Rapportage onderzoek samenwerking ambtelijke organisaties ZaanstadOVER-gemeenten
Arno van Kempen Daniel Huisman 15 november 2013
Rapportage onderzoek samenwerking ambtelijke organisaties Zaanstad-OVER-gemeenten Inhoud
Pagina
1. Inleiding
1
1.1 Inleiding en leeswijzer 1.2 Onderzoeksvraag 1.3 Aanpak onderzoek
1 1 1
2. Nulmeting: benchmark
3
2.1 Inleiding 2.2 Benchmarkresultaten OVER-gemeenten 2.3 Benchmarkresultaten Zaanstad
3. Business cases 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11
Inleiding Samenwerkingsniveaus Randvoorwaarden Synergiemogelijkheden sociaal domein Synergiemogelijkheden Publiekszaken Synergiemogelijkheden Uitvoering Openbare Ruimte en Ingenieursbureau Synergiemogelijkheden Openbare Orde en Veiligheid Synergiemogelijkheden Bedrijfsvoering Samenvatting synergievoordelen Kwantificering synergiemogelijkheden Wat zijn de voordelen van samenwerking?
4. Bepalen optimale organisatievorm 4.1 4.2 4.3 4.4
Inleiding Samen denken Samen inkopen Samen werken
5. Conclusies en aanbeveling 5.1 Conclusies 5.2 Aanbeveling
3 3 4
6 6 7 7 8 9 10 13 13 16 17 18
20 20 20 21 23
26 26 26
1. Inleiding
1.1 Inleiding en leeswijzer Berenschot is gevraagd een onderzoek uit te voeren dat tot doel heeft het in beeld brengen van bezuinigingsmogelijkheden door nauwere samenwerking van Zaanstad met de Over-gemeenten. Bijgaand treft u onze rapportage aan. Deze rapportage kent de volgende opbouw. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan wij in op de onderzoeksvraag en de onderzoeksaanpak. Hoofdstuk 2 bevat de belangrijkste uitkomsten van de uitgevoerde benchmark. Hoofdstuk 3 bevat de uitkomsten van fase 2 van het onderzoek. In hoofdstuk 4 gaan wij in de mogelijkheden om de samenwerking te organiseren. Wij sluiten af met de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 5. 1.2 Onderzoeksvraag De opdracht behelst een onderzoek naar ambtelijke samenwerking in de regio ZaanstreekWaterland. Oostzaan, Wormerland en Zaanstad zijn buurgemeenten gelegen in de Zaanstreek. Oostzaan en Wormerland hebben samen één ambtelijke organisatie: de Over-gemeenten. De algemeen directeuren van Over-gemeenten en Zaanstad staan voor ingrijpende bezuinigingsopgaven op de organisaties, mede als gevolg van een efficiencykorting op apparaatskosten die de regering doorvertaalt naar de algemene uitkering. Dit brengt de noodzaak met zich mee dat gemeenten steeds meer taken en diensten gezamenlijk organiseren en hieruit kwaliteits- en efficiencyvoordelen weten te halen. Deze ambtelijk eindverantwoordelijken zoeken naar business cases om door middel van ambtelijke samenwerking bezuinigingen te realiseren op de apparaatsuitgaven. Hierbij dient in ieder geval antwoord te komen op onderstaande vragen: 1. Op welke clusters van taken is door ambtelijke samenwerking een reële besparing mogelijk ten opzicht van de begrotings- en/of realisatiecijfers 2012 van Oostzaan, Wormerland (samen: Over-gemeenten) en Zaanstad? 2. Wat zijn de randvoorwaarden en condities om deze besparing te realiseren? 3. Wat is de meest geëigende organisatievorm om de samenwerking vorm te geven? 1.3 Aanpak onderzoek De onderzoeksvragen zijn in drie fasen beantwoord. De nu volgende figuur laat zien wat deze drie fasen zijn en welke vraag we in welke fase beantwoorden.
48961
1
Fase 1: Nulmeting Benchmark ambtelijk apparaat en begrotingsanalyse
Fase 2: Business cases Business cases voor vier clusters
Antwoord op onderzoeksvragen 1 en 2: 1. Op welke clusters van taken is door ambtelijke samenwerking een reële besparing mogelijk? 2. Wat zijn de randvoorwaarden en condities om deze besparing te realiseren?
Fase 3: Afwegingskader organisatievormen
Antwoord op onderzoeksvraag 3: 3. Wat is de meest geëigende organisatievorm?
De drie fasen lichten we als volgt toe: 1. De eerste fase betreft een nulmeting van beide (ambtelijke) organisaties. Deze nulmeting bestaat uit twee onderdelen: ־
Een benchmark van beide ambtelijke apparaten. De benchmark informeert over de omvang van uw formatie, onderverdeeld naar taken in het primair proces en de overhead, vergeleken met andere, vergelijkbare gemeenten. Tevens biedt het zicht op het uitbestedingspatroon en de financiën van uw gemeente.
־
Een analyse van de begroting van de drie betrokken gemeenten. Doel van de begrotingsanalyse is inzicht te krijgen in de baten en lasten van de drie gemeenten en hoe deze zich verhouden tot andere, vergelijkbare gemeenten.
Over de resultaten van de eerste fase is reeds separaat gerapporteerd. In hoofdstuk 2 vatten wij de belangrijkste resultaten van het benchmark onderzoek samen. 2. In fase 2 hebben we voor een vijftal taakgebieden via een business case methode onderzocht welke synergiemogelijkheden zijn bij samenwerking. 3. In de derde fase komen we tot een voorstel voor de meest geëigende organisatievorm.
48961
2
2. Nulmeting: benchmark
2.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven wij een samenvatting van de belangrijkste resultaten van het benchmark onderzoek. De benchmark informeert over de omvang van de formatie, onderverdeeld naar taken in het primair proces en de overhead, vergeleken met andere gemeenten. Sinds de start in 2002 hebben meer dan driehonderd gemeenten hieraan deelgenomen. Gezien de omvang van de gemeente Zaanstad, ruim 150.000 inwoners, vergelijken wij met gemeenten in grootteklasse E (meer dan100.000 inwoners) en de organisatie van OVER-gemeenten (Oostzaan en Wormerland te samen circa 25.000 inwoners). We merken hierbij op dat een benchmark slechts vergelijkingsinformatie biedt, geen oordeel. Wij hebben in dit onderzoek gekeken naar de omvang van de diverse functies, niet naar het kwaliteitsniveau. 2.2 Benchmarkresultaten OVER-gemeenten Wij concluderen dat OVER-gemeenten een relatief klein bruto ambtelijk apparaat hebben (-23%), vergeleken met andere gemeenten in dezelfde grootteklasse. De OVER-gemeenten zijn uitgegaan van de formatie per 1 januari 2013 (inclusief vacatures). De formatie voor uitvoerende taken is relatief laag (-26%). OVER-gemeenten hebben in vergelijking met de referentiegroep minder personeel hiervoor op de loonlijst staan en kennen een afwijkend uitbestedingspatroon. De volgende twee uitvoerende taken vallen op met een grotere formatie dan gemiddeld: ontwerpen ruimtelijke ordeningsplannen (+61%) en archief /div (+28%). Een logische verklaring voor de hogere formatie op archief / div is dat OVER-gemeenten drie archieven met bijbehorende inspecties van het archief door de archiefinspectie tellen. Het netto ambtelijk apparaat (de beleidskern) is eveneens kleiner dan gemiddeld (-20%), met uitzondering van Burgerzaken en Openbare orde en veiligheid. Daarbij kunnen allerlei factoren een rol spelen, zoals onder andere de goede sociale structuur van OVER-gemeenten. Ook speelt mee dat de milieutaken zijn ondergebracht bij de milieudienst Waterland, terwijl niet alle gemeenten in de grootteklasse al zijn aangesloten bij een regionale milieudienst. Bij Burgerzaken speelt mee dat OVER-gemeenten twee locaties kennen met ruime openingstijden. Daarnaast is de formatie van het snelloket, vanwege webcare eerstelijnsvragen, volledig ondergebracht bij Burgerzaken. De omvang van de overhead van OVER-gemeenten is op totaalniveau fors hoger dan gemiddeld. Het overheadpercentage is namelijk met 40,8% fors hoger dan bij andere gemeenten (gemiddeld 34,1%). Een kwart van de gemeenten in de referentiegroep heeft een percentage van onder de 30,1% (= de kwartielscore). Dat geldt voor alle overheadfuncties met uitzondering van Personeel en Organisatie, de Facilitaire dienst en alle secretariaten in het ‘primaire proces’. De belangrijkste oorzaak voor deze hogere overheadformatie is de gekozen organisatievorm: twee afzonderlijke gemeenten met een eigen raad en college met één ambtelijke organisatie). De
48961
3
gekozen organisatievorm heeft met name gevolgen voor de omvang van de formatie van de volgende overheadfuncties:
Gemeentesecretaris/directie en lijnmanagement, vanwege het bedienen van twee besturen +2,3 fte;
Financiën en Control, vanwege het opstellen van begroting, jaarverslag en p&c-cyclus in drievoud +0,8 fte;
Juridische Zaken, vanwege 2 commissies + 2,3 fte;
Bestuurszaken en bestuursondersteuning, vanwege het bedienen van twee besturen +1,4 fte; .
Raadsgriffier en (bestuurs)ondersteuning vanwege twee griffies (+0,8 fte).
2.3 Benchmarkresultaten Zaanstad Wij concluderen dat de gemeente Zaanstad een relatief klein bruto ambtelijk apparaat heeft (-12%), vergeleken met andere gemeenten in dezelfde grootteklasse. De formatie voor uitvoerende taken is relatief laag (-16%). Ten aanzien van de uitvoerende taken stellen we vast dat de gemeente Zaanstad in vergelijking met de referentiegroep minder personeel hiervoor op de loonlijst heeft staan. De volgende twee uitvoerende taken vallen op met een grotere formatie dan gemiddeld: beheer zee- en binnenhavens en waterwegen (+49%) en wet milieubeheer (+79%). Een mogelijke verklaring voor de hogere formatie op beheer zee- en binnenhavens en waterwegen is de fysieke structuur van de gemeente als onderdeel van regio Waterland. Het netto ambtelijk apparaat (de beleidskern en de overhead) is eveneens kleiner dan gemiddeld (9%). De formatie van de primaire functies Burgerzaken, Economische zaken, Onderwijs, Cultuur en recreatie en Volksgezondheid en milieu is in de gemeente Zaanstad kleiner dan gemiddeld. Wel valt de hogere formatie op bij functie 580: Overige recreatieve voorzieningen, omdat alle formatie op de functie Cultuur en recreatie nu toebedeeld is aan de functie 580. Deze functie is als een soort overlooppost gebruikt. De formatie van de functies Openbare orde en veiligheid (+7%, 1,2 fte) en Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting (14%, 17,5 fte) is groter dan gemiddeld en de formatie van de functie Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening (+26%, 9,9 fte) is veel groter dan gemiddeld. Hierbij kunnen allerlei factoren een rol spelen, zoals de ambities van de gemeente Zaanstad en gemeentespecifieke kenmerken. De hogere formatie op Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening wordt met name veroorzaakt door de hogere formatie op functie 622: Huishoudelijke verzorging (WMO). Momenteel vindt er binnen het maatschappelijk domein een reorganisatie plaats, waar de WMO onderdeel van uitmaakt. De omvang van de overhead van de gemeente Zaanstad is op totaalniveau kleiner dan gemiddeld. Het overheadpercentage is met 31,2% namelijk relatief veel lager dan bij andere gemeenten (gemiddeld 33,0%) en ligt onder de kwartielscore van 31,4% (een kwart van de gemeenten in de referentiegroep heeft een percentage dat lager ligt dan dit getal). Dat geldt voor alle overheadfuncties met uitzondering van Gemeentesecretaris/ Directie, lijnmanagement (+7,9 fte), Personeel en Organisatie (+2,6 fte) en Bestuurszaken en bestuursondersteuning (+7,8 fte). De grootste afwijking naar beneden ten opzichte van het gemiddelde van de grootteklasse zit bij
48961
4
Informatisering en Automatisering (I&A). In het gesprek over de cijfers heeft de gemeente Zaanstad aangegeven dat een groot deel van de I&A-taken wordt c.q. is uitbesteed.
48961
5
3. Business cases
3.1 Inleiding Fase 2 richt zich - voor een geselecteerd aantal clusters van taken - op het beantwoorden van de volgende twee onderzoeksvragen: 1. Op welke clusters van taken is door ambtelijke samenwerking een reële besparing mogelijk ten opzicht van de begrotings- en/of realisatiecijfers 2012? 2. Wat zijn de randvoorwaarden en condities om deze besparing te realiseren? In fase 1 van dit onderzoek hebben wij een (algemene, globale) benchmark uitgevoerd van het ambtelijk apparaat van de betrokken ambtelijke organisaties. Op basis hiervan is besloten om in deze tweede fase de volgende domeinen/ taakgebieden nader te onderzoeken op synergiemogelijkheden: 1. Sociaal domein (Sociale dienst en WMO). 2. Publiekszaken/ dienstverlening. 3. Openbare ruimte en ingenieursbureau. 4. Openbare Orde en Veiligheid. 5. Bedrijfsvoering. Dit verdiepende onderzoek bestond –per domein- uit twee onderdelen: 1. Om inzicht te krijgen in de huidige situatie qua inzet van formatie en financiële middelen hebben we - voor elk domein - een vragenlijst uitgezet. Deze vragenlijsten kennen steeds een vergelijkbare indeling, namelijk: ־
Kosten/ budgetten; onderverdeeld in een aantal kostencategorieën, zoals personele kosten, materiële lasten, kapitaallasten en overheadkosten.
־
Formatie- en bezettingscijfers.
Hierbij inventariseerden we tevens in welke mate al wordt samengewerkt en uitbesteed. Op basis van de ingevulde vragenlijsten hebben we tevens per domein –indien cijfers beschikbaar zijn- een (verdiepende) benchmark uitgevoerd met andere gemeenten. 2. Om inzicht te krijgen in de bezuinigings- c.q. synergiemogelijkheden door samenwerking heeft voor elk domein een workshop plaatsgevonden, met sleutelfiguren van het betreffende domein (van Zaanstad en OVER-gemeenten).
48961
6
3.2 Samenwerkingsniveaus In de volgende paragrafen gaan wij nader in op de synergiemogelijkheden die uit de workshops naar voren zijn gekomen. Deze synergiemogelijkheden hebben wij ingedeeld naar de verschillende niveaus zijn waarop de gemeenten c.q. de ambtelijke organisaties kunnen samenwerken. Wij lichten deze samenwerkingsniveaus als volgt kort toe:
Bij Samen denken & Samen inkopen gaat het om een vrijblijvende manier van samenwerken, waarbij op (min of meer) ad hoc basis afspraken worden gemaakt tussen de gemeenten. Er is daarbij sprake van geringe investeringen om de samenwerking tot stand te laten komen.
Bij Samen werken wordt de samenwerking meer geformaliseerd. Er komen bindende afspraken en (werk)processen van samenwerkende partijen worden op elkaar afgestemd. Hierbij kunnen organisaties taken voor elkaar gaan uitvoeren.
Bij Samen gaan worden formatie en taken overgedragen naar één gezamenlijke uitvoeringsorganisatie. Een variant hierop is (gezamenlijke) uitbesteding of verzelfstandiging van taken, bijvoorbeeld aan een gemeenschappelijke regeling of een private partij.
De volgende figuur geeft deze vier samenwerkingsniveaus schematisch weer.
3.3 Randvoorwaarden Om de geïdentificeerde synergiemogelijkheden te kunnen verzilveren gelden –in het algemeen- de volgende randvoorwaarden:
Over-gemeenten en Zaanstad zullen zowel bestuurlijk als politiek moeten kunnen instemmen met de voorgenomen samenwerking. Argumenten hiervoor zijn: ־
Het levert voordeel op voor de burger.
־
Het is vrijwillig (maar niet vrijblijvend).
־
Er zal gekeken worden naar ‘no regret’ in verschillende toekomstopties.
־
Het gaat vooral om slim samenwerken in plaats van uitbesteding van taken aan Zaanstad.
Een tweede randvoorwaarde is dat de ambtelijke organisatie van OVER-gemeenten de voordelen inziet van een (verdergaande vormen van) samenwerking met Zaanstad.
48961
7
Er zal harmonisatie/ standaardisatie van uitvoeringsregels en de informatiearchitectuur moeten plaatsvinden.
Om tijd- en plaats onafhankelijk te kunnen werken, zullen werkprocessen gedigitaliseerd moeten worden en zullen andere innovatieve ICT oplossingen ingezet moeten worden.
Er zal een duidelijke rolverdeling en afspraken (eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer, klant) moeten komen, inclusief handhaving van deze rolverdeling.
In de nu volgende paragrafen benoemen wij per domein/ taakgebied nog een aantal specifieke randvoorwaarden en aandachtspunten.
3.4 Synergiemogelijkheden sociaal domein Wat betreft het sociaal domein hebben we in dit onderzoek de taakgebieden sociale zaken en WMO onder de loep genomen. Bestaande samenwerking Wat betreft het sociaal domein werken de drie gemeenten al relatief veel samen. Op het gebied van sociale zaken gaat het dan om:
De sociale dienst van Oostzaan wordt verzorgd door Zaanstad, inclusief bezwaar en beroep.
Oostzaan en Wormerland hebben beide de schuldhulpverlening uitbesteed aan Zaanstad.
Zaanstad voert daarnaast voor Wormerland een aantal andere taken uit, waaronder ICT, terugvorderingen, sociale recherche en financiële controles. Zaanstad voerde tot dit jaar ook bezwaar en beroep uit voor Wormerland; met ingang van 2014 gaat deze gemeente het weer zelf doen.
Daarnaast wordt in een groter verband (met o.a. 9 gemeenten) samengewerkt in het project werkgeversdienstverlening en zijn de drie gemeenten deelnemer in het SW-bedrijf Baanstede. Voor de uitvoering van de WMO wordt op de volgende wijze samengewerkt:
Er is gezamenlijke aanbesteding van huishoudelijke hulp, trapliften, vervangend openbaar vervoer, etc.;
Een medewerker jeugd van OVER-gemeenten is 1 dag per week gedetacheerd bij Zaanstad.
Verder vindt er gezamenlijk contact op cliëntniveau plaats en wordt op incidentele basis kennis gedeeld. Synergiemogelijkheden sociaal domein Een logische optie voor samenwerking is dat de gemeente Wormerland de sociale dienst integraal gaat uitbesteden aan Zaanstad, vergelijkbaar met Oostzaan. Uit een vergelijking van de kosten per
48961
8
BUIG-cliënt is naar voren gekomen dat Zaanstad de uitvoering van de sociale dienst van Oostzaan tegen relatief lage kosten uitvoert.1 De kosten per BUIG-cliënt bedragen voor Oostzaan € 1.817, terwijl deze voor Wormerland € 2.597 bedraagt en voor Zaanstad € 2.609. 2 De sociale dienst van Wormerland is per WWB-cliënt dus goedkoper dan Zaanstad, waardoor uitbesteding vanuit financieel perspectief minder aantrekkelijk lijkt. Naast voortzetten van wat nu al gezamenlijk wordt gedaan, zien we de volgende mogelijke kansen voor synergie. Subproces Sociale dienst/ WMO
Samen Denken
Samen Inkopen
Bij opzetten van één jeugdteam voor Oostzaan/Wormerland kijken naar de wijze waarop de 5 jeugdteams in Zaanstad georganiseerd worden
Samen werken (doen)
Gezamenlijke ontwikkeling en uitvoering sociale wijkteams (‘over de sloot heen organiseren’) Opzetten van een pool van WMO consulenten van Zaanstad met OVER-gemeenten
3.5 Synergiemogelijkheden Publiekszaken De nu volgende tabel laat de synergiemogelijkheden zien voor Publiekszaken. Subproces
Samen Denken
Zaakgericht werken/ digitalisering/ processen
1
Samen nadenken over welke kansen aanwezig zijn om digitalisering (binnen OVERgemeenten) te vergroten en verbeteren.
Samen Inkopen
Samen werken (doen)
OVER-gemeenten willen gaan werken met het zaaksysteem Mozard. Zaanstad werkt reeds met dit systeem en kan voor OVER-gemeenten bij de leverancier mogelijk een schappelijke prijs afspreken.
Op dit terrein kan zowel samengewerkt worden bij de invoering als bij het beheer. Zaanstad heeft een voorsprong op OVER-gemeenten, waar OVERgemeenten van kunnen profiteren bij de invoering van zaakgericht werken. Het vervolgens samen uitvoeren van systeembeheer en functioneel beheer zorgt voor een verlaging van onderhoudskosten, vergroot de efficiëntie en verlaagt de kwetsbaarheid van OVER-
Met ingang van 1 januari 2010 zijn op grond van de Wet bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan
gemeenten (BUIG) de gemeentelijke geldstromen voor de bekostiging van uitkeringen op grond van de volgende wetten gebundeld: Wet werk en bijstand (WWB), Wet investeren in jongeren (WIJ), Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ), Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) voor zover deze uitkeringen betrekking hebben op levensonderhoud voor startende ondernemers en de Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK). 2
Bij de kosten per BUIG-cliënt gaat het om de totale kosten voor personeel en uitbesteding van de sociale
dienst (uitvoering, beleid en ondersteuning).
48961
9
Subproces
Samen Denken
Vergunningverlening
Het uitwisselen van kennis en best practices tussen de medewerkers van beide gemeenten; zorgen voor kruisbestuiving.
Samen Inkopen .
Samen werken (doen) gemeenten.
Het samenvoegen van de medewerkers Vergunningverlening werkend met één systeem (SBA) en werkwijze; wel met behoud van lokale kennis. Opties bekijken voor mogelijke samenwerking op het gebied van de Wabo en Blitzvergunningen.
Frontoffice
Kennisuitwisseling, bijvoorbeeld over vergroten klantgerichtheid in frontoffice; koppeling front- en backoffice, verbetering content FAQ op website en creëren van een lerende cyclus bij OVER-gemeenten over meest efficiënte communicatie met de burger
Poulevorming van medewerkers KCC op één locatie om kwetsbaarheid OVER-gemeenten (eenpitters) te verlagen. Beide gemeenten werken nu al met Centric
Beleid Burgerzaken
Uitwisselen best practices over omgaan met beleid in brede zin (uitvoering, ontwikkeling en regie) en vragen die spelen (zoals harmonisering, politieke invloed).
OVER-gemeenten huren capaciteit in. Zaanstad heeft eigen capaciteit. Samenwerking is hierbij mogelijk, wel met behoud van beleidsautonomie gemeenten.
In de workshop genoemde specifieke aandachtspunten en randvoorwaarden zijn:
Er liggen bij OVER-gemeenten kansen om meer te gaan digitaliseren en meer te doen met zaakgericht werken; OVER-gemeenten hebben een relatieve achterstand op dit gebied. Er zijn nu bovendien verschillende, aan elkaar gekoppelde systemen. Vereenvoudiging is wenselijk om de dienstverlening naar de burger te kunnen verbeteren. OVER-gemeenten zouden op dit punt kunnen profiteren van de ervaringen van Zaanstad met zaakgericht werken (Mozard systeem). De ervaring van Zaanstad leert dat het besparingen oplevert om over te gaan op één systeem, namelijk op systemen (vereenvoudiging architectuur), functioneel beheer, licentiekosten (pakketten) en onderhoudskosten. Randvoorwaarde is wel het harmoniseren van de betrokken bedrijfs- en werkprocessen.
Wormerland en Oostzaan hebben beide nog een eigen gemeentehuis met baliefunctie. De betrokken besturen willen dit handhaven.
3.6 Synergiemogelijkheden Uitvoering Openbare Ruimte en Ingenieursbureau De nu volgende tabel laat de synergiemogelijkheden zien voor Uitvoering Openbare Ruimte en het Ingenieursbureau.
48961
10
Deelproces
Samen Denken
Afvalbeheer
Groenbeheer
Kennis en ervaringen uitwisselen ten aanzien van de relatie met HVC (Zaanstad en Wormerland) Kennisuitwisseling en ondersteuning bij het uiten verlengen van contacten met externen (minder papierwerk).
Kennis en ervaringen uitwisselen over goed (contract) beheer, regie en op beleidsontwikkeling (GRP, groen, openbare ruimte, VGAP, beeldkwaliteitsplan).
Samen Inkopen
Samen werken (doen)
Het samen inkopen van producten en diensten; bijvoorbeeld HVC (Zaanstad en Wormerland); Oostzaan heeft Sita.
Werken met dezelfde systemen waar mogelijk.
Het gezamenlijk aanbesteden van opdrachten in het groenbeheer (bijvoorbeeld specialistisch werk) via stichting Rijk (waarbij OVER-gemeenten momenteel zijn aangesloten) of het inkoopbureau van Zaanstad.
3
Reinigingen
Kennis en ervaringen uitwisselen over goed (contract) beheer en op beleid.
Het gezamenlijk aanbesteden van reinigingsopdrachten via stichting Rijk of inkoopbureau van Zaanstad.
Rioolbeheer
Kennis en ervaringen uitwisselen over goed (contract) beheer en op beleid
Openbare verlichting Kennis en ervaringen uitwisselen ten aanzien van ontwikkelingen in het werkveld, beheer contacten met externen, verkeersmodellen en – plannen. Wegbeheer en gladheidsbestrijding
3
Samenwerking op het gebied van materieel. Zaanstad heeft eigen wagenpark, OVERgemeenten niet; Samenwerken op het gebied van beleid, het opstellen van beheerplannen en subsidieaanvragen; Onderzoeken hoe samenwerking op bestandsbeheer mogelijk is. OVER-gemeenten gebruiken wel een ander systeem als Zaanstad. Samen werken op formatie bij overcapaciteit, mede om kosten inhuur en uitbesteding en frictiekosten Zaanstad (als gevolg van de bezuinigingen) te minimaliseren. Samenwerking op materieel (wanneer Zaanstad overcapaciteit heeft) bijvoorbeeld veegmachines.
Het gezamenlijk aanbesteden van opdrachten binnen het rioolbeheer via stichting Rijk of inkoopbureau van Zaanstad. Gezamenlijk aanbesteden van opdrachten (zoals lampen vervangen, onderhoud VRI’s of specialistisch werk – elektrotechnisch werk) via stichting Rijk of inkoopbureau van Zaanstad.
Samenwerken op het integreren van bestandsbeheer en onderhoudscontracten. Zaanstad kijkt hier al samen met de provincie naar.
Integreren van bestandsbeheer en gezamenlijk een inspectieprogramma opstellen.
Stichting Rijk is het Regionaal Inkoopbureau IJmond en Kennemerland (RIJK). Per 1 januari 2013 nemen 14
kleine(re) gemeenten uit de regio IJmond en Kennemerland deel aan deze organisatie.
48961
11
Deelproces Verkeer en Vervoer
Samen Denken
Samen Inkopen
Uitwisselen best practices over omgaan met beleid in brede zin (uitvoering, ontwikkeling en regie) en vragen die spelen (zoals harmonisering, politieke invloed).
Voor beweegbare bruggen hebben beide gemeenten het onderhoud uitbesteed. Dit zou ook gezamenlijk kunnen worden uitbesteed.
Samen werken (doen)
Ingenieursbureau
Zaanstad heeft verkeerskundigen voor verkeersplannen en – modellen en werkt regionaal samen. OVER-gemeenten zouden kunnen aansluiten. Samenwerken op inspectie van bruggen en een gezamenlijk beheerplan voor bruggen. Zaanstad heeft bouwkundigen in dienst. Deze specialisten zouden ook voor OVERgemeenten kunnen werken, bijvoorbeeld voor inspectie van vaste bruggen (in plaats van inhuur/ uitbesteding). Bij OVER-gemeenten wordt veel uitbesteed, terwijl Zaanstad een eigen Ingenieursbureau heeft. OVERgemeenten zouden ingenieurstaken kunnen onderbrengen bij Zaanstad (in plaats van inhuur/ uitbesteding). Gebouwinspecties OVERgemeenten laten uitvoeren door medewerkers van Zaanstad, om inhuur te minimaliseren.
In de workshop genoemde aandachtspunten en randvoorwaarden zijn:
Bij beide gemeenten is er een sterke politieke behoefte om taken openbare ruimte zoveel als mogelijk onder te brengen bij de Baanstede. Baanstede doet voor Oostzaan en Wormerland bijvoorbeeld al het groenonderhoud (behalve het ingewikkelder groenonderhoud, zoals bomen en bermen). Bij Zaanstad zijn er wijkteams, waar minimaal 35 mensen van Baanstede aan het werk zijn. Oostzaan en Wormerland hebben geen tot weinig materieel; deze zijn namelijk in bezit van Baanstede. Zaanstad heeft meer eigen materieel. Doordat OVER-gemeenten relatief weinig materieel in bezit hebben, is hier geen kans voor samenwerking.
Voor het taakveld Rioolbeheer heeft Zaanstad samen andere gemeenten een onderzoek naar synergie in de waterketen lopen, onder leiding van Purmerend. De landelijke overheid heeft namelijk bepaald dat de regio in 2020 10% op de kosten moet besparen. Er wordt nu daarom gekeken naar samen inkopen, samen inspecties uitvoeren, etc.
Een mogelijke kans is samenwerking op bestandsbeheer. Zaanstad en OVER-gemeenten gebruiken verschillende pakketten, waar ze beiden tevreden over zijn. Bij samenwerking zou
48961
12
een keuze gemaakt moeten worden uit één van beide systemen. Vervolgens zullen gegevens geconverteerd moeten worden naar het geselecteerde systeem. Wij zien dit daarom niet als een ‘quick win’ voor samenwerking.
3.7 Synergiemogelijkheden Openbare Orde en Veiligheid De nu volgende tabel laat de synergiemogelijkheden zien voor Openbare Orde en Veiligheid Subproces Boa’s
Samen Denken Kennis en ervaringen uitwisselen over bijvoorbeeld inzet van Boa’s
Samen Inkopen
Samen werken (doen) Inzetten van Boa’s uit Zaanstad in bijvoorbeeld Oostzaan/Wormeland of Boa van Wormerland opnemen binnen Zaanstad. Deze functie is nu kwetsbaar binnen OVER-gemeenten (“Als de Boa van Wormerland op vakantie gaat is er geen vervanging”)
In de workshop genoemde aandachtspunten en randvoorwaarden zijn:
Op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid zoeken Zaanstad en OVER-gemeenten (op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau) elkaar al regelmatig op. Er is afstemming op beleid en er worden ervaringen/kennis uitgewisseld.
OVER-gemeenten hebben de inspecties/controles op bijvoorbeeld geluidsoverlast uitbesteed aan de milieudienst IJmond (contract van 5-7 jaar). Hun voorkeur gaat er naar uit om de inspecties/controles voor naleving van de drank- en horecawet ook door de milieudienst te laten uitvoeren (in plaats van dit bij Zaanstad onder te brengen).
Wat betreft samenwerking op het gebied van de Boa’s geldt dat OVER-gemeenten en Zaanstad een verschillende aanpak hebben: in Zaanstad opereren zij in groepen en bij OVER-gemeenten alleen. Ten aanzien van het thema Openbare Orde en Veiligheid geldt dat burgemeesters snel ‘bediend’ willen worden. Bij nauwere samenwerking zal dit geborgd moeten worden.
3.8 Synergiemogelijkheden Bedrijfsvoering De nu volgende tabel laat de synergiemogelijkheden zien voor Bedrijfsvoering.
48961
13
Subproces
Samen Denken
Samen Inkopen
Samen werken (doen)
Financiële administratie/ management rapportages
Procesmanagement
Op het gebied van procesmanagement (‘business proces management’) geldt dat veel gemeenten momenteel vacatures hebben op functies gerelateerd aan lean, procesoptimalisatie, efficiency, etc.. Samenwerking kan mogelijk een (gedeeltelijke) oplossing bieden voor dit probleem.
Interne controle
Er zijn mogelijkheden om op gebied van IC samen te werken. Zaanstad heeft een sterk team van professionals op het gebied van IC, terwijl OVERgemeenten op dit gebied opmerkingen van de accountant krijgen.
Salarisadministratie
OVER-gemeenten hebben de salarisadministratie uitbesteed; onderzocht kan worden of Zaanstad dit goedkoper zou kunnen.
P&O: eHRM
De financiële administratie van OVERgemeenten zou door Zaanstad kunnen worden gedaan. Zaanstad heeft een standaard rapportagetool zodat de managers direct rapportages kunnen opvragen (Click View). Hierdoor kunnen controllers zich meer richten op de P&C cyclus i.p.v. losse vragen om cijfers. Dit zou Zaanstad ook deels kunnen verzorgen voor OVERgemeenten.
OVER-gemeenten hebben een voorsprong op het gebied van invoering van eHRM; Zaanstad zou kunnen profiteren van deze ervaring
Juridische zaken Facilitaire zaken/ inkoop
Mogelijkheden voor samenwerking zitten met name op het gebied van bezwaar en beroep en mediation. Gezamenlijke inkoop, b.v. facilitaire contracten
In de nu volgende tabel staan per overhead-onderdeel de aandachtspunten en randvoorwaarden vermeld zoals die in de workshop naar voren kwamen.
Onderdeel
Aandachtspunten/ randvoorwaarden
I&A
Zaanstad besteedt veel uit aan BT en heeft een hele complexe informatiearchitectuur, met 390 applicaties. Samenwerking zou een ingrijpende verandering betekenen voor OVER-gemeenten, omdat zij over zouden moeten stappen naar een nieuw, complexer applicatielandschap. Daarnaast wordt op bepaalde gebieden reeds onderzocht hoe men kan samenwerken, zoals zaakgericht werken. Wat betreft informatiebeveiliging zit Zaanstad in de kopgroep om de informatiebeveiliging te regelen bij overheden. OVER-gemeenten zouden kunnen profiteren van de ervaringen van Zaanstad op dit gebied.
48961
14
Onderdeel
Aandachtspunten/ randvoorwaarden
Procesmanagement
Op het gebied van procesmanagement (‘business proces management’) geldt dat veel gemeenten momenteel vacatures hebben op functies gerelateerd aan lean, procesoptimalisatie, efficiency, etc.. Dit geldt ook voor de gemeente Zaanstad: momenteel zijn er 4 medewerkers, terwijl de transities in het sociaal domein al om 5 mensen vragen. Er moet dus geconcurreerd worden voor goede mensen, vandaar dat samenwerken mogelijkheden kan bieden.
DIV
Bij Zaanstad zijn er op het gebied van kanaalsturing en archivering nog mogelijkheden voor verbetering. Het scansysteem is state of the art. Zaanstad is nu bezig met het verder optimaliseren van processen, met name door digitalisering. Het inkoopproces tot aan bestellen is bijvoorbeeld nog niet gedigitaliseerd. In samenwerking met andere gemeenten wordt het proces nu beschreven en Capgemini gaat dan een module bouwen voor OneWorld. Bij OVER-gemeenten wordt nog veel gewerkt met papier. Er valt dus nog efficiëntiewinst te realiseren door het digitaliseren van processen.
Financiën & Control: Financiële administratie
De financiële administratie van OVER-gemeenten zou door Zaanstad kunnen worden gedaan. OVER-gemeenten zetten momenteel 3,4 fte in op de financiële administratie. Dat is 19% meer dan het gemiddelde in de referentiegroep (van gemeenten met 15.000 - 30.000). Een mogelijke verklaring hiervoor is dat OVER-gemeenten de financiële administratie doen voor twee verschillende gemeenten. Zaanstad gebruikt OneWorld en OVER-gemeenten gebruikt Centric, wat betekent dat een conversie van gegevens zou moeten plaatsvinden. Om deze samenwerkingsoptie te concretiseren zou onderzocht moeten worden wat de licentiekosten zijn als Zaanstad de administratie gaat doen voor OVER-gemeenten. Randvoorwaarde is verder dat het facturatieproces van OVER-gemeenten gedigitaliseerd zou moeten worden om de administratie op afstand uit te kunnen voeren. Gezien deze randvoorwaarden zien wij dit niet als een quick win voor samenwerking.
Financiën & Control: Management rapportages
Zaanstad heeft een standaard rapportagetool zodat de managers direct rapportages kunnen opvragen (Click View). Hierdoor kunnen controllers zich meer richten op de P&C cyclus i.p.v. het ad hoc beantwoorden van vragen over cijfers. Dit zou Zaanstad ook deels kunnen verzorgen voor OVER-gemeenten.
Financiën & Control: Interne controle (IC)
Er zijn mogelijkheden om op gebied van IC samen te werken. In Zaanstad is dat gecentraliseerd met een team van professionals op het gebied van IC. Het gesprek met de accountant loopt daardoor soepeler. In OVER-gemeenten vindt nog discussie plaats hoe deze functie het beste georganiseerd kan worden (centraal of decentraal). De accountant heeft een opmerking gemaakt dat de IC functie verbeterd kan worden. Door samenwerking met Zaanstad zouden OVER-gemeenten dit kunnen adresseren.
Financiën/ P&O: Salarisadministratie
OVER-gemeenten hebben de salarisadministratie uitbesteed aan Driessen. Het kost nu ca. €50.000. Men zou kunnen onderzoeken of Zaanstad dit goedkoper zou kunnen.
P&O: Invoering eHRM
Zaanstad is op zoek naar een systeem dat eHRM (employee en management self service, digitaal personeelsdossier) ondersteunt. OVER-gemeenten heeft al in vergaande mate een digitale personeelsdossier (eHRM). Zaanstad zou kunnen profiteren van de ervaringen van OVERgemeenten.
P&O: Overig
Personeelsbeleid is op veel punten gelijk, dus op dit punt zou samengewerkt kunnen worden. Arbo is ook een mogelijkheid voor samenwerking. Het contract van OVER-gemeenten heeft een omvang van € 40.00. Volume is hierbij een belangrijke factor en door volumes te bundelen zouden er besparingen behaald kunnen worden.
Juridische zaken
Hier zijn mogelijkheden voor samenwerking, met name op het gebied van bezwaar en beroep en mediation.
Communicatie
De communicatie boodschap die een gemeente naar buiten wilt brengen is sterk lokaal bepaald; bij een eventuele samenwerking zou hier nadrukkelijk rekening mee gehouden moeten worden
Facilitaire zaken
Zaanstad heeft een regieorganisatie en is bezig met een aanbesteding, waarbij de inzet is dat binnen het raamcontract ook andere partijen, zoals OVER-gemeenten, kunnen worden meegenomen. Binnen de kaders van dat contract kan bijvoorbeeld aangegeven worden dat
48961
15
Onderdeel
Aandachtspunten/ randvoorwaarden schoonmaak x m2 meter meer wordt of dat y meer beveiligingsbodes nodig zijn. De vraag is hierbij wel of het mogelijk is om het bij facilitaire zaken gebruikte Topdesk pakket op meerdere locaties naast elkaar te gebruiken. OVER-gemeenten besteden schoonmaak en beveiliging ook uit. Wormerland doet de catering zelf en bij Oostzaan is dit uitbesteed.
Inkoop
Inkoop is bij OVER-gemeenten decentraal geregeld. Bij grote trajecten wordt er gebruik gemaakt van een inkooporganisatie (Rijk). Zaanstad heeft wel een centrale inkoopfunctie en contractmanagement wordt hier steeds belangrijker. Er zijn in de regio gesprekken om met meerdere gemeenten samen centraal een inkoopfunctie op te zetten. Zaanstad en OVER-gemeenten zouden kunnen onderzoeken of het meerwaarde biedt om gezamenlijk in te kopen (in plaats van via de Rijk organisatie).
3.9 Samenvatting synergievoordelen De nu volgende figuur vat de synergiemogelijkheden voor samenwerking per taakgebied samen. Samen denken
Sociaal domein (sociale dienst en WMO)
Kennis en ervaring uitwisselen over opzetten jeugdteam
Publiekszaken/ zaakgericht werken
Overnemen workflows/ processen door OV; contentbeheer internet; modernisering GBA
Samen inkopen
Samen werken
Samen gaan
Gezamenlijk opzetten sociale wijkteams; pool van WMO consulenten maken
Gezamenlijke inkoop zaaksysteem (Mozard), website, digitalisering
Functioneel & technisch beheer zaaksysteem, website, digitalisering door Zaanstad Pool maken van vergunningverleners
Openbare ruimte
Kennis en ervaringen uitwisselen over goed (contract) beheer, regie en beleidsontwikkeling; gezamenlijke inspectieprogramma’s
Samen inkopen (St. Rijk)
48961
?
Zaanstad doet veel zelf, terwijl OV relatief veel uitbesteden; daarom onderzoeken ‘winwin’ van overzetten inkoopcontracten OV naar Zaanstad, bijvoorbeeld beheer bruggen en ingenieurstaken Pool van Boa’s
OOV
Bedrijfsvoering
Bestandsbeheer; gezamenlijke inspecties
eHRM invoeren, personeelsbeleid, afstemmen informatiearchitectuur, informatiebeveiliging, digitalisering
Gezamenlijke inkoop, b.v. facilitaire contracten
Lean/ procesmanagement; bezwaar & beroep; financiële administratie incl. management rapportages; AO/ IC
16
3.10
Kwantificering synergiemogelijkheden
In deze paragraaf gaan we de in de vorige paragrafen beschreven synergiemogelijkheden zoveel als mogelijk kwantificeren. Als inleiding merken wij hierbij het volgende op:
In het algemeen kunnen we stellen dat, naarmate er nauwer wordt samengewerkt, de structurele voordelen groter zouden moeten zijn; daarbij moeten er dan in de regel wel incidenteel meer kosten gemaakt worden om de samenwerking tot stand te brengen.
De figuur in de vorige paragraaf laat zien dat er in het onderzoek geen duidelijke taakgebieden naar voren kwamen waarvoor Samen gaan (de meest vergaande samenwerkingsvorm) relevant is. Juist voor Samen gaan geldt dat deze samenwerkingsvorm goed kwantificeerbaar is, omdat dit gaat over duidelijk afgebakende taakgebieden met een goed inzicht in de ingezette formatie.
De synergievoordelen van Samen denken zitten met name in het uitwisselen van kennis en ervaring en zijn daarmee lastig te kwantificeren. In het vervolg van deze in deze paragraaf laten wij deze synergievoordelen daarom verder buiten beschouwing.
Voor Samen inkopen geldt dat de betrokken organisaties reeds inkoopvoordelen realiseren: OVER-gemeenten via Stichting Rijk en Zaanstad via de eigen centrale inkoopfunctie. Het is (dus) maar zeer de vraag of OVER-gemeenten betere condities kunnen bedingen door in te kopen via de gemeente Zaanstad, in plaats van via Stichting Rijk.
De samenwerkingsvorm die dan overblijft is Samen werken. In het vervolg deze paragraaf gaan wij nader in op deze samenwerkingsvorm.
Een belangrijk deel van de geïdentificeerde synergievoordelen van Samen werken heeft betrekking op het maken van ‘pools; van medewerkers. Uit de workshops kwam naar voren dat deze vorm van samenwerken met name als voordeel heeft dat het de kwetsbaarheid van OVER-gemeenten verlaagt en de kwaliteit verhoogt, door uitwisseling van kennis en ervaring. Het levert niet zozeer efficiëntie voordeel op. De nu volgende tabel geeft een samenvattend overzicht op welke taakgebieden pools van medewerkers gemaakt zouden kunnen worden. Domeinen/ taakgebied
Synergievoordelen door pooling van medewerkers
Sociaal domein
Gezamenlijke ontwikkeling en uitvoering sociale wijkteams Pool van WMO consulenten
Publiekszaken
Pool van vergunningverleners
Openbare ruimte
Gezamenlijk inspecties uitvoeren
OOV
Pool van Boa’s
Bedrijfsvoering
Procesmanagement: uitwisseling van adviseurs op het gebied van lean, procesoptimalisatie, efficiency, etc.. AO/ IC: Zaanstad zou OVER-gemeenten kunnen helpen met het versterken van de IC functie Juridische zaken: samen oppakken van bezwaar en beroep en mediation
48961
17
Er zullen incidentele kosten gemaakt moeten worden om samenwerking door pooling van medewerkers tot stand te brengen. In de regel geldt dat deze incidentele kosten relatief beperkt zullen zijn en vooral bestaan uit tijd van medewerkers. Naast pooling van medewerkers zijn op het vlak van Samen werken een tweetal andere mogelijke interessante ‘quick wins’ naar voren gekomen, zoals de nu volgende tabel laat zien.
Potentiele quick win
Toelichting
Indicatie structurele besparing
Onderzoeken ‘win-win’ van overzetten inkoopcontracten van OVER-gemeenten op het gebied van Openbare Ruimte naar Zaanstad, bijvoorbeeld beheer bruggen en ingenieurstaken.
De vraag is of Zaanstad deze diensten goedkoper kan leveren dan de huidige leveranciers van OVER-gemeenten. Per aan te besteden werk zal dat bekeken moeten worden. De ’win’ voor Zaanstad van samenwerking op dit gebied is dat een deel van het werk wat wegvalt door de komende bezuinigingen mogelijk opgevangen kan worden door werk vanuit OVER-gemeenten op te pakken
Het totale inkoopvolume van OVERgemeenten op het gebied van Openbare Ruimte is € 0,5 tot € 1 mln. per jaar. Uitgaande van 5% tot 10% van het jaarlijkse inkoopvolume zou samenwerking circa €50.000 op kunnen leveren. Dit is uiteraard met name afhankelijk van de prijs die Zaanstad in rekening zou brengen aan OVER-gemeenten.
Samenwerking op het gebied van zaakgericht werken
OVER-gemeenten willen gaan werken met het zaaksysteem Mozard. Zaanstad werkt reeds met dit systeem.
De structurele besparing is minimaal 15K (i.v.m. lagere licentiekosten voor Mozard), mede afhankelijk van het aantal processen waarop wordt samengewerkt.
Het geheel overziende kunnen wij in het algemeen concluderen dat samenwerking van Zaanstad en OVER-gemeenten met name voordelen biedt op het terrein van vermindering van kwetsbaarheid en verhogen van kwaliteit, en in veel mindere mate tot kostenverlaging. Dat vloeit ook voort uit de benchmark resultaten die we in het vorige hoofdstuk presenteerden: zowel OVER-gemeenten als Zaanstad hebben immers een relatief klein ambtelijk apparaat. 3.11
Wat zijn de voordelen van samenwerking?
De centrale vraag van dit onderzoek richt zich primair op mogelijke bezuinigingen door samenwerking. In de vorige paragraaf constateerden wij dat het bezuinigingspotentieel door samenwerking relatief gering is. Er zijn echter meer motieven om met elkaar samen te gaan werken. De volgende motieven voor samenwerking zijn in het onderzoeksproces vanuit OVER-gemeenten genoemd: 1. Het verlagen van kwetsbaarheid in de organisatie. 2. Het realiseren van kostenreductie door schaalvergroting. 3. Het verhogen van de kwaliteit van (interne) dienstverlening. 4. Het verbeteren van het carrièreperspectief van medewerkers.
48961
18
Vanuit Zaanstad zijn als belangrijkste motieven genoemd: 1. Het voldoen aan doelstelling & taakstelling voor intergemeentelijke samenwerking. 2. Vanuit het taakgebied Openbare ruimte: het invullen van de overcapaciteit als gevolg van de bezuinigingen.
48961
19
4. Bepalen optimale organisatievorm
4.1 Inleiding In dit hoofdstuk beantwoorden we de derde onderzoeksvraag, namelijk wat de meest geëigende samenwerkingsvorm is. Op basis van de resultaten van fase 2 werken we een aantal (relevante) alternatieve organisatievormen uit. Deze vormen zijn gebaseerd op verschillende niveaus van samenwerking, al eerder in deze rapportage weergegeven, maar hier nog een keer herhaald:
4.2 Samen denken Bij de mogelijke onderwerpen, die aan de orde zijn voor een verdergaande samenwerking in termen van ‘samen denken’ hebben we met name de volgende benoemd: Samen denken Sociaal domein
Samen structuur jeugdteams bepalen
Publiekszaken/zaakgericht
Overnemen workflows/processen door OVER-gemeenten; contentbeheer
werken
internet; modernisering GBA
Openbare ruimte
Kennis en ervaring uitwisselen over goed (contract)beheer; regie en beleidsontwikkeling; gezamenlijke inspectieprogramma’s
Bedrijfsvoering
e-HRM invoeren; personeelsbeleid; afstemmen informatiearchitectuur; informatiebeveiliging; digitalisering
Zoals hierboven toegelicht is, is dit de lichtste vorm van ‘verdergaande samenwerking’. Uit de inventarisatie en afstemming van taken van Zaanstad en OVER-gemeenten zijn in dit verband de in de tabel hierboven genoemde onderwerpen naar voren gekomen. Wil een verdergaande samenwerking op deze taken goed slagen, is het aan te bevelen dit te doen met gebruik van het adagium ‘vrijwillig, maar niet vrijblijvend’. Immers, in deze variant worden geen organisatorische structuren aangepast, noch nieuwe structuren gemaakt. Een ieder draagt bij aan deze vorm van samenwerking vanuit de eigen organisatie, zoals deze nu luidt. Om de afspraken niet te laten
48961
20
wegebben, is het goed om de samenwerkingsafspraken vast te leggen in een samenwerkingsconvenant4. Daarnaast neemt het proces van het opstellen van een samenwerkingsconvenant met zich mee dat er in dit stadium al wordt nagedacht over de (precieze) contouren van de samenwerking, zodat de wederzijdse verwachtingen al op elkaar kunnen worden afgestemd. In zo’n samenwerkingsconvenant kunnen ten aanzien van de volgende zaken afspraken met elkaar worden gemaakt:
Welke verwachtingen gelden er over en weer?
Wie doet wat?
Hoe wordt er gecommuniceerd?
Wordt er betaald voor elkaars diensten?
In welke vorm vindt het ‘samen denken’ plaats?
Etc.
Bij de opstelling van de afspraken in een samenwerkingsconvenant zal er gedifferentieerd kunnen worden al naar gelang de aard van de taken. Het instrument convenant leent zich hier heel goed voor. Gegeven de omvang van de naar voren gekomen mogelijkheden om in de vorm ‘samen denken’ verder te gaan samenwerken, is het aan te bevelen om te bezien of prioriteitstelling dient plaats te vinden. Dit geldt zeker als er onderling vrijwillige, maar niet vrijblijvende afspraken worden gemaakt. Naar verwachting zullen afspraken in deze zin voor zowel Zaanstad, maar zeker ook voor OVERgemeenten veel implementatiewerk met zich mee brengen. 4.3 Samen inkopen Bij de samenwerkingsvorm ‘samen inkopen’ hebben we de volgende opties benoemd: Samen inkopen Publiekszaken/zaakgericht
Gezamenlijke inkoop zaaksysteem (Mozard); website; digitalisering
werken Openbare ruimte
Gezamenlijke inkoop diensten via Stichting RIJK; onderzoeken ‘win-win’ van overzetten inkoopcontracten van OVER-gemeenten naar Zaanstad (bv bruggenbeheer, ingenieursbureau)
Bedrijfsvoering
4
Gezamenlijke inkoop, bv. facilitaire contracten
Een convenant wordt ook wel intentieverklaring of bestuursakkoord genoemd.
48961
21
Bij ‘samen inkopen’ is een aantal denkbare scenario’s voorstelbaar. Bij alle scenario’s geldt dat een goed inkoopbeleid alleen is gegarandeerd als er goed voeding wordt gehouden met de eigen organisatie. De inkopende dienst moet weten wat er speelt in de organisatie voor wie er wordt ingekocht, welke eisen er worden gesteld aan de te leveren producten of diensten, etc. Wij onderscheiden bij ‘samen inkopen’ de volgende vormen: a. b. c. d. e.
OVER-gemeenten koopt in via Zaanstad; OVER-gemeenten koopt in met Zaanstad; OVER-gemeenten koopt in bij Zaanstad; OVER-gemeenten en Zaanstad kopen in via Stichting RIJK; OVER-gemeenten en Zaanstad richten samen een inkooporganisatie op.
Ad a: OVER-gemeenten koopt in via Zaanstad In deze variant wordt er tussen OVER-gemeenten en Zaanstad een dienstverleningsovereenkomst (DVO) gesloten, waarin Zaanstad zich verplicht tegen vergoeding van OVER-gemeenten de activiteiten m.b.t. inkoop voor OVER-gemeenten te gaan verrichten. In feite functioneert de gemeente Zaanstad in deze variant als een ‘verlengde arm’ van OVER-gemeenten. Het is goed voorstelbaar dat voor het uitvoeren van deze taak er personeel overgaat van OVER-gemeenten naar Zaanstad. . Zaanstad zou hier kunnen opereren als een aankoopcentrale. Feitelijk koopt Zaanstad dan in en worden ook de contracten gesloten door Zaanstad. OVER-gemeenten kopen dan weer naar behoefte in van Zaanstad. Ad b: OVER-gemeenten koopt in met Zaanstad Bij deze variant is er sprake van een gezamenlijke inkoop van Zaanstad èn OVER-gemeenten. Het kan dan natuurlijk alleen gaan om producten of diensten, die beide organisaties willen inkopen. Naar mate er meer wordt samengewerkt en meer wordt afgestemd, zal er ook meer sprake kunnen zijn van een gezamenlijke inkoop. De juridische borging kan in deze variant worden vormg egeven door middel van een specifiek op de in te kopen dienst of product te maken overeenkomst. Ad c: OVER-gemeenten koopt in bij Zaanstad In die situaties, waarin OVER-gemeenten producten of diensten wil inkopen en Zaanstad is bereid en in staat om deze te leveren, kunnen deze worden ingekocht bij de gemeente Zaanstad. Op basis van een dienstverleningsovereenkomst zal Zaanstad dan zelf producten of diensten gaan leveren aan OVER-gemeenten. Ook in deze variant is het dan voorstelbaar dat er – zeker in geval van reguliere activiteiten – personeel overgaat van OVER-gemeenten naar Zaanstad. OVER-gemeenten zal hier zelf goed de regels van het aanbestedingsrecht in de gaten moeten houden en draagt als aanbestedende partij hiervoor ook de administratieve zorg. Ad d: OVER-gemeenten en Zaanstad kopen in via Stichting RIJK De aanbestedingen van OVER-gemeenten lopen op dit moment al via Stichting Regionaal Inkoopbureau IJmond en Kennemerland (Stichting RIJK). Stichting RIJK is een
48961
22
samenwerkingsorganisatie tussen een aantal gemeenten in Noord-Holland en sinds kort 3 gemeenten in Zuid-Holland. Het doel van de stichting is om financiële, kwalitatieve en procesmatige inkoopvoordelen voor haar leden te behalen. Daarnaast wordt inkoop als strategisch en tactisch instrument ingezet ter ondersteuning van de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Alhoewel bij de Stichting RIJK de minder grote gemeenten zijn aangesloten, kan er voor worden gekozen om vanuit OVER-gemeenten èn Zaanstad gezamenlijk opdracht te geven aan de stichting om de inkoop voor hen beiden te regelen. Daarvoor dient Zaanstad dan wel toe te treden tot de stichting dan wel deelnemer te worden (in de vergadering van deelnemers) binnen de stichting, afhankelijk van hetgeen precies in de statuten van Stichting Rijk is opgenomen. Zij doet dit weliswaar op eigen titel, maar dat neemt niet weg dat gezamenlijke inkoopdoelen gezamenlijk door Zaanstad en OVER-gemeenten kunnen worden opgedragen aan de stichting RIJK. Ad e: OVER-gemeenten en Zaanstad richten samen een inkooporganisatie op Als laatste variant kan een eigen, nieuw te vormen inkooporganisatie worden genoemd. Dan wordt er gekozen voor het oprichten van een eigen (rechts)persoon, die de inkoopactiviteiten voor Zaanstad en OVER-gemeenten ter hand neemt. Het ligt daarmee voor de hand dat OVERgemeenten uit de Stichting RIJK treden en toetreden tot deze organisatie. Voor Zaanstad geldt dat de inkoopfunctie van Zaanstad moet worden overgeheveld naar de nieuw te vormen organisatie. Bij deze variant gaat het om een verbonden partij, bijvoorbeeld in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Dat betekent dat zowel OVER-gemeenten als Zaanstad een bestuurlijk èn een financieel belang blijven houden in deze nieuwe organisatie. Daarbij kan er goed sprake zijn van het door Zaanstad overhevelen van personeel en materieel. De aanbestedingsrechtelijke zaken komen in deze variant via de gemeenschappelijke regeling bij de nieuw op te richten organisatie te liggen.
4.4 Samen werken Wij zien de volgende opties bij ‘samen werken’: Samen werken Sociaal domein
Gezamenlijke ontwikkeling en uitvoering sociale wijkteams (‘over de sloot heen organiseren’) voor W&I en Wmo; Opzetten van een pool van medewerkers van Zaanstad met OVER-gemeenten om kwetsbaarheid te verminderen.
Publiekszaken/zaakgericht
Functioneel en technisch beheer zaaksysteem, website, digitalisering door
werken
Zaanstad
Vergunningverlening
Pool maken van vergunningverleners
Openbare ruimte
Bestandsbeheer; gezamenlijke inspecties
48961
23
Samen werken Onderzoeken ‘win-win’ van overzetten inkoopcontracten van OVERgemeenten naar Zaanstad (bv bruggenbeheer, ingenieursbureau) Openbare Orde en Veiligheid
Pool van BOA’s
Bedrijfsvoering
Lean procesmanagement; bezwaar en beroep; financiële administratie inclusief managementrapportages; AO/IC
Het gaat hier, anders dan bij ‘samen denken’, ook om een gezamenlijk uitvoeren van de activiteiten. Ook hier zijn er verschillende varianten mogelijk om ‘samen werken’ vorm te geven: a. Creëren van een pool van medewerkers vanuit de eigen organisaties; b. De taken gedifferentieerd onderbrengen bij één van beide gemeenten; c. De taken onderbrengen bij een nieuw op te richten organisatie. Ad a: Creëren van een pool van medewerkers vanuit de eigen organisaties Deze variant is erg vergelijkbaar met de variant ‘samen denken’ via een samenwerkingsconvenant. Vanwege het feit dat er niet alleen sprake is van ‘samen denken’ maar ook van ‘samen uitvoeren’ dient de term ‘samenwerkingsovereenkomst’ gebruikt te worden. Immers, door de (gezamenlijke) uitvoering zijn de klanten van de gemeenten rechtstreeks betrokken bij de activiteiten en kunnen er voor hen ‘rechtsgevolgen’ ontstaan, bijvoorbeeld in het geval van het verlenen van vergunningen of bij het ontstaan van schade. Daarnaast geldt wat hierboven bij ‘samen denken’ is opgemerkt ook hier. Voor BOA’s kan in het bijzonder een samenwerkingsovereenkomst worden gesloten met de desbetreffende samenwerkende gemeenten zodat zij kunnen optreden binnen én buiten het gebied van aanstelling. Het is niet denkbeeldig dat medewerkers hier een nieuwe taak/functie krijgen. Daarom dienen de rechtspositionele gevolgen van deze constructie ook in beeld te worden gebracht. Voordat met deze vorm wordt begonnen, is het zaak een goed plan van aanpak op te stellen en goed te communiceren met de medewerkers en de OR. Ad b: De taken gedifferentieerd onderbrengen bij één van beide gemeenten Bij de optie ‘samen werken’ kan er ook voor worden gekozen om alle taken met betrekking tot één onderwerp onder te brengen bij één van beide gemeentelijke organisaties. In feite is dit een vorm van ‘samen gaan op één onderwerp’; immers voor de uitvoering van de extra taken ten behoeve van de andere gemeentelijke organisatie is ook extra capaciteit nodig. Bij het onderbrengen van de activiteiten zal er in eerste instantie worden gekeken naar het overbrengen van het daarbij betrokken personeel van de latende gemeente. Daarna ontstaat er een inkooprelatie tussen de latende en de dienende gemeente, waarbij het aanbestedingsrecht van toepassing is. Op basis van een dienstverleningsovereenkomst kunnen de taken vervolgens worden afgenomen.
48961
24
Ad c: de taken onderbrengen bij een nieuw op te richten organisatie Deze vorm is in theorie aanwezig; hierbij wordt een nieuwe organisatie opgericht middels een gemeenschappelijke regeling om tezamen de taken te gaan ontwikkelen en/of uit te voeren. Gegeven de in het schema weergegeven kansrijke mogelijkheden, ligt deze vorm daarbij echter niet voor de hand en wordt hier verder buiten beschouwing gelaten.
48961
25
5. Conclusies en aanbeveling
5.1 Conclusies De belangrijkste conclusie van dit onderzoek is dat samenwerking van Zaanstad en OVERgemeenten met name voordelen biedt op het terrein van verminderen van kwetsbaarheid en verhogen van kwaliteit, en in veel mindere mate leidt tot kostenverlaging. Dat vloeit ook voort uit de benchmark resultaten die we hoofdstuk 2 hebben gepresenteerd: zowel OVER-gemeenten als Zaanstad hebben een relatief klein bruto ambtelijk apparaat. Verder hebben wij geconcludeerd dat er een aantal quick wins zijn op het gebied van Samen denken, Samen inkopen en Samen werken; wij hebben geen quick wins geïdentificeerd ten aanzien van Samen gaan. 5.2 Aanbeveling Wij adviseren om in de komende periode een selectie te maken uit de quick wins en daarover met elkaar nadere afspraken te maken. Daarbij leert de ervaring dat de weg die gekozen wordt, wel doelgericht moet zijn en een reële kans biedt op tamelijk snel succes. Het risico is anders dat er veel tijd gaat zitten in overleggen, terwijl het te weinig concreet voordeel oplevert.
48961
26
