Rapport. Adviescommissie Financiële Sturing VO-instellingen. 16 april 2010

Rapport

Adviescommissie Financiële Sturing VO-instellingen

16 april 2010

Inhoud Voorwoord………. ............................................................................................................... 5 Managementsamenvatting.................................................................................................. 7

1

Aanleiding en opdracht aan de adviescommissie............................. 10

1.1

Aanleiding voor het onderzoek................................................................ 10

1.2

Opdracht aan de adviescommissie VO................................................... 10

1.3

Leeswijzer ............................................................................................... 11

2

Historisch perspectief en recente onderzoeken ................................ 13

2.1 2.1.1 2.1.2

Financieel beheer in historisch perspectief ............................................. 13 Lumpsum VO .......................................................................................... 13 Ontwikkeling van de financiële functie van onderwijsinstellingen ........... 15

2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7 2.2.8

Relevante ontwikkelingen en rapporten .................................................. 16 Good governance.................................................................................... 16 Introductie kengetal ‘weerstandsvermogen’ als maat voor de meting van de relatieve rijkdom van een bestuur ...................................................... 18 Nieuwe verslaggevingsvoorschriften....................................................... 18 Onderzoek Inspectie voor het Onderwijs ................................................ 19 Vensters voor Verantwoording................................................................ 21 Oneffenheden ......................................................................................... 23 Rapport commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen ............... 23 Slotbeschouwing ..................................................................................... 29

3

Financieel management in het VO ...................................................... 31

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3

Sectorniveau : analyse ontwikkeling balansen en exploitatie in het VO.. 31 Balans ..................................................................................................... 31 Staat van baten en lasten ....................................................................... 34 Kengetallen ............................................................................................. 36

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3

Instellingsniveau : vermogensbeheer en budgetbeheer ......................... 38 Opbouw van het eigen vermogen ........................................................... 39 Samenstelling van het eigen vermogen .................................................. 42 Ontwikkeling van het eigen vermogen .................................................... 44

3.3 3.3.1 3.3.2

De organisatie van de financiële functie ................................................. 45 De organisatorische verantwoordelijkheden ........................................... 45 Methoden en technieken van de financiële functie ................................. 47

4

Financieel sturen en verantwoorden in het VO ................................. 48

4.1

Risicomanagement ................................................................................. 48

Rapport Adviescommissie VO Financiële Sturing VO-instellingen .

2 van 70

4.2

Financieel sturen..................................................................................... 52

4.3

Bestedingsruimte .................................................................................... 55

4.4 4.4.1 4.4.1.1 4.4.1.2 4.4.2

Signaleringsgrenzen................................................................................ 57 Beoordelingsinstrumentarium – kengetallen met signaleringsgrenzen... 57 Kengetallen ............................................................................................. 59 Signaleringsgrenzen................................................................................ 65 Onderlinge samenhang kengetallen ....................................................... 72

5

Conclusies en aanbevelingen.............................................................. 73

5.1

Algemene conclusies .............................................................................. 73

5.2 5.2.1 5.2.2

Transparant vermogensbeheer en verantwoorde investeringen ............ 74 Het transparant maken van vermogensbeheer....................................... 74 Verantwoord besteden – hoe doe je dat? ............................................... 76

5.3 5.3.1 5.3.2

Ruimte voor investeren in onderwijskwaliteit .......................................... 76 Macro-economische bestedingsruimte ................................................... 77 Liquiditeitsruimte ..................................................................................... 78

5.4

Hanteren van beoordelingsinstrumentarium en signaleringsgrenzen..... 80

5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3

Kennisontwikkeling en deskundigheidsbevordering van het VO............. 82 De organisatie van de financiële functie ................................................. 83 Methoden en technieken binnen de financiële functie ............................ 83 Deskundigheidsbevordering.................................................................... 85

5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.6.4

Verticaal versus horizontaal toezicht....................................................... 86 Horizontale verantwoording en dialoog ................................................... 86 Verticale verantwoording......................................................................... 86 Verticaal versus horizontaal toezicht....................................................... 87 Tot slot .................................................................................................... 88

Bijlage I

Definities en kengetallen ......................................................................... 89

Bijlage II

Stappenplan voor beoordeling financiële bestedingsruimte en besteding daarvan ................................................................................................... 91

Bijlage III

Lijst geraadpleegde personen en samenstelling adviescommissie Financiële Sturing VO instellingen .......................................................... 97

Bijlage IV

Literatuurlijst............................................................................................ 99


3 van 70

Voorwoord………. Voor u ligt het adviesrapport van de adviescommissie Financiële sturing VO-instellingen. Dit adviesrapport wordt aangeboden aan het bestuur van de VO-raad met als doel dat het bestuur binnen de sector de verantwoordelijkheid en de rekenschap over deze verantwoordelijkheden een stevige impuls kan geven. De sector en de individuele instellingen binnen het VO zijn het verplicht om binnen de gegeven integrale verantwoordelijkheid van het onderwijs haar financieel beleid zodanig in te richten dat maximale ruimte kan worden gegeven aan het realiseren van goed VO onderwijs in Nederland. Aanleiding voor het instellen van een adviescommissie door het bestuur van de VO-raad zijn diverse resultaten van onderzoeken en rapporten die gericht zijn op het inzichtelijk maken van de wijze waarop de financiële verantwoordelijkheden binnen instellingen gericht zijn op maximale investeringen in het onderwijs. Het bestuur is van mening dat het op dit moment passend is dat de sector zelf reageert op deze uitkomsten en wenst hierover – vanuit een kritische zelfreflectie – adviezen te ontvangen hoe de sector om moet gaan met de resultaten van de diverse onderzoeksrapporten. De adviescommissie VO heeft met dit rapport ook een doorzicht willen geven van de ontwikkelingen van de financiële functie binnen de instellingen sinds de eerste stappen in het kader van de lumpsum financiering. Van daaruit is de commissie stil blijven staan bij de wijze waarop instellingen op microniveau het financieel management zouden kunnen vormgeven om daarna pas de reflectie te doen op het functioneren binnen de sector en de resultaten van de onderzoeksrapporten van met name de commissie Don. De adviescommissie heeft haar analyses gebaseerd op de jaarcijfers van 2005 t/m 2008. Het jaar 2008 was het eerste jaar dat moest voldoen aan de nieuwe jaarverslaggevingsregels (RJ 660) die tot een beter vergelijkbare en transparante verantwoording moet leiden. De adviescommissie heeft haar rapport en de daaruit voortvloeiende adviezen besproken en getoetst bij de kennisgroep macrobekostiging van de VO-raad, professor Mol van de Universiteit Twente en een groep vertegenwoordigers van de vier grote accountantsorganisaties, het NIVRA en vanuit het bankwezen. Deze ondersteunen op hoofdlijnen de door de adviescommissie opgestelde conclusies en aanbevelingen.

16 april 2010 Drs. Ir. M.A. Mittelmeijer RI Voorzitter adviescommissie Financiële Sturing VO-instellingen


4 van 70

Managementsamenvatting Begin januari 2010 heeft het bestuur van de VO-raad de Adviescommissie Financiële sturing VO-instellingen (verder te noemen: adviescommissie VO) ingesteld. De adviescommissie VO heeft tot taak het bestuur te adviseren over toepassing van de aanbevelingen van de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (‘commissie Don’) op de sector voortgezet onderwijs. Daarbij zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1) Op welke wijze kan de sector haar vermogensbeheer transparant maken en verder versterken om ruimte te maken voor verantwoorde investeringen in het onderwijs? 2) Hoe kunnen op sectorniveau afspraken worden gemaakt over het doen van verantwoorde investeringen in het onderwijs? 3) Hoe ziet een goed beoordelingsinstrumentarium eruit; welke set van kengetallen met welke bijbehorende signaleringsgrenzen? 4) Hoe kan professionalisering van de financiële functie binnen de instellingen gestimuleerd worden? 5) Welke rollen van de sector, ministerie/Inspectie en accountants zijn wenselijk als het gaat om verticaal en horizontaal toezicht? De adviescommissie VO heeft voor haar bevindingen en aanbevelingen vooral gebruik gemaakt van bestaand cijfermateriaal en bestaande onderzoekrapporten. Het conceptrapport van de adviescommissie VO is uitvoerig besproken met de kennisgroep macrobudget en -bekostiging, waarin vertegenwoordigers zitting hebben van besturen uit de VO-sector. Ook prof. Mol, lid van de commissie Don, is gevraagd zijn reactie te geven op het conceptrapport. Daarnaast is het conceptrapport besproken met een delegatie van de vier grote accountantskantoren, een vertegenwoordiger van het NIVRA en een sectorspecialist van de Rabobank. Waar nodig zijn de adviezen uit deze consultaties verwerkt in het rapport van de adviescommissie VO. De belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de adviescommissie zijn: 1) De VO-sector moet toekomstgericht financieel sturen op besteedbaar en benodigd vermogen, beschikbare budgetten en liquiditeit vanuit een meerjarenperspectief en een goede risicoanalyse per instelling. Belangrijk hierbij is dat wordt gestuurd op een evenwicht in baten en lasten gemeten over meerdere jaren en dat de focus van de sturing op de toekomst ligt, in plaats van sturing op basis van historische indicatoren. 2) De beschikbare bestedingsruimte vanuit het beschikbare kapitaal en de toekomstige verwachtingen is op macroniveau bij benadering tussen de 250 miljoen en 500 miljoen euro. De feitelijke bestedingsruimte per instelling moet op microniveau worden bepaald. Een onzekerheid bij de kwantificering van de bestedingsruimte vormen de mogelijke sectorbrede bezuinigingen. 3) De adviescommissie VO staat in de basis niet negatief tegenover financiering met vreemd vermogen. Wel adviseert de commissie hierin terughoudend te zijn, omdat financiering met vreemd vermogen nieuwe risico’s met zich meebrengt. Om financiering met vreemd vermogen sectorbreed mogelijk te maken zal de overheid de voorwaarden en de toetredingsdrempels voor het schatkistbankieren en andere garantiemogelijkheden bij banken moeten versoepelen. 4) De adviescommissie VO vindt dat we op dit moment nog niet beschikken over een goed doorontwikkeld adequaat beoordelingsinstrumentarium. Om te komen tot een adequaat beoordelingsinstrumentarium adviseert de adviescommissie VO het volgende. Neem voor nu het beoordelingsinstrumentarium van de commissie Don over. Vul deze set aan met het (bekende) kengetal weerstandsvermogen om een completere set te verkrijgen. Vervang solvabiliteit 2 in de set door solvabiliteit 1. Analyseer de komende jaren wat er gebeurt met de set van kengetallen en kom daarna met meer onderbouwde aanbevelingen voor de kengetallen en de signaleringsgrenzen. Op basis van toekomstige ervaringen met metingen van de waarden van de kengetallen in de set en de dialogen die hieruit voortvloeien zal duidelijkheid moeten komen over:


5 van 70

5)

6)

7)

8)

a. de samenhang van de kengetallen in de set; b. de betekenis van de individuele componenten als onderdeel van de set; c. en bruikbaarheid van de set kengetallen als geheel. Het door de commissie Don geïntroduceerde kengetal kapitalisatiefactor is in de visie van de adviescommissie VO wel bruikbaar als indicator voor het doelmatige gebruik van het beschikbare vermogen, maar niet als indicator om te bezien of een instelling te rijk is. Ook zijn bij dit kengetal, net als bij het kengetal weerstandsvermogen, de nodige kanttekeningen te plaatsen die een zuivere hantering bemoeilijken. Dit is een extra reden om te kiezen voor een completere set van kengetallen (zie vorige advies). Verder vindt de adviescommissie VO de door de commissie Don voorgestelde signaleringsgrenzen voor de kapitalisatiefactor voor kleine en grote instellingen te laag. Professionalisering van de financiële functie in instellingen in het VO is noodzakelijk. Professionalisering zal op drie terreinen plaats moeten vinden: a. De, voor een adequate invulling van de financiële functie benodigde, organisatie van de financiële functie volgens de kernbeginselen van de functiescheiding in de leer van de administratieve organisatie. b. Ontwikkel methoden en technieken die nodig zijn voor de gewenste versterking van het financieel beleid, zoals instrumenten voor meerjarenbegrotingen, meerjarenformatieplanning, meerjarenliquiditeitsplanning en risicomanagement. Ook toepassing van methoden uit de administratieve organisatie en het ontwikkelen van gemeenschappelijke referentiekaders en benchmarkgegevens zijn hierbij van belang. c. Deskundigheidsbevordering op het terrein van financieel management van toezichthouders, bestuurders, schoolleiders, controllers, hoofden en beleidsmedewerkers financiën. Versterk het horizontale toezicht en zorg voor adequaat, doch proportioneel verticaal toezicht. Een verdergaande rol van de Inspectie waar het gaat om het beoordelen van het financieel management van een instelling vindt de adviescommissie niet wenselijk. Laat de verantwoordelijkheid over het gevoerde financieel management bij het bestuur en zorg dat het systeemtoezicht op orde is waardoor het instellingstoezicht in de verticale lijn beperkt kan worden tot ingrijpen bij excessen. Naast de bovengenoemde aanbevelingen voor de VO-sector om te komen tot de noodzakelijke professionalisering van het financieel management, dient het ministerie van OCW een aantal beleidsverbeteringen te realiseren. Deze verbeteringen in het beleid van het ministerie van OCW zijn in randvoorwaardelijke zin noodzakelijk voor de realisatie van de professionalisering van het financieel management door de sector: a. Vroegtijdige helderheid over de rijksbijdrage; b. Toepassing van doelsubsidies zoveel mogelijk beperken ten gunste van een hogere lumpsum; c. Het wegnemen van belemmeringen van toegang tot vreemd vermogen; d. Het stellen van randvoorwaarden om te komen tot een verdere doordecentralisatie van de huisvesting; e. Het tijdig, doch uiterlijk in de maand oktober, sectorbreed beschikbaar stellen van benchmarkgegevens over het voorgaande kalenderjaar.


6 van 70

1

Aanleiding en opdracht aan de adviescommissie Dit hoofdstuk schetst de aanleiding en de formulering van de adviesopdracht. Paragraaf 1.1. geeft de aanleiding en paragraaf 1.2 de opdrachtformulering. Paragraaf 1.3 geeft vervolgens een leeswijzer hoe u het rapport verder kunt lezen.

1.1

Aanleiding voor het onderzoek Er zijn diverse aanleidingen voor het verzoek van het bestuur van de VO-raad om eens nader in te gaan op de stand van zaken van het financieel- en vermogensbeheer van de VO instellingen. Uiteraard zijn de rapportage van de commissie Don, de publicatie van de AOb over de vermogensposities en de politieke opdracht aan de commissie Smit een belangrijke aanleiding, maar al eerder heeft het bestuur van de VO-raad geconstateerd dat een goede financiële huishouding binnen onze instellingen een belangrijke voorwaarde is om goed onderwijs te kunnen verzorgen. De aandacht en de wens die daarbij ligt op het goed kunnen investeren in de kwaliteit van ons onderwijs is daarbij voor de sector zelf voldoende aanleiding om eens kritisch te kijken naar het financieel en vermogensbeheer van de instellingen binnen onze sector. Vanuit de regelgeving van het onderwijs is de laatste jaren veel en snel gewijzigd financieel beleid op de instellingen af gekomen. Dit in de trend om de VO instellingen zelfverantwoordelijk te laten zijn voor de continuïteit van het verzorgde onderwijs. De sector is tevreden met de beleidslijn om deze verantwoordelijkheden in de sector te beleggen en te versterken en wil kritisch naar zichzelf zijn als het gaat over de wijze waarop zij die verantwoordelijkheid op zich neemt. Daarbij kunnen instellingen veel van elkaar leren. Zo gaan we op weg naar verdere volwassenheid van het financieel en vermogensbeheer van onze sector. In de aanleiding zit besloten dat wij zowel naar het financieel beleid van de instellingen als die van de sector op macroniveau willen kijken. Conclusies en observaties op macroniveau (lees: sectorniveau) moeten daarbij altijd nog vertaald en beoordeeld worden op microniveau (lees: de instellingen). Dat vraagt dat de adviescommissie VO beide aangrijpingspunten in haar advies dient mee te nemen. Het bestuur van de VO Raad vraagt zich namelijk af in hoeverre de conclusies op macroniveau ook sturend kunnen en mogen zijn voor het microniveau.

1.2

Opdracht aan de adviescommissie VO Op 12 januari 2010 heeft Sjoerd Slagter de adviescommissie geïnstalleerd. De opdracht van het bestuur van de VO-raad aan de adviescommissie VO luidt als volgt: Kan de adviescommissie VO een advies schrijven waarin het volgende wordt aangegeven: • op welke wijze kan de sector haar vermogensbeheer transparant maken en verder versterken om ruimte te maken voor verantwoorde investeringen in het onderwijs? • hoe kunnen op sectorniveau afspraken worden gemaakt over het doen van verantwoorde investeringen in het onderwijs? • hoe ziet een goed beoordelingsinstrumentarium eruit; welke set van kengetallen met welke bijbehorende signaleringsgrenzen? • hoe kan professionalisering van de financiële functie binnen de instellingen gestimuleerd worden? • welke rollen van de sector, ministerie/Inspectie en accountants zijn wenselijk als het gaat om verticaal en horizontaal toezicht?


7 van 70

Maak daarbij gebruik van de aanbevelingen vanuit de rapportage van de commissie Don en de reactie van het ministerie van OCW op dit adviesrapport. Laat de adviezen daarbij ook toetsen door experts uit het financieel-economische en onderwijsveld.

1.3

Leeswijzer Dit rapport is samengesteld door de adviescommissie VO Financiële Sturing VOinstellingen. In de rest van het rapport zal hier steeds naar worden verwezen als de ‘adviescommissie’ of de ‘adviescommissie VO’. Waar in dit rapport gesproken wordt over de commissie Don wordt de “commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen” bedoeld, die in 2009 onder leiding van professor Don het rapport ‘Financieel beleid van onderwijsinstellingen’ heeft gepubliceerd. De opdracht van het bestuur van de VO-raad heeft de adviescommissie VO zo opgepakt dat zij eerst een schets wil geven van de ontwikkelingen van de financiële functie binnen VO instellingen als gevolg van wijzigende wetgeving. Daarbij start deze historische schets in 1996, het jaar dat het declaratiestelsel werd vervangen door een lumpsum stelsel. In hoofdstuk 2 wordt deze historische schets beschreven. Daarna volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van de meest recente rapporten die betrekking hebben op de vermogenspositie van scholen in het VO en wordt globaal ingegaan op de adviezen van de commissie Don. Hoofdstuk 3 en 4 gaan in op de achtergronden van het financieel en vermogensbeheer om uiteindelijk te komen tot financiële sturing van de instellingen. In hoofdstuk 3 wordt ook een schets gegeven van de (ontwikkeling van de) financiële- en vermogenspositie van de scholen op basis van de jaarrekeningen van 2005 t/m 2008. In hoofdstuk 5 tenslotte presenteert de adviescommissie VO haar conclusies en aanbevelingen.

In vier bijlagen hebben wij de volgende zaken bijeengebracht: Definities en kengetallen, Stappenplan voor beoordeling financiële bestedingsruimte en besteding daarvan, Lijst geraadpleegde personen en samenstelling adviescommissie VO en een Literatuurlijst.


8 van 70

2

Historisch perspectief en recente onderzoeken In hoofdstuk 2 wordt in paragraaf 2.1 ingegaan op de ontwikkelingen van de financiële verantwoordelijkheden vanaf 1996, het moment dat het declaratiestelsel werd vervangen door het lumpsum stelsel. In deze historische wandeling is zichtbaar gemaakt welke stappen de overheid en instellingen hebben genomen om tot verdere decentralisatie van de financiële verantwoordelijkheid te komen. Paragraaf 2.2 gaat in op recente beleidsdocumenten en rapporten die betrekking hebben op de financiële- en vermogenspositie van scholen. Ingegaan wordt op de nota Good Governance van 2005 en de daarin opgenomen notitie signaleringsgrenzen die vanaf 2006 van kracht is geworden. Verder wordt er ingegaan op de nieuwe verslaggevingsvoorschriften die vanaf de jaarrekening 2008 van kracht zijn, het onderzoek van de Inspectie naar de vermogenspositie van de scholen gebaseerd op de jaarrekeningen van 2006, het project Vensters voor Verantwoording van de VO-raad en de conclusies en aanbevelingen van de commissie Don die haar adviezen baseert op een analyse van de jaarrekeningen van 2005 t/m 2007.

2.1

Financieel beheer in historisch perspectief In deze paragraaf wordt een schets gegeven van de veranderingen als gevolg van de deregulering door de overheid. Deze schets is niet uitputtend maar geeft een beeld van de snelheid waarmee de VO instellingen nieuwe verantwoordelijkheden hebben geïncorporeerd in hun financiële beleidsfunctie.

2.1.1

Lumpsum VO De lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs stamt uit 1996, maar gaat terug tot het Schevenings Beraad in 1983. Dit akkoord tussen OCW, werkgevers en werknemers gaat over deregulering, autonomievergroting en financiële zelfstandigheid van schoolbesturen. Met de komst van personele lumpsum komt er een einde aan de declaratiebekostiging, waarbij OCW het prijsrisico op de personeelsformatie liep. De schoolbesturen nemen dit risico over. In 1996 verandert het bekostigingsstelsel materieel (BSM) niet. De lumpsumbekostiging betreft alleen de personele component. Aan de uitgavenkant betekent lumpsum wel dat een bestuur kan schuiven tussen materiële en personele uitgaven: de schotten in de besteding zijn weg. De invoering van de lumpsumbekostiging heeft drie doelstellingen: • het vergroten van de beleidsruimte voor de scholen • de vereenvoudiging van de beheerslast voor de scholen en de rijksoverheid • een betere beheersing van de rijksbegroting OCW constateert in 2001 op basis van de evaluatie door Regioplan dat alle drie doelen zijn gerealiseerd1. Scholen maken daadwerkelijk gebruik van de beleidsruimte, OCW heeft meer grip op de begroting gekregen en de beheerslast naar het departement is afgenomen. Wel blijkt de interne beheerslast van scholen te zijn toegenomen. In diezelfde jaren 90 vragen ook onderwijsinhoudelijke vernieuwingen (tweede fase en basisvorming) en bestuurlijke schaalvergroting om aandacht. Lumpsumbekostiging vergt en bevordert (meer) onderlinge samenhang van onderwijskundig beleid, personeelsbeleid en financieel beleid. Het heeft invloed op het aantal zelfstandige VO scholen en op de financiële functie2 in de schoolorganisatie.

1

Regioplan: “Van declaratie naar normering”, Evaluatierapport lumpsumfinanciering VO, maart 2001 2 Onder de financiële functie wordt in dit rapport verstaan het beleidsbepalende en uitvoerende orgaan op financieel gebied binnen de schoolorganisatie.


9 van 70

Onder het oude ‘declaratiestelsel’ liep de school een zeer beperkt exploitatierisico en had een schoolleider/bestuurder weinig behoefte aan (en kennis van) financiële instrumenten zoals een integrale begroting van baten en lasten, een meerjaren investeringsplan of liquiditeitsbegroting. De financiële administratie speelde een ondergeschikte rol in de beleidscyclus van onderwijsinstellingen. De invoering van lumpsumbekostiging in 1996 is het startpunt geweest van ‘bedrijfseconomisch denken en handelen’. In de jaren daarna krijgen schoolbesturen met steeds meer financiële risico’s te maken. We noemen: • Invoering diverse geoormerkte OCW-subsidies met bestedingsverplichting • Vereenvoudiging van de bekostigingsformules (o.a. het schrappen van de leeftijdscorrectie OP) • Risicodragerschap voor ziektevervanging door uittreding uit het Vervangingsfonds per 1 januari 2006 • Gedeeltelijk risicodragerschap voor wachtgeld door opheffing van het Participatiefonds per 1 januari 2007, waardoor 75% van de collectieve en 25% van de individuele wachtgeldkosten ten laste van de instellingen komt • Volledige verantwoordelijkheid van gebouwonderhoud (binnen en buiten) door overdracht van deze verplichtingen vanuit gemeenten • Normering Onderwijstijd • Loskoppeling GPL-aanpassing van CAO-ontwikkelingen • Invoering RJ 660, Richtlijn Jaarverslaggeving Onderwijsinstellingen • Invoering Functiemix • Invoering Fusietoets, waardoor mogelijkheden tot samenwerking (en daarmee het behalen van schaalvoordelen) worden beperkt • Invoering gratis leermiddelen, waardoor de kosten en risico’s van lesmateriaal volledig voor rekening van de instellingen komen In 2006 kregen ook de scholen voor praktijkonderwijs lumpsum bekostiging.

2.1.2

Ontwikkeling van de financiële functie van onderwijsinstellingen Bovengenoemde ontwikkelingen zijn van grote invloed geweest op de eisen die worden gesteld aan de financiële functie bij VO-instellingen. Aan het begin van de negentiger jaren van de vorige eeuw hielden de administrateurs van VO-instellingen zich met name bezig met de bekostiging op basis van de leerlingentelling, de staat van lessenverdeling, de personeel- en salarisadministratie en een registratie van de kosten. Onder lumpsumbekostiging wordt de financiële functie daarentegen geacht volledig bedrijfsmatig te opereren. Dit betekent dat onder andere de onderstaande competenties zijn toegevoegd aan het profiel van het financieel management van de VO3 instellingen : • Zorg dragen voor een adequate meerjaren leerlingenprognose • Zorg dragen voor (meerjaren) formatieplanning, waarbij het volledige financiële risico bij de instelling ligt • Zorg dragen voor een meerjaren onderhouds- en investeringsplanning • Zorg dragen voor inrichting van de treasuryfunctie, inclusief planning en beheer van liquiditeit en in voorkomende gevallen financieringsmanagement • Zorg dragen voor een planning & controlcyclus, waarin bovenstaande documenten samenkomen in een (meerjarige) beleidsrijke begroting, gevolgd door periodieke realisatiedocumenten inclusief verschillenanalyse en (waar nodig) door advisering inzake bijsturing van de uitgevoerde activiteiten • Ontwikkelen van instrumentarium voor kostenbeheersing en –bewaking op het niveau van individuele budgethouders 3

Deze werkzaamheden zijn voor een groot deel impliciet bij de scholen terecht gekomen; dit is een niet-uitputtende lijst van zaken die proefondervindelijk zijn vastgesteld


10 van 70

• • • • • •

Voeren van een integrale administratie en het opstellen van een jaarrekening die voldoet aan de eisen zoals gesteld in BW 2, titel 9 Ontwikkelen van (strategisch, tactisch en operationeel) financieel beleid, onder andere gebaseerd op risicomanagement, van waaruit de financiële randvoorwaarden van de bedrijfsvoering worden gedefinieerd Ontwikkelen van fiscale kennis op het gebied van omzetbelasting en vennootschapsbelasting Advisering aan het bevoegd gezag ten aanzien van governance Ontwikkelen van kennis van Europese aanbestedingstrajecten Ontwikkelen van kennis inzake vastgoedmanagement (met name indien er sprake is van doordecentralisatie)

Daarbij is het niet zo dat de eisen die aan grote VO-instellingen worden gesteld zwaarder zijn dan bij kleine VO-instellingen (daar waar in het bedrijfsleven diverse vrijstellingen voor middelgrote en kleine ondernemingen gelden); in onderwijsland worden aan alle instellingen dezelfde eisen gesteld. Uiteraard betekent dit dat het hebben van kwalitatief hoogopgeleid financieel personeel min of meer een must is geworden voor alle scholen, groot of klein. Onderwijsorganisaties kunnen het zich eenvoudigweg niet permitteren om op dit vlak grote gaten te laten vallen; het voortbestaan van de organisatie is daarmee immers in het geding.

2.2

Relevante ontwikkelingen en rapporten In deze paragraaf worden, gegeven de onderzoekvraag, de relevante ontwikkelingen en rapporten van de afgelopen jaren besproken. Reeds jarenlang speelt in het voortgezet onderwijs de vraag wat een goede balans is tussen het opbouwen van een noodzakelijke financiële buffer en het inzetten van geld voor goed onderwijs. Daarnaast speelt de vraag hoe scholen zich hierover verantwoorden en aan wie. Deze centrale vraagstelling loopt als een rode draad in de behandeling van onderstaande ontwikkelingen en rapporten.

2.2.1

Good governance Medio 2005 heeft het ministerie van OCenW de beleidsnotitie “Governance in het onderwijs” gepubliceerd4,5. 4

Ministerie van OCW: Beleidsnotitie Governance: “Ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren”, juli 2005 5 De kerngedachte van good governance is dat de partijen die het meeste belang hebben bij onderwijs hun invloed daarop kunnen uitoefenen op instellingsniveau. Het bevoegd gezag van de instellingen is de spil: de schoolbesturen kunnen in die visie meer zelf bepalen hoe zij het onderwijs inrichten (‘onderwijs op maat’), maar moeten daarover wel verantwoording afleggen. Onderwijsinstellingen zijn maatschappelijke organisaties die grotendeels maar niet uitsluitend publiek gefinancierd worden. Van overheidswege wordt er op diverse manieren toezicht uitgeoefend op de vervulling van die maatschappelijke rol. Op diverse terreinen oefent de overheid zelf toezicht uit door inspecties, accountantscontrole e.d. Dit is het verticaal toezicht. Binnen de instelling bestaat er intern toezicht, bijvoorbeeld in de vorm van een als zodanig gepositioneerde raad van toezicht. Daarnaast stimuleert de overheid dat anderen in hun rol van belanghebbende invloed uitoefenen op het functioneren van een instelling. Deze horizontale beïnvloeding wordt uitgeoefend door ouders, door leerlingen en studenten, door het personeel van de instelling, enzovoorts. OCW geeft in dit


11 van 70

Als onderdeel van deze notitie is een bijlage “Financiële positie onderwijsinstellingen” opgenomen. In de governance benadering is een systeem van horizontale checks and balances bij uitstek geschikt om de financiële soliditeit van instellingen te monitoren en feedback uit te lokken. Deze systematiek sluit ook goed aan op het feit dat de meeste normen voor het beoordelen van de financiële soliditeit geen harde normen zijn. Het zijn signaleringsgrenzen die het (interne en externe) debat over de financiële positie van een instelling mogelijk maken. Kengetallen over de financiële positie zeggen weinig zonder de verantwoording van het financiële beleid dat erachter schuilgaat. De situaties (risico's en investeringsplannen) achter de kengetallen verschillen sterk. Er is dan ook geen harde enkelvoudige norm voor overmatige reserves te bepalen. Daarom is in overleg tussen het ministerie van OCW en de sector gekozen voor signaleringsgrenzen. Daartoe zal in het bestuursverslag van een instelling een analyse moeten staan hoe de instelling scoort ten opzichte van voornoemde grenzen. Bovendien geeft het bestuur aan wat in het algemeen het financieel beleid is en wat het beleid is op basis van de analyse. Het traditionele signaleringssysteem van het ministerie probeerde tot dan toe vooral de financieel zwakke instellingen tijdig in beeld te brengen. Er waren vragen gerezen of er geen instellingen zijn die geld, bedoeld voor onderwijs en onderzoek, op de plank laten liggen. De vraag was hoe deze situatie in het licht van de governance redenering benaderd zou moeten worden. Daartoe is een onderzoek gedaan naar de financiële indicatoren in onder andere de sector Voortgezet Onderwijs. De resultaten van het onderzoek hebben geleid tot een nieuwe set signaleringsgrenzen: Bij de ontwikkeling van de nieuwe set signaleringsgrenzen zijn de volgende financiële indicatoren beschouwd: 1) Solvabiliteit, gesplitst in een a. Bufferfunctie van het eigen vermogen b. Financieringsfunctie van het eigen vermogen Signaalgrens : 10% ondergrens en 45% bovengrens 2) Liquiditeit Geen specifiek benoemde signaalgrens (over het algemeen is een current ratio van 1 de norm) 3) Rentabiliteit Signaalgrens : -3% ondergrens en +3% bovengrens

2.2.2

Introductie kengetal ‘weerstandsvermogen’ als maat voor de meting van de relatieve rijkdom van een bestuur In 2006 is tussen de VO-sector en OCW overeenstemming bereikt over het hanteren van het kengetal weerstandsvermogen als maatstaf voor de beoordeling van de reservepositie van het schoolbestuur. (Weerstandsvermogen wordt gedefinieerd als het eigen vermogen gedeeld door de totale baten, exclusief de bijzondere baten). Hiermee werd de toegestane omvang van financiële reserves (het eigen vermogen dat scholen nodig hebben om tegenvallers op te kunnen vangen) gerelateerd aan de omvang van de instelling (de hoogte van de totale baten) . Ook voor het weerstandsvermogen zijn signaalgrenzen benoemd: 10% aan de onderkant en 40% aan de bovenkant. Met de aanvulling van het kengetal ‘weerstandsvermogen’ aan de set van indicatoren die bepaald waren in de notitie ‘governance in het onderwijs’ was de set compleet.

verband de kaders voor de wijze waarop instellingen zich maatschappelijk dienen te verantwoorden, zodat horizontale beïnvloeding mogelijk wordt. De verantwoording van een instelling dient dan te voldoen aan eisen van inzichtelijkheid en betrouwbaarheid.


12 van 70

2.2.3

Nieuwe verslaggevingsvoorschriften Vanaf 1 januari 2008 geldt voor alle bekostigde scholen in (o.a.) het voortgezet onderwijs 6 één algemene nieuwe Regeling Jaarverslaggeving . De nieuwe regeling verklaart de relevante bepalingen en richtlijnen uit het Burgerlijk Wetboek (BW Boek 2, Titel 9) en de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ) van toepassing op de jaarverslagen van de instellingen op (onder andere) het voortgezet onderwijs. Voor het onderwijs is een apart hoofdstuk (de ‘RJ 660’) aan de RJ-bundel toegevoegd. De nieuwe richtlijn werd beschouwd als een verregaande stap op weg naar professionalisme en autonomie en is volledig in lijn met de eerder ingezette politieke en maatschappelijke koers, die zich meer dan voorheen richt op de horizontale verantwoording. Daarbij geldt dat het jaarverslag zowel een verantwoordingsdocument als een communicatiemiddel bij uitstek is. Met een jaarverslag dat alle belangrijke ontwikkelingen goed en helder beschrijft, onderbouwd door transparante cijfers, overzichten en toelichtingen, kan op een uitstekende wijze invulling gegeven worden aan de communicatie met de belanghebbenden (‘stakeholders’, bijvoorbeeld personeel, ouders, leerlingen, gemeenten) van de school. Het bestuursverslag moet daarom altijd een analyse bieden van de financiële positie ten opzichte van de signaleringsgrenzen en een toelichting geven op het financiële beleid. Signaleringsgrenzen fungeren daarbij als een signaal voor alle ‘stakeholders’ om extra alert te worden. Als de signaleringsgrenzen worden overschreden, dan vergt dat daarom een specifieke onderbouwing in de verantwoording. Vanaf het verslagjaar 2007 is het verplicht gesteld om in het jaarverslag een onderbouwde verantwoording af te leggen over de financiële positie. Naast het hiervoor beschreven aspect van de horizontale verantwoording, zijn de volgende belangrijke wijzigingen in de inrichtingsbepalingen noemenswaardig (niet uitputtend): • De consolidatie- en segmentatiebepalingen zijn aangepast O.a. is de verplichte segmentatie naar BRIN-nummer komen te vervallen en krijgt het bestuur zelf meer vrijheden om segmentatie (bijvoorbeeld naar organisatorische eenheden) toe te passen. • Eigen vermogen en voorzieningen Onderscheid wordt aangebracht tussen reserves die zijn opgebouwd met publieke middelen en reserves die zijn opgebouwd met private middelen. Verder wordt onderscheid gemaakt in bestemmingsreserves en bestemmingsfondsen. • Voorzieningen Voorziening groot onderhoud: keuze tussen egalisatievoorziening groot onderhoud of componentenmethode. Personele voorzieningen: toepassing van de RJ 271, waardoor de bapo-voorziening een nieuwe (hogere) waardering krijgt en een voorziening voor jubileumuitkeringen moet worden gevormd. Overigens is ten aanzien van de bapo-voorziening een ministeriële regeling van toepassing verklaard voor 2008 en 2009 waardoor de instelling de RJ 271 niet hoeft toe te passen voor de berekende bapo-voorziening op de balans. • Waarderen en afschrijven Er is keuzevrijheid ontstaan bij het toepassen van waarderingsgrondslagen: verkrijgingsprijs / vervaardigingsprijs of actuele waarde. Ook bestaat keuzevrijheid ten aanzien van de methode van afschrijven. • Egalisatierekening De egalisatierekening is verdwenen als separate verslaggeving rubriek. De keuze wordt gegeven om of de egalisatierekening zichtbaar in mindering te brengen op de materiële vaste activa of te presenteren onder de overlopende passiva. 6

Ministerie van OCW: Richtlijn Jaarverslaggeving Onderwijs, december 2007


13 van 70

2.2.4

Onderzoek Inspectie voor het Onderwijs De Inspectie van het Onderwijs heeft in 2008 een onderzoek uitgevoerd met als doelstelling om inzicht te geven in het weerstandsvermogen aan het einde van 2006 van voortgezet onderwijs instellingen en in het beleid dat de besturen van VO-scholen ten aanzien van het (gewenste) weerstandsvermogen voeren7. De (afgeleide) onderzoeksvragen waren onder meer gericht op een mogelijk verschil tussen benodigde en feitelijk aanwezige reserve; op de belangrijkste risico’s die een schoolbestuur loopt, op de bruikbaarheid van het kengetal weerstandsvermogen en de signaleringsgrenzen en op de relatie tussen vermogenspositie en onderwijskwaliteit. De belangrijkste conclusies waren: 1. Financiële positie Op sectorniveau sluit de omvang van het beschikbare eigen vermogen aan op de omvang die nodig is om de financieringsbehoefte van de sector te dekken en de risico's op te kunnen vangen. Op instellingsniveau is sprake van grote verschillen tussen schoolbesturen. 2. Kengetal weerstandsvermogen Er is geen statistisch significant verband tussen de omvang van het weerstandsvermogen en de kwaliteit van scholen. Besturen voeren geen actief beleid om een eventueel vermogenssurplus om te zetten in verbetermaatregelen voor de kwaliteit van het onderwijs. Binnen de besturen is veelal sprake van gescheiden circuits: de financiële kant van de uitvoering van het onderwijsbeleid wordt in onvoldoende mate in samenhang bezien met de onderwijskundige prestaties. Bij bijna geen van de onderzochte besturen was de verantwoording over het weerstandsvermogen in de jaarrekening 2006 aan de maat. 3. Financiële risico’s De belangrijkste risico's zijn de risico's van huisvesting (gebouwen), schommelingen in leerlingenaantal en van het personeel. Huisvesting is voor de scholen duidelijk het belangrijkste risico. Kleinere besturen hebben minder mogelijkheden hun risico's te spreiden dan grotere en dienen daardoor meer reserves aan te houden om risico's op te vangen. Het risicoprofiel van besturen loopt uiteen; er is een sterke relatie met de omvang van het bestuur en de huisvestingssituatie. Gelet op de heterogeniteit is maatwerk bij de beoordeling van de vermogenspositie per schoolbestuur noodzakelijk. 4. Kenmerken scholen met een hoog weerstandsvermogen Het feit dat de besturen met een hoog weerstandsvermogen significant minder leerlingen hebben, duidt erop dat hun mogelijkheden om financiële risico's te spreiden beperkt zijn. Daardoor zou de bufferfunctie van hun eigen vermogen relatief groter kunnen zijn dan bij andere schoolbesturen. Daarnaast zijn kleinere schoolbesturen minder in staat om de vervanging van hun inventaris, apparatuur etc. te spreiden in de tijd dan grotere besturen, waardoor zij naar verhouding meer geld opzij moeten leggen voor de financiering van toekomstige vervanging. Beide factoren zouden (deels) kunnen verklaren dat kleinere schoolbesturen relatief meer liquiditeiten en effecten in bezit hebben 5. Financieel beleid van instellingen Veel van de onderzochte scholen voeren een te voorzichtig financieel beleid. Dit leidt vaak tot overschotten op de lopende begroting. De financiële planning van veel scholen is daarbij matig ontwikkeld, waardoor de reserves onnodig oplopen. Ook het feit dat scholen sparen voor nieuwbouw draagt bij aan reservevorming. Daarnaast blijkt dat de besluitvorming over het te voeren financieel beleid vaak los staat van de onderwijskundige 7

Inspectie van het Onderwijs: De vermogenspositie van besturen in het voortgezet onderwijs, onderzoek naar het weerstandsvermogen van vo-scholen, december 2008


14 van 70

vraagstukken die spelen. De verantwoording moet verbeteren, net als de financiële planning. Besturen dienen te werken aan een beter risicomanagement. In de huidige situatie zijn de signaleringsgrenzen voor de omvang van het weerstandsvermogen bepaald op 10 procent als ondergrens en 40 procent als bovengrens. Als signaleringsgrenzen voldoen deze percentages. Gelet echter op de heterogeniteit binnen de sector (mede veroorzaakt door keuze van het bestuur ten aanzien van bijvoorbeeld het afschrijvingsbeleid, de huisvestingssituatie, de omvang van het bestuur en de financieringsstructuur) kunnen de verschillen tussen de individuele besturen groot zijn.

2.2.5

Vensters voor Verantwoording In 2008 is het project ‘Vensters voor Verantwoording’ gestart op initiatief van de scholen in het VO8. Aanleiding hiervoor is dat schoolleiders en bestuurders zelf de verantwoordelijkheid willen nemen voor goed onderwijs en op die kwaliteit worden aangesproken. Dit kan door het ontwikkelen van kwaliteitsstandaarden die aansluiten op de wet en die het resultaat zijn van een permanente dialoog met de samenleving. Het doel van een dialoog is om het vertrouwen van de samenleving in het onderwijs te vergroten. Door het ontwikkelen van standaarden krijgen scholen en besturen onderbouwde input om de kwaliteit te verbeteren en verankeren. Door daarbij tevens aan te sluiten bij de wensen van de primaire belanghebbenden in de samenleving zoals ouders, leerlingen en het bedrijfsleven, is heldere communicatie met deze belanghebbenden mogelijk. Dit vergroot de transparantie van het voortgezet onderwijs en de betrokkenheid van belanghebbenden. Het project Vensters voor Verantwoording heeft tot doel die kwaliteitsstandaarden en mogelijkheden voor benchmarking te ontwikkelen. Dit project moet de verbinding leggen tussen verticale en horizontale verantwoording door de informatie van scholen, door scholen en voor scholen, voor alle partijen toegankelijk te maken. Met dit project wordt aangesloten bij de governancevisie van de overheid, die uitgaat van het vermogen van instellingen om zelf zorg te dragen voor verbetering en borging van kwaliteit. Na uitgebreide consultatie van de stakeholders is een set van twintig indicatoren bepaald, onderverdeeld in 4 domeinen: Onderwijsprestaties

Kwaliteitszorg

Aantal leerlingen per schoolsoort (instroom) Slaagpercentages Gemiddeld examencijfer (centraal- en schoolexamen) Cohort rendement Ongediplomeerd schoolverlaten

Tevredenheid leerlingen Tevredenheid ouders Tevredenheid toeleverend en afnemend onderwijs Resultaten externe evaluaties Schoolklimaat en veiligheid

Effectief onderwijsbeleid

Bedrijfsvoering

Schoolplan (innovatie) Structurele samenwerkingsverbanden Kenmerken leerlingen: leerlinggebonden financiering (lgf), leerplusarrangement (lpa) en leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) Keuzepatroon profiel- en sectorkeuze Zorgplan

Marktaandeel / werkgebied Lesuitval / onderwijstijd Personeel: gemiddelde leeftijd, leeftijdsopbouw, m/v, ziekteverzuim, scholingsuitgaven Financiën: solvabiliteit, rentabiliteit, weerstandvermogen, budget per leerling, schoolkostenmonitor Overhead (in FTE en % van het budget)

Het uitgangspunt is dat in 2010 alle scholen hun gegevens op deze wijze openbaar (via een website) beschikbaar hebben.

8

http://www.venstersvoorverantwoording.nl/nl-NL/pages/18/Home.aspx


15 van 70

2.2.6

Oneffenheden Eenduidige conclusies uit de analyse van financiële data en kengetallen worden in het VO steeds vaker bemoeilijkt door wijzigingen in het overheidsbeleid, bijzondere financiering en /of door uiteenlopende beleidsbeslissingen door autonome schoolbesturen. Een kort overzicht van ‘oneffenheden’ die het eigen vermogen en kengetallen van balans vertekenen wordt hierna gegeven. Sedert 2004 zijn steeds meer gemeenten overgegaan op het doordecentraliseren van de huisvestingsgelden. Met de verantwoordelijkheid gaan ook (grote) bedragen voor onderwijshuisvesting van de gemeente naar de schoolbesturen. Die investeren dat geld in inventaris, meubilair, maar ook in gebouwen. Zo neemt de balanspost materiële vaste activa toe. Vanaf 2006 is er veel te doen om de zogenoemde ‘eeuwigdurende vordering’ die schoolbesturen op de rijksoverheid hebben. Dit bedrag staat bij veel besturen als vordering op OCW op de balans, terwijl duidelijk is dat dit bedrag alleen zal worden uitgekeerd als de onderwijsinstelling gedurende het schooljaar ophoudt te bestaan (wat nog nooit is voorgekomen en hoogst onwaarschijnlijk is). In overleg met de huisaccountant boekt een toenemend aantal schoolbesturen deze vordering af. Oorspronkelijk ging het voor de sector VO om een bedrag van ongeveer vierhonderd miljoen euro. Ruw geschat zal dat door de afboekingen inmiddels naar zo’n tweehonderd miljoen euro zijn verminderd. Verder zijn er structurele oneffenheden die alle een verhogend effect hebben op de overlopende passiva ( kortlopende schulden) en de liquiditeitspositie. • de loonbelasting over de maand december wordt in januari betaald. Juist omdat in december meer loon wordt uitbetaald (als gevolg van de eindejaarsuitkering en het afronden van openstaande posten van een boekjaar) is dit bedrag altijd hoger dan gemiddeld. Dit heeft een opstuwend effect op de overlopende passiva • Een aantal projecten wordt voorgefinancierd. Dat betekent dat in november of december al gelden aan de scholen worden overgemaakt die pas in het erop volgende jaar worden uitgegeven • De kwaliteitsgelden VO voor het jaar 2008 zijn pas in november van dat jaar bij de scholen terecht gekomen; deze gelden zijn daarom door de meeste scholen pas in 2009 in het onderwijs gestopt

2.2.7

Rapport commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen Op 4 november 2009 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) het rapport van de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (commissie Don), aangeboden aan de Tweede Kamer9. De commissie Don heeft, in opdracht van de minister van OCW en de minister van Financiën in 2009 een onderzoek gedaan naar de optimale financieringsstructuur van onderwijsinstellingen in alle onderwijs sectoren. De opdracht aan de commissie Don was het uitvoeren van een feitelijk onderzoek naar de financieringsstructuren en financiële risico's van onderwijsinstellingen en het in kaart brengen van mogelijkheden tot optimalisatie van de financieringstructuur in relatie tot de aanwezige risico's en/of tot een andere verdeling van de risico's.

9

Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, Financieel beleid van onderwijsinstellingen, september 2009


16 van 70

Meer concreet luidde de centrale vraagstelling: Wat is voor alle onderwijssectoren de optimale financieringsstructuur van de instellingen, gegeven de huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en instelling en gegeven de bekostigingssystematiek en -omvang? De onderzoeksvragen bij de centrale vraagstelling waren de volgende: 1a. Welke financiële risico's lopen de instellingen? 1b. Op welke wijze stemmen zij hun financieringstructuur daarop af? 2. Is deze financieringstructuur optimaal in het licht van het risicoprofiel en in het licht van indicatoren voor een bedrijfseconomisch gezonde situatie? 3. Welke mogelijkheden ziet de commissie Don tot het aanbrengen van verdere verbeteringen in de financiële bedrijfsvoering van instellingen? 4. Bestaan er instrumenten of kunnen deze worden ontwikkeld, gericht op het beperken of anders verdelen van de financiële risico’s die de individuele instelling loopt? Bijvoorbeeld het verruimen van de mogelijkheden voor schatkistbankieren? Op basis van het gevoerde onderzoek heeft de commissie DON een aantal aanbevelingen gedaan, die kunnen worden onderverdeeld in vier hoofdrubrieken; 1. Aanbevelingen inzake het financiële beleid van instellingen 2. Aanbevelingen inzake het beoordelingsinstrumentarium 3. Aanbevelingen inzake het toezicht 4. Aanbevelingen inzake het beleid van het ministerie In het navolgende zullen achtereenvolgens de aanbevelingen per hoofdrubriek kort worden besproken. Ad 1. Aanbevelingen inzake het financiële beleid van instellingen

De commissie Don beveelt aan een aantal documenten op te stellen; het gaat om Meerjarenbegrotingen, Risicoanalyses, toegesneden op de eigen omstandigheden van de instelling en om Meerjaren liquiditeitsprognoses

De commissie Don beveelt aan dat de scholen de risico’s die zij lopen zoveel mogelijk afdekken door goed bestuur of afdekken met beheersingsmaatregelen c.q. treffen van voorzieningen. Alleen voor de overblijvende risico’s die (voor een belangrijk deel) niet beheersbaar zijn en niet voorzien kunnen worden is het aanleggen van een financiële buffer geëigend

De commissie Don heeft de volgende risico’s aangemerkt als risico’s die (voor een belangrijk deel) niet beheersbaar zijn en niet voorzien kunnen worden: fluctuatie in leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, instabiliteit in de bekostiging, onvolledige indexatie van de bekostiging en een restrisico. De commissie Don heeft de volgende globale kwantificering gemaakt van de voor deze risico's benodigde financiële buffer, uitgedrukt in procenten van de totale jaarlijkse baten van de instelling. Voor middelgrote instellingen kan geïnterpoleerd worden tussen klein en groot: Kleine besturen 10%, grote besturen 5%

Beter benutten van de mogelijkheden van vreemd vermogen (binnen de draagkracht van de exploitatie). Een betere toegang tot vreemd vermogen betekent dat de spaarliquiditeit en de bufferliquiditeit lager kan zijn en dat de instelling dus met minder kapitaal haar bedrijfsvoering kan organiseren

De commissie Don beveelt een versterking van de financiële deskundigheid op decentraal niveau aan. Op te veel scholen en vestigingen is onvoldoende ken-


17 van 70

nis en kunde op financieel beheersmatig gebied. De deskundigheid heeft geen gelijke tred gehouden met de in paragraaf 2.1.2 beschreven vereiste competenties

De commissie Don is van mening dat voor moeilijk beheersbare risico’s risicodeling kan helpen om de behoefte aan eigen financiële buffers te beperken. Daarbij gaat het om collectieve fondsen waaruit in voorkomende gevallen, indien aan de afgesproken voorwaarden is voldaan, de financiële risico’s worden gedekt. De voordelen hiervan kunnen met name voor kleine instellingen relatief groot zijn, alhoewel er ook nadelen aan zijn verbonden

Ad 2. Aanbevelingen inzake het beoordelingsinstrumentarium De commissie Don is van mening dat bij het beoordelen van de financiële positie van onderwijsinstellingen twee aspecten centraal moeten staan: a.

Wat is de totale kapitaalbehoefte van de instelling ? De wijze waarop de totale kapitaalbehoefte wordt gefinancierd (met eigen vermogen of vreemd vermogen) is een financieringsafweging die secundair is. Voor deze verantwoordelijkheden van een onderwijsinstelling gebruikt de commissie Don het begrip vermogensbeheer. Kengetallen die een rol spelen in de beoordeling van het vermogensbeheer zijn de kapitalisatiefactor (zie onder) en de solvabiliteit. Voor beide kengetallen kwantificeert de commissie Don signaleringsgrenzen (dus geen harde normen).

b.

Wat is de capaciteit van de instelling om tegenvallers op korte of middellange termijn op te vangen? Voor deze verantwoordelijkheden gebruikt de commissie Don het begrip budgetbeheer. Bij de beoordeling van het budgetbeheer gaat het om de capaciteit (de financiële buffer) om tegenvallers op korte en middellange termijn op te vangen. De commissie Don onderscheidt hierbij het (nieuwe) begrip weerstandscapaciteit en het (reeds bestaande) kengetal rentabiliteit. De weerstandscapaciteit wordt in drie componenten onderscheiden: 1. Overliquiditeit 2. Kredietfaciliteiten bij een bank 3. De financiële ruimte die op korte en middellange termijn kan ontstaan door bezuinigingsmaatregelen De commissie Don kiest met bovenstaande insteek voor een andere benadering dan tot nu toe. Het beoordelingsinstrumentarium dat de afgelopen tien jaar is ontwikkeld richtte zich sterk op de omvang van het eigen vermogen van onderwijsinstellingen (solvabiliteit voor BVE, HBO en WO en weerstandsvermogen voor PO en VO). De commissie Don vindt deze invalshoek te beperkt. Zij neemt de economische zelfstandigheid van publieke organisaties als onderscheidend criterium.

Samengevat doet de commissie Don ten aanzien van het beoordelingsinstrumentarium de volgende aanbevelingen: 1. De commissie Don adviseert de kapitalisatiefactor (gedefinieerd als balanstotaal, gecorrigeerd voor dat deel van de materiële vaste activa dat is vastgelegd in gebouwen en terreinen, gedeeld door de totale baten) als nieuw kengetal te gebruiken, om te signaleren of onderwijsinstellingen misschien een deel van hun kapitaal niet efficiënt gebruiken voor hun taken. Een belangrijke zienswijze hierbij is dat het kapitaal van een instelling als vertrekpunt wordt genomen en niet het vermogen. De commissie Don is van mening dat de kapitaalbehoefte van de instelling centraal staat en dat de


18 van 70

wijze waarop dat kapitaal gefinancierd wordt (met eigen vermogen of met vreemd vermogen) secundair is. 2. De commissie Don adviseert onderzoek te doen om een meer volledig en gedifferentieerd beeld van de feitelijke en de wenselijke kapitalisatiefactor in de diverse (sub)sectoren te krijgen. Voor een dergelijk onderzoek kan gedacht worden aan de Inspectie van het Onderwijs. 3. De commissie Don stelt voor een signaleringsondergrens voor de solvabiliteit van 0,2 te hanteren voor alle onderwijssectoren, met de kanttekening dat deze in samenhang met de rentabiliteit moet worden bezien. De commissie Don heeft geen bovengrens geformuleerd. 4. De commissie Don adviseert het begrip weerstandsvermogen niet meer te gebruiken. In plaats daarvan komen een ondergrens aan het eigen vermogen en een bovengrens aan de kapitalisatiefactor. Vanaf 2006 was, zoals eerder aangegeven, het weerstandsvermogen met de bijbehorende signaalgrenzen de meeteenheid voor de relatieve rijkdom van een instelling. De commissie Don neemt nadrukkelijk afstand van het weerstandsvermogen als meeteenheid. Argumenten die de commissie Don hiervoor aanvoert, zijn de volgende: o Het kengetal weerstandsvermogen heeft bedrijfseconomisch geen betekenis, omdat het een verwarrende combinatie is van een productiekengetal (kapitalisatiefactor) en een financieringskengetal (solvabiliteit) o De waarde van het weerstandsvermogen zegt niets over de mogelijkheden om het instellingsvermogen als buffer in te zetten (omdat het kapitaal kan ‘vastzitten’ in (incourante) vaste activa) o Investeringen leiden tot zeer geleidelijke afbouw van het eigen vermogen (via de afschrijvingen), terwijl het vermogen om tegenvallers op te kunnen vangen door de investering meteen voor de volle omvang van de investering is afgenomen o Naarmate financiering met vreemd vermogen meer ingang vindt, wordt een bovengrens aan het weerstandsvermogen steeds minder effectief. Het totale bezit aan kapitaalgoederen zou met vreemd vermogen vergroot kunnen worden zonder dat het weerstandsvermogen boven de signaleringsgrens uitkomt. 5.

De commissie Don stelt voor de signaleringsgrenzen voor de liquiditeit (current ratio) te verruimen naar 0,5 en 1,5 in plaats van ongeveer 1.

6.

De commissie Don stelt signaleringsgrenzen voor de rentabiliteit voor van 0% en 5%.(deze waren -3% en +3%). De commissie Don is van mening dat sturen op een structureel evenwicht in de exploitatie (rentabiliteit) leidt tot een lagere kapitaalbehoefte.

Ad 3. Aanbevelingen inzake het toezicht De commissie Don komt met de volgende aanbevelingen op het terrein van de toezichthoudende rol van de overheid. 1. Kengetallen in samenhang bezien Met het beoordelingsinstrumentarium kunnen de beste resultaten worden bereikt wanneer de kengetallen in samenhang tot elkaar bezien worden. 2. Inhoudelijk versterken van de financiële deskundigheid in de horizontale en verticale toezichtsorganen (dus de MR en de Raad van Toezicht).


19 van 70

3. Aanbeveling voor het verbreden taak Inspectie De commissie Don pleit ervoor de taak van de Inspectie van het Onderwijs te verbreden naar de doelmatigheid van het financiële beleid, zodat ook excessief spaargedrag ter discussie kan worden gesteld. Dit houdt onder meer in dat ook instellingen die de bovenste signaleringsgrenzen voor de financiële kengetallen overschrijden, nader onderzocht dienen te worden. Ad 4. Aanbevelingen inzake het beleid van het ministerie Ook doet de commissie Don een aantal aanbevelingen naar de overheid. 1. Belemmeringen wegnemen voor toegang tot vreemd vermogen De commissie Don adviseert het wegnemen van onnodige belemmeringen voor de toegang tot vreemd vermogen (o.a. schatkistbankieren) omdat dit kan bijdragen aan een meer doelmatige financieringsstructuur. 2. Vroegtijdig helderheid over de Rijksbijdrage De commissie Don pleit ervoor dat de instellingen zo vroeg mogelijk geïnformeerd worden over de totale budgetten, waar mogelijk ook met een aanduiding van de open neerwaartse risico's die daarin nog aanwezig zijn. 3. De commissie Don adviseert om randvoorwaarden te stellen waaraan voldaan moet zijn voor een verdere doordecentralisatie. Deze zijn dat het financieel beheer van de betreffende instelling goed op orde is, dat de financiële risico's goed kunnen worden ingeschat en dat een betrouwbaar meerjarig beeld beschikbaar is om een investeringsplanning te maken. Doordecentralisatie vraagt dus de nodige professionaliteit van een instelling. 4. Minder beperkingen op besteding van middelen Met het oog op doelmatig financieel beleid en beperking van administratieve lasten verdient het aanbeveling de toepassing van doelsubsidies zoveel mogelijk te beperken, ten gunste van een hogere lumpsum. Verder beveelt de commissie Don aan om de doelmatigheid te screenen van andere regels die beperkingen leggen op de besteding van middelen. 2.2.8

Slotbeschouwing In de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk is beschreven welke stappen de overheid en VO-instellingen hebben genomen om tot verdere inrichting van de decentrale (financiële) verantwoordelijkheid te komen. Uit deze beschouwingen blijkt dat in dit proces veel vooruitgang is geboekt. Deze gerealiseerde verschuiving van verantwoordelijkheid van overheid naar schoolbestuur is zonder meer als positief te bestempelen. In het recent verschenen rapport van de commissie Don (zie paragraaf 2.2.7) wordt een aantal aanbevelingen gedaan waarmee het financieel beheer van onderwijsinstellingen in de optiek van de commissie Don verder geprofessionaliseerd kan worden. Deze aanbevelingen richten zicht op een viertal terreinen, te weten: het financiële beleid van instellingen, het beoordelingsinstrumentarium, het interne en externe toezicht en het beleid van het ministerie. Het rapport van de commissie Don geeft daarmee een samenhangend beeld van de onderwerpen waarbij de VO-sector aan zet is, maar ook van die onderwerpen waarbij het ministerie van OCW aan zet is. In het navolgende geeft de adviescommissie VO per te onderscheiden deelterrein aan welke conclusies en adviezen van de commissie Don de adviescommissie VO onderschrijft en welke conclusies en aanbevelingen de adviescommissie VO niet onderschrijft. De conclusies en aanbevelingen die de adviescommissie VO niet onderschrijft krijgen


20 van 70

een nadere analyse en uitwerking in hoofdstuk 4 en deels 5 van dit rapport. In hoofdstuk 5 zijn ook de aanbevelingen van de adviescommissie VO opgenomen. Financiële beleid van instellingen De adviescommissie VO onderschrijft de adviezen van de commissie Don waar het gaat om het opstellen van meerjarenbegrotingen, risicoanalyses en meerjaren liquiditeitsprognoses. Ook onderschrijft de adviescommissie VO de conclusie dat een versterking van de financiële deskundigheid bij VO-instellingen noodzakelijk is. Voor wat betreft het advies om meer te gaan werken met vreemd vermogen is de adviescommissie VO terughoudend. Voorzichtigheid is hier geboden omdat het werken met vreemd vermogen weer tot nieuwe risico’s leidt. Het advies om risico’s bestuuroverstijgend te delen onderschrijft de adviescommissie VO niet. Dit druist in tegen de basisgedachte om de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk op bestuursniveau neer te leggen en dit advies vindt dan ook geen draagvlak binnen de VOsector. Beoordelingsinstrumentarium De adviescommissie VO staat niet afwijzend tegen het opnemen van de kapitalisatiefactor als onderdeel van het beoordelingsinstrumentarium. De adviescommissie zou deze kapitalisatiefactor niet willen gebruiken als enige indicator voor het al dan niet te rijk zijn van een VO-instelling. De adviescommissie VO adviseert om ook het kengetal weerstandsvermogen te blijven hanteren als onderdeel van het beoordelingsinstrumentarium. Ook adviseert de adviescommissie VO de komende jaren ervaring op te doen het kengetal kapitalisatiefactor en de set van signaleringsindicatoren opdat de bruikbaarheid van het kengetal in de toekomst bewezen wordt. Verder is nader onderzoek nodig naar de toepasselijke signaleringsgrenzen voor de indicatoren binnen de nader te onderscheiden subsectoren binnen het VO. Nu al de kapitalisatiefactor als indicatie gebruiken om tot verticaal toezicht te komen met betrekking tot mogelijke overmatige middelen gaat de adviescomissie te snel. In hoofdstuk 4 vindt een nadere beschouwing plaats van het door de commissie Don aanbevolen beoordelingsinstrumentarium met de bijbehorende signaleringsgrenzen. Hierbij wordt ingegaan op de kritiekpunten op zowel de kapitalisatiefactor als het weerstandsvermogen. Ook wordt ingegaan op de samenhang tussen beide kengetallen. Verder wordt ingegaan op de kengetallen solvabiliteit, rentabiliteit en de current ratio. Toezicht De adviescommissie VO onderschrijft de adviezen van de commissie Don waar het gaat om de noodzakelijke versterking van de financiële deskundigheid in horizontale en verticale toezichtsorganen. Ook onderschrijft de adviescommissie VO de aanbeveling om kengetallen in onderlinge samenhang te bezien. De adviescommissie VO is het echter niet eens met de aanbeveling om de taak van de Inspectie van het Onderwijs te verbreden naar de toetsing van de doelmatigheid van het financiële beleid. Dit wordt in hoofdstuk 5 nader onderbouwd. Beleid van het ministerie De adviescommissie VO onderschrijft van harte de adviezen van de commissie Don waar het gaat om gewenste veranderingen in het beleid van het ministerie van OCW. Vroegtijdige helderheid over de rijksbijdrage is essentieel om te komen tot een goede, planbare financiële sturing. Daarbij is het met het oogmerk op doelmatig financieel beleid en beperking van administratieve lasten van belang de toepassing van doelsubsidies zoveel mogelijk te beperken ten gunste van een hogere lumpsum. Ook randvoorwaarden om te komen tot een verdere doordecentralisatie van de huisvestingsmiddelen zijn in de optiek van de adviescommissie VO nodig. Tot slot is het, wil de VO-sector meer met vreemd vermogen kunnen werken, van belang dat het ministerie van OCW werkt aan het wegnemen van belemmeringen voor toegang tot vreemd vermogen.


21 van 70

3

Financieel management in het VO In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op een analyse van de ontwikkeling van de financiële indicatoren over de jaren 2005 t/m 2008 op sectorniveau. Deze zijn gebaseerd op de door CFI gepubliceerde jaarrekeningen van de VO-sector. In paragraaf 3.1 wordt deze analyse toegelicht. Paragraaf 3.2 gaat in op de wijze waarop financieel management op instellingsniveau in relatie staat tot de interne verantwoordelijkheden en de financiële indicatoren. In hoofdstuk 4 wordt dit verder uitgewerkt naar het kunnen bepalen van de financiële ruimte voor investeren.

3.1

Sectorniveau : analyse ontwikkeling balansen en exploitatie in het VO Om een goede analyse te kunnen geven wordt eerst in paragraaf 3.1.1 gekeken naar de balansontwikkeling, daarna in paragraaf 3.1.2 de staat van baten en lasten en tenslotte in paragraaf 3.1.3 de kengetallen. De analyse wordt uitsluitend gedaan op grond van de macro-economische cijfers van het VO. Dat betekent dat individuele instellingen een ander beeld kunnen laten zien. De trends en analyses zijn derhalve slechts een macroeconomische analyse.

3.1.1

Balans De balans in het VO laat over het tijdvak 2005-2008 het hieronder opgenomen beeld zien. Hierbij dient opgemerkt te worden dat, zoals eerder in dit rapport aangegeven, vanaf 1 januari 2008 een nieuwe regeling voor de jaarverslaggeving van toepassing is verklaard. De vergelijkende cijfers 2005-2007 zijn, omwille van de vergelijkbaarheid, middels een conversie (naar eigen inzicht van CFI) omgezet van de oude richtlijn naar de nieuwe richt10 lijn (Bron: CFI ).

•

10

CFI : Rapportage financiële gegevens voortgezet onderwijs, jaarrekeningen 2004 tot en met 2008, november 2009


22 van 70

Gecumuleerde balans sector VO Mutatie Activa (x € 1 mln)

2005

Immateriële vaste activa Materiële vaste activa Financiële vaste activa Totaal vaste activa Voorraden Vorderingen Effecten Liquide middelen

2006

2007

2008

Mutatie

2005-2008 2007-2008

0,5

0,0%

0,5

0,0%

0,5

0,0%

3,7

0,1%

3,2

3,2

1.167,4

36,3%

1.375,7

38,5%

1.540,4

40,3%

1.683,8

42,8%

516,4

143,4

477,2

14,8%

476,3

13,3%

464,6

12,2%

401,4

10,2%

1.645,1

51,2%

1.852,5

51,8%

2.005,5

52,5%

2.088,9

53,2%

75,8443,8

63,283,4

14,0

0,4%

14,8

0,4%

17,0

0,4%

14,6

0,4%

0,6

2,4-

532,7

16,6%

528,6

14,8%

508,3

13,3%

445,1

11,3%

87,6-

63,2-

26,1

0,8%

29,0

0,8%

47,3

1,2%

83,5

2,1%

57,4

36,2

996,9

31,0%

1.151,1

32,2%

1.243,2

32,5%

1.298,0

33,0%

301,1

54,8

Totaal vlottende activa

1.569,8

48,8%

1.723,4

48,2%

1.815,7

47,5%

1.841,2

46,8%

271,4

25,5

Totaal activa

3.214,8

100,0%

3.575,9

100,0%

3.821,2

100,0%

3.930,1

100,0%

715,3

108,9

Mutatie

Mutatie

Passiva (x € 1 mln)

2005

Eigen vermogen

1.628,7

50,7%

1.792,2

50,1%

1.893,9

49,6%

1.744,0

44,4%

115,3

149,9-

587,1

18,3%

637,2

17,8%

650,5

17,0%

624,2

15,9%

37,1

26,3-

Voorzieningen

2006

2007

2008

2005-2008 2007-2008

Langlopende schulden

122,2

3,8%

150,5

4,2%

175,7

4,6%

258,1

6,6%

135,9

82,4

Kortlopende schulden

876,8

27,3%

996,1

27,9%

1.101,1

28,8%

1.303,9

33,2%

427,1

202,8

3.214,8

100,0%

3.575,9

100,0%

3.821,2

100,0%

3.930,1

100,0%

715,3

108,9

Totaal passiva

De belangrijkste ontwikkelingen in de balans zijn: •

•

•

•

De materiële vaste activa zijn over het tijdvak 2005-2008 toegenomen met € 516,4 mln. In percentage betekent dit een stijging van 44,2%. Deze stijging betekent dat de investeringen de afschrijvingslasten ruimschoots overstijgen en dat er per saldo een forse toename in de investeringen in het VO valt te constateren Het eigen vermogen bestond ultimo 2007 voor 7% uit private middelen (bron CFI). Als gevolg van de wijziging in de verslaggevingsvoorschriften per 1 januari 2008 wordt (weer) een splitsing aangebracht in het eigen vermogen uit publieke middelen en het eigen vermogen uit private middelen. Ultimo 2008 hebben nog niet alle besturen die splitsing doorgevoerd. Het ligt daarom voor de hand dat dit percentage in 2009 zal stijgen De voorzieningen zijn in het tijdvak 2005-2008 per saldo toegenomen met € 37,1 mln. Deze toename is in 2008 sterk afgevlakt (-/- € 26,3 mln), door verschuivingen als gevolg van de nieuwe richtlijn voor de jaarverslaggeving per 1 januari 2008 De personeelsvoorzieningen laten als gevolg van de nieuwe richtlijn een sterke stijging zien in 2008. Dit heeft met name te maken met de nieuw te vormen voorziening voor jubileumuitkeringen (RJ 271). Daarentegen laten de overige voorzieningen een sterke daling zien. Deze post overige voorzieningen bestaat voor een belangrijk deel uit de voorziening voor groot onderhoud. Door de nieuwe richtlijn kan gekozen worden voor continuering van de systematiek van een egalisatievoorziening voor groot onderhoud. Ook kan gekozen worden voor toepassing van de componentenmethode (waarbij levensduurverlengend groot onderhoud wordt geactiveerd). Bij die besturen die de componentenmethode hebben toegepast vanaf 1 januari 2008 is de egalisatievoorziening voor groot onderhoud vrijgevallen, wat de daling van de overige voorzieningen verklaard De schulden, zowel langlopend als kortlopend zijn in het tijdvak 2005-2008 toegenomen met resp. € 135,9 mln (111,2%)en € 427,1 mln (48,7%). De schulden stijgen relatief het hardst tussen 2007 en 2008 (resp. € 82,4 mln en 202,8 mln)


23 van 70

3.1.2

Staat van baten en lasten De staat van baten en lasten in het VO laat over het tijdvak 2005-2008 het hier onder opgenomen beeld zien.

Gecumuleerde staat van baten en lasten sector VO Mutatie 2005

Rijksbijdragen

5.153,0

91,4%

5.521,9

91,3%

5.800,2

91,4%

6.037,1

91,0%

884,1

236,9

111,9

2,0%

128,2

2,1%

118,2

1,9%

132,3

2,0%

20,4

14,1

17,4

15,7

Overige overheidsbijdragen College-, cursus-, lesgelden Baten werk i.o.v. derden

2006

2007

2008

Mutatie

Baten (x € 1 mln)

2005-2008 2007-2008

-

0,0%

-

0,0%

1,7

0,0%

17,4

0,3%

3,1

0,1%

3,5

0,1%

2,9

0,0%

2,6

0,0%

0,5-

0,3-

367,9

6,5%

391,9

6,5%

420,2

6,6%

445,9

6,7%

78,0

25,7

Totaal baten

5.635,9

100,0%

6.045,5

100,0%

6.343,1

100,0%

6.635,3

100,0%

999,4

292,2

Mutatie

Mutatie

Laste (x € 1 mln)

2005

Personeelslasten

Overige baten

2006

2007

2008

2005-2008 2007-2008

4.468,3

80,3%

4.709,0

79,0%

4.944,2

78,6%

5.207,8

78,8%

739,5

263,6

Afschrijvingen

163,7

2,9%

180,9

3,0%

195,2

3,1%

223,0

3,4%

59,3

27,8

Huisvestingslasten

409,5

7,4%

454,4

7,6%

485,1

7,7%

447,9

6,8%

38,4

37,2-

Overige lasten

522,9

9,4%

617,4

10,4%

667,8

10,6%

731,5

11,1%

208,6

63,7

5.564,4

100,0%

5.961,7

100,0%

6.292,3

100,0%

6.610,2

100,0%

1.045,8

317,9

Totaal lasten Saldo baten en lasten

71,5

83,8

50,8

25,1

46,4-

Financiële baten en lasten

43,7

42,6

50,3

41,9

1,8-

8,4-

115,2

126,4

101,2

67,0

48,2-

34,20,3-

Resultaat Belastingen/deelnemingen Buitengewoon resultaat Totaal resultaat

25,7-

-

-

-

0,3-

0,3-

0,5

10,1-

0,5-

1,0-

1,5-

0,5-

49,9-

35,0-

115,6

116,3

100,7

65,7

Bron: CFI De belangrijkste ontwikkelingen in de staat van baten en lasten zijn: • Het exploitatieresultaat laat in het tijdvak 2005-2008 een jaarlijks constant positief resultaat zien, waarbij een dalende trend te constateren valt De baten (excl. fin. baten en bijzondere baten) zijn in het tijdvak 2005-2008 gestegen met 999,4 mln. De lasten (excl. fin. lasten en bijzondere lasten) zijn gestegen met € 1045,8 mln, hetgeen een daling van het saldo baten en lasten betekent van € 46,4 mln. Deze daling is relatief het grootst tussen 2007 en 2008 en wordt met name verklaard doordat de personeelslasten iets sterker zijn toegenomen dan de rijksbijdrage • De samenstelling van de baten is over het tijdvak 2005-2008 redelijk constant gebleven • Bij de samenstelling van de lasten over het tijdvak 2005-2008 valt op dat het aandeel van de personele lasten in de totale lasten (excl. fin. lasten en excl. buitengewone lasten) daalt van 80,3% in 2005 tot 78,8% in 2008. Het aandeel afschrijvingslasten laat een stijging zien van 2,9% in 2005 naar 3,4% in 2008. Dit heeft te maken met de eerder vermelde toegenomen investeringen. Het aandeel huisvestingslasten daalt van 7,4% in 2005 naar 6,8% in 2008. Het aandeel overige lasten stijgt van 9,4% in 2005 tot 11,1% in 2008


24 van 70

Kengetallen

Mutatie 2007-2008

2008

2007

0,51 0,50 0,50 0,44 0,69 0,68 0,67 0,60 1,79 1,73 1,65 1,41 2,0% 2,1% 1,6% 1,0% 0,47 0,47 0,47 0,45 28,9% 29,6% 29,9% 26,0%

Mutatie 2005-2008

Solvabiliteit 1 Solvabiliteit 2 Liquiditeit (current ratio) Rentabiliteit uit gewone bedrijfsvoering Kapitalisatiefactor Weerstandsvermogen (incl. MVA)

2006

De belangrijkste kengetallen laten over het tijdvak 2005-2008 het volgende beeld zien.

2005

3.1.3

-0,07 -0,09 -0,38 -1,0% -0,02 -2,9%

-0,06 -0,07 -0,24 -0,6% -0,02 -3,9%

Bron: CFI De belangrijkste ontwikkelingen zijn: • De solvabiliteit is in het tijdvak 2005-2008 afgenomen (op sectorniveau daalde solvabiliteit 1 met 0.07 van 0.51 naar 0.44 en solvabiliteit 2 met 0.09 van 0.69 naar 0.60). De daling van de solvabiliteit wordt nagenoeg geheel verklaard door de daling van 2007 naar 2008. Een belangrijke component bij de berekening van de solvabiliteit is het eigen vermogen. Het eigen vermogen daalde tussen 2007 en 2008 met € 149.9 mln naar € 1.744 mln. Deze daling wordt veroorzaakt door rechtstreekse mutaties op het eigen vermogen en door stelselwijzigingen (die voornamelijk het gevolg zijn van de invoering van de nieuwe richtlijn voor de jaarverslaggeving per 1 januari 2008). De relatief hoge solvabiliteit hangt samen met het feit dat het overgrote deel van de schoolbesturen de onderwijsgebouwen niet in economisch eigendom heeft • De liquiditeit (current ratio) is in het tijdvak 2005-2008 afgenomen met 0.38 van 1,79 ultimo 2005 naar 1,41 ultimo 2008. De daling was het sterkst tussen 2007 en 2008 (-0.24). De daling wordt met name veroorzaakt door de eerder beschreven toename van de kortlopende schulden. Het negatieve effect van de stijging van de kortlopende schulden op de liquiditeit wordt deels gecompenseerd door een toename van de vlottende activa • De rentabiliteit uit gewone bedrijfsvoering laat een jaarlijks constant positief beeld zien, waarbij een dalende trend te constateren valt. De daling is het grootst tussen 2007 en 2008. Deze daling wordt veroorzaakt door de daling van het exploitatieresultaat van 2008 ten opzichte van 2007 • Het weerstandsvermogen (incl. MVA) is in het tijdvak 2005-2008 gedaald van 28,9% ultimo 2005 naar 26,0% ultimo 2008. De daling wordt geheel verklaard uit de daling die optreedt tussen 2007 en 2008 (van 29,9% naar 26,0%). Deze daling wordt verklaard door het gestegen batenniveau (met name als gevolg van stijging van de rijksbijdragen als gevolg van prijspeilaanpassingen), gecombineerd met de eerder vermelde daling van het eigen vermogen • De kapitalisatiefactor laat voor de totale VO sector een redelijk constant beeld zien in het tijdvak 2005-2008 (tussen de 0,47 en de 0,45)


25 van 70

3.2

Instellingsniveau : vermogensbeheer en budgetbeheer Financieel sturen is in feite een eenvoudig proces, dat in 4 stappen kan worden samengevat: 1. Ga na hoeveel eigen vermogen er aanwezig is; 2. Ga na hoeveel eigen vermogen er ‘achter de hand’ moet worden gehouden; 3. Maak voor de komende jaren bestedingsplannen, rekening houdend met het saldo van stap 1 en 2 (lees: het besteedbare eigen vermogen); 4. Ga na of er voldoende liquide middelen voor deze plannen (te verkrijgen) zijn en zo ja, voer deze plannen uit en bewaak daarbij de bestedingen. De stappen 1 en 2 hebben betrekking op het vermogensbeheer; de stappen 3 en 4 op het budgetbeheer. De eerste stap in dit sturingsproces wordt in deze paragraaf nader uitgewerkt; de stappen 2 t/m 4 komen in hoofdstuk 4 nader aan de orde. Als deze stappen jaarlijks worden uitgevoerd, bijvoorbeeld als onderdeel van de planning & control cyclus, kan er in feite weinig mis gaan. Zelfs als blijkt dat er onverwachte ontwikkelingen met negatieve financiële gevolgen optreden, hoeft dat geen probleem te zijn. Dat betekent natuurlijk wel dat in de komende jaar mogelijk stappen 3 en 4 neerwaarts moeten worden bijgestellen, teneinde de ondergrens van stap 2 niet te passeren. Vandaar de jaarlijkse herhaling van dit proces. Het feit dat instellingen in de eerste jaren van lumpsum bekostiging veelal voorzichtig te werk zijn gegaan bij het besteden van hun middelen, met tot gevolg een gestegen vermogenspositie, geeft aan dat het in de praktijk blijkbaar niet zo eenvoudig is. Als het financieel sturen inderdaad zo eenvoudig was als hierboven beschreven, zouden onderwijsinstellingen hoogstwaarschijnlijk een groter deel van hun eigen vermogen hebben geïnvesteerd in het onderwijsproces. Dat is immers de core business en elke onderwijsinstelling streeft vanzelfsprekend naar een zo hoog mogelijke kwaliteit van het onderwijs. Toch valt er veel te zeggen voor het hierboven genoemde 4-stappenmodel. Het is alleen van groot belang dat deze stappen goed worden doordacht en van de nodige kanttekeningen worden voorzien. Glad ijs (want zo mag je het ‘financieel ondernemerschap’ waarin onderwijsinstellingen inmiddels verzeild zijn geraakt wel noemen) vereist immers scherpe schaatsen. In deze paragraaf en in hoofdstuk 4 worden handreikingen gegeven waarmee de ‘onderwijskundige schaatsen’ kunnen worden geslepen, leidend tot een min of meer concrete bepaling van toekomstige bestedingsruimte.

3.2.1

Opbouw van het eigen vermogen Het beginpunt in het proces van financieel sturen, het bepalen van feitelijk aanwezig vermogen, is het eerste ankerpunt. Het is te eenvoudig om te stellen dat het beschikbare eigen vermogen eenduidig uit de laatst beschikbare jaarrekening blijkt. Er zijn (en dat wordt door de commissie Don nadrukkelijk onderkend) diverse factoren waarmee rekening moet worden gehouden. Het eigen vermogen is immers de resultante van de grondslagen van waardering, die voor alle andere balansposten zijn gebruikt. Oftewel, het eigen vermogen is niets meer dan de waardering van de bezittingen, onder aftrek van de verplichtingen die er jegens derden zijn. Als bijvoorbeeld een vordering op de balans staat die nooit ontvangen zal worden, of er is op balansdatum een aanwezige verplichting niet als schuld in de balans opgenomen, dan is een te hoog eigen vermogen weergegeven. Ook kan het zijn dat het eigen vermogen te laag is opgenomen in de balans, bijvoorbeeld als de waarde van de materiële vaste activa veel hoger is dan de waarde die in de balans staat vermeld.


26 van 70

Kortom: een kritische blik naar de eigen balans is een vereiste, als het plan is om het eigen vermogen op een minimaal niveau te houden. Scherp aan de wind zeilen kan alleen als er goed materiaal beschikbaar is. Een eerste goede beoordeling van het eigen vermogen ontstaat indien eerst de volgende 2 vragen zijn gesteld: • •

Zijn de activa die op de balans zijn opgenomen juist? Zijn de passiva die op de balans zijn opgenomen volledig?

Feitelijk geven deze 2 vragen uiting aan het voorzichtigheidsbeginsel. Het is in dit rapport niet mogelijk om alle mogelijke bijzonderheden in de balansposten diepgaand te bespreken; wel is het zinvol om een aantal veel voorkomende bijzonderheden of oneffenheden te noemen. •

•

•

•

Waardering van materiële vaste activa tegen actuele waarde (toegestaan sinds de invoering van RJ 660). Deze waarderingsgrondslag zal met name bij gebouwen fors kunnen afwijken van de historische kostprijs. Deze waardestijging zit echter ‘vast’ in de stenen; de waardestijging kan pas worden besteed, als het pand daadwerkelijk wordt verkocht tegen de opgenomen actuele waarde. In dat kader dient er volgens verslaggevingsregels tegenover een herwaardering van vaste activa altijd een herwaarderingsreserve als onderdeel van het eigen vermogen te worden opgenomen. Deze herwaarderingsreserve geeft aan dat het om ‘ongerealiseerde winst’ gaat, die niet direct besteedbaar is Het opnemen van een vordering op OCW, die aangeeft dat bij de invoering van de lumpsum bekostiging door OCW is verzuimd een aantal posten met het onderwijsveld af te rekenen (namelijk de op dat moment verschuldigde loonheffing, ABP-premie en vakantietoeslag). Deze post wordt vaak de ‘eeuwigdurende vordering op OCW’ genoemd. Technisch is dat niet juist, omdat de vordering jaarlijks in het eerste deel van het jaar wordt afgelost. In het tweede deel van het jaar ontstaat telkenmale een nieuwe vordering, omdat dan de bekostiging achterblijft bij de werkelijke loonkosten. De vordering ‘vernieuwt’ zich dus jaarlijks. De praktijk is dan ook, dat deze vordering, die op de balans mag worden opgenomen tot maximaal 7,5% van de personele lumpsum, jaar in jaar uit op de balans blijft staan. Daarmee wordt het eigen vermogen, kijkend vanuit de bril van besteedbaarheid daarvan, in feite te optimistisch weergegeven. Het is dan ook niet voor niets, dat bij vrijwel alle HBO- en BVE-instellingen (en ook bij diverse VO-instellingen) deze vordering is afgewaardeerd tot nihil. Daarmee is feitelijk vermogen van de instellingen teruggevloeid naar het rijk De volledigheid van de schulden en verplichting is een ander belangrijke punt om bij stil te staan bij de beoordeling van de balans. Als een bestaande verplichting (lees: een te betalen post die kan worden toegerekend aan de reeds verstreken jaren) niet of te laag in de balans is vermeld, geeft dat in feite een te gunstig beeld van het eigen vermogen. Met name bij voorzieningen is het vaak moeilijk de exacte hoogte te bepalen. Zo weet men bij toekomstige jubileumuitkeringen en bij gespaarde bapo-uren nooit zeker óf dan wel wanneer die moeten worden uitbetaald. Toch is het belangrijk om hiervoor wel een voorziening te vormen, want het verleden leert dat er wel degelijk een uitstroom van middelen is voor deze posten. En als deze betalingen niet (schattenderwijs) op de balans vermeld staan, wordt de toekomstige exploitatie onevenredig zwaar belast met deze uitgaven. Aan de andere kant moet het niet zo zijn dat in de voorzieningen en de kortlopende schulden allerlei ‘potjes’ worden opgenomen voor toekomstige uitgaven die wellicht wel wenselijk zijn, maar feitelijk geen betrekking hebben op de achterliggende jaren. Daardoor wordt het zicht op de feitelijke financiële situatie van de instelling namelijk ernstig verstoord en worden mogelijk onjuiste keuzes door de instellingsleiding in de hand gewerkt. De wijze waarop de instelling de onderhoudskosten administratief verwerkt is tevens van invloed op de hoogte van het eigen vermogen. Indien de instelling gebruikt maakt van een voorziening voor groot onderhoud, is reeds een deel van het eigen vermogen afgezonderd in een voorziening, ten behoeve van toekomstig geplande uitgaven voor


27 van 70

•

•

groot onderhoud. Bij het hanteren van de componentenmethode is dat niet het geval, omdat dan pas op het moment van besteding de kosten zichtbaar worden (middels de afschrijvingen). Hoewel beide methoden zijn toegestaan, is het bij beoordeling van het eigen vermogen en bij onderlinge vergelijking van instellingen van belang te weten welke methode is toegepast. Bij een goed werkende (en dus met een meerjaren onderhoudsplanning onderbouwde) onderhoudsvoorziening kan worden gesteld dat het eigen vermogen minder onverwachte schommelingen ten gevolge van onderhoudsuitgaven zal vertonen. Anders gezegd: bij gebruikmaking van de componentenmethode bestaat een hoger risico op fluctuaties in het resultaat en daarmee in het eigen vermogen Indien bij de beoordeling van de opbouw van het eigen vermogen niet alleen wordt gekeken naar de absolute hoogte, maar bijvoorbeeld ook naar de verhouding tussen het eigen vermogen en het balanstotaal (dus naar de solvabiliteitsratio), dient ook expliciet te worden gekeken naar de wijze waarop met investeringssubsidies wordt omgegaan. Hierbij kan worden gedacht aan geoormerkte OCW-vergoedingen (bijvoorbeeld subsidie praktijkgerichte leeromgeving), maar ook aan door gemeenten vooruitbetaalde bedragen in bouwprojecten waarbij de instelling bouwheer is. De verslaggevingregels geven twee mogelijke verwerkingswijzen van deze investeringssubsidies aan: óf direct in mindering op de betrokken investering (mits zichtbaar gemaakt op de debetzijde van de balans) óf als schuld onder de vooruit ontvangen investeringssubsidies. De laatstgenoemde verwerkingswijze zal logischerwijs leiden tot een hoger balanstotaal en dus tot een lagere solvabiliteitsratio. Bij het hanteren van de solvabiliteitsratio als kengetal is het dus van wezenlijk belang te weten op welke wijze met investeringssubsidies wordt omgegaan Tenslotte speelt bij de beoordeling van het eigen vermogen de samenstelling daarvan ook nog een belangrijke rol; hiervoor wordt verwezen naar paragraaf 3.2.2

Samenvattend kan maar één conclusie worden getrokken: de ene balans is de andere niet. De instellingsspecifieke invulling van de waarderingsgrondslagen is, naast uiteraard een kwalitatief goede administratieve jaarafsluiting, van cruciaal belang bij de ‘waardering’ van het eigen vermogen. Dat wetend, kan als vervolgconclusie worden gesteld dat kengetallen waarbij balanscijfers worden gebruikt, met de nodige voorzichtigheid moeten worden beschouwd. Ter illustratie: het wel of niet op de balans opnemen van de ‘eeuwigdurende vordering op OCW’ heeft bij een grote onderwijsinstelling al snel een effect op de solvabiliteitsratio van ruim 10% en een effect van 6% op de kapitalisatiefactor. Wetend dat de commissie Don de bovengrens van de kapitalisatiefactor bij grote instellingen op 35% stelt, lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat balansratio’s (en dus de daarop gebaseerde signaleringsgrenzen) uiterst voorzichtig moeten worden gehanteerd. Daar komt nog bij dat een balans feitelijk niets meer is dan een momentopname, een ‘foto van 31 december’, die een maand later weer geheel anders kan zijn. Daarmee zijn balansratio’s zeker niet zinloos; ze kunnen als eerste (hele) globale indicator dienen en bovendien, kijkend naar de jaarlijkse ontwikkeling van de ratio’s van de eigen instelling, wel degelijk een goed beeld geven van de richting waarin de instelling zich beweegt. Maar als onderling vergelijkingsmiddel (benchmarking) is voorzichtigheid geboden. Een oplossing zou kunnen worden gevonden in het ‘uniformeren’ van balansen alvorens de balansratio’s worden berekend. Bij de invoering van RJ 660 is reeds een grote stap gezet op dit vlak, maar de (toegestane) verschillen in waardering zijn nog steeds dermate groot dat het nut van de door de commissie Don voorgestelde signaleringsgrenzen die gebaseerd zijn op balansratio’s in haar huidige vorm zeker niet zaligmakend zijn.


28 van 70

3.2.2

Samenstelling van het eigen vermogen Veel onderwijsinstellingen maken al sinds lange tijd gebruik van de mogelijkheid tot het vormen van bestemmingsreserves, waarmee zij aangeven plannen te hebben voor de besteding van (delen van) het opgebouwde eigen vermogen. De vraag kan nu worden gesteld of, bij het beoordelen van het eigen vermogen, de bestemmingsreserves buiten beschouwing gelaten moeten worden. Het antwoord op deze vraag is in principe ‘nee’. Bestemmingsreserves moeten normaalgesproken worden meegenomen in het proces van financieel sturen. Daarvoor zijn diverse argumenten aan te geven: • •

De gekozen bestemmingen kunnen, indien omstandigheden daartoe aanleiding geven, veelal nog worden gewijzigd; feitelijk is er dus nog steeds sprake van vrije besteedbaarheid Het buiten beschouwing laten van bestemmingsreserves leidt tot het ontstaan van een ‘zaak binnen de zaak’, hetgeen suboptimalisatie met zich meebrengt en mogelijk ook onjuiste besluitvorming, omdat een deel van de activiteiten buiten het directe gezichtsveld dreigt te raken

Een nog veel voorkomend fenomeen, voortkomend uit het oude declaratiestelsel, is het vormen van bestemmingsreserves voor toekomstige investeringen (het ‘sparen’ voor grote toekomstige activiteiten). Bedrijfeconomisch gezien zijn deze bestemmingsreserves nogal verouderd. Deze werkwijze gaat er vanuit, dat investeringen uitsluitend met eigen middelen kunnen worden betaald en dat er dus geen mogelijkheid voor externe financiering is. Mede daardoor worden deze investeringen dus mogelijk pas jaren later uitgevoerd dan feitelijk zou kunnen. Daarnaast is het op deze wijze zichtbaar maken van investeringsplannen ‘dubbel op’; in het moderne financieel management worden geplande investeringen opgenomen in zowel de meerjarige exploitatiebegroting, de investeringsbegroting, als de liquiditeitsprognose. Vanuit deze documenten blijkt de ‘betaalbaarheid’ van deze investeringen. De conclusie moge duidelijk zijn: bestemmingsreserves dienen bij modern financieel management tot het vrij besteedbare vermogen te worden gerekend. Dat betekent echter niet per definitie dat het volledige eigen vermogen vrij besteedbaar is. Als de vraag beantwoord moet worden hoeveel eigen vermogen beschikbaar is, moet allereerst rekening worden gehouden met eventuele privaatrechtelijke delen in het eigen vermogen. Dat zijn immers vermogensbestanddelen waarvan de beschikkingsmacht mogelijk in handen van andere ‘decision makers’ ligt, waardoor er niet per definitie sprake is van besteedbaarheid. Ook de in RJ 640/660 gedefinieerde ‘Bestemmingsfondsen’ (fondsen waarvan de beperkte besteedbaarheid door derden is bepaald) moeten bij de beoordeling van het beschikbare eigen vermogen goed in ogenschouw genomen worden. Tenslotte dient aandacht geschonken aan de wettelijke reserves, waaronder de reeds eerder genoemde herwaarderingsreserve, gegeven het feit dat deze vermogenscomponenten veelal duiden op beperkte bestedingsmogelijkheid. De in de vorige alinea genoemde vermogenscomponenten die een mogelijke beperking van besteedbaarheid in zich dragen zijn bij de meeste onderwijsinstellingen echter eerder uitzondering dan regel. Samenvattend kan dan ook worden gesteld dat, bij het bepalen van het beschikbare eigen vermogen, uitgegaan moet worden van het principe ‘het gehele eigen vermogen, tenzij’. Tenslotte moet in deze context nog worden vermeld dat de commissie Don in haar berekeningen er vanuit gaat dat de op de balans opgenomen voorzieningen onderdeel uitmaken van het eigen vermogen. De commissie Don heeft hiervoor bewust gekozen, omdat bij de berekeningen is uitgegaan van de jaarrekeningen over 2007, een jaar waarin RJ 660 nog niet van toepassing was. Gegeven het feit dat onder de oude regelgeving


29 van 70

rondom verslaggeving van onderwijsinstellingen nog (beperkte) mogelijkheden bestonden om ‘potjes’ onder de voorzieningen op te nemen (en op die wijze het eigen vermogen enigszins te maskeren), is het onder het eigen vermogen meetellen van de voorzieningen voor een deel verdedigbaar. Nu echter RJ 660 is ingevoerd, kan worden gesteld dat aan deze ‘potjescultuur’ een halt is toegeroepen; de vanaf 2008 in de balans opgenomen voorzieningen zijn per definitie verplichtingen aan derden en dienen dus aan het vreemd vermogen te worden toegerekend. De vraag dringt zich daarbij op of de door de commissie Don uitgevoerde berekeningen ten aanzien van kengetallen en signaleringsgrenzen nog wel maatgevend kunnen zijn. Immers, met de introductie van RJ 660 is de scheiding tussen eigen vermogen en voorzieningen ‘hard’ en zullen berekeningen waarbij de vermogenszijde van de balans een rol speelt, andere uitkomsten te zien geven dan in de jaren daarvoor. Herberekening van de door de commissie Don gegeven normeringen op basis van jaarrekeninggegevens over 2008 lijkt dan ook nu al opportuun. 3.2.3

Ontwikkeling van het eigen vermogen In deze paragraaf is tot nu toe gekeken naar de opbouw en samenstelling van het eigen vermogen, zoals die blijkt uit de laatst beschikbare jaarrekening. Bij financieel sturen is het echter verstandig om niet alleen achteruit te kijken, maar ook (en met name) vooruit. Indien als vertrekpunt het beschikbare eigen vermogen wordt gekozen, moet tevens aandacht worden besteed aan de verwachte ontwikkeling hiervan in de komende jaren. Op basis van de lopende processen en reeds geplande activiteiten zal namelijk een (positief dan wel negatief) exploitatieresultaat ontstaan, dat normaalgesproken ten gunste c.q. ten laste van het eigen vermogen zal worden gebracht. Daarmee is feitelijk aangegeven, dat het van groot belang is voldoende zicht te hebben op de resultaatontwikkeling van het lopende jaar en de komende jaren. Een goede meerjarige exploitatiebegroting is daarbij het juiste instrument. Indien uit dit document blijkt dat het lopende en de komende jaren (grote) exploitatieresultaten kunnen worden verwacht, dienen die meegenomen te worden bij de beoordeling van het beschikbare eigen vermogen. Feitelijk betekent dit dat sturing niet zozeer plaatsvindt op het thans aanwezige vermogen, maar meer op het eigen vermogen dat over een aantal jaren verwacht kan worden. Overigens is daarbij de kwaliteit van de meerjaren exploitatiebegroting van groot belang, evenals het uitgangspunt dat ALLE geplande activiteiten in deze begroting worden meegenomen (in bedrijfseconomische termen: er moet sprake zijn van een ‘all-inclusive statement’). Op dit punt aangekomen is het goed om even stil te staan bij het begrip ‘beleidsrijk begroten’. Wellicht is het overbodig om te vermelden, maar de mate waarin strategische keuzes (doorvertaald naar toekomstig beleid) zijn opgenomen in de meerjarenbegroting, is van eminent belang bij het in deze paragraaf bepleite systeem van financieel sturen. Door jaarlijks de (exploitatie)begroting voor de komende jaren aan te passen bij de feitelijke ontwikkelingen en de wijzigingen in de toekomstvisie, ontstaat een systeem waarbij het (financieel) sturen ver vooruit kijkt. Daarbij dringt een vergelijking met de zeescheepvaart zich op: als een olietanker over tien kilometer rechtsaf wilt, moet nu al worden begonnen met sturen. In feite is dat bij onderwijsinstellingen niet wezenlijk anders; hoe eerder (in de financiële planning) rekening wordt gehouden met toekomstige plannen en verwachtingen (en die jaarlijks tegen het licht houdt), hoe vloeiender de te varen koers kan zijn.


30 van 70

De slotconclusie van deze paragraaf mag dan ook zijn dat vermogensbeheer, en daarmee dus financieel sturen, maatwerk is. De opbouw, de samenstelling en de ontwikkeling van het eigen vermogen van de eigen instelling spelen een belangrijke rol bij stap 1 in dit sturingsproces en dus bij het beantwoorden van de vraag: ‘hoeveel geld heb ik eigenlijk?’ Opvallend genoeg is daarbij de hoogte van de liquide middelen nog vrijwel niet ter sprake gekomen. Goed financieel management gaat namelijk primair uit van eigen vermogen, zijnde het geld dat je in het verleden via het behalen van positieve exploitatieresultaten hebt ‘verdiend’. Dat neemt niet weg dat de hoogte van de liquide middelen wel degelijk belangrijk is bij de besteding hiervan; in paragraaf 4.3 zal deze component dan ook uitgebreid worden toegelicht. 3.3

De organisatie van de financiële functie De organisatie van de financiële functie betreft de wijze waarop de verantwoordelijkheden binnen de instelling zijn verdeeld. Daarbij onderscheiden wij twee aspecten, namelijk de organisatorische verantwoordelijkheidsverdeling en de ondersteuning van deze verantwoordelijkheden middels methoden en technieken.

3.3.1

De organisatorische verantwoordelijkheden De financiële verantwoordelijkheid binnen instellingen en scholen voor het voortgezet onderwijs kent een aantal rollen. Uitgaande van besturingsmodellen die gebaseerd zijn op de governance code van het VO zijn de volgende rollen te onderscheiden: a.

Toezichthoudende rol. De kern van deze rol is toezicht houden op de formulering en uitvoering van het algemeen beleid dat door het bestuur wordt vormgegeven. Binnen deze toezichthoudende rol speelt de financiële functie vaak een meer prominente rol doordat in de verantwoordelijkheden van een Raad van Toezicht gesproken wordt over goedkeurende bevoegdheden ten aanzien van begrotingen en jaarrekening, de aanstelling van de accountant en de goedkeuring van aangaan van grote investeringen of verplichtingen. Dit brengt met zich mee dat binnen de Raad van Toezicht de financiële deskundigheid voldoende moet zijn gewaarborgd. Dit door één of twee leden expliciet met het financiële profiel aan te stellen en/of door het instellen van een auditcommissie binnen de Raad van Toezicht die regelmatig met het bestuur inhoudelijk naar de ontwikkelingen binnen de financiële functie kijkt. De adviescommissie VO concludeert dat de diversiteit aan bestuursvormen nog zodanig groot is en de invulling van de rollen nog niet zodanig is uitgekristalliseerd dat de invulling van de financieel toezichthoudende rol nog niet in alle VO instellingen adequaat is ingericht.

b.

Besturende rol. Het bestuur is eindverantwoordelijk voor de strategie en continuïteit van de instelling. In het bestuur zou dan ook voldoende en adequate financiële deskundigheid vertegenwoordigd moeten zijn. Deze deskundigheid moet voldoende zijn om de organisatie van de financiële functie vorm te geven en in te richten alsmede de kwaliteit daarvan te kunnen waarborgen. Specifieke deskundigheid is niet noodzakelijk mits deze binnen de instelling is verankerd. Belangrijk om de checks en balances te houden tussen het toezichthoudende en besturende orgaan aan de ene kant en de leiding aan de andere kant is het inrichten van de financiële controlfunctie. Dit kan georganiseerd worden in de vorm van een controller op bestuursniveau, controllers op het niveau van de scholen of de koppeling van een financial controller aan een financiële afdeling. Het bestuur is verantwoordelijk voor de financiële functie op instellingsniveau en voor de geconsolideerde begroting en jaarrekening. Daarbinnen vallen de onderwerpen als vermogensbeheer, liquiditeitenbeheer, financiering, treasury en balansbeheer (passiva en activa). Binnen een groeiend aantal VO-instellingen wordt gewerkt met een of andere vorm van control-functie.


31 van 70

Vooral bij de kleinere instellingen wordt deze niet apart ingevuld; daar wordt deze rol of uitgevoerd door het bestuur zelf of door het hoofd financiële administratie. c.

Leidinggevende rol. De leiding wordt gezien als de integraal verantwoordelijke voor een school of deelschool. Een (deel-) school heeft in die zin een eigen exploitatierekening waarvoor de leiding verantwoordelijk is. De benodigde deskundigheid hiervan ligt op het vlak van kosten en baten in meerjarenperspectief. Binnen de leiding van een school dient de deskundigheid op voldoende niveau aanwezig te zijn of dienen de verantwoordelijkheden zodanig georganiseerd te zijn dat deze kan worden genomen. Het is in het kader van checks en balances verstandig dat de leiding ondersteund kan worden door een financial controller. In veel instellingen is de financiële functie binnen de leiding ondergewaardeerd ten opzichte van de onderwijskundige functie. Veel leidinggevenden zijn doorgegroeid vanuit een onderwijskundige functie en hebben in hun opleiding en ervaring veelal onvoldoende kennis en deskundigheid opgedaan van de moderne financieel economische functie. Ondersteuning is veelal georganiseerd middels de financieel administratieve medewerkers.

Naast deze strategisch/tactische rollen kent de financiële functie ook een uitvoerende, registrerende rol. Ook deze dient van voldoende niveau te zijn om het goed functioneren van de financiële functie te kunnen waarborgen. Daarnaast is het van belang een adequate controlling rol in te richten, gericht op controleren en beheersen. 3.3.2

Methoden en technieken van de financiële functie Een tweede aspect van de financiële functie betreft de ondersteuning van de verantwoordelijkheden met methoden en technieken. Binnen het VO wordt nog relatief beperkt gewerkt aan de ontwikkeling en inzet van professionele instrumenten ter ondersteuning van de financiële functie. Bij instrumenten en methoden en technieken kan gedacht worden aan: - financieel administratieve systemen - begrotings- en planningssystemen - meerjarenleerlingvoorspellingen, meerjarenformatieplannen - simulatiemodellen - risicobeheersingsmodellen - treasury instrumenten - investeringsmodellen - beoordelingsmethodieken van vermogensposities Binnen de VO-raad wordt door de kennisgroep macrobekostiging inmiddels gewerkt aan de ontwikkeling van gemeenschappelijke modellen en referenties. Op het gebied van de doordecentralisatie en een risicobeheersingsmodel bijvoorbeeld zijn al goede modellen beschikbaar. De toepassing daarvan binnen de sector zelf is nog wisselend, mede doordat veel organisaties zelf eigen modellen ontwikkelen en toepassen. Indien we de financiële functie bekijken is de afgelopen jaren veel gedaan op instellingsniveau om de financiële functie en de ontwikkeling van werkwijzen, methoden en technieken te ontwikkelen. Sectorbreed gezien zijn wij het eens met de conclusie van de commissie Don over de professionaliteit van de financiële functie. Gevolg daarvan is vooral een reactieve houding ten aanzien van grote investeringen en eerder een voorzichtig beheer van de middelen die de sector ter beschikking heeft. Dit is overigens logisch als een organisatie moeilijk in staat is haar toekomstige strategie en risico’s in kaart te brengen en financieel te vertalen naar de consequenties voor de vermogenspositie op middellange termijn.


32 van 70

4

Financieel sturen en verantwoorden in het VO Om goed financieel te kunnen sturen dient bij elke instelling eerst een risicoanalyse te worden gemaakt om te kunnen bepalen welk deel van het vermogen aangehouden moet worden als buffer voor het opvangen van deze risico’s. In paragraaf 4.1 wordt ingegaan op risicomanagement. Dit wordt vervolgens verwerkt in paragraaf 4.2 waar ingegaan wordt op het bepalen van de mogelijke bestedingsruimte van instellingen. Paragraaf 4.3 bespreekt vervolgens de bepaling van de investeringsruimte. Daarmee geeft dit hoofdstuk inzage in de wijze waarop de investeringsruimte op macro- en op microniveau kan worden bepaald. Paragraaf 4.4 gaat in op het stelsel van signaleringsgrenzen dat gebruikt kan worden als eerste indicatie van de stand van zaken van de financiële en vermogenspositie van een VO instelling.

4.1

Risicomanagement In paragraaf 3.2 is de beginpositie van het financiële sturingsproces gemarkeerd: het aanwezige eigen vermogen. De tweede stap in het sturingsproces, die in deze paragraaf wordt behandeld, is logischerwijs de vraag hoeveel eigen vermogen er achter de hand moet worden gehouden om het hoofd te kunnen bieden aan toekomstige risico’s en tegenvallers. Dat is het punt waarop risicomanagement in beeld komt. Nu is het niet de bedoeling om in dit rapport een uitgebreide beschouwing over risicomanagement te geven, maar het feit dat dit begrip de laatste jaren in veel sectoren in de belangstelling staat verdient zeker enige aandacht. Het doel van risicomanagement is in feite tweeledig. In de eerste plaats is het een instrument om zicht te krijgen op de (financiële) risico’s die een organisatie loopt; in de tweede plaats kan op basis daarvan risicosturing plaatsvinden, opdat de negatieve effecten van deze risico’s zoveel mogelijk worden beperkt. Risicomanagement (en met name de financiële doorvertaling daarvan) is een gebied dat nog relatief onontgonnen is. Het spreekt voor zich dat iedere organisatie in meer of mindere mate zal trachten de risico’s te beheersen en te beperken; op dat vlak is er niets nieuws onder de zon. Wat wel relatief nieuw is, is het feit dat risicomanagement wordt gebruikt om een ondergrens van het eigen vermogen te bepalen. In het bedrijfsleven is daartoe geen directe noodzaak, omdat daar in feite door de aandeelhouders (via dividenduitkeringen) wordt bepaald hoeveel eigen vermogen er in de organisatie achterblijft. En daarmee onderscheidt de non-profit sector zich van het bedrijfsleven; in de non-profit sector kan de neiging bestaan om (bijvoorbeeld vanuit voorzichtigheid) te veel eigen vermogen aan te houden. Risicomanagement kan daarbij een oplossing bieden. Het proces van risicoanalyse begint met inventarisatie van risico’s. Dat is op zich al een complex proces, want de toekomst laat zich nu eenmaal moeilijk voorspellen. Daar komt nog bij dat dubbeltelling van risico’’s kan ontstaan. Als bijvoorbeeld een slechte staat van onderhoud van de panden als risico wordt gedefinieerd en daarnaast het risico van leerlingdaling door een slecht imago van de school, kan het zijn dat deze twee risico’s elkaar beïnvloeden en/of overlappen. Toch is het mogelijk, al dan niet ondersteund door externe deskundigheid, een inventarisatie te maken van de risico’s die onderwijsorganisaties tegen kunnen komen. Indien bij elk geïdentificeerd risico vervolgens de kans dat dit risico optreedt én het financiële gevolg daarvan wordt ingeschat (bijvoorbeeld door ze in te delen in klassen), is het mogelijk om een vrij realistisch beeld te krijgen van de bedreigingen die zich mogelijk kunnen voordoen.


33 van 70

Moderne technieken maken het mogelijk om op basis van deze gekwantificeerde risico’s een rekensom te maken die als uitkomst heeft het gewenste niveau van het buffergedeelte van het eigen vermogen dat moet worden aangehouden om met hoge mate van waarschijnlijkheid het hoofd te kunnen bieden aan deze risico’s. Uiteraard dient direct te worden opgemerkt dat het hieruit voortkomende getal geen absolute waarheid is. Zowel het aantal onderkende risico’s als de kwantificering daarvan zijn immers ten dele gebaseerd op ‘onderbuikgevoel’. Daar staat tegenover dat veel onderwijsinstellingen langjarige ervaring hebben in het geven van onderwijs en op basis daarvan enigszins kunnen aangeven of ze in meer of mindere mate ‘in control’ zijn. Door bijvoorbeeld te kijken naar de jaarlijkse hoogte van de exploitatieresultaten in de afgelopen 10 jaar, al dan niet in combinatie met de begrotingen, ontstaat al snel een beeld van de financiële stabiliteit van de instelling. Uiteraard bieden in het verleden behaalde resultaten geen garantie voor de toekomst, maar gecombineerd met de in paragraaf 3.3 genoemde beleidsrijke, meerjarige prognoses moet het mogelijk zijn om zicht te krijgen op de (financiële) risico’s. Ook hier geldt echter: maatwerk. Elke instelling is uniek en zal dus een eigen risicoprofiel hebben en een eigen gewenste ondergrens van het eigen vermogen. Het Miniserie van OCW heeft in juli 2005, in de ‘Beleidsnotitie governance in het onderwijs’ reeds een eerste poging gedaan om op macroniveau te komen tot een normering 11 van de risicobuffer . In deze notitie is aangegeven dat voor VO-instellingen een risicobuffer van 9% van de totale baten gewenst is, bestaande uit 4% ten behoeve van het risico op leerlingdaling, vermeerderd met 5% voor alle overige risico’s. Ook de commissie Don heeft een poging gedaan om een generieke benadering voor de risico’s in onderwijsland uit te werken. De commissie Don komt daarbij tot de volgende indeling12:

Risico’s volgens commissie Don

Impact bij kleine VO-instellingen

Impact bij grote VO-instellingen

Fluctuatie in leerlingenaantallen Financiële gevolgen van arbeidsconflicten Instabiliteit in de bekostiging Onvolledige indexatie van de bekostiging Restrisico (lage dan wel onvoldoende kwalificeerbare risico’s)

3à4% 4 à 5% 2% 1% 4 à 6%

2 à 2,5% 1% 2% 1% 2 à 3%

Totaal risico

14 à 18%

8 à 9.5%

Idem, gecorrigeerd voor het feit dat deze risico’s zich niet alle gelijktijdig zullen voordoen

10%

5%

In eerste reactie op dit overzicht kunnen drie opmerkingen worden geplaatst: •

Het lijkt wat kort door de bocht om het aantal moeilijk beheersbare risico’s te beperken tot slechts 4 en een restcategorie, zeker indien bedacht wordt dat door de commissie Don bij de fluctuatie van leerlingenaantallen alleen over demografische facto-

11

, Ministerie van OCW: Beleidsnotitie Governance: “Ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren” bijlage financiële positie onderwijsinstellingen, p.3, juli 2005 12 Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen: Financieel beleid van onderwijsinstellingen pp.33 e.v., september 2009


34 van 70

•

•

ren wordt gesproken. Het risico van onverwachte leerlingendaling ten gevolge van bijvoorbeeld incidenten, negatief imago en dalende kwaliteit van onderwijs lijkt in de beschouwing buiten boord te vallen De hoogte van de door de commissie Don gegeven impact lijkt zuinig te zijn geschat. Immers, indien de laatste CAO-verhoging (3% per 1 oktober 2009) níet in de GPL wordt doorgerekend, is dat alleen al een risico van 2,25% structureel. Dan praten we nog niet eens over eventuele bezuinigingen op andere terreinen De ‘afslag’ die plaatsvindt omdat niet alle risico’s zich gelijktijdig zullen voordoen lijkt fors. Deze afslag is berekend via de formule ‘de vierkantswortel uit de som van de kwadraten van de afzonderlijke marges’; er ligt dus geen statistische benadering aan deze verlaging van het percentage ten grondslag

Hoewel (en dat wordt door de commissie Don nadrukkelijk onderschreven) het opstellen van een risicoanalyse de verantwoordelijkheid van de individuele instelling blijft, waardoor in de praktijk dus grote verschillen in de uitkomsten zullen optreden, leidt het verstrekken van een sectorbrede indicatie al snel tot ‘jumping to conclusions’. En daar moet voor gewaakt worden, zeker als de indicatie (te) laag lijkt te zijn. Ter vergelijking kan een parallel worden getrokken met het tot nu toe gehanteerde begrip weerstandsvermogen: door OCW werden onderwijsorganisaties gezond verondersteld indien de hoogte van het eigen vermogen zich tussen de 10% en 40% van de jaarlijkse baten bevindt. De risicoanalyse van de commissie Don wekt echter al snel de indruk dat bij grote instellingen een risicobuffer van 5% toereikend zou zijn. Dat kan vervolgens weer leiden tot een onverantwoord hoog investeringsniveau in de komende jaren, met alle gevolgen van dien. Hoe de uitkomst van bovenstaande discussie ook zal verlopen, het uitvoeren van een gedegen, op de eigen specifieke situatie afgestemde risicoanalyse is en blijft van wezenlijk belang bij het bepalen van de eventuele investeringsruimte op instellingsniveau. Op dat punt ondersteunen wij de adviezen van de commissie Don dan ook van harte. In paragraaf 4.4 wordt nader ingegaan op het verband tussen de hoogte van de risicobuffer en de hoogte van de signaleringsgrens bij de kapitalisatiefactor.


35 van 70

4.2

Financieel sturen Nu we in de paragrafen 3.2 en 4.1 hebben stilgestaan bij het aanwezige eigen vermogen én het bedrag dat vanuit (individuele) risicoanalyse achter de hand moet worden gehouden, is de berekening van de bestedingsruimte vervolgens ‘kinderspel’. Globaal kan hiervoor het volgende schema worden opgesteld:

Beschikbaar eigen vermogen per 31 december afgelopen jaar

A

Verwacht exploitatieresultaat huidige en komende jaren 1)

B

Verwachte beschikbaar eigen vermogen aan het eind van de planningscyclus Benodigde risico-buffer

C

Bestedingsruimte 1)

A+B

A+B-C

negatieve resultaten als min-bedrag opnemen

Het beleid van instellingen die maximaal willen investeren in hun organisatie dient er naar te streven dat de uitkomst van bovenstaande rekensom zich ‘net boven nul bevindt’. Het is daarbij overigens niet de bedoeling dat een positieve uitkomst direct/volledig besteed gaat worden; gegeven het feit dat de benodigde risico-buffer (C) ten gevolge van inflatie bij gelijkblijvende risico’s een stijgende lijn kent en wetend dat met name de componenten B en C slechts via schatting respectievelijk statistische analyse bepaald kunnen worden, is het wenselijk dat bij de beoordeling van de ‘Bestedingsruimte’ enige marge wordt betracht. Ten aanzien van de ‘Bestedingsruimte’ dient volledigheidshalve ook nog vermeld te worden dat dit geen investeringsruimte betreft, maar exploitatieruimte in de komende jaren. De feitelijke investeringsruimte kan worden bepaald door na te gaan in hoeverre, naast de reeds in de meerjarenbegroting opgenomen investeringen, de toekomstige exploitatieruimte mogelijkheden biedt om de kosten voortvloeiend uit de nieuwe, niet-begrote investeringen te dragen. De investeringsvraag bij onderwijsinstellingen moet op dezelfde wijze worden benaderd: ALS er bestedingsruimte is EN de toekomstige exploitatie biedt voldoende ruimte voor de extra afschrijvings- en rentelasten EN de investering is (extern) financierbaar (zie hiervoor paragraaf 4.3), dan zijn er geen feitelijke belemmeringen om deze investering door te voeren. Ter verduidelijking wordt onderstaand een aantal korte praktijkvoorbeelden uitgewerkt. Daarbij is er vanuit gegaan dat de bestedingsruimte volgens de hiervoor gegeven berekening bij een willekeurige VO-instelling op € 500.000 is berekend en dat dit geld in liquide vorm beschikbaar is. Het bevoegd gezag van deze instelling heeft aangegeven deze bestedingsruimte te willen inzetten voor kwaliteitsverbetering van het onderwijs.


36 van 70

1. De instelling kan ervoor kiezen om dit geld uit te geven aan personeelsformatie, bijvoorbeeld extra ondersteuning in de bovenbouw van de basis- / kader beroepsgerichte leerweg van het VMBO. Dit betekent dus concreet een formatie-uitbreiding. Hierbij dient te worden bedacht dat voor deze formatie-uitbreiding in principe éénmalig € 500.000 beschikbaar is. Dat betekent dat op enig moment de mogelijkheid moet bestaan om de formatie-uitbreiding weer ongedaan te maken, bijvoorbeeld door tijdelijke aanstellingen of door het niet vervangen van uitstromend personeel. Enige mate van flexibiliteit in de arbeidskosten is dus een must. 2. Ook kan de instelling ervoor kiezen het geld te besteden aan de aanschaf van extra materialen. Indien het verbruiksmaterialen betreft, worden deze uiteraard rechtstreeks ten laste van de exploitatie geboekt, waarbij ook hier het maximum van € 500.000 moet worden bewaakt. Het kan echter ook zijn dat de instelling kiest voor uitbreiding van de ICT-faciliteiten. Deze worden, gegeven de levensduur, geactiveerd en gedurende een aantal jaren ten laste van de exploitatierekening afgeschreven. De berekende bestedingsruimte geeft aan dat er maximaal € 500.000 extra afschrijvingskosten kan worden gedragen. Investeringen tot een bedrag van € 500.000 zijn dus geen enkel probleem. Wel moet daarbij worden bedacht dat ICT-investeringen vaak leiden tot een continue vervangingsbehoefte, waardoor mogelijk een structureel karakter aan deze besteding kleeft. Hiervoor zal (op termijn) dan ook een oplossing moeten worden gevonden. 3. Wat nu als de instelling graag een grondige renovatie van het gebouw wil doorvoeren, gecombineerd met een verbetering van de klimaatbeheersing, waarvan de totale kosten worden geraamd op € 1.250.000 en waarvoor een OCW-subsidie is verkregen van € 350.000? Het moge duidelijk zijn dat voor dit plan in feite € 400,000 te weinig geld beschikbaar is (€ 1.250.000 investering minus € 350.000 OCW-subsidie en minus € 500.000 eigen bestedingsruimte). Stel dat een bank bereid is dit bedrag te lenen, waardoor de betaling van dit project geen probleem is; dan rest nog steeds het probleem dat de bestedingsruimte onvoldoende is. Concreet betekent dit dat, indien de eigen investering van € 900.000 in bijvoorbeeld 10 jaar wordt afgeschreven, ergens aan het eind van het vijfde jaar een te laag eigen vermogen ontstaat, omdat in dat jaar door afschrijvingskosten (en rentelasten op de lening) de bestedingsruimte van € 500.000 geheel is opgesoupeerd. Dit betekent echter nog niet dat daarmee het hele project van tafel is. Indien de instelling er namelijk in slaagt om in de jaren 6 tot en met 10 een kleine € 100.000 per jaar te bezuinigen op andere uitgaven, is er geen echte belemmering om de investering toch uit te voeren. Dit betekent wel, dat er een wissel wordt getrokken op toekomstige besparingsmogelijkheden van de instelling. In dat kader is het belangrijk steeds een aantal jaren vooruit te blijven kijken, zodat het te lage eigen vermogen vroegtijdig kan worden gesignaleerd en er bezuinigingen kunnen worden voorbereid om de ongewenst lage stand van het eigen vermogen op termijn te kunnen voorkomen. Feitelijk betekent dit dat de investeringsruimte HOGER kan liggen dan de middels het bovenstaande model berekende bestedingsruimte, MITS aan de hiervoor genoemde voorwaarden rondom dekking vanuit de toekomstige exploitatie en financierbaarheid kan worden voldaan. Dit is een belangrijke constatering, maar tevens een belangrijk punt van aandacht. Grote investeringen (groter dan de berekende bestedingsruimte) zijn dus mogelijk; het betekent wel dat op termijn bezuinigingen moeten worden doorgevoerd, teneinde niet te eindigen met een ongewenst laag eigen vermogen. Daarnaast moet er uiteraard de mogelijkheid bestaan om (als de instelling zelf onvoldoende liquiditeiten beschikbaar heeft) vreemd vermogen aan te trekken om de investering te kunnen financieren. Hierop wordt in paragraaf 4.3 verder ingegaan. Bij de beoordeling van de bestedingsruimte (positief dan wel negatief) en de planning van de te nemen vervolgstappen gelden tenslotte de volgende uitgangspunten:


37 van 70

•

•

•

•

Vooraf wordt nagegaan in hoeverre de bestedingsruimte op dit moment reeds beschikbaar is, dan wel pas in de komende jaren (door het behalen van positieve exploitatieresultaten, component B in het model) wordt gevormd; in dat laatste geval kan besteding daarvan eerst op termijn plaatsvinden (realisatiebeginsel) o Indien het verwachte exploitatieresultaat van het lopende en de komende jaren negatief is, wordt daarnaast door de instelling nagegaan of er geen sprake is van een structureel exploitatietekort dat er toe zou kunnen leiden dat op langere termijn (ná de reeds in de begroting opgenomen jaren) het eigen vermogen onder het gewenste niveau zal geraken. Indien dat wel het geval is, dienen (op termijn) bezuinigingsmaatregelen te worden overwogen Er dient door de instelling concreet beleid te worden ontwikkeld ten behoeve van het inzetten van de positieve bestedingsruimte, teneinde het ‘potverteren’ tegen te gaan. Dit beleid moet uiteraard passen in de strategische doelen die de instelling zich heeft gesteld De geplande besteding van de bestedingsruimte kan geen structureel karakter hebben, omdat daardoor op termijn een negatief eigen vermogen kan ontstaan. Investeringen die leiden tot structurele verliezen die niet (op termijn) door bezuinigingen elders in de organisatie kunnen worden terugverdiend, zijn dus uit den boze De geplande besteding zal in de eerstvolgende begrotingsronde in de meerjaren exploitatieramingen moeten worden opgenomen, teneinde te voorkomen dat de beschikbare bestedingsruimte abusievelijk meerdere keren wordt besteed

Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat, indien het volgens de bovenstaande berekening bepaalde bestedingsruimte in een negatief bedrag resulteert, er sprake is van een te laag eigen vermogen. In die situatie zal de instelling beleid moeten ontwikkelen dat gericht is op herstel van het eigen vermogen (lees: het behalen van positieve exploitatieresultaten in de komende jaren).

4.3

Bestedingsruimte In de voorgaande paragrafen is aangegeven dat het berekenen van bestedingsruimte vanuit het beoordelen van het eigen vermogen en het opzetten van een goede risicoanalyse zeer wel mogelijk is. Ook zijn er goede bedrijfseconomische randvoorwaarden aan te geven voor de besteding van eventuele bestedingsruimte. Belangrijk is daarbij dat de kwaliteit van de in het besluitvormingsproces gebruikte informatie goed is. Meerjarenbegrotingen, risicoanalyses en voldoende financiële deskundigheid zijn daarbij onontbeerlijk. In dat kader kunnen veel adviezen die door de commissie Don zijn gegeven niet anders dan met gejuich worden ontvangen. We moeten echter wel oppassen dat er niet een klimaat ontstaat, waarin bijvoorbeeld elke onderwijsinstelling met een hoge kapitalisatiefactor of een eigen vermogen hoger dan 10% van de baten acuut tot omvangrijke investeringen overgaat. Het kan niet vaak genoeg worden herhaald: nauwkeurig financieel sturen is maatwerk en kan niet plaatsvinden op basis van algemene kengetallen en signaleringsgrenzen. Met deze wetenschap in het achterhoofd en de in voorgaande paragrafen benoemde concrete strategie rondom het inzetten van eventuele bestedingsruimte, resteert een laatste aandachtspunt alvorens tot feitelijke besteding kan worden overgegaan: de liquiditeitsruimte. Kijkend naar de vanuit het eigen vermogen berekende beleidsruimte kan immers de bedrijfseconomische mogelijkheid van (extra) bestedingen c.q. investeringen goed worden bepaald, maar dat wil nog niet zeggen dat de onderwijsorganisatie het daarvoor benodigde geld ook daadwerkelijk ‘op de plank heeft liggen’.


38 van 70

Om dit goed te kunnen vaststellen is een laatste instrument van wezenlijk belang: de meerjaren liquiditeitsplanning. Vanuit de reeds genoemde meerjaren exploitatiebegroting en de meerjarige investeringsplanning, waarin alle (extra) investeringen zijn opgenomen, kan relatief eenvoudig een liquiditeitsplanning worden opgesteld. Dit is niets anders dan een vertaling van de exploitatiebegroting naar feitelijke kasstromen. Op basis van deze liquiditeitsbegroting kan worden beoordeeld in hoeverre de instelling over voldoende liquide middelen beschikt om de gewenste investeringen uit te voeren. In dit kader wil de adviescommissie VO wijzen op het grote belang van een goede kasstroomplanning voor een instelling. Met een goede kasstroomplanning in meerjarenperspectief ontstaat niet alleen voor de instelling zelf een goed beeld van de financierbaarheid van de plannen van de instelling. Ook kijken banken bij financieringsvraagstukken in toenemende mate naar de meerjarige kasstroomplanning in plaats van sec naar de solvabiliteit. Indien uit de liquiditeitsplanning blijkt dat er jaren volgen waarin sprake is van negatieve liquiditeit, zal gekeken moeten worden in hoeverre er mogelijkheden bestaan deze tekorten via externe financiering (leningen) af te dekken. Het fenomeen ‘financiering met vreemd vermogen’ klink wellicht bij veel onderwijsinstellingen vreemd in de oren en zal mogelijk met enige scepsis worden ontvangen. Een schuine blik naar het bedrijfsleven leert echter dat daar financiering met vreemd vermogen eerder regel is dan uitzondering. En dat terwijl in die sector de inkomensstroom veel minder zeker is dan bij onderwijsinstellingen. De aversie tegen vreemd vermogen in onderwijsland kan dan ook gezien worden als een overblijfsel van de oude financieringsstructuur, waarmee onderwijsinstellingen tot aan het eind van de negentiger jaren van de vorige eeuw te kampen hadden. Bij het aantrekken van leningen komen echter wel diverse nieuwe aspecten om de hoek kijken:

•

•

De bereidheid van kredietverschaffers om daadwerkelijk leningen te verstrekken. De ervaring leert daarbij dat niet alleen de rentabiliteit van de lenende organisatie een belangrijke rol speelt, maar ook het ter beschikking kunnen stellen van onderpanden. Hoe je het nu eenmaal wendt of keert, ook kredietverschaffers proberen hun risico’s tot een aanvaardbaar niveau terug te dringen De mogelijkheid om de gevolgen van het aangaan van leningen te kunnen dragen. Concreet: o De uit nieuwe leningen voortkomende rentelasten moeten in de meerjaren exploitatieraming worden opgenomen. Daarbij mogen de resultaten niet zodanig dalen dat daarmee de hoogte van het eigen vermogen tot een onverantwoord laag niveau afneemt Overigens geldt deze eis ook bij financiering met eigen liquide middelen; indien hierdoor de rentebaten zodanig lager uitkomen dat dit leidt tot onoverkomelijke verliezen, is het doorvoeren van de betrokken investering bedrijfseconomisch gezien onverstandig o De uit de nieuwe lening voortkomende aflossingsverplichtingen moeten worden opgenomen in de meerjaren liquiditeitsplanning en mogen niet opnieuw leiden tot negatieve liquiditeitsposities

Het moge duidelijk zijn dat de door de commissie Don geadviseerde expliciete liquiditeitsplanning een uiterst belangrijk sluitstuk is in de investeringsagenda voor de komende jaren. Ten aanzien van de toegang tot de kapitaalmarkt valt aan het eind van deze paragraaf nog wel wat te melden. Veel VO-instellingen hebben hun gebouwen nog niet in (economisch) eigendom. Daarmee hebben zij, vanuit het gezichtspunt van kredietverschaffers,


39 van 70

relatief weinig zekerheden te bieden en vormen zij dus geen echt interessante partij om kapitaal aan te verschaffen. Wil de VO-sector daadwerkelijk gebruik kunnen maken van externe financiering, dan dient er op dit vlak nog het een en ander te gebeuren. Oplossingen voor dit probleem kunnen in twee richtingen worden gezocht: óf er komen meer mogelijkheden rondom garantstellingen vanuit de (lokale) overheid, waardoor kredietverschaffers meer dan tot nu toe bereid zijn leningen te verstrekken aan onderwijsinstellingen, óf onderwijsinstellingen moeten goede mogelijkheden krijgen om leningen af te sluiten bij de (lokale) overheid zelf.

4.4

Signaleringsgrenzen

4.4.1

Beoordelingsinstrumentarium – kengetallen met signaleringsgrenzen Met het beoordelingsinstrumentarium wordt de set kengetallen bedoeld voor de beoordeling van het financieel beheer alsmede de aan die kengetallen verbonden signaleringsgrenzen. In deze paragraaf worden de kengetallen met bijbehorende signaleringsgrenzen besproken zoals deze door de Inspectie van het Onderwijs tot het verschijnen van het rapport van de commissie Don werden gebruikt voor de beoordeling van het financiële beheer van een onderwijsinstelling. Tevens worden de kengetallen met signaleringsgrenzen besproken die de commissie Don aanbeveelt voor de beoordeling van het financieel beheer van een onderwijsinstelling. Ook wordt in deze paragraaf de visie van de adviescommissie VO ten aanzien van het voorgestelde beoordelingsinstrumentarium van de commissie Don besproken. De Inspectie van het Onderwijs gebruikt kengetallen om risico’s op het gebied van financiële continuïteit van individuele instellingen op te sporen. De Inspectie heeft signaleringsgrenzen vastgesteld voor het opsporen van risico’s. Signaleringsgrenzen zijn geen harde normen, maar grenzen waarmee het financiële beheer van onderwijsinstellingen in eerste instantie op afstand kan worden beoordeeld. Indien één of meer kengetallen buiten deze grenzen vallen, is dat aanleiding om die instelling aan een nader onderzoek te onderwerpen. Nadere analyse moet dan uitwijzen of er inderdaad een risico bestaat. Hierbij betrekt de Inspectie ook andere informatiebronnen, zoals websites, berichten in de media en uitkomsten van andere onderzoeken. Als dat nodig is vraagt de Inspectie nadere informatie op bij het bestuur. De Inspectie gebruikte vier verschillende kengetallen, die in onderstaande tabel zijn weergegeven. Deze kengetallen worden in onderstaande tabel afgezet tegen de kengetallen met bijbehorende signaalgrenzen, zoals deze worden geadviseerd door de commissie Don.


40 van 70

Nieuwe signaalgrenzen commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen Ondergrens Bovengrens A. Vermogensbeheer A1. Solvabiliteit 1 A2. Solvabiliteit 2 A3. Kapitalisatiefactor A4. Weerstandsvermogen

Nvt > 20% Geen Nvt

Nvt Geen 35-60% (2) Nvt

B. Budgetbeheer B1. Rentabiliteit B2. Current ratio

0% (3) 0,5

5% (3) 1,5

(1) (2) (3) (4)

4.4.1.1

Oude signaalgrenzen Inspectie van het Onderwijs (1) Ondergrens Bovengrens

Nvt > 30% (4) Nvt 10%

Nvt Nvt Nvt 40%

tenminste nul (3) 0,6 1,2

Oude signaleringsgrenzen Inspectie van het Onderwijs Bron : 'De staat van het onderwijs 2007-2008', maart 2009, paragraaf 16.2 Deze waarden kennen een bandbreedte in verband met de verschillende grootteklassen van instellingen (de laagste waarden gelden voor grote instellingen, de hoogste waarden voor kleine instellingen). Tussen de laagste en de hoogste waarde ligt een glijdende schaal. Gemiddeld over enkele jaren Solvabiliteit wordt met name in de sectoren BVE en HBO door de Inspectie gebruikt als indicatie voor de vermogenspositie. In het VO (en ook het PO) wordt het weerstandsvermogen als indicatie voor de vermogenspositie gebruikt.

Kengetallen Kengetallen voor het vermogensbeheer

Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen is een kengetal voor de meting van de relatieve rijkdom van een instelling. Uit de tabel valt af te leiden dat de commissie Don afstand neemt van het kengetal weerstandsvermogen als onderdeel van het beoordelingsinstrumentarium. Argumenten die de commissie Don hiervoor aanvoert, zijn de volgende: 1. Het kengetal weerstandsvermogen heeft bedrijfseconomisch geen betekenis, omdat het een verwarrende combinatie is van een productiekengetal (kapitalisatiefactor) en een financieringskengetal (solvabiliteit); 2. De waarde van het weerstandsvermogen zegt niets over de mogelijkheden om het instellingsvermogen als buffer in te zetten (omdat het kapitaal kan ‘vastzitten’ in (incourante) vaste activa); 3. Investeringen leiden tot zeer geleidelijke afbouw van het eigen vermogen (via de afschrijvingen), terwijl het vermogen om tegenvallers op te kunnen vangen door de investering meteen voor de volle omvang van de investering is afgenomen; 4. Naarmate financiering met vreemd vermogen meer ingang vindt, wordt een bovengrens aan het weerstandsvermogen steeds minder effectief. Het totale bezit aan kapitaalgoederen zou met vreemd vermogen vergroot kunnen worden zonder dat het weerstandsvermogen boven de signaleringsgrens uitkomt. Kapitalisatiefactor De commissie Don introduceert het kengetal ‘Kapitalisatiefactor’ voor de bepaling van de bovengrens voor de beoordeling van het vermogensbeheer (signaleringsgrens 35%-60%, afhankelijk van de grootte van de instelling). De kapitalisatiefactor is, in tegenstelling tot het weerstandsvermogen, gèèn kengetal waarmee de relatieve rijkdom van een bestuur wordt gemeten.


41 van 70

Het kengetal kapitalisatiefactor legt een relatie tussen het aanwezige kapitaal binnen een instelling en het batenniveau van een instelling (het aanwezige kapitaal wordt hierbij berekend door het balanstotaal te verminderen met dat deel van de materiële vaste activa, dat vastgelegd is in gebouwen en terreinen). De kapitalisatiefactor meet feitelijk welk deel van de ‘productiecapaciteit’ (het aanwezige kapitaal’) wordt besteed door de aanwezige ‘productieomvang’ (het batenniveau). Aldus ontstaat een beeld van de doelmatigheid van het gebruik van het aanwezige kapitaal. De gedachte hierbij is dat tussen de productieomvang en de productiecapaciteit een redelijke relatie aanwezig dient te zijn.

Solvabiliteit Als ondergrens voor de beoordeling van het vermogensbeheer wordt door de commissie DON Solvabiliteit 2 als meeteenheid genomen (signaleringsgrens >20%). De solvabiliteit is een meeteenheid voor de mate waarin de onderneming met eigen middelen is gefinancierd. Het eigen vermogen wordt opgevat als de financiële buffer voor het opvangen van ondernemingsrisico's. De solvabiliteit is een graadmeter voor de mate waarin de onderneming hiertoe in staat is. Bij de berekening van solvabiliteit 2 worden de voorzieningen bij het eigen vermogen opgeteld. Relatie tussen Weerstandsvermogen, kapitalisatiefactor en Solvabiliteit Het weerstandsvermogen, de solvabiliteit en de kapitalisatiefactor hebben een onderlinge (rekenkundige) relatie. Deze relatie is volgt weer te geven: Weerstandsvermogen = Solvabiliteit x Kapitalisatiefactor In symbolen:

Waarbij:

EV = EV x TK TB TV TB

EV = Eigen vermogen, TB = Totale baten, TK = Totale kapitaal, TV = Totale Vermogen

Aanbeveling adviescommissie ten aanzien van de kengetallen voor het vermogensbeheer Ten aanzien van de hierboven beschreven kengetallen voor het vermogensbeheer als onderdeel van het beoordelingsinstrumentarium van de commissie Don adviseert de adviescommissie VO het volgende. De adviescommissie is nog niet overtuigd dat het werken met de genoemde kengetallen leidt tot effectievere inzet van de beschikbare middelen. Zij adviseert in hoofdlijn om de komende jaren ervaring op te doen met deze kengetallen en vooral om de effecten van de set te gebruiken om te monitoren wat de effectiviteit is van de inzet van de middelen. Om het leereffect de komende jaren vorm te geven adviseert de adviescommissie VO om de door de commissie Don voorgestelde kengetallen voor het vermogensbeheer over te nemen. De adviescommissie VO heeft geen behoefte om op dit moment nieuwe kengetallen aan het beoordelingsinstrumentarium toe te voegen. Wel adviseert de adviescommissie VO het beoordelingsinstrumentarium uit te breiden met het reeds bekende kengetal weerstandsvermogen. Redenen die de adviescommissie VO hiervoor aanvoert, zijn de volgende: Het weerstandsvermogen en de kapitalisatiefactor meten verschillende zaken. Het weerstandsvermogen meet de relatieve rijkdom van een instelling. De kapitalisatiefactor meet de doelmatigheid van de relatie tussen de productiecapaciteit (het kapitaal) en de productieomvang (de baten). Zowel de kapitalisatiefactor als het weerstandsvermogen bevatten elementen die een zuivere hantering bemoeilijken. De door de commissie Don aangevoerde beperkingen van het kengetal weerstandsvermogen zijn in de bovenstaande paragraaf reeds aangegeven.


42 van 70

De elementen die een zuivere hantering van de kapitalisatiefactor bemoeilijken zijn de volgende: 1) Een balans is een momentopname, waarbij meting van de kapitalisatiefactor op verschillende tijdstippen tot verschillende uitkomsten kan leiden. Daarbij is de kapitalisatiefactor (beperkt) gevoelig voor window-dressing; 2) Met het kengetal kapitalisatiefactor is nog geen ervaring opgedaan in de praktijk. Ervaring en analyse zullen de bruikbaarheid van het kengetal nog moeten bewijzen; 3) Schoolbesturen hebben behoefte om in meerjarenprognoses inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de waarde van het kengetal waarmee het vermogensbeheer van een bestuur wordt gemeten. Het kengetal kapitalisatiefactor leent zich er lastig voor om er toekomstgericht op te kunnen sturen. Om dit te kunnen bewerkstelligen is een (voor veel schoolbesturen lastig samen te stellen) balansprognose in meerjarenperspectief nodig. Het kengetal weerstandsvermogen is veel eenvoudiger hanteerbaar voor toekomstgerichte sturing; 4) De kapitalisatiefactor kijkt alleen naar de hoogte van het aanwezige kapitaal, maar niet naar de samenstelling hiervan, terwijl dit laatste wel degelijk van belang is. Onderstaand voorbeeld verschaft duidelijkheid: Balans Instelling A MVA - geb. & terr.

Balans Instelling B

500 Eigen vermogen

MVA - overig

1500

1000 Voorzieningen

Financiële Vaste Activa

500 Lang vreemd vermogen

Vlottende activa

1200 Kort vreemd vermogen 3200

MVA - geb. & terr.

600

MVA - overig

300


800

Vlottende activa

3200

500 Eigen vermogen 1500 Voorzieningen 0 Lang vreemd vermogen 1200 Kort vreemd vermogen 3200

1500 600 300 800 3200

Kapitaal volgens formule kap.factor

2700

Kapitaal volgens formule kap.factor

2700

Batenniveau

7000

Batenniveau

7000

Kapitalisatiefactor

0,39

Kapitalisatiefactor

0,39

Current ratio

1,50

Current ratio

1,50

Weerstandsvermogen

0,21

Weerstandsvermogen

0,21

Solvabiliteit 1

0,47

Solvabiliteit 1

0,47

Beschouw bovenstaande balansen van instelling A en instelling B. De berekening van de kapitalisatiefactor van zowel instelling A als instelling B leidt tot een uitkomst van 0,39. Ook de current ratio is bij beide instellingen gelijk. Toch is er een opmerkelijk verschil tussen instelling A en instelling B. Instelling A houdt een effectenportefeuille (opgenomen onder Financiële Vaste Activa) aan van 500, terwijl instelling B ten opzichte van instelling A 500 meer heeft geïnvesteerd in materiële vaste activa ten behoeve van het onderwijs. Dit relevante verschil in samenstelling van het kapitaal komt niet tot uiting in de kapitalisatiefactor. Klaarblijkelijk worden instelling A en instelling B hetzelfde gewaardeerd, terwijl instelling B (veel) meer heeft geïnvesteerd in het primaire proces; 5) De commissie Don pleit ervoor meer te financieren met vreemd vermogen. Het verschijnsel doet zich echter voor dat financiering (van bijvoorbeeld materiële vaste activa) met vreemd vermogen leidt tot een stijging van de kapitalisatiefactor, terwijl financiering met eigen middelen de kapitalisatiefactor niet beïnvloedt. Onderstaand voorbeeld verschaft duidelijkheid: Balans Instelling A MVA - geb. & terr.

Balans Instelling B

Eigen vermogen

MVA - overig

MVA - geb. & terr.

100 Voorzieningen


Lang vreemd vermogen

Vlottende activa

Kort vreemd vermogen

Eigen vermogen

MVA - overig

100 Voorzieningen

Financiële Vaste Activa 100

100

Vlottende activa

Lang vreemd vermogen -100 Kort vreemd vermogen

100


0

0

43 van 70

Instelling A financiert een investering in materiële vaste activa van 100 met (kort) vreemd vermogen, dit leidt tot een toename van het kapitaal van 100 en dus tot een stijging van de kapitalisatiefactor. Instelling B financiert dezelfde investering in materiele vaste activa van 100 uit eigen middelen. Dit is een ‘kapitaalsneutrale’ operatie en leidt niet tot een stijging van de kapitalisatiefactor. De conclusie die uit dit voorbeeld kan worden getrokken is tweeledig: De instelling die de aanbevelingen van de Commissie Don maximaal opvolgt (vreemd vermogen aantrekken en dit investeren in het onderwijs) wordt hiervoor 'gestraft' met een hogere kapitalisatiefactor, die ten onrechte de indruk wekt dat de instelling onvoldoende zou hebben geïnvesteerd. De instelling die investeert in leermiddelen uit eigen middelen bereikt, hoewel in leermiddelen wordt geïnvesteerd, geen daling van de kapitalisatiefactor; 6) Met de komst van de kapitalisatiefactor doet het volgende verschijnsel zich voor. Om de kapitalisatiefactor te kunnen berekenen is inzicht nodig in de balans voor de entiteit waarvoor de kapitalisatiefactor wordt berekend. Veel besturen in het VO kennen wel een balans op bestuursniveau maar geen balans op schoolniveau. Voor de interne sturing binnen een bestuur met meerdere scholen die geen balans per school opstellen, vervalt met de komst van de kapitalisatiefactor de mogelijkheid om de financiële positie per school vanuit het perspectief van dit kengetal te meten. Een balans per school was niet nodig voor de berekening van het weerstandsvermogen: enkel inzicht in het eigen vermogen per school was voldoende (en deze positie wordt veelal op schoolniveau wel bijgehouden); 7) Verslaggevingsregels zijn niet toegespitst op de kapitalisatiefactor. Omdat het kengetal ‘kapitalisatiefactor’ vooralsnog niet algemeen gebruikt wordt om het vermogensbeheer van onderwijsinstellingen te beoordelen, zijn ook de verslaggevingsregels niet toegespitst op een juiste weergave van dit kengetal. Idealiter zou in de kapitalisatiefactor al het maatschappelijke kapitaal meegeteld moeten zijn, terwijl feitelijk op de balans van een onderwijsinstelling alleen die kapitaalgoederen voorkomen die voor rekening en risico van de instelling komen. Kapitaalgoederen die gehuurd of geleast worden blijven buiten beeld en worden daarmee ten onrechte niet meegerekend in de kapitalisatiefactor. Onder de huidige verslaggevingsregels is de kapitalisatiefactor dus een onvoldoende maatstaf voor de inzet van al het maatschappelijke kapitaal, wat maakt dat instellingen onderling moeilijker vergeleken kunnen worden. De conclusie van de adviescommissie VO is dat de kapitalisatiefactor wel bruikbaar is, maar gegeven het bovenstaande het niet wenselijk is om een kengetal, waarvan de bruikbaarheid op basis van ervaring nog zal moeten blijken, te gebruiken in plaats van het kengetal weerstandsvermogen. Het wegvallen van het weerstandsvermogen zou betekenen dat er geen kengetal is om de relatieve rijkdom van een bestuur te meten. De kapitalisatiefactor meet immers de productieomvang in relatie tot de productiecapaciteit en niet de relatieve rijkdom. Daarbij is het kengetal weerstandsvermogen (pas) enkele jaren geleden geïntroduceerd als maatstaf voor de meting van de relatieve rijkdom van een onderwijsinstelling. Inmiddels is dit begrijpelijke en eenvoudig te meten kengetal breed door het onderwijsveld geaccepteerd. De adviescommissie VO adviseert het weerstandsvermogen te blijven gebruiken in aanvulling op de door de commissie Don aanbevolen set kengetallen voor de beoordeling van het financieel beheer. Daarbij heeft het weerstandsvermogen als voordeel dat deze, in tegenstelling tot de kapitalisatiefactor, eenvoudig zowel in meerjarenperspectief als op schoolniveau gemeten kan worden. Juist de combinatie van kapitalisatiefactor en weerstandsvermogen (zie ook de eerder beschreven rekenkundige relatie tussen solvabiliteit, weerstandsvermogen en kapitalisatiefactor) leidt tot een samenhangend beeld en daarmee tot een goede opstart van de disloog bij verschillende uitkomsten van metingen op de kengetallen.


44 van 70

De adviescommissie VO adviseert bij de berekening van het kengetal solvabiliteit, in tegenstelling tot de definitie van de commissie Don, GEEN rekening te houden met de voorzieningen. Met de invoering van de nieuwe verslaggeving voorschriften per 1 januari 2008 is het beleid ten aanzien van het treffen van voorzieningen dermate aangescherpt dat de grondslag voor het opnemen van de voorzieningen in de solvabiliteit volledig verdwenen is. De adviescommissie VO adviseert derhalve solvabiliteit 1 te hanteren in het beoordelingsinstrumentarium in plaats van Solvabiliteit 2. De adviescommissie VO onderschrijft het door de commissie Don aangegeven belang van de solvabiliteit voor de bepaling van de prijs van aan te trekken vreemd vermogen.

Kengetallen voor het budgetbeheer Voor de beoordeling van het budgetbeheer worden zowel in het huidige toezichtkader van de Inspectie van het Onderwijs als in de aanbevelingen van de commissie Don de kengetallen ‘Current ratio’ en ‘Rentabiliteit’ genoemd. De signaleringsgrenzen voor beide kengetallen wijken echter wel af. De signaleringsgrenzen voor de Current ratio worden in de aanbeveling van de Commissie Don gesteld op 0,5 - 1,5 (oude signaalwaarden in het toezichtkader van de Inspectie van het Onderwijs 0,6 - 1,2). De signaleringsgrenzen voor de Rentabiliteit worden in de aanbeveling van de Commissie Don gesteld op 0% – 5% (oude signaalwaarden in het toezichtkader van de Inspectie van het Onderwijs : tenminste nul). Zowel in de visie van de commissie Don als in de visie van de Inspectie van het Onderwijs is voor de beoordeling van de rentabiliteit een meerjarig gemiddelde van belang. Aanbeveling adviescommissie ten aanzien van de kengetallen voor het budgetbeheer De adviescommissie VO onderschrijft het belang van goed budgetbeheer en adviseert het beoordelingsinstrumentarium voor het budgetbeheer van de commissie Don over te nemen.

4.4.1.2

Signaleringsgrenzen Signaleringsgrens voor de kapitalisatiefactor Zoals eerder in dit rapport aangegeven wordt in de kapitalisatiefactor het kapitaal binnen een onderwijsinstelling als uitgangspunt genomen. Het kapitaal kan volgens de commissie Don ruwweg opgedeeld worden in drie categorieen13: 1) Materiële vaste activa 2) Bufferliquiditeit 3) Transactieliquiditeit Hieronder wordt de opbouw van de berekening van de signaleringsgrens voor de kapitalisatiefactor volgens de commissie Don beschreven.

13

Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen: Financieel beleid van onderwijsinstellingen p.41 e.v., september 2009


45 van 70

1. Component Materiële Vaste Activa In aansluiting op de cijfers uit het VO-onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (‘De vermogenspositie van besturen in het Voortgezet Onderwijs, 2009), kan de volgende invulling worden gegeven aan de signaleringsgrens voor de kapitalisatiefactor. De vervangingswaarde van de materiële vaste activa (excl. gebouwen en terreinen) wordt voor de VO-sector als geheel geschat op 35% van de jaarlijkse baten. Grote besturen kunnen hun investeringen goed spreiden zodat geen spaarliquiditeit nodig is en de activa steeds circa 50% van de vervangingswaarde vertegenwoordigen: voor grote besturen beslaat deze post circa 17,5% van de jaarlijkse baten. Kleine besturen kunnen hun investeringen minder goed spreiden, al valt hier met verstandig beleid wel wat te bereiken. Voor kleine VO-besturen wordt gerekend met een financieringsbehoefte van 75% van de vervangingswaarde, overeenkomend met 26% van de jaarlijkse baten. 2. Bufferliquiditeit De commissie Don heeft – op basis van onvolledige informatie en een aantal aannamen die zijn gedaan op basis van common sense – een globale kwantificering gemaakt van de vereiste buffer die nodig is om de in paragraaf 4.1 beschreven risico’s het hoofd te kunnen bieden. Deze kwantificering biedt enig houvast voor een eerste beoordeling op afstand, maar de commissie Don benadrukt dat de uitkomst niet in de plaats kan komen van een risico-analyse voor een individuele instelling, die door eigen bestuurs- en toezichtsorganen wordt opgesteld. Voor de bufferliquiditeit wordt een ruwe kwantificering gehanteerd, die overeenkomt met die in het Inspectie-onderzoek, dat wil zeggen 5% van de jaarlijkse baten voor grote besturen en 10% van de jaarlijkse baten voor de kleine besturen; gemiddeld geldt circa 6%. 3. Transactieliquidteit Voor de transactieliquiditeit wordt als norm een current ratio van 1,0 gesteld. Omdat het kort vreemd vermogen in het VO circa eenderde deel is van het totale vermogen, moet de transactieliquiditeit gelijk zijn aan eenderde deel van het totale kapitaal. De posten (1) en (2) vertegenwoordigen dus samen tweederde van het kapitaal. Derhalve kan het totale kapitaal (excl. gebouwen en terreinen) voor grote besturen worden becijferd op 3/2 * (17,5%+5%) = 34% van de jaarlijkse baten en voor kleine besturen op 3/2 * (26%+10%) = 54% van de jaarlijkse baten. Met name bij kleine besturen kunnen zich waarschijnlijk relatief grote afwijkingen voordoen in de waarde van de materiële vaste activa en het kort vreemd vermogen. Daarom worden de berekende waarden naar boven afgerond op 35% voor grote besturen en 60% voor kleine besturen. Deze berekende waarden gelden voor schoolbesturen die geen gebouwen en terreinen op hun balans hebben. Voor scholen die dat wel hebben is nader onderzoek nodig voor een onderbouwde berekening van de kapitalisatiefactor. De adviescommissie VO vindt de signaleringsgrenzen voor de kapitalisatiefactor waar de commissie Don op uitkomt te laag. In het navolgende zal het oordeel van de adviescommissie VO uiteengezet worden. Investeringen in materiële vaste activa 17,5%. Scholen investeren jaarlijks in materiële vaste activa. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om computerapparatuur en inventaris. Een groot bestuur kan deze investeringen zo spreiden dat elk jaar hetzelfde bedrag nodig is, een zogenaamd ideaalcomplex. Kleine besturen hebben minder mogelijkheden voor zo’n mooie spreiding en hebben extra liquide middelen nodig om de verschillen per jaar op te vangen. Bij het berekenen van het in deze categorie benodigde percentage gaat de commissie Don uit van de schatting van de totale vervangingswaarde van de materiële vaste activa (minus gebouwen en terreinen) in het VO, namelijk 35% van de totale jaarlijkse baten. Als een bestuur inderdaad een dergelijke vervangingswaarde van 35% heeft en de investeringen mooi over de jaren kan spreiden dan heeft het daarvoor jaarlijks 50% van de vervangingswaarde nodig, dus 17,5%.


46 van 70

Door uit te gaan van genoemde 35% hanteert de commissie Don een kengetal uit de werkelijkheid om de norm van de signaleringsgrens op te baseren. De 35% is het gemiddelde voor alle besturen. Doordat gemiddelden altijd de optelsom zijn van een groot aantal waarden boven en onder dat gemiddelde, is het vanzelfsprekend dat een groot aantal besturen materiële vaste activa bezit met een vervangingswaarde (ruim) boven de 35%. De commissie Don gebruikt dit gemiddelde evenwel om een bovengrens vast te stellen! Dat is merkwaardig. Door zo te redeneren weet je van tevoren dat een fors aantal besturen boven de signaleringsgrens zal uitkomen en daarmee de ‘verdenking’ van overreserve op zich laadt. De conclusie van het bovenstaande is dat het geconstateerde gemiddelde van de vervangingswaarde niet één-op-één in de signaleringsgrens van 35% mag worden opgenomen. Omdat je weet dat een groot aantal besturen hierboven komt, is het logischer een hogere grens te hanteren. Hoeveel hoger is niet zo maar te bepalen, maar 5% lijkt alleszins redelijk. Een risicobuffer van 5% De commissie Don onderscheidt een aantal risico’s en formuleert percentages van de jaarlijkse baten om in een risicobuffer op te nemen gerelateerd aan deze risico’s: • fluctuaties in leerlingaantallen 2,0 à 2,5% • financiële gevolgen van arbeidsconflicten 1% • instabiliteit in de bekostiging 2% • restrisico 2,0 à 3,0% Omdat niet alle risico’s zich gelijktijdig zullen voordoen hoeven de percentages niet te worden opgeteld, maar wat lager worden vastgesteld, nl. op 5%. (berekening: wortel uit som kwadraten afzonderlijke percentages) De 5% waar de commissie Don op uitkomt is te laag. Reagerend op het onderscheid dat de commissie Don maakt: • fluctuaties in leerlingaantallen: vooral een (gestage) leerlingdaling is lastig, zeker als het gaat om grotere aantallen, bv. meer dan 3% per jaar. Er is dan nog jaren sprake van hogere kosten zonder dat daar baten tegenover staan. Personele lasten kunnen tot enkele jaren doorwerken (onderwijsondersteunend personeel nog wat langer dan onderwijzend personeel), materiële lasten nog langer (lesmateriaal, inventaris, energie). • financiële gevolgen van arbeidsconflicten: geen opmerkingen • instabiliteit in de bekostiging: in de eerste plaats is er structureel onzekerheid bij de scholen over de hoogte van de bekostiging. Ieder jaar weer wordt de bekostiging voor het lopende jaar pas kort voor de zomer en regelmatig zelfs pas na de zomervakantie bekend gemaakt. Die onzekerheid leidt tot terughoudendheid bij het aangaan van verplichtingen. Een goed voorbeeld is het effect van de huidige crisis. Door de crisis staat financiering van de CAO op losse schroeven en door de crisis is onzeker of het tekort in 2010 oploopt tot 2% of zelfs hoger, namelijk in het geval het kabinet de nullijn gaat hanteren. Het gaat dan om een structureel tekort totdat het via nieuwe CAOafspraken lukt om loonruimte over te houden. Gezien de diepte van de crisis en benadrukking van loonmatiging van de kant van het kabinet is het waarschijnlijk dat dit nog de nodige jaren zal duren. Dientengevolge resteert scholen alleen de mogelijkheid van bezuinigen of interen op de reserves. Met meer dan 2% per jaar gaat dat hard als een buffer van 5% voldoende zou moeten zijn. • restrisico’s: de restrisico’s kunnen uitgroeien tot een respectabel rijtje: o personeelsverloop o functiemix o onderhoud/bouw o onderwijstijd o bapo-gebruik o ziekte/verzuim


47 van 70

Gezien het bovenstaande lijkt een minimum richting 10% alleszins redelijk. Op basis van uitgebreide risicoanalyses komen besturen op percentages boven de 5% en meestal ook boven de 10%. Een groot bestuur met jaarlijkse baten van meer dan € 27 mln. komt uit op een risicobuffer van 12%. Tegen deze achtergrond lijkt een risicobuffer van 8 tot 15% alleszins redelijk. Daar komt bij dat zoals de commissie Don terecht opmerkt bij veel scholen de noodzaak tot verder professionalisering bestaat waar het gaat om financieel beleid. Dat maakt het logisch dat veel scholen vooralsnog een ruimere buffer aanhouden dan strikt noodzakelijk is. Over een aantal jaren als de professionalisering zijn vruchten afwerpt, zal waarschijnlijk een lager percentage volstaan. Transactieliquiditeit 11,5% De transactieliquiditeit van 11,5% voor grote besturen is gebaseerd op de notie dat het kort vreemd vermogen (waaraan de transactieliquiditeit is gerelateerd) een derde deel is van het totale vermogen. Gemiddeld bedraagt deze dus een derde van het geheel. Terugrekenend komt de commissie Don dan op basis van de eerder bepaalde 5% risicobuffer en 17,5% voor de materiële activa op de helft van (5% + 17,5%) = 11,5% voor de transactieliquiditeit. De hogere percentages waar de adviescommissie VO op uitkomt bij de andere categorieën geven ook een opwaartse druk op het percentage voor de transactieliquiditeit. Voorgestelde signaleringsgrenzen De adviescommissie VO onderschrijft de conclusie van de commissie Don dat de hoogte van de signaleringsgrenzen in de praktijk getoetst moeten worden om tot een meer gefundeerde onderbouwing daarvan te komen. De adviescommissie VO komt nu niet tot bepaalde percentages voor de signaleringsgrenzen, maar vindt dat er voldoende argumenten zijn om op dit moment uit te gaan van signaleringsgrenzen die 5 à 10% hoger zijn dan de grenzen die de commissie Don voorstelt.

Complicaties bij het normeren van kapitalisatie Bij het normeren van de kapitalisatie doen zich de volgende complicaties voor (bron : rapport commissie Don): 1) Karakter van onderwijs Zaken als klassengrootte, onderwijsmethode (klassikaal versus individueel) en aangeboden studierichtingen en -faciliteiten zijn van directe invloed op de kapitaalsbehoefte. De inrichting van al deze zaken valt binnen de beleidsvrijheid van de onderwijsinstellingen. Niettemin zou een benchmark voor concrete deelsectoren enig houvast kunnen bieden voor een beoordeling; 2) Doordecentralisatie huisvesting Op vrijwillige basis kan de huisvesting geheel of gedeeltelijk onder verantwoordelijkheid van het instellingsbestuur zijn gebracht. De wijze waarop zo’n doordecentralisatie is geregeld heeft ook invloed op de balansverhoudingen van de instelling; 3) Verschillen in waarderingsgrondslagen Verschillen tussen scholenbesturen in waarderings- en afschrijvingsmethoden zijn van belang voor de omvang en samenstelling van het kapitaal; 4) Verslaggevingsregels niet toegespitst op de kapitalisatiefactor Omdat het kengetal ‘kapitalisatiefactor’ vooralsnog niet algemeen gebruikt wordt om het vermogensbeheer van onderwijsinstellingen te beoordelen zijn ook de verslaggevingsregels niet toegespitst op een juiste weergave van dit kengetal. Idealiter zou in de kapitalisatiefactor al het maatschappelijke kapitaal meegeteld moeten zijn, terwijl feitelijk op de balans van een onderwijsinstelling alleen die kapitaalgoederen voorkomen die voor rekening en risico van de instelling komen. Kapitaalgoederen die ge-


48 van 70

huurd of geleast worden blijven buiten beeld en worden daarmee ten onrechte niet meegerekend in de kapitalisatiefactor. Onder de huidige verslaggevingsregels is de kapitalisatiefactor als maatstaf dus onvoldoende voor de inzet van al het maatschappelijke kapitaal, wat maakt dat instellingen onderling moeilijker vergeleken kunnen worden. Op deze door de commissie Don aangegeven complicaties bij het normeren van kapitalisatie, kan de adviescommissie VO het volgende aanvullen: 1) Een deel van de VO-besturen heeft, na de vereenvoudiging bekostiging VO in 2006, de OCW-vordering (die het gevolg is van afwijkingen tussen betaalritme van de personele lumpsum en het tijdsevenredig recht) afgewaardeerd naar nul. Het andere deel van de VO-besturen heeft dat niet gedaan, waarbij aldus het niveau aan vorderingen in de balans hoger is en de berekening van de kapitalisatiefactor een hogere uitkomst geeft. Uniformering in de grondslagen bij de berekening van de kapitalisatiefactor is in deze wenselijk; 2) Een aantal besturen heeft in het verleden een egalisatierekening gevormd voor gebouwen en verbouwingen. De vorming van de egalisatierekening hing samen met verkregen (doel-)subsidies (o.a. van OCW en gemeenten) om bouw- of verbouwprojecten te kunnen realiseren. Deze subsidie valt via de egalisatierekening naar rato van de afschrijving op de bouw- en verbouwprojecten vrij naar de exploitatie. Met de komst van de nieuwe richtlijn per 1 januari 2008 is de keuze ontstaan om de egalisatierekening zichtbaar in mindering te brengen op de materiële vaste activa of op te nemen onder de passiva. Voor de berekening van de kapitalisatiefactor is van belang dat de egalisatierekening voor bouw- en verbouwprojecten consequent mee wordt genomen in de berekening, ongeacht de wijze van verwerking van de egalisatierekening; 3) De commissie Don handelt over publieke middelen. Zoals eerder aangegeven is een deel van de reserves aan te merken als privaat vermogen. Bij de berekening van de kapitalisatiefactor is het van belang om het private vermogen af te zonderen van de berekening. Daarbij rijst de vraag waar dat private vermogen in de activa zit: in gebouwen en terreinen (die afgezonderd worden van de berekening) of in de overige activa (die wel meedoen in de berekening) of in beide? Het is van belang een methode vast te stellen over hoe privaat eigen vermogen wordt afgezonderd van de berekening van de kapitalisatiefactor. Samengevat kan geconcludeerd worden dat op dit moment onvoldoende stabiele informatie beschikbaar is uit het onderwijsveld om te komen tot een verantwoorde signaleringsgrens voor de kapitalisatiefactor per te onderscheiden subsector in het VO. De adviescommissie VO adviseert ervaring op te doen met het gebruik van de kapitalisatiefactor als kengetal door de VO-sector met de te onderscheiden subsectoren jaarlijks te volgen. Daarbij zullen afspraken gemaakt moeten worden over noodzakelijke uniformeringen in de berekening van de kapitalisatiefactor, teneinde tot vergelijkbare berekende waarden voor de kapitalisatiefactor te komen. Op basis van ervaring en analyse kan vervolgens gekomen worden tot vaststelling van signaleringsgrenzen voor de kapitalisatiefactor per subsector in het VO. Vooralsnog kan de kapitalisatiefactor enkel als basis dienen voor de opstart van de dialoog. Dit zal vervolgens moeten leiden tot nadere analyse en opbouw van ervaringsgegevens. De adviescommissie VO stelt verder voor de door de commissie Don aangegeven signaleringsgrenzen voor de solvabiliteit, current ratio en rentabiliteit over te nemen.


49 van 70

4.4.2

Onderlinge samenhang kengetallen De commissie Don beveelt verder aan om de kengetallen in onderlinge samenhang te bezien. Een voorbeeld is: Samenhang solvabiliteit en rentabiliteit Een negatieve rentabiliteit in enig jaar hoeft niet problematisch te zijn indien de solvabiliteit hoog is; in dat geval moet juist een hoge rentabiliteit reden zijn voor nader onderzoek. Wel dient de gemiddelde meerjarige rentabiliteit (over een periode van 3 tot 5 jaar) binnen de signaleringsgrenzen te blijven. Anderzijds is het wenselijk dat bij een lage solvabiliteit een duidelijk positieve rentabiliteit wordt gerealiseerd, zodat de vermogenspositie een verbetering kan laten zien. Ook kan een gemiddeld positieve rentabiliteit nodig zijn om het eigen vermogen mee te laten groeien met een groeiende kapitaalsbehoefte die voortkomt uit volumegroei, modernisering en/of inflatie. Waar beide laag zijn kan een probleem dreigen door oplopende financieringslasten en structurele tekorten in de exploitatie. De adviescommissie VO onderschrijft de conclusie van de commissie Don dat het van belang is om de scores op de kengetallen in het beoordelingsinstrumentarium in onderlinge samenhang te bezien. Daarbij moet (op niveau van subsector) ervaring opgedaan worden met de correlatie tussen de kengetallen binnen het beoordelingsinstrumentarium opdat in de toekomst juiste conclusies aan die correlatie kunnen worden verbonden.


50 van 70

5

Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk komt de adviescommissie VO met haar conclusies en aanbevelingen. De opdracht die de adviescommissie VO heeft is: Kom met een advies ten aanzien van de volgende vragen: - Op welke wijze kan de sector haar vermogensbeheer transparant maken en verder versterken om ruimte te maken voor verantwoorde investeringen in het onderwijs? - Hoe kunnen op sectorniveau afspraken worden gemaakt over het doen van verantwoorde investeringen in het onderwijs? - hoe ziet een goed beoordelingsinstrumentarium eruit; welke set van kengetallen met welke bijbehorende signaleringsgrenzen? - Hoe kan professionalisering van de financiële functie binnen de instellingen gestimuleerd worden? - Welke rollen van de sector, ministerie/Inspectie en accountants zijn wenselijk als het gaat om verticaal en horizontaal toezicht? Deze vragen ordenen wij rondom de vijf hoofdthema’s zoals wij die ook eerder in het rapport hebben gehanteerd. In het eerste thema besteden wij aandacht aan transparant vermogensbeheer en verantwoorde investeringen in het onderwijs. Het tweede thema gaat in op de wijze waarop afspraken gemaakt kunnen worden rondom het investeren vanuit de vermogenspositie van de VO-instellingen. Het derde thema gaat in op de set signaleringsgrenzen zoals die vanuit een bedrijfseconomisch standpunt kunnen worden gehanteerd om risico’s voor de continuïteit van een instelling te beoordelen. In het vierde thema gaan we in op de professionalisering van de financiële functie en de wijze waarop de sector daarin kan stimuleren en faciliteren. Het laatste thema gaat in het verantwoorden vanuit de financiële functie. Daarbij maken we onderscheid in verticaal en horizontaal verantwoorden. Met deze conclusies en aanbevelingen geven wij antwoord op de door het bestuur van de VO-raad gestelde vragen in haar opdracht aan de adviescommissie VO.

5.1

Algemene conclusies

Financieel beleid staat niet op zichzelf Bij de advisering over de ontwikkeling van het financieel management is het belangrijk om vast te stellen dat financieel beleid nooit op zichzelf staat, maar altijd integraal onderdeel uit moet maken van het totale organisatiebeleid. Terugkijken of vooruitzien Veel van de financiële analyses en kengetallen zijn gebaseerd op de financiële gevolgen van het verleden. Om goed te kunnen bepalen wat de mogelijkheden zijn om in de toekomst financieel te sturen en te investeren zal vooral gekeken moeten worden naar de mogelijke gevolgen van dit handelen op de toekomstige financiële posities. Deze scenarioanalyses zullen meer gemeengoed moeten worden in de instellingen. Verschil macro- en microniveau in de beoordeling van bestedingsruimte Het is belangrijk het macroniveau van het financieel beleid en het micro of instellingsniveau goed van elkaar te onderscheiden als gekeken wordt naar de financiële positie van de sector of juist een instelling of school. De diversiteit in de sector is zodanig dat conclusies op bestedingsruimte vragen om een goede doorkijk naar de individuele situatie van een instelling. Op macroniveau is het bestuderen van de ontwikkelingen interessant van-


51 van 70

uit de optiek van de politiek, ministerie en het VO veld als geheel. De VO-raad kan zorgen voor een verbinding tussen deze observatieoptieken.

Adequaat financieel management vraagt om schaalgrootte Om adequaat financieel management in te kunnen richten is een bepaalde schaalgrootte van de organisatie nodig. In dit kader wordt ook gewezen op de tegengestelde signalen uit de politiek. Aan de ene kant wordt ingezet op verbetering van het financieel management, wat om schaalgrootte vraagt om het financieel management adequaat te kunnen organiseren. Aan de andere kant gaan geluiden op om terug te gaan naar kleinere scholen en schoolbesturen. Deze bewegingen zijn strijdig met elkaar.

5.2

Transparant vermogensbeheer en verantwoorde investeringen

5.2.1

Het transparant maken van vermogensbeheer Transparant vermogensbeheer is in de ogen van de adviescommissie VO een vanzelfsprekendheid. Het is namelijk essentieel als basis voor een goed financieel beleid. Daarnaast is relevant dat sprake is van een vermogen dat (grotendeels) is opgebouwd vanuit publieke middelen, dus middelen die bedoeld zijn voor het geven van onderwijs. Dat daarbij een deel van de middelen niet direct worden uitgegeven, maar wordt gereserveerd voor het opvangen van toekomstige risico’s en voor het uitvoeren van toekomstige plannen is evenzeer vanzelfsprekend; dat dient dan wel op een verantwoorde wijze te geschieden. Verantwoording begint met kwalitatief goede verslaglegging. Daartoe zijn inmiddels voldoende instrumenten beschikbaar, met als belangrijkste document de jaarverslaggeving volgens de regelgeving van RJ 660. Dat betekent echter niet dat de huidige verslaglegging perfect is. RJ 660 is met name gericht op financiële verantwoording (de jaarrekening) en geeft daarbij aan dat algemene informatie omtrent de rechtspersoon moet worden verschaft (het jaarverslag). Met name op dat laatste vlak kan nog veel verbeterd worden. Daarbij kan worden gedacht aan:

• • •

Concrete informatie over de strategie en de doelstellingen van de instelling, alsmede over de wijze waarop en de mate waarin de doelen zijn gerealiseerd Concrete informatie over de wijze waarop de komende jaren wordt omgegaan met de nog niet gerealiseerde doelen c.q. nieuwe doelen die gesteld kunnen worden Concrete informatie over de kwaliteit van het primaire proces, bijvoorbeeld door meer aandacht te besteden aan slagingspercentages, voortijdige uitstroom, bevindingen van de Inspectie, gemiddelde groepsgrootte, leerlingtevredenheid, enzovoort.

Verslaglegging is echter niet de enige pijler voor transparant vermogensbeheer. Een logische tweede stap is het hebben van / ontwikkelen van financieel beleid. In dat financiële beleid moet duidelijk worden hoeveel eigen vermogen er minimaal ‘op de plank’ dient te worden gehouden voor het afdekken van toekomstige risico’s en hoe er om moet worden gegaan met situaties waarin het feitelijke eigen vermogen meer of minder bedraagt dan het wenselijke niveau. Uiteraard speelt daarbij risicomanagement een belangrijke rol, niet alleen omdat op basis daarvan een ondergrens van het eigen vermogen kan worden bepaald, maar ook omdat het goed beheren van risico’s betekent dat er een lagere risicobuffer kan worden aangehouden. Een derde pijler van transparant vermogensbeheer is het hebben van een goede Planning & Control cyclus, waarin vanuit een beleidsrijke begroting de realisatie kan worden gevolgd en waar nodig bijgestuurd kan worden. Deze Planning & Control cyclus behoort zich daarbij niet alleen te richten op het lopende en het komende jaar; het is van eminent belang dat in deze cyclus meerjarig vooruit kan worden gekeken. Een belangrijk instru-


52 van 70

ment is daarbij de meerjaren exploitatieprognose. Dit is overigens geen losstaand instrument, maar een prognose die voortkomt uit en verankerd is in een groot aantal andere (meerjarige) documenten, zoals leerlingprognose, formatieplanning, huisvestingsplanning, onderhoudsplanning, investeringsplanning en liquiditeits- en financieringsplanning. Het moge duidelijk zijn dat bovenstaande drie pijlers inzake transparant vermogensbeheer een vierde pijler behoeven: een kwalitatief goede financiële functie binnen de instelling. Alle discussies over de zin en onzin van management ten spijt, je kunt geld dat je hebt maar één keer uitgeven en daarbij is deskundige financiële ondersteuning in de huidige onderwijswereld, waarin vrijwel alle (financiële) risico’s bij de instellingen liggen, feitelijk onmisbaar. Ook moge duidelijk zijn (de ontwikkelingen van het afgelopen decennium in ogenschouw nemend, zie paragraaf 2.1.2), dat binnen veel VO-instellingen de kwaliteit van de financiële functie nog verder kan worden verbeterd. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 5.5, waarbij niet alleen de deskundigheidsbevordering sec wordt behandeld, maar ook de ontwikkeling en uitwisseling van kennis middels bijvoorbeeld gestandaardiseerde technieken en benchmarking van relevante gegevens. 5.2.2

Verantwoord besteden – hoe doe je dat? Nu onderwijsinstellingen al een aantal jaren de financiële regie vrijwel volledig in eigen hand hebben, wordt langzaam duidelijk dat het vinden van een balans tussen maximaal investeren in (de kwaliteit van) onderwijs en voldoende buffers aanhouden om het voortbestaan in de toekomst veilig te stellen een hele moeilijke is. Dit blijkt uit het feit dat aan beide kanten van het spectrum inmiddels voorbeelden te noemen zijn van onderwijsinstellingen die de balans niet hebben weten te vinden: enerzijds zijn er instellingen die momenteel in financieel zwaar weer verkeren; anderzijds zijn er instellingen die een wellicht bovenmatige vermogenspositie bezitten, gepaard gaande aan een minder dan maximale onderwijskwaliteit. Financieel sturen blijkt dus voor veel onderwijsinstellingen niet een eenvoudige opgave te zijn. In de voorgaande paragraaf is reeds een viertal pijlers genoemd die de basis vormen voor een transparant vermogensbeheer; daarmee is de kous nog niet af. De lastigste stap in het proces is het feitelijk besluiten tot het doen van additionele uitgaven, wetend dat daarmee de grenzen van de financiële gezondheid worden opgezocht. Toch wordt juist dat van onderwijsinstellingen gevraagd, gegeven de opdracht tot levering van maximale kwaliteit. In dit kader zijn in de paragrafen 3.2 en 4.1 t/m 4.3 beschouwingen gegeven over de wijze waarop individuele onderwijsinstellingen hun bestedingsruimte kunnen bepalen. Deze beschouwingen monden uit in een concreet stappenplan, dat is opgenomen in bijlage II, waarnaar wij in dit samenvattende hoofdstuk gaarne verwijzen.

5.3

Ruimte voor investeren in onderwijskwaliteit In dit rapport is meermalen benadrukt dat het feitelijk doen van (additionele) investeringen in het onderwijs een kwestie van maatwerk is. Het is vrijwel ondoenlijk om vanuit macroeconomische berekeningen exact aan te geven in hoeverre de VO-sector additionele investeringen zou kunnen/moeten doen. Toch kan vanuit landelijke kengetallen getracht worden een globale indicatie te geven van de mogelijke investeringsruimte van de VOsector. Daarbij spelen 2 aspecten een belangrijke rol: 1. Extra uitgaven leiden uiteraard tot extra kosten. Bepaald zal moeten worden hoeveel extra kosten de sector kan dragen, zonder dat de financiële gezondheid in gevaar komt; 2. Als je extra uitgaven wilt doen, moet je daarvoor wel geld (liquide middelen) hebben, dan wel geld kunnen lenen middels het aantrekken van vreemd vermogen.


53 van 70

Beide aspecten worden onderstaand nader toegelicht. 5.3.1

Macro-economische bestedingsruimte Ultimo 2008 bedraagt de hoogte van het eigen vermogen van de VO-sector € 1.744 miljoen. Dit eigen vermogen is echter niet onbeperkt besteedbaar; er dient een aantal correcties te worden toegepast, alvorens duidelijk wordt welk deel van dit eigen vermogen nog inzetbaar is:

•

•

•

•

Een eerste correctie betreft vermogensbestanddelen die op grond van wettelijke of overige bepalingen niet vrij besteedbaar zijn. Daaronder vallen privaatrechtelijke delen van het eigen vermogen (€ 126 miljoen), alsmede publiekrechtelijke bestemmingsfondsen (€ 17 miljoen) Een tweede correctie betreft de waardering van de ‘eeuwigdurende vordering op OCW’. Deze vordering wordt weliswaar jaarlijks in de eerste 7 maanden van het jaar door het ministerie ‘afgelost’ (door een hogere personele lumpsum te betalen dan de feitelijke loonkosten in dat tijdvak), maar in de laatste 5 maanden ontstaat telkenmale een nieuwe vordering, doordat dan sprake is van een omgekeerde situatie. Veel onderwijsinstellingen hebben deze disbalans in de bekostiging als vordering op hun balans opgenomen, waardoor het eigen vermogen is verhoogd met een post die, kijkend op kalenderjaarbasis, niet inbaar is. Vanuit macro-economische gegevens kan de hoogte van deze vordering niet exact worden bepaald, omdat deze post deel uitmaakt van de totaalpost ‘vorderingen’. Een globale schatting van dit bedrag komt grofweg uit op € 250 tot € 300 miljoen, rekening houdend met het feit dat een deel van de instellingen deze vordering (totaal ca € 400 miljoen) inmiddels heeft afgewaardeerd tot nihil Een derde correctie betreft vermogensbestanddelen die op basis van verslaggevingstechnische bepalingen een beperking van de besteding behelzen. Dit betreft met name de herwaarderingsreserves (€ 17 miljoen), andere wettelijke reserves (€ 5 miljoen) en statutaire reserves (€ 2 miljoen) Tenslotte dient een deel van het eigen vermogen te worden ‘aangehouden’ omdat diverse VO-instellingen feitelijk met een verliesgevende exploitatierekening te kampen hebben. Deze instellingen zullen veelal wel een positief eigen vermogen kennen, doch vooralsnog zal een deel hiervan nodig zijn om de tekorten in de exploitatie van de komende jaren op te vangen. Ook dit bedrag is moeilijk in te schatten. Wel is bekend dat in 2008 de verliesgevende VO-instellingen gezamenlijk een verlies van € 51,8 miljoen hebben geleden. Uitgaande van de veronderstelling dat deze instellingen een aantal jaren nodig zullen hebben om weer tot een sluitende exploitatie te komen, lijkt een vermogensbeslag van circa € 100 miljoen realistisch

Rekening houdend met bovenstaande posten resteert een mogelijk vrij besteedbaar eigen vermogen van circa € 1.200 miljoen. Vervolgens rijst de vraag in hoeverre een deel van dit vermogen moet worden aangehouden als dekking voor toekomstige risico’s. Hierover lopen de meningen enigszins uiteen. Door de Commissie Don is aangegeven dat voor kleine VO-instellingen een risicobuffer van 10% van de totale baten voldoende moet zijn, terwijl grote instellingen met 5% toe moeten kunnen. In paragraaf 4.1 zijn door ons enkele argumenten aangegeven die ons doen concluderen dat de door de commissie Don uitgevoerde berekeningen leiden tot een ongewenst lage risicobuffer. Mede gegeven het nog in ontwikkeling zijnde financiële beheer van de instellingen achten wij vooralsnog een ondergrens van een procent of 13 wenselijk, hetgeen neerkomt op circa € 860 miljoen. Een exactere bepaling van de benodigde risicobuffer is vooralsnog niet haalbaar; dit zal pas kunnen geschieden als een meerderheid van de instellingen middels een risico-inventarisatie een concrete bepaling van de omvang van de risico’s heeft afgerond.


54 van 70

Zonder met het bovenstaande de pretentie te willen uitstralen dat op wetenschappelijke basis bepaald is wat de bestedingsruimte van het eigen vermogen is, lijkt een eerste voorzichtige conclusie gerechtvaardigd dan een additionele besteding van € 250 tot € 500 miljoen haalbaar is.

Psychologisch effect van besteden Tot slot wilt de adviescommissie stil staan bij het psychologisch effect van besteden van kapitaal dat als ‘bovenmatig’ is bestempeld. Besteden van ‘bovenmatig’ kapitaal betekent dat je (tijdelijk) bewust verlies gaat maken. De ervaring leert dat bestuurders daar vaak huiverig voor zijn en terughoudend in zijn. Toch zal het onontkoombaar zijn tijdelijke verliezen te accepteren teneinde te komen tot een afbouw van het als incidenteel beschikbaar aangemerkte kapitaal.

5.3.2

Liquiditeitsruimte In de vorige paragraaf is aangegeven dat, macro-economisch kijkend vanuit het aanwezige eigen vermogen, een additionele besteding van € 250 tot € 500 miljoen binnen de VOsector haalbaar lijkt. Dat betekent echter niet dat dit geld ook daadwerkelijke in liquide vorm beschikbaar is. Natuurlijk kan vanuit de door de VO-instellingen ingediende jaarrekeningen worden afgelezen dat ultimo 2008 een bedrag van € 1.298 miljoen aan liquide middelen aanwezig is, maar dat wil niet zonder meer zeggen dat dit geld aan additionele uitgaven kan worden besteed. Er kan namelijk met zekerheid worden gesteld dat de VOinstellingen in 2009 geld hebben besteed aan bijvoorbeeld vervangingsinvesteringen, aflossing van (langlopende) schulden, onderhoudsuitgaven, medewerkers die spaar-bapo hebben opgenomen en ga zo maar door. Daarnaast moet natuurlijk altijd een bepaald bedrag aan werkkapitaal worden aangehouden, om te zorgen dat de dagelijkse activiteiten niet in gevaar komen. Toch lijkt het aannemelijk dat een additionele besteding van € 250 tot € 500 miljoen betaalbaar is, zeker gegeven het feit dat de liquiditeitpositie van de scholen macroeconomisch gezien de laatste jaren niet dramatisch is gewijzigd. Zekerheid hierover kan echter op dit moment niet worden verkregen; daarvoor is op macro-economisch niveau (en veelal ook op micro-economisch niveau) te weinig informatie beschikbaar. In veel theoretische beschouwingen over het besteden van middelen wordt in dit kader vaak aangegeven dat het eigen vermogen naast de in de vorige paragraaf genoemde ‘bufferfunctie’ een ‘financieringsfunctie’ heeft en dat uit dien hoofde een deel van het eigen vermogen niet kan worden besteed. De adviescommissie VO pleit echter voor een ander, veel concreter instrument om te bepalen of er in de toekomst voldoende liquide middelen beschikbaar zijn, namelijk: een meerjaren liquiditeitsplanning. Dit instrument kan een grote steun zijn bij het beantwoorden van de vraag hoe, gegeven bepaalde bestedingsplannen, de bankstand van de instelling niet leidt tot insolventie-problematiek. Wij adviseren alle VO-instellingen dan ook om bij de besluitvorming over toekomstige besteding van gelden een meerjaren liquiditeitsprognose te (laten) opstellen, opdat de liquiditeitseffecten van de bestedingsplannen inzichtelijk kunnen worden gemaakt. De beoordeling van de (toekomstige) liquiditeitsruimte kan niet worden afgesloten zonder stil te blijven staan bij de mogelijkheid van het aantrekken van vreemd vermogen. De commissie Don geeft aan dat onderwijsinstellingen veel te weinig gebruik maken van deze mogelijkheid en daardoor mogelijk onterecht geld ongebruikt ´op de plank´ laten liggen. Deze stelling wordt ten dele door de adviescommissie VO gesteund: indien vanuit een meerjaren liquiditeitsprognose blijkt dat er behoefte is aan externe financiering, dan is het aantrekken van leningen zeker het overwegen waard. Dit is uiteraard wel gebonden aan


55 van 70

de voorwaarde dat de instelling vervolgens in staat is de hiermee gepaard gaande rentelasten en aflossingsverplichtingen in de toekomst te kunnen voldoen. De commissie Don staat naar de mening van de adviescommissie VO echter slechts beperkt stil bij het feit dat de VO-sector voor bankinstellingen tot op heden een niet al te aantrekkelijke partij is, gegeven het feit dat (door het ontbreken van gebouw-eigendom) veelal geen onderpanden kunnen worden verstrekt aan geldverstrekkers. De praktijk heeft geleerd dat hierdoor onderwijsinstellingen vaak óf in het geheel niet, óf slechts tegen minder gunstige condities kunnen lenen. Op dit vlak is dan ook een aantal verbeteringen wenselijk, die globaal in 3 groepen kunnen worden onderscheiden:

•

•

•

Zorg dragen voor een situatie waarbij de instellingen de beschikking krijgen over voldoende onderpand, oftewel: het versneld doorvoeren van (verplichte) doordecentralisatie. Uiteraard moeten instellingen vervolgens ook op dit vlak voldoende deskundigheid ontwikkelingen, maar het in eigendom verkrijgen van de onderwijsgebouwen (en het ontvangen van de daarbij behorende bekostiging) heeft ontegenzeggelijk een aantal voordelen, waaronder het vergroten van de leencapaciteit Zorg dragen voor een goede ‘achtervang’ voor instellingen die niet, dan wel tegen ongunstige condities op de financieringsmarkt terecht kunnen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het instellen van een waarborgfonds, of het (her-) introduceren van rijksgaranties Verbeteren van de mogelijkheden van schatkistbankieren. In algemene zin kan worden gesteld dat schatkistbankieren eerst dan aantrekkelijk wordt, indien de geboden faciliteiten zich tenminste kunnen meten met de commerciële banken. Dat betekent dat zowel op het gebied van toetreding als op het gebied van financiële voorwaarden geen drempels opgeworpen moeten worden, die hoger zijn dan de door ‘normale’ banken gehanteerde eisen

Volledigheidshalve melden wij dat deze aanbevelingen in min of meer dezelfde vorm ook reeds door de commissie Don zijn verwoord, doch wij willen deze aanbevelingen graag expliciet koppelen aan de mogelijkheden om te komen tot verdere externe financiering van het onderwijsveld. Indien bovenstaande adviezen geen opvolging krijgen, zal naar de stellige mening van de adviescommissie VO in de praktijk het bancair financieren van onderwijsactiviteiten geen hoge vlucht nemen.

5.4

Hanteren van beoordelingsinstrumentarium en signaleringsgrenzen De adviescommissie VO vindt dat we op dit moment nog niet beschikken over een goed doorontwikkeld adequaat beoordelingsinstrumentarium. Analyseer daarom de komende jaren wat er gebeurt met de set van kengetallen en kom daarna pas met meer onderbouwde aanbevelingen voor de kengetallen en de signaleringsgrenzen. Op basis van toekomstige ervaring met metingen van de waarden van de kengetallen in de set en de dialogen die hieruit voortvloeien zal duidelijkheid moeten komen over: a. de samenhang van de kengetallen in de set; b. de betekenis van de individuele componenten als onderdeel van de set; c. en bruikbaarheid van de set kengetallen als geheel. De adviescommissie VO adviseert ten aanzien van het beoordelingsinstrumentarium met de bijbehorende signaleringsgrenzen derhalve het volgende: 1) Neem qua kengetallen het beoordelingsinstrumentarium van de commissie Don over. De adviescommissie VO heeft vooralsnog geen behoefte aan nieuwe kengetallen in aanvulling op de commissie. Wel adviseert de adviescommissie VO het beoordelingsinstrumentarium uit te breiden met het in het tot nu toe door de Inspectie gehanteerde toezichtkader kengetal weerstandsvermogen. Voor de argumentatie wordt verwezen naar paragraaf 4.4.1.1;


56 van 70

2) De adviescommissie VO adviseert bij de berekening van het kengetal solvabiliteit, in tegenstelling tot de definitie van de commissie Don, GEEN rekening te houden met de voorzieningen. Met de invoering van de nieuwe verslaggevingsvoorschriften per 1 januari 2008 is het beleid ten aanzien van het treffen van voorzieningen dermate aangescherpt dat de grondslag voor het opnemen van de voorzieningen in de solvabiliteit volledig verdwenen is De adviescommissie VO adviseert derhalve solvabiliteit 1 te hanteren in het beoordelingsinstrumentarium in plaats van solvabiliteit 2; 3) Op dit moment bestaat onvoldoende stabiele informatie uit het onderwijsveld om te komen tot een verantwoorde signaleringsgrens voor de kapitalisatiefactor per subsector in het VO. In dit kader wordt ook verwezen naar de in paragraaf 0 aangegeven complicaties bij het normeren van de kapitalisatie. De adviescommissie VO concludeert verder dat de door de commissie Don aangegeven signaleringsgrenzen te laag zijn. De adviescommissie VO adviseert ervaring op te doen met het gebruik van de verschillende signaleringsgrenzen, de kapitalisatiefactor als kengetal en de samenhang daartussen. De commissie adviseert onderzoek te doen om een meer volledig en gedifferentieerd beeld van de feitelijke en de wenselijke kapitalisatiefactor in de diverse (sub)sectoren te krijgen. Gezocht moet worden naar een typologie van besturen op basis van empirie en daarbij naar (eenvoudige) variabelen die bepalend zijn voor het niveau van de indicator. Op basis van ervaring en analyse kan vervolgens gekomen worden tot vaststelling van signaleringsgrenzen voor de kapitalisatiefactor per subsector in het VO. Vooralsnog kan de kapitalisatiefactor enkel als basis dienen voor de opstart van de dialoog. Dit zal vervolgens moeten leiden tot nadere analyse en opbouw van ervaringsgegevens; 4) Nader onderzoek is nodig naar de rol van de verschillende deelcomponenten (financieringsliquiditeit voor materiële vaste activa, bufferliquiditeit en transactieliquiditeit) in de berekening van de signaleringsgrens voor de kapitalisatiefactor; 5) Gegeven de in de paragraaf 0 genoemde complicaties bij het berekenen van de kapitalisatiefactor beveelt de adviescommissie VO aan de balansen te uniformeren alvorens de balansratio’s worden berekend; 6) Neem de signaleringsgrenzen voor het budgetbeheer (current ratio en rentabiliteit) over van de commissie Don; 7) De adviescommissie VO onderschrijft het advies van de commissie Don om de beoordeling van de kengetallen in onderlinge samenhang te bezien. Wel zal ook hier op basis van ervaring duidelijk moeten worden hoe de correlatie van de verschillende kengetallen in het beoordelingsinstrumentarium is. 5.5

Kennisontwikkeling en deskundigheidsbevordering van het VO Binnen het voortgezet onderwijs is een verdere verbeterslag noodzakelijk met betrekking tot de invulling van de financiële functie binnen de instellingen en scholen. Deze constatering van de commissie Don wordt door ons onderschreven. Om de komende jaren een verdere verbeterslag door te voeren zal de sector op drie terreinen moeten professionaliseren met betrekking tot de financiële functie, namelijk: a. De organisatie van de financiële functie; b. De te hanteren methoden en technieken binnen de financiële functie; c. De deskundigheidsbevordering van de mensen die verantwoordelijk zijn voor de financiële resultaten van een instelling of school en mensen die verantwoordelijk zijn voor de inrichting van de financiële functie. Op elk van deze terreinen doet de adviescommissie VO voorstellen en aanbevelingen. Deze zullen in separate deelparagrafen worden behandeld.


57 van 70

5.5.1

De organisatie van de financiële functie In paragraaf 3.3 heeft de adviescommissie VO gesteld welke rollen onderscheiden dienen te worden voor een adequate invulling van de financiële functie. Afhankelijk van de gekozen besturingsstructuur worden deze rollen verdeeld over verschillende organieke functies. Daarover doet de adviescommissie VO geen uitspraken, maar daar dient elke instelling zich wel over te verantwoorden. De te onderscheiden rollen zijn: • Intern toezichthoudende rol vanuit een toezichthoudende functie. Bij voorkeur is de deskundigheid hierin gewaarborgd door en wordt gewerkt met een auditcommissie, die regelmatig met het bestuur spreekt over de financiële resultaten, vermogensopbouw en investeringen van de instelling • Een bestuurlijke rol die ondersteund wordt door een goede financial control rol • Een leidinggevende rol met voldoende deskundigheid van de financiële functie • Een administratieve en registrerende rol binnen een afdeling financiën. • Een controlerende/beheersende rol door middel van de inrichting van een control functie Wij volgen daarmee de gewenste en noodzakelijke functionele scheiding van de financiële functie conform de beginselen van de administratieve organisatie. Daarbij is het verschil in omvang en complexiteit van de instellingen erg groot zodat wij niet één model kunnen voorstellen dat door alle instellingen kan worden toegepast. Het is dus een eigen inrichtingsvraagstuk dat elke instelling zelf moet oppakken en beschrijven. Naast deze algemene uitgangspunten aan de instellingen adviseren wij de VO-raad bijeenkomsten te organiseren om kennisuitwisseling over de organisatie van de financiële functie te realiseren tussen toezichthouders onderling, bestuurders en leidinggevenden. Tevens is het aan te bevelen om de modellen voor de inrichting van de financiële functie na een aantal van deze bijeenkomsten vast te leggen in een boekje dat binnen de sector kan worden verspreid.

5.5.2

Methoden en technieken binnen de financiële functie Binnen het Voortgezet Onderwijs is geen eigen traditie met betrekking tot het ontwikkelen van methoden en technieken die gebruikt kunnen worden ter ondersteuning van de financiële functie. Er wordt wel gebruik gemaakt van methoden en technieken vanuit andere sectoren. Toch is het belangrijk om de specifieke omstandigheden waarbinnen de instellingen voor voortgezet onderwijs moeten functioneren te ondersteunen met methoden en technieken die op onze sector zijn toegesneden. Deze constatering ligt feitelijk ook onder adviezen die de commissie Don en de onderwijsinspectie hebben gegeven. De adviescommissie VO is het hiermee eens en adviseert de sector de instellingen te ondersteunen in de ontwikkeling van methoden en technieken die op maat zijn gemaakt voor de sector. Concreet betreft het een aantal methoden en technieken die ook voor een goed functionerende financiële functie noodzakelijk zijn. a. Toepassen van methoden en technieken uit de administratieve organisatie, met name het ontwerpen en implementeren van goed gestroomlijnde werkprocessen is een belangrijk startpunt voor professionalisering van de financiële functie. Het is aan te bevelen om landelijk kennis en ervaringen uit te wisselen met betrekking tot de inrichting van methoden en technieken uit de administratieve organisatie en de ontworpen werkprocessen. Zo ontstaat een versnelling van professionalisering van de werkprocessen; b. Het ontwikkelen van instrumenten voor: 1) risicomanagement en risicobeheersing 2) meerjarenformatieplanning en meerjarenbegrotingen 3) meerjarenliquiditeitsplanning


58 van 70

c.

Het ontwikkelen van standaardmethodieken op de terreinen van treasurybeleid , aangrijpingspunten voor het vermogensbeheer en voorzieningenbeheer. Om dit te realiseren is het verstandig om de kennisgroep macrobekostiging te vragen een voorstel te maken van de te ontwikkelen kaderinstrumenten. Deze kaderinstrumenten kunnen dan in werkgroepen worden ontwikkeld en gebundeld aan de sector worden aangeboden; d. Ontwikkelen van gemeenschappelijke referentiekaders en benchmarkgegevens. Ontwikkelen van gemeenschappelijke kennis over het functioneren van de sector vanuit financieel perspectief. Op basis hiervan kunnen instellingen zich onderling vergelijken, hun eigen keuzes kritisch tegen het licht houden en hun financiële functie verder ontwikkelen. Wij bevelen de VO-raad aan om jaarlijks een analyse te maken van de jaargegevens van de instellingen en deze met conclusies en aanbevelingen aan de sector aan te bieden. Hierbij kan worden aangesloten bij goede voorbeelden uit andere sectoren zoals het MBO. Bij het gebruiken van benchmarkgegevens is het van groot belang dat deze tijdig beschikbaar komen. Belangrijk hierbij is het maken van goede afspraken met DUO. Hierbij moet het uitgangspunt zijn dat de benchmarkgegevens over het vorige kalenderjaar uiterlijk in oktober sectorbreed beschikbaar worden gesteld. Met deze aanbevelingen verwacht de adviescommissie VO dat de sector steeds betere methoden en technieken beschikbaar heeft om hun interne financiële verantwoordelijkheid te kunnen nemen. Tevens ontstaat hiermee een gemeenschappelijk referentiekader over hoe het er met de sector voorstaat vanuit een meerjarenperspectief. Dat leidt tot meer kennis en inzichten met betrekking tot de sectorontwikkelingen en geeft de samenleving beter inzicht in de financiële situatie van het voortgezet onderwijs.

5.5.3

Deskundigheidsbevordering Toekomstgericht financieel sturen vraagt naast het beschikbaar zijn van goede instrumenten ook om een goede bemensing van de verschillende rollen in de organisatie van de financiële functie. Deskundigheidsbevordering zal zich niet alléén moeten richten op de medewerkers in de financiële functie. Om de noodzakelijke verbeteringen in het financieel beleid te kunnen realiseren is een goede bemensing van bestuur en raad van toezicht van eminent belang. Op voorhand is de inschatting dat competentieontwikkeling bij de huidige bemensing in de financiële functie niet in de volle breedte zal leiden tot het volledig realiseren van de gewenste ontwikkeling van het financieel management. Er zal een groep zijn waarbij de huidige competenties onvoldoende ontwikkelbaar zijn om tot het vereiste niveau te komen. Om de noodzakelijke ontwikkeling van het financieel management te bereiken zal dus ook instroom van deskundigen van buiten de VO-sector nodig zijn. In het onderstaande volgen adviezen met betrekking tot de deskundigheidsbevordering van medewerkers die zich met de financiële functie bezig houden. Algemeen advies is aan de VO-raad om zelf of in overleg met specifieke opleidingsinstituten deze deskundigheidsbevordering te organiseren. De professionalisering richt zich op verschillende facetten: a. verantwoordelijkheid kunnen nemen in de realisering op consolidatieniveau, integraal financieel beleid en verslaglegging; b. verantwoordelijkheid kunnen nemen in de realisering op (deel-)schoolniveau; c. gericht zijn op de advisering en beleidsontwikkeling; d. gericht zijn op inrichten en optimaliseren van werkprocessen; e. kennis van en expertise op de bijzonderheden van de bekostiging en verantwoording vanuit de regelgeving van het ministerie van OCW verkrijgen.


59 van 70

Op elk van deze deelgebieden en rollen is het verstandig (meerdaagse) opleidingen en trainingen te verzorgen. De te onderscheiden doelgroepen zijn daarbij toezichthouders, bestuurders, schoolleiders, controllers/hoofden/beleidsmedewerkers financiën. Onderwerpen zijn bijvoorbeeld de organisatie van de financiële functie, basiskennis van de inrichting van een financiële administratie, het lezen, interpreteren, analyseren en opstellen van begrotingen en jaarrekeningen, de ondersteuning vanuit methoden en technieken voor financieel management, administratieve organisatie, financiering, risicomanagement en verslaggeving. Een apart punt van aandacht is afstemming met de inhoud van cursussen voor MR-leden. Het is belangrijk om – ook op financieel terrein – dezelfde taal te spreken en dus uit te gaan van dezelfde begrippenkaders en definities. Voor elk van de doelgroepen en onderwerpen geldt een niveau van deskundigheid op HBO/WO niveau. Voor kleinere instellingen kan het nuttig zijn samen te werken door deskundigheidsbevordering gezamenlijk op te pakken en expertise te delen De adviescommissie VO beveelt aan om vanuit de VO-raad initiatief te nemen om een set van goede opleidingsmogelijkheden te realiseren voor elk van de genoemde rollen.

5.6

Verticaal versus horizontaal toezicht

5.6.1

Horizontale verantwoording en dialoog De belangrijkste kengetallen en signaleringsgrenzen (hierna verder: kengetallen) worden opgenomen in de jaarrekening en het jaarverslag van het bestuur. Nog belangrijker dan de cijfers zelf is de toelichting bij deze cijfers. Deze toelichting moet de basis zijn om te kunnen beoordelen of de gepresenteerde kengetallen wenselijk zijn. Daarnaast kan er een vergelijking plaatsvinden met kengetallen vanuit de sector dan wel soortgelijke besturen. “Kan” omdat ieder bestuur uniek is en dus een eigen risicoprofiel heeft. Tenslotte moet worden aangegeven welk beleid het bestuur heeft geformuleerd op basis van de gepresenteerde getallen. In het strategisch plan geeft het bestuur aan hoe haar risicoprofiel en meerjarenbegroting er uit zien. Vervolgens geeft het bestuur op basis hiervan aan welke kengetallen zij nastreeft. De VO-sector gebruikt het instrumentarium zoals dat wordt ontwikkeld binnen het project “Vensters voor Verantwoording” om de kengetallen te ontsluiten. Essentieel is dat er niet alleen een ‘kaal’ cijfer wordt gepubliceerd, maar dat ook de toelichting daarbij wordt ontsloten. Alleen dan is een zinvolle dialoog mogelijk met zowel interne belanghebbenden (ouders, leerlingen en medewerkers) als met de (regionale) omgeving: aanleverend- en aansluitend onderwijs, politiek en andere instellingen rond zorg en jeugd. Geadviseerd wordt dat over drie jaar alle besturen zich op de hier beschreven wijze verantwoorden.

5.6.2

Verticale verantwoording

Rol van de Inspectie van het Onderwijs versus de rol van de accountant waar het gaat om de beoordeling van het financieel beleid Voor alle duidelijkheid wordt eerst ingegaan op de rol van de instellingsaccountant versus de rol van de Inspectie van het Onderwijs in het verticaal toezicht. Ten principale heeft de instellingsaccountant geen rol bij de beoordeling van het financieel beleid van een onderwijsinstelling. Het is de rol van de instellingsaccountant om een verklaring af te geven bij de jaarrekening waarbij toetsing plaatsvindt op rechtmatigheid en juistheid van de in de jaarrekening opgenomen cijfers. Deze verklaring kan probleemloos worden afgegeven ondanks het gegeven dat een instelling een beroerd financieel beleid


60 van 70

kan voeren. Slechts in een adviserende rol, op verzoek van de klant, heeft de instellingsaccountant een beoordelende en adviserende rol ten aanzien van het financieel beleid. Hiërarchische controle op de instellingen vindt in eerste instantie plaats door de Inspectie van het Onderwijs. Het onderdeel Rekenschap van de auditdienst van het Ministerie van OCW is inmiddels ondergebracht bij de Inspectie. De Inspectie heeft in opdracht van de minister ook tot taak gekregen om het financieel beleid van de instellingen te controleren. De adviescommissie VO vindt dat proportioneel toezicht het uitgangspunt moet zijn waar het gaat om de rol van de Inspectie van het Onderwijs. De adviescommissie VO vindt het geen goede zaak deze taak als brede nieuwe taak richting alle besturen vorm te geven. Daarmee gaat de Inspectie te veel op de stoel van de besturen zitten. De besturen leggen verantwoording af door middel van hun jaarverslag en jaarrekening. Op deze jaarrekening moet een accountantscontrole hebben plaatsgevonden. De verklaring die daarna wordt verstrekt wordt meegestuurd met de jaarrekening. Dit is de reguliere verantwoording aan de minister van OCW. De adviescommissie VO vindt dat alleen in extreme situaties de Inspectie op pad moet om nader onderzoek te doen naar de financiën op basis van de gepresenteerde kengetallen. De Inspectie bespreekt dan de resultaten van het onderzoek met het bestuur. Het is vervolgens aan het bestuur om beleid uit te zetten dat recht doet aan haar risicoprofiel en meerjarenbegroting. Zo wordt recht gedaan aan het uitgangspunt van proportioneel toezicht. Indien de Inspectie, OCW of DUO overgaat tot publicatie van de kengetallen, zoals in de overzichten “Publicatie Financiële Gegevens” dan moeten zij daarbij, naar de mening van de adviescommissie VO, de toelichting van de instellingen publiceren. 5.6.3

Verticaal versus horizontaal toezicht In de verantwoording over het financieel beleid wil de adviescommissie VO aangeven dat het uitgangspunt is dat de horizontale verantwoording het primaat heeft, op voorwaarde dat deze dan ook adequaat wordt vormgegeven door het schoolbestuur. De basisgedachte hierbij is dat het systeemtoezicht wordt verbeterd en dat het instellingstoezicht wordt verminderd.

5.6.4

Tot slot In de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk zijn adviezen uitgebracht over hoe de VOsector zelf kan komen tot een verbetering van het financieel beleid. De door de commissie Don geformuleerde adviezen zijn als uitgangspunt genomen bij de samenstelling van de aanbevelingen van de adviescommissie VO. Een belangrijk onderdeel van de advisering van de commissie Don heeft echter ook betrekking op hoe het beleid van het ministerie van OCW verbeterd moet worden in relatie tot de verbetering van het financieel beleid van onderwijsinstellingen. De door de commissie Don beschreven aanbevelingen inzake de verbetering van het beleid van het ministerie van OCW zijn reeds opgenomen in paragraaf 2.2.7. Deze aanbevelingen worden, zoals in paragraaf 2.2.8 reeds verwoord, van harte onderschreven door de adviescommissie VO. Het ministerie van OCW is hier aan zet. Het gaat hierbij om: 1) Vroegtijdige helderheid over de rijksbijdrage; 2) Toepassing van doelsubsidies zoveel mogelijk beperken ten gunste van een hogere lumpsum; 3) Randvoorwaarden om te komen tot een verdere doordecentralisatie; 4) Wegnemen van belemmeringen voor toegang tot vreemd vermogen. Aan deze, door de commissie Don reeds benoemde, aanbevelingen wilt de adviescommissie VO de volgende toevoegen:


61 van 70

5) Tijdig, doch uiterlijk in de maand oktober, sectorbreed beschikbaar stellen van benchmarkgegevens over het voorgaande kalenderjaar.


62 van 70

Bijlage I

Definities en kengetallen De adviescommissie VO sluit aan bij de definities van DUO in de Rapportage Financiële Gegevens VO 2004-2008 van 26 november 2009, hoofdstuk 12. Ook de commissie Don heeft deze definities gehanteerd. Hieronder staan de formules en een korte toelichting op de betekenis van het kengetal. Balanskengetallen We onderscheiden er zes : Solvabiliteit 1 en 2, Liquiditeit, Weerstandsvermogen 1 en 2 en Kapitalisatiefactor.

1. Solvabiliteit 1 te berekenen door de formule Eigen vermogen / Totaal passiva * 100 % De solvabiliteit geeft aan op welke wijze de bezittingen, die op de actiefzijde van de balans staan, zijn gefinancierd, namelijk met eigen vermogen en/of vreemd vermogen. Hoe lager de solvabiliteit is, des te groter is het risico dat de vermogensverstrekkers hun vermogen deels of geheel verloren zien gaan. Een slechte solvabiliteit bemoeilijkt daarom het vinden van nieuwe vermogensverstrekkers. 2. Solvabiliteit 2 in formule : (Eigen vermogen + Voorzieningen) / Totaal passiva * 100 % Dit kengetal wordt berekend, omdat een instelling haar vermogenspositie en exploitatiesaldo kan beïnvloeden door de voorzieningenpositie aan te passen. Voorzieningen worden gevormd uit eigen middelen via dotaties ten laste van de exploitatierekening, maar er staan verplichtingen tegenover. Voorzieningen kunnen op verschillende manieren worden onderbouwd. Wel moeten ze ieder jaar stelselmatig tot stand komen. De instellingsaccountant toetst of er geen (onterechte) stelselwijzigingen worden doorgevoerd. Onderzoek leert dat in ieder geval tot en met 2007 grote verschillen bestaan in de voorzieningen tussen de instellingen. Een manier om die invloed uit te schakelen is om ze mee te nemen in dit kengetal. Met de invoering van RJ 660 in 2006 kan worden gesteld dat dit kengetal minder relevant is geworden. 3. Liquiditeit (current ratio) in formule : Vlottende activa / Kortlopende schulden De liquiditeitsratio geeft aan in welke mate de instelling aan haar verplichtingen op korte termijn kan voldoen. Een liquiditeit groter dan 1 wordt doorgaans als voldoende gekwalificeerd, omdat dan tegenover de binnenkort vervallende schulden van de instelling ten minste evenveel vlottende activa staan. Met andere woorden, er is sprake van een positief werkkapitaal; de instelling hoeft niet vaste activa om te zetten in liquide middelen dan wel extra financieringen aan te gaan om aan haar verplichtingen op korte termijn te kunnen voldoen. 4. Weerstandsvermogen 1 in formule : Eigen vermogen / Totale baten * 100 % Dit kengetal geeft aan in hoeverre de instelling in staat is om onverwachte financiële tegenvallers op te vangen. Het weerstandsvermogen in de VO-sector wordt normaliter berekend conform deze methode, die is opgenomen in de brief van de minister van OCW aan de instellingen binnen het VO. Voor dit kengetal zijn signaleringsgrenzen van 10 en 40 % gehanteerd. 5. Weerstandsvermogen 2. in formule : (EV -/- Materiële vaste activa) / Rijksbijdrage Dit kengetal geeft aan in hoeverre de instelling in staat is om onverwachte financiële tegenvallers op te vangen. Het weerstandsvermogen is hier berekend conform de methode zoals deze in het rapport van PWC is opgenomen en sinds 2006 vaak binnen het PO-veld gebruikt wordt. 6. Kapitalisatiefactor in formule : (Totale activa -/- Gebouwen en terreinen) / Totale baten (incl. rentebaten)


63 van 70

Het kengetal kapitalisatiefactor is toegevoegd naar aanleiding van het rapport van de commissie Don. De commissie Don beveelt dit kengetal aan in de plaats van het weerstandsvermogen. Het kengetal kapitalisatiefactor neemt het aanwezige kapitaal binnen een instelling als vertrekpunt en is een kengetal om te signaleren of onderwijsinstellingen misschien een deel van hun kapitaal niet of inefficiënt benutten voor de vervulling van hun taken. Als instellingen meer kapitaal hebben dan past bij de jaarlijkse baten, wordt een deel van dat kapitaal kennelijk niet efficiënt benut: men zou immers dezelfde diensten moeten kunnen leveren met minder kapitaal. Kengetallen van de exploitatierekening

7. Rentabiliteit uit gewone bedrijfsvoering In formule : (saldo baten en lasten plus saldo financiële baten en financiële lasten) / Totale baten * 100% Dit kengetal geeft aan of er 'winst of verlies' is gemaakt met de beschikbare baten. Daar speelt niet alleen het exploitatiesaldo (baten min lasten) maar ook het financieel saldo (rentebaten min rentelasten) een rol. 8. Aandeel Personele lasten in de totale exploitatie In formule : Personele lasten / (Totale lasten + Rentelasten) * 100% Toelichting: vooral trendmatig een belangrijk signaal omdat de bekostiging voor personele en materiële doeleinden zich verhoudt als ca. 80 : 20.


64 van 70

Bijlage II

Stappenplan voor beoordeling financiële bestedingsruimte en besteding daarvan Alvorens in te gaan op de afzonderlijke stappen in het financiële sturingsmodel, is het verstandig stil te staan bij één van de allerbelangrijkste aspecten van het onderwijs: de strategie en de doorvertaling hiervan in het beleid. Het uitvoerig ingaan op (de techniek van) het financieel sturen wekt namelijk de indruk dan ‘het geld’ leidend is bij de bepaling van de activiteiten. Uiteraard is dat een onjuist beeld. De kern van het verzorgen van onderwijs dient altijd gezocht te worden in strategische ambitie, vertaald naar kwaliteit van onderwijs. De financiële middelen zijn daarbij ‘slechts’ een randvoorwaarde. In onderstaand stappenplan wordt, gegeven het beleid van de instelling, aandacht besteed aan de beheersing van het eigen vermogen (stappen 1 t/m 5), de beheersing van de exploitatie (stappen 6 en 7) en de beheersing van de liquiditeiten (stappen 8 en 9). In het schematische overzicht dat aan het eind van het stappenplan is opgenomen is tenslotte getracht het verband met de beleidsvoering én de onderlinge samenhang van de verschillende componenten die een rol spelen bij financiële beheersing zichtbaar te maken. Met dit schema hopen wij duidelijk te maken dat (extra) bestedingen in het onderwijsproces, die vanuit strategie en beleid wenselijk zijn, pas dán financieel verantwoord zijn, indien zowel vanuit exploitatie als vanuit liquiditeit voldoende ruimte bestaat om de hieruit voortkomende lasten te kunnen dragen. Het hebben van enige bestedingsruimte in het eigen vermogen is daarbij geen legitimering voor het doen van (extra) uitgaven, maar maakt de kans wel groter dat deze uitgaven gedragen kunnen worden.

Gebaseerd op de uiteenzettingen in de hoofdstukken 3 en 4 van deze rapportage Activiteit

Uitkomst

1. Neem het volledige eigen vermogen van de laatste jaarrekening. ‘Normaliseer' dit eigen vermogen door bijzondere posten te corrigeren, bijvoorbeeld:

• • • • •

•

eeuwigdurende vordering OCW / andere oninbare vorderingen op nihil waarderen niet-publieke delen van het eigen vermogen er buiten laten effecten die op nominale waarde zijn gewaardeerd afwaarderen naar lagere beurswaarde indien daartoe aanleiding bestaat herwaarderingsreserves vanuit actuele waarde van vaste activa er buiten laten ga na of onder de voorzieningen / schulden geen posten staan die eigenlijk interne 'potjes' zijn en dus nog alternatief aanwendbaar; voeg deze toe aan het eigen vermogen ga na of de voorzieningen / schulden volledig zijn; indien feitelijke verplichtingen niet in de balans tot uitdrukking zijn gebracht, dient het eigen vermogen hiermee te worden verlaagd

2. Tel bij het genormaliseerde eigen vermogen van stap 1 op de verwachte exploitatie-uitkomsten van het lopende jaar en van de komende jaren c.q. trek de verwachte verliezen er vanaf (vanuit de resultaatprognose van het lopende jaar c.q. de meerjaren exploitatieprognose).

Een zuiver beeld van het eigen vermogen, zijnde het saldo van de in het verleden behaalde exploitatieoverschotten en exploitatietekorten

Een goede indicatie van het verwachte eigen vermogen aan het eind van de prognoseperiode


65 van 70

•

hierbij is het belangrijk dat ALLE geplande activiteiten in de jaarprognose / meerjarenramingen zijn meegenomen, om te voorkomen dat posten tussen wal en schip vallen • de betrouwbaarheid van de prognose en de meerjarenraming is van groot belang om een zuiver beeld te krijgen! 3. Bepaal hoeveel (bedrag in €) eigen vermogen er als buffer voor (niet c.q. moeilijk beheersbare) risico’s moet worden aangehouden.

•

•

Een goede indicatie van de ondergrens van het eigen vermogen

een op maat uitgevoerde risicoanalyse kan hiervoor een goede basis zijn. o hiervoor zijn diverse modellen en technieken beschikbaar spiegel de uitkomst aan bijvoorbeeld collegainstellingen of landelijk beschikbare gegevens 1)

4. Saldeer de uitkomst van de stappen 2 en 3.

•

een positieve uitkomst (uitkomst stap 2 hoger dan uitkomst stap 3) duidt op bestedingsruimte; zie hiervoor de navolgende stappen • een negatieve uitkomst (uitkomst stap 3 hoger dan uitkomst stap 2) duidt op een te laag eigen vermogen; bezuinigingen zijn wenselijk, teneinde een voldoende grote risicobuffer te verkrijgen 5. Ga na of de positieve bestedingsruimte voortkomt uit het feit dat de komende jaren een positief exploitatieoverschot is begroot. Dat deel van de bestedingsruimte is namelijk nog niet gerealiseerd en kan (nog) niet worden uitgegeven. Wel kunnen alvast plannen worden ontwikkeld om de komende jaren (mits de begroting wordt gerealiseerd) extra bestedingen te doen. 6. Indien reeds nu positieve bestedingsruimte beschikbaar is (zie vorige stap), kunnen bestedingsplannen worden opgesteld.

Een goede indicatie van mogelijke bestedingsruimte c.q. een te laag eigen vermogen

Duidelijkheid over de vraag of de bestedingsruimte nu reeds beschikbaar is

Concrete bestedingsplannen

•

bedenk dat de berekende exploitatieruimte eenmalig is; structurele uitgaven kunnen op termijn leiden tot een te laag eigen vermogen! • indien de bestedingsplannen investeringen betreffen, moet niet het investeringsbedrag, maar de kosten van afschrijving + rente als bestedingsbedrag worden aangemerkt o indien het investeringen betreft met een levensduur die langer is dan de beschikbare meerjaren exploitatieprognose, moet er zekerheid zijn dat ook op lange termijn er voldoende exploitatieruimte is om de rente- en afschrijvingslasten te kunnen dragen • gegeven het feit dat veel gegevens die in de stappen 2 t/m 5 zijn gebruikt toekomstgerichte schattingen betreffen en dus onzeker zijn, is het verstandig om enige marge aan te houden in het uitgeven van eventuele bestedingruimte 7. Verwerk de gemaakte plannen in de exploitatieprognose en in de meerjaren exploitatiebegroting. Herhaal, ter controle van de

Duidelijkheid over de vraag of de bestedingsplannen passen


66 van 70

haalbaarheid van de gemaakte plannen, vervolgens stap 4, inclusief de bestedingsplannen van stap 6.

• •

binnen de bestedingsruimte

indien de uitkomst negatief is, dienen de plannen neerwaarts te worden bijgesteld; alleen plannen die passen binnen de beschikbare bestedingsruimte zijn realistisch het is in dit stadium niet noodzakelijk dat de lopende begroting en de meerjarenramingen formeel worden aangepast; het gaat er alleen om dat de haalbaarheid van de plannen wordt doorgerekend

8. Maak een meerjaren liquiditeitsprognose op basis van de huidige liquiditeitspositie, de meerjaren exploitatieraming en de bestedingsplannen van stap 6.

•

indien hieruit een negatieve liquiditeit blijkt, zijn er onvoldoende liquide middelen beschikbaar om de bestedingplannen uit te voeren. • ga in dat geval na of er mogelijkheden bestaan de tekorten extern te financieren o bedenk daarbij dat dit leidt tot extra rentelasten, die meegenomen moeten worden in stap 7; lenen beperkt dus de bestedingsruimte! 9. Indien de werkzaamheden van stap 8 leiden tot een haalbare en betaalbare financiering, kunnen de bestedingsplannen worden uitgevoerd.

Duidelijkheid over de vraag of er voldoende liquide middelen beschikbaar zijn/komen om de bestedingsplannen te kunnen betalen

Uitvoering van de plannen

•

draag zorg voor formele goedkeuring van de (investerings-)plannen en de eventuele financiering hiervan, alvorens tot uitvoering wordt overgegaan • zorg dat goedgekeurde plannen in de eerstvolgende formele (meerjaren-)exploitatiebegroting en liquiditeitsprognose worden verwerkt 10. Herhaal dit stappenplan tenminste jaarlijks en stuur indien nodig tijdig bij.

• •

Sturen op lange termijn

Door in de berekeningen de meerjaren exploitatieprognose te betrekken kunnen eventuele exploitatieproblemen vroegtijdig worden gesignaleerd Door in de planningscyclus jaarlijks een meerjaren liquiditeitsprognose op te nemen kan ook de liquiditeitsbehoefte op lange termijn worden gevolgd

1) vaak wordt de risicobuffer ‘ter controle’ uitgedrukt in een percentage van de totale baten. De Commissie Don geeft aan dat een buffer van 5% bij grote VO-instellingen en 10% bij kleine VO-instellingen toereikend zou zijn. Uitkomsten bij diverse individuele VO-instellingen geven aan dat de door de Commissie Don genoemde percentages mogelijk te laag zijn.


67 van 70

In het onderstaande schematische overzicht wordt het verband tussen de beleidsvoering én de onderlinge samenhang van de verschillende componenten die een rol spelen bij financiële beheersing zichtbaar gemaakt.

START BEHEERSING VAN HET EIGEN VERMOGEN

STRATEGIE / BELEID

Huidig (genormaliseerd) eigen vermogen Huidige activiteiten, mensen en middelen

Gewenste wijzigingen

+ Verwachte restultaten komende jaren = Verwacht (genormaliseerd) eigen vermogen over een aantal jaren -\Minimaal benodigd eigen vermogen voor risico-afdekking

= Vrij besteedbaar eigen vermogen (= ruimte voor het maken van exploitatieverliezen)

Huidige meerjaren LIQUIDITEIT-prognose

Huidige meerjaren EXPLOITATIE-raming

Gevolgen van gewenste wijzigingen in bedrijfsvoering

Gevolgen van gewenste wijzigingen in bedrijfsvoering

Aangepaste meerjaren LIQUIDITEIT-prognose Aangepaste meerjaren EXPLOITATIE-raming Liquiditeitstekorten?

Exploitatietekorten?

Indien mogelijk vreemd vermogen aantrekken Effecten hiervan verwerken in meerjaren

Indien mogelijk dekken uit vrij besteedbaar eigen vermogen

exploitatie- en liquiditeitsramingen

Pas op voor structurele verliezen !

Zo niet: uitgaven beperken door plannen

Zo niet: exploitatie verbeteren door plannen

bij te stellen

bij te stellen en/of besparingen elders

BEHEERSING VAN DE KASSTROMEN

BEHEERSING VAN DE EXPLOITATIE


68 van 70

Bijlage III Lijst geraadpleegde personen en samenstelling adviescommissie Financiële Sturing VO instellingen Samenstelling Adviescommissie VO

-

dhr. drs. Ir. M.A. Mittelmeijer RI, voorzitter van de commissie, voorzitter College van Bestuur Quadraam te Duiven dhr. K. van der Velden RA, lid, controller Stichting Carmel College te Hengelo dhr. drs. J. Looise, lid, adviseur en relatiebeheerder Vereniging Bijzondere Scholen en secretaris van de Eerste Coöperatie VO dhr. drs. J.F. Eijkhout, lid, directeur-bestuurder Scholengroep Rijk van Nijmegen dhr. dr. H.R.W. Ansink, lid, bestuurder Stichting Voortgezet Vrijeschoolonderwijs Noord-Holland te Amsterdam dhr. drs. N. van Zuylen, lid, beleidsmedewerker VO-raad dhr. E. Meuleman QC QT, lid, controller Alliantie Voortgezet Onderwijs en beleidsmedewerker VO-raad

Geraadpleegde personen

-

dhr. prof. dr. N.P. Mol, hoogleraar bedrijfseconomie voor de collectieve sector aan de Universiteit van Twente dhr. drs. M. Verschoor RA, partner, E&Y dhr. C. in ’t Veld RA, partner, KPMG dhr. drs. E. Dijkgraaf RA, partner, Deloitte dhr. drs. A.J.H. van Vliet RA, senior manager, Deloitte dhr. drs. P.J.J. Vos RA, coördinator publieke sector, Koninklijk NIVRA dhr. J.P. Vrolijks, Sectorspecialist Onderwijs & Charitas, Rabobank dhr. drs. J.W. Stoker RA, directeur advisory, PricewaterhouseCoopers dhr. drs. J.F. Vermeulen RA, directeur assurance, PricewaterhouseCoopers mevr. H.J. Straatsma-Reuvers, hoofd dienst financiën, Zuyderzee College te Emmeloord dhr. ir. C. de Koning, lid College van Bestuur Onderwijsgemeenschap Venlo & Omstreken dhr. H.J. Tubbing MPC/CPC, controller/hoofd administratie, Willem de Zwijger College te Papendrecht dhr. dr. H.H. Spanjer, rector Pallas Athene College te Ede dhr. H.H.J.M. Lommers, manager stafbureau Lingecollege te Tiel dhr. drs. W.C. Weterings MBA, concerncontroller/hoofd afdeling beleid & control Ons Middelbaar Onderwijs te Tilburg dhr. M.M. Keuper MBA, lid managementteam bestuursbureau Stichting Carmelcollege te Hengelo Dhr. U. Dijkstra RA, controller Gomarus College Groningen mevr. ir. T. Jille-Wlczek, controller Nuovo te Utrecht


69 van 70

Bijlage IV

• • • • • • • • •

Literatuurlijst

Regioplan: “Van declaratie naar normering”: Evaluatierapport lumpsumfinanciering VO, maart 2001 Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen: Financieel beleid van onderwijsinstellingen, september 2009 Inspectie van het Onderwijs: De vermogenspositie van besturen in het voortgezet onderwijs, onderzoek naar het weerstandsvermogen van vo-scholen, december 2008 CFI : Rapportage financiële gegevens voortgezet onderwijs, jaarrekeningen 2004 tot en met 2008, november 2009 Inspectie van het Onderwijs: De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2007-2008, maart 2009 Ministerie van OCW: Richtlijn Jaarverslaggeving Onderwijs, december 2007; http://www.cfi.nl/Public/CFIonline/Images/WJZ200750507%20Regeling%20Jaarverslaggeving%20Onderwijs_tcm2-97356.pdf Ministerie van OCW: Richtlijn Jaarverslag Onderwijs., toelichtende brochure, februari 2008 Ministerie van OCW: Beleidsnotitie Governance: “Ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren”, juli 2005 Website www.venstersvoorverantwoording.nl


70 van 70

Rapport. Adviescommissie Financiële Sturing VO-instellingen. 16 april 2010

Recommend Documents