Reforma financování RgŠ – stanovisko ČMOS PŠ ČMOS PŠ v souladu se svým posláním trvale usiluje o zlepšování podmínek pro vzdělávání, především v regionálním školství. Velmi důležitou oblastí zájmu je problematika financování. V první řadě to jsou finanční prostředky poskytované ze státního rozpočtu. Aktivity ČMOS PŠ směřují k vytvoření stabilního systému, který by zajistil dlouhodobě udržitelný a odpovídající objem finančních prostředků pro zajištění kvalitního vzdělávání. Zájmem ČMOS PŠ není jen zvyšování výdajů na vzdělávání na úroveň vyspělých států, ale i snaha o jednodušší, vhodnější, transparentnější a spravedlivější systém financování přímých výdajů v RgŠ. Z těchto důvodů je ČMOS PŠ připraven aktivně se zapojit do diskuse a přípravy nově navrhované reformy financování RgŠ. 1) Jaké jsou nejčastější výhrady k současnému systému: -
velká míra rozhodovací pravomoci krajských úřadů – stanovení výše krajských normativů je plně v kompetenci krajských úřadů; nemožnost MŠMT zasahovat do konkrétního procesu přerozdělování finančních prostředků krajskými úřady jednotlivým organizacím; nelze prostřednictvím tohoto principu rozpisu zajistit dosažení záměru MŠMT v původním zacílení finančních prostředků; rozdílná výše krajských normativů ve stejných oborech vzdělávání mezi kraji – mezikrajové rozdíly v podpoře vzdělávání; dlouhodobě nepředvídatelná výše krajských normativů – nestabilita ekonomického prostředí škol; obavy z vlivu samosprávy na výkon státní správy v přenesené působnosti – přednostní zabezpečování financování krajských organizací.
2) Jaké změny má přinést navrhovaná reforma: -
posílení rozhodovací pravomoci MŠMT; sjednocení úrovně financování v „základní vzdělávací linii“ v MŠ, ZŠ (kromě ŠD,ŠK), SŠ, VOŠ a v konzervatořích pomocí jednotné soustavy oborových normativů stanovených MŠMT, včetně institucionálních příspěvků určených pro MŠ a ZŠ; ve financování „ostatního vzdělávání“ v MŠ a ZŠ při zdravotnických zařízeních, v ZUŠ a školských zařízeních a ve financování nepedagogických pracovníků včetně škol „základní vzdělávací linie“ bude zachován stávající systém rozpisu prostřednictvím republikových a krajských normativů; funkčně propojit přerozdělování finančních prostředků s koncepcí rozvoje vzdělávací soustavy; stanovit objektivní hodnoty (standardy nákladů) vzdělávacích služeb na základě RVP, které by umožňovaly stabilní cílené poskytování prostředků státního rozpočtu v požadované výši bez nedůvodných změn; navržený systém má také motivovat zřizovatele k optimální organizaci vzdělávání na jednotlivých stupních.
1
3) Porovnání obou systémů.
Současný systém
Nový systém
Porovnání
Způsob poskytování finančních prostředků.
Normativně na jednotku výkonu nebo programově.
Normativně na jednotku výkonu nebo programově.
Stejný princip.
Rozpis prostředků z úrovně MŠMT.
5 republikových normativů – výdaje připadající na komplexní vzdělávání a školské služby na 1 dítě, žáka, studenta v jednotlivých věkových kategoriích – podle skutečného počtu žáků stanoví celkové objemy do rozpočtů jednotlivých krajů, včetně limitu počtu zaměstnanců.
1) Oborové normativy včetně institucionálních příspěvků – k zajištění platů pedagogů a ONIV pro MŠ a pro ZŠ (kromě ŠD, ŠK). 2) Soustava 31 oborových normativů – k zajištění platů pedagogů a ONIV pro SŠ, VOŠ a konzervatoře. 3) Stanovení 4 příplatků k oborovým normativům na zdravotní postižení a 1 příplatku na vzdělávání národnostních menšin.
- Rozpis objemu finančních prostředků na platy pedagog. pracovníků a ONIV pro jednotlivé školy v „základní vzdělávací linii“ bude nově realizován pomocí oborových normativů, případně institucionálního příspěvku nebo příplatku.
4) Republikové normativy : a) k zajištění platů pedagog. a nepedagog. pracovníků a ONIV pro MŠ a ZŠ při zdravotnických zařízeních pro ZUŠ, ŠD a ŠK v ZŠ a pro školská zařízení b) k zajištění platů nepedagog. pracovníků pro MŠ, ZŠ, SŠ, VOŠ a konzervatoře.
- Pro rozpis objemu finančních prostředků na platy pedagog. a nepedgog. prac. a ONIV pro školy a školská zařízení v „ostatním vzdělávání“ a na platy nepedagog. prac. ve školách „základní vzdělávací linie“ bude zachován současný princip rozpisu prostřednictvím republikových normativů jednotlivým krajům.
2
Současný systém Rozpis prostředků z úrovně krajských úřadů.
Stanovení ukazatelů rozhodných pro tvorbu normativů pro pedagogické pracovníky va) „ základní vzdělávacíb) linii“.
Nový systém
Krajský úřad stanoví rozpočet všem Krajský úřad stanoví rozpočet podle školám a školským zařízením skutečných jednotek výkonů . (obecního a krajského školství) 1) Školám v „základní vzděl. prostřednictvím soustavy vlastních linii“ – objem prostředků na platy krajských normativů a podle pedagogických pracovníků a ONIV skutečného počtu jednotek výkonů. podle oborových normativů MŠMT Krajský úřad stanoví normativy pro (včetně institucionálních příspěvků a realizované jednotky výkonu na příplatků) a objem prostředků na platy základě rozhodných ukazatelů. Tímto nepedagogických pracovníků způsobem rozepisuje platy pro prostřednictvím vlastních krajských normativů. všechny pracovníky a ONIV. 2) Školám a škol. zařízením v „ostatním vzdělávání“ – objem prostředků na platy pedagog. a nepedagog. pracovníků a ONIV prostřednictvím vlastních krajských normativů. Ukazatele pro stanovení krajských normativů vycházejí: a) pro stanovení Np – průměrného počtu jednotek výkonu na jednoho pedagoga c) - z funkční závislosti Np na průměrném počtu dětí, žáků nebo studentů ve třídě, studijní skupině nebo oddělení v příslušném oboru vzdělávání ve školách stejného typu a u MŠ a ZŠ i obdobné velikosti v rámci kraje;
Ukazatele pro stanovení republikových oborových normativů budou vycházet : a) pro stanovení Np – průměrného počtu jednotek výkonu na jednoho pedagoga z minimálního povoleného průměrného počtu dětí, žáků nebo studentů ve třídě, v příslušném oboru vzdělávání ve školách stejného typu;
3
Porovnání - Rozpis objemu prostředků na platy pedagogických pracovníků a ONIV bude nově realizován prostřednictvím oborových normativů, rozpis objemu na platy nepedagog. pracovníků bude prováděn stejným principem jako dosud, tedy prostřednictvím krajských normativů. - Stejný princip.
- Pro stanovení rozhodných ukazatelů se u krajských normativů vychází ze skutečně dosahovaných průměrů ( počtu žáků na třídu, počtu vyučovacích hodin i počtu hodin přímé vyučovací povinnosti) v kraji ve stejném typu škol a oborech vzdělávání. V novém systému se vychází z minimálních průměrů (počtu
- z funkční závislosti Np na průměrném počtu vyučovacích hodin ve třídě za týden vyplývajícího z učebních dokumentů, rámcových nebo akreditovaných vzdělávacích programů včetně nezbytného dělení tříd ve školách stejného typu a oborů vzdělávání, u MŠ a ZŠ i obdobné velikosti škol v rámci kraje; - z funkční závislosti Np na průměrném týdenním počtu hodin přímé pedagogické činnosti ve školách stejného typu a u MŠ a ZŠ i obdobné velikosti v rámci kraje; b) pro stanovení Pp – rozpočtovaného průměrného platu pedagoga - z výše průměrného tarifního platu a příplatků dosahovaných ve stejném typu škol v rámci kraje - z nenárokové složky platu stanovené jednotně pro stejný typ škol. Stanovení výše normativu Vychází z uvedených rozhodných na jednotku výkonu. ukazatelů.
Počet normativů.
Několik set krajských normativů.
-z minimálního průměrného týdenního počtu vyučovacích hodin ve třídě za jeden ročník vyplývajícího z min. týdenního počtu hodin výuky za dobu studia, dle učebních dokumentů, rámcových nebo akreditovaných vzdělávacích programů podle typů škol a oborů vzdělávání;
žáků na třídu, týdenního počtu vyučovacích hodin) a průměrné vyučovací povinnosti podle typů škol a oborů vzdělávání (není plně zohledněn počet tříd ve škole).
- z průměrného týdenního počtu hodin Zcela rozdílné pojetí přímé pedagogické činnosti ve školách stanovení průměrného počtu stejného typu; jednotek na jednoho pedagoga. b) pro stanovení Pp – rozpočtovaného průměrného platu pedagoga - z výše průměrného tarifního platu a příplatků dosahovaných ve stejném typu škol v rámci republiky; - nenároková složka platu nebude zahrnuta. Výše mzdových prostředků v normativu je stanovená podle uvedených ukazatelů – u normativu pro MŠ a ZŠ je tato výše částečně krácena a tyto MP jsou převedeny do institucionálního příspěvku. Několik desítek oborových normativů ( pro MŠ – 2, ZŠ – 3, pro SŠ – cca 30 ).
4
- Pro stanovení průměrného platu vychází nový systém pouze z průměrné výše nárokového platu.
Nově jsou stanoveny institucionální příspěvky pro MŠ a ZŠ (nezohledňují velikost školy – paušální příspěvek).
4) Jaká jsou hlavní rizika. Riziko nižšího objemu mzdových prostředků u jednotlivých škol pro pedagogické pracovníky oproti současné výši, snížení výše nenárokových složek platu. Tvorba výše nenárokových složek platu bude dána : a) u MŠ a I.st. ZŠ – celkový objem mzdových prostředků získaný z oborových normativů je při minimálním počtu žáků nižší než potřebný objem k zajištění nárokových platů pedagogů (např. u I.st. ZŠ úplné - by škola měla mít k uhrazení tohoto rozdílu v průměru o 4 žáky více na třídu než je minimum (17 žáků) tj. 21 žáků, u II.st. ZŠ o 3 žáky, tj. 20 žáků. Proto výše nenárokových složek bude závislá (bude dána) výší nevyčerpané částky z institucionálního příspěvku, ze které se budou hradit chybějící MP na pokrytí nárokových platů, včetně příplatků (za vedení, třídnictví, …). Výše objemu na nenárokové složky platu pro jednoho pedagoga bude dána podílem z nevyčerpané částky institucionálního příspěvku (čím větší počet pedagogů, tím nižší částka); b) II.st. ZŠ – nižší výše institucionálního příspěvku v případě více než jedné školy tohoto typu u jednoho zřizovatele. O jeho výši pro jednotlivé školy bude rozhodovat zřizovatel (nerovný přístup ke stejnému typu školy); c) SŠ, VOŠ a konzervatořím nebude poskytován žádný institucionální příspěvek. Tyto školy obdrží na základě počtu studentů pouze oborové normativy podle jednotlivých oborů vzdělávání. Oborové normativy vychází z minimálního počtu žáků na třídu (zpravidla 17 žáků), z minimálního týdenního počtu hodin výuky a zajišťují pouze nárokové složky platu pedagogů. Výše nenárokových složek platu bude dána objemem finančních prostředků, který školy obdrží na základě vyššího průměrného počtu studentů na třídu než je stanovené minimum. Z těchto prostředků bude nutné nejprve uhradit dělení tříd, u větších škol nižší míru vyučovací povinnosti, případně nárokové příplatky a poté zbytek může být použit na nenárokové složky (čím vetší počet pedagogů tím nižší podíl). Vznikne jednoznačná závislost na průměrném počtu studentů ve třídě. Z tohoto důvodů nebudou mít školy zájem otevírat obory, které sice požaduje trh práce v daném regionu, ale o které není odpovídající zájem studentů. Tento princip financování bude v rozporu s Akčním plánem podpory odborného vzdělávání, který schválila Vláda ČR. Riziko nižšího objemu mzdových prostředků u jednotlivých škol pro pedagogické a nepedagogické pracovníky oproti současné výši ve školách a školských zařízeních v „ostatním vzdělávání“ a pro nepedagogické pracovníky ve školách „základní vzdělávací linie“. - Financování této oblasti není zatím zcela dořešeno. Sice jsou známy základní představy o způsobu rozpisu těchto prostředků, ale není zřejmé jakým způsobem budou stanoveny především republikové normativy a v jaké výši. Zda-li celková výše mzdových prostředků, kterou obdrží krajské úřady k rozpisu bude dostatečná pro zajištění potřebných služeb a ve srovnatelné výši jako dosud.
5
- V případě nedostatečného objemu mzdových prostředků bude zcela reálně hrozit tlak státu na zřizovatele k dofinancování této oblasti nebo tlak na zvyšování podílu rodičů na financování těchto služeb (mateřské školy, školní družiny a kluby, školní stravování, ZUŠ, ubytování v DM a další). - V případě velké nespokojenosti ze strany zaměstnanců, ale i rodičů vůči státu (MŠMT), může dojít k rozhodnutí převést odpovědnost za finanční zabezpečení těchto služeb plně do kompetencí příslušných zřizovatelů, tedy obcí a krajů. Příslušný objem finančních prostředků bude z kapitoly MŠMT převeden do RUD. 5) Je možně dosáhnout potřebné změny i jiným než zatím navrhovaným způsobem? -
-
-
Rozdíly v odměňování pedagogů, které vznikají v souvislosti s normativním financováním pouze na žáka (výše platu je rozhodujícím způsobem závislá na počtu výkonů) lze významným způsobem zmírnit změnou financování „na třídu“. Učitel je odměňován za přímou pedagogickou činnost v rozsahu hodin stanoveném příslušným právním předpisem bez ohledu na počet vzdělávaných (tj. bez ohledu na počet žáků ve třídě) a tudíž by mu měl ze zákona za stejný výkon činnosti náležet srovnatelný plat. Nepřiměřené rozdíly ve výších krajských normativů pro stejné obory vzdělávání lze odstranit stanovením soustavy republikových normativů (obdobné jako pro soukromé školy), jejichž výše by byla pro krajské úřady při stanovení krajských normativů závazná, pouze s povolenou odchylkou (např. + 5%, - 5%) k řešení specifik kraje. Zmenší se tak zásadním způsobem rozhodovací kompetence krajských úřadů při stanovení krajských normativů. Pro krajské úřady by měl být i závazný celkový objem finančních prostředků (přerozdělovaný krajskými normativy) směřujících ze státu na určitou oblast vzdělávání. Posílí se role a záměr státu v zacíleném směřování veřejných prostředků. Současný i navrhovaný systém nemá výrazný vliv na optimalizaci sítě škol. Využívá pouze nepřímého ekonomického tlaku, který ve své podstatě pouze ovlivňuje odměňování pracovníků, kteří mají téměř nulový vliv na naplněnost škol. Pokud by měl být vytvořen potřebný tlak na změnu, lze jej účinně realizovat pouze změnou legislativy, tj. změnou výše minimálního průměrného počtu žáku ve třídě.
6) Závěr. -
Rozpracování navrhovaného systému není ještě v takovém stavu, aby bylo možné posoudit všechny jeho možné dopady, včetně rizik. Změna systému financování RgŠ nabízí pouze jednu variantu. Navrhovanou změnou nebudou odstraněny všechny nežádoucí prvky současného systému. Pro část vzdělávání a poskytovaní školských služeb bude zachován současný model. Zejména v oblasti středního školství vede k tolik kritizovanému „nasávacímu efektu“.
6
-
Navrhovaný systém financování regionálního školství řeší pouze oblast RgŠ ÚSC a vůbec se nezabývá financováním soukromého a církevního školství, které je také jeho součástí.
-
U řady škol a školských zařízení může dojít k výraznému snížení celkového objemu mzdových prostředků. Na základě různých podmínek (startovacích) vzniknou opět rozdíly v odměňování pedagogických a nepedagogických pracovníků v rámci celé republiky. Může se ještě více prohloubit již tak nepříznivá situace v odměňování pedagogických a zejména nepedagogických pracovníků.
-
Navrhovaný systém není spojen s potřebným navýšením celkového objemu finančních prostředků na zajištění RgŠ ÚSC. Pouze jiným způsobem bude přerozdělovat současný objem. V podstatě navrhuje změnu systému, která by měla obhájit současnou výši finančních prostředků k zajištění financování RgŠ ÚSC, přednostně pak pro pedagogické pracovníky škol v „základní vzdělávací linii“.
Na základě výše uvedených důvodů ČMOS PŠ nedoporučuje dále pokračovat v legislativním procesu (schvalování příslušných změn školského zákona). ČMOS PŠ má zásadní výhrady vůči navrhovanému systému. ČMOS PŠ je připraven k dalšímu jednání o změnách současného systému.
Zpracoval: Mgr. Václav Pícl
7
