende en controlerende rol bij goedkope woningbouw te vervullen.

N

Geen afspraken over monitoring, evaluatie en informatie in nota wonen / woonvisie.

Zowel voor de raad als de organisatie was helder welke informatie wanneer aan de raad verstrekt zou worden.

J

De raad heeft niet aangegeven dat de aangeboden informatie – vooral informatie op projectniveau - onvoldoende was.

De raad krijgt de informatie zoals afgesproken en heeft daarmee voldoende informatie om eigenstandig een oordeel te kunnen vormen over realisatie van doelen.

N/J

Wel op projectniveau, niet op het niveau van het woningbouwprogramma.

Het college legt verantwoording af aan de raad over realisatie, argumenten voor het eventueel niet behalen van doelen en maatregelen die genomen gaan worden.

N

Prijsdifferentiatie krijgt weinig aandacht.

De raad is actief in de controlerende en kaderstellende functie: in het vragen van informatie, het agenderen van debat en waar nodig bijstellen kaders.

J

Zeker op projectniveau; de laatste jaren krijgt goedkope woningbouw ook breder meer aandacht.

De raad is consistent in zijn oordeelsvorming,

J

Wel consequent aandacht gevraagd voor betaalbaarheid.

43

Bijlagen

44

45

Bijlage 1 Bronnen

Geïnterviewde personen:  Dhr. R. Ammerlaan, voormalig coördinator planeconomie gemeente Deventer  Mevr. L. van Asten, directeur-bestuurder Rentree Wonen  Dhr. M. Bartelds, hoofd technisch beheer en ontwikkeling Woonstichting de Marken  Dhr. B. Bonhof, projectensecretaris  Dhr. H. Bottenberg, programmamanager ruimtelijke ontwikkeling  Dhr. R. le Clercq, directeur Le Clercq planontwikkeling  Dhr. B. Doornebos, voormalig wethouder ruimtelijke ontwikkeling en wonen  Dhr. T. Duivenvoorde, voormalig hoofd wonen gemeente Deventer  Dhr. T. Meijerink, projectmanager gemeente Deventer  Mevr. I. de Negro, directeur-bestuurder Woonstichting de Marken  Dhr. A. van Noort, manager vastgoedontwikkeling Woonbedrijf ieder1  Dhr. M. Odding, programmamanager vastgoedontwikkeling  Dhr. R. Sint Nicolaas, beleidsstrateeg gemeente Deventer  Dhr. M. Swart, wethouder wonen gemeente Deventer  Mevr. J. ter Veer, planeconoom gemeente Deventer  Dhr. H. Vos, adviseur wonen gemeente Deventer  Dhr. J. de Wit, beleidsadviseur vastgoed Woonbedrijf ieder1  Dhr. A. ten Wolde, adviseur wonen gemeente Deventer Gebruikte documenten:  Nota wonen 2002  Visie op volkshuisvesting 1996  Woonvisie 2008+  Prestatieafspraken 2008 – 2018  Discussienotitie woonvisie  Notitie woningbouwprogramma en kernvoorraad d.d. 25 augustus 2008  Gewenst woningbouwprogramma 2003 – 2013  Woningmarktonderzoek Stedendriehoek 2002,6,10, rapportage Deventer  ABF, woningmarktonderzoek Stedendriehoek 2005  ABF, woningmarktonderzoek Stedendriehoek 2008  Vastgoedrapportage 2002/3/4/5/6/7/8  Programmabegroting 2002/3/4/5/6/7/8/9/10/11/12  Jaarstukken 2002/3/4/5/6/7/8/9/10  Beleidsverantwoording GSB eindversie  Jaarverslag Woonbedrijf ieder1 2010  Jaarverslag Rentree 2009  Wonen met aandacht; de koers naar 2018, Rentree  Gemeente Deventer, statistisch jaarboek 2008, 2011  Uitvoeringsplan Keizerslanden  Uitvoeringsplan Rivierenwijk

46

 

Ondernemingsplan De Marken Woningbouwprogramma Deventer per 1 januari 2012

47

Bijlage 2

Gespreksthemalijst In opdracht van de Rekenkamercommissie Deventer voert RIGO een onderzoek uit naar de bouw van goedkope koopwoningen in Deventer in de periode 2002 – 2010. De belangrijkste vraag in dat onderzoek is waardoor verklaard kan worden dat de taakstelling voor de bouw van goedkope koopwoningen in die periode niet gerealiseerd is. In dat kader wordt een aantal interviews afgenomen met huidige en voormalige ambtelijk en bestuurlijk bij de woningbouw betrokken personen binnen de gemeente Deventer en met betrokkenen vanuit projectontwikkelaars en woningcorporaties. Deze gespreksthemalijst geeft een overzicht van de thema‟s die in de gesprekken aan de orde kunnen komen. Afhankelijk van de rol en deskundigheid van de gesprekspartners zal het accent in de interviews verschillen. Taakstelling goedkope koopwoningbouw 2002 – 2010 Taakstelling: 

Nota wonen 2002: 30% tot €158.000, 250 woningen/jaar



Woningbouwprogramma 2003 – 2013: 11% tot €90.000, 30% tot €158.000, totaal 200 woningen/jaar



Woonvisie 2008: 12% tot €174.000, 70 woningen/jaar

Realisatie: niet precies duidelijk, maar maximaal 35 woningen/jaar

   

Op welke manier is de taakstelling onderbouwd? In hoeverre was de haalbaarheid van deze taakstelling aangetoond? Hoe waardeert u deze taakstelling? Is deze goed gekozen, te laag of te hoog? Wat zijn in uw ogen de consequenties van het niet realiseren van deze taakstelling?

Rol gemeente  Hoe heeft de gemeente zich ingezet om de taakstelling te realiseren? Welke instrumenten heeft de gemeente benut?  Is de totale taakstelling vertaald naar het niveau van afzonderlijke projecten? Hoe werd gewaarborgd dat in het totaal van de projecten voldoende goedkope koopwoningen werden gerealiseerd?  Hoe werd op projectniveau het woningbouwprogramma bepaald? Wat was daarin de rol van woonbeleid, ruimtelijke ordening en grondbeleid?  In hoeverre heeft de gemeente de realisatie van de taakstelling gemonitord en daarover gerapporteerd? Welke acties zijn ondernomen naar aanleiding van deze rapportages? Is inzichtelijk gemaakt welke consequenties het achterblijven bij de taakstelling heeft? Rol andere partijen  Welk beleid hadden andere betrokken partijen, m.n. woningcorporaties en projectontwikkelaars, voor woningbouw in Deventer?  Deelden zij de gemeentelijke taakstelling voor goedkope woningbouw? Zo nee, waarom niet?  Waren er expliciete afspraken over de productie van goedkope koopwoningen gemaakt? Rol van de gemeenteraad  Wat heeft – als het om woningbouw gaat – de grootste aandacht van de raad?

48

 

Welke rol heeft de gemeenteraad gespeeld bij de vaststelling van de woningbouwprogramma‟s? Hoe werd de gemeenteraad geïnformeerd over de realisatie van goedkope koopwoningen in Deventer? Welke acties heeft de raad naar aanleiding van deze informatie ondernomen?

49

Bijlage 3

Achtergrond: Cijfers over goedkope woningen In deze bijlage wordt een aantal kenmerken van de woningmarkt in Deventer op een rij gezet. Met die cijfers schetsen we het perspectief waartegen de productie in de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden. Ook gaan we in deze bijlage in op de productiecijfers.

3.1

Gemiddelde WOZ-waarde per buurt De woningvoorraad in Deventer bestaat voor 46% uit huurwoningen. In totaal staan er bijna 42.000 woningen in de gemeente. De gemiddelde WOZ-waarde daarvan bedraagt ruim €210.000. De WOZ-waarde van koopwoningen ligt daarbij veel hoger dan die van huurwoningen: €255.000 respectievelijk €150.000. Per buurt zijn de verschillen groot; zo is de gemiddelde WOZ-waarde van koopwoningen in Diepenveen meer dan twee keer zo groot als de gemiddelde WOZ-waarde van koopwoningen in de wijk „Voorstad‟. Tabel B3-1

Woningvoorraad per buurt in Deventer

Deelgebied/buurt

Aantal woningen

%Huur

Huur

Koop

Totaal

1a. Binnenstad

2.869

67%

€ 171.200

€ 304.700

€ 219.800

1b. De Hoven

963

27%

€ 160.500

€ 225.100

€ 212.300

2a. Oude Zandweerd

3.675

40%

€ 138.200

€ 207.900

€ 182.500

2b. Voorstad

4.429

52%

€ 130.100

€ 188.600

€ 160.400

3. Rivierenbergwijk/Bergweide

3.064

57%

€ 141.700

€ 207.800

€ 172.500

4a. Zandweerd en Borgele

4.808

65%

€ 135.100

€ 217.700

€ 165.200

4b. Keizerslanden

5.038

68%

€ 123.800

€ 198.300

€ 149.200

5a. Colmschate-Noord

6.577

24%

€ 182.800

€ 244.100

€ 232.100

5b. Colmschate-Zuid

4.038

39%

€ 173.500

€ 262.300

€ 231.200

6. Diepenveen

4.360

32%

€ 205.000

€ 380.400

€ 332.100

7. Bathmen

2.292

28%

€ 204.000

€ 334.100

€ 305.700

Deventer

41.913

46%

€ 150.300

€ 256.300

€ 211.500

Bron: Statistisch Jaarboek Deventer 2011.

3.2

Huurvoorraad en inkomens van huishoudens Een tweede aandachtspunt is de prijs en de verhouding tussen huur en koop in de woningvoorraad, in vergelijking met de inkomensverdeling van huishoudens. In Deventer als geheel is 46% van de bijna 42.000 woningen een huurwoning. In 2009 had 42% van de huishoudens in Deventer een laag inkomen (besteedbaar inkomen tot €25.100, de CBS-definitie). Per wijk in Deventer is de situatie weergegeven in tabel B3-2. Per wijk blijkt het aantal lage inkomens in verhouding tot het aantal corporatiewoningen behoorlijk te verschillen. In de wijken „Borgele en Platvoet‟ en „Bergweide‟ staan meer corporatiewoningen dan er huishoudens met lage inkomens wonen. In veel andere wijken, zoals „Keizerslanden‟ en „Binnenstad‟ is wel het totaal aandeel huurwoningen groter dan het aandeel huishoudens met een laag inkomen. Voor Bathmen zijn er geen gegevens beschikbaar.

50

Tabel B3-2

Aandeel huurwoningen en huishoudens met laag inkomen per wijk, 2009

corporatiewoningen

overige huurwoningen

totaal huurwoningen

% laag inkomen

% hoog inkomen

Wijk 00 Binnenstad

28%

25%

52%

47%

16%

Wijk 01 Zwolsewijk

32%

15%

47%

53%

9%

Wijk 02 Voorstad

40%

11%

51%

55%

10%

Wijk 03 Borgele en Platvoet

62%

5%

67%

45%

12%

Wijk 04 Keizerslanden

62%

7%

69%

63%

7%

Wijk 05 Rivierenwijk

40%

18%

58%

62%

5%

Wijk 06 Bergweide

42%

14%

56%

40%

17%

Wijk 07 ColmschateNoord

17%

5%

22%

23%

21%

Wijk 08 ColmschateZuid

23%

15%

38%

25%

22%

Wijk 09 Diepenveen

20%

10%

30%

28%

30%

33%

12%

45%

42%

16%

Wijk 10 Bathmen Deventer

Bron: CBS Statline (http://statline.cbs.nl); bewerking RIGO.

Cijfers over scheefwonen zijn niet op wijkniveau bekend. Tabel B3-3 geeft cijfers voor Deventer als geheel. Huishoudens die scheefwonen zijn huishoudens die niet tot de doelgroep – de lage inkomens, die recht hebben op huurtoeslag – behoren, maar wel in een goedkope of bereikbare huurwoning wonen. Tabel B3-3

Scheefwonen in Deventer

totale huurvoorraad

goedkoop

bereikbaar

midden/duur

totaal

32%

52%

16%

20.290

doelgroep

1p 65-

49%

43%

8%

2.260

doelgroep

1p 65+

28%

52%

20%

1.970

doelgroep

2+p 65-

34%

53%

13%

2.490

doelgroep

2+p 65+

30%

53%

17%

710

niet-doelgroep

1p 65-

41%

52%

7%

4.730

niet-doelgroep

1p 65+

19%

48%

33%

2.310

niet-doelgroep

2+p 65-

20%

59%

21%

4.590

niet-doelgroep

2+p 65+

29%

50%

21%

1.210

Bron: Woningmarktonderzoek 2002, p. 14.

Uit de tabel blijkt dan dat ongeveer 60% van de huurvoorraad bewoond wordt door huishoudens die niet tot de doelgroep behoren. Slechts 40% van de huishoudens in de huursector behoort

51

tot de doelgroep. Dat geldt ook als we alleen kijken naar de goedkope en bereikbare huursector; ook daarvan wordt 60% bewoond door huishoudens met een hoger inkomen.

3.3

Betaalbaarheid van het aanbod Om de betaalbaarheid van het huidige aanbod in Deventer in beeld te brengen, kijken we naar cijfers van Funda.nl. Aan de hand van die cijfers kunnen we analyseren welk deel van het aanbod in de bestaande voorraad goedkoop is, bij verschillende prijzen. We vergelijken daarbij de situatie per 2008 met de situatie per eind 2011 (zie tabel B3-4). Bij de analyse kijken we naar woningen met een oppervlakte van minimaal 30 m² en van minimaal 60 m². De tabel geeft het aantal woningen aan naar type en prijsklasse dat er in een bepaald jaar aangeboden wordt: in 2008 werden er 153 appartementen aangeboden van minimaal 30 m² voor maximaal €174.000; 131 van die woningen waren minimaal 60 m² groot. In 2011 werden er net zo veel appartementen in die prijsklasse aangeboden, maar meer eengezinswoningen, en minder appartementen waren ten minste 60 m² groot. Tabel B3-4

minimaal 30 m²

minimaal 60 m²

Betaalbaarheid woningaanbod gemeente Deventer 2008 en 2011

tot €158.000

tot €174.000

2011

2008

2011

200 8

eg

123

104

177

149

mg

135

131

153

153

totaal

258

235

330

302

eg

119

102

173

146

mg

107

110

125

131

totaal

226

212

298

277

totaal aanbod 2011

totaal aanbod 2008

% betaalbaar 2011

% betaalbaar 2008

1.109

953

30%

32%

1.076

927

28%

30%

Bron: Funda.nl; bewerking RIGO.

Uit de tabel blijkt dat een potentiële woningkoper in Deventer zowel in 2008 als in 2011 kon kiezen uit ongeveer 30% van het aanbod. Daarbij is ook voldoende keuze uit woningen van minimaal 60 m² en zijn er zowel eengezinswoningen als appartementen te koop. In figuur B3-1 is ter vergelijking de betaalbaarheid van woningen van minimaal 60 m² in alle G32-gemeenten weergegeven. De figuur geeft aan hoe veel woningen per gemeente maximaal €158.000 kosten, hoe veel woningen maximaal €174.000 kosten en hoe veel woningen in totaal worden aangeboden. Voor Deventer zijn dat, zoals ook in tabel B1-1 vermeld, 1.076 woningen in totaal, waarvan 226 tot €158.000 en (298-226=) 72 tussen €158.000 en €174.000. De figuur is gesorteerd van laag naar hoog op het percentage woningen tot €174.000; in de gemeente Haarlemmermeer is dus het kleinste aandeel van het woningaanbod goedkoper dan €174.000 en in de gemeente Heerlen het grootste aandeel.

52

Figuur B3-1 Aanbod koopwoningen (vanaf 60 m²) in 2011 per gemeente

Bron: Funda.nl; bewerking RIGO.

Deventer is op deze „ranglijst‟ een „lage middenmoter‟. In de meeste G32-gemeenten is een kleiner aandeel van het totale woningaanbod betaalbaar, in behoorlijk wat gemeenten echter ook een groter aandeel. Apeldoorn, de andere G32-gemeente in de Stedendriehoek, heeft bijvoorbeeld een veel lager aandeel goedkope woningen in het aanbod; het is daar dus veel moeilijker om een betaalbare koopwoning te vinden dan in Deventer. In Zwolle is dat zelfs nog sterker het geval. In de Twentse steden Almelo en Enschede is echter een veel groter aandeel van het aanbod betaalbaar; de derde G32-stad in Twente, Hengelo, heeft een aanbod vergelijkbaar met dat in Deventer.

3.4

Inschrijfduur voor sociale huurwoningen De sociale huurwoningen in de Stedendriehoek worden verdeeld door Woonkeus Stedendriehoek. Deze organisatie rapporteert over de gemiddelde wachttijd per type en woonplaats of wijk in het afgelopen jaar. Dat wordt uitgedrukt in aantal punten: als ingeschrevene bij Woonkeus Stedendriehoek krijg je voor elke maand dat je ingeschreven staat één punt. Degene die de meeste punten heeft en zich inschrijft op een woning, krijgt de woning. Het maximaal aantal punten bedraagt 84, dus langer dan zeven jaar ingeschreven staan levert niets op. Zijn er meer ingeschrevenen met hetzelfde aantal punten, dan wordt geloot. Niet iedereen die ingeschreven staat heeft direct een woning nodig, het is ook mogelijk om je uit voorzorg in te schrijven. In tabel B3-5 is voor alle plaatsen in de Stedendriehoek voor drie verschillende woningtypen de gemiddeld benodigde inschrijfduur opgesomd. Voor een eengezinswoning moet een huishouden in Deventer gemiddeld ruim 72 maanden ingeschreven staan: ongeveer zes jaar. Voor een appartement is dat lager: 63 maanden voor met lift, bijna 68 maanden voor zonder lift. In de regio is het vinden van een eengezinswoning in vrijwel alle plaatsen moeilijker. Alleen in Terwolde is er een kortere inschrijfduur nodig met 54,5 maanden. In Apeldoorn en Zutphen is de benodigde inschrijfduur langer, in veel plaatsen zit die zelfs boven de zeven jaar en moet dus voor elke woning geloot worden. Voor de appartementen is het anders. In Twello en Loenen zijn appartementen moeilijker te krijgen dan in Deventer, in de overige plaatsen is het gemakkelijker. In Apeldoorn is de inschrijfduur voor een appartement bijvoorbeeld ongeveer acht maanden korter, in Zutphen zelfs meer dan een jaar.

53

Tabel B3-5

Gemiddeld benodigde inschrijfduur voor drie woningtypen in de Stedendriehoek

plaats

eengezinswoning

appartement met lift

appartement zonder lift

Apeldoorn

79

55,4

59,2

Beekbergen

84

-

57

Deventer

72,5

63,3

67,6

Klarenbeek

84

-

-

Klarenbeek (gem. Voorst)

84

-

-

Loenen

84

78

-

Schalkhaar

-

-

-

Terwolde

54,5

35

-

Teuge

84

-

-

Twello

84

71,4

79,8

Ughelen

84

-

-

Voorst

76,2

-

-

Warnsveld

74

57

32

Wenen Wiesel

-

-

-

Wilp

-

-

-

Zutphen

80,2

46,5

55,5

Binnen Deventer verschilt de benodigde inschrijfduur behoorlijk tussen de buurten. Figuur B3-3 geeft de wachttijd voor een appartement met lift aan. In de buurten Hoornwerk, Raambuurt en Sworming is de maximale inschrijfduur van ten minste 84 maanden nodig om een kans te maken. In de Schrijversbuurt is dat veel lager: binnen drie jaar na inschrijven kom je daar gemiddeld in aanmerking voor een appartement met lift. Ook in het Landshedenkwartier is een woning relatief snel te vinden.

54

Figuur B3-3 Wachttijd voor een appartement met lift per buurt in Deventer

Binnen Woonkeus Stedendriehoek gaat met ingang van 2012 gewerkt worden met een nieuw systeem voor een deel van de woningen: de loting woning. Deze woningen worden verloot onder alle inschrijvers, maar de eis is dat als je ervoor ingeloot wordt, je de woning moet accepteren. Het systeem is bedoeld voor diegenen die op korte termijn een woning nodig hebben en niet kritisch zijn over wat ze precies krijgen. Zij maken nu meer kans om op korte termijn iets te vinden.

3.5

Vraag en aanbod In figuur B3-2 is de uitkomst van het woningmarktonderzoek in 2010 gevisualiseerd. Per segment zijn daar de vraag en het bij verhuizing vrijkomende aanbod weergegeven, plus het resulterende saldo. Een saldo links van de as betekent daarbij een tekort in een bepaald segment, rechts van de as wijst op een potentieel overschot. Deze „tekorten‟ en „overschotten‟ zijn gebaseerd op een theoretische berekening waarbij verondersteld wordt dat iedereen die in het onderzoek aangeeft binnen twee jaar te willen verhuizen, dat ook daadwerkelijk doet. Een huishouden, bijvoorbeeld, dat nu in een goedkope huurwoning woont en wil verhuizen naar een sociale koopwoning, telt als „aanbod‟ in het goedkope segment van de huursector en als „vraag‟ in het sociale segment van de koopsector. Als de markt alleen uit dat huishouden zou bestaan, dan zou er een overschot zijn van één sociale huurwoning en een tekort van één sociale koopwoning. Als er tegelijkertijd een huishouden is dat van een sociale koopwoning naar een goedkope huurwoning wil verhuizen, dan is de markt in evenwicht: in geen van beide segmenten zijn extra woningen nodig om beide huishoudens naar wens te kunnen laten wonen. 42 Op het niveau van de regio is de markt op die manier in evenwicht , maar waar er in bijvoorbeeld Apeldoorn meer vraag dan aanbod is, is dat in Deventer volgens het onderzoek omgekeerd. Er wordt dus in het onderzoek geconstateerd dat er per saldo meer mensen Deventer willen verlaten dan dat er mensen van elders uit de Stedendriehoek zich in Deventer willen vestigen. Dat is in de figuur te zien in de bovenste balk: er is vraag van ruim 5.000 huishoudens, die dus aangeven in Deventer te willen wonen, en er is potentieel aanbod van 6.000 huishoudens. Kijken we naar de segmenten dan blijkt het volgende:  In de sociale huursector zou ontspanning optreden als alle verhuisgeneigden de wens waar kunnen maken (de vraag is dan kleiner dan het potentiële aanbod). Deze ontspanning dreigt vooral in de goedkopere segmenten. In de middensegmenten is nog wel sprake van spanning. Belangrijk is ook te kijken naar woningtypen: er blijkt ook in het goedkope seg42

Zie ook rapportage Deventer p. 7 en rapportage regio p. 8 – 9.

55



ment behoefte te zijn aan meer appartementen. Ontspanning zit vooral in de goedkope eengezinswoningen. In de koopsector is het alleen in het sociale segment (koopprijs tot €174.000) dat volgens het onderzoek de vraag groter is dan het aanbod (-250 woningen). Ten opzichte van het bij verhuizing vrijkomend aanbod is dat een groot verschil (500%). In absolute aantallen gaat het echter om een klein aantal woningen.

Figuur B3-3 is vergelijkbaar, maar dan voor de situatie volgens het woningmarktonderzoek in 2002. De figuur laat deels hetzelfde patroon zien, maar verschilt op punten toch ook behoorlijk. Allereerst is dat waar het gaat om vraag en aanbod in totaal; die zijn in 2002 meer in evenwicht en zijn beide veel groter. Huishoudens waren in 2002 dus meer geneigd te verhuizen en waarschijnlijk is de huidige slechte situatie op de woningmarkt daar debet aan. Onderverdeeld naar huur- en koop was er in 2002 een duidelijk overschot aan huurwoningen en een duidelijk tekort aan koopwoningen. In 2010 is er in beide sectoren een theoretisch overschot, hoewel dat in de huursector zeer klein is. In de koopsector zit het tekort in 2010 juist in het goedkope segment, terwijl dat in 2002 in het middeldure en dure segment te zien is. Figuur B3-4-1

Woningvraag en –aanbod in Deventer, 2010, naar marktsegment

Bron WMO Stedendriehoek 2010.

Figuur B3-4-2

Woningvraag en –aanbod in Deventer, 2002, naar marktsegment

Bron WMO Stedendriehoek 2002.

Uit deze figuren wordt dus duidelijk dat de situatie op de woningmarkt in Deventer tussen 2002 en 2010 behoorlijk veranderd is. In 2002 was er blijkens het woningmarktonderzoek geen be-

56

hoefte aan extra goedkope koopwoningen, en ook niet aan goedkope huurwoningen. Het beleid van toen was gericht op het vergroten van de voorraad in het middeldure en dure koopsegment, waar volgens het woningmarktonderzoek inderdaad de grootste tekorten te zien waren. In 2010 is er in de goedkope huurvoorraad nog steeds geen tekort, maar wel in de sociale koopsector.

3.6

Nieuwbouw Nieuwbouw koopwoningen De realisatie van woningen per prijsklasse is niet zomaar terug te vinden voor de gehele periode 2002 – 2010. Op basis van verschillende bronnen is daarom een inschatting gemaakt van de werkelijke productie van goedkope huur- en koopwoningen:  CBS-cijfers over de woningproductie; hierin wordt onderscheid gemaakt tussen huur- en koopwoningen en tussen woningen gebouwd door corporaties, door projectontwikkelaars 43 en door particulieren (eigenbouw) .  Gemeentelijke cijfers over de ISV2-periode; hierin is een onderverdeling naar goedkope / middeldure huur-, dure huur-, goedkope, middeldure en dure koopwoningen gemaakt. Deze cijfers zijn alleen beschikbaar voor de periode 2005 – 2009.  De Monitor Nieuwe Woningen: deze monitor houdt van aangeboden, verkochte en opgele44 verde nieuwe koopwoningen de prijsklasse bij . In hoofdstuk 3 van het rapport is voor de productiecijfers van goedkope koopwoningen gebruik gemaakt van de data van de Monitor Nieuwe Woningen. In tabel B3-3 zijn deze cijfers vergeleken met de cijfers van het CBS en van de gemeente zelf (voor 2005 – 2009). Het blijkt dat het gemeentelijk totaal aantal koopwoningen overeenkomt met dat volgens het CBS; beide tellen 1.516 nieuw gebouwde woningen in de periode 2005 – 2009. De Monitor Nieuwe Woningen mist van dit aantal ongeveer 20%. Tabel B3-4-1 Prijsverdeling koopwoningen volgens gemeente, MNW en CBS

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

totaal 2005 2009

tot €140.000

89

1

16

2

0

30

0

8

0

32

€140.000 tot €160.000

56

13

32

5

27

20

0

3

0

55

€160.000 tot €180.000

73

19

49

33

23

18

0

2

0

76

€180.000 tot €200.000

24

44

35

5

37

29

0

40

0

111

Duurder dan €200.000

106

185

210

170

162

136

64

94

5

626

Prijs onbekend

76

52

139

53

90

129

53

22

41

347

gemeente: goedkope koop

4

1

32

0

15

52

gemeente: middeldure koop

97

154

194

30

87

562

gemeente: dure koop

182

229

181

164

146

902

Koopwoningen volgens MNW Koopwoningen volgens CBS

367

313

468

268

339

348

117

161

46

1.233

121

820

607

263

382

421

196

254

101

1.516

283

384

407

194

248

Koopwoningen volgens gemeente

43 44

Zie http://statline.cbs.nl. Zie http://mnw.datawonen.nl.

1.516

57

Totale productie volgens CBS

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

totaal 2005 2009

179

1.000

728

406

514

580

378

375

197

2.253

Bron: gemeente Deventer; CBS Statline; Monitor Nieuwe Woningen; bewerking RIGO.

Naar prijsklasse zou de categorie „goedkope koop‟ van de gemeente overeen moeten komen met het totaal aantal woningen tot €160.000; dat zijn er volgens de MNW echter 87 en volgens de gemeente 52. Daarom zijn de cijfers voor ieder jaar gecorrigeerd naar het totaal aantal koopwoningen volgens het CBS: als er volgens de monitor nieuwe woningen 339 koopwoningen zijn gebouwd in 2006 en volgens het CBS 382, worden alle cijfers naar prijsklasse uit die periode met een factor 1,13 opgehoogd (382 gedeeld door 339). Nieuwbouw huurwoningen Voor de prijsdifferentiatie van huurwoningen zijn behalve de gemeentelijke informatie geen gegevens beschikbaar. Deze cijfers zijn in tabel B3-4 vergeleken met de productie van huurwoningen volgens het CBS. Het totaal voor de periode 2005 tot en met 2009 komt volgens de gemeente uit op 739 huurwoningen, volgens CBS op 737. Ten opzichte van het totaal aantal huurwoningen dat volgens de gemeente gebouwd is, was 67% een goedkope of middeldure huurwoning. In totaal zijn er volgens het CBS in de periode 2002 – 2010 1.192 huurwoningen gebouwd. Als daarvan ook in de andere jaren 67% goedkoop of middelduur was, betekent dat dat er in totaal in de periode 2002 – 2010 794 goedkope en middeldure huurwoningen gebouwd zijn. Gemiddeld per jaar is dat een productie van 88 goedkope en middeldure huurwoningen. Tabel B3-4-2 Nieuwbouw huurwoningen volgens gemeente en CBS

2002

2005

2006

2007

2008

2009

goedkope/middeldure huur

81

59

153

113

86

492 (67%)

dure huur

41

71

20

70

45

247 (33%)

totaal huur volgens gemeente

122

130

173

183

131

739

143

132

159

182

121

Huur volgens CBS

58

2003

180

2004

121

Bron: gemeente Deventer; CBS Statline (http://statline.cbs.nl); bewerking RIGO.

2010

96

totaal 2005 2009

737

1.192

58

59

Bijlage 4

Begrippen en definities Aanbod Het aantal woningen dat vrijkomt door de huishoudens in een woning (de doorstromers + woningverlaters) die aangeven binnen twee jaar te willen verhuizen. Appartement Ook wel aangeduid als gestapelde woning. Een deel van een gebouw met meerdere woningen, zoals een flatwoning, appartement, galerijflat, etagewoning, boven- en benedenwoning, portiekwoning of maisonnette. Belastbaar inkomen Belastbaar inkomen uit box 1, werk en woning. Brutowoonuitgaven van eigenaar-bewoners De som van de brutohypotheekuitgaven en bijkomende vaste uitgaven (opstalverzekering, OZB-eigenarendeel en erfpacht) minus een eventuele rijksbijdrage in de vorm van een premie (komt bijna niet meer voor). Doelgroep De doelgroep bestaat uit huishoudens met een belastbaar jaarinkomen onder de grens waarop men in aanmerking kan komen voor huurtoeslag. De huurtoeslaggrenzen staan weergegeven in onderstaande tabel. inkomen Eenpersoonshuishouden < 65 jaar

€ 20.975

Eenpersoonshuishouden ≥ 65 jaar

€ 19.800

Meerpersoonshuishouden < 65 jaar

€ 28.475

Meerpersoonshuishouden ≥ 65 jaar

€ 27.075

Tijdvak

2009

Doorstromer Een binnen Nederland verhuizend huishouden. Voor en na de verhuizing is het huishouden de hoofdbewoner van een woning. De vorige woning is na de verhuizing beschikbaar voor nieuwe bewoners. Gewenste woningvoorraad De woningvoorraad, gecorrigeerd voor de woonwensen van starters, semistarters, woningverlaters en doorstromers die binnen de gemeente willen blijven. Alleen de wensen van vragers in de markt zijn daarbij gehonoreerd. Grondgebonden woning Ook wel eengezinswoningen genoemd. De typen lopen uiteen van een tussenwoning tot twee onder één kap, villa en landhuis.

60

Hoofd huishouden Hij of zij die huurder of eigenaar van het woonverblijf is. Indien er twee of meer huurders of eigenaren zijn, wordt de man van de twee partners als hoofd aangemerkt. De keuze voor de man is conform de definitie van CBS. Huurtoeslag Dit is een door de Belastingdienst uitgekeerde toeslag aan huurders die in verhouding tot hun inkomen duur wonen. Woningen met een huurprijs lager dan de ondergrens van de huurtoeslag, komen niet voor huurtoeslag in aanmerking. Verder wordt iedere huurder geacht een bepaald bedrag aan huur altijd zelf te kunnen betalen, ongeacht de hoogte van het inkomen. Dit is de normhuur en hierover ontvangt dus niemand huurtoeslag. Voor het deel van de huur tussen de normhuur en de zogenaamde kwaliteitskortingsgrens krijgt degene die voor huurtoeslag in aanmerking komt 100% toeslag. Van de kwaliteitskortingsgrens tot de aftoppingsgrens wordt 75% van de huur door huurtoeslag gedekt. Er bestaan afzonderlijke aftoppingsgrenzen voor één- of tweepersoonshuishoudens en voor drie- of meerpersoonshuishoudens. In bijzondere gevallen kan over het daarboven resterende huurbedrag tot de liberalisatiegrens nog voor 50% door huurtoeslag gedekt worden. Netto besteedbaar jaarinkomen van het huishouden Het netto besteedbaar inkomen van een huishouden is het inkomen uit arbeid, winst uit onderneming en inkomen uit uitkeringen en sociale verzekeringen (pensioen, lijfrente, alimentatie c.q. bijstandsverhaal). Voorts wordt als inkomen meegeteld: de kinderbijslag, het spaarloon, de vakantietoeslag, de ziekenfondspremie (van werknemer en werkgever)/zorgtoeslag, de tegemoetkoming van de werkgever in de ziektekosten, gratificaties, vaste winstdeling en tantièmes. In vergelijking met andere inkomensdefinities is bijzonder dat inkomsten en uitgaven in verband met het wonen niet meegeteld worden. Het inkomen is dus exclusief ontvangen huurtoeslag, hypotheekrenteaftrek en eigenwoningforfait en daaraan gekoppeld belastingvoordeel. In het huishoudinkomen telt mee het inkomen van het hoofd van het huishouden, de eventuele partner en van leden van het huishouden. Nettohuurquote De nettohuurquote is de nettohuur uitgedrukt als een percentage van het netto besteedbaar huishoudinkomen. De nettohuurquote is de microquote die berekend wordt door eerst per huishouden de quote te berekenen en de quotes vervolgens te middelen. Dit geeft een andere uitkomst dan de macroquote, waarbij de gemiddelde jaarhuur gedeeld wordt door het gemiddelde netto besteedbaar inkomen. De macroquote ligt ongeveer 3% lager en dat wordt veroorzaakt door scheefheid in de inkomensverdeling. (Zeer) hoge inkomens trekken het gemiddeld inkomen omhoog. Nettokoopquote De nettokoopquote is de nettohypotheeklasten van eigenaar-bewoners uitgedrukt in een percentage van het nettohuishoudinkomen. Het fiscaal voordeel, het eigenwoningforfait en de kooppremie zijn verwerkt. Met in de woning geïnvesteerd eigen vermogen wordt geen rekening gehouden. De nettokoopquote is de microquote die berekend wordt door eerst per huishouden de quote te berekenen en de quotes vervolgens te middelen. Dit geeft een andere uitkomst dan de macroquote, waarbij de gemiddelde jaarlijkse nettowoonuitgaven gedeeld worden door het gemiddelde netto besteedbaar inkomen. De macroquote ligt ongeveer 2% lager en dat wordt veroorzaakt door scheefheid in de inkomensverdeling. (Zeer) hoge inkomens trekken het gemiddeld inkomen omhoog.

61

Nettowoonuitgaven De woonuitgaven (woonlasten) van huurders en eigenaar-bewoners zijn als volgt berekend. Bij huurders van een woning is de basishuur verminderd met huurtoeslag. Bij eigenaar-bewoners zijn bij de berekening van de woonuitgaven de volgende posten betrokken: (+) de brutohypotheeklasten (rente, aflossing, levensverzekeringspremie), (+) erfpacht, (+) opstalverzekering, (+) het eigenaargedeelte onroerendgoedbelasting, (-) de rijksbijdrage eigenwoningbezit en (+/-) effecten in de sfeer van de inkomstenbelasting en premieheffing volksverzekering ten gevolge van renteaftrek, erfpacht, huurwaardeforfait en rijksbijdrage eigen woningbezit. Er is geen rekening gehouden met onderhoudskosten. Particulier huishouden Huishouden dat in een (on)zelfstandige woning woont (in tegenstelling tot een intramuraal huishouden). Prijsgrenzen huur Huur, tijdvak 2008 – 2009 tot kwaliteitskortingsgrens

< € 349

tot 2e aftoppingsgrens

€ 349 - € 535

tot liberalisatiegrens

€ 535 - € 632

boven liberalisatiegrens

vanaf € 632

Starter Een starter is een huishouden dat voor verhuizing niet zelfstandig woonde en daarna hoofdbewoner van een woning is. Verhuisgeneigd Men is verhuisgeneigd als men aangeeft binnen twee jaar te willen verhuizen. Woningvraag De totale woningvraag van starters, semi-starters en doorstromers op zoek naar een zelfstandige woning. Woonlasten (totale woonuitgaven) De woonlasten vormen het totale bedrag aan woonkosten, zoals huur- of hypotheeklasten, inclusief de bijkomende woonuitgaven zoals: onroerendzaakbelasting,premies voor woonverzekeringen, rioolrechten, gas, water, elektra. Woonmilieutypologie ABF Centrum-stedelijk. Deze categorie bevat de centra van steden, maar ook een aantal centraal gelegen wijken net buiten het centrum. In elke stedelijke plaats is op basis van de afstand tot het centrum, het percentage werkgelegenheid in horeca, detailhandel en zakelijke diensten, de dichtheid, aanwezigheid van meergezinswoningen en de aanwezigheid van (groot-)stedelijke voorzieningen een aantal wijken als centrum-stedelijk gekenmerkt . Naast deze centra kan ook de rand rond het centrum als centrum-stedelijk getypeerd worden.

62

Buiten-centrum Deze wijken liggen op een wat grotere afstand van het centrum. Ze hebben een hoge dichtheid. Er is sprake van een grote variëteit, zowel tuindorpen, vooroorlogse etagebouw als naoorlogse hoogbouwwijken vallen binnen deze categorie. Groen-stedelijk Dit gebied fungeert vooral als woongebied. Wijken met een grote hoeveelheid werkgelegenheid vallen af als randmilieu. Als de dichtheid lager is dan gemiddeld is er sprake van een groenstedelijk milieu. De nieuwbouwwijken worden tot de groen stedelijke wijken gerekend. Landelijk wonen Voor de dorpen geldt dat de postcodegebieden met een lage dichtheid en relatief weinig voorzieningen tot dit woonmilieutype gerekend worden. Dit kunnen dus woonwijken zijn in een lage dichtheid, maar ook landelijke gebieden met verspreide bebouwing. Centrum-dorps De woonmilieus met een hogere dichtheid of meer voorzieningen dan landelijk wonen. Woonquote De woonquote is het percentage van het nettohuishoudinkomen dat besteed wordt aan de nettowoonuitgaven vermeerderd met OPL-heffingen en uitgaven aan nutsbedrijven. Zelfstandige woning Een gebouw of deel van een gebouw dat volgens de bouw of verbouw blijvend is bestemd voor permanente bewoning. Bovendien is onder andere vereist dat bij de bouw of verbouw aan de op dat moment bestaande bouwtechnische voorschriften voor woningen is voldaan.

Colofon

Druk Lay-out Uitgever

: Xerox QSP Deventer : Xerox QSP : gemeente Deventer, Rekenkamercommissie

Datum

: juni - 2012