Regiegroep Geluid Limburg
Handreiking handhaving geluidtaken
Regiegroep Geluid Limburg
Handreiking handhaving geluidtaken
Het kwaliteitsmanagementsysteem van Witteveen+Bos is gecertifi-
M I B RO 0 5 0 4 g e l u i d L i m bu r g
ceerd volgens ISO 9001 : 2000
Witteveen+Bos van Twickelostraat 2 postbus 233 7400 AE Deventer telefoon 0570 69 79 11 telefax 0570 69 73 44
© Witteveen+Bos
Niets uit dit bestek/drukwerk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van Witteveen+Bos
Raadgevende ingenieurs b.v., noch mag het zonder een dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd.
1
INHOUDSOPGAVE
blz.
1. inleiding 1.1. Aanleiding 1.2. Reikwijdte en doel van de notitie 1.3. Leeswijzer
3 3 3 3
2. Handhaving algemeen 2.1. Inleiding 2.2. Wat is handhaving? 2.3. Handhavingsbevoegdheden 2.3.1. Toezichthouders 2.3.2. Opsporingsambtenaren 2.4. Sancties 2.5. Handhavingsorganisaties 2.6. Ontwikkelingen handhaving
4 4 4 4 5 5 5 7 8
3. Overzicht handhavingstaken geluid 3.1. Inleiding 3.2. Wettelijk kader 3.3. Bepalen ambities en handhavingsprioriteiten 3.4. Uitvoering in de gemeentelijke organisatie
9 9 9 12 13
4. Technische aspecten bij handhaving 4.1. Inleiding 4.2. Industrie 4.3. Horeca 4.4. Weg- en railverkeer 4.5. Luchtvaart
14 14 14 17 18 19
4.6.
Bouw
20
5. Jurisprudentie handhaving geluidsovertredingen 5.1. Inleiding
21 21
5.2. 5.3.
Geluid van inrichtingen Wegverkeerslawaai
21 21
5.4. 5.5.
Railverkeerslawaai
22
Meer weten over technische aspecten ?
22
6. Conclusies en aanbevelingen 6.1. Conclusies 6.2. Aanbevelingen
23 23 24
laatste bladzijde
29
bijlagen I Jurisprudentie zaak Hengelo (wegverkeerslawaai)
2
aantal bladzijden 26
1
Inleiding 1.1. Aanleiding Tien grote en kleinere gemeenten en de Kamer van Koophandel hebben zich onder voorzitterschap van de provincie verenigd in de Regiegroep Geluid Limburg. De regiegroep Geluid Limburg wil gemeenten ondersteunen bij vragen over geluid en geluidbeleid. Dit wil zij doen door relevante onderwerpen op het vlak van geluid(beleid) verder uit te diepen. Dit resulteert in beknopte handreikingen. De onderhavige notitie beschrijft de aanpak voor handhaving van geluidtaken door gemeenten. 1.2. Reikwijdte en doel van de notitie Deze notitie beschrijft de algemene aspecten van milieuhandhaving en van de handhaving van geluidssituaties in het bijzonder. De handreiking biedt een overzicht van alle gemeentelijke handhavingstaken op basis van de geluidregelgeving en heeft voornamelijk een beleidsmatig karakter. Het meten en berekenen van geluidbelastingen vindt in de regel plaats door gespecialiseerde deskundigen. Om op dit vakgebied deskundig te worden bestaan er diverse opleidingen en cursussen. Het is niet de bedoeling om in deze handreiking uitgebreid in te gaan op de wijze waarop een bepaalde geluidbelasting wordt vastgesteld. Wel wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de problematiek die zich kan voordoen bij het vast stellen van geluidbelastingen in de praktijk. Het al dan niet nauwkeurig kunnen vaststellen van een geluidbelasting heeft zijn invloed op de mogelijkheden tot handhaafbaarheid. Het doel van de handreiking is het verschaffen van basisinformatie over handhaving voor de minder ingewijden in dit vakgebied. 1.3. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de algemene achtergronden van handhaving. In hoofdstuk 3 komen de handhavingstaken op het gebied van geluid aan de orde en wordt beschreven op welke wijze een gemeente de handhavingsprioriteiten kan
Missie Regiegroep Geluid Limburg De Regiegroep Geluid Limburg wil
bepalen. Hoofdstuk 4 beschrijft de technische aspecten van handhaving. In hoofdstuk 5 worden een aantal praktijkvoorbeelden van geluidshandhaving beschreven.
gemeenten ondersteunen bij het ontwikkelen van gebiedsgericht geluidbeleid. Zij wil aansluiten bij aanverwante ontwikkelingen waarmee gemeenten de komende jaren te maken zullen krijgen. Genoemd kunnen worden de geleidelijke aanpassing van de Wet geluidhinder, Milieukwaliteit in de leefomgeving (MILO), vernieuwing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), de Wet Stad & Milieu en het Investeringsprogramma Stedelijke Vernieuwing (ISV) 2. De werkzaamheden van de regiegroep Geluid Limburg moeten uiteindelijk resulteren in beknopte en praktische handleidingen die toegankelijk en bruikbaar zijn voor zowel grote als kleine gemeenten. Daarnaast zal de regiegroep voorbeeldprojecten initiëren. Voor het vaststellen van relevante onderwerpen wordt zoveel moge-
In hoofdstuk 6 tot slot komen de conclusies en aanbevelingen aan bod.
lijk aangesloten bij lokale vragen. De regiegroep wil één keer per jaar een platform organiseren voor alle gemeenten. Het platform kan dan dienen als middel om bestaande ervaringen te delen en uit te wisselen.
3
2
Handhaving algemeen 2.1. Inleiding Voordat specifiek wordt ingegaan op de handhavingstaken die gemeenten hebben met betrekking tot geluid worden in dit hoofdstuk wat algemene achtergronden van handhaving van milieuregelgeving beschreven. Daarbij worden enkele algemene begrippen toegelicht, wordt ingegaan op het toepassen van sancties, komen de verschillende handhavingsorganisaties aan de orde en worden de ontwikkelingen op het gebied van handhaving beschreven. 2.2. Wat is handhaving? Onder handhaving van de milieuwetgeving wordt verstaan het doen naleven van de milieuwetgeving. Dit gebeurt door: • toezicht/controle; • opsporing van overtredingen, binnentreden; • bestuursdwang, dwangsom; • vervolgen van de dader(s). Binnen de sfeer van handhaving wordt er ook wel eens gesproken van gedogen. Gedogen is geen instrument met status. Er is dan immers (gemotiveerd) besloten dat er niet te handhaven is. Vergunningverlening behoort niet tot handhaving, ook al is een goede vergunning de basis om goed te kunnen handhaven.
Belang van naleving en handhaving Naleving en handhaving zijn van belang om drie redenen: geloofwaar-
Handhaving van beleid en wet- en regelgeving is nodig om te bereiken wat bestuurlijk beoogd is (gewenste naleefniveau). Dit gaat in de praktijk om veiligheid, gevaar, schade, hinder (op het gebied van de openbare orde, milieu, ruimtelijke
digheid, rechtvaardigheid en rende-
kwaliteit, etcetera). Handhaving is van belang voor de bescherming van mens en
ment. Naleving van milieuregels is essentieel voor een schoon milieu en behoud van de natuur.
milieu.
Handhaving is noodzakelijk om de geloofwaardigheid van het milieube-
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de burger wordt bevorderd door goede handhaving (zie ook kader).
leid in stand te houden en te versterken. Zonder handhaving van regels zouden personen en bedrijven die de regels overtreden voordeel kunnen hebben ten opzichte van degenen die zich aan de wet houden. Naleving en handhaving verhogen bovendien het rendement van het milieubeleid, omdat ze personen en bedrijven confronteren met de kosten van milieuonvriendelijk gedrag.
Goede handhaving draagt bij aan de geloofwaardigheid van de overheid. Ook de
2.3. Soorten handhaving Onderscheid kan worden gemaakt in preventieve en repressieve handhaving. Preventieve handhaving is gericht op het voorkómen van overtredingen van de regels, bijvoorbeeld door voorlichting, toezicht/controle en het geven van waarschuwingen. Indien dit onvoldoende effect sorteert en er sprake is van overtredingen of misdrijven, worden handhavingsmiddelen met een meer dwingend karakter (sancties) ingezet. Dit wordt repressieve handhaving genoemd. Bij milieuhandhaving wordt daarnaast onderscheid gemaakt tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving: • Bestuurlijke handhaving is gericht op het voorkomen of ongedaan maken van een toestand die in strijd is met de wettelijke voorschriften (vastgelegd in wetten, vergunningen en AMvB’s). Bestuurlijke handhaving is niet gericht op straffen, maar op behoud en herstel van de gewenste toestand. Het wordt uitgevoerd door het bevoegde bestuursorgaan, bijvoorbeeld gemeente, provincie, waterschap. • Strafrechtelijke handhaving betekent dat op grond van het Wetboek van Strafrecht straffen worden opgelegd, zoals een geldboete of een gevangenisstraf. Bij stafrechtelijke handhaving van het milieurecht gaat het niet alleen om de klassieke functies van strafrecht (vergelding, normbevestiging en preventie), maar ook om het ontnemen van verkregen voordeel en het herstellen van de milieuschade. In de strafrechtelijke handhaving wordt onderscheid gemaakt tussen een overtreding en een misdrijf.
4
2.3. Handhavingsbevoegdheden 2.3.1 Toezichthouders Overtredingen van wet- en regelgeving worden in de gemeentelijke praktijk vaak ontdekt en vastgelegd door gemeentelijke toezichthouders. Toezichthouders worden als zodanig door het college van B&W aangesteld. Zij hebben op grond van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet milieubeheer voor het uitvoeren van hun taak een aantal bevoegdheden, zoals: • het betreden van elke plaats, met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner; • het verschaffen van toegang met behulp van de politie; • het vorderen van inlichtingen; • onderzoek van materiaal verkregen door monstername; • onderzoek van vervoermiddelen. 2.3.2 Opsporingsambtenaren Gemeenten beschikken naast toezichthouders ook dikwijls over bijzonder opsporingsambtenaren, zogenaamde BOA’s. De BOA heeft een officiële opsporingsbevoegdheid, zonder in dienst te zijn van politie of Koninklijke Marechaussee. Hij of zij is specialist in een bepaald vakgebied, in dit geval dus de milieuwetgeving. Een opsporingsambtenaar heeft verdergaande bevoegdheden dan een toezichthouder (bijv. in beslagname). Per soort BOA verschillen deze bevoegdheden. Een belangrijke bevoegdheid is het kunnen op maken van een proces-verbaal, dat bij een terechtzitting als geldig bewijsmateriaal kan dienen. Op deze manier kan een gemeente dus in bredere zin gebruik maken van het strafrecht. 2.4. Sancties Ten aanzien van bestuurlijke handhaving van de milieuwetgeving staat het bevoegd gezag een drietal sancties ter beschikking om het naleven van de wet- en regelgeving af te dwingen1: • het toepassen van bestuursdwang (bijvoorbeeld het sluiten van (een deel) van de inrichting); • het opleggen van een dwangsom (per overtreding of tijdseenheid waarin een overtreding optreedt); • het intrekken van een vergunning. Het middel dat het bevoegd gezag inzet tegen een overtreding zal in redelijke verhouding moeten staan met het soort en de zwaarte van die overtreding. Daarbij zal een belangenafweging moeten plaatsvinden, namelijk het belang van de overtreder tegenover het belang van het milieu. Wanneer het optreden tegen een overtreding een spoedeisend karakter heeft ligt het toepassen van bestuursdwang voor de hand. Indien er sprake is van een situatie die niet te verbeteren is, kan intrekking van een vergunning de beste handhavingsmethode zijn. Het opleggen van een dwangsom is overigens de meest voorkomende en succesvolle bestuurlijke handhavingsmethode, mits deze goed gemotiveerd wordt toegepast. De bevoegdheden van gemeenten voor bestuursrechtelijke handhaving zijn verankerd in de Gemeentewet, hoofdstuk 5 van de Awb en hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer. Momenteel is overigens sprake van een wetsvoorstel ter verbetering van de handhavingsstructuur (hoofdstuk 18 Wet milieubeheer). Dit wetsvoorstel is op 10 november 2003 bij de Tweede Kamer ingediend. De schriftelijke voorbereiding van het wetsvoorstel met de Tweede Kamer is afgerond. Mondelinge behandeling wordt rond 2 tot 4 november verwacht. Deze aanvulling van de Wet milieubeheer regelt de samenwerking in de milieuhandhaving, de regierol van de provincies, de formele vastlegging van de kwaliteitscriteria2 en een aantal aanvullende bevoegdheden van provincies en ministers om eventueel bepaalde maatregelen voor te schrijven. Onderstaand wordt het toepassen van sancties geïllustreerd aan de hand van twee voorbeelden: overtredingen van de geluidnormen door een horeca-inrichting en overtreding van de geluidsnormen bij een evenement.
5
Overtreding geluidsnormen door een horeca-inrichting Indien een horeca-inrichting de geluidnormen overtreedt bestaan er voor het bevoegd gezag verschillende mogelijkheden om sancties toe te passen. Op grond van de Wet milieubeheer worden aan een AMvB voorschriften verbonden aangaande geluidniveaus, vereiste maatregelen en het beperken van de tijd, gedurende welke apparaten in werking zijn en/of activiteiten plaatsvinden. Handhavingsinstrumenten die kunnen worden toegepast zijn: • waarschuwing, eventueel met instructie over toegestane niveaus; • proces verbaal, eventueel met inbeslagname apparatuur; • pntrekken van de vergunning; • sluiten van de inrichting; • opleggen van een dwangsom per overtreding of tijdseenheid van overtreding; • gedogen (indien dit kan worden gemotiveerd). Overigens is het ook mogelijk, en in veel van de eind jaren negentig opgestelde bestuursconvenanten ter verbetering van de handhaving, om zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk op te treden. Overtreding geluidsnormen bij een evenement Bij het constateren van een overtreding van de voorschriften in een vergunning of ontheffing voor een evenement (op grond van de APV) kan op twee wijzen worden opgetreden: bestuursrechtelijk of strafrechtelijk. Bestuursrechtelijk handhaven Bestuursrechtelijk optreden kan plaatsvinden door: • het toepassen van bestuursdwang. Bij het constateren van een overtreding kan het college van burgemeester en wethouders een einde aan de overtreding maken. Indien de overtreding geen spoedeisend karakter heeft, moet de overtreder eerst schriftelijk worden gewaarschuwd en in de gelegenheid gesteld worden de overtreding zelf ongedaan te maken. Maar bij ernstige overtredingen van geluidvoorschriften bij evenementen waarbij uitstel niet kan worden getolereerd is dit niet noodzakelijk; • het opleggen van een dwangsom. Een dwangsomprocedure is bij kortdurende activiteiten niet aan de orde omdat het een procedure is die per definitie achter de feiten aanloopt. Een preventieve dwangsom zou interessant kunnen zijn maar de jurisprudentie heeft ten aanzien hiervan een hard standpunt ingenomen: een dwangsom mag niet preventief worden opgelegd. Er moet bij bestuursrechtelijk handhaven steeds een afweging van alle belangen op het moment van overtreding plaatsvinden. Strafrechtelijk handhaven Strafrechtelijk gezien is de overtreding van de voorwaarden van een vergunning of ontheffing die is gebaseerd op de Algemene Plaatselijke Verordening, strafbaar gesteld in dezelfde verordening. Politie-ambtenaren (of BOA´s) zijn bevoegd, ter bescherming van het milieu en ter handhaving van de openbare orde, ter plekke de verdachte te bevelen om de overtreding te (doen) stoppen. Uitganspunt is dan natuurlijk dat het politiebevel gezien de omstandigheden noodzakelijk wordt geacht en het een gepast middel is in verhouding tot van de overtreding. Als vervolgens niet wordt voldaan aan het politiebevel kan de politieambtenaar eigenhandig de overtreding beëindigen. Indien de politie op grond van overwegingen zoals ‘handhaving van de openbare orde’ naar redelijk inzicht vindt dat het politiebevel niet kan worden gegeven (immers daardoor zou een massale rel kunnen ontstaan onder de bezoekers van het evenement) blijft alleen het opmaken van een proces-verbaal over. Dit middel draagt niet bij aan een onmiddellijke beëindiging van de overtreding maar er kan bij een zogenaamd ‘lik-op-stuk-beleid’ van het OM wel een preventieve werking voor andere evenementen van uitgaan.
6
Het verdient uiteraard altijd de voorkeur om een grote inspanning te richten op preventieve handhaving om de noodzaak van repressieve handhaving te voorkomen (zie ook onderstaand kader). Preventieve handhaving bij evenementen De basis voor preventieve handhaving zou moeten liggen in de vergunning of ontheffing zelf: de voorschriften in de vergunning of ontheffing dienen op handhaving ervan te zijn afgestemd en dienen bij dit soort activiteiten sterk te zijn gericht op preventie van overtreding van de vergunning of ontheffing. Vaak worden in de vergunning alleen geluidnormen (doelvoorschriften) opgenomen zonder ondersteuning van deze doelen met middelvoorschriften. Het verdient aanbeveling om de gestelde doelvoorschriften te ondersteunen met middelvoorschriften zoals het installeren van geluidbegrenzers, aangeven van de opstelling van luidsprekers, aangeven van plaats, opstelling en materiaal van afscherming voor luidsprekers eventueel in combinatie met afscherming van geluidgevoelige objecten. Daarnaast is het essentieel dat bij het verlenen van een vergunning of ontheffing reeds een toets plaatsvindt of het - gezien de aard van het evenement en de locatie - in principe wel mogelijk is om bij normaal functioneren aan de te stellen normen te voldoen. Zo niet dan kan nog gekozen worden voor een alternatief, zoals een andere locatie, ander orkest, andere opzet van het evenement. Ten behoeve van preventieve handhaving verdient het aanbeveling om afspraken met politie en OM te maken om bij evenementen een lik-op-stuk-beleid te hanteren en daarover naar vergunning- respectievelijk ontheffinghouders duidelijk te zijn. In dat kader kan ook reeds worden aangekondigd dat overtreden van de voorschriften een rol kan spelen bij het afgeven van toekomstige vergunningen en de te geven akoestische ruimte daarbij. Ter voorkoming van handhavingsproblemen bij evenementen is het aan te bevelen om tijdig met de organisatie en alle bij de handhaving betrokkenen een vooroverleg te voeren en de voor de handhaving relevante informatie met betrekking tot het evenement te bespreken.
2.5. Handhavingsorganisaties Bij de handhaving van milieuwetgeving zijn verschillende organisaties betrokken, met elk hun eigen verantwoordelijkheid. De verantwoordelijkheid voor bestuurlijke handhaving ten aanzien van inrichtingen en evenementen ligt bij het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het verlenen van de vergunning of het afhandelen van de melding (bij een AMvB-bedrijf). In veel gevallen zal dit de gemeente of de provincie zijn en in enkele gevallen het Rijk. Voor het zonebeheer van industrieterreinen kan zowel de provincie als de gemeente het bevoegde gezag zijn.3 Ook is de provincie het bevoegde gezag voor het naleven van de geluidseisen in zogenaamde stiltegebieden, zoals aangewezen in de Provinciale Milieu Verordening (PMV). Voor de handhaving van andere geluidbronnen, zoals wegverkeer, railverkeer en vliegverkeer, zijn de bevoegdheden verdeeld over de drie bestuurslagen: Rijk, provincie en gemeente. Het Rijk is bijvoorbeeld bevoegd gezag voor Schiphol, de regionale vliegvelden, voor de rijkswegen (Rijkswaterstaat) en de belangrijke spoorwegen. De provincie is bevoegd voor provinciale wegen. De gemeente moet de geluidsituatie rond gemeentelijke wegen bewaken. Samenwerking tussen de handhavingsorganisaties Ook de VROM-Inspectie en het Openbaar Ministerie spelen een (ondersteunende) rol bij handhaving van milieubeleid en -wetgeving. Samenwerking en afstemming tussen de verschillende handhavingspartners op regionaal en provinciaal niveau is erg belangrijk. Deze afstemming vindt plaats in een Regionaal Milieuoverleg (RMO) en een Provinciaal Milieuoverleg (PMO) (zie kader). Voor de uitvoering van de geïntegreerde handhaving worden handhavingsteams ingezet. In deze teams werken specialisten van politie, provincie, gemeenten, waterschappen en VROMinspectie samen aan de bestrijding van milieudelicten. Ook de Servicepunten milieuwethandhaving (SEPH) kunnen ondersteunen bij het uitvoeren van regionale of gemeentelijke handhavingsacties.
7
Regionaal en provinciaal milieuoverleg (RMO/PMO) Op regionaal niveau is sprake van een ambtelijk milieuoverleg (RMO-a) en bestuurlijk milieuoverleg (RMO-b). Aan het RMO nemen deel de betrokken gemeenten, de VROM-inspectie, de waterkwaliteitsbeheerder, een vertegenwoordiger van de provincie en vertegenwoordigers van politie en Openbaar Ministerie. Beleid, programmering en uitvoering op het gebied van handhaving worden hier onderling afgestemd. In het ambtelijk RMO wordt dit voorbereid en uitgewerkt, het bestuurlijk RMO neemt de formele besluiten. Op grond van de Wet milieubeheer kent de provincie een provinciaal milieuoverleg (PMO). Daaraan nemen deel vertegenwoordigers van provincie, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, VROM-inspectie, Rijkswaterstaat, politie en Openbaar Ministerie. Het PMO, eveneens bestaande uit een ambtelijk en een bestuurlijk overleg, regelt de programmering, taakverdeling en afstemming van provinciale handhavingsacties. 2.6. Ontwikkelingen handhaving Handhaving staat sinds enkele jaren hoog op de agenda. In april 2001 stuurde de minister van VROM de nota ‘met recht verantwoordelijk’ naar de Tweede Kamer. Belangrijk onderdeel daarvan is een verkenning van de mogelijkheden voor een effectievere en efficiëntere handhaving. Door de rampen in Enschede en Volendam werd het belang van daadkrachtige handhaving benadrukt. Door het Ministerie van Justitie is al vóór de ramp in Enschede en Volendam het project ‘Handhaven op Niveau’ gestart, omdat duidelijk was dat in Nederland niet voldoende gehandhaafd werd. Parallel aan het traject van het Ministerie van Justitie ging het project ‘Professionalisering van de milieuhandhaving’ lopen. Beide projecten worden onderstaand toegelicht. Handhaven op niveau De stuurgroep ‘Handhaven op niveau’ is ingesteld naar aanleiding van het rapport van de Commissie Michiels uit 1998. Deze commissie onderzocht de praktijk van handhaving in Nederland en heeft een groot aantal aanbevelingen gedaan om de handhaving in Nederland te verbeteren. De stuurgroep bestaat uit gemeente-, provincie- en waterschapsbestuurders, evenals vertegenwoordigers van het Openbaar Ministerie, politie en van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie. De stuurgroep ‘Handhaven op niveau’ heeft van het ministerie van Justitie de opdracht meegekregen om een actieprogramma op te stellen. Dit heeft de stuurgroep gedaan. Het beschikbaar stellen van ‘best practices’ en het ontwikkelen van instrumenten zijn belangrijke onderdelen van het actieprogramma. Ook het ontwikkelen van beleid, van praktische handhavingsstrategieën en het geven van adviezen aan het kabinet vormen activiteiten uit het actieprogramma. Professionalisering van de milieuhandhaving Begin 2002 zijn VROM, V&W, provincies, gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders een project gestart om de milieuhandhaving te professionaliseren. Dat geldt voor de grijze (bedrijven, bodem, afval) en blauwe (water) handhaving. Het project bestaat uit drie fasen. De eerste fase was het door alle partners gezamenlijk vaststellen van kwaliteitscriteria waaraan de handhaving op het gebied van milieu minimaal moet voldoen. Deze fase is in november 2002 afgerond met het verschijnen van het rapport ‘Kwaliteitscriteria: doe je voordeel met het oordeel’, waarin de kwaliteitscriteria zijn vastgelegd waaraan de bijna 600 handhavingsorganisaties minimaal zouden moeten voldoen. In onderstaand kader wordt toegelicht hoe de kwaliteitscriteria tot stand zijn gekomen.
8
Totstandkoming kwaliteitscriteria handhaving Basis voor de set kwaliteitscriteria vormt het ‘adequate handhavingsproces’ van de Landelijke Coördinatie Commissie Milieuwethandhaving (LCCM), thans Landelijk Overleg Milieuhandhaving (ALOM en BLOM). Dit model gaat ervan uit dat het mogelijk is om een adequate handhaving te bereiken door het uitvoeren van een aantal samenhangende stappen. Uit dit model hebben de betrokken ministeries en koepelorganisaties een gezamenlijke set kwaliteitscriteria gekozen, die als basis heeft gefungeerd voor verdere uitwerking. Na discussies in expertmeetings en regionale workshops heeft dit geresulteerd in een set van kwaliteitseisen die door de bestuurlijke stuurgroep is vastgesteld. De kwaliteitscriteria hebben betrekking op: de doelen en condities, de strategie en werkwijze, de uitvoering en de evaluatie van de handhaving. Per kwaliteitscriterium is een opdeling gemaakt in minimumelementen en facultatieve elementen. Indien een handhavingsorganisatie invulling geeft aan alle minimumelementen, dan wordt voldaan aan het kwaliteitscriterium. De tweede fase van het project bestond uit een nulmeting van de huidige uitvoeringskwaliteit van de handhaving in verhouding tot de vastgestelde kwaliteitscriteria. Daartoe hebben alle handhavingsorganisaties een zelfevaluatie uitgevoerd op basis van de criteria, waarna deze is geverifieerd door een onafhankelijk extern bureau. De resultaten van de nulmeting zijn in mei 2003 aangeboden aan de Tweede Kamer. In de derde en laatste fase van het project hebben de handhavingsorganisaties onder regie van de provincies bepaald hoe ze aan de kwaliteitseisen kunnen voldoen en welke stappen ze nog moeten nemen tot 1 januari 2005. Elke handhavingsorganisatie heeft dit uiterlijk per eind 2003 vastgelegd in een verbeterplan en is vervolgens aan de slag gegaan met het uitvoeren van de verbeteracties. Indien de gezamenlijke aanpak in de afgesproken tijd niet tot het afgesproken resultaat leidt, kan de Minister dwingende maatregelen treffen om de uitvoeringsstructuur te verbeteren. Het wetsontwerp Handhavingsstructuur biedt daartoe in beginsel de mogelijkheden. Het ijkmoment ligt in het eerste kwartaal van 2005, wanneer een eindmeting wordt uitgevoerd om te beoordelen of kwaliteit en professionaliteit van de handhaving inmiddels op voldoende niveau is.
9
3
Overzicht handhavingstaken geluid 3.1. Inleiding Algemene regels over handhaving zijn te vinden in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht. Handhaving van milieuregelgeving vindt zijn basis in hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer (Wm). Gemeentelijke handhavingstaken op het gebied van geluid vloeien ook voort uit andere wetten en besluiten, zoals de Wet geluidhinder, Wet op de Ruimtelijke Ordening, het Bouwbesluit en de APV. In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader voor de handhaving van geluidsnormen toegelicht. Vervolgens wordt ingegaan op een methode waarmee de gemeente handhavingsprioriteiten kan stellen. Ook wordt beschreven hoe de uitvoering van geluidhandhaving in de gemeentelijke organisatie een plaats krijgt. 3.2. Wettelijk kader Voor het uitvoeren van handhavingstaken is het nodig om de waarnemingen te kunnen toetsen aan een wettelijk kader. In deze paragraaf worden de wetten en besluiten toegelicht die het bevoegd gezag (in casu wordt alleen ingegaan op de gemeente als bevoegd gezag) het kader biedt om te handhaven op het milieuaspect geluid. De volgende wet- en regelgeving wordt toegelicht: • de Wet geluidhinder; • de Wet milieubeheer; • de Wet op de Ruimtelijke Ordening; • het Bouwbesluit; • de Algemene Plaatselijke Verordening. Wet geluidhinder De Wet geluidhinder bevat het juridische kader voor het Nederlandse geluidbeleid. De wet richt zich vooral op de bescherming van de burger in zijn woonomgeving en bevat onder andere normen voor de maximale geluidsbelasting ter plaatse van geluidgevoelige bestemmingen. Daarnaast worden er geluidszones aangewezen voor wegen, industrieterreinen en spoorwegen. Voor elke zone is aangegeven welke normen er gelden. Met betrekking tot handhaving zijn de artikelen 18.3. tot en met 18.6. van de Wet milieubeheer van toepassing. Wet milieubeheer Op grond van de Wet milieubeheer kan een vergunning voor een inrichting, onder beperkende voorschriften, worden verleend. Op grond hiervan is het mogelijk om geluidvoorschriften op te nemen in de milieuvergunning om op deze manier omwonenden of het milieu te beschermen. Voor bedrijven die onder een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) vallen zijn er voorschriften omtrent geluid opgenomen in de desbetreffende AMvB. Voorschriften met betrekking tot geluid kunnen worden gehandhaafd op basis van de Wet milieubeheer en de Awb. Wet op de Ruimtelijke Ordening Deze wet maakt het mogelijk om geluidhinder te voorkomen. Met deze wet kan er in verschillende plannen zoals streek-, structuur- en bestemmingsplannen rekening worden gehouden met de geluidsoverlast van bepaalde bestemmingen. Zo kan er in een bestemmingsplan opgenomen worden dat wegen niet te dicht bij een woonomgeving worden gesitueerd. De systematiek die terug te vinden is in de Wet geluidhinder sluit zoveel mogelijk aan bij de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Bouwbesluit Het Bouwbesluit komt voort uit de Woningwet. In dit besluit zijn voorschriften voor bouwwerken opgenomen. Deze voorschriften hebben onder meer betrekking op de geluidsisolatie van het desbetreffende bouwwerk. Door middel van deze voorschriften worden er ook eisen gesteld aan de vereiste geluidwering van de gevels van nieuwe woningen. Voor bestaande woningen gelden voor wat betreft de toelaatbare geluidniveaus van het weg-, rail- en industrielawaai (binnen de wettelijke zones) de normen uit de Wet geluidhinder.
10
Daarnaast zijn er ook voorschriften die betrekking hebben op de minimaal vereiste isolatie tussen woningen onderling waardoor de kans op burenlawaai wordt verminderd. Algemene Plaatselijke Verordening In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) kunnen zaken geregeld worden die niet door middel van een ander wettelijk kader geregeld worden of die zich juist lenen om per gemeente te worden vastgesteld. Zo kunnen er in een APV regels worden gesteld omtrent festiviteiten in de open lucht, maar ook geluidsoverlast door bijvoorbeeld dieren kan in een APV worden opgenomen. In onderstaande tabel (tabel 3.1.) worden de handhavingstaken die voortvloeien uit bovengenoemde wetten en besluiten samengevat.
Wettelijk kader Wet geluidhinder
Taak • toezicht en handhaving geluidsvoorschriften
(Wgh)
Toelichting taak • toetsing op basis van de normen genoemd in de Wgh
voor industrie-, wegverkeeren spoorweglawaai
Wet milieubeheer
toezicht en handhaving
(Wm)
geluidsvoorschriften inrichtingen
• toetsing op basis van normen in vergunningen en AMvB´s • toetsing of inrichtingen voldoen aan de geluidszone waarin ze gelegen zijn;
Wet op de
• controle en handhaving
• toetsing of de geluidbelasting
Ruimtelijke
op basis van aangewezen
van geluidgevoelige bestemmingen
Ordening (WRO)
geluidzones in
voldoet aan de in de Wet geluidhin
bestemmingsplannen
der gestelde normen en grenswaar den. Dit geldt met name als er wordt gebouwd binnen geluidzones, bij de realisatie van zoneringsplich tige industrieterreinen en vestiging van bedrijven op gezoneerde industrieterreinen.
Bouwbesluit beho-
• toezicht en handhaving
• toetsing bouwplannen aan de
rende bij de
van de gegeven voor
akoestische eisen
Woningwet (Ww)
schriften (art. 100 Ww)
en de binnenwaarde van de woning
Algemene
• toezicht en handhaving op
Plaatselijke
basis van voorschriften in
Verordening (APV)
APV(bijvoorbeeld evene
• toetsing geluidnormen en/of gedragsvoorschriften
menten, openbare orde e.d.)
Tabel 3.1. Samenvatting handhavingstaken geluid
11
voor de bouw
3.3. Bepalen ambities en handhavingsprioriteiten Vaak beschikt een gemeente over een beperkte capaciteit voor de uitvoering van de milieuhandhaving. Hierdoor kunnen niet alle handhavingstaken tegelijk of even goed worden uitgevoerd. Er moeten dus prioriteiten worden gesteld. Om prioriteiten te kunnen stellen is het van belang na te gaan welke ambities de gemeente nastreeft bij het uitvoeren van de handhaving van geluidtaken. In het algemeen ligt binnen de gemeenten, als het gaat om handhaving, de prioriteit niet op het thema geluid. Het levert immers meestal geen direct risico op voor de volksgezondheid of het milieu. In de praktijk krijgt de handhaving op het onderdeel geluid vooral aandacht wanneer er in een bepaalde situatie klachten vanuit de omgeving komen. In het kader van het proffesionaliseringstraject (zie ook paragraaf 2.6.) moeten de gemaakte keuzes wel expliciet worden gemaakt. Het overzicht van de taken die de gemeente zou moeten uitvoeren op het gebied van geluidwetgeving zijn weergegeven in paragraaf 3.2. Dit overzicht kan de gemeente gebruiken om te bepalen in welke mate zij de taken reeds uitvoert (welke knelpunten ontstaan bij de uitvoering van de handhaving?). Vervolgens kan door een vergelijking van de knelpunten met het ambitieniveau de prioriteiten in de handhaving worden bepaald. Ambitieniveau Elke gemeente moet zelf bepalen hoe hoog de ambitie wordt gelegd bij het handhaven van geluidtaken. Drie algemene uitgangspunten die ten grondslag kunnen liggen aan het ambitieniveau, zijn: 1. effectieve en efficiënte handhaving; 2. stand-still-principe; 3. voorbeeldfunctie gemeente. ad 1) Effectieve en efficiënte handhaving Bij een tekort aan geld en formatie is het belang van effectieve en efficiënte handhaving des te groter. De handhaving kan worden geïntensiveerd door: • uitvoeren van gerichte handhavingsacties. De handhavingsacties dienen zorgvuldig te worden voorbereid. Er moeten keuzes worden gemaakt voor de insteek van controles: - branchegerichte controles (bijv. alle horeca-inrichtingen); - projectgerichte controles: (bijv. op een bepaalde hinderlijke bron zoals wegverkeer); - bepaalde regelgeving als basis voor controles (bijv. Schrikkelcirculaire); • uitvoeren van regelmatige controles. Hier gaat een belangrijke preventieve werking van uit. De reden hiervan is dat bedrijven zich eerder aan de regels zullen houden als de ‘pakkans’ groter is. Dit houdt dus in dat met een relatief eenvoudige actie veel effect gesorteerd kan worden. Bij uitvoering van integrale controles moeten geluidsaspecten altijd worden meegenomen. ad 2) Standstill-principe Met name voor de kleinere gemeenten in Limburg geldt dat ze relatief rustig zijn en weinig hinder ondervinden van grote lawaaimakers. Het standstill-principe levert het volgende motto op: ‘onze gemeente is een relatief rustige gemeente en dat moet zo blijven’. De handhaving moet hierop dan ook gericht zijn. Dit betekent dat er veel aandacht moet zijn voor preventieve handhaving. Hierbij moet aangesloten worden bij de huidige wettelijke kaders en beleidsontwikkelingen (zoals ‘Met recht verantwoordelijk’). ad 3) Voorbeeldfunctie gemeente Als bouwer, ontwikkelaar, aanlegger van wegen en inrichtinghouder heeft de gemeente zelf ook invloed op de mate van geluidhinder en dient zij te voldoen aan wettelijke normen. Handhaving naar derden is zeer ongeloofwaardig als de
12
gemeente zichzelf in de ook voor haar geldende regels niet handhaaft. De voorbeeldfunctie kan o.m. door middel van de volgende uitvoeringsaspecten gestalte krijgen: • controle en handhaving van de eigen afdelingen RO en Verkeer of ze bij het ontwikkelen van plannen de geluidnormen in acht nemen, vroegtijdig in het project een geluidspecialist laten meedenken; • voorlichting aan derden ter verdere uitdraging van de voorbeeldfunctie van de gemeente. Gedacht kan worden aan persberichten, voorlichting aan projectontwikkelaars en aannemers; • creëren van draagvlak binnen de verschillende afdelingen van de gemeente. 3.4. Uitvoering in de gemeentelijke organisatie De handhaving van de gemeentelijke taken op het gebied van geluid kan in een gemeentelijke organisatie verspreid zitten. De meer algemene handhavingstaken op het gebied van geluid zijn meestal bij de afdeling milieu ondergebracht. In grote gemeenten is hiervoor vaak een geluidspecialist aangewezen. In kleinere gemeenten is daarvoor meestal een breder geschoolde milieumedewerker verantwoordelijk. Voor handhavingstaken die te maken hebben met inrichtingen komt het ook voor dat deze taken zijn ondergebracht bij vergunningverleners en milieu-inspecteurs. De handhaving van de bouwvoorschriften vindt vaak plaats door medewerkers van de groep bouw- en woningtoezicht, soms worden daar geluidspecialisten aan toegevoegd. Handhaving op basis van de APV-voorschriften vindt soms ook door de politie plaats. Van belang is dat bij de handhaver ‘enig gevoel’ moet zijn voor geluidniveaus. De handhaver die dit gevoel niet heeft en die wel controleert zal snel geneigd zijn te constateren dat in de betrokken inrichting niet (te) veel lawaai wordt gemaakt en de klacht nietig verklaren. In veel vergunningen en AMvB’s wordt met doelvoorschriften gewerkt. Soms is het beter om (daarnaast) ook middelvoorschriften op te nemen. In het kader van handhaving is een middelvoorschrift eenvoudiger controleerbaar. Middelvoorschriften moet echter niet onnodig belemmerend voor de bedrijfsvoering werken (zie het volgende kader).
Het geluid van de open deur In veel vergunningen is het middelvoorschrift opgenomen dat tijdens lawaaierige activiteiten de deuren van de inrichting gesloten moeten zijn. Op zichzelf is dit een voorschrift dat goed gecontroleerd kan worden. In de praktijk blijkt dat bedrijven in zomerse situaties graag werken met de deuren open. Een handhaver zal al snel geneigd zijn hier tegen op te treden, immers er is formeel sprake van een overtreding. Het moge duidelijk zijn dat handhaving van een dergelijk voorschrift alleen zinvol is als ten gevolge van de open deuren de omgeving onnodig en in een relevante mate wordt belast. Bij het opstellen van vergunningvoorschriften moet niet onnodig een middelvoorschrift worden opgenomen. In het kader van handhaving kan dat immers tot onnodige discussies leiden.
13
4
Technische aspecten bij handhaving 4.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de technische aspecten van handhaving op het gebied van geluid. In de meeste gevallen gaat het daarbij om vast te stellen of al dan niet aan de gestelde eisen wordt voldaan. Het meten en berekenen van geluidbelastingen vindt in de regel plaats door gespecialiseerde deskundigen. Om op dit vakgebied deskundig te worden bestaan er diverse opleidingen en cursussen. Het is niet de bedoeling om in dit hoofdstuk uitgebreid in te gaan op de wijze waarop een bepaalde geluidbelasting wordt vastgesteld. Wel wordt in dit hoofdstuk in gegaan op de problematiek die zich kan voordoen bij het vast stellen van geluidbelastingen in de praktijk. Het al dan niet nauwkeurig kunnen vaststellen van een geluidbelasting heeft zijn invloed op de mogelijkheden van handhaafbaarheid (zie onderstaand kader). Meten is weten In de meest eenvoudige benadering geldt: • De gemeten waarde bedraagt X dB(A); • De toelaatbare waarde bedraagt Y dB(A); • De overschrijding bedraagt (X-Y) dB(A). Op basis van de overschrijding kunnen dan handhavingsacties volgen. In de praktijk blijkt dat X niet altijd betrouwbaar kan worden vastgesteld. Ook is Y vaak voor meerdere uitIeg vatbaar. In de praktijk volgt in het handhavingstraject dan een uitgebreide discussie of er al dan niet een overschrijding is.
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het vast stellen van de geluidbelasting. Daarbij is gekozen voor de beschrijving van de technische aspecten op basis van de volgende indeling: • Industrie (paragraaf 4.2.); • Horeca (paragraaf 4.3.); • Weg- en railverkeer (paragraaf 4.4.); • Luchtvaart (paragraaf 4.5.); • Bouw (paragraaf 4.6.).
14
4.2. Industrie Met betrekking tot het bepalen van de geluidbelasting als gevolg van industriële activiteiten wordt meestal aangesloten bij de Handleiding meten en rekening industrielawaai (HRMI) (VROM, 1999)4. In veel vergunningen/AMvB’s is de toelaatbare geluidbelasting opgenomen als een maximale immissiewaarde ter plaatse van één of meerdere immissiepunten/beoordelingspunten. Vaak zijn de in de vergunning/AMvB opgenomen toelaatbare waarden ter plaatse van de immissiepunten/beoordelingspunten gebaseerd op het akoestisch onderzoek behorend bij de vergunningaanvraag. In een dergelijk akoestisch onderzoek wordt op basis van de representatieve bedrijfssituatie en de geluidemissie van de relevante geluidbronnen de geluidbelasting van de omgeving (immissie) berekend met een model. In het kader van handhaving kan in beginsel de werkelijke geluidbelasting van een bepaald bedrijf worden gemeten. In de praktijk zal de gemeten waarde vaak moeten worden gecorrigeerd alvorens toetsing kan plaatsvinden aan de voorschriften. Afhankelijk van de situatie kan het zo zijn dat correcties worden toegepast voor de ‘gemiddelde weerssituatie’ (de zogenoemde meteocorrectie), voor het niet continue in bedrijf zijn van relevante bronnen (de zogenoemde bedrijfsduurcorrectieterm) en het geluid afkomstig van andere bronnen (stoorlawaai). In navolgend kader wordt een voorbeeld gegeven van handhaving bij een metaalverwerkend bedrijf, waarbij de representativiteit van de geluidmetingen ter discussie stond. Ook volgt een voorbeeld van een supermarkt waarbij de discussie over het al dan niet overtreden van de geluidvoorschriften eveneens hoog is opgelopen. Voorbeeld 1: Handhaving bij een metaalverwerkend bedrijf Bij omwonenden wordt geklaagd over de geluidoverlast als gevolg van een metaalverwerkend bedrijf. Volgens de bewoners ondervinden ze overlast als gevolg van ventilatoren die af en toe in werking zijn en het geluid van rijdende heftrucks op het buitenterrein. Het bedrijf heeft een akoestisch onderzoek uit laten voeren waaruit blijkt dat ze aan de in de vergunning opgenomen geluidvoorschriften voldoen. Bewoners betwijfelen dit en blijven klagen. De gemeente besluit om steekproefgewijs geluidmetingen te doen bij het bedrijf. Er wordt een soort programma voor metingen opgesteld op basis van de informatie van de klagers. Nadat de eerste metingen zijn uitgevoerd, blijkt daaruit geen relevante overschrijding van de geluidvoorschriften. De klagers geven aan dat de situatie niet representatief is geweest. Het bedrijf heeft volgens de klagers in de gaten wanneer er gemeten wordt en zet de betreffende ventilatoren dan uit. Tevens rijden de heftrucks dan veel rustiger en laat men geen materiaal vallen e.d. Er wordt een tweede meetprogramma opgesteld. Daarbij kunnen de klagers bellen zodra ze denken dat er een overtreding is. In de praktijk is dat overigens nog vrij lastig te regelen. Maar er vinden uiteindelijk enkele metingen plaats waarbij een beperkte overschrijding wordt gemeten. Het bedrijf wordt daarmee geconfronteerd. Met betrekking tot het ventilatorgeluid dient volgens het bedrijf een bedrijfsduurcorrectieterm te worden toegepast, waardoor juist aan de geluidvoorschriften wordt voldaan. Met betrekking tot de gemeten piekniveaus geeft het bedrijf aan dat de situatie als niet representatief moet worden beschouwd. Kennelijk heeft een heftruckchauffeur de geldende instructies niet goed opgevolgd. Het gaat een tijdje goed. Maar na verloop van tijd komen er weer klachten en begint het ‘spel’ opnieuw.
15
Voorbeeld 2: Handhaving bij supermarkt Boven een supermarkt zijn appartementen van derden gesitueerd. De winkelruimte van de supermarkt is gesitueerd op de begane grond. Op de eerste verdieping liggen de bijbehorende kantoorruimte, kantine en een technische ruimte van de supermarkt. In de technische ruimte van de supermarkt staan de koelcompressoren van de winkelkoeling opgesteld. Na de ingebruikname van het pand wordt er door de bewoners van de appartementen geklaagd over een duidelijke geluidtoon in de woonkamers en slaapkamers die door de betreffende bewoners als erg hinderlijk wordt ervaren. De bewoners leggen een klacht neer bij de gemeente. De gemeente laat in goed overleg met de supermarkt akoestisch onderzoek doen. Uit metingen in de woningen (uitgevoerd in de dagperiode) blijkt dat de geluidvoorschiften zoals die zijn vermeld in de AMvB Detailhandel (met name in de nachtperiode) wordt overschreden. Tevens wordt het geluid als tonaal beoordeeld. De overschrijding staat op dat moment niet ter discussie. De metingen zijn uitgevoerd door een geluidspecialist die ter plekke heeft geconstateerd dat er tussen de opstelling van de koelcompressoren en de gebouwconstructie geen dilatatie is aangebracht. Evenmin zijn er aan de compressoren maatregelen getroffen (omkasting, trillingsgeïsoleerde opstelling of iets dergelijk). Naar aanleiding van de uitgevoerde metingen neemt de gemeente contact op met de eigenaar van de supermarkt met het verzoek om nadere maatregelen te treffen. Na enige ambtelijke druk van de zijde van de gemeente treft de supermarkt enkele aanpassingen. De bewoners blijven echter een geluidtoon horen en blijven klagen. De gemeente zet een formele handhavingsprocedure (inclusief dwangsom) in gang. Op basis daarvan dienen overtredingen te worden vastgesteld. Er vinden herhaaldelijk metingen plaats in de appartementen. Daarbij constateert de geluidspecialist dat het geluidniveau ten opzichte van de oorspronkelijke situatie wel is afgenomen, maar omdat hij het geluid als tonaal beoordeeld is er nog steeds sprake van een overschrijding. Omdat het te meten geluidniveau zo rond de 25 dB(A) ligt worden de metingen in de late avondvroege nachtperiode uitgevoerd. De supermarkt wordt vooraf niet van de metingen in kennis gesteld, immers dan kan de koeling in die periode worden ‘gestuurd’. Deze aanpak houdt ook in dat er op de (zorgvuldig) uitgevoerde metingen geen correctie voor stoorlawaai heeft plaatsgevonden. De supermarkt wordt van de geconstateerde overschrijding in kennis gesteld. De gemeente stelt alles in het werk de dwangsom te innen en de druk op te voeren. De relatie met de eigenaar van de supermarkt is inmiddels behoorlijk verslechterd. De eigenaar laat (zonder medeweten van de gemeenten) door een door hem ingehuurd akoestisch adviesbureau opnieuw metingen uitvoeren. Of in de tussentijd ook nog aanpassingen aan de installatie zijn getroffen is niet bekend. Tijdens het onderzoek dat dan (eveneens in de late avond- en vroege nachtperiode) wordt uitgevoerd heeft de akoestisch adviseur de koelinstallatie tijdelijk uit laten zetten, om zodoende het stoorlawaai te kunnen vast stellen. Tevens concludeert de adviseur van de supermarkt dat ten tijde van het door haar uitgevoerde metingen, er geen sprake is van een tonaal geluid. De supermarkt komt vervolgens (via een eveneens door de eigenaar ingehuurd advocatenkantoor) met een rapport waaruit blijkt dat er in het geheel geen overschrijding is van de geluidvoorschriften. Als klap op de vuurpijl claimt de eigenaar bij de gemeente de kosten die zijn gemaakt door een akoestisch adviesbureau en een advocatenkantoor in te schakelen via de kantonrechter. De bewoners blijven klagen bij de gemeente. De gemeente heeft met betrekking tot de claim een verweer ingesteld. Uiteindelijk is de supermarkt door de rechter (op formele gronden) in het ongelijk gesteld.
16
Afhankelijk van het karakter van het geluid (tonaal geluid, muziek geluid) kan het noodzakelijk zijn dat er op de gemeten waarden toeslagen worden toegepast van +5 of +10 dB. Dit is aan de orde indien het gemeten geluid ter plaatse van het beoordelingspunt moet worden beoordeeld als tonaal (+5 dB) of als muziek (+ 10 dB). Een ander aandachtspunt is de meethoogte die moet worden gekozen (soms is dit 5 meter of hoger) en het al dan niet mee nemen van de reflectiebijdrage tegen de achterliggende gevel (indien gecontroleerd moet worden voor de gevel van een woning). Verder moet worden opgemerkt dat het niet altijd mogelijk is om uitsluitend via metingen een bepaalde overschrijding aan te tonen. Soms moet er vanuit praktische overwegingen voor worden gekozen om dichtbij geluidbronnen emissiemetingen uit te voeren en de geluidbelasting ter plaatse van de in de vergunning opgenomen beoordelingspunten verder met een rekenmodel te berekenen. Bij zonebeheer wordt vaak de aan de afzonderlijke bedrijven vergunde geluidemissie als uitgangspunt genomen. Ter plaatse van de zone dient de gecumuleerde 50 dB(A) etmaalwaarde te worden gehandhaafd. Omdat de afzonderlijke bedrijven lang niet altijd volgens de vergunde (en op de maximaal representatieve bedrijfssituatie gebaseerde) situatie inwerking zijn is de handhaving van zone ‘in het veld’ meestal niet eenvoudig. De bijdrage van de afzonderlijke bedrijven ter plaatse van de zonegrens is in de praktijk meestal niet middels metingen vast te stellen. 4.3. Horeca Handhaving bij horeca heeft binnen de gemeente vaak prioriteit, omdat er gelet op het karakter van deze inrichtingen en het tijdstip dat de inrichting is geopend, vaak klachten van omwonenden optreden. De geluidvoorschriften die gelden voor de horeca-inrichtingen gaan vaak uit van een maximaal toelaatbare geluidbelasting op de gevel van woningen en/of van maximale geluidniveaus in aanpandige woningen. Met name (hoge) geluidniveaus als gevolg van muziekgeluid in de periode na 23.00 uur kunnen tot overlast leiden. Voor inrichtingen waar bij de aanvraag/melding reeds bekend is dat hoge muziekgeluidniveaus niet zijn uitgesloten wordt op basis van de vergunningaanvraag (de lokale situatie en de mate van geluidisolatie van het pand mede in beschouwing genomen) een maximaal toelaatbaar muziekniveau in de inrichting vastgesteld. Soms gaat het bevoegd gezag zover dat voorgeschreven wordt dat dit maximaal toelaatbare niveau door middel van zogenoemde ingeregelde en verzegelde muziekbegrenzers moet worden gehandhaafd (zie ook voorbeeld 1 in onderstaand kader). Voorbeeld 1: Geluidbegrenzer in feestzaal De gemeente heeft in een feestzaal een geluidbegrenzer afgeregeld en verzegeld. Het systeem werkt globaal als volgt. Indien gedurende korte tijd het ingestelde niveau wordt overschreden gaat een waarschuwingslamp branden. Indien er vervolgens geen acties volgen wordt de elektragroep waarop het muzieksysteem is aangesloten uitgeschakeld. Vanwege veiligheid e.d. zal er in de inrichting altijd wel elektriciteit aanwezig zijn. Slimme ondernemers kennen diverse trucks om het systeem te misleiden. In de AMvB Besluit horeca- sport- en recreatieinrichtingen milieubeheer zijn grenswaarden gesteld voor de toelaatbare geluidbelasting voor de gevels van woningen van derden of de binnenniveaus in aanpandige woningen. Indien er daarnaast duidelijke afspraken zijn gemaakt over de toelaatbare maximale binnenniveaus (muziekgeluid) in de horecagelegenheid dan kan de handhaving relatief eenvoudig plaatsvinden in de inrichting. De handhaver dient dan periodiek (en meestal in de weekends) de inrichting te bezoeken en ter plaatse controlemetingen uit te voeren. Technisch gezien is dit vrij eenvoudig uitvoerbaar. Meer problematisch is dat personele capaciteit beschikbaar moet zijn (zowel van gemeentelijke zijde als soms ook van de politie). Verder is het zo dat handhavingsacties snel onderling worden doorgemeld en beheerders na een melding de ‘knop’ even wat minder hoog zetten.
17
In de praktijk zijn deze nadere afspraken over de toelaatbare binnenniveaus niet altijd gemaakt of zijn deze afspraken in juridische zin onvoldoende vastgelegd. Dan dient de controle plaats te vinden voor de gevel van woningen of in aanpandige woningen. In technische zin is het niet altijd eenvoudig om overschrijdingen van de geluidvoorschriften vast te stellen buiten voor de gevel van woningen of in de vertrekken van aanpandige woningen. Dit wordt veroorzaakt doordat er in de gebieden waar horeca is geconcentreerd vaak meerdere bronnen zijn (wegverkeer, andere inrichtingen, menselijk stemgeluid etc). In de praktijk komt het er dan op neer dat overschrijdingen alleen betrouwbaar kunnen worden vastgesteld indien er sprake is van een aanzienlijke overschrijding van de volgens de vergunning toelaatbare waarden. Ook in aanpandige woningen geldt dat metingen lang niet altijd eenvoudig zijn te meten. In de periode na 23.00 uur mag in het algemeen het muziekgeluid in de aanpandige woning maximaal (25-10=) 15 dB(A) bedragen. In feite wordt daarmee bedoeld dat het muziekgeluid vrijwel onhoorbaar dient te zijn. Echter in het gebied onder de 25 dB(A) is er in veel woningen sprake van stoorgeluid hetgeen meting en beoordeling altijd lastig maakt. Een ander aandachtspunt bij controlemetingen in de horeca is het spectrum van het muziekgeluid. Hoe meer ‘bastonen’ in het muziekgeluid zitten des te minder de gebouwconstructie isoleert. Tevens zijn subjectief gezien bastonen (bijvoorbeeld housemuziek, zie onderstaand kader) voor een groot aantal mensen meer hinderlijk dan een meer gemiddeld muziekrepetoir. Voorbeeld 2: Focus op housemuziek? Een ondernemer heeft een bestaande vrijstaande dancing genaamd Focus in het centrum van een middelgrote gemeente overgenomen. Hij wil daar een echte poptempel van maken. Na de ingebruikname klaagt de buurt ondermeer over de zware basdreunen, vooral in het weekend. De gemeente heeft zelf enkele metingen uitgevoerd maar tijdens die metingen was volgens de buurt de situatie niet representatief. Tevens was er sprake van erg veel stoorlawaai. Na meerdere meetsessies werd een akoestisch adviesbureau ingeschakeld die in het weekend op afroep van de bewoners metingen heeft verricht. Door het geluid op een opslag medium op te slaan en vervolgens de geluidsniveaus in de lage frequentiebanden (63Hz en 125 Hz-octaafbanden) te filteren en te corrigeren voor stoorlawaai kon uiteindelijk een overschrijding worden aangetoond. De gemeente heeft vervolgens bestuursdwang toegepast. Echter het probleem loste zich vanzelf op omdat de betreffende ondernemer vrij snel failliet ging. Een nieuwe ondernemer dient zich aan… In bijlage II is ter illustratie een uitspraak opgenomen van een situatie waarbij een gemeente een dwangsom procedure heeft ingezet bij een horecainrichting, omdat er sprake zou zijn van een behoorlijke overschrijding van de geluidvoorschriften zoals die in de AmvB zijn opgenomen. Duidelijk is dat de Raad van State op basis van technische argumenten (de kwaliteit van het akoestisch onderzoek) de dwangsomprocedure heeft geschorst. 4.4. Weg- en railverkeer In tegenstelling tot de situatie bij de industrie en horeca vindt handhaving van de geluidbelasting als gevolg van weg- en railverkeer nauwelijks plaats. Ook worden er met betrekking tot de geluidbelasting als gevolg van het weg- en railverkeer op gemeentelijk niveau vrijwel geen metingen uitgevoerd. De geluidbelastingen ten gevolge van weg- en railverkeer worden via wettelijk voorgeschreven berekeningsmethodieken vastgesteld. De validatie van deze modellen vindt periodiek (om de 5 tot 10 jaar) op landelijk niveau plaats. De handhaving op gemeentelijk niveau kan zich er wel oprichten dat de normen en grenswaarden die volgen uit de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder spoorwegen worden gerespecteerd. Bij reconstructie van gemeentelijke wegen dient een zogenoemde reconstructietoets plaats te vinden.
18
Indien het gemeentelijke wegen betreft dient de gemeente deze toets uit te voeren en zonodig de consequenties uit het resultaat uit te werken. Indien er hogere grenswaarden (met bestaande of toekomstige bouwlocaties) zijn vastgesteld dient de gemeente deze te handhaven. In een gemeente ligt vaak ook infrastructuur die niet valt onder de directe invloedssfeer van de gemeente. Denk daarbij aan provinciale wegen en rijkswegen of landelijke spoorwegen (zie ook voorbeeld in navolgend kader). Voor die infrastructuur is het niet eenvoudig gebleken de geluidsnormen te handhaven. Een gemeente kan daar in feite alleen grip opkrijgen indien er met betrekking tot deze infrastructuur nadere afspraken zijn of worden gemaakt, waarbij in beginsel gedacht kan worden aan het vaststellen van hogere waarden, maximaal toelaatbare contouren in een bestemmingsplan of emissieplafonds. Mede gelet op de belangen is stringente handhaving vanuit een gemeente lang niet altijd succesvol (zie ook hoofdstuk 5 jurisprudentie). Voorbeeld: Handhaving geluidbelasting als gevolg van een bestaande spoorlijn Bij de aanleg van de Betuweroute waren oorspronkelijk een Noordtak en een Zuidtak geprojecteerd. Op Ministerieel niveau is een aantal jaren geleden de beslissing genomen dat deze Noord- en Zuidtak niet meer als nieuwe spoortrajecten zullen worden gerealiseerd. De verwachte extra goederentreinen kunnen volgens de Minister (op advies van Prorail) via de bestaande sporen plaatsvinden. Door een aantal gemeenten werd dit als een reconstructie van een bestaand spoor gezien (sprongsgewijze toename van het aantal goederentreinen). Prorail kon aantonen dat de toename van de intensiteit (ten opzichte van het gemiddelde van de drie voorgaande jaren) met minder dan 45 % toenam. Volgens de interpretatie van het Besluit geluidhinder spoorwegen (Bgs) zouden er geen voorzieningen noodzakelijk. Er vindt een uitgebreide discussieplaats over de gehanteerde intensiteiten. De gemeenten gaan het aantal wagons gedurende een bepaalde periode zelfs tellen via een videocamera. Volgens Prorail moet men uitgaan van jaargemiddelden. Op basis van deze interpretatie van het Bgs kan het railverkeer geleidelijk steeds meer toenemen zonder dat de spoorwegbeheerder daar consequenties aan hoeft te verbinden. Dit terwijl er langs de spoorlijn reeds hoog belaste woningen (saneringswoningen) aanwezig zijn.
Wat de gemeente kan doen is de verkeersintensiteiten die periodiek via de provincie, Rijkswaterstaat en Prorail ter beschikking komen goed te monitoren. Op het moment dat er sprake is van een reconstructie kan de gemeente deze informatie soms gebruiken om de discussie met de initiatiefnemer te voeren. Op landelijk niveau wordt onderkend dat het Bgs tekort schiet als het gaat om het terugdringen van geluidemissies, het tegengaan van de toename van het aantal geluidgehinderden en duidelijkheid. Voor de toename van de geluidbelasting van het wegverkeer (als gevolg van de autonome groei van het wegverkeer) geldt eenzelfde conclusie. Het gaat te ver om daar in deze handreiking nader op in te gaan. 4.5. Luchtvaart Voor grote en kleine burgerluchtvaartterreinen vormt een zoneringssystematiek de basis voor handhaving. Ook voor militaire luchtvaartterreinen geldt een dergelijke zoneringssystematiek. De discussie gaat vervolgens met name over het feit of de toelaatbare geluidbelasting ter plaatse van deze zone wordt gehandhaafd. Omdat de geluidbelastingen ter plaatse van de zone als jaargemiddelde geluidbelasting moet worden beschouwd is handhaving met uitsluitend een geluidmeter niet mogelijk. In feite vindt de handhaving plaats doordat de gebruikers van het luchtvaartterrein jaarlijks een gebruiksplan opstellen en op basis van dit gebruiksplan (en modelmatige berekeningen) aantonen of al dan niet aan de gestelde randvoorwaarden wordt voldaan.
19
Op directe wijze heeft een gemeente geen handhavingstaak met betrekking tot de niet grondgebonden activiteiten van een luchtvaartterrein. Wel kan de gemeente de procedures (zonering, gebruiksplan e.d.) kritisch volgen. Het Rijk is bevoegd gezag, alhoewel men voornemens is de bevoegdheden ten aanzien van regionale vliegvelden te gaan decentraliseren op provincieniveau. 4.6. Bouw Hierbij kan worden gedacht aan het handhaven van de eisen die in het Bouwbesluit (en eventueel gemeentelijke bouwverordeningen) zijn gesteld. In de praktijk komt het erop neer dat bij een aanvraag voor de bouw van nieuwe geluidgevoelige gebouwen middels een akoestisch onderzoek wordt aangetoond dat aan de eisen met betrekking tot bijvoorbeeld gevelwering, lucht- en contactgeluidisolatie (woningscheidende wanden) en installatiegeluid wordt voldaan. Voor de ingebruikname is het aan te bevelen voor de gemeente om steekproefsgewijs te controleren of in de praktijk aan de gestelde eisen wordt voldaan. Behoudens in enkele grotere gemeenten vindt deze controle nauwelijks plaats. Indien een bewoner vermoedt dat niet aan de minimale eisen wordt voldaan, dient de bewoner dit veelal zelf aan te tonen, om vervolgens met de aannemer hierover discussie te voeren en zonodig aanvullende maatregelen af te dwingen. Ook het bouwen zelf kan in een bepaalde situatie tijdelijk tot geluidoverlast leiden. De gemeente heeft beperkte mogelijkheden om in een dergelijke situatie handhavend op te treden. Veel bouwactiviteiten zijn niet vergunningplichtig op basis van de Wet milieubeheer. Handhavingsmogelijkheden zijn dan beperkt. Er bestaat wel een Circulaire bouwlawaai maar deze heeft geen formeel wettelijk juridische status. De gemeentelijke APV biedt soms mogelijkheden handhavend op te treden, maar dit leidt niet altijd tot voor alle partijen bevredigende oplossingen. Een bouwproces dat reeds in gang is gezet, is meestal niet meer te stoppen. Er zijn gemeenten die via een richtlijn Bouwlawaai meer grip op bouwlawaai proberen te verkrijgen. Echter, de handhaving is in de praktijk niet altijd eenvoudig, vooral omdat de bouwactiviteiten meestal erg variëren in tijd en plaats. Verder is meestal niet duidelijk wie moet handhaven en wie voor eventuele overlast moet worden aangesproken (de opdrachtgever, de hoofdaannemer of eventuele onderaannemers).
20
5
Jurisprudentie handhaving geluidsovertredingen 5.1. Inleiding Bij de handhaving van geluidsovertredingen komen in de praktijk diverse aspecten om de hoek kijken. In dit hoofdstuk worden een aantal praktijkvoorbeelden behandeld aan de hand van drie geluidsbronnen: geluid van inrichtingen, wegverkeerslawaai en railverkeerslawaai. Uit de vorige hoofdstukken is reeds gebleken dat binnen de gemeentelijke organisaties de mogelijkheden voor handhaving op het gebied van geluid om diverse redenen soms beperkt zijn. Daarnaast heeft de handhaving op het gebied van geluid vaak alleen prioriteit indien er klachten zijn of wanneer er voor de gemeente procedure belemmeringen zijn (bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van bestemmingsplannen). Wanneer we kijken naar de jurisprudentie die zich de afgelopen jaren op het gebied van geluid heeft ontwikkeld dan valt op dat er veel uitspraken zijn die gaan over (vergunning-)procedures, R.O.-procedures e.d. Met betrekking tot handhaving is het aantal uitspraken tot op heden relatief beperkt. Over het algemeen moet geput worden uit uitspraken die reeds een aantal jaren geleden zijn gedaan. 5.2. Geluid van inrichtingen Afgezien van technische discussies over het al dan niet overschrijden van de geluidvoorschriften vindt er ook discussie plaats over op welke wijze de handhaving vorm moet krijgen (bestuursdwang, dwangsommen e.d.). Uit jurisprudentie blijkt dat het opleggen van een dwangsom alleen toelaatbaar is als deze dwangsom per geconstateerde overschrijding wordt opgelegd (B05.90.0477). De begunstigingstermijn van de dwangsom moet afgestemd worden op de noodzakelijke realisatie termijn van geluidbeperkende voorzieningen (RvS nr. 200302051/1 d.d. september 2003). Verder kan een dwangsom niet worden
Samenvatting uitspraak Rechtbank
opgelegd indien de overtreding betrekking heeft op activiteiten waarin de vergunning niet voorziet (G03.89.1017). Ook blijkt dat een dwangsom zeer goed moet
Almelo 25 september 2000, nr.
worden gemotiveerd. Uit de uitspraak blijkt dat het op redelijke wijze inzichtelijk
00/560 GEMWT VI V (Hengelo) De gemeente Hengelo heeft de minister van Verkeer en Waterstaat
maken van een overschrijding van de geluidsnorm niet voldoende is. De regels van de Handleiding moeten kennelijk tot in het uiterste worden nageleefd, ook al is dat voor het aantonen van de overtreding sec niet noodzakelijk.
een last onder dwangsom opgelegd omdat de in een bestemmingsplan vastgelegde maximale toegelaten grenswaarden worden overschreden. De minister dient dusdanige maatregelen te treffen aan de rijksweg A1 dat binnen 6 maanden aan deze grenswaarden wordt voldaan. De dwangsom bedraagt 10 miljoen gulden per maand met een maximum van 100 miljoen gulden. Ten tijde van de aanleg van de weg werd aan de grenswaarden voldaan; pas in de jaren daarna trad een overschrijding op. De president van de rechtbank oordeelt dat de planvoorschriften verbindend zijn en dat de grenswaarden niet alleen bij de aanleg van de rijksweg, maar ook daarna gelden. De president wijst het verzoek om
In bepaalde uitspraken komt ook voor dat bij herhaaldelijke overschrijding een bepaalde schadevergoeding kan worden toegewezen (G03.89.0492 en rechtbank Roermond nr. 823/1989). Opvallend is dat het recht tot schadevergoeding bij de burgerrechter is verkregen.
schorsing af.
Er ontstaat steeds meer jurisprudentie waaruit blijkt dat vergunningen voor inrichtingen op gezoneerde industrieterreinen zouden moeten worden geweigerd indien de geluidbelasting ter plaatse van de zonegrens meer bedraagt dan 50 dB(A), ongeacht of de inrichting daar al dan niet een belangrijke geluidbijdrage heeft (o.a RvS nr. 200306427/1 d.d. 14 juli 2004). 5.3. Wegverkeerslawaai Verkeersmaatregelen dienen om de vrijheid van het verkeer en de veiligheid op de weg te bevorderen. Het uitsluitend dienen van het belang van het leefmilieu door het nemen van verkeersmaatregelen is niet altijd mogelijk (KB 1 januari 1988, nr. 42). Ook is een uitspraak gedaan over het niet voldoen aan de in een bestemmingsplan vastgestelde geluidwaarden. In naaststaand kader wordt de uitspraak samengevat, de volledige uitspraak is opgenomen in bijlage 1. Opgemerkt moet worden dat deze uitspraak nadien is overruled door een hernieuwde uitspraak waarbij aan Rijkswaterstaat meer tijd wordt gegund om de problematiek op te lossen.
21
5.4. Railverkeerslawaai De jurisprudentie met betrekking tot railverkeer richt zich voor een deel op emplacementen. Emplacementen zijn vergunningplichtige inrichtingen in het kader van de Wet milieubeheer. De geluidbelasting door treinbewegingen die rijden onder een treinnummer behoren niet tot de inrichting maar moeten berekend en getoetst worden volgens het Bgs (o.a. 03.96.1076), RvS nr. 200303798/1 d.d. juni 2004). Met betrekking tot de gemeentelijke bevoegdheid tot handhaving in het kader van het Bgs is er een recente uitspraak die bevestigt dat een gemeente bevoegd is tot handhaving/bestuursdwang. In onderstaand kader wordt deze zaak samengevat. Zaaknummer 200402132/1, Kapelle Een bewoner in Kapelle (Zeeland) heeft de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen ProRail, op grond van artikel 19 van het Besluit geluidhinder spoorwegen. Dit artikel, en de navolgende, gaat over de verplichtingen die samenhangen met de wijziging van een spoorweg. Er kan niet tot wijziging van een spoorweg worden overgegaan dan in overeenstemming met een onherroepelijk geworden besluit van de gemeenteraad, genomen naar aanleiding van een door de spoorwegexploitant aan burgemeester en wethouders gedane mededeling van zijn voornemen en na een ingesteld onderzoek. De gemeenteraad moet dan binnen zes maanden nadat de resultaten van het onderzoek zijn verkregen, een besluit nemen over de maatregelen die nodig zijn om te voorkomen dat de geluidbelasting die de spoorweg veroorzaakt de toelaatbare waarden te boven gaan. De achtergrond van het verzoek van de bewoner is dat de treinintensiteiten op dit traject met 45 % of meer zijn toegenomen, hetgeen samenhangt met de toename van het goederenvervoer vanuit de Sloehaven over de Zeeuwse lijn. Het gemeentebestuur van Kapelle heeft zich niet bevoegd geacht op het verzoek tot het treffen van handhavingsmaatregelen te beslissen en heeft het verzoek op 27 augustus 2003 doorgezonden naar het ministerie van VROM. VROM heeft gesteld bevoegd te zijn om op het verzoek om handhaving te beslissen. Vaststaat dat VROM niet tijdig, binnen de in artikel 18.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer gestelde termijn van vier weken, op het verzoek heeft beslist dan wel het verzoek heeft teruggestuurd naar de gemeente Kapelle. De Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State stelt dat ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet het gemeentebestuur bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang. De Raad van State treft een voorlopige voorziening dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer binnen twee weken na verzending van deze uitspraak het verzoek om handhaving van verzoekster doorzendt naar de gemeente Kapelle. 5.5. Meer weten over technische aspecten ? Voor meer diepgang wordt verwezen naar bijvoorbeeld de volgende publicaties en cursussen: • Geluidcursus Hogere Akoestiek Antwerpen; • Geluidcursus Akoestiek Hogeschool Amsterdam; • Handboek Lawaaibeheersing (Kluwer); • Handleiding meten en rekenen industrielawaai (HMRI, VROM 1999); • Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid (VROM, 1980); • Reken- en meetvoorschrift wegverkeerslawaai (VROM, 2002); • Reken- en meetvoorschrift railverkeerslawaai (VROM, 1996, nieuwe uitgave in voorbereiding).
22
6
conclusies en aanbevelingen 6.1. Conclusies Een gemeente heeft meerdere handhavingstaken wanneer het gaat om geluid. In de volgende tabel is een overzicht gegeven van de meest relevante taken:
`
Wettelijk kader
Taak • toezicht en handhaving
Wet geluidhin-
Toelichting taak • toetsing op basis
der
geluidsvoorschriften voor
van de normen
(Wgh)
industrie-, wegverkeer-
genoemd in de Wgh
en spoorweglawaai
Wet milieubeheer
toezicht en handhaving
(Wm)
geluidsvoorschriften inrichtingen
• toetsing op basis van normen in vergunningen en AMvB´s • Toetsing of inrichtingen voldoen aan de geluidszone waarin ze gelegen zijn;
• controle en handhaving
Wet op de
• toetsing of de geluidbelasting
Ruimtelijke
op basis van aangewezen
van geluidgevoelige bestem
Ordening (WRO)
geluidzones in bestem-
mingen voldoet aan de in de Wet
mingsplannen
geluidhinder gestelde normen en grenswaarden. Dit geldt met name als er wordt gebouwd binnen geluidzones, bij de realisatie van zoneringsplichtige industrieterreinen en vestiging van bedrijven op gezoneerde industrieterreinen.
• toezicht en handha
Bouwbesluit behorende bij de Woningwet (Ww)
Algemene Plaatselijke
akoestische eisen voor de bouw
voorschriften (art.
en de binnenwaarde van de
100 Ww)
woning
• toezicht en handhaving op
Verordening (APV)
basis van voorschriften in APV (bijvoorbeeld evenemen ten, openbare orde e.d.)
23
• toetsing bouwplannen aan de
ving van de gegeven
• toetsing geluidnormen en/of gedragsvoorschriften
Vaak beschikt een gemeente over een beperkte capaciteit voor de uitvoering van de milieuhandhaving. Hierdoor kunnen niet alle handhavingstaken tegelijk of even goed worden uitgevoerd. Er moeten dus prioriteiten worden gesteld. Om prioriteiten te kunnen stellen is het van belang na te gaan welke ambities de gemeente nastreeft bij het uitvoeren van de handhaving van geluidtaken. In het algemeen ligt binnen de gemeenten, als het gaat om handhaving, de prioriteit niet op het thema geluid. In de praktijk krijgt de handhaving op het onderdeel geluid vooral aandacht wanneer er in een bepaalde situatie klachten vanuit de omgeving komen of wanneer handhaving vanuit procedurele overwegingen urgent wordt. In de praktijk ligt het accent dan meestal bij handhaving van ‘probleembedrijven’, handhaving bij horecainrichtingen en het voeren van actief zonebeheer. Voor de geluidbelasting als gevolg van provinciale wegen, rijkswegen en landelijke spoorwegen en luchtvaartterreinen kan een gemeente slechts in beperkte mate handhavingstaken uitvoeren. De juridische mogelijkheden daarvoor zijn binnen de huidige wettelijke kaders beperkt. Indien een gemeente niet alle taken even actief handhaaft, moet hieraan een bewuste keuze (beleid) ten grondslag liggen, waarin wordt afgewogen waarom soms wel en soms niet handhavend wordt opgetreden. 6.2. Aanbevelingen • gemeenten dienen een bewuste (bestuurlijke) afweging te maken in welke situaties wel en in welke situaties niet handhavend wordt opgetreden (handhavingsbeleid met prioriteiten); • in een handhavingsstrategie kan de gemeente vastleggen welke stappen worden gezet in een handhavingstraject en welke sancties worden opgelegd bij welke overtredingen.; • ter voorkoming van handhavingsproblemen is het aan te bevelen om bij evenementen tijdig met de organisatie en alle bij de handhaving betrokkenen een vooroverleg te voeren en de voor de handhaving relevante informatie met betrekking tot het evenement te bespreken.
24
BIJLAGE I Uitspraak Rechtbank Hengelo
25
Rechtbank Almelo 25 september 2000, nr. 00/560 GEMWT VI V (Hengelo) Bij schrijven van 29 september 1999 heeft verweerder verzoeker bericht dat hem is gebleken dat de ingevolge het bestemmingsplan ‘Rijksweg 1, ged. Buren - Hengelo Oost’ maximale toegelaten geluidsbelasting wordt overschreden en dat hij voornemens is verzoeker aan te schrijven tot het treffen van dusdanige maatregelen dat wordt voldaan aan het in artikel 3 van de bestemmingsplanbepalingen gestelde. Namens verzoeker zijn bij schrijven van 7 december 1999 bedenkingen tegen dit voornemen ingediend. Bij besluit van 5 juni 2000 heeft verweerder verzoeker een last onder dwangsom opgelegd. Verzoeker dient binnen zes maanden na inwerkingtreding van dit besluit dusdanige maatregelen te treffen dat wordt voldaan aan het gestelde in artikel 3 van het bestemmingsplan ‘Rijksweg, ged. Buren - Hengelo Oost’. Indien verzoeker hieraan niet voldoet zal hij een dwangsom verbeuren van 10 miljoen gulden voor elke maand dat niet aan de last wordt voldaan met een maximum van 100 miljoen gulden. Op 17 juli 2000 heeft verzoeker tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij verzoekschrift van 17 juli 2000 is namens verzoeker aan de president van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen inhoudende de schorsing van verweerders besluit van 5 juni 2000. Overwegingen Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, door de indiener van het bezwaarschrift aan de president van de rechtbank een voorlopige voorziening worden gevraagd. Bij de beoordeling van een zodanig verzoek dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt uitgesproken dat tevens het onderwerp van de bezwarenprocedure raakt, heeft dit oordeel een voorlopig karakter. Gelet hierop dient in het onderhavige geding de vraag te worden beantwoord of onverwijlde spoed vereist dat het besluit van verweerder van 5 juni 2000, inhoudende de oplegging van een last onder dwangsom wordt geschorst dan wel dat anderszins een voorlopige voorziening wordt getroffen. Hieromtrent wordt het volgende overwogen. Ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. In artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handhaven door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. In het tweede lid van dat artikel wordt bepaald, dat een last onder dwangsom ertoe strekt de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel herhaling van de overtreding te voorkomen. In het vierde lid wordt onder meer bepaald, dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
26
In het onderhavige geval heeft de raad van de gemeente Hengelo op 7 oktober 1980 het bestemmingsplan ‘Rijksweg 1, ged. Buren - Hengelo Oost’ vastgesteld. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder h, van de bij dit plan behorende voorschriften zijn gronden met de bestemming ‘Verkeersdoeleinden 1’ bestemd voor een dubbelbaans autosnelweg en voor met een dergelijke weg verband houdende werken zoals toegangswegen, andere wegen, ongelijkvloerse kruisingen en kruispunten, duikers en geluidwerende voorzieningen, alsmede voor bermen en sloten en landschappelijke voorzieningen, met dien verstande dat ten aanzien van bestaande woningen voldaan moet worden aan de in de Wet geluidhinder (wet van 16 februari 1979, Stb. 99) vastgestelde maximaal toegelaten geluidsbelasting. Ingevolge artikel 3, lid B, van de planvoorschriften is het verboden de tot ‘Verkeersdoeleinden’ bestemde gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de aan de gronden gegeven bestemming. Partijen zijn niet verdeeld over de vraag of de geluidsbelasting op de Rijksweg 1, ged. Buren - Hengelo Oost hoger is dan volgens artikel 3, onder h van planvoorschriften is toegestaan. Ingevolge deze bepaling is de maximaal toegestane geluidsbelasting 50 dB(A) en in sommige gevallen 60 dB(A). Verzoeker is het om een drietal redenen niet met de opgelegde last en dwangsom eens. Ten tijde van de aanleg werd aan alle voorschriften van het bestemmingsplan voldaan, dus ook aan de geluidsbelasting. De planbepalingen mogen niet zo worden uitgelegd dat regelmatig getoetst moet worden of nog wel aan de bepalingen van de geluidsbelasting wordt voldaan. Ook de Wet geluidhinder legt deze verplichting niet op. Artikel 3 van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften wordt te ruim uitgelegd als daarin een permanente norm wordt gelezen die niet alleen betrekking heeft op de aard van het gebruik maar ook op de intensiteit van het gebruik. Bovendien is het standpunt van indertijd de Kroon duidelijk: de Wet op de ruimtelijke ordening biedt geen grondslag voor het opnemen in bestemmingsplannen van milieuhygiënische normen. Het tweede punt dat verzoeker aanhaalt is dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat de begunstigingstermijn te kort is. De termijn is gesteld op 6 maanden en de te nemen maatregelen zijn dermate ingrijpend dat als gevolg van noodzakelijke onderzoeken, besluitvorming en feitelijke uitvoering, minimaal op 2 tot 3 jaar gerekend moet worden voordat de geluidwerende voorzieningen aangebracht zijn. De opgelegde dwangsom is te hoog, zo zegt verweerder tenslotte. Verzoeker is van mening dat volstaan kan worden met een bedrag van 15,5 miljoen gulden. Dit is het bedrag dat gemoeid is met het aanbrengen van de voorzieningen. Daaraan heeft ook verweerder zich gecommitteerd in een bespreking op 26 maart 1997. De president overweegt ten aanzien van de gronden van het verzoek als volgt. Lezing van het bepaalde in artikel 3 onder aanhef en sub h van de voorschriften behorende bij het toepasselijke bestemmingsplan laat geen andere conclusie toe dan wat er staat: de gronden zijn onder meer bestemd voor een dubbelbaans autosnelweg met dien verstande dat ten aanzien van bestaande woningen voldaan moet worden aan de in de Wet geluidhinder vastgestelde maximaal toegelaten geluidsbelasting. Op deze wijze is de bestemming derhalve geclausuleerd en verbonden aan een geluidsnorm. In combinatie met het gebruiksvoorschrift van artikel 3 lid B onder 1 levert dit een verbod op om gronden te gebruiken op een wijze waardoor strijdigheid ontstaat met deze geclausuleerde bestemming. Een verwijzing naar de plantoelichting kan verzoeker niet baten nu daaruit geenszins dwin-
27
gend volgt dat de clausulering van de bestemming alleen geldt ten behoeve van de aanleg van de weg. Nu de Kroon het onderhavige bestemmingsplan met de bijbehorende voorschriften, ook de zojuist aangehaalde bepalingen, heeft goedgekeurd, ziet de president voorshands geen aanleiding om te twijfelen aan de verbindendheid daarvan. Dat de systematiek van de Wet geluidhinder een andere is vormt evenmin een reden om de bewuste voorschriften van het bestemmingsplan buiten toepassing te laten. Wat de lengte van de begunstigingstermijn betreft is de president van oordeel dat verweerder er niet in is geslaagd voldoende aannemelijk te maken dat verzoeker in staat moet zijn binnen de gegeven zes maanden te voldoen aan de last. Vast staat dat er veel moet gebeuren, en dat nog niets aan voorbereiding door verzoeker is gedaan. De president verwerpt het betoog van verweerder als zou de langdurige voorgeschiedenis van de geluidsoverlast en het overleg tussen partijen daarover een rechtvaardiging vormen om de begunstigingstermijn in te korten. Overigens is de president er evenmin van overtuigd dat, zoals verzoeker heeft betoogd, een termijn van zo’n drie jaar noodzakelijk is om uitvoering te geven aan de last. Kortom het besluit van verweerder is in ieder geval onvoldoende gemotiveerd wat de begunstigingstermijn betreft. En wellicht is het zelfs zo dat de gegeven termijn ook daadwerkelijk te kort is. Bij de beslissing op bezwaar zal verweerder op dit punt meer duidelijkheid moeten verschaffen. Overigens ziet de president geen aanleiding om het besluit uit dien hoofde te schorsen, nu verweerder ter zitting heeft verklaard dat binnen een maand een hoorzitting zal plaats vinden in het kader van de bezwaarschriftenprocedure, zodat mag worden aangenomen dat binnen een half jaar na datum van deze uitspraak de beslissing op bezwaar er is. Mocht dat niet het geval zijn dan kan verzoeker hierin aanleiding vinden zich opnieuw met een verzoek om voorlopige voorziening tot de president te wenden. De president overweegt bovendien dat schorsing van het besluit in deze fase wederom vertraging veroorzaakt in het wegnemen van de geluidsoverlast die de A1 veroorzaakt. De hoogte van de dwangsom wordt bestreden onder meer door te stellen dat deze vele malen hoger is gesteld dan de kosten van de voorbereiding en uitvoering van de benodigde werken. De president merkt op dat in artikel 5:32, lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht een maatstaf wordt geformuleerd voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De president is van oordeel dat hij terughoudend dient te toetsen of verweerder aan die maatstaf heeft voldaan. Het is de president gebleken dat de problematiek van de te hoge geluidsbelasting zich al vele jaren voordoet en dat zij ernstig is. Daarom kan hij niet tot het oordeel komen dat verweerder een te hoge dwangsom heeft opgelegd door het te verbeuren bedrag maximaal te stellen op 100.000.000 gulden. Onbestreden is, dat het in de macht van verzoeker ligt om een eind te maken aan de bestaande onrechtmatige situatie langs de A1. Nu de gronden waarop het verzoek om voorlopige voorziening is gebaseerd tevergeefs zijn voorgedragen, leidt dit tot de slotsom dat het verzoek niet kan worden toegewezen.
28
1. Door het OM en vijf arrondissementen is in 2000 een proefproject opgestart waarbij provincies, gemeenten en waterschappen de mogelijkheid hadden om boetes op te leggen bij veel voorkomende milieudelicten. De proef leverde dermate goede resultaten op dat gepleit is voor landelijke invoering van de bestuurlijke boete per 1 januari 2006. Naar verwachting zal er komend jaar een definitieve richtlijn en AMvB worden opgesteld, waarmee de bestuurlijke boete landelijk van kracht wordt. 2. De kwaliteitscriteria zijn criteria die gelden voor een professionele milieuhandhaving. Zij zijn opgesteld in opdracht van VROM, IPO, VNG en de UvW. Zij zullen bij AMvB worden vastgelegd. Het gaat in de praktijk om criteria voor de beleid, strategie, uitvoering en monitoring van de handhaving, zie verder § 2.6. 3. In de meeste provincies zijn daarover nadere afspraken gemaakt. In de provincie Limburg is daarover een convenant opgesteld tussen betrokken partijen. 4. Deze Handleiding is de opvolger van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (1981). Ook vaak aangeduid als IL-HR-13-01. In vergunningen die voor 1999 zijn opgesteld wordt IL-HR-13-01 nog vaak voorgeschreven als het gaat om het meten en berekenen van geluidbelastingen.
29
