Reguláció a pénzügyi buborék-válság után. Tanulságok és reformok
Összefoglaló: A 2007-ben indult pénzügyi válság világossá tette, hogy a monetáris politikának pénzügyi stabilitási célkitűzést is kell követnie. Továbbá, azonosítania, és különös figyelemmel kell kísérnie azon pénzintézeteket, amelyek nehézségei az egész pénzügyi rendszerre fertőzően hathatnak. A válság arra is rámutatott, hogy a hagyományos válságkezelési doktrínák és gyakorlatok átalakulásának kontextusában olyan új szabályozási és válságkezelési megoldásokra van szükség, amelyek a válság leküzdésére hozott intézkedések morális és társadalmi „költségeit” is elviselhetővé teszik. A pénzügyek szabályozása terén számos reform van folyamatban globális szinten is. Az Európai Unióban ezek a törvényhozásban, egy új felügyeleti rendszer kidolgozásában, új nemzetközi normák átültetésében nyilvánulnak meg. Ennek mérlege olvasható a tanulmányban. Részletesen: A 2007-ben indult globális pénzügyi válság kikezdte a nemzeti és nemzetközi hatóságok mindegyikének hitelképességét azt illetően, hogy képesek előre látni, ellenőrizni és menedzselni a pénzügyi folyamatokat. A rendszer összeomlására a G201agendájában megfogalmazott válasz inkább a stabilitást támogató szabályozási keretek kialakításához vezetett. A reformok a Globális és Integrált Prudenciális Modell megalkotásával új pénzintézetet vetítenek előre, mely új mikro- és makro elővigyázatossági normák kialakítására és integrálásukra irányuló nemzetközi normákra támaszkodik. A krízis tanulságainak levonása és az új szabályozási orientációk vázolása után megvizsgáljuk, milyen megújított szervezetet állít fel Európa. Elemezni fogjuk a prudenciális eszközök erényeit és hibáit egy olyan világgazdasági kontextusban, amelyben a jelentős régiók, pl. az USA fejlődési üteme eltér, ami a folyamat lassulását okozhatja. 1 – A KRIZIS ÉS A KRÍZIS UTÁNI REFORMOK TANULSÁGAI 1-1
A pénzügyi válság tanulságai
Számos vita után bizonyos konszenzus alakult ki a tanulságokat illetően, az alábbiak szerint: a- A monetáris politikának pénzügyi stabilitási elemet is kell tartalmaznia Három évtizeden át a nemzeti bankok inflációellenes politikát folytattak, a kiskereskedelmi árszínvonal stabilitása érdekében, mert azt tartották, hogy az inflációmentesség önmagában is pénzügyi stabilitási tényező. Kiderült azonban, hogy a 1
Washington (octobre 2008 oktòber) és London csùcs (2009 àprilis).
1
liberalizált pénzügyek kontextusában, a hitel túlzott expanziója miatt, a kiskereskedelmi árak stabilitása igenis együtt járhat az aktívumok (ingatlan- és tőzsdei) árának jelentős emelkedésével, amit ráadásul a központi bankok2túlzott mértékű olcsó készpénzkibocsátása is serkentett, mintha a nemzeti bankok nem vettek volna tudomást az új közgazdasági környezetről. A hatóságok politikája veszélyessé vált a liberalizált gazdaság kontextusában, mert nagyobb teret engedett az aktívumok kevéssé stabil piacának, amely természetüknél nagy volatilitású. Tehát a monetáris stabilitást pénzügy instabilitás kísérte. Kérdés, hogy a pénzügyi stabilitás kívánatos célkitűzését milyen eszközökkel lehet elérni. Az infláció elleni egyetlen kamatmenedzsment eszköz kevéssé hatásos a hitelezés elszabadulása idején. Egyetlen eszközzel különben is nehéz lenne két célkitűzést elérni, ezek ilyen formán szükségképpen konfliktusba kerülnek egymással. A Bázel III-nak nevezett banki normatervezet szellemében új makroprudenciális eszköz kialakítása lehet alkalmas arra, hogy a hitel fluktuációját és ennek az aktívumokra gyakorolt inflációs hatása ellensúlyozhatná. b –A „rendszerszerű jelentőséggel” bíró pénzintézetek azonosítása és felügyelete. A rendszerszerű kockázat röviden úgy határozható meg, mint a pénzügyi szolgáltatások területén mutatkozó jelentős negatív kockázat megvalósulása, amely a gazdaság egészére súlyos hatással van. A „rendszerszerű jelentőséggel” bíró pénzintézetek létezése a kockázat kialakulásának fontos tényezője. A 2007-2009-es válság megmutatta, hogy két tényező járul hozzá elsősorban a szisztemikus kockázathoz: a bankok likviditása és túlzott eladósodottsága, valamint komplex „értékpapírosodásuk” (angolul: securisation), amely révén saját kockázataikat partnereikkel osztják meg, továbbá, olyan bankközi mérlegen kívüli eszközök, mint a hitelbiztosítás (CDS).3 Hirtelen bekövetkezésük és erejük révén ez a két tényező a pénzügyi válságok elterjedésének félelmetes útjává vált. A valóságos pénzügyi innovációként megjelent CDO-k és az ABCP féktelen alkalmazása úgy tartotta fenn az immobil aktívumok finanszírozását, hogy világszerte elterjesztette a kockázatot.4 A securisation révén a pénzügyi világrendszer, benne, elsősorban az európai finanszírozta az amerikai lakásingatlan buborékot. A „rendszerszerű jelentőséggel” bíró pénzintézetek között a CSF (Conseil de stabilité financière – Pénzügyi Stabilitási Tanács) „globális” jelzővel G-SIFI-ként emlegeti azokat a pénzintézeteket, amelyek csődje esetén a globális pénzügyi rendszer és az egész ország gazdasága is megrázkódik. 29 ilyen pénzintézett sorol fel a CSF, a méret, a válság alkalmával megfigyelt új kockázati irányok, mint a kölcsönös függőség (interconnention), határon átnyúló tevékenység, komplexitás, alternatív szolgáltatások hiánya szerint.5 2
Làsd pl: Goodhart Ch., 2010, The changing role of central banks, BIS Working Papers, n° 326, November; Borio C., 2011, Central banking post-crisis : What compass for uncharted Waters?, BIS Working Papers, n° 353, September; Aglietta M., 2010, « La rénovation de la politique monétaire », in Banques centrales et stabilité financière, Rapport du CAE, complément A.
3
CDS : Credit Default Swap, a jelenkori vàlsàg elterjedésének veszedelmes tényezôje, a hitelesemény alkalmàval életbe lépô hitelbiztosìtàsi szerzôdés. 4
Les CDOs (collateralized-debt-obligations) et les ABCPs (Asset-Backed Commercial Papers) a komplex securisation legfontosabb eszközei . Utòbbi hàrom pénzügyi innovàciòn alapul: Value-at-Risk, les CDS et piaci valorizàciò. 5
Financial Stability Board,Overview of Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability, 4 November 2011; G-SIFI : Global Systemically Important Financial Institution.
2
c – A „végső kölcsönadó” szerepe jelentős változáson ment át. A végső kölcsönadó (PDR) ugyan kétszáz éves fogalom, mégis pontatlan a meghatározása. Klasszikus felfogása a központi bankkal fonódik össze, amely sürgős esetben likvid eszközöket biztosít egy likvidhiányos, bár fizetésképes banknak a Thornton-Bagehot modell szerint.6 Ezzel elkerülheti a pénzintézet csődjét, amelynek – a fertőződés réven - káros hatásai lehetnének a teljes pénzügyi rendszerre. Mindazonáltal megjegyzendő, hogy az OECD-országokat ért bankkrízisek esetén fizetésképtelen bankoknak is segítségére siettek az illető ország hatóságai, ha úgy találták, hogy ezek túl nagyok ahhoz, hogy csődbe menjenek (too big to fail, TBTF), ugyanis csődjük az egész bankrendszer összeomlását váltaná ki. Mintegy 30 éve a klasszikus doktrina fejlődése a Hierarchikus Prudenciális Modell kialakulásához vezetett – amely mögött szerkezeti kétértelműség leledzik. A központi bank kétértelmű, diszkrecionális viselkedést tanúsíthat a nehézségekkel küzdő bankkal szemben. Továbbá két biztonsági hálót ismer: felügyelet és ellenőrzés – prudenciális szabályok előírásával, valamint a garanciális és szolidaritási rendszerekkel7. A 2008-as válság idején a TBTF alapelv megrendíthetetlenné vált a G7-ek országaiban, amelyek elkötelezték magukat a szisztemikus pénzintézetek csődtől való megmentésére.8 A „végső kölcsönadó” funkciója hármas átalakuláson ment át. Először is a doktrína változott, minthogy áthágták a fizetésképtelen pénzintézetek klasszikus rendszerben csődbe engedése után az új modell diszkrecionális viselkedést tett lehetővé. Hasonlóképpen változott az intervenciós szervezet: felosztották az államok a feltőkésítés és a központi bankok által nyújtott likviditási segítség feladatait. Végül pedig változatos eszközök alkalmazása révén: az államok tőke-nyújtástól garanciákon át a „bad banks” módszeréig, a központi bankok korlátlanul nyújthatnak középtávú likvid eszközöket, és szuverén értékpapírokat vásárolhatnak, devizás swaps üzleteket köthetnek egymással, ami már nemzetközi PDR körvonalait vázolja fel. 9 d – Szükségessé vált a válságkezelés olyan keretének kialakítása, amely a morális következmények ellen hat és védi az adófizetőket. Az a tény, hogy kőbe vésték a TBTF elvét, mélyen megrázta azokat a fizetésképtelen egységekkel bíró pénzintézeteket, amelyeknek fizetésképtelen egységei voltak. Később feltőkésìtések indultak a törzstőke hiány csökkentésére. Itt inkább az államok, mint a központi bankok involválódtak. A mentőakciók nem maradtak következmény nélkül. A jelenköri válságkezelés egyik közvetlen hatása a súlyos morális következménnyel járt. Ez alatt azt értjük, hogy a G7 vállalása szerint minden szisztemikus pénzintézet, már méreténél fogva is, mintegy védelmet élvez a csőd ellen, bármilyen hibákat követett is el. Ez újabb túlzott kockázat-vállalásra készteti a pénzintézeteket. A második következmény a pénzügyi sokkokra adott állami válasznak a lakosságot érintő költségei jelentős emelkedése. Az Európai Bizottság szerint a pénzügyi szektornak nyújtott állami segítség 4. 100 milliárd euróra rúg, ebből 2008-2009-ben 2. 000 milliárdot
6
H. Thornton (1802) et W. Bagehot (1873) alakìtotta ki az intervenciòs kereteket erre az esetre. Ld; még: Atlantico.fr 2012. jnauàr 7-9.: Quelle BCE pour l’Europe de demain ? (Milyen legyen a jövô Euròpàjànak Kôzponti Bankja (BCE)) 7
Ld. A szerzô fentebb idézett cikke és Le système monétaire et financier français, Seuil, coll. Points, 1999 mûve. 8
A G7, 2008 oktòber 10-i deklaràciòja.
9
Az Euròpai Bizottsàg és az ECB jelentései is beszàmolnak ezekrôl.
3
használtak erre a célra. Az IMF 1.000 milliárd euróra becsüli az európai bankok által elviselt veszteségeket 2007 és 2010 között, ami az EU GNP-jének 8%-át teszi ki. 10 A sürgősségi kríziskezelés a lakosságra hárította a pénzügy szektor megmentésének költségeit. A válságkezelés menedzselésének keretek közé szorítása a gazdaság megvédése érdekében, elkerülve a morális kihatásokat és az adófizetők védelme adja a javasolt reform prioritásait az alább elemzett rendszerben. 1-2 – Folyamatban lévő reformok Az Bázeli III. fogalmazza meg az új banki normát, amely a G20 és a CSF (Conseil de stabilité financière – Pénzügyi stabilitási Tanács) által levezényelt induló reformok, prudenciális szinten az új válságok megelőzését szolgáló, továbbá a pénzintézeti válságok megoldására szolgáló intézkedési kereteket adja. 11 Ezekkel a globális válaszokkal egyetemben minden ország vagy zóna hozzáfogott a pénzügyi tevékenység jogi kereteinek átalakításához. Ilyenformán, a CSF orientációit követve makroprudenciális szinten a szisztemikus kockázatok megfigyelésére hivatott központok jönnek létre világszerte, pl. az USA-ban, az Egyesült Királyságban, Kínában, és az EUban, közösen. Mikro-felügyeleti reformokra került sor Európában és az Egyesült Államokban a 2010-es, idejétmúlt és bürokratikus Dodd-Frank törvény újrafogalmazására kerül sor, egyebek között a hatóságok jogosítványait áttekintésére is sor kerül. a – Új banki normák A banki saját tőke elvárt aránya a bankok által vállalt feladatok, kockázatok és az alkalmazott módszerek súlyozása szerint kialakuló elváráson alapul. 2013-2019 között fokozatosan fogják alkalmazni a Bázel III-ben foglalt innovációt, amelynek lényege, hogy a jelenlegi, de megerősítendő mikro-prudenciális eszközhöz (saját tőke részaránya) új, makro-prudenciális dimenzió járul, amely egyebek között más eszközökre is kiterjed. 12 Mikro-prudenciális szinten a Bázel II. (újabban, a 2009-es verzió óta Bázel 2,5 néven futó szöveg) intézkedéseinek megerősítése céljából a saját tőke mennyiségi és minőségi emelését írja elő, kiterjeszti és újradefiniálja a kockázatok fedezetét, új , a kockázatok súlyozásától független, a mérlegen kívüli eszközöket is tartalmazó új eszközt vezet be. Ez az eszköz a bankok eladósodáshoz folyamodásának csökkentése érdekében meghaladhatatlan plafont jelöl meg, amely a kitettséget a saját tőke kulcselemeiben foglalt összeg 33-szorosában jelöli meg. (Tier 1) A morális következmények és a szisztemikus kockázat kivédésére szolgáló új makroprudenciális dimenzió a saját tőkén belül tartalmaz egy ciklikusság-ellenes elemet a túlhitelezés ellensúlyozására, amely a kitettség 0-2,5 %-áig érinti azokat a szisztemikus bankokat, amelyekre többletteherként a saját tőke kemény magját (Tier 1) illetően +13,5 %-os többletet írhat elő a kötelezettségektől függően. Ezzel növelhető a szisztemikus kockázat révén keletkező veszteség felszívásának esélye, és csőd esetén, a lakosságra háruló terhe. További, nemzetközi egyeztetéssel kialakítandó likviditási részarányt is elő fognak írni rövid és hosszú távon. Ettől a 2007. óta visszatérő likviditási krízisek elkerülését várják. 10
Forràs: EU Bizottsàg és IMF
11
A G20 àltal 2009 àprilisàban létrehozott CSF az 1999-ben a G7 àltal alapìtott FSF (Forum pour la stabilité financière) örököse. Több tagja és szélesebb mandàtuma van. A pénzügyi stabilitàs érdekében hozott nemzetközi szabàlyozòkat fogja össze. 12
A Bàzel III-vel kapcsolatos legfontosabb elemzés: Basel Committee on Banking Supervision, 2011, Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems, revised version June.
4
Mindösszesen, a nagy szisztemikus bankok esetén a saját tőke értékének megduplázására vonatkozó előírását hozhatja magával (8-ról 15,5-16,5%–ra) a kötelezettségvállalás függvényében – utóbbiakat egyre szigorúbban fogalmazzák újra és egyre szigorúbb felügyelettel követik a táguló diszkrecionális kompetenciákkal rendelkező felügyelők. b – A válság kezelésére és megoldására alkalmas mechanizmusok felé A válság idején a hatóságok kénytelenek voltak megállapítani az egyéni csődesemények megoldását szolgáló szisztémák hiányát. E hiány okozta azt, hogy adott esetben a hatóságoknak sürgősséggel kellett beavatkozniuk, morális károkat és az adófizetők veszteségeit okozva. Egy válságkezelési szisztéma feladata az, hogy egy bank csődje esetén megakadályozza azt, hogy rendszerszerű válság következzen be, ilyenformán az adófizetők védelmére szolgál, és a hitelezők közötti hierarchián sem esik csorba. A CSF nyilvánossá tette azokat az elveket, amelyek mentén kell eljárni. A nemzeti szervezetek jelöljenek ki egy olyan hatóságot, amely képes ellátni ezt a fajta feladatot, hozzanak specifikus intézkedéseket, amelyekkel szembe tudnak nézni a nemzetközi intézménycsoportok válságával, döntési módokat és mentési forgatókönyveket dolgozzanak ki a szisztemikus cégek számára. Számos ország lépett már ezen a téren. Az Európai Bizottság kiadott egy anyagot «Doter l’UE d’un cadre de gestion des crises dans le secteur financier» (Az EU pénzügyi szektor válságának kezelésére szolgáló keretprogramra van szükség), amely nyomán törvényhozási javaslat született 2012 júniusában. 1-3 – A pénzügyi szabályozás és felügyelet új modellje A G20 kezdeményezése (melye a nemzetközi szervezetek koordinációja nyomán született) a pénzügy stabilitás védelmére új szervezetről beszél, amit Globális és integrált prudenciális modellnek nevezhetünk. Kettős alapja: a pénzügyi globalizációra egy minden országban alkalmazandó globális szabályozással kíván reagálni, továbbá felismeri szisztemikus kockázat morális következményeinek súlyát, ami integrált prudenciális politikára sarkall. Ilyenformán harmadik generációs modell körvonalazódik a klasszikus XIX. századi (Thornton-Bagehot) modell és a több évtizede érvényben lévő hierarchizált prudenciális modell helyén. - Globális normák kidolgozása. A G20-ak 2008-ban elhatározták a teljes pénzügyi rendszer reformját, az alábbi elveken. Egészséges és integrált piacszabályozásra van szükség, fejlesztendő a nemzetközi együttműködés, reformálni kell a világméretű nemzetközi pénzügyi intézményeket. A CSI-re (Pénzügyi stabilitási tanács) bízták az akcióprogram kidolgozását. Utóbbi az IMF-fel együtt koordinálja a szektoriális szabályozási hatóságok munkáját, köztük a BRI, a Bázeli Bizottság, a nemzetközi biztosítás-felügyelő egyesület, az érték-papírbizottságok nemzetközi szervezete (IOSCO), valamint az IASB és FASB, továbbá bizonyos nemzetközi intézmények, mint a Világbank és az OECD. Innovációs elemként értékelhető bizonyos szabályozó szervezetek (Comité de Bâle, IASB) kifejezett szándéka, hogy a szabályalkotási státuszukat a szabályok alkalmazásának teljes és összehangolt ellenőrzésének feladatával egészítik ki. Ezt azzal a céllal, hogy az egyes országok közötti konkurencia torzító hatásait és a standardok rendszertelen alkalmazása miatt ezek hitelvesztést kivédjék. A Comité de Bâle szoros figyelemmel kíséri a nemzetközi standardok átültetésének menetét. 13 - Integrált prudenciális rendszer. A rendszer elemeinek kölcsönös egymásra hatását jól mutatja a mikro- és makro-prudenciális felügyelet szándékolt összekapcsolása. Ez az elvárt integráció a nemzeti valuta és a hitel felügyeletével megbízott központi bankoknak feladatául szabja a makro-prudenciális intézkedéseknek a mikro13
Ld. pl. Basel Committee on Banking Supervision, 2011, Progress report on Basel III implementation, October
5
prudenciálisokkal szoros összefüggésben való alkalmazását, ami hatással lesz az egyes bankok döntéseire is. A prudenciális politika ezen túl úgy értendő, mint egy több lépésből álló ciklus. A válságok előtt a preventív tevékenység a bajok korai felismerésén alapul – amit a szisztemikus kockázatot megfigyelő központok látnak el, ezt követi a keményebb prudenciális szakasz (Bázel III). A monetáris politikának az értékpapírok inflációjával is foglalkoznia kellene. A válságmenedzsment több szereplőt mozgósít: az államok központi bankját (ez a PDR feladata) vagy az egyedi helyzetek mikro-felügyeletét. A bekövetkezett az egyedi csődök olyan megoldàsa, hogy elkerülhető a szisztemikus kockázat, megkímélhető a lakosság és nem érinti a hitelezők hierarchiáját Az új prudenciális modell logikájának felismerése ellenére fel kell tárni a korlátait és a folyamatban lévő ügyek kockázatát. Nem minden ország osztja a G20 elszántságát ebben a kérdésben. Az USA Dodd-Frank-reformjának lassúsága, például, fékezheti a globális reform kialakulását, mert mintegy annak konkurenciájaként értelmezhető. Másfelől bizonyos új banki szabályoknak (Bázel III) nemkívánatos hatásuk is lehet. A kockázatok fő irányai: a gazdaság finanszírozásának feltételei (a hitelezés lelassulása, költségeinek emelkedése, a vállalatok közötti megkülönböztetés, amely a munkahelyteremtő KKV-k ellen hathat); párhuzamos bankrendszer veszélye (shadow banking) – annak ellenére, hogy intézkedések kialakítása van folyamatban ennek megakadályozására, az ipari szektor kiszorítása a pénzpiacokról, ahol friss pénzre tehetnének szert, és az államon túl, egyre nagyobb szerepet játszanak a bankok életében is. Továbbra is kérdés, hogy a szisztemikus rendszer további terhelése valóban hatékony lehet a morális következmények elkerülésében. 2 – AZ EURÓPAI PÉNZÜGYI SZABÁLYOZÁSI ÉS FELÜGYELETI. A nemzetközi törekvésekhez igazodó új EU globális prudenciális eszköz jellemzői. 2-1 – A pénzügyi felügyelet reformja A 2008-as válságra adott direkt válaszok után 2008 őszén az EU hozzáfogott a pénzügyi tevékenységre vonatkozó törvényi szabályozási felügyelet kereteinek gyökeres átalakításához, aminek 2012 végén kell befejeződnie. 14 a - A 2010-es reform. A 2010 októberében elfogadott pénzügyi felügyeleti rendszer revíziója a makroprudenciális felügyeleti szerv megalkotásán kívül 3 szektoriális hatóságot hozott létre, amelyek a 3 mikro-prudenciális ellenőrző bizottságot követik. A makro- és mikroprudenciális szintek kétoldalú képviseletek és ad hoc vegyes bizottságok keretében működnek együtt. Az EU makro-prudenciális felügyeletét ellátó szervezet (Chargé de la surveillance macro-prudentielle de l’Union européenne, és a szisztemikus kockázat felügyeletét ellátó európai bizottság CERS a szisztemikus kockázatok elkerülését illetve csökkentését hivatott szolgálni a kockázatokra vonatkozó adatok gyűjtésével, azonosított kockázat esetén figyelmeztetés kiadásával, veszély felbukkanásának esetében intézkedési javaslattal. A CERS elnökségét a BCE (európai központi bank) látja el. Az igazgatótanács 14 tagja közül heten a BCE tagjai, és a három személy a mikro-prudenciális hatóságok elnöke. Ezen tagja az EU 27 központi bankjának vezetője. A CERS működési feltételeit a BCE biztosítja, titkárságot, statisztikai, elemző
14
Az euròpai vàlsàgkezelésrôl : The EU financial reform facing the global context, Granem, Univ. d’Angers, 2011 ;az Euròpai Bizottsàg összefoglalòja a pénzügy reformrò. lLa réglementation des services financiers au service d’une croissance durable, COM (2010) 301 final.
6
csapatot, logisztikai és adminisztratív hátteret biztosít neki. A CERS nem rendelkezik jogi személyiségi státusszal. 15 A Système européen de superviseurs financiers (pénzügyi felügyelők európai rendszere) által ellátott mikro-prudenciális felügyelet decentralizált hálózatként működik. A nemzeti felügyelők a hazai napi felügyeletet látják el, míg mások a határon átnyúló csoportok felügyeletét biztosítják. Három európai hatóság pedig az alkalmazott európai felügyeleti standardok koordinációját látja, a nemzeti felügyelőkkel szoros együttműködésben. Ezek a 2011 eleje óta operatív új hatóságok [az Autorité bancaire européenne (európai bankhatóság), az Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (a biztosítás és professzionális nyugdíjszektor európai hatósága) és az Autorité européenne des marchés financiers (a pénzügyi piacok európai hatósága)] az adott szektor illetékes nemzeti hatóságainak 27 felelős vezetőjéből tevődnek össze. Minthogy jogi személyiségi státuszuk van és függetlenek a politikai vezetéstől, bár neki tartoznak jelentéstevési kötelezettséggel, ezek a hatóságok kikényszerítő hatáskörrel rendelkeznek az adott pénzintézményt illetően (bár az eljárásmód meglehetősen komplikált). Széles hatáskörrel rendelkeznek, összefoglalva két vonalon: az Unióban közős szabályozási elvet, azaz felügyeleti kultúrált dolgoznak ki, másfelől megoldást nyújtanak határon átnyúló működési területű intézmények egyedi problémái esetén (akiket anyaországi és célországi felügyelők is figyelemmel kísérnek) és a szabályozás megsértése esetén (egyedi vagy nemzeti hatóságok esetében). b – A jogi keret változása. Az Euro 1999-es indítása energikus fellendülést hozott a pénzügyi szolgáltatások egyesült piacán. Két program említendő: a pénzügyi szolgáltatások akcióterve (Plan d’action sur les services financiers (1999-2004)), amelynek nyomán 39 jogszöveg keletkezett, másfelől a pénzügyi szolgáltatási politika kialakítása (politique des services financiers) 2005-2010 között. 2008-tól kezdve a válság gyors válaszokat követelt a pénzügyi tevékenység jogi keretének megreformálása dolgában. Három alapelvre épülő programot 2011-re kellett befejezni, majd 2012-re átvezetni a tagországok joganyagában. - Megerősített átláthatóság. Une transparence renforcée. Szabályozás született 2009-ben pénzintézetek minősítése, a származtatott termékek tárgyában törvényhozási kezdeményezésre került sor, valamint folyamatban van a MiFID (Directive sur les marchés d’instrument financiers – a pénzügyi eszközök piacának direktívája) revíziójának áttekintése. Ez áll az igen gyors technológiai változásokat mutató, könnyen és változatosan félresikló pénzpiacok szabályozásának középpontjában. - A bankrendszer alkalmazkodóképessége és stabilitása a válságok megelőzésére és megoldására irányuló intézkedéseket is feltételez. Ezek globális normák keretébe illeszkednek, mint pl. a Bázel III. transzpozíciójáról intézkedő 4.Direktíva16 és a Bizottságtól származó meghatározás a válságmenedzsment és –megoldás keretéről, amely 2012. június 6-án törvényjavaslatként jelent meg. - A fogyasztóvédelem. Intézkedések születtek az árufedezet nélküli eladások és a hibás áruk cseréje (CDS), valamint a garanciális rendszerek felülvizsgálata érdekében folynak, illetve már be is fejeződtek. 2-2 – A reformok mérlege és a felmerülő kérdések. 15
A CERS létrehozòja a „felügyeleti csomagban” szereplô 1092/2010 du 24 nov. 2010- i rendelet. Ugyancsak rendelet szabàlyozza a BCE feladatait a CERS mûködésében. 16
4ème directive sur l’adéquation des fonds propres (DAFPIV). Selon une politique constante de l’UE, les normes de Bâle sur les fonds propres bancaires font l’objet d’une transposition universelle et obligatoire
7
a – Törvényhozási reformok: észlelhető javulás, de nyitva maradt kérdések 1999-ben, a pénzügyi szolgáltatások közős piaca előtt nyílt új lehetőségek hatására az Európai Tanács tanulmányt rendelt az értékpapírok jogi szabályozásának általános helyzetéről. A 2011-ben benyújtott Lamfalussy-jelentés az európai jogi szabályozás elsöprő kritikáját adta. Sajnálattal jelenti ki, hogy nincs is vonatkozó alapvető joganyag, már csak azért sem, mert nincs ilyen szöveg alkotására alkalmas jogalkotási kapacitás. Kritikája középszerűnek és lassúnak minősíti a jogalkotást miközben gyors technikai fejlődés zajlik, így azután, mire életbe lép egy új törvény, már idejét is múlta. Végül hiányolta az EU hatékony ellenőrző tevékenységét az európai törvények tagországok által való betartására. A szöveg fő javaslata: szakterületek szerint (bank, biztosítás, értékpapírok) kell egyesíteni a szabályozó testületek jogalkotói tevékenységét és ellenőrző munkáját, bekapcsolva a nemzeti hatóságokat a törvények végrehajtási szabályainak kidolgozásába. A törvénykezés javítását a pénzügyi szolgáltatási politika 2005-2011 (Politique des Services financiers) is hangsúlyozta. Az alkalmazott módszerek: a szövegek átalakítása (egyszerűsítés, kodifikálás, aktualizálás), a projektek előminősítése a költség/haszon elv alapján, nyílt konzultációk és az alkalmazás tényleges ellenőrzése. A Bizottság is átvette a közelmúltban felbukkant „intelligens szabályozás” kifejezést (Smart Regulation)17, aláhúzva annak szükségességét, hogy az egész politikai ciklus törvényhozási politikáját vegyék figyelembe, beleértve a megfogalmazás, hatályba lépés, értékelés és módosítás fázisait. Ezek után az európai törvényhozás állapotáról komoly kérdések merülnek fel. A pozitív oldalon el kell ismerni a pénzügyi szolgáltatások területén 1999 óta végzett intenzív törvényhozási munkát, amely modern, homogén és folyton aktualizált törvényekkel látja el Európát. A válságra adott törvényhozási válaszok gyorsak és hatékonyak voltak, a pénzügyi biztonság keretébe ágyazódtak. Az újrafogalmazás technikája révén világosabbá, áttekinthetőbbé lettek a törvényszövegek. Rendszeresen folynak az összhatásra vonatkozó és értékelési vizsgálatok. Zöld könyvek jelennek meg, amelyek a szereplők közötti folyamatos egyeztetés alapjául szolgálnak. 18 A fennmaradó gyengeségek és kérdések közül említünk néhányat. A Lamfalussy folyamat 2007-es vizsgálata alkalmával kiderült, hogy a törvényhozó nem engedett elegendő hatáskört a Szabályozó és Ellenőrző Bizottságoknak (Comités de régulateurs et de contrôleurs) és az EU Bizottságnak a végrehajtási utasítások megfogalmazásában, amelyek a keret-direktívák könnyítése érdekében, holott éppen ez volt a Lamfalussy jelentés fő célkitűzése. Ma már gyakran párosulnak a keret-direktívák a végrehajtási utasításokra vonatkozó hatáskör-átadással (pl. 2009-es OPCVM-direktíva, befektetési alapok). A pénzügypiacokkal kapcsolatos 2007-től hatályos direktívával kapcsolatban megemlítendő, hogy számos szabálymegkerülésre került sor a csúcstechnológiával dolgozó befektetők részéről, akik így a piacon egyenetlenséget keltettek.19 Kérdés, mi ennek az oka. Mennyiben erednek a törvényi szövegek tökéletlenségéből, vagy az ellenőrzés hiányosságai okozzák? Mindazonáltal az európai törvények hatályba léptetésének ellenőrzése a tagországokban továbbra is kérdéseket vet fel, és nincs kellően dokumentálva.
17
Commission européenne, 2010, Une réglementation intelligente au service de l’Union européenne, COM(2010) 543 final, octobre. 18
Pl. az àrnyék-bankrendszerrel foglalkozò nemrég megjelent zöld könyv: Green Paper : Shadow Banking, COM(2012 102 final 19
Tanulsàgos példàt adtak a piacmegfigyelôk H. de Vauplane, « Révision de la MIF », Revue Banque, février 2011.
8
b – A felügyelet reformja: komplex szervezet, széles munkaterület, korlátozott határozathozatali hatalom. Számos országhoz (USA, GB, Kína, stb.) hasonlóan, az EU makro-prudenciális felügyeleti szervet hoz létre CERS néven (Comité européen du risque systémique – a szisztemikus kockázat európai bizottsága). A CERS-nek nincs kikényszerítő ereje, sem jogi személyiségi státusza és fenntartását tekintve lényegében az európai központi banktól függ. A vele foglalkozó jelentések úgy vélekedtek, hogy befolyása a reputációjától függhet. Ugyanakkor, a BCE-től és a SEBC (Sytème européen des banques centrales – az európai központi bankok rendszere) való függése miatt elsősorban konzultációs lehetőség a BCE és a SEBC, és a mikro-felügyeleti hatóságok között. Utóbbiak immár 10 éves múltra tekinthetnek vissza. A 2001-es Lamfalussy jelentés következtében három ellenőrző bizottságot hoztak létre az európai törvényhozás és a felügyelet támogatására. Több korábbi sikertelen megerősítési kísérlet után ezúttal valamivel több kikényszerítő eszközt kaptak, pl a "comply or explain"-nek nevezettet, vagyis azt a kötelezettséget, hogy vagy teljesít az erre kötelezett intézmény, hatóság vagy pedig magyarázattal tartozik. A szektoriális bizottságok kompetenciája hatósággá alakításuk előtt inkább informális mediációs szerepre korlátozódott.20 Több szerv és bizottság alakult (4 Lamfalussy bizottság és 3 hatóság), melyek tevékenysége olykor egymást keresztezésének kockázatával járt pl. az európai bankhatóság és a BCE bankfelügyelete között. A felügyelők bizottságának hatósággá alakulása kétségtelen előrelépést jelentett, különösen amiatt, hogy kikényszerítő erővel és jogi személyiségi státusszal ruházták fel. Ugyanakkor a testületi működési mód és a nemzeti hatóságokkal szemben való fellépés (a nemzeti képviselők is benn a testületben) kényes és bonyolult maradt. A szakágak szerinti specializációt olykor bírálták, de mégis jó választásnak bizonyult a szabályozási specifikumok és a kockázat eltérő természete miatt, különösen a (szisztemikus kockázatot viselő) bankok és a biztosítók között. A határon átnyúló tevékenységet folytató bankok felügyeleténél, különösen válsághelyzetben két eszközre támaszkodik az európai bankhatóság: a felügyelők testületére és a csekély hatékonyságú kétoldalú megállapodásokra, amelyeket a tagországok hatóságaival kötöttek (a központi bankokkal, a kincstárakkal, a felügyeletekkel). Bankcsoport esetén a testületekben jelen van a székhely-országi bankhatóság és azon országoké, ahol ennek a banknak leánybankjai vannak. A testületekben a tapasztalatok azt mutatják, hogy a leánybankok befogadó országainak felügyelői által keltett feszültségek mutatkoznak. A testületek csekély hatékonyságot mutattak a határon átnyúló válságok esetén, mint pl. a Dexia vagy a Fortis dolgában. Az új hatóságoknak egyébként feladata a törvényhozási processzus erősítése és javítása – részint területen szerzett tapasztalataik miatt, részint a direktívák végrehajtási utasításainak megfogalmazása érdekében. Hozzá kell járulniuk a felügyelet közös kultúrájának és gyakorlatának terjesztéséhez, hogy biztosítható legyen az EU szabályainak minden országban egyforma alkalmazása, minthogy ez az egyetlen eszköze az országok közötti szabályozási konkurencia elkerülésének. A harmonizáció politikája azonban számos akadályba ütközik. c – A harmonizáció nehézségei: a Bázel III Az egységes európai piac két rugója: liberalizációs politika és harmonizációs folyamat. Utóbbi a pénzügyi rendszer stabilitásának, a konkurencia előtti egyenlőség és a fogyasztó védelmének szolgálatában áll. Következésképpen a Bázel III nemzetközi 20
A felügyeleti reform megvalòsìtàsàvban jelentôs szereepet jàtszottak: Center for European Policy Studies, 2008, Concrete Steps towards More Integrated Financial Oversight, The EU’s Policy Response to the Crisis; The High-level Group on Financial Supervision in the EU, Feb. 2009, Report, Chaired by J. de Larosière.
9
bankokra vonatkozó nem kikényszerítő erejű szabályai Európában általánosan és kötelezően átültetendőek. Ez az elveiben kívánatos eredeti európai politika számos nehézséget támaszt. - Amerikával kapcsolatos kihívások. A Bázeli Bizottság egyik jelentése új ellenőrzési szándékot mutat az egyes országokban tapasztalható alkalmazási gyakorlattal kapcsolatban. A Bázel 2,5-nek mondott norma (2009-ből, amelyet a DAFP3 direktíva ültetett át) hatályba lépését az EU 2011-re tűzte ki, amit a tagországok elfogadtak. Az USA még csak a javaslatok kidolgozásának szakaszában tart. Ilyenformán a verseny torzulása léphet fel, amely fékezheti az európai folyamatokat, és nagyon erős fertőző hatása lehet. Tapasztaltuk ezt a 2008-ban jelentkező feszültségek idején az európai és az amerikai könyvelési IFRS (International Financial Reporting Standards) összehangolása körül, amikor az amerikaiak a válság miatt könnyített szabályozást alkalmaztak. - Belső európai kihívások. A tisztán mennyiségi Bázel I-gyel szemben a friss európai banki szabályozás egyre inkább minőségi jellegű, és két jellemzője fontos: általánosan használják a belső banki modelleket, és a felügyelőnek növekvő diszkrecionális joga van a beavatkozásra. A belső modellek bonyolultak, szerepelnek bennük szervezeti kérdések, választási lehetőséget kínál bizonyos megoldási módik között. A felügyelő diszkrecionális beavatkozási területe szélesedik a Bázel III-ban, odáig is elmehet, hogy magasabb saját tőkerészt követelhet a pénzintézettől. Így elsőrendű fontosságot élvez az egyes országokban végzett ellenőrzések homogeneitása. A Bázeli Bizottság és az európai szervek is külön hangsúlyozzák ezt az elemet. Ez lesz az európai bankhatóság feladata. Hasonló harmonizációs feladatok várnak a biztosítási és a tőzsdei hatóságokra. - Intézményi kihívások. A Bázel III. életbe léptetéséhez szükséges prudenciális reform a makro- és mikrofelügyelet közötti szerepmegosztást vonja maga után. A Unió számára ez a központi bank és az új hatóságok közötti együttműködésben jelenik majd meg. Kérdés azonban, hogyan fog megvalósulni a gyakorlatban ez az együttműködés és megreformált rendszerben, amely egyelőre kuszának tűnik.
KONKLÚZIÓ A G20 2008-ban, az első globális pénzügyi válságra való válaszként indított világméretű szabályozási reformja új globális és integrált prudenciális építmény vonalait rajzolta meg. A nemzetközi koordináció megvalósult, de maradnak megválaszolandó kérdések. Vajon minden nagy ország kész arra, hogy végig vigye a reformot? Milyen zavaró tényezők léphetnek fel? Az EU gyorsan nekilátott az újraszabályozás munkájának, de két akadállyal került szembe. Az egyik a nagy országok, pl. az USA szabályozási konkurenciájából fakadó kockázat, amely azzal fenyeget, hogy fékezi a folyamatokat. A másik a belső a törvényhozás és a felügyelet komplexitásából ered, miközben az Unió szellemében követelmény a harmonizált és megújított keret létrehozása. Az utóbbi akadály számos heves, a bankunió tárgyában folyamatban lévő vita témája, amelynek pontos körvonalai még váratnak magukra. A vezetőknek rövidesen újabb lépést kell tenniük a válságellenes eljárások integrációja felé. Az új fázisban létre fog jönni egy új, szélesebb hatáskörű európai felügyeleti hatóság, egy koordinált válságkezelő rendszernek és európai garanciális rendszernek a határokon átnyúló bankokban őrzött betétek védelmében. Az európai stabilitási mechanizmus is részt vehetne e két utóbbi eszközben. A világméretű normák újjáalakítása és az európai megújítás két területén végzett munkálatok eredményeképpen a liberalizált pénzügyi rendszert összhangba kell hozni a gazdaság és a társadalom szükségleteivel, a szabályozási éberség pedig igen fontos polgári (citoyen) kötelesség. 10
Eredeti cím: La régulation financière après la crise des « subprimes » : quelles leçons et quelles réformes ? Szerző: Dominique Perrut, a gazdaságtudományok doktora (Sorbonne, Paris 1), banki tanácsadó Párizsban, kutató, Angersi Egyetem. Eredeti megjelenés: Question d’Europe n°246, 2012. július 2. www.robertschuman.eu/doc/questions_europe/qe-246-fr.pdf
11
