Rede
Mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp, deel zoveel
C.R. Niessen
Den Haag, 8 oktober 2010
ter gelegenheid van het afscheid van prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar ‘De overheid als arbeidsorganisatie’ (Ien Dales Leerstoel) aan de Universiteit van Amsterdam.
Rede
Mythen en legenden van onder Haagse kaasstolp, deel zoveel
Rede
Mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp, deel zoveel
ter gelegenheid van het afscheid van prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar ‘De overheid als arbeidsorganisatie’ (Ien Dales Leerstoel) aan de Universiteit van Amsterdam.
C.R. Niessen Den Haag, 8 oktober 2010
© 2010, C.R. Niessen Vormgeving: Mitsgaders Grafische Vormgeving Drukwerk: Jan van Gils ISBN 978-90-79391-03-8 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Mevrouw de Rector, Dames en heren,
Inleiding Een te goeder naam en faam bekend staande hoge functionaris uit de rijksdienst schreef ooit eens op zijn weblog over mij, nadat ik op zijn ministerie in een panel had gezeten: ‘Die man is geen vernieuwer.’ Zelf was hij dat natuurlijk wél, want niet lang daarna liet hij vrijwel alle directeuren op zijn ministerie van functie wisselen, in de zoveelste reorganisatie op dat departement. Ik zou geen vernieuwer zijn? Die man had groot gelijk! Ik behoud mij namelijk het recht voor om moderniteiten en postmoderniteiten te bestrijden, waar dat nodig is en waar ik dat kan. Ik behoud me het recht voor, om anti-cyclische opmerkingen te maken.
Een korte terugblik Zo bestreed ik in mijn oratie, bijna tien jaar geleden, de vlucht in regels, in structuren en in verplichte mobiliteit. Naderhand bestreed ik het toepassen van bedrijfsmatige criteria bij de overheid, zoals efficiency, effectiviteit en slagvaardigheid, en stelde daar democratie en rechtsstaat tegenover. ‘Het openbaar bestuur is geen koekjesfabriek’, en: ‘Het verschil tussen de overheid en het bedrijfsleven is de moraal’; dat waren de slagzinnen waarmee ik de aandacht op de democratische rechtsstaat wilde vestigen. Ik bestreed het denken in alleen processen, en stelde daar het denken in inhoud tegenover. Om het anders te zeggen: ik bestreed het denken vanuit de vraag: ‘Doen we de dingen goed?’, en stelde daartegenover de vraag: ‘Doen we de goede dingen?’
1
Ik bestreed dat de politiek het primaat heeft, en stelde daar het primaat van het recht tegenover. Ik bestreed generalisme, en stelde daar de waarde van kennis en van specialisme tegenover. De waarde van kennis en van specialisme: in de Nota vernieuwing rijksdienst komt men die waarden ook tegen. Let op het woord ‘vernieuwing’… In een publicatie van het ministerie van BZK (‘Welkom bij de rijksdienst van de toekomst’) kom ik een passage tegen met de inhoud: ‘De rijksdienst van de toekomst is een kennisbedrijf’. Verder kom ik daarin zaken tegen, zoals individuele opleidingsbudgetten, studiepunten en aandacht voor ‘cruciale vakmensen’ (wat ik superspecialisten zou noemen). Men vergelijke dat met wat ik tien jaar geleden in mijn oratie zei. Er zijn momenten van zwakheid, waarin ik denk: ‘Ach, misschien ben ik dan toch ergens wel …’ Maar neen, ik ben geen vernieuwer! Bij integriteitskwesties relativeerde ik de waarde van regels en van nalevings- en handhavingsstrategieën, en stelde daartegenover vorming en opleiding en cultuur.
Goed werknemerschap Ik ben geen vernieuwer, neen. Ik redeneerde vanuit klassieke, basale noties van wat men van een ambtenaar als individu mag verwachten: ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef. En daarvan zijn de belangrijkste aspecten: democratisch besef, rechtsstatelijk besef en integriteitsbewustzijn. U merkt het: Ien Dales’ naam wordt het meest geassocieerd met integriteit, maar de Ien Dales Leerstoel gaat om meer dan alleen integriteit. In het vakgebied van de Leerstoel gaat het – kort gezegd – om de ambtenaar in zijn politiekbestuurlijke omgeving. En daarbij geldt: geen deugdelijk openbaar bestuur zonder deugdelijke ambtenaren. En zo’n deugdelijk functionerende ambtenaar kan alleen maar goed blijven functioneren onder deugdelijk leiderschap. Een leiderschap dat aan iedere professional – en dat is in mijn ogen iedereen die met toewijding zijn functie vervult – ruimte laat. Ruimte voor het inrichten van zijn eigen werk en het ontwikkelen van zijn creatieve vermogens in het werk. Een leiderschap dat iedere professional zó motiveert dat deze beroepstrots ontleent aan zijn eigen functioneren.
2
Goed werkgeverschap Een leiderschap met een leider die voldoet aan de norm van goed werkgeverschap. En aan dat laatste moet nog veel aandacht besteed worden. Niet iedere leidinggevende is van die norm doordrongen, laat staan de leidinggevende van de leidinggevende. Laat staan de politieke leidinggevende van de ambtelijke leidinggevenden. Laat staan de volksvertegenwoordigers als de controleurs van de politieke leidinggevenden. De volksvertegenwoordiging is te beschouwen als een Raad van Commissarissen; de commissarissen houden toezicht op de directie en zijn uit dien hoofde ook werkgever en dus gebonden aan de norm van goed werkgeverschap. Ook volksvertegenwoordigers moeten dus ambtenaren motiveren en niet demotiveren. ‘Bureaucrat bashing’ is dus ook voor volksvertegenwoordigers uit den boze; het bieden van een veilige organisatiecultuur is dus ook voor hen een vereiste. Het vergemakkelijken van het ontslaan van ambtenaren, zoals enkele Tweede Kamerleden beogen, is in strijd met hun plicht om mee te zorgen voor een veilige organisatiecultuur. Het initiatief van deze Tweede Kamerleden is ook dáárom in strijd met de norm van goed werkgeverschap, omdat in het bedrijfsleven deze norm door de rechter ook wel eens is uitgelegd als een verplichting om zoveel mogelijk ontslagen te voorkomen. Welnu, als je de ambtelijke rechtspositie geheel gelijk wilt trekken met die van gewone werknemers, dan moet je ook de norm van goed werkgeverschap lock, stock and barrel aanvaarden, ook op het punt van het zoveel mogelijk voorkomen van ontslag. Anders ben je hypocriet bezig! Verder is het initiatief van deze Tweede Kamerleden overbodig, omdat het iets wil regelen dat al geregeld is: een ambtenaar die echt disfunctioneert, kan meteen ontslagen worden, en krijgt al die jaren dat hij tegen dat ontslag procedeert, geen salaris. Het wetsvoorstel gaat gepaard met een memorie van toelichting die in beginsel slechts de voordelen van verdere normalisering weergeeft en alleen maar de voorstanders daarvan aan het woord laat. Tevergeefs zocht ik in die toelichting naar de namen van notoire tegenstanders van verdere normalisering, zoals een Frits van der Meer, een Gerrit Dijkstra, een Caspar van den Berg, allen van 3
de Universiteit Leiden, en een Ron Niessen van de Universiteit van Amsterdam. Wat me in het initiatief het meest tegenstaat is het volgende. Een tijd geleden ruzieden sociale partners in het bedrijfsleven over versoepeling van het civiele ontslagrecht. Zelfs in de meest ‘kapitalistische’ variant die zijdens de werkgevers uit het bedrijfsleven in de discussie werd ingebracht, was er sprake van de verplichting van werkgevers om vorming en opleiding van hun werknemers te financieren. Dit om hen van werk naar werk te helpen. Geen woord daarover in het initiatiefontwerp en de toelichting zoals ik die onder ogen kreeg. Als je dan van ambtenaren afwil, wees ook dán een goed werkgever, en doe dat op een nette manier! Om al deze redenen focus ik vandaag maar weer eens op het klassieke vraagstuk van de verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie. En voor zover u denkt: ‘Hè gèt, neen!’, zeg ik: ‘Bear with me’, want het is nodig om hieraan aandacht te besteden. Vooral omdat de initiatiefnemers tegenargumenten niet schijnen te kennen. En zonder deze tegenargumenten te kennen loopt de Tweede Kamer weer eens het risico te komen tot ‘non evidence based policy’. Of om het betoog van Dijstelblom en Holtslag te parafraseren: als de initiatiefnemers onwelgevallige inzichten buiten de deur houden, dan wordt niet alleen met de rationele onderbouwing van het beleid gebroken, maar ook met het idee dat argumenten voor het beleid publiekelijk ter discussie moeten kunnen staan om tot redelijke afwegingen en geïnformeerd overleg te komen (zie Dijstelblom/Holtslag 2010, blz. 31). Om het u wat aangenamer te maken, behandel ik het vraagstuk in de vorm van een dialoog. Een dialoog tussen een mijnheer A en een mijnheer B. Die A staat voor Abolitionist of Afschaffer; die B voor Behoeder of Bewaker of Beschermer, niet de B van Behoudzuchtig… En gedurende die dialoog wordt u gewaar, wat ik bedoel met de titel van mijn afscheidsrede: ‘Mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp, deel zoveel’. De eerste keer dat ik de titel: ‘Mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp’ gebruikte, was in een essay in het Nederlands 4
Juristenblad van 2 december 2005, blz. 2260 e.v. Daarin zette ik mij af tegen een van de rapporten van de toen bestaande Raad van Economisch Adviseurs (REA) van de Tweede Kamer, waarin vijf gerenommeerde onafhankelijke economen zitting hadden. In dat rapport (Kamerstukken TK 2004/05, 30 123, nr. 2) had de REA op basis van buitenlands onderzoek gesteld: ‘Rules breed rules’ en: ‘Rule-makers breed rules’. Een andere onafhankelijke econoom van naam viel de REA bij (zie NRC-Handelsblad van 8 september 2005, blz. 15). Het rapport was natuurlijk bedoeld om het aantal wetgevingsjuristen te verminderen, waardoor er in de opvatting van de REA als vanzelf minder regels zouden komen. In mijn essay toonde ik aan dat het niet de ‘rules’ of de ‘rule-makers’ zijn die ‘rules’ voortbrengen, maar dat ‘Politicians breed policy, and policy breeds rules’. Grotere onzin dan ik in het advies van de REA las, ben ik zelden tegengekomen. Het wordt nog erger: Betty Drexhage ontdekte dat het buitenlands rapport waarop de REA zich baseerde, de eindconclusie bevatte: ‘The growth of rules is not, however, exponential. Rules do not produce rules’ (Drexhage 2006, blz. 125 e.v.). Het laatste beetje geloof in economen verloor ik sindsdien. Die geloofsafval was al begonnen toen menig econoom zich achter Friedman schaarde (‘Reaganomics’; ‘Thatcherism’). Ik was nog ouderwets Keynesiaans opgevoed door de toenmalige economieprofessor J.E. Andriessen, die later minister van Economische Zaken werd in het kabinet-Marijnen. Ons werd voorgehouden dat ‘the invisible hand’ die volgens Adam Smith de markt zou regeren, in de praktijk niet werkte. De bankencrisis en de ontluistering van Alan Greenspan, voorzitter van de FED, die moest toegeven dat hij teveel vertrouwd had op marktwerking en zelfregulering bij de banken in de VS, gaven me des te meer aanleiding de beweringen van economen met een korreltje zout te nemen, vooral ook omdat zij elkaar vaak en met veel aplomb tegenspreken. En ik laat mij niet ompraten door Niall Ferguson, geschiedenishoogleraar van Harvard, die meent dat Keynesianen het nog steeds niet begrijpen (NRC-Handelsblad van 7 augustus 2010). Hij spreekt zelfs van beleid dat ‘met succes werd doorgevoerd door de regeringen van Thatcher en Reagan’. 5
Ik wijs ter ondersteuning van mijn opvatting erop dat zelfs Fukuyama, kampioen van het neo-liberalisme, zich bekeerd heeft tot Keynesiaan (zie het vraaggesprek met hem in NRC-Handelsblad van 11 december 2008). Viavia liet ik de Tweede Kamer weten dat de REA onzin had neergeschreven in zijn rapport. Een tijdje na het rapport van de REA besloot de Tweede Kamer de looptijd van de REA niet te verlengen. Post aut propter? Wie zal het zeggen? En dan nu de dialoog die ik beloofd heb.
6
Verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie. Een dialoog.
Wat is het probleem? Waar gaan we het over hebben? Over het streven naar het steeds verder gelijktrekken van de rechtspositie van ambtenaren met die van gewone werknemers. Je bedoelt de verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie? Want die rechtspositie is nog niet in alle opzichten gelijk met die van werknemers uit de private sector. Inderdaad: ik bedoel die verdere normalisering. Wat is het probleem en is het probleem urgent? Het probleem is, dat de rechtspositie van ambtenaren dreigt te verslechteren. Er is sprake van een slecht klimaat voor ambtenaren. Het lijkt wel alsof ambtenaren teveel CO2 uitstoten! En het probleem is urgent, omdat op het ogenblik aan alle kanten geprobeerd wordt, de bescherming die ambtenaren hebben tegen gemakkelijk ontslag, op te heffen. En in de politiek is er altijd de wens om de bureaucratie terug te dringen door flink te snijden in het aantal ambtenaren. Dat komt allemaal bij elkaar. Johan Schaberg spreekt in NRCHandelsblad van ‘de lompe, hardvochtige manier waarop gesproken wordt over mensen en hun functies’. Is snijden in het ambtelijk apparaat dan niet effectief? Neen. De politiek kan het effectiefst bezuinigen op de bureaucratie door zelf minder beleid en minder uitvoering te willen. Mag de politiek dan niet méér willen? Bijvoorbeeld meer veiligheid of zo? Dat mág de politiek. Maar als ze dat met hetzelfde aantal amb7
tenaren willen doen of met minder, dan moet de politiek aanwijzen welke taken dan niet meer worden uitgevoerd, of welke taken door anders te gaan werken met minder mensen kunnen worden uitgevoerd.
Ontslagbescherming Maar vind je niet dat ambtenaren een veel betere bescherming tegen ontslag hebben dan gewone werknemers? Is dat gerechtvaardigd? Er zijn Tweede Kamerleden die via een initiatiefvoorstel die betere ontslagbescherming willen opheffen. Jaja. Het initiatiefvoorstel –Koser Kaya en –Van Hijum. Ik heb een eerste concept gezien. Heel rudimentair! Er wordt vrijwel niets in geregeld. Er wordt alleen plompverloren bepaald dat ambtenaren gewone werknemers zijn. Dat geldt dan niet voor militaire ambtenaren en leden van rechterlijke macht. Er wordt verder niets in geregeld van de consequenties van dat uitgangspunt voor het huidige systeem van rechtsbescherming voor ambtenaren, voor de organisatie van de rechterlijke macht, en voor onder meer de regelingen over ontslag en herplaatsing die in het ARAR en de CAR/ UWO staan. Dat moet de regering dan maar verder regelen, denken de initiatiefnemers. Als hun wetsvoorstel in beide Kamers is aanvaard, moet de regering maar met een invoeringswet komen. Ja, zo kan ik ook wetgeven! Maar even los van jouw kritiek als wetgevingsjurist, vind je het uitgangspunt niet juist? Ik vraag me af, of ambtenaren nou werkelijk zoveel bescherming tegen ontslag hebben, als wel wordt beweerd. Als een werkgever bij de overheid van een bepaalde ambtenaar af wil, dan lukt hem dat in het algemeen. Maar dat kost geld! Dat hangt er vanaf. Als er geen bewijs is, dat de betrokken ambtenaar disfunctioneert, dan gaat dat de werkgever uiteraard geld kosten om hem weg te krijgen. Maar in het bedrijfsleven is dat niet anders, als de werkgever geen dossier heeft opgebouwd.
8
Maar een ambtenaar krijgt een hogere ontslagvergoeding, en kan tegen een ontslagbesluit een bezwaarschrift indienen en vervolgens in beroep gaan. Dat soort rechtsbescherming heeft de gewone werknemer niet. Dat is juist. Maar ik beschouw dat als een pleidooi om juist de ontslagbescherming voor gewone werknemers te verbeteren. Een omgekeerde gelijktrekking van rechtsposities zogezegd. Hou toch op! Het gaat erom, dat ambtenaren beter beschermd zijn tegen ontslag dan gewone werknemers. Dank je de koekoek! Ambtenaren lopen veel meer risico, ontslagen te worden uit willekeur, vooral politieke willekeur. Dat is van oudsher het motief om voor ambtenaren een betere ontslagbescherming in het leven te roepen. Bescherming tegen de fluctuaties van de politiek, heette dat. Denk alleen maar aan Bomhoff, die bij zijn aantreden als minister van Volksgezondheid in het kabinet Balkenende I, af wilde van de toenmalige directeur-generaal Van Lieshout. En dat lukte hem ook. Over ‘betere ontslagbescherming’gesproken… Nou…, tóch een betere ontslagbescherming! Want die directeur-generaal kwam niet op straat te staan. Hij werd gewoon opgenomen in het systeem van mobiliteit dat voor alle SG’s en DG’s geldt: de Topmanagementgroep. Dat was zijn geluk. Maar hoe met een eenvoudige directeur Publieke Werken met wie zijn wethouder niet door één deur kan? Of met de voorlichter die niet meer gelust wordt door zijn gedeputeerde? Of met de secretaresse met wie een nieuwe bestuurder het niet ziet zitten? In dit soort gevallen helpt het, dat betrokkenen een betere ontslagbescherming hebben dan gewone werknemers. Dat wil niet zeggen, dat ze op hun post kunnen blijven. Wel, dat ervoor gezorgd moet worden, dat ze goed wegkomen, hetzij naar een andere functie, hetzij met geld. Maar dat soort ontslagbescherming zou je ook via de CAO kunnen regelen. Dat begrijp ik nou niet. Eerst gooi je iets dat wettelijk geregeld is, overboord. Vervolgens probeer je dat terug te winnen bij de CAOonderhandelingen. Daarbij moet maar worden afgewacht of de ontslagbescherming algemeen en uniform beschikbaar komt voor het overheidspersoneel. En als het je lukt, is het uiteindelijke resultaat dat je toch weer een uitzonderingspositie voor overheidswerk9
nemers kweekt. En dat, terwijl je juist naar gelijktrekking van de rechtsposities van werknemers streefde. Ik vraag me af, waarom je via de omweg van een CAO iets wil bereiken dat nu al wettelijk geregeld is. Die omweg kies ik, om die ontslagbescherming voor te behouden aan bepaalde categorieën van overheidswerknemers, namelijk voor hen voor wie ontslag uit willekeur een reëel risico is. Ik vraag me af hoe je die categorie wilt gaan onderscheiden. Dat doe je door het te regelen in aparte CAO’s voor die categorieën. Wat een omslachtige methode! Het is allemaal al geregeld! Ja, maar doordat die ontslagbescherming onder de huidige regeling algemeen geldt, kost het jaren voordat je van een ambtenaar áf bent. Want hij kan in bezwaar en beroep, en meestal duurt het vier jaar, voordat uiteindelijk de hoogste ambtenarenrechter, de Centrale Raad van Beroep, uitspraak heeft gedaan. En al die tijd moet het salaris van die ambtenaar worden doorbetaald. Dat is een argument dat ik ook van mevrouw Koser Kaya hoorde. Het is een van de hardnekkige mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp, dat je een ambtenaar nog jaren moet doorbetalen, als je hem ontslag hebt aangezegd. Als een ambtenaar echt ongeschikt is voor zijn functie, kun je hem ontslaan, en meteen de salarisbetaling stopzetten. Dan kan hij in bezwaar en beroep gaan, maar dat heeft geen – zoals dat heet – schorsende werking. Dat wil zeggen: het ontslag en het stopzetten van de salarisbetaling wordt niet opgeschort wanneer betrokkene in bezwaar en beroep gaat. Toch zijn overheidswerkgevers huiverig om tot ontslag van een ambtenaar over te gaan. Juist omdat het zolang duurt voordat je van hem af bent. Overheidswerkgevers die ergens huiverig voor zijn, tonen niet de daadkracht die in hun functie vereist is. Ik heb het wel eens ordinair zo gezegd: dat soort huiverige overheidswerkgevers zijn bange schijterds, en die moeten uit dien hoofde ontslagen worden.
10
Dit soort opmerkingen leidt af van wat er werkelijk aan de hand is: overheidswerkgevers denken, sterker nog: hebben ervaren dat het moeilijk is om van een ambtenaar af te komen. Tja, als je geen dossier hebt opgebouwd over betrokkene, met allerlei aanwijzingen over diens ongeschiktheid en met diverse slechte beoordelingen, ja, dan krijg je betrokkene moeilijk weg. En het blijkt steeds weer dat er in concrete gevallen geen dossier is over disfunctioneren van de betrokkene. Maar in het bedrijfsleven is dat niet anders! Ook dáár vinden werkgevers het lastig om een dossier op te bouwen en betalen ze maar liever. Nou even los van disfunctioneren. In het bedrijfsleven kent men de ontslaggrond: ‘bedrijfseconomische noodzaak’. Is dat niet een prima grond om, als de ambtelijke rechtspositie civielrechtelijk zou zijn, in de huidige barre economische tijden ambtenaren te ontslaan? Hoezo, ‘bedrijfseconomische noodzaak’? De overheid kan toch immers niet failliet gaan? Neen, schrijf dan maar meteen als ontslaggrond voor ambtenaren op dat zij naar willekeur kunnen worden ontslagen… Of als je dat niet wil, bedenk dan andere ontslaggronden, die niet met ‘bedrijfseconomische noodzaak’ te maken hebben, maar min of meer toegesneden zijn op het overheidsgebeuren. Het gekke is: die lijst van ontslaggronden bestaat al! Hoef je niks te veranderen!
Eigenrisicodragerschap Wat wel anders is bij de overheid: de overheidswerkgever moet de kosten dragen van de WW-uitkering van betrokkene. En ook het bovenwettelijk deel! Ja, het eigenrisicodragerschap van de overheidswerkgever! Dat is inderdaad een van de overwegingen om een ambtenaar dan maar in dienst te houden. Zou dat eigenrisicodragerschap ook afgeschaft moeten worden in het kader van de verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie? Ik hoor hier een vraagteken. En terecht! Als je namelijk het eigenrisicodragerschap van de overheidswerkgevers zou afschaffen, dan moet de overheid heel veel geld in de sociale zekerheidsfondsen 11
storten, om het risico te verevenen met het risico dat gewone werkgevers lopen. Nou, op een verplichting tot dat soort stortingen zit de minister van Financiën niet te wachten!
Onderwijzend personeel Toch blijf ik iets gek vinden. In het onderwijs heb je grote groepen met een ambtelijke rechtspositie, maar ook grote hoeveelheden mensen met een niet-ambtelijke rechtspositie. En hun functies verschillen niet of nauwelijks. Je hoort mij niet zeggen dat de ambtelijke rechtspositie koste-wathet-kost voor iedereen behouden moet blijven. Maar je moet een kosten/batenanalyse maken: is het de moeite waard om de ambtelijke rechtspositie voor onderwijzend personeel, voor zover ze die nog hebben, af te schaffen? Wat kost dat aan tijd en capaciteit om de betrokken regelgeving te wijzigen? Wat voor reorganisaties zijn er nodig? En wat brengt het op? En wat verlies je ermee, bij voorbeeld aan rechtsbescherming? Voor het overgrote deel van het personeel in het hoger beroepsonderwijs geldt, dat zij onder het civiele recht vallen. Maar het eigenrisicodragerschap is voor dat personeel gehandhaafd! Men hoeft bij verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie het eigenrisicodragerschap niet over de gehele linie af te schaffen. In elk geval is wat met het HBOpersoneel is gebeurd een voorbeeld voor ander onderwijzend personeel. Ik zeg toch al, dat voor mij de ambtelijke rechtspositie niet kostewat-het-kost voor iedereen behouden moet blijven.
12
Twee systemen in de lucht houden? Maar beantwoord dan deze vraag: waarom zou je voor onderwijzend personeel twee systemen in de lucht houden? Eén systeem; dat is toch veel helderder en transparanter? En goedkoper bovendien? Omdat de kosten om van twee systemen naar één systeem te komen, de zgn. transitiekosten, niet opwegen tegen die voordelen van helderheid en transparantie. Misschien dat voor onderwijzend personeel de kosten van overgang naar één systeem nog overzichtelijk zijn. Maar als het gaat om het totale overheidspersoneel helemaal op nieuwe leest schoeien, dan zijn die transitiekosten gigantisch. De Stichting Economisch Onderzoek Overheid heeft samen met een ander bureau uitgerekend dat de kosten liggen tussen 76 mln. en 245 mln. Dat is afhankelijk van de vraag hoe breed je die overgang wil trekken. En de tijd voor het terugverdienen van de kosten schatten zij op decennia. ‘Waarom zou je twee systemen in de lucht houden?’ Dat vind ik zo’n cerebraal argument! Zouden de transitiekosten niet beperkt kunnen worden, als je militair personeel, politiepersoneel en leden van de rechterlijke macht buiten de verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie zou houden? Militaire ambtenaren en politiepersoneel behoren tot de zwaardmacht van de overheid, en leden van de rechterlijke macht behoren onafhankelijk te zijn. Deze mogen van mij best hun ambtelijke rechtspositie behouden. En misschien moeten we ook voor functionarissen die dichtbij de bestuurders werken, de ambtelijke ontslagbescherming behouden. Want ik zie wel in dat die functionarissen extra risico’s lopen. En die risico’s zijn niet verdisconteerd in hun salaris. Iemand heeft ooit eens gezegd: ‘Als je overheidspersoneel marktconform gaat behandelen, is de weg open voor een voor hen marktconforme beloning’. Je ziet het in andere landen. Afschaffing van de ambtelijke status leidde daar tot duurder overheidspersoneel. Ik vraag me af of dat in Nederland niet ook gaat gebeuren. De Nederlandse samenleving houdt weliswaar niet van duurbetaalde overheidsfunctionarissen, maar of dat vol te houden is? Voorlopig hou ik het erop, dat als ambtenaren echt marktconform beloond willen worden, zij dan maar moeten uittreden en consultant worden, dan wel gebruik maken van de ‘opting out’ – moge13
lijkheid die het ARAR biedt. Maar ze moeten anderen niet opschepen met hun verlangen naar een marktconforme behandeling door verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie. Neen, laten we de huidige toestand maar behouden. Dat is voor ambtenaren wel zo veilig. Want je moet een veilige rechtspositie hebben, wil je als ambtenaar goed tegenspel kunnen leveren aan je bestuurder. Oké! Voor een deel van het ambtelijk apparaat behouden we de ambtelijke status. Dat wil zeggen: voor hen die dichtbij de bestuurder functioneren. Dan zit je toch weer twee systemen in de lucht te houden! En ik vraag me af, hoe je die ‘dichtbij’-categorie formuleert, en welke criteria je daarvoor hanteert. Staat een secretaris-generaal ‘dichtbij’? Maar ook diens secretaresse? De chauffeur van de minister? De persoonlijk woordvoerder van de bestuurder? Nu zit je te difficulteren! Daar komen de regelgevers wel uit. Als je ze nu niet meegeeft wie wel of niet onder het begrip ‘dichtbij de bestuurder’ vallen, zwemmen de regelgevers in een zee van onwetendheid. Wat ik zei: je zit te difficulteren! Ik kom nog even terug op het toch weer twee systemen in de lucht houden. In totaal gaat het om zo’n 30% van het aantal ambtenaren, ‘dichtbij’-ambtenaren, militairen, politie en ambtenaren van de rechterlijke macht bij elkaar opgeteld. En voor de overige 70% zou de gehele transitie-machinerie in werking moeten worden gezet. Niet vergeten: dan gaat het niet alleen om wijziging of intrekking van regelingen, maar ook om reorganisaties. B.v. een reorganisatie van de rechterlijke macht omdat niet meer voor iedereen de gang naar de ambtenarenrechter en de Centrale Raad van Beroep openstaat.
Bestuursprocesrecht Dat is toch helemaal niet zo erg? Dat hele bestuursprocesrecht uit de Algemene Wet Bestuursrecht past toch niet bij de rechtspositie van de overheidswerknemer. 14
Zo’n opmerking heb ik wel eens een overheidswerkgever horen maken. Zo’n verhaal getuigt van weinig historisch besef. Dat geldt ook voor de opmerking dat het bestuursprocesrecht te rigide is. Veel van de mooie dingen uit het bestuursprocesrecht zijn juist ontwikkeld in het procesrecht voor ambtenaren, dat al sinds 1929 bestaat. Ik denk aan verscheidene van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. En het bestuursprocesrecht is toegankelijker en met minder formaliteiten omkleed dan het civiele procesrecht. Geen verplichte procesvertegenwoordiging; het vrijbewijsbeginsel; de zgn. ongelijkheidscompensatie doordat de bestuursrechter niet alleen niet lijdelijk is, maar ook bij voorbeeld bewijs kan opdragen aan de machtiger procespartij: de overheid; bestuursrechters (vooral die in de Centrale Raad van Beroep) die weten hoe het in overheidsdienst toegaat, etc. En dan duurt het lang voordat een ambtenaar helemaal is uitgeprocedeerd. Klopt! Maar dan valt er misschien te denken aan alternatieve vormen van geschillenbeslechting, zoals mediation. Iemand heeft ooit eens uitgerekend dat de gemiddelde kosten van een bestuursrechtelijke procedure € 33.000,- bedragen, terwijl die van een privaatrechtelijk ontslag slechts € 17.000,- zijn. (Die kosten bestaan uit: a) administratieve en juridische kosten; b) improduktiviteitskosten en c) kosten van vergoedingen). Ik ben daar niet kapot van. Als het kostenplaatje al klopt: het kan heel goed zijn dat in het bedrijfsleven een werknemer eerder ophoudt met procederen. Hij moet zijn advocaat betalen en hij heeft waarschijnlijk lang zoveel geld of tijd niet als zijn werkgever, om dóór te blijven procederen. Als het civiele recht van toepassing zou zijn op een ontslagzaak bij de overheid, zou de (overheids)werknemer in optima forma geconfronteerd worden met een machtiger werkgever, die over onuitputtelijke fondsen en zeeën van tijd beschikt, om te blijven procederen. De (overheids)werknemer heeft dat geld en die tijd niet, dus hij zal óf niet procederen, óf al snel ophouden. Nou, dat wordt dan heel goedkoop voor de overheid. Neen, dan heb ik liever de rechtsbescherming via het bestuursprocesrecht. 15
Blijf nou even met beide benen op de grond! Wees nou reëel: rechtsbescherming tegen de overheid kost überhaupt veel geld. Ik wíl niet met beide benen op de grond blijven staan. Want het is zoals de oude Chinese wijsgeer zegt: ‘Wie met beide benen op de grond blijft staan, komt geen meter vooruit’. Wat ik wil zeggen, is dit: een staat die een rechtsstaat wil zijn, calculeert nou eenmaal niet de mate van rechtsbescherming in het land. Zou dat wel zo zijn, dan zou de staat al betrekkelijk snel tot de conclusie komen, dat bij voorbeeld de Nationale ombudsman kan worden afgeschaft; dan kost de rechtsbescherming minder! Naar mijn smaak wegen de voordelen van de ontslagbescherming van ambtenaren tegen willekeurig ontslag, op tegen de kosten van deze rechtsbescherming. Een rechtsstaat moet dat ervoor over hebben.
Bezwaarschriftenprocedure Nu we het toch hebben over over het bestuursprocesrecht, wil ik opmerken dat ik niet graag de bezwaarschriftprocedure die voor overheidswerknemers openstaat bij een rechtspositioneel geschil, zou willen missen. In sommige CAO’s voor gewone werknemers heb je de bedenkingenprocedure. Die lijkt daar een beetje op. Bij verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie zou je de bezwaarschriftprocedure met eventuele veranderingen als die nodig zijn, in de CAO’s kunnen opnemen. Dat zou kunnen, maar je moet die opneming bij iedere CAO bevechten, en het is lang niet zeker dat die procedure algemeen beschikbaar komt voor de overheidswerknemers en dat hij uniform is. En dan zit je niet twee, maar ontelbaar vele aparte systemen in de lucht te houden! Nou overdrijf je!
16
Uitzendkrachten, ‘interimmers’ e.d. Bovendien blijf ik jouw opvatting hypocriet vinden. Je komt in de overheidsdienst heel wat activiteiten tegen die door uitzendkrachten worden vervuld, zoals secretaressefuncties, of taken die ‘geoutsourced’ zijn, zoals de beveiliging of de plantsoenendienst. En met de huidige afslankingstaakstellingen of voor tijdelijke projecten worden er veel ‘interimmers’ ingehuurd. Allemaal niet voorzien van een ambtelijke rechtspositie. Klopt. Als je niet aan ombouwen van het gehele systeem wilt beginnen kan je aan outsourcing denken. Maar alleen voor activiteiten die zich daarvoor lenen, zoals beveiliging. Maar als het gaat om ‘functionarissen die dichtbij de bestuurder’ functioneren, zal men toch liever een secretaresse willen hebben met een ambtelijke aanstelling en een veiligheidsonderzoek achter de rug, en slechts in hoge nood een uitzendkracht. Moeten ‘interimmers’ dan ook aan deze criteria voldoen? Het is in bepaalde gevallen onvermijdelijk om van hen gebruik te maken. In hun tarief is evenwel, als het goed is, het ontslagrisico al verdisconteerd. Wat wel nodig is, is dat zij zich enkele aspecten die tot het ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef behoren, eigen maken. Ik denk daarbij aan democratisch besef (= weten dat je functioneert onder iemand die onder democratische controle staat), rechtsstatelijk besef (= weten dat het overheidsbestuur overeenkomstig het recht moet gevoerd worden, en dat de burger volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet worden behandeld) en integriteitsbewustzijn (spreekt vanzelf). Eigenlijk zouden de ‘interimmers’ een certificaat op deze punten moeten hebben. Ik wil ze best les geven hierover! Ik heb straks toch weinig te doen!
17
De klassieke ambtenaar; de ambtseed Interimmers moeten de klassieke deugden waarover ambtenaren moeten beschikken ook hebben. In dit verband moet me van het hart, dat als men van ambtenaren vraagt dat zij beschikken over de klassieke deugden, men ze ook ‘klassiek’ moet behandelen. En moeten die klassieke ambtenaren de ambtseed afleggen? De ambtseed is toch volkomen uit de tijd? Dan had je Ien Dales moeten horen in 1992, in haar beroemde speech: ‘Een beetje integer bestaat niet’. Daarin sprak zij onder meer over de waarde van de ambtseed. Die was een beetje in de versloffing geraakt, maar sinds de speech van mevrouw Dales beleefde de ambtseed een revival. Dus: ‘uit de tijd’? Hoe kan het dan, dat pas recent de wetgever het afleggen van de eed of belofte voor ambtenaren verplicht heeft gesteld? Hoe kan het dan, dat voor bankiers en makelaars wordt bepleit dat zij ook een ambtseed afleggen? Ik wantrouw meteen het argument dat iets ‘uit de tijd’ zou zijn.
Deregulering Ik kom nog even terug op die transitiekosten. Ik ben niet overtuigd van het argument dat de transitiekosten niet snel terugverdiend kunnen worden. Verdere normalisering leidt immers tot vermindering van regels: een totstandgekomen CAO hoeft niet meer vertaald te worden in rechtspositieregelingen als het ARAR of de CAR/UWO. Dat scheelt tijd en personele capaciteit. Die besparingen moet je niet overschatten. Zo’n CAO moet toch tevoren of achteraf in juridische vorm worden gegoten. Verder gaat iedere organisatie natuurlijk zijn eigen arbeidsreglement maken. De financiële arbeidsvoorwaarden zullen ook uitgewerkt moeten worden in regelingen en staatjes met schalen en periodieken. Zoveel verschil met de huidige situatie zal dat niet geven. Er moeten gedragscodes worden gemaakt op het gebied van integriteit, tegengaan van ongewenste omgangsvormen, voor maatschappe18
lijk verantwoord ondernemen e.d. Kortom: regulering zal er altijd wel blijven. In elk geval hoef je als eenmaal de ambtelijke rechtspositie verder is genormaliseerd, niet meer wetgeving die voor gewone werknemers bestemd is, dóór te vertalen in speciaal voor ambtenaren geldende regelgeving. Dat scheelt tijd en capaciteit qua regelgeving. Dat vind ik een misleidend argument. Ook nu al kun je algemene wetgeving maken, die gelijkelijk geldt voor gewone werknemers en voor overheidswerknemers. Om een voorbeeld te geven: vroeger had je twee wetten Gelijke behandeling waarvan een voor de overheid bestemd was. Tegenwoordig heb je één Algemene wet gelijke behandeling. Met andere woorden: verdere normalisering leidt niet tot deregulering. Bovendien: in algemene wetgeving die rechtstreeks van toepassing is ook op overheidspersoneel, zit ook een risico. Neem nou de WW; als die naar hoogte en duur wordt beperkt, dan zitten de ambtenaren daar ook aan vast. En dan moeten de bonden maar zien hoe ze in het CAO-overleg via het bovenwettelijk traject nog iets van die beperkingen terug kunnen winnen.
Flexibele arbeidsverhoudingen Maar daar tegenover staat, dat ondanks de transitiekosten er moderne, flexibele arbeidsverhoudingen ontstaan bij de overheid. Dat is ook wat waard. Daar komt de aap uit de mouw! ‘Flexibele arbeidsverhoudingen’ betekent: soepeler ontslagmogelijkheden. En daar heb ik zo-even tegen geageerd. Nou en? Dit kan duidelijke besparingen opleveren. Overheidswerkgevers behoeven zich niet in allerlei bochten te wringen om hun afslankingstaakstellingen te halen. Wat ik zei: de aap komt uit de mouw! En als je dit gepaard laat gaan met een verzwakte positie van de ambtenarenbonden, dan zijn de overheidswerknemers aan de wolven overgeleverd! Dan is het maar helemaal de vraag of die bonden, als er op soepelere wijze ambtenaren moeten worden ontslagen, in staat zullen zijn zich met kracht daartegen te verzetten, of in het ergste geval, 19
in staat zullen zijn een sociaal beleidskader ten behoeve van de ontslagen werknemers af te dwingen.
Positie ambtenarenbonden: overeenstemmingsvereiste Hoezo: verzwakte positie van de ambtenarenbonden? In het stelsel van arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid moeten de overheidswerkgevers overeenstemming bereiken met de meerderheid van de ambtenarenbonden. Dat is het zgn. overeenstemmingsvereiste. Bij de collectieve onderhandelingen in het bedrijfsleven is het bereiken van een akkoord met een van de vakbonden al voldoende voor het bereiken van een CAO. Zouden we in het kader van verdere normalisering het overlegstelsel bij de overheid helemaal schoeien op de leest van de collectieve onderhandelingen in het bedrijfsleven, dan raakt de positie van de ambtenarenbonden verzwakt. Dan kunnen de overheidswerkgevers de bonden tegen elkaar uitspelen. Maar de bonden kunnen toch gezamenlijk een vuist maken? Ja, gezamenlijk! Er mag dan geeneen bond buiten de boot vallen. Dit doet een zwaar beroep op hun onderlinge solidariteit. En de vraag is: zullen zij die solidariteit weten te bewaren, als het er echt om gaat spannen en als er af te slanken groepen worden aangewezen waarvoor een of meer van de bonden zich niet de vertegenwoordiger voelt? Oké, dan schrappen we het overeenstemmingvereiste niet, als je zo daaraan hecht. Het overeenstemmingsvereiste; daar hebben indertijd de bonden voor gevochten. Daar zullen ze niet zo gauw van af willen.Maar als je dat vereiste handhaaft, behoud je weer een stukje ongelijkheid tussen werknemers in de publieke, en die in de private sector. Maar een stelsel van echte CAO-onderhandelingen en echte CAO’s bij de overheid voldoet meer aan wat de ILO, de Internationale Arbeidsorganisatie eist. 20
Sorry hoor, maar ik heb meegeholpen aan de totstandkoming van ILO-verdrag 151 over de procedures van totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden in de publieke sector. Dat was in 1977 en 1978. Dat ILO-verdrag vereist juist niet dat er over de gehele wereld echte CAO’s tot stand komen in de publieke sector. Wél dat de ambtenarenbonden zoveel mogelijk in dat proces tot vaststelling van de arbeidsvoorwaarden voor overheidspersoneel zijn betrokken, en dat er een geschillenregeling tot stand komt. Dat eerste gebeurt al jaren en die geschillenregeling kennen wij ook al sinds jaar en dag: de Advies- en Arbitragecommissie (AAC). Laat nou niemand aankomen met het argument dat de ILO méér zou vereisen dan wat ik zo-even schetste. Dan is men bezig met pure misleiding!
Sectoraal overleg Die verzwakte positie van de bonden van zo-even, krijg je ook in het sectoraal overleg, want ook daar zou gelden dat een CAO al wordt bereikt door een akkoord met slechts een van de bonden. Als er dan óók geen mogelijkheid meer is voor iets van centrale input van de zijde van het Ministerie van BZK, dan gaan de arbeidsvoorwaarden in de verschillende sectoren sterk uiteenlopen. En dan krijg je ook concurrentie tussen de sectoren. En ook binnen de sectoren, bijvoorbeeld tussen grote gemeenten en kleinere. Wie zegt dat BZK geen centrale input meer zou kunnen leveren? Dat hangt af van de kennis en het gezag dat BZK op arbeidsvoorwaardenterrein heeft en weet te behouden. En: via een stelsel van algemeen verbindend verklaring kan de centrale overheid de uniformiteit van de arbeidsvoorwaarden bij de overheid bevorderen, eventueel per sector. Niet dat ik daarop zit te wachten! Er is in de huidige tijd al te veel centrale regie van BZK op het arbeidsvoorwaardenbeleid bij de overheid. En daarachter staat natuurlijk de minister van Financiën!
21
Een bijzondere werkgeefster Het moet je verder toch aanspreken, dat de overheidswerknemer een werknemer is als ieder ander? Het moet je toch wat waard zijn, dat alle werknemers gelijk worden behandeld? Inderdaad; de overheidswerknemer is een werknemer als iedere andere. Maar de overheid is geen werkgeefster als iedere andere. En dat brengt mee dat de overheidswerknemer niet gelijk behandeld kán worden als andere werknemers. Ook al zou men de gehele ambtelijke rechtspositie privaatrechtelijk maken. De overheid blijft overheid, ook al is zij werkgeefster en ook al zou zij privaatrechtelijk werkgeefster zijn. Om te beginnen is de overheid als overheid en als werkgeefster gebonden aan verdragen, de Grondwet en de wet. Zij moet dus de grondrechten van haar werknemers respecteren en hen met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur behandelen. Zij moet ook het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging in acht nemen als het gaat om de uitgaven voor het ambtelijke apparaat, met inbegrip van de financiële arbeidsvoorwaarden van ambtenaren. Zij moet ook de integriteit van haar werknemers bewaken en bevorderen. Dat laatste is een plicht die ook voor gewone werkgevers geldt! Maar bij de overheid nog sterker! Ieder integriteitsincident bij de overheid tast immers het vertrouwen aan dat iedere burger in de overheid zou moeten hebben. Bij banken geldt de plicht tot bewaken en bevorderen van integriteit ook sterk. Ik zie daar niet zoveel verschil in met de overheid. Dat komt, omdat ook banken drijven op het vertrouwen dat de samenleving in deze instellingen zou moeten hebben. Dat hadden diverse banken voor het uitbreken van de financiële crisis enigszins uit het oog verloren. Pure hebzucht en alleen oog hebben voor de aandeelhouderswaarde; geen financiële afstraffing voor degenen die met duistere pro22
ducten wel veel hadden verdiend, maar hun instelling in diskrediet hadden gebracht; deregulering en marktwerking die verkeerd uitpakte; allemaal zaken waardoor de samenleving het vertrouwen in bankiers verloor. Maar als het bijvoorbeeld gaat om een integriteitsincident bij een supermarktketen, dan is niet iedereen die bij welke supermarktketen dan ook werkt, een ‘graaier’ en een ‘zakkenvuller’. Ja, een ‘vakkenvuller’, maar geen ‘zakkenvuller’. Kwalificaties als ‘graaier’ en zo liggen, als het om een integriteitsincident bij de overheid gaat, vóór in de mond. Daarin ligt het verschil tussen integriteit bij de overheid en bij het bedrijfsleven: het vertrouwen in de gehele overheid staat dan op het spel. Het is een gradueel verschil, niet principieel. Maar het is een verschil, want de samenleving kan wel zonder supermarktketens maar niet zonder overheid.
Wet op de Ondernemingsraden Als we de ambtelijke rechtspositie verder gaan normaliseren, gaat de Wet op de Ondernemingsraden volledig gelden voor de overheid. Dat zou ik toejuichen! Nu is er nog een uitzondering op de medezeggenschap van overheidswerknemers, want bij besluiten waarbij de politiek het primaat heeft, is medezeggenschap uitgesloten. Ik geloof niet dat de WOR over de gehele linie gelijkelijk zal gaan gelden voor werknemers. Bij Defensiepersoneel al niet, maar bij ‘gewoon’ overheidspersoneel ook niet. De politiek zal het primaat willen blijven hebben. Medezeggenschap van het personeel bij de overheid zal blijven afketsen op wat in de WOR heet: ‘de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan’ en op ‘het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken’. Kort gezegd: het politieke primaat. Alleen de personele gevolgen van een en ander behoren wel tot het terrein van de medezeggenschap. Ik ben er niet van overtuigd, dat het zogenaamde politieke primaat niet zou kunnen worden geschrapt uit de WOR. 23
Ik wél. Je moet je maar eens voorstellen wat het zou betekenen voor een kabinetsinformatie of een constituerend beraad vóór de eerste bijeenkomst van de ministerraad in een nieuwe samenstelling. Fusies van ministeries, opheffing van organisatieonderdelen, uitplaatsing van activiteiten met het bijbehorend personeel, afspraken over afslankingstaakstellingen en dergelijke, zouden allemaal aan medezeggenschap moeten worden onderworpen. En dat tijdens het formatieproces en het proces richting eerste kabinetsbijeenkomst. Ik denk niet dat politici het toch al ingewikkelde proces van een kabinetsformatie verder zouden willen compliceren! Dan zouden partijen die geen politieke verantwoordelijkheid dragen, aan dat proces gaan deelnemen en heel waarschijnlijk dat proces gaan bemoeilijken. Het is een illusie te denken, dat het politieke primaat uit de WOR zal kunnen verdwijnen. Ook daarin zie je de bijzonderheid van de overheid als werkgeefster. Maar je kunt in de WOR toch een uitzondering op de medezeggenschap opnemen voor het proces van de kabinetsformatie, tot en met de eerste bijeenkomst van de ministerraad in nieuwe samenstelling? Bij de wet kun je veel regelen, maar waar blijft dan de gelijkheid tussen werknemers in de publieke, en die in de private sector? Daar streefde je toch naar? Goed, laten we de WOR zitten. Er blijven genoeg andere punten over waarin de rechtspositie van overheidswerknemers verder kan worden geharmoniseerd met die van werknemers in het bedrijfsleven.
Ambtenaar van de toekomst Neem nou de ambtenaar van de toekomst. De ambtenaar van de toekomst wil helemaal geen aparte positie als werknemer. Dan weet hij niet wat goed voor hem is. En als hij dan zo nodig op zichzelf wil staan, laat hem dan kiezen voor de ‘opting outclausule’. Dan kan hij zijn eigen arbeidsvoorwaardenpakket uitonderhandelen met zijn overheidswerkgever, zonder behoud van de voordelen van de ambtelijke rechtspositie.
24
Het is allemaal niet zo vernieuwend, jouw pleidooi voor behoud van de ambtelijke status. Het is zoals de oude Chinese wijsgeer zegt: ‘Het idealiseren van vernieuwing is niet anders dan het najagen van de maakbaarheidsgedachte, maar dan in vermomming’. Wat hebben ‘Reinventing Government’ en ‘New Public Management’ of hoe ze allemaal mogen heten, ons voor goeds gebracht? Alleen maar zoals de Amsterdamse bestuursfilosoof Paul Kuijpers dat noemt: ‘de schraalheid van het bedrijfsmatig denken’. Het was een en al efficiency, effectiviteit, flexibiliteit, slagvaardigheid, ondernemend besturen, marktwerking, de ‘tucht van de markt’, targets, afrekenen enz., wat werd ‘uitgerold’ over de overheidsdienst. Termen als ‘democratie’ en ‘rechtsstaat’ klonken maar heel zachtjes. En dat terwijl de meest efficiëntie overheid vast en zeker niet de meest democratisch/rechtsstatelijke is, en de meest democratisch/ rechtsstatelijke vast en zeker niet de meest efficiënte. Overheid en markt hebben nu eenmaal ieder een eigen logica, en de overheid wordt meer door waarden en moraal gestuurd dan het bedrijfsleven. Dat dreigen al deze ‘vernieuwers’ te vergeten.
Buitenlandse voorbeelden Jouw conservatieve opvatting over behoud van de ambtelijke status is ook in strijd met Europese ontwikkelingen. Welke dan? Ik weet dat ze in Groot-Brittannië met iets bezig waren, maar wat het gaat worden zal mede afhangen van de vraag wat het huidige Britse coalitiekabinet wil. Alleen in Zweden en Italië hebben ze iets ‘genormaliseerd’. In Zweden overigens met uitzondering van Defensiepersoneel en personeel van de rechterlijke macht, en in Italië met uitzondering van personeel aan de universiteiten en van de politie, defensie en rechterlijke macht. Ook dáár bleven twee systemen in de lucht. Om nog even op Zweden terug te komen: de bestuurskernen van de ministeries zijn daar zo klein, dat men de daarin werkzame werknemers al bijna kan beschouwen als politieke adviseurs van de ministers. In Zweden vond men kennelijk een ambtelijke status daar niet bij passen en kwam men tot contractuele relaties. Opvallend is dat men deze functionarissen kan beschouwen als te 25
behoren tot de ‘dichtbij’-categorie die we zo-even voor Nederland bespraken: voor hen willen sommigen de ambtelijke status juist wel behouden, en wel om hen te beschermen tegen ontslag op politieke gronden. Ik hoorde laatst Roel Bekker, bijzonder hoogleraarop de Albeda Leerstoel, zeggen dat hij de secretaris-generaal van het Deense ministerie van Financiën was tegengekomen. En die had tegen hem gezegd dat hij de enige was op het ministerie, die nog een ambtelijke aanstelling had. De rest van zijn medewerkers had een arbeidsovereenkomst. Dat zegt me allemaal niets! Volgens de Deense wetgeving mag die secretaris-generaal niet eens op andere basis worden benoemd, dan op grond van een ambtelijke aanstelling. De hoofden van de departementen bevinden zich in dit opzicht in het goede gezelschap van rechters en priesters van de Deense staatskerk. Die hebben ook allemaal een ambtelijke status. Bij de medewerkers van de secretaris-generaal ligt het anders: zij hebben mogen kiezen voor een arbeidsverhouding op basis van een arbeidsovereenkomst. Die levert meer geld op! Het gaat hierbij om contracten voor een bepaalde termijn, maar dat wil helemaal niet zeggen dat aan het eind van die termijn zo’n contract niet wordt verlengd. De Deense overheidswerknemers maken gebruik van een regeling die vergelijkbaar is met de ‘opting-out’-mogelijkheden van het ARAR. Het Deense voorbeeld zegt dus niets over de wenselijkheid van verdere normalisering. Wel iets over de onwenselijkheid van indienstneming van overheidswerknemers op basis van dit soort contracten. Het systeem heeft de neiging om duurder te worden. Kijk maar naar Denemarken! Het in de lucht houden van twee systemen zou dan uiteindelijk wel eens goedkoper kunnen blijken te zijn! Het is zoals de oude Chinese wijsgeer zegt: ‘Buitenlandse voorbeelden zeggen alles over het land zelf, en niets ter navolging. Tenzij men het gehele land mee overneemt.’
Positie werknemers bij privatisering Mag ik een technisch, maar niet onbelangrijk punt inbrengen? Stel: de overheid gaat een onderdeel privatiseren. Dan is de EU-richtlijn inzake het behoud van rechten van werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderde26
len daarvan,niet van toepassing op de ambtenaren die mee moeten gaan met het te privatiseren onderdeel. Als de ambtelijke rechtspositie genormaliseerd is, heb je dat probleem niet. Dan is die EU-richtlijn wel van toepassing. Dat moet je toch als voordeel zien voor het personeel. Dit verhaal kan me niet boeien! Als de overheid iets wil privatiseren, moet zij zich in de eerste plaats afvragen, waarom die privatisering nodig en nuttig is. Marktwerking heeft niet alleen voordelen gebracht! En bepaalde taken, zoals de levering van gas, water en elektriciteit zijn zo belangrijk voor de samenleving, dat ze in mijn ogen in handen van de overheid moeten blijven. Wat dacht je van de openbaar vervoersbedrijven? Moeten die taken niet Europees worden aanbesteed? Ik betwijfel of de Europese aanbestedingsregels geheel en al hierop van toepassing zijn. De Belgen volgen voor het openbaar vervoer in hun grote steden helemaal niet de Europese aanbestedingregels, en maken vervolgens het vervoer kosteloos. ‘Belgen doen het beter!’ Maar stel nu dat de overheid toch overgaat tot privatisering. Moet dan het personeel van het te privatiseren onderdeel de lasten van die privatisering dragen? Dat lijkt mij in strijd met de ‘égalité devant les charges publiques’. Wat bedoel je daarmee? De overheid wil iets, ongetwijfeld in het publieke belang zoals zij dat ziet. Maar dan moet de last van die beslissing in het publieke belang, niet gaan drukken op de individuele werknemers. Dat is onevenredig! Als ik het goed heb is wettelijk geregeld dat bij de overgang van een vervoersconcessie van de ene busmaatschappij naar de andere na Europese aanbesteding, de nieuwe concessiehouder het personeel van de oude moet overnemen. Hier ligt ook een taak voor de vakbonden; die moeten erop toezien dat het personeel bij zo’n overgang er niet slechter van wordt.
27
Vertegenwoordiging in SER en Stichting van de Arbeid (STAR) Overheidswerknemers zijn via de vakcentrales betrokken bij de advisering door de Sociaal Economische Raad en bij sociale akkoorden die door sociale partners en het kabinet in de Stichting van de Arbeid worden gesloten. Overheidswerkgevers hebben die lijnen niet. En dat, terwijl nu al vraagstukken van bijvoorbeeld financiële arbeidsvoorwaarden en de sociale zekerheid van ambtenaren de invloed ondervinden van die adviezen en akkoorden. Dat heeft allemaal niets te maken met verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie. De overheidswerkgevers zouden nu al aansluiting kunnen zoeken bij de SER en de STAR, ook zonder dat de rechtspositie van personeel in de publieke sector verder wordt gelijkgetrokken met die in de private sector. Dat weet ik ook wel! Maar er is wel een verband: het zou de overheidswerkgevers gemakkelijker maken om een plaats in de SER of bij de STAR te claimen, als zij erop zouden kunnen wijzen dat zij over dezelfde soort werknemers ‘gaan’ als die in het bedrijfsleven. Maar ook zonder dat – ik zei het al – zouden de overheidswerkgevers nu al aansluiting bij de SER en de STAR kunnen zoeken. Maar ik zou als ik hen was, niet streven naar rechtstreekse vertegenwoordiging bij de SER en de STAR. Dan krijg je namelijk een soort belangenvermenging. De overheidswerkgever blijft immers (mede-)beleidsontwikkelaar en (mede-)regelgever, ook voor de arbeidsvoorwaarden van overheidswerknemers. En die petten kun je in wezen niet combineren met mede-adviseren via de SER aan het kabinet, en met het mee-onderhandelen, samen met kabinetsleden in de STAR. De overheidswerkgevers zouden zich moeten aansluiten bij de werkgeversverengingen VNO/NCW of MKB Nederland, en zo net als de grotere ambtenarenbonden via de vakcentrales indirect vertegenwoordigd zijn in de SER en bij de STAR. Ik zeg: de grotere ambtenarenbonden. Want de kleinere bonden hebben geen vertegenwoordiging via de vakcentrales in de SER en de STAR. Daar moet nog een oplossing voor worden gevonden. Want op dat centrale niveau wordt zo niet beslist, dan zeker wel bedisseld hoe het verder zal gaan met de WW en de sociale zekerheid waaronder de ambtenaren nu al vallen. 28
Meer bescherming door het commune arbeidsrecht? Ik begrijp niet, waarom je maar steeds blijft hameren op gelijkheid. Als het om het ontslag gaat, of om de WOR, of om de bijzonderheid van de overheid als werkgeefster: steeds zeg je dat absolute gelijkheid van overheidswerknemers en gewone werknemers niet kan worden bereikt. Nou, dan zál de gelijkheid niet absoluut zijn, so what ? Het gaat om een groter goed: ik verwacht dat de overheidswerknemers meer beschermd worden door het commune arbeidsrecht, dan door de huidige rechtspositieregelingen. Daar geloof ik niks van. Kijk maar naar de ontslagbescherming voor ambtenaren. Die is – hebben we zo-even aangetoond – beter dan die voor werknemers in het bedrijfsleven en dat is maar goed ook! Je zou het nu geldende stelsel van ontslaggronden voor overheidspersoneel in de CAO’s kunnen opnemen. Dan heb je hetzelfde resultaat. Maar eerst heb je al die transitiekosten gehad die ik zo-even heb genoemd. En uiteindelijk kom je dan tot hetzelfde resultaat dat je ook zonder die kosten zou hebben gehad. En je moet nog maar afwachten of je in de CAO-onderhandelingen iets kunt terugwinnen, wat je bij verdere normalisering hebt weggegeven. Maar zoals ik zei, het gaat om het grotere goed. We hebben geleerd van 1983. Door de rechter erkende stakingsacties van het overheidspersoneel werden uiteindelijk door diezelfde rechter stopgezet wegens belangen van de samenleving. De belangen van de samenleving zie ik, als de ambtelijke rechtspositie verder wordt genormaliseerd, niet zo gauw meer als motivering worden gehanteerd door de rechter voor het verbieden van verdere stakingsacties van overheidspersoneel. Maar belangrijker is dat toentertijd de overheidswerkgever de bevoegdheid had om eenzijdig de arbeidsvoorwaarden vast te stellen, met inbegrip van een korting van eerst 3,5%, later teruggebracht tot 3%. In het gewone arbeidsrecht kan die eenzijdige oplegging van arbeidsvoorwaarden, inclusief korting, helemaal niet. Ik denk dat je op dat punt iets te optimistisch bent. Ook in het bedrijfsleven geldt, dat bij economisch slecht weer de broekriem moet worden aangehaald. En dan kan het voorkomen dat in een bepaalde bedrijfstak of bij een bepaald bedrijf gekort moet worden op de arbeidsvoorwaarden, om maar te kunnen overleven. Het is jammer, dat je het overeenstemmingvereiste overeind hebt gehou29
den. Anders zou de overheid met één bond al tot een korting op de arbeidsvoorwaarden kunnen komen. Maar niet eenzijdig, zoals dat wel kan bij de arbeidsvoorwaarden van overheidspersoneel. De overheid is in dat opzicht niet te vertrouwen. Is dat dan het grotere goed dat je beoogt met verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie: een tegenwicht te bieden tegen de onbetrouwbaarheid van de overheid? Ja zeker.
Een veilige werkomgeving voor trotse ambtenaren Daar stel ik dan tegenover het nog grotere goed van een veilige werkomgeving voor overheidswerknemers. Ik heb het daar zoeven over gehad. Je had het zo-even over een veilige rechtspositie van ambtenaren. Nu heb je het over een veilige werkomgeving voor overheidswerknemers. Leg eens uit wat je bedoelt. Ambtenaren moeten goed tegenspel kunnen leveren aan hun bestuurder. Daarvoor is het nodig dat zij frank en vrij hun opvattingen kunnen uiten tegenover hun bestuurders; open en openhartig, maar uiteraard niet in het openbaar. Voor het kunnen leveren van goed tegenspel is het nodig dat ambtenaren een veilige werkomgeving hebben. ‘Veilig’ niet in de zin van de Arbo-wetgeving, maar ‘veilig’ in politiek/bestuurlijke zin. Een veilige organisatiecultuur. Voor het creëren of behouden van een veilige organisatiecultuur is onder meer nodig dat er niet meer gehakt wordt op ambtenaren; dat er niet steeds gesproken wordt van een steeds uitdijend ambtelijk apparaat, waaruit best wat miljarden aan bezuinigingen kunnen worden gehaald, en dat ambtenaren niet gemakkelijker moeten kunnen worden ontslagen.
30
Hebben we het over gehad. Maar waarom moeten ambtenaren ‘goed tegenspel kunnen leveren’? Bestuurders zijn in het algemeen amateurs. Dat is niet erg. In de gemeentelijke enquête over de Noord/Zuidlijn in Amsterdam zei burgemeester Cohen dat eens tijdens zijn verhoor. Ik geloof dat over die opmerking meer mensen vielen, dan over de constatering dat het gemeentelijk apparaat geen deskundigheid genoeg in huis had. Oké: ‘government by amateurs’. Waarom is dat niet erg? Omdat lekenbestuur – zo vertaal ik dat maar even – meer gelegitimeerd is dan bestuur door louter deskundigen. Amateurs als bestuurder zijn meer geneigd om voeling te houden met wat er onder de mensen in de samenleving leeft. Daar komen zij immers uit voort en daaraan ‘beleven’ zij hun legitimatie. Daarnaast ontlenen zij hun legitimatie aan het feit dat zij zijn aangesteld na verkiezingen en na een ingewikkeld proces van coalitievorming, en niet aangesteld omdat ze op een bepaald terrein deskundig zouden zijn. Trouwens, niet iedereen kan deskundig zijn op het gehele terrein dat een ministerie of wethoudersportefeuille bestrijkt. En daarom zijn er deskundige ambtenaren. Die moeten in alle openhartigheid in een veilige werkomgeving en zonder vrees voor ontslag hun deskundigheid kunnen leveren aan deze amateurs. Want die hebben dat tegenspel, eventueel: die tegenspraak hard nodig. Een veilige werkomgeving. Hoe wil je dat doen? Ik verwacht hier veel inspanning van de superwerkgever, de minister van BZK. Die moet in de eerste plaats hard optreden tegen het furieuze gehak op ambtenaren. Volkomen onterecht, maar het komt steeds meer voor. Ambtenaren zijn de ruggengraat van het openbaar bestuur. Geen deugdelijk openbaar bestuur zonder deugdelijk ambtelijk apparaat! Uit een oogpunt van goed werkgeverschap dient de superwerkgever voor alle ambtenaren te gaan staan. En als volksvertegenwoordigers zich schuldig maken aan gehak op ambtenaren, dan moeten die worden gewezen op hun verplichtingen als goede werkgevers. 31
Want ook zij zijn óf zelf werkgever óf controleur van de overheidswerkgevers. En volksvertegenwoordigers zijn als controleur van de bestuurder te vergelijken met de Raad van Commissarissen uit het bedrijfsleven; die is in bepaalde opzichten ook werkgever. Ik hoor nog niets over sancties, als deze mensen de verplichting tot goed werkgeverschap niet nakomen. We moeten net als bij integriteit, niet uitsluitend denken in regels en naleven en sancties. De taak die de minister van BZK hier te verrichten heeft, is die van management by speech. Hij zou ook moeten rondtoeteren dat hij trots is op het ambtelijk apparaat. Daarmee steekt hij ambtenaren een hart onder de riem en maakt hen weer trots op hun beroep. Wat heeft dit alles te maken met wat we vandaag bespreken? Al te lang en al te vaak hebben ambtenaren moeten horen dat hun rechtspositie moet worden gelijkgetrokken met die van gewone werknemers. Dat geeft geen veilig gevoel voor ambtenaren; ik heb dat al verteld. En ik heb al eerder willen zeggen: je hebt het over gevoel. Dat is toch allemaal emotie? Al te lang en al te vaak wordt er wat dat betreft geen rekening gehouden met de gevoelens van ambtenaren, namelijk dat zij werkzaam zijn voor een bijzondere werkgeefster. Wat speciale eisen meebrengt voor hun toewijding en hun verantwoordelijkheidsbesef.
Geleidelijke invoering? Je zou er natuurlijk over kunnen denken om geleidelijk steeds nieuwe groepen ambtenaren onder het civiele arbeidsrecht te brengen. Dat zou je kunnen doen. Maar aan het uiterlijk kun je niet zien of iemand een uitzendkracht is, of een arbeidscontract heeft, dan wel een ambtelijke aanstelling. Dus waarom zou je het doen? Het brengt toch altijd transitiekosten mee, je blijft twee systemen in de lucht houden – zij het misschien tijdelijk –, maar het levert weinig inhoudelijks op en je verliest steeds meer aan ontslagbescherming. 32
Maar als bepaalde groepen het nou zelf willen? Dan moeten ze het zelf weten, maar ik zou het niemand aanraden. Bovendien moet je je steeds blijven afvragen: ‘Wat heeft de samenleving eraan? Of zijn wij hier bezig met normaliseren-om-maar-tenormaliseren?’
Imago ambtenaren Maar nu even iets over verbetering van het imago van ambtenaren. Als je de ambtelijke rechtspositie verder normaliseert, dan krijgen ambtenaren tegelijkertijd een beter imago, want ze zijn dan niet meer ‘apart’… Had je gedacht! Het is een onbewezen stelling dat het imago van ambtenaren verbetert, als hun rechtspositie gelijk wordt getrokken met die van gewone werknemers. Kijk, sinds 1980 is de ambtelijke rechtspositie steeds meer gelijk geworden aan die van werknemers in het bedrijfsleven. Om maar wat te noemen: ambtenaren vallen al jaren onder de WW en de Ziektewet; hun pensioenfonds heeft sinds lang een gelijke positie als bedrijfspensioenfondsen; het overleg over de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren lijkt al bijna helemaal op de collectieve onderhandelingen over CAO’s in het bedrijfsleven. Maar ondanks al die ontwikkelingen zie ik nergens iets van verbetering van het imago van ambtenaren. Dat bewijst alleen maar, dat pas als de rechtspositie van ambtenaren en die van gewone werknemers nog verder gelijkgetrokken zijn, het imago van ambtenaren zal verbeteren. Het blijft een onbewezen stelling! In alle eerlijkheid: het slechte imago van ambtenaren krijg je met geen spons en zemen lap weg. Het is bijvoorbeeld weer een van die hardnekkige mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp, dat er veel ‘raamambtenaren’ zouden zijn, en een menigte ‘spookambtenaren’. Denk ook maar eens aan het imago van bankiers. Dat is slecht, en zal slecht blijven ook, wat je ook doet! Wat ik wil zeggen is: je moet geen tijd verspillen aan het bedenken van maatregelen om het imago van ambtenaren te verbeteren, want die hebben toch geen effect.
33
Arbeidsmarktpositie van de overheid Waar het om gaat is, de arbeidsmarktpositie van de overheid te verbeteren. Ik denk dan vooral aan de periode dat Nederland weer economisch uit het dal klimt. Een betere reputatie van het begrip ‘overheidswerknemer’, een in beginsel gelijke rechtspositie van de werknemers bij de overheid en die bij het bedrijfsleven, met voor allemaal indiensttreding op basis van een arbeidsovereenkomst en met echte collectieve onderhandelingen: dat alles zal maken dat er één grote arbeidsmarkt ontstaat, waarin het er niet toe doet wáár iemand gaat werken. Het merendeel van de mensen gaat niet bij de overheid werken om dat soort uiterlijkheden. Ze komen op de overheid vooral af uit ideële motieven. Dat moet ook wel, want veel fysiek inkomen krijg je bij de overheid niet. De een wil in het publieke belang werkzaam zijn, de ander denkt zijn arbeidsvreugde te verkrijgen doordat werken bij de overheid werken in een turbulente omgeving betekent: door de druk van de politiek ‘never a dull moment’! Weer anderen komen bij de overheid werken om – zoals dat heet – ‘het verschil te maken’.
Mobiliteit Deze mensen zullen kennelijk niet mobiel worden, om vanuit de overheid naar het bedrijfsleven te verstrekken. Inderdaad! Zij zullen dat niet snel doen. Dan zijn ze toch niet mobiel!!? Voor verdere normalisering van de ambtelijke rechtsverhouding wordt vaak het argument gebruikt dat het de mobiliteit tussen de overheidsdienst en het bedrijfsleven zou bevorderen. Ontken je dat? Mobiliteit van werknemers is afhankelijk van heel andere zaken dan de juridische vorm van hun rechtspositie. Bij mobiliteit gaat het om persoonlijke voorkeuren en de verwachting je te kunnen verbeteren, niet alleen of uitsluitend qua primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden, maar vooral qua werkinhoud, qua organisa34
tiecultuur, qua balans tussen werk en privé, qua opleidingsmogelijkheden en carrièrekansen e.d. Is mobiliteit dan niet wenselijk? Ik ben niet tegen mobiliteit, als die maar vrijwillig is en niet mobiliteit-om-de-mobiliteit.
Er zijn andere prioriteiten Het is allemaal zo weinig rationeel wat je zegt! Wat dacht je van jouw eigen argumenten van ‘uit de tijd’ zijn, en ‘twee systemen in de lucht houden’? Laat ik eindigen met een rationele opmerking: die bijzondere werkgeefster die de overheid is, heeft andere, betere dingen te doen dan haar tijd en capaciteit te besteden aan verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie. Laat haar maar iets doen aan maatregelen ter verzachting van de gevolgen van toekomstige afslankingen; iets doen aan de vergrijzing van het ambtelijk apparaat; aan de arbeidsmarktpositie van de overheid voor als het economisch weer beter gaat; aan investeringen in nieuwe manieren van werken; aan veiligstellen van de ambtelijke pensioenen; aan versterking van de beroepstrots van ambtenaren; aan de bevordering van een leiderschapsstijl in de overheidsdienst die leidt tot een veilige organisatiecultuur; de velden zijn wit om te oogsten.
35
Slot Dames en heren, Tot zover de dialoog. Op schrift is hij uitgebreider dan hij nu uitgesproken is. U kunt hem nalezen, als aan u straks de tekst van deze afscheidsrede wordt uitgereikt. Dan ziet u dat ik ook aandacht heb besteed aan zaken als (de onmogelijkheid van) de gelijktrekking van de WOR voor zowel overheidspersoneel als voor werknemers in het bedrijfsleven, het overeenstemmingsvereiste, de overgang van personeel bij overneming van een organisatie enz.. Tot de kern teruggebracht is mijn opvatting de volgende: volledige gelijktrekking van de rechtsposities van overheidspersoneel en van gewone werknemers is niet te bereiken, en voor zover dat wél gaat, is het duur zowel door de conversiekosten als door het feit dat marktconforme behandeling de wens doet ontstaan naar marktconforme beloning. Dus waarom zou je eraan beginnen? Dit nog los van de overweging dat de overheid andere, betere dingen te doen heeft. Al was het alleen maar de veiligstelling van de ambtelijke pensioenen! Het belangrijkste argument tegen verdere normalisering is voor mij gelegen in de bescherming die het ambtenarenrecht biedt tegen ontslag uit willekeur. Ina Sjerps heeft ooit eens in de Volkskrant zoiets geschreven als dat ontslag op basis van politieke gronden vaak voorkomt en dat wie daartegen het ambtenarenrecht als een dam ziet, een naïeve romanticus is. Nou vooruit, dan ben ik dat maar. Ik was al geen vernieuwer, maar dit kan er ook nog wel bij. Ik zal me tegen de beschreven soort praktijken blijven verzetten. De norm van goed werkgeverschap brengt mee dat bestuurders en hoge ambtelijke leidinggevenden hun onderhebbenden integer behoren te behandelen. Daar komt bij dat ambtenaren hedentendage ontslag te vrezen hebben, niet alleen ontslag op politieke gronden, maar ook op andere dubieuze gronden, zoals religie en dubbele nationaliteit. Paul van der Heijden, groot abolitionist voor het aangezicht des Heren, heeft ooit eens gezegd dat als het niet lukt met verdere normalisering, het vraagstuk maar diep begraven moet worden. Ik ben het daar volkomen mee eens! En ik zal dansen op dat graf! 36
Ik heb geaarzeld, of ik de naam zou noemen van de man die in deze dialoog de rol van mijnheer A, de Abolitionist, vertolkte. Ik dacht daarbij aan het risico dat u als publiek hem na afloop bij de artiestenuitgang gaat opwachten om hem, net als de boef in het toneelstuk, een pak slaag te geven… Maar ik noem zijn naam tóch! Dames en heren: Tom Fluitsma! Samen met hem heb ik een aantal keren opgetreden voor de postdoc. Mastersopleiding in HRM die het Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies geeft. Maar misschien is het zo, dat enkelen van u niet de heer Fluitsma, maar mij bij de artiestenuitgang willen opwachten? Voor iets anders dan een handtekening? Aan het eind van de rit passen mij woorden van dank. In de allereerste plaats aan wijlen Theo Dragt. Die heeft ervoor gezorgd dat de Ien Dales Leerstoel werd opgericht en aan de Universiteit van Amsterdam werd verbonden. Hij heeft er ook alles aan gedaan om mij op de leerstoel benoemd te krijgen. De geruchten gaan dat hij daartoe gewoon op de toenmalige Rector Magnificus, de meergenoemde Paul van der Heijden, is gaan zitten… Theo Dragt. Een onmogelijk mens. Maar God, wat heb ik van hem gehouden! Vervolgens dank ik het Curatorium van de Leerstoel en de diverse leden van het bestuur van de Stichting Ien Dales Leerstoel. Van hen noem ik met name de voorzitters wijlen Max Rood en wijlen Dieuwke de Graaff. Met dankbaarheid denk ik ook terug aan de sponsors van de Leerstoel: Abp, Loyalis en het CAOP vanuit een subsidie van BZK. Ik zal mijn werkvertrek op het CAOP missen! Sprekend over het CAOP: de mensen van het CAOP die met mij hebben samengewerkt wil ik hartelijk bedanken, en ook de vroegere Staf van de Academie voor wetgeving. Van hen noem ik met ere Ineke, Karen, Wendy, Linda, Ellen, Caroline, Loes, Berlanda, Jooske, Pieter en Mathijs. Ik kijk ook terug op een vruchtbare samenwerking met het Bureau Integriteitsbevordering Openbare 37
Sector. Op z’n jaren ‘70s ‘leerden wij van en aan elkaar’. Van het BIOS noem ik Alain. En natuurlijk ook Alex, met wie ik ooit eens, lang vóór BIOS, met ruzie begon. En net als met Ien Dales, met wie ik ook met ruzie begon, konden wij het na een tijdje best goed met elkaar vinden. Mijn dankbaarheid geldt ook de mensen van de Leerstoelgroep Arbeidsrecht. Ik ga hen niet allemaal vermelden, maar Evert Verhulp noem ik hier, en Margreet Kroon. Maar natuurlijk ook Ronald Beltzer, die zo goed was, af en toe mijn truttentrolley verder te zeulen. En dan mijn achterban. Hier past stille bewondering. Bewondering omdat zij beiden het al die tijd met me hebben uitgehouden. Ook al was ik weer eens mijn gewone knorrige zelf… En tenslotte wens ik mijn beide opvolgers, Alexander de Becker en Roel Nieuwenkamp, veel succes! En – wat zij meer nodig zullen hebben: – veel sterkte! Ik word opgevolgd door twee mensen. Ik mag dan geen vernieuwer zijn, maar ik tel wel voor twee! En wij tweeën zeggen allebei: wij hebben gezegd!
Den Haag, 31 augustus 2010
38
Bronnen (een selectie) R. Bekker, Toespraak, gehouden t.g.v. de start van de Vereniging Ambtenaren en Recht, op 16 maart 2010. R. Bekker, Over Heckrunderen, politici en ambtenaren; toespraak t.g.v. het afscheid als SG Vernieuwing Rijksdienst op 29 juni 2010. R.M. Beltzer, Privatisering en de privatisering, in: E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands Ambtenarenrecht, Den Haag 2005- blz.94 e.v. A.H. Berg, De eigen aard van de overheid, Den Haag 1998. Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep ‘Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel’. Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2004-2005, nr.6. Dijstelblom/Holtslag 2010: H. Dijstelblom en J.W. Holtslag, De veranderende architectuur van het bestuur, in: H. Dijstelblom e.a., Het gezicht van de publieke zaak. Openbaar bestuur onder ogen, Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid 2010, blz. 15 e.v., m.n. blz. 31. W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, oratie Erasmus Universiteit Rotterdam, Den Haag 1991. Drexhage 2006: E.C. Drexhage, En alle schuren raakten vol…, in: L.Heijnis e.a. (red.). Over de streep. Liber Amicorum t.g.v. het afscheid van Hans Bierman, wetgevingsjurist van de buitencategorie, Den Haag 2006, blz. 125 e.v. N. Ferguson, Keynesianen begrijpen het nog steeds niet, in NRCHandelsblad, 7 augustus 2010. Fukuyama’s bekering, interview in NRC-Handelsblad, 11 december 2008. P. Goedkoop, Koser Kaya: vooral borrelpraatjes, Het Parool, 11 mei 2010.
39
P.F. van der Heijden, Ambtelijke status: nuttig, noodzakelijk of overbodig? In: Bestuurswetenschappen 2008, blz. 30 e.v. G.J.J. Heerma van Voss, Goed werkgeverschap als bron van vernieuwing van het arbeidsrecht, Preadvies Vereniging voor Arbeidsrecht, Deventer 1999. A.A.M. Horrevorts, Vermijd gratuit snijden in ambtenaren, Het Financieele Dagblad, 16 april 2010. ILO-verdrag 151, Trb.1979, nr. 50; inwerkingtreding: Trb. 1989, nr. 16. Artikel 7 van dat verdrag heeft het over collectief onderhandelen over de arbeidsvoorwaarden voor overheidspersoneel, ‘of van zodanige andere procedures die het mogelijk maken voor vertegenwoordigers van overheidspersoneel deel te hebben aan het vaststellen van genoemde arbeidsvoorwaarden’. Zie ook uit de Travaux Préparatoires van dat verdrag Provisional Record, nr. 25, 64e ILOconferentie 1978, par. 57: ‘The Workers’ members indicated that negotiation was to be used where it was possible. The alternative methods which were left deliberately vague, were applicable where there was no machinery for negotiation. The intention was to allow organisations to participate equally in both situations’. Kerncijfers overheidspersoneel, mede op basis van cijfers van BZK: • totaal overheidspersoneel, incl. onderwijzend personeel plm. 955.000 • daarvan is ambtenaar plm. 615.000 • • • • • • •
sector Rijk plm. 123.000 sector provincies plm. 13.000 sector gemeenten plm. 171.000 sector waterschappen plm. 10.000 sector defensie plm. 68.000 sector politie plm. 62.000 sector rechterlijke macht plm. 4.000
P. Kuypers, Rooksignalen. Opstellen over politiek en bestuur, Amsterdam 2001, m.n. blz. 161.
40
F.M. van der Meer, Een toekomst met ambtenaren: de behoefte aan bijzondere werknemers, in: Bestuurswetenschappen, 2008, blz. 36 e.v. B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers, proefschrift Universiteit van Tilburg, Apeldoorn/Antwerpen 2009. C.R. Niessen, Een toekomst zonder ambtenaren: bespiegeling of luchtspiegeling? in: Openbaar Bestuur, jrg. 1, nr 4, blz.14 e.v.; herdruk in: Openbaar bestuur 1991 - 2005, Alphen aan de Rijn, 2005, blz.9 e.v. C.R. Niessen, Ambtenaar in de overheidsorganisatie (Studiepocket Staats- en Bestuursrecht nr. 42), Deventer 2003, blz. 71 - 101. C.R. Niessen, Grenzen aan verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie, in: Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2005, nr.12. Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel. Advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid nr.27, d.d. 26 juni 2006. J. Schaberg, Bezuinigen op ambtenaren moet geen strafexpeditie zijn, in NRC-Handelsblad van 24 juli 2010. C.M. Sjerps, Bijzonder normaal, in: Heeft de ambtelijke status nog toekomst? Publicatie n.a.v. een congres op 26 oktober 2005, Den Haag 2005, blz.36 e.v. C.M. Sjerps, Ambtenarenrecht is schadelijk voor ambtenaren en overheid, Volkskrant, 3 juni 2010. E. Snoey en X. den Uyl, Twaalf jaar normalisering: terug naar af? in: H.J.L. Vonhoff e.a. (red.), Een man van formaat. Bundel opstellen voor Theo Dragt, Den Haag 2005, blz.73 e.v. L.C.J. Sprengers, De Wet op de ondernemingsraden bij de overheid. Op weg naar een arbeidsrecht voor ambtenaren en werknemers? Dissertatie UvA, Deventer 1998.
41
L.C.J. Sprengers, Op weg naar een arbeidsrecht voor ambtenaren en werknemers? in: Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 1999, blz.463-465. L.C.J. Sprengers, Het ligt eraan waar je zoekt, welk recht je zult vinden. Over de uitleg van het primaat van de politiek in de WOR, in: K.M. van Hassel en M.P. Nieuwe Weme (red.), Willems’ wegen. Opstellen aangeboden aan prof. mr. J.H.M. Willems, Serie vanwege het Van der Heijden Instituut, Radboud Universiteit Nijmegen, deel 102, Deventer 2010, blz. 375 e.v. X.J. den Uyl, Materiële gelijkwaardigheid van rechtspositie moet uitgangspunt zijn, in: Heeft de ambtelijke status nog toekomst? Publicatie n.a.v. een congres op 26 oktober 2005, Den Haag 2005, blz.40 e.v. Th.A. Velo, Ontslagbescherming ambtenaren is sprookje, De Telegraaf, 15 juni 2010. H.J.L. Vonhoff, Goddank dat ze weg zijn! Wat hadden we met ze moeten beginnen? Oratie Erasmus Universiteit Rotterdam, Den Haag 1996. Welkom bij de rijksdienst van de toekomst. Uitkomst visietraject Organisatie- en Personeelsbeleid Rijk 2009, Ministerie van BZK. M.L. Wilke, Zijn arbeidsverhoudingen bij de overheid marktconform? Oratie Erasmus Universiteit Rotterdam, Den Haag 1996.
42
43
44
