Randstad 4 Brussel De lobby van decentrale overheden bij de Europese Unie
Willem Nettinga Februari 2006
Inhoudsopgave INLEIDING
AFSLAG BRUSSEL .................................. 1
HOOFDSTUK 1
EEN HUIS VOL CACTUSSEN.............. 3
INSTITUTIONEEL WANTROUWEN ........................................................ 4 STERK OP EIGEN TERREIN .................................................................. 5 WELKE RANDSTAD? ............................................................................ 6 HOOFDSTUK 2
DE STAD IN EUROPA .......................... 9
ROTTERDAM ....................................................................................... 10 GREATER LONDON ............................................................................ 12 STOCKHOLM REGION ........................................................................ 14 HOOFDSTUK 3
TUSSEN BRUSSEL EN DEN HAAG 17
LOBBYFICHES EN NETWERKEN.......................................................... 18 RENATIONALISATIE ........................................................................... 21 HOOFDSTUK 4
HET DERDE FRONT .............................. 23
HET COMMUNICATIESPOOR .............................................................. 24 HET COÖRDINATIESPOOR ................................................................. 26 Ambtelijke coördinatie .......................................................... 26 Bestuurlijke coördinatie........................................................ 28 Strategische coördinatie ...................................................... 29 Coördinatie centraal-decentraal ........................................ 32 HOOFDSTUK 5
DE LOBBYDOSSIERS .......................... 35
MILIEU ............................................................................................... 35 Milieulobby in retrospectief ................................................. 39 DE STRUCTUURFONDSEN .................................................................. 43 Structuurfondsen in retrospectief ..................................... 49 HOOFDSTUK 6
EUROPESE PERSPECTIEVEN ........... 53
DE BRUSSELSE PANTOFFELPARADE ................................................. 54 RISICO’S ............................................................................................ 55 EUROPESE AGENDA .......................................................................... 57 Innovatieve steden ................................................................ 59 Prioritaire beleidsthema’s .................................................... 60 Manage de arena .................................................................... 61 Manage de Randstad ............................................................. 62
BIJLAGE 1 ......................................................................................... 67 NEDERLANDSE COÖRDINATIESTRUCTUUR EU-BELEID................... 67 BIJLAGE 2 ......................................................................................... 69 OVERZICHT WERKBEZOEKEN EN GEÏNTERVIEWDE EN / OF GERAADPLEEGDE PERSONEN ............................................................ 69 BIJLAGE 3 ......................................................................................... 73 LITERATUUR ...................................................................................... 73
Inleiding Afslag Brussel “Europese lobby te provinciaals”, kopt het lijfblad voor bestuurlijk Nederland, Binnenlands Bestuur. Aanleiding is een interview met professor Van Schendelen. “Europarlementariërs hebben beperkte invloed op besluitvorming in Brussel. Den Haag heeft alleen in de Raad van Ministers invloed en die gaat slechts over 15 procent van de Europese wetgeving. Decentrale overheden kunnen daarom de afslag Den Haag maar beter laten liggen en zelf in Brussel aan de slag gaan”, zo vindt de lobbyprofessor. 1 Een kernprobleem van de Nederlandse overheidslobby is volgens Van Schendelen dat overheden Brussel niet hebben verinnerlijkt in hun organisaties. “De decentrale overheden halen weliswaar enkele belangrijke punten binnen, maar het is wel zaak dat ze zich zo snel mogelijk ontdoen van hun binnenlandse klederdracht en Europeaniseren, dat wil zeggen zich samen met gelijkgestemde Europese partners organiseren.” Van Schendelen weet hoe de toekomst van de provincies in Brussel eruit ziet: “Ik verwacht dat het huis (der Nederlandse Provincies) binnen vijf jaar uit elkaar valt”. Dat is nog eens een aardige opsteker voor de Nederlandse provincies, die een week na het artikel hun eerste lustrum in Brussel vieren. Welkom bij decentraal Nederland in Brussel. Van september tot november 2005 mocht ik vertoeven in het lobbykantoor van de provincies en de G42 in Brussel, om van daaruit onderzoek te doen naar de organisatie van de lobby van decentrale overheden bij de EU. Hebben decentrale overheden überhaupt iets te zoeken in Brussel? Hoe effectief zijn hun lobbyacties 1
) Europese lobby te provinciaals. Vergeet de afslag Den Haag, Binnenlands Bestuur 23 september 2005 2 ) Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht
Brussel 4 Randstad
1
eigenlijk? Wat gaat er goed en wat gaat er mis? Hoe zien de mensen die ze proberen te beïnvloeden hun werk? En hoe houden ze hun thuisfront bij de les? Dat waren – huislijk geformuleerd – vragen die mij bewogen om het buitenlandproject van de NSOB MPA-opleiding in Brussel te doen. Dit is een onbescheiden verhaal. Ik heb in de luxe positie verkeerd dat ik mijn neus weken lang in andermans zaken kon steken, mensen met onbescheiden vragen kon lastig vallen, zonder de verplichtende last van een opdrachtgever. Deze rapportage is een impressionistische weergave van mijn bevindingen. Zij is niet representatief. Daarvoor is de doorsnede van mensen die ik gesproken heb te selectief.3 Het is ook niet objectief, omdat ik op basis van wat ik heb waargenomen en gehoord standpunten inneem en kritisch kanttekeningen plaats. Standpunten, die niet door alle decentrale lobbyisten in Brussel worden gedeeld. Het is een discutabel rapport. En dat is precies de bedoeling. Ik hoop dat deze rapportage bijdraagt aan discussie over de plaats die de EU-lobby naar mijn mening verdient, namelijk centraal in de organisatie van strategische beleidsprocessen. Dit rapport geeft vooral beschrijvingen op institutioneel niveau. Voorzover er citaten zijn gebruikt zijn die bedoeld als illustraties en niet als aan aanwijsbare personen toe te schrijven statements, tenzij nadrukkelijk anders vermeld. Het gaat om procesbeschrijving op organisatieniveau en niet om handelingen van individuele personen. Mijn dank gaat in het bijzonder uit naar de medewerkers van het G4-kantoor: Edith, Romee, Sanneke, Simone, Hans, Andre en Lo. De medewerkers van het Instituut voor de Overheid van de KU Leuven, in het bijzonder Diederik van Coppenolle, dank ik voor hun gastvrijheid. Een woord van dank ook voor mijn collega’s in het managementteam van de stadsregio Rotterdam, die mij ruim twee maanden de gelegenheid hebben gegeven
3
2
) Bijlage 2: overzicht van bijeenkomsten en interviews.
Brussel 4 Randstad
voor een onbezorgde verkenning van de wondere wereld van het Brussels labyrint.
Hoofdstuk 1 Een huis vol cactussen In het millenniumjaar kiest een aantal Nederlandse provincies domicilie in een zijstraatje van de drukke Avenue De Tervuren. Het kantoorpand heeft de uitstraling van de Rotterdamse jeugdherberg en bevestigt daarmee het centrale thema van de Hollandermoppen die onder onze zuiderburen de ronde doen. Een schril contrast met de representaties van andere Europese regio’s. Niettemin is het een enorme vooruitgang voor de provinciale lobbyisten die tot 2000 hun werk deden vanuit hotelkamers of het provinciehuis in Nederland. En, eerlijk is eerlijk, de provincies hebben niet bezuinigd op de inrichting. Hun kantoorverdiepingen zijn smaakvol en representatief ingericht. Dat kan niet gezegd worden van de presentatie van de vier grote steden. De etage die zij sinds 2002 in het pand delen, kan zo uit de krochten van de ambtelijke mastodonten aan het Marconiplein in Rotterdam naar Brussel zijn overgepoot. Het Huis der Nederlandse Provincies (HNP) 4 viert in oktober 2005 zijn eerste Lustrum in Brussel onder het motto “Interactief, Proactief, Effectief”. Het feestje vindt plaats in het indrukwekkende auditorium van de KBC bank, waar in een heuse boksring politici, ambtenaren en 4
) Het HNP is het samenwerkingsverband van de Nederlandse provincies. De G4 maken geen deel uit van de provinciale samenwerkingsstructuur, maar delen wel de voordeur van hetzelfde pand aan de Aduatukerrstraat in Brussel.
Brussel 4 Randstad
3
wetenschappers elkaar te lijf gaan met wijsheden over de Lissabonstrategie. Interactief, dat wel, al verandert de voertaal gaande de middag steeds meer van Engels in Nederlands en eindigt de discussie in een provinciaals onderonsje. Onafhankelijke toetsing van de kwalificaties “proactief en effectief” ontbreekt en de genodigden accepteren ze beleefd stilzwijgend als lustrumretoriek. Het moet immers gezellig blijven bij de afsluitende “Parade Gastronomique” waar Europees genetwerkt kan worden onder het genot van een niet aflatende stroom van hapjes uit grootmoeders Oudhollandse keuken. De vertegenwoordigers van Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht wonen het provinciale feestje als gasten bij. Zij zijn immers slechts ‘voordeurdelers’ in de decentrale dependance in Brussel. Wel vermeldt de lustrumuitnodiging de Regio Randstad. In Nederland zijn de G4 daarin begrepen, maar in Brussel scheiden zich de wegen. Maar toch, ’s ochtend is een mooi boeket bloemen bij de buren bezorgd.
Institutioneel wantrouwen Op het persoonlijke vlak zijn de verhoudingen collegiaal en vriendelijk. De vertegenwoordiger van provincie ZuidHolland is bijvoorbeeld niet te beroerd om vertegenwoordigers van Rotterdam voor te stellen aan de Commissieambtenaar die schrijft aan de Havenrichtlijn. Institutioneel-ambtelijk zijn de traditionele spanningen tussen provincies en grote steden gewoon getransponeerd naar Brussel. Officieel wordt er gesproken van samenwerking. Maar zodra werd voorgesteld dat de grote steden bij de lobby voor structuurfondsen ook de belangen van de omliggende regio zouden meenemen –
4
Brussel 4 Randstad
wat gelet op de Kaderwet en nu Wgr-plus – voor de hand ligt, dreigden de provincies de samenwerking op te blazen. Handen af van ons domein, was de boodschap. Op de onderscheiden beleidsdossiers functioneren weliswaar gezamenlijke werkgroepen, maar op de agenda’s van het werkoverleg van de G4, noch in de interne besprekingen is gedurende de verslagperiode iets te merken van gestructureerde voor- en terugkoppeling. De werkgroep Regionaal Beleid van september heeft een indrukwekkende agenda, maar de vergadering komt niet veel verder dan het uitwisselen van de onderscheiden standpunten van de G4 en Provincies (onderling ook niet op één lijn) over het Nationaal Strategisch Referentiekader5. De G4 willen geen onderdeel zijn van de landsdelige6 aanpak en claimen een eigen positie. Zij hebben de steun van het ministerie van BZK7, terwijl Economisch Zaken vasthoudt aan een randstedelijke benadering.
Sterk op eigen terrein De vraagtekens bij de effectiviteit van de samenwerking binnen het Brusselse lobbyhuis, zeggen op zich niets over de effectiviteit van de afzonderlijke organisaties. Afzonderlijk lijkt iedereen vooral sterk op zijn eigen terrein. Zo zijn de G4 de afgelopen jaren succesvol geweest in het dossier structuurfondsen. De provincies zijn goed gepositioneerd in het milieudossier. De eerder 5
) Nederlandse prioriteiten voor de Europese Structuurfondsen (2007-2013) 6 ) Indeling uit de nota Pieken in de Delta van het ministerie van Economische Zaken, waarin het beleid voor regionale investeringen uiteen wordt gezet 7 ) Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Dit ministerie is verantwoordelijk voor het ‘grote stedenbeleid’.
Brussel 4 Randstad
5
genoemde directeur van de vertegenwoordiging van de Stockholm Region is lovend over de samenwerking met de provincie Zuid-Holland. En dichter bij huis zijn vertegenwoordigers van de gemeente Dordrecht royaal met complimenten aan dezelfde provincie over de steun die zij krijgen bij Europese projecten. Van een inhoudelijke samenwerking in de vorm van onderlinge taakverdeling en gezamenlijke belangenbehartiging tussen provincies, Regio Randstad en de G4 is in Brusselse lobbyhuis geen sprake. Wel wordt er veel informatie uitgewisseld, worden standpunten afgestemd in werkgroepen en worden praktische zaken onderling geregeld, bijvoorbeeld bij algemene ontvangsten of bij de open dagen van het Comité van de Regio’s. De informatiestroom van de provincies richting G4 is beduidend groter dan omgekeerd. Die informatieuitwisseling is op zich zeer waardevol, maar ‘samenwonen’ is daarvoor niet vereist. Het decentrale lobbyhuis wordt door één van de bewoners treffend gekarakteriseerd als een “huis vol cactussen”. De G4 overwegen of het niet verstandig is het pand te verlaten. De huisbaas zal er geen last van hebben want Maastricht, de stadsregio Arnhem-Nijmegen en de netwerkstad Twente staan al op de stoep om in het decentrale lobbyhuis te trekken
Welke Randstad? De plaats die de Randstad inneemt in Brussel is dubbel en diffuus. Officieel is Regio Randstad het samenwerkingsverband van de randstadprovincies, de vier kaderwetgebieden en de vier grote steden. De Regio Randstad is in Brussel geheel geïntegreerd in de
6
Brussel 4 Randstad
provinciale samenwerkingsstructuur en expliciet uitgesloten van de G4-representatie. De pretenties van de Regio Randstad om als onderdeel van de landsdelige aanpak de structuurfondsen te managen, is hier wellicht mede debet aan. De pogingen van de randstadprovincies, de G4 en de Regio Randstad om gezamenlijk op te trekken richting rijksoverheid inzake de structuurfondsen, lopen in oktober 2005 dan ook op niets uit. Het is onduidelijk op welk dossier de Regio Randstad wie vertegenwoordigt. In ieder geval niet de vier grote steden die de hardcore vormen van de Randstad. Omgekeerd hebben de G4 bij de start van hun samenwerking in Brussel wel nadrukkelijk de positionering van de Randstad in Europa als speerpunt benoemd. Afhankelijk van de stand van een dossier worden in het Brusselse lobbyhuis over en weer informatie en standpunten uitgewisseld tussen de Regio Randstad en de G4. Dat gaat goed tot de afzonderlijke belangen van de vier Randstadsteden gaan tellen. Het beeld naar buiten is verwarrend. In een informatief boekje over de lobby van Europese regio’s in Brussel wordt wel de Regio Randstad opgevoerd, maar niet de vier grote steden.8 Geen wonder dat de directeur van de Stockholm Region Representation – die na een verblijf van enkele jaren in Nederland de bestuurlijke situatie goed kent – moeite heeft om aan zijn medewerkers uit te leggen dat de G4 weliswaar het hart vormen van de Randstad maar toch niet de Randstad zijn. De samenwerking tussen de vertegenwoordigers van de G4 en de regio Randstad gaat dan ook niet veel verder 8
) Le Lobbying des villes et des régions auprès de l’Union européenne, Brussel 2004
Brussel 4 Randstad
7
dan afstemming van standpunten. Voor het overige geldt ook in Brussel één van de kernachtige observaties van de professoren Teisman en Van Twist, die in 2005 de samenwerking in de Regio Randstad evalueerden: “Zo ontstaat de situatie dat alle partijen dankzij een goede communicatie wel weten wat er speelt en waartoe besloten is op verschillende niveaus, maar niet bij machte zijn dit binnen Regio Randstad vorm te geven waardoor de besluitvorming in een impasse is geraakt.” 9
9
) Stagnatie of Transitie, evaluatie van de bestuurlijke samenwerking in de Randstad, Prof. Dr. Ing. G.R. Teisman en Prof. Dr. M.J.W. van Twist, augustus 2005.
8
Brussel 4 Randstad
Hoofdstuk 2 De stad in Europa “Voornaamste missie van het G-4 kantoor is en blijft beleidsbeïnvloeding. Het is van belang dat regelgeving aansluit op de belangen van de steden, hun inwoners en bedrijven. De inspanningen blijven daarom vooral gericht op het uitbreiden van het netwerk in Brussel, het versterken van de gezamenlijke strategie van G-4 in Europa en het intensiveren van de contacten met de lokale en Europese bestuurders en ambtenaren.”10 Jaarlijks trekken de burgemeesters van de vier grote steden zich terug voor een gezamenlijke retraite. Tijdens één van deze bijeenkomsten, de zogenaamde Zeist II, besluiten ze een gezamenlijk front te maken in Brussel. Dit gebeurt in het besef dat de EU steeds meer effecten heeft op het lokale bestuur en dat gezamenlijk meer bereikt kan worden dan individueel. De enigszins cryptische geformuleerde doelen zijn: * Versterkte samenwerking op gemeenschappelijke punten; * Gezamenlijke stellingnamen insteken in de relevante netwerken; * G4 EU lobby naar Brussel en het Rijk; * Profilering van de G4 steden en de G4 samenwerking op Europees niveau.
10
) G4 in Brussels, de stad in Europa / Europa in de stad. Brochure G4.
Brussel 4 Randstad
9
Meer specifiek heeft men het oog gericht op de G4profilering tijdens het Nederlands voorzitterschap in 2004 en de herziening van de structuurfondsen in 2006. Ook wordt de positionering van de Randstad in de EU als speerpunt genoemd. Er worden 10 dossiers benoemd waarin wordt samengewerkt, d.w.z. elke stad neemt enkele dossiers voor haar rekening. Amsterdam: uitbreiding EU, Europese constitutie, ruimtelijke ordening, positionering Randstad. Den Haag: Europese governance, innovatie en Lissabonstrategie, milieu. Rotterdam: structuurfondsen (later uitgebreid met openbare orde en veiligheid)11. Utrecht: diensten van algemeen belang en mededinging, ESF en sociaal beleid, wetgeving aanbesteding.12 De kosten worden vastgesteld op € 50.000 per jaar per stad voor huisvesting, secretariële ondersteuning en ‘potloden en pennen’. In 2002 betrekken de vertegenwoordigers van de G4 een etage in het decentrale lobbyhuis te Brussel, waar de provincies reeds enige tijd verblijven.
Rotterdam De samenwerking komt niet uit de lucht vallen. Rotterdam is al jarenlang erg actief om de stad te positioneren in internationale netwerken. In 1986 is
11
) Mede naar aanleiding van de benoeming van burgemeester Opstelten tot rapporteur OOV-dossier van het Comité van de Regio’s. 12 ) In het werkplan 2006 zijn dossiers op onderdelen bijgesteld; de grote lijn is gehandhaafd.
10
Brussel 4 Randstad
Rotterdam één van de oprichters van Eurocities. Dit samenwerkingsverband van Europese grote steden moet vooral de stedelijke dimensie in het beleid van de EU gaan bevorderen. Anno 2005 zijn 120 grote steden (450 miljoen inwoners) lid van Eurocities. Oud-burgemeester Peper laat in de jaren negentig zijn oog al vallen op de Europese fondsen en geeft de opdracht tot het uitwerken van een ‘urban-programma’ waarmee Europese subsidies kunnen worden binnengehaald. Het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam (OBR) heeft hierbij een centrale rol. De dienst is verantwoordelijk voor het ruimtelijk-economisch beleid en de Rotterdamse inzet in grotestedenbeleid (GSB) van het rijk. Ook beschikt de dienst over een klein bureau (vier medewerkers) dat de lobby van het gemeentebestuur ondersteunt. Dit bureau is zich in toenemende mate gaan richten op de EU. De Haagse lobby wordt gecoördineerd door een medewerker van de bestuursdienst op het stadhuis. In 2002 vernieuwt het Rotterdams college de opdracht voor het Bureau Public Affairs van het OBR om de Europaactiviteiten van de gemeente te coördineren. Het krijgt echter geen aansturende bevoegdheden. Uitgangspunt blijft dat de beleidsverantwoordelijke diensten actief zijn in de voor hen relevante inhoudelijke dossiers. Ondanks de relatief marginale positie in het complexe gemeentelijke apparaat en het ontbreken van concrete bevoegdheden, weet het PA-bureau via een informele en pragmatische werkwijze zich tot spil van het Europabeleid in Rotterdam te ontwikkelen. Het zorgt voor een flink aantal internationale bijeenkomsten in Rotterdam tijdens het Nederlands EU-voorzitterschap. Er is een platform van EU-coördinatoren opgezet, waarbij specialisten van de
Brussel 4 Randstad
11
Rotterdamse diensten informatie en nieuws uitwisselen over de Europese projecten waarin de stad participeert. Er worden werkbezoeken georganiseerd om het management van diensten te committeren aan het Europa beleid en ambtelijke doelgroepen bewust te maken van de relevantie van EU-beleid voor hun dagelijkse werkpraktijk. Rotterdamse bestuurders worden ondersteund bij hun lobbyactiviteiten in Den Haag en Brussel. Eén medewerker van het PA-bureau is semi-permanent in Brussel gevestigd en behartigt daar de aan Rotterdam toevertrouwde lobbydossiers: structuurfondsen, openbare orde en veiligheid en diensten algemeen belang. Het hoofd van het PA-bureau zorgt voor de afstemming van de Rotterdamse inzet in de G4 samenwerking en het Rotterdamse beleid en via de concernstaf voor de aansluiting van het EU-beleid op de concernstrategie van Rotterdam. Als gevolg van reorganisaties binnen Rotterdam staat de positionering van het PA-bureau sinds kort ter discussie. Er wordt gewerkt aan een meer centrale positionering waarbij het bureau verhuist van de operationele dienst naar de strategische bestuursdienst.
Greater London Op een steenworp afstand van de Europese Instituties in Brussel staat het modern ogende London House. Hier zetelen de vertegenwoordigingen van de Greater London Authority (GLA) en de Association of London Government (ALG). Beide samenwerkingsverbanden van 33 gemeenten in de regio London met in totaal ruim zes miljoen inwoners. Het verschil tussen beide is dat GLA
12
Brussel 4 Randstad
een aantal zware bovenlokale bevoegdheden heeft voor de hele regio. In 2005 heeft de regering voorstellen gedaan om de bevoegdheden van de GLA, c.q. de Mayor verder uit te breiden, onder meer voor ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, afvalverwerking, energie en onderwijs. De ALG is meer een intergemeentelijk samenwerkingsverband voor de behartiging van gezamenlijke belangen bij de GLA, een combinatie van denktank en lobby. Belangrijkste taken van de GLA liggen nu nog op het terrein van verkeer en (openbaar) vervoer, politie, rampenbestrijding, economische ontwikkeling, ruimtelijke ordening, milieu, cultuur en volksgezondheid. De begroting van de GLA is 4,7 miljard Engelse ponden (7 miljard Euro). En de chief executioner is Ken Livingstone, Mayor of London. De GLA heeft in Brussel een relatief kleine staf van acht mensen. Hun werk is direct gekoppeld aan de bevoegdheden en prioriteiten van de Mayor. Prioriteiten voor de lobby bij de EU zijn: openbaar vervoer, milieu, sociaal beleid /gezondheidszorg en openbare orde en veiligheid. Hoewel in het EU-beleid van de GLA flink aandacht wordt gegeven aan de strategische positionering van de metropool in de EU, verklaart de staf nadrukkelijk dat het hier gaat om ‘policy’ en niet om ‘public relation’. Hun kerntaak is het monitoren en analyseren van EU-beleid en vervolgens adviseren over de gevolgen voor het beleid in Londen en de te volgen lobbystrategie voor beïnvloeding van het EU-beleid.
Brussel 4 Randstad
13
In de coördinatie van het EU-beleid zijn er flinke afstemmingsproblemen tussen nationale en decentrale overheden, verklaart de staf van London House. Men heeft wel input geleverd voor het Brits voorzitterschap in de tweede helft van 2005, maar er is geen sprake geweest van actief overleg. London House wijt dit deels aan het feit dat binnen het territoir van de GLA veel diensten van de nationale overheid actief zijn, en dat de regering Blair onder afstemming met decentrale overheden vooral verstaat de consultatie van de decentrale rijksdiensten. Men verwacht overigens dat de afstemming zal verbeteren nu een flink aantal van deze diensten onder de autoriteit van de GLA zullen worden gebracht. Ook de afstemming met de eigen diensten op het thuisfront verloopt niet zonder slag of stoot. Het is vaak moeilijk om het management te motiveren om mensen af te vaardigen naar expertgroepen vanwege de aanslag die dit doet op geld en tijd van diensten. Het wordt te weinig gezien als een investering, vindt London House.
Stockholm Region De Stockholm Region Representation (SRR) is op een steenworp afstand van de Europese Commissie gehuisvest in een smaakvol kantoorpand. Het is één van de vier Europese vestigingen van de regio Stockholm. De andere zijn te vinden in Stockholm, Sint Petersburg en Warschau. Daarmee wordt meteen duidelijk dat de vestiging in Brussel geen op zichzelf staande activiteit is. De Zweden beschouwen de Brusselse vertegenwoordiging nadrukkelijk als een onderdeel van hun internationale strategie. “Stockholm is door haar geografische ligging een regio in de marge van Europa. Wij moeten daarom
14
Brussel 4 Randstad
zichtbaar aanwezig zijn in de rest van Europa en de wereld. Daarnaast is Oost Europa heel erg belangrijk voor ons”, aldus directeur Riss Konst. Voor de internationale positionering van Stockholm kan hij beschikken over een jaarbudget van 1,7 miljoen Euro. De regio Stockholm is een samenwerkingsverband van vier provincies, de stad Stockholm en het samenwerkingsverband van 26 gemeenten in de provincie Stockholm. In de regio wonen 2,9 miljoen mensen. Het bestuur van de SRR bestaat uit vertegenwoordigers van deze decentrale overheden plus een vertegenwoordiger van de nationale overheid. De SRR heeft zelf geen bestuurlijke taken. Wel wordt in Zweden op dit moment gewerkt aan een nieuwe bestuurlijke inrichting van de regio. De SRR is uitsluitend opgericht om de bestuurlijke stakeholders te helpen hun internationale netwerk te ontwikkelen en de regio in Europa te representeren. De SRR profileert zichzelf als een expertisecentrum. De afzonderlijk besturen zijn er zelf verantwoordelijk voor om zich oriënteren op de EU. “We zijn geen voorlichtingsbureau en ook geen VVV-kantoor”, stelt de directeur. De SRR helpt gemeenten en counties in de regio aan partners voor internationale samenwerkingsprojecten. Eveneens helpt de SRR bij het aanboren van Europese financieringsbronnen. Daarnaast zijn belangrijke taken monitoren, analyseren en beïnvloeden van EU-beleid. Het contact met het thuisfront wordt onderhouden met dagelijkse nieuwsuitzendingen via een eigen satellietkanaal. Volgend jaar wordt dat kanaal tweezijdig, zodat ook via een groot videoscherm de regio Stockholm
Brussel 4 Randstad
15
dagelijks in het EU-kwartier present is. Andere belangrijke communicatiemiddelen zijn een internationale nieuwsbrief en een Engelstalige website. De Zweden relativeren het belang van Europa. Samen met Nederland is het één van de grootste netto betalers. “De besturen thuis zijn kritisch over de EU”, weet de SRR directeur. Voor de regio Stockholm is Brussel slechts één van de platforms waarop zij acteert om zich internationaal te positioneren. Het belangrijkste speerpunt is kenniseconomie. “Wij komen niet in aanmerking voor structuurfondsen. Dat hoeft ook niet. Wij willen een internationaal center of excellence zijn en blijven. Veertig procent van de banen in de regio en zestig procent van onze economische groei ligt in de kenniseconomie”, vertelt de directeur. Op het gebied van kenniseconomie heeft de stad Stockholm alleen al zo’n 400 projecten lopen. Bij voorkeur wordt daarbij internationaal samengewerkt. Ten tijde van het gesprek met de directeur bereidt de SRR een nieuw internationaal project voor - R4R, Regions For Research - waarbij ook samenwerking wordt gezocht met de Nederlandse provincies Zuid-Holland en Brabant. Elk jaar kiest de SRR een bepaald land als speerpunt. In 2006 is dat Turkije. In dat jaar worden tal van werkbezoeken over en weer georganiseerd en worden samenwerkingsprojecten op de rails gezet. De SRR beperkt zich daarbij niet tot Europa maar onderhoudt ook netwerken in de Verenigde Staten en China. De EU is een schakel in geopolitieke strategie van de SRR.
16
Brussel 4 Randstad
Hoofdstuk 3 Tussen Brussel en Den Haag “Vergeet de afslag Den Haag. Een goede lobby in Brussel loopt niet meer via Den Haag”, aldus het weekblad Binnenlands Bestuur.13 Het beroept zich voor dit ongetwijfeld welgemeende maar toch enigszins demagogisch klinkend advies op lobbyprofessor Rinus van Schendelen. Wat doen de decentrale overheden met dit advies? Hoe richten ze hun lobby in Brussel eigenlijk in? De werkelijkheid van de vaak met de fraai klinkende titel ‘public affairs’ geafficheerde lobby, is in Brussel ontnuchterend prozaïsch. Een Nederlandse Europarlementariër kijkt misprijzend als ik het woord public affairs laat vallen. Belangenbehartiging, bedoel je, corrigeert hij. Hij heeft gelijk. Alle mooie woorden ten spijt gaat het uiteindelijk om goed lobbyen, belangenbehartiging. En dat is in Brussel een gewaardeerde en gerespecteerde praktijk. In veel opzichten lijkt de lobby van de decentrale overheden op de eindeloze ambtelijke vergadercircuits in Nederland en het gaat eveneens gepaard met veel heen en weer schuivend papier. De G4 stemmen hun EU-inzet in Nederland af via een ambtelijke Europa-werkgroep. De in Brussel gestationeerde medewerkers houden elke twee weken werkoverleg. Minstens zo belangrijk zijn de dagelijkse informele contacten en overleggen die kunnen
13
) Binnenlands Bestuur 23 september 2005
Brussel 4 Randstad
17
plaatsvinden doordat men gemeenschappelijk kantoor houdt. In het decentrale lobbyhuis functioneren werkgroepen waarin de dossierhouders van HNP, G4 en Regio Randstad participeren. Bestuurlijk wordt de G4-samenwerking aangestuurd door een stuurgroep van de vier burgemeesters. Via de videoconferenties van de burgemeester kunnen actuele ontwikkelingen worden geagendeerd. Wethouders sturen de inhoudelijke dossiers.
Lobbyfiches en netwerken Voor elk dossier wordt een zogenaamd lobbyfiche gemaakt met daarin de strategie voor het betreffende dossier. De fiches worden 3 à 4 maal per jaar geactualiseerd. Daarnaast worden, indien noodzakelijk, briefings opgesteld voor de bestuurders. De fiches beschrijven de dossiers in globale termen. Arena-analyse, voor zover ze worden gemaakt, zijn vooral impliciet. “De kennis zit vooral in ons hoofd”, aldus één van de geïnterviewden. Het niet vastleggen van arena-analyses op papier of in een database maakt de lobbydossiers kwetsbaar. 14 Het wordt echter niet als een probleem ervaren. “We zijn inderdaad vaak reactief, maar doordat we het netwerk zo goed kennen en zo snel signalen kunnen oppikken, zijn we in de praktijk daardoor toch weer proactief”, aldus de ijzeren logica van deze lobbyist. Hij heeft inderdaad een punt. Er is een spanningsveld tussen registreren en snel reageren. Wat niet wegneemt 14
) Professor Rinus van Schendelen beschrijft deze strategieën uitvoerig in zijn boek Machivelli in Brussels, the art of lobbying the EU. Amsterdam University Press, 4e gewijzigde druk 2004.
18
Brussel 4 Randstad
dat het benoemen van concrete doelstellingen in plaats van generieke, het in kaart brengen van de procedurecyclus, in beeld brengen van (potentiële) tegenstanders, medestanders en stakeholders met hun hulpbronnen, het benoemen van de relevante issues en hun cycli in relatie tot spelers in de arena enzovoorts eenmalig een forse tijdsinvestering vergen, maar vervolgens relatief gemakkelijk op basis van matrices kunnen worden bijgehouden. Voordeel is dat de lobbystrategie zich daarmee ook gemakkelijker leent voor intercollegiaal professioneel debat. Uiteraard mag dit alles niet ten koste gaan van het uitbouwen en benutten van informele netwerken. De decentrale overheden hebben buiten het Comité van de Regio’s15 geen formele positie in de Europese besluitvormingscircuits. Zij zijn daarom gedwongen hun invloed via andere netwerken (bijvoorbeeld Eurocities en EPRO (Environmental Platform of Regional Offices)) te kanaliseren en informele contacten met Europarlementariërs en Commissie-ambtenaren aan te wenden. Ook Van Schendelen constateert dat decentrale overheden op dit punt goed scoren. “Juist omdat ze hun semi-formele en informele contacten gebruiken voor hun lobby en Den Haag selectief inzetten”.16 Wel worden vaak dezelfde netwerken genoemd; met name de rol van Eurocities is dominant. Het lustrum van 15
) Het COR heeft adviesrecht op een aantal beleidsterreinen. De positie van het COR is echter door meerdere oorzaken zeer zwak. De Europese Commissie is ook niet gebonden aan de adviezen van het COR. De status van het COR wordt door alle gesprekspartners als marginaal aangeduid. Zelfs een woordvoerder van de liberale Aldefractie geeft tijdens een werkbezoek in november toe dat het COR de afgelopen jaar nauwelijks effectief is geweest. 16 ) Interview met professor Rinus van Schendelen in Binnenlands Bestuur 23 september 2005.
Brussel 4 Randstad
19
het HNP wordt vooral bezocht door relaties uit Nederlandse overheidskringen. Overigens benaderen G4 lobbyisten wel actief vertegenwoordigingen en parlementariërs uit andere Europese steden en parlementariërs uit andere lidstaten. In geen enkel fiche worden NGO’s genoemd. In bijna geen enkele strategie omvat coalities met nietoverheidspartijen.17 Niet alle dossiers lenen zich daar even goed voor, maar op het gebied van milieu (milieuorganisaties), diensten van algemeen belang (vakbonden), Lissabonstrategie (bedrijfsleven), kaderprogramma’s (wetenschappelijke instellingen) zijn er zeker mogelijkheden. Eén van de geïnterviewden wijt dit aan de introverte cultuur van overheidsorganisaties en aan gebrek aan tijd. “Eigenlijk zouden we het wel moeten doen, maar het ontbreek ons aan tijd”, luidt de openhartige ontboezeming. Een ander bevestigt dat de ambtelijke werkwijze die men in Nederland gewend was, getransponeerd wordt naar Brussel. De kunst van het lobbyen wordt met vallen en opstaan uit ervaring geleerd. Een illustratie Van Schendelens stelling dat vrijwel alle lobbyisten in Brussel “self made people” zijn. En daaraan zit een groot risico. Van Schendelen waarschuwt: “The lobbyists from government organisations in particular (…) have this career history and tend to confuse their old policy expertise with the new public affairs expertise”. 18
17
) Een uitzondering hierop zijn de contacten met CEEP (European Centre of Enterprises with Public Participation), dat echter als organisatie van werkgevers van overheidsdiensten binnen de overheidssfeer blijft. 18 ) Machiavelli in Brussels, pagina 238
20
Brussel 4 Randstad
Renationalisatie Een derde opvallend punt is dat in alle fiches de helft of meer van de activiteiten zich richt op beïnvloeding van het Nederlandse beleid. En dat is terecht. Dat 85% van de Europese regelgeving zonder tussenkomst van de Raad en het Parlement via de Commissie en via Comitologie tot stand komt, mag dan statistisch gezien kloppen, maar dat zegt, in tegenstelling tot wat Van Schendelen stelt19, niets over de invloed van de nationale overheden op het EU-beleid. In de eerste plaats gaat het hier om gedelegeerde regelgeving, die tot stand komt nadat in de Raad, of in co-decisie met het Parlement de belangrijkste beleidsbeslissingen zijn genomen. De kritiek die Van Schendelen heeft op de geringe betrokkenheid van de rijksoverheid bij expertgroepen (voor besluitvorming) en comitologie (uitwerking regelgeving) gaat net zo goed op voor decentrale overheden. In de tweede plaats is de positie van de Raad het afgelopen decennium juist zeer versterkt ten koste van de Commissie. Een goed voorbeeld zijn de structuurfondsen. In de periode 1988-1999 werd 9 procent van de fondsen besteed via zogenaamde community initiatieven van de Commissie. De regio’s konden hierover, buiten de nationale overheden om, rechtstreeks afspraken maken met de Commissie. Voor de periode 1993-1999 wilde de Commissie dit verhogen naar 15%, maar dat werd succesvol geblokkeerd door de Raad. In de periode 20002006 werden de community initiatieven teruggebracht tot
19
) Interview met professor Rinus van Schendelen in Binnenlands Bestuur 23 september 2005.
Brussel 4 Randstad
21
5% van het budget en konden projecten alleen nog als onderdeel van nationale programma’s worden ingediend. De Leidse wetenschapper De Rooij besluit zijn onderzoek naar decentrale lobbies met de conclusie: “It was shown that, generally, the Dutch government made the ultimate political decisions as to which money was to go to which local projects. The Dutch government, therefore, remains at least an important gatekeeper, but may be even more important then the European Commission.” 20 De Rooij heeft gelijk. Voor de periode 2007-2013 is er uitsluitend nog sprake van “mainstream financiering” via de programma’s van de nationale overheden. Deskundigen concluderen daarom dat de Raad de cohesiefondsen succesvol heeft gerenationaliseerd. 21
20
) R. de Rooij, The impact of the European Union on local government in the Netherlands, Journal of European Public Policy June 2002. 21 ) David Allen, Cohesion and the structural funds. Competing pressures for reform? In Policy-making in the European Union, Wallace & Wallace, Oxford University Press 2005, pagina 213-243.
22
Brussel 4 Randstad
Hoofdstuk 4 Het derde front In de vergaderzaal van het Huis der Nederlandse Provincies in Brussel heerst consternatie tijdens het gezamenlijke wekelijkse koffie-uurtje. Oorzaak van de opwinding is een artikel in Binnenlands Bestuur van de hand van de kersverse EU-correspondent.22 “Zachtjes brullen in Brussel”, zo luidt de kop van het gewraakte artikel waarin het Comité van de Regio’s scherp wordt bekritiseerd door Europarlementariërs. Want als Binnenlands Bestuur de enige constitutionele spreekbuis van decentrale overheden in de EU op de korrel neemt, hoe moeten wij dan onze aanwezigheid hier Brussel verdedigen tegenover onze toch al sceptische achterban thuis, redeneert een provinciale vertegenwoordiger. De reactie is illustratief voor het spanningsveld waarin veel decentrale lobbyisten in Brussel verkeren. Hoe houd ik mijn thuisfront bij de les. Zelfs al is de verantwoordelijke gedeputeerde, burgemeester of wethouder ervan overtuigd dat er in Brussel zinvol werk wordt verricht, dan betekent dat nog niet dat die overtuiging gedeeld wordt door de ambtelijke organisatie. Wanneer die gedeelde overtuiging onvoldoende aanwezig is, uit zich dat in de vorm van scepsis, wantrouwen, onthouden van steun, niet benutten van kansen voor posities in het EU-circuit, negeren van relevante informatie uit het Brusselse lobbykantoor. “Je krijgt meestal pas erkenning als je kunt laten zien dat je een 22
) Zachtjes brullen in Brussel, Binnenlands Bestuur 2 september
2005
Brussel 4 Randstad
23
Europese subsidie hebt binnengehaald”, verzucht één van de geïnterviewden. Het probleem is overigens niet uniek. Ook medewerkers van de Permanente Vertegenwoordiging kampen hiermee. “Nederlandse bestuurders zijn de kampioenen van het wenselijke; wij zijn de kampioenen van het haalbare”, verklaart één van hen. En dezelfde klachten zijn ook te horen bij de vertegenwoordigingen van andere EU-landen. Dit betekent dat vertegenwoordigers van de decentrale overheden in Brussel een derde lobbyfront moeten openen: naast de EU-instituties en nationale overheid is dat het thuisfront. De mobilisatie van het thuisfront verloopt via twee sporen: het communicatiespoor het coördinatiespoor
Het communicatiespoor Een cruciale voorwaarde voor voldoende steun is actieve communicatie met de eigen achterban. Men moet weten dat er een eigen vertegenwoordiging in Brussel zit, wat deze doet en wat daarvan de toegevoegde waarde is voor de eigen organisatie, c.q. werkzaamheden. Het lustrumcongres van het HNP is een voorbeeld van de wijze waarop de provincies steun proberen te mobiliseren. Ook heeft men een begin gemaakt met een actieve persbenadering, soms met succes (persontbijt over de lobby rond luchtkwaliteit) soms met tegenvallers (kritische reportage over Comité van de Regio’s). De G4 zijn dit najaar gestart met het uitgeven van een zogenaamd relatiemagazine. Rotterdam geeft in eigen huis een nieuwsbrief uit, vooral met informatie over
24
Brussel 4 Randstad
projecten. Het HNP heeft een eigen, primitieve website (www.nl-prov.be); de G4 hebben die (nog) niet. Een ander beproefd instrument is het organiseren van werkbezoeken voor raads-/statencommissies en doelgroepen uit de eigen ambtelijke organisatie. Ook dit verloopt met vallen en opstaan, getuige een werkbezoek van secretarissen en griffiers, van de vier grote steden, randstadprovincies en kaderwetgebieden waarvan niet alle deelnemers even enthousiast naar huis terugkeerden. Het werkbezoek van Rotterdamse directeuren aan Brussel was daarentegen zeer succesvol. Het sloot goed aan bij wat er in hun portefeuilles belangrijk was en er werd gezorgd voor een follow-up. Voor Rotterdam relevante EU-issues zijn daardoor beter gepositioneerd op de managementagenda’s en de ‘EU-coördinatoren’ binnen de verschillende diensten hebben een betere uitgangspositie voor hun werk. Deze initiatieven zijn absoluut noodzakelijk. Tegelijk valt op dat de communicatie tamelijk zenderdominant is (gestuurd door de behoeften van de Brusselse lobbyisten). De schriftelijke communicatie naar de achterban bestaat, voor zover het geen concrete briefings betreft, vooral uit PR-informatie. Een structuur voor faciliterende informatie ontbreekt. En dat is juist de informatie waar bij interne communicatie de meeste behoefte aan bestaat. De effectiviteit van deze communicatie-inspanningen kan met relatief eenvoudige ingrepen worden vergroot: begin bij de ontvanger, investeer in kwaliteit, zorg voor integratie en organiseer de follow-up. Een extra impuls voor de nieuwsbrief Brussel deze week gelinkt aan een goed ontwikkelde website (extranet) kan hieraan een belangrijke bijdrage leveren.
Brussel 4 Randstad
25
Het is ook duidelijk dat de vertegenwoordigers van de G4 en het HNP een dergelijke ontvangergerichte communicatiestructuur niet naast hun normale werk kunnen opzetten. Ondersteuning van communicatieafdelingen van het thuisfront en een flinke initiële investering zijn daarvoor noodzakelijk. Wat de lobbyisten wel kunnen doen is zorg dragen voor een gestructureerde stroom van faciliterende informatie en integratie van de communicatiemiddelen in de lobbystrategie. De toegevoegde waarde van de communicatiemiddelen wordt daarmee enorm verhoogd.
Het coördinatiespoor Ambtelijke coördinatie Een interviewrondje langs de zes grootste gemeenten in de regio Rotterdam-Rijnmond maakt duidelijk dat er bij geen enkele bestuursdienst op centraal niveau sprake is van afstemming ten aanzien van de juridische gevolgen van EU-beleid.23 In Rotterdam is wel zeer recent een juridisch platform opgericht en in november 2005 brengen de Rotterdamse juristen een tweedaags werkbezoek aan Brussel. Als belangrijkste motivatie om aandacht te geven aan de EU noemen de gemeenten de Europese subsidies. Daarmee bevestigen ze de observatie van De Rooij: “In summary, therefore, the evidence from all eight municipalities was that EU-affairs were seldom on the local council agenda and that, when they were on
23
) Cappele aan den IJssel, Ridderkerk, Rotterdam, Schiedam, Spijkenisse, Vlaardingen. Bij de andere gemeenten is de EU geen issue. Alleen Barendrecht geeft aan dat men meer aandacht aan EU-beleid zou willen geven en men nadenkt over een passende structuur.
26
Brussel 4 Randstad
the agenda, it was in regard to EU funds”.24 Rotterdam en Capelle aan den IJssel zijn de enige gemeenten die speciaal hiervoor medewerkers hebben vrijgesteld. Alle gemeenten gaan uit van het concept van integraal management, waarbij de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de juridische advisering, ook voor Europese regelgeving, is neergelegd bij de sectorale diensten en bedrijven. De praktijk is dat diensten vaak hun handen al vol hebben aan lopende zaken en nationale regelgeving. Voorzover er aandacht is voor Europese wetgeving is dat vooral op het terrein van aanbesteden (alle gemeenten hebben hiervoor protocollen) en (in mindere mate) staatsteun. Het gevolg is dat een gemeente als Vlaardingen geheel overrompeld is dat de Raad van State een belangrijk project voor de herstructurering van de Rechter Maasoever blokkeert. Dit ondanks het feit dat kranten alle maanden lang vol staan over de juridische problemen rond de Europese richtlijnen en het Nederlandse Besluit luchtkwaliteit. Er is op zich niets mis met een integraal managementconcept, zoals bijvoorbeeld verwoord in het Rotterdams besluit tot G4-samenwerking bij Europese aangelegenheden. Het is echter tamelijk naïef om te veronderstellen dat zonder sturingssignalen van het bestuurlijk centrum – college van BenW en bestuursdienst – de organisatie louter op basis van eigen professionaliteit zich druk gaat maken over EU-beleid en regelgeving. Het hoeft geen verbazing te wekken dat de ‘Europa-klasjes’ van de Bestuursacademie leeg blijven als de VNG
24
) R. de Rooij, The impact of the European Union on local government in the Netherlands, Journal of European Public Policy June 2002.
Brussel 4 Randstad
27
seminars over EU-beleid en recht voor gemeentebestuurders moet afblazen wegens gebrek aan belangstelling. Rotterdam is één van de weinige gemeenten in Nederland met een geïnstitutionaliseerde EU-coördinatie. De coördinatie beperkt zich echter ook hier voornamelijk tot uitwisseling van informatie over EU-projecten waar verschillende gemeentelijke diensten bij zijn betrokken (meestal financiële trajecten). De relatie tussen EU en gemeentelijk beleid en juridische ontwikkelingen komt (tot voor kort) weinig aan de orde. De informele coördinatie kan voldoen zolang het uitsluitend om projecten gaat. Naarmate het EU-beleid meer het strategisch beleid van de gemeente raakt, is een formalisering van deze EU-coördinatie noodzakelijk. Rotterdam zet daartoe nu een aantal stappen.
Bestuurlijke coördinatie Bestuurlijke aandacht voor EU-beleid bij decentrale overheden lijkt tot op de dag vandaag vooral af te hangen van de belangstelling en visie van individuele bestuurders. In Rotterdam zijn oud-burgemeester Peper en burgemeester Opstelten de bestuurlijke motoren achter het Europa-beleid van de gemeente. Naast Rotterdam is Capelle aan den IJssel de enige gemeenten in de regio Rotterdam waar sprake is van actieve bestuurlijke inzet (burgemeester en een wethouder) m.b.t. EU-beleid. Voorzover bij de andere gemeenten aandacht is voor de EU, is dat vooral in het kader van jumelages met andere Europese gemeenten. Het gemeentebestuur van Vlaardingen organiseerde bijvoorbeeld dit voorjaar een debat over de Europese
28
Brussel 4 Randstad
grondwet bij het bezoek van het bevriende Poolse gemeentebestuur aan de stad. Bij de G4 is wel sprake van duidelijke sturing op het niveau van de burgemeesters. Zij vormen de stuurgroep voor de G4 samenwerking en regelmatig worden onderwerpen op de agenda voor de videoconferenties van de vier burgemeesters geplaatst. Bij de lobby voor de structuurfondsen in relatie tot het grotestedenbeleid is er sprake van aansturing door de verantwoordelijke wethouders. Ook op andere terreinen is er met wisselende intensiteit bemoeienis van vakwethouders. Europees beleid maakt, zoals Rob de Rooij constateerde, nog steeds nauwelijks deel uit van de strategische beleidsagenda van colleges. Wel hebben Amsterdam, Den Haag en Utrecht en enkele provincies nota’s gepubliceerd waarin zij hun strategisch beleid ten aanzien van de EU uiteen zetten.
Strategische coördinatie Een van de kritiekpunten op de nationale beleidscoördinatie is dat het sterk sectoraal bepaald is. Sprekend voorbeeld daarvan is de milieucoördinatie. Hoewel milieu en ruimtelijk ordening verenigd zijn in hetzelfde departement (VROM) wordt het EU-beleid gedomineerd door de milieusector. Op de Permanente Vertegenwoordiging en Brussel is VROM alleen vertegenwoordigd door milieuambtenaren. In de expertgroepen van het DG Environment zijn vooral vertegenwoordigers van het RIVM en TNO te vinden. Decentrale overheden klagen over de sectorale insteek van de rijksoverheid en het gebrek aan uitvoeringsaspecten en juridische consequenties van het
Brussel 4 Randstad
29
EU-beleid. Zij kampen in eigen huis echter met precies dezelfde problemen. De onderlinge verdeling van EU-dossiers lijkt op het eerste gezicht efficiënt met het oog op de werkbelasting. Parallelle werkgroepen op het thuisfront moeten in theorie zorgen voor koppeling aan het lokale en provinciale beleid. Het is echter zeer de vraag of dit ook effectief gebeurt. De casus milieubeleid toont aan dat de coördinatie op het dossier beperkt is en vooral sectoraal. Het EU-coördinatiesysteem in Rotterdam blijkt nauwelijks inzicht te hebben in de wijze waarop ‘milieulobby’ in G4verband vanuit het Haagse stadshuis wordt geregisseerd en uitgevoerd. Terwijl het hier toch gaat om een vitaal dossier voor stedelijk beleid, niet alleen op het punt van luchtkwaliteit maar ook onderdelen als waterkwaliteit, bodemkwaliteit en omgevingslawaai. De effecten van milieubeleid dringen diep door op andere terreinen. Geen enkele grote stad kan het zich permitteren om dit dossier op afstand te zetten. 25 Hiervoor is aangetoond dat om effectief te zijn de lobby in Brussel en Den Haag geïntegreerd moet zijn. Het is dan ook op z’n zachtst gezegd curieus dat bijvoorbeeld bij de gemeente Rotterdam de Haagse lobbyist en de Brusselse lobbyist op verschillende plekken in de gemeentelijke organisatie zijn gepositioneerd. Een ander risico is dat de lobbyisten van de decentrale overheden zich steeds meer ontwikkelen tot 25
) Rotterdam heeft de milieudiensten op afstand gezet. Afstemming vindt plaats via de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR). De DCMR Milieudienst Rijnmond werkt in opdracht van de achttien gemeenten in de stadsregio Rotterdam en de provincie ZuidHolland.
30
Brussel 4 Randstad
dossierspecialist. Dat kan buitengewoon effectief zijn voor het betreffende dossier, maar andere dossiers kunnen daardoor in gedrang komen. Zo was de Rotterdamse EUcoördinatie niet betrokken bij de lobby rond de Tweede Maasvlakte en het overleg met het DG Environment van de commissie26. Ook belangrijke dossiers als de ‘havenrichtlijn’, de ‘chemierichtlijn’ en de richtlijnen van het belangrijke DG Transport worden geheel overgelaten aan het Havenbedrijf Rotterdam. Het Havenbedrijf is echter verzelfstandigd en er mag niet van worden verwacht dat het zich ook bezighoudt met de effecten van haven- en transport op gerelateerde dossiers als het ruimtelijke en herstructureringsbeleid, verkeers- en vervoersbeleid, het milieubeleid en het innovatie beleid, om er maar een paar te noemen. De keteneffecten (effecten op aanpalende beleidsterreinen) van Europese verordeningen en richtlijnen en de fall-out van jurisprudentie wordt daarmee onderschat. Voor de Rotterdamse EU-coördinatie ligt hier een belangrijke taak. Een ander gevaar is dat een lobby kan ‘verzuilen’ in een inhoudelijke rationaliteit en losgezongen raakt van de politieke rationaliteit.27 Dit mechanisme is ook aan de orde bij de afvaardiging van specialisten naar de expertgroepen van de Commissie. Zo hebben de provinciale lobbyisten zich terecht en met succes hard gemaakt voor een ‘eigen’ specialist in een expertgroep 26
) In 2002/2003 was het Havenbedrijf overigens nog wel een gemeentelijke dienst. 27 ) Volgens professor Snellen is overheidsbeleid ‘opgehangen’ aan vier rationaliteiten: politiek, juridisch, economisch, technisch-sociale (ook wel de inhoudelijke) rationaliteit. Overheidsbeleid kan alleen effectief zijn als het voldoet aan elk van de rationaliteiten. Tussen de rationaliteiten bestaat echter een permanent spanning en er is geen overkoepelende rationaliteit. Snellen, Boeiend en geboeid, ambivalenties en ambities in de bestuurskunde, 1987
Brussel 4 Randstad
31
voor waterkwaliteit. Zij geven echter ook aan dat het moeilijk is om zicht te houden op het werk van deze specialist. Er is wel voorzien in een begeleidingsgroep. Deze begeleidingsgroep bestaat echter uit vakgenoten uit Nederland en Europa die zijn afgevallen in het selectieproces…. Deze voorbeelden illustreren dat decentrale overheden dezelfde worsteling voeren bij beleidscoördinatie als de rijksoverheid. Zij hebben echter één groot voordeel: ze kunnen profiteren van de studies en adviesrapporten die zijn uitgebracht over de beleidscoördinatie bij de rijksoverheid en kunnen daar lessen uit trekken.
Coördinatie centraal-decentraal De afstemming tussen rijksoverheid en decentrale overheden vindt op dit moment vooral plaats via VNG en IPO, die beide vertegenwoordigd zijn in de BNC (Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen).28 De Gemengde commissie EU aangelegenheden komt niet veel verder dan een warme aanbeveling om deze samenwerking nog wat te intensiveren, bijvoorbeeld door hen uit te nodigen voor regelmatig overleg met de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel. En hoewel de Raad van State in zijn advies over de relatie tussen Europese en Nederlandse constitutionele orde de mond vol heeft over de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, zwijgt de Raad hierover in alle talen waar het de relatie tussen centrale en decentrale overheden betreft. 29 28
) Bijlage 1: een schematische weergave van de Nederlandse coördinatiestructuur 29 ) Advies Raad van State over de invloed van de Europese constitutionele orde op de Nederlandse constitutionele orde. 15 september 2005.
32
Brussel 4 Randstad
Daardoor blijft de afstemming van het EU-beleid met decentrale overheden vooralsnog marginaal, met alle problemen van dien. Toch zijn er binnen de bestaande structuur mogelijkheden voor de G4 om hun positie te versterken. Zij kunnen bijvoorbeeld een plaats opeisen in de VNG delegaties bij de BNC. En net als in Brussel kunnen ze natuurlijk in Den Haag vroegtijdig penvoerders en dossierhouders opsporen en hen vervolgens faciliteren met informatie. Ook kunnen ze gebruikmaken van de invloedrijke positie van de vier burgemeesters en ongevraagd standpunten ter kennis brengen van de BNC, die zich vervolgens niet kan permitteren die opvattingen te negeren. Er zijn wel degelijk alternatieven mogelijk voor de huidige afstandelijke en indirecte coördinatiestructuur. De vraag is echter of die passen binnen de centralistische en hiërarchische bestuurscultuur van Nederland. Hoewel de situatie in buurland en federale staat België in tal van opzichten onvergelijkbaar is met Nederland, zou ons land wel kunnen leren van het arrangement dat daar gemaakt is voor de afstemming tussen de federale en gewestelijke besturen.30 Een aanknopingspunt voor die aanvullende structuur biedt bijvoorbeeld de landsdelige aanpak die het ministerie van Economische Zaken voorstaat. Decentrale overheden zitten dan direct aan tafel en kunnen daarbij worden ondersteund (niet vertegenwoordigd) door IPO en VNG. Op ambtelijk niveau kan dat in de BNC. Op bestuurlijk niveau kan dat bijvoorbeeld via een halfjaarlijks overleg
30
) Baetens en Bursens, De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005.
Brussel 4 Randstad
33
dat bijvoorbeeld wordt gekoppeld aan de voorbereiding op een nieuw EU-voorzitterschap van een lidstaat. In Brussel kunnen de vrijblijvende bijpraatbijeenkomsten met de PV’s worden vervangen door een gestructureerd vooroverleg rond de Coreper en/of Raadswerkgroepen. Daarbij zal rekening moeten worden gehouden met de bijzondere posities van grootstedelijke agglomeraties als de Randstad en Brabantstad. Zij kunnen bijvoorbeeld worden erkend als het ‘grootstedelijk landsdeel’. De vraagstukken en de uitdagingen waarvoor deze netwerkmetropolen staan zijn van een andere orde dan in overig Nederland. In plaats van elkaar op afstand te houden, kunnen beide partijen dan profiteren van wederzijdse kennis. Binnen de landsdelen kunnen de bestuurders verantwoordelijk worden gemaakt voor de organisatie van terugkoppeling naar de verschillende bestuursorganen. De inbreng in de beleidsvoorbereiding is authentieker, de betrokkenheid groter en de terugkoppeling directer. Zo kan tevens geanticipeerd worden op de implementatie en doorwerking van EU-regelgeving en worden problemen bij de invoering en uitvoering van EU-beleid zoveel mogelijk teruggedrongen. Deze opvatting vindt steun in een recente internationale vergelijkende studie van de Universiteit van Leiden naar implementatie van EU richtlijnen. Daarin wordt gepleit voor een omzetting op een zo laag mogelijk niveau, in aansluiting op Nederlandse bestuurstradities en in nauw overleg met belanghebbenden.31
31
) De omzetting van Europese richtlijnen: instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken, Bernard Steunenberg en Wim Voermans, WODC, Universiteit Leiden, 2005.
34
Brussel 4 Randstad
Hoofdstuk 5 De lobbydossiers ‘‘Les villes et les régions en venant s’installer à Bruxelles poursuivent deux objectifs principaux : premièrement elles souhaitent influencer la distribution des fonds de la politique structurelle, deuxièmement, elles veulent démontrer qu’elles sont concernées par de nombreux aspects de la politique européenne et qu’elles sont capables d’assumer à un niveau européen les compétences qui peuvent leur être dévolues au niveau national.’’32 Beide doelen zijn terug te vinden in twee lobbydossiers, milieu en structuurfondsen, die in dit hoofdstuk nader worden bekeken.
Milieu Het milieudossier van de G4 omvat twee speerpunten: luchtkwaliteit en de Thematic Strategy on the Urban Environment (TSUE). Luchtkwaliteit is pas in de loop van 2005 aangewezen als prioriteit. In de expertgroepen van de Commissie die zich hiermee bezig houden, zijn alleen vertegenwoordigers van VROM, het RIVM en TNO terug te vinden. De G4 hebben wel een positionpaper over luchtkwaliteit van de VNG en het IPO onderschreven, dat is ingestoken bij het EPRO en de Europese Commissie.
32
) Pascal Goergen, Le Lobbying des villes et des régions auprès de l’Union européenne, Brussel 2004.
Brussel 4 Randstad
35
Veel meer activiteit is er op het tweede punt, de TSUE. De steden zijn goed vertegenwoordigd in de Expertgroep: Eurocities met twee vertegenwoordigers en de G4 via een vertegenwoordiger uit Den Haag, die namens hen het dossier ‘trekt’. De lobbyinzet voor de TSUE van de G4 loopt geheel via Eurocities, waar Den Haag het bestuurlijke Milieuforum voorzit. Stedelijke concentraties brengen hun eigen specifieke milieuproblemen met zich mee die vragen om een eigen aanpak, vinden de G4 en Eurocities. Het Europees Parlement is gevoelig voor dit argument en vraagt de Commissie om een aparte “Thematic Strategy on the Urban Environment” (TSUE) aan het 6e milieuactieprogramma toe te voegen. De Commissie stemt daarmee in. In februari 2004 publiceert de Commissie de eerste voorstellen met, zoals gebruikelijk, de oproep aan belanghebbenden om hier op te reageren en mee te helpen bij de concretisering van de voorstellen. Kern van het Commissievoorstel is de ontwikkeling van een stedelijk milieubeheersplan in samenhang met verkeersplannen voor de 500 steden met meer dan 100.000 inwoners. Aanvullende strategieën zijn: “recommendations, guidelines, indicators, data, standards, evaluation techniques, training and other actions of a more technical nature to help towns and cities manage their environment.”33 Tot slot doet de Commissie een beroep op nationale en regionale overheden om de steden te helpen bij de ontwikkeling van die plannen. Voor Eurocities en de G4 is dit te vrijblijvend. Men wil dat de Commissie verplichte maatregelen in de TSUE 33
) Communicatie van de Commissie 11 februari 2004. Towards a Thematic Strategy on the Urban Environment.
36
Brussel 4 Randstad
opneemt. Via Eurocities wordt steun gezocht bij andere Europese steden. Dit leidt tot één van de schaarse politieke debatten in het bestuurlijk Milieuforum van Eurocities. Uiteindelijk stemt het bestuurlijk forum ermee in dat met de lobby ingezet zal worden op het opnemen van verplichtende maatregelen in de TSUE. Het doorslaggevende argument is dat verplichte, c.q. wettelijke maatregelen zorgen voor ‘level playing field’. Ook in Nederland is het onderwerp omstreden. De VNG reageert kritisch: “toevoegen van een nieuwe Europese planvorm zonder de oude regelingen af te schaffen bewerkstelligt het tegendeel: hogere administratieve lasten, complexe procedures en versnippering. En dat zou wel eens ten koste kunnen gaan van de milieukwaliteit, omdat de beleidsinstrumenten vanwege complexere procedures minder effectief en efficiënt worden.”34 Het VNG standpunt leidt tot irritatie in G4-kring. Op 15 september 2005 hebben vertegenwoordigers van Eurocities bij het EPRO een kennismakingsbijeenkomst met Eurocommissaris Dimas.35 Ook de TSUE komt ter sprake. De Haagse voorzitter van het Eurocities Milieuforum houdt de Nederlandse situatie als ‘good practice’ voor aan de eurocommissaris en dringt aan op “mandatory measures”. Het verhaal wordt beleefd aangehoord maar de reactie is teleurstellend. Dimas laat weten niets te voelen voor verplichtende richtlijnen. Maatregelen op het gebied van stedelijk milieu vallen wat de commissie betreft onder het subsidiariteitsbeginsel. Daarom wil men niet verder gaan 34
) Zie o.a. De VNG reactie op de in juni 2005 gestarte internetconsultatie van de Commissie over de TSUE, www.vng.nl. 35 ) Een uitvoerig verslag van die bijeenkomst is gepubliceerd op de website van Eurocities, www.eurocities.org
Brussel 4 Randstad
37
dan ondersteunende maatregelen, zoals het ontsluiten van ‘best practices’ via een speciale website, handleidingen, kennisnetwerken etcetera. In gesprekken onder vier ogen winden medewerkers van het DG Environment er al helemaal geen doekjes om. “De TSUE heeft voor ons geen prioriteit. We vinden dat echt een verantwoordelijkheid van de lidstaten en de steden, al zullen we wel ondersteuning bieden als dat in Europees verband effect oplevert. Onze prioriteiten liggen nu vooral bij het halen van de doelstellingen van het klimaatverdrag, bijvoorbeeld door verbetering van luchtkwaliteit. Een andere prioriteit zijn milieumaatregelen die bijdragen aan het halen van de Lissabonagenda36. Natuurlijk zullen we begin 2006 wel de definitieve TSUE publiceren, maar dat zal geen zware strategie worden. C’est absolument clair”. Daar is – figuurlijk gesproken – geen woord Frans bij. De strategie van de G4 / Eurocities blijkt evenmin aan te sluiten bij de visie van het komende EU-voorzitterschap van Oostenrijk.37 De Oostenrijkers hebben een grote waslijst met amendementen opgesteld, die bijna op een alternatieve TSUE lijkt. Lijkt, want een flink aantal van de amendementen kunnen bij nadere beschouwing worden gezien als een concretisering van de strategie van de Commissie. Het standpunt van Oostenrijk wordt resoluut door Eurocities ter zijde geschoven.
36
) De Lissabonagenda is gericht op economische groei en werkgelegenheid. Milieumaatregelen moeten bijdragen aan het verbeteren van het vestigingsklimaat in de lidstaten. 37 ) Austrian Comment “towards a thematic strategy on the urban environment” vorlaufiger stand 19-09-2005. Gepupliceerd op http://europa.eu.int/comm/environment/urban/pdf/stakeholder_consult ation/austria.pdf
38
Brussel 4 Randstad
In januari 2006 publiceert de Europese Commissie de definitieve TSUE, zonder verplichtende maatregelen. Gelet op het ontbreken van politiek en bestuurlijk draagvlak in de meeste Europese landen voor wettelijke maatregelen, is het onwaarschijnlijk dat Eurocities en de G4 hun punt alsnog kunnen binnenhalen bij het Europese Parlement.
Milieulobby in retrospectief De G4 zijn er samen met Eurocities in geslaagd het punt van een geïntegreerde aanpak van het stedelijk milieu te agenderen bij het Europese Parlement en de Commissie. Ook hebben zij via de expertgroep flink bijgedragen aan de uitwerking van deze strategie. Eén van de belangrijke speerpunten uit de lobbystrategie, waarin men zich onderscheidt van andere decentrale overheden en waarin men lijnrecht staat tegenover de VNG, is niet gerealiseerd. Het is niet moeilijk het falen van de lobbystrategie voor wettelijke verplichtingen in de TSUE te duiden met behulp van het bestuurskundig model van Snellen en de lobbytheorie van Van Schendelen. Volgens Snellen kan overheidsbeleid alleen effectief zijn als het voldoet aan de politieke, juridische, economische, technisch-sociale (ook wel de inhoudelijke) rationaliteit. De milieulobby van de G4 wordt vooral gedomineerd door de technisch-sociale rationaliteit. De Nederlandse interimwet ‘stad en milieu’ staat daarvoor model. Er is inhoudelijk (sociaal technische rationaliteit) inderdaad een consistente argumentatie op te bouwen voor deze lobbyinzet. Zonder goede verbinding met de drie andere rationaliteiten (politiek, juridisch en economisch) zal die
Brussel 4 Randstad
39
echter geen stand houden. Het wankele bestuurlijke draagvlak in het Milieuforum is daarvoor een duidelijk signaal. In de lobby is geen rekening gehouden met de evolutie van het politieke klimaat in Nederland en andere lidstaten. De uitkomst van het debat in het Milieuforum is dan ook geen signaal voor draagvlak, maar juist voor het ontbreken ervan. Bestuurders hebben hun handen vol aan de bestaande milieuregelgeving van de EU. En er zijn weinig politici en bestuurders te vinden die zitten te wachten op nieuwe milieuregelgeving uit Brussel. De Commissie weet dat heel goed. Het is ook niet voor niets dat de afgesproken herziening van milieurichtlijnen is ingebed in veel minder rigide thematische strategieën. Eurocities staarde zich blind op de steun van vooral de Nederlandse G4-bestuurders en dachten dat die ook representatief was voor het politieke en bestuurlijke klimaat in Nederland en enkele andere belangrijke Europese spelers. De politieke wind waaide echter inmiddels uit een andere hoek. Er zijn belangrijke signalen genegeerd. Al op 17 mei 2005 zegt de Commissie in een terugkoppeling van de consultatie van stakeholders: “Key messages were: (…) a predominance of objections to obligations (the importance of the subsidiarity issue and the need to take into account local conditions (geographical, cultural, historical), local administrative systems and existing requirements)”. 38 Een andere onbalans is de sterke nadruk op de juridische rationaliteit. De economische rationaliteit is beperkt tot 38
) EU expert group on the urban environment 17 Mei 2005,
MINUTES
40
Brussel 4 Randstad
het gezichtpunt van level playing field tussen de vijfhonderd 100.000-plus steden. Het grootste deel van de Europese milieuwetgeving is ingevoerd onder de paraplu van “level playing field”. Het argument “level playing field” verliest zijn kracht op het moment dat overheden in de lidstaten door milieuregelgeving belemmerd worden bij de uitvoering van hun ruimtelijkeconomische programma's. En dat is in heel Europa het geval. De lobby is voorbijgegaan aan de kosten in brede zin (economische rationaliteit) die verplichtende maatregelen met zich meebrengen wanneer dat niet gepaard gaat met reductie of integratie van andere maatregelen. De VNG heeft daar wel oog voor. In het licht van het lobbymodel van Van Schendelen vallen de zwakke plekken in de strategie van Eurocities/G4 onmiddellijk op. Het ‘management’ van het thuisfront is zwak. Het Rotterdamse EU-coördinatie systeem is bij voorbeeld niet goed op de hoogte van het verloop van de lobby. De lobby is ook vrijwel uitsluitend gevoerd via het vertrouwde kanaal van Eurocities, op een wijze die een treffende illustratie is van wat Van Schendelen noemt “confuse old policy expertise with the new public affairs expertise”.39 Met een arena-analyse had niet alleen het politieke krachtenveld goed in kaart kunnen worden gebracht, maar was het ook mogelijk geweest om coalities in beeld te brengen. Bijvoorbeeld met NGO’s in Brussel die de thematische strategie eveneens te vrijblijvend vinden.
39
) Machiavelli in Brussels, pagina 238
Brussel 4 Randstad
41
Gelet op het verloop van milieudebat in Europa is het ook niet verstandig milieu-issues te politiseren. Door in te zetten op wettelijke maatregelen doen Eurocities en de G4 dat juist wel. Door goed de tijdcurve goed te managen had ook het ‘window of opportunity’ beter geadresseerd kunnen worden. Door te lang vast te houden aan de verplichte maatregelen, terwijl het politieke tij allang is gekeerd, raken Eurocities en de G4 met hun lobbyinzet in het isolement en wordt hun onderhandelingsruimte kleiner. Pijnlijk duidelijk wordt dat als de VNG in juni 2005 een verklaring uitgeeft waarin de belangenbehartiger van de Nederlandse gemeente zich krachtig distantieert van verplichte maatregelen in de TSUE. De mogelijkheid om issues te koppelen – zoals bijvoorbeeld wel gebeurt in het commentaar van het aankomende Oostenrijks voorzitterschap – wordt niet benut. Daarmee verspeelt de lobby niet alleen kansen maar ook een belangrijke bondgenoot. Het resultaat is dat de G4 en Eurocities wel een bijdrage hebben geleverd aan de Europese agendering van een wezenlijk vraagstuk en de inhoudelijke uitwerking ervan, maar een belangrijk speerpunt uit hun lobbystrategie niet hebben kunnen realiseren. De VNG heeft wel succes kunnen boeken en verklaart in een persbericht tevreden: “De Europese Commissie is op basis van de consultatieronde tot de conclusie gekomen dat het opleggen van wetgeving en planverplichtingen niet de beste manier is om de doelstellingen van de strategie te realiseren. De oorspronkelijk voorgestelde
42
Brussel 4 Randstad
planverplichtingen komen in het einddocument dan ook niet meer voor. Wij zijn verheugd dat de Europese Commissie hiermee gehoor heeft gegeven aan onze inbreng en argumenten op dit punt.” 40
De structuurfondsen Na het landbouwbeleid zijn de fondsen voor economische en sociale structuurversterking, de belangrijkste uitgavenpost van de commissie. In de periode 2000-2006 gaat het om 210 miljard Euro voor structuurfondsen en 25 miljard voor cohesiefondsen. Voor de G4 is vooral doelstelling 2 van belang - economische en sociale omschakeling van zones die in structurele moeilijkheden verkeren – en het URBAN-programma, respectievelijk 22 miljard en 0,7 miljard. De lobby voor de structuurfondsen heeft een lange voorgeschiedenis. Al in de jaren tachtig van de vorige eeuw probeert Rotterdam in Europees verband de positie van steden te versterken. In 1986 wordt in Rotterdam daartoe Eurocities opgericht. In eigen land lobbyen de steden voor meer aandacht (en geld) in het regeringsbeleid. Vooral burgemeester Bram Peper laat niet na zijn visie op steden op alle mogelijke podia uit te dragen. Dat resulteert in 1994 in het Grotestedenbeleid in het regeringsprogramma van het Kabinet Kok I. Peper heeft ondertussen ook Brussel in het vizier gekregen, en vindt dat dit onderwerp thuishoort op de agenda van de EU. In 1996 wordt Peper voorzitter van Eurocities en die positie grijpt hij aan om zijn visie op stedelijke 40
) http://www.vng.nl/smartsite.dws?ID=53882
Brussel 4 Randstad
43
ontwikkeling in EU-verband uit te dragen. Tevens wordt hij rapporteur van het Comité van de Regio’s voor het EUvisiedocument over steden in Europa. Hij krijgt zijn kans al snel wanneer Commissievoorzitter Santer eind 1996 op bezoek komt in Rotterdam. Gesproken wordt over het regionale beleid van de EU, de komende meerjarenbegroting en de Agenda 2000. Een volgende kans komt in 1997 wanneer Nederland het voorzitterschap van de EU bekleedt. Samen met de minister voor grotestedenbeleid wordt een Europese GSB variant ontwikkeld en op de agenda gezet. Daarmee is het onderwerp stevig in de agenda van de Commissie verankerd. De volgende stap is het verzilveren van deze agenda in de vorm van een concreet actieprogramma. De Commissie is bereid vervolgstappen te zetten. Peper zet zijn ambtelijke ‘europaploeg’ aan het werk om een ‘stedelijke bijbel’ te maken. Tijdens de jaarvergadering van Eurocities in 1993, waar ook Eurocommissaris Millan aanwezig is, presenteert Eurocities het program for urban development (PROUD). De opvolger van Millan nodigt Eurocities uit voor een forum over het cohesiebeleid van de EU. Dit forum vindt in 1997 plaats en daar wordt PROUD omgesmeed tot het URBAN-programma. Voor de periode 2000-2006 wordt URBAN opgenomen in het programma voor doelstelling 2.41 Het Europees Parlement heeft hier later URBAN II als communautair ‘extraatje’ aan toegevoegd. Het stedenbeleid is daarmee definitief onderdeel geworden van Europees beleid.
41
) Het programma Doelstelling 2 Stedelijke Gebieden is een onderdeel van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) van de EU. EFRO is één van de vier Structuurfondsen van de Europese Commissie. Het Doelstelling 2 programma helpt steden projecten uit te voeren die ten goede komen aan achterstandsgebieden.
44
Brussel 4 Randstad
Nu dit doel was gerealiseerd verschuift de lobby deels weer naar Den Haag. De Raad heeft ondertussen het aantal communautaire initiatieven teruggebracht van 13 naar 3. En de nationale regering beslist over de besteding van het aan Nederland toegewezen deel van de structuurfondsen die bovendien alleen op basis van cofinanciering kunnen worden ingezet. Het succes van de Europese lobby heeft de positie thuis flink versterkt. “We werden een representatieve en belangrijker gesprekspartner voor de Commissie. Maar ook voor de regeringen thuis, want daar vindt uiteindelijk een belangrijk deel van de besluitvorming plaats”, blikt Peper terug.42 Het bureau Public Affairs van de gemeente Rotterdam heeft in deze lobby vanaf het begin een centrale rol gespeeld, eerst vanuit Rotterdam en na 2002 ook vanuit het G4-kantoor in Brussel. Geen wonder dus dat het structuurfondsdossier gemanaged wordt door Rotterdam. De 'europacrew' van Peper heeft in de loop van de tijd een grote know how over het regionaal beleid van de EU opgebouwd. Die kennis wordt nu gebruikt om de formulering van subsidievoorwaarden te beïnvloeden. Drie anders geformuleerde woordjes in een verordening kunnen immers het verschil maken van miljoenen Euro's. Het verschil tussen 'urban regeneration’ of 'sustainable urban development' bepaalt of de Nederlandse steden met hun brede stedelijke vernieuwingsprogramma's wel of niet in aanmerking komen voor Europees geld. De algemene verordening spreekt nu over ‘urban renewal’ als tussenvorm. Maar het specifiek voor steden geschreven 42
) Dr. A. Peper, Eurocities en het stedelijk beleid in Europa, in Het Brussels Labyrint, Amsterdam 2004.
Brussel 4 Randstad
45
artikel in de EFRO-verordening heet ‘sustainable urban development’. Ook gebruiken de G4 hun kennis om de rijksoverheid te helpen bij opstellen van een nationaal programma voor de structuurfondsen en vervolgens natuurlijk om daarbinnen een zo groot mogelijk aandeel van de financiële claim binnen te halen. Vervolgens helpen de lobbyisten om projecten met behulp van zogenaamde “zieligheidslijstjes” zo te definiëren dat de Commissie ze zonder problemen (als onderdeel van het Nederlandse programma) accepteert. De lobby voor de structuurfondsen voor de begrotingsperiode 2007-2013 is in zwaar weer terecht gekomen. Tussen Peper en het Kabinet Kok bestonden innige banden. De band tussen Den Haag en Rotterdam is anno 2005 veel minder sterk. Onder aanvoering van minister Zalm ligt de prioriteit nu bij het verminderen van de Nederlandse contributie aan de EU. Er moet één miljard Euro af. Dat kan volgens Zalm onder ander door het mes te zetten in de structuurfondsen. Heel slim 'framed' hij die fondsen als het “rondpompen van geld”, waarmee hij zich weet te verzekeren van politieke steun en een sterke positie in de publieke opinie. Hij wordt daarin gesteund door het Centraal Planbureau. “Door het cohesiebeleid alleen ten goede te laten komen aan arme lidstaten en niet meer aan regio's in rijke lidstaten, valt de effectiviteit van herverdeling binnen Europa te vergroten. Nu profiteren ook regio’s in rijke lidstaten van de steun die de EU geeft. Rijke lidstaten beschikken echter over voldoende middelen om hun minder ontwikkelde regio’s te steunen. Bovendien is het aannemelijk dat nationale regeringen over betere
46
Brussel 4 Randstad
informatie beschikken om de steun effectief te besteden. Daarom kan het cohesiebeleid beter direct ten gunste komen aan de regeringen van de armste lidstaten, die vervolgens zelf bepalen aan welke projecten zij het geld willen besteden.” 43 De G4 realiseren zich dat ze de politieke wind tegen hebben. Zij besluiten (in tegenstelling tot de provincies) niet de confrontatie aan te gaan met het Kabinet, maar een terugvaloptie aan te bieden. De argumentatie gaat ongeveer als volgt. Stel dat ondanks de Nederlandse inzet bij de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven 2007-2013 het niet helemaal lukt om de bijdrage uit de structuurfondsen in te ruilen voor een lagere contributie, maak dan gebruik van het alternatieve programma dat de G4 kunnen bieden voor de besteding van die fondsen. Toegegeven, de structuurfondsen zijn weliswaar bedoeld als Europese ontwikkelingshulp aan achtergebleven regio's, vooral in de nieuwe lidstaten, maar als de Commissie binnen de structuurfondsen een Urbanprogramma handhaaft, dan zou het toch wel erg dom zijn om dat geld te laten liggen. 44 Een tweede speerpunt in de lobby is het voorkomen dat G4 claims onder worden gebracht in landsdelige 43
) Europe's financial perspectives in perspective. George Gelauff, Herman Stolwijk, Paul Veenendaal. CPB-document, November 2005 44 ) Voor de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven 2000-2006 had het Kabinet Kok eveneens al ingezet op lagere afdrachten door Nederland. Men heeft deze inzet indertijd echter laten afkopen door een extra ESF-bijdrage van 500 miljoen Euro. Hiervoor waren echter onvoldoende programma’s in Nederland en een flink deel van het geld vloeide door onderuitputting weer terug naar Brussel. Een mooi beschrijving van deze onderhandelingen is te vinden in “ De Europese onmacht” van oud EU-correspondent van het NRC Ben van der Velden.
Brussel 4 Randstad
47
programma’s als onderdeel van het beleid ‘Pieken in de Delta’ van het ministerie van Economische Zaken. De G4 hebben goed lopende stedelijke programma’s en die willen zij handhaven. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (verantwoordelijk voor het grotestedenbeleid) steunt de G4. Het ministerie van Economische Zaken ziet meer in een Randstedelijke aanpak (economische structuurversterking). Tevens moeten zij hun claim verdedigen tegen de provincies die vinden dat er geen sprake kan zijn van een eigenstandig G4-programma. De lobby via Eurocities, het Comité van de Regio's en het Europese Parlement is er ondertussen wel degelijk op gericht om een substantieel structuurfondsenprogramma te handhaven in de Financiële Perspectieven 2007-2013. De G4 lijken daarbij te kunnen rekenen op steun van het parlement dat de structuurfondsen wil handhaven. De G4 moeten het vooral hebben van stedelijk georiënteerde parlementariërs. Daarbij moet men ook buiten de eigen landsgrenzen kijken, omdat onder de Nederlandse Europarlementariërs er ook zijn die eventuele gelden voor Nederland bij voorkeur naar landelijke regio's zien gaan. Ook binnen de Commissie kan men rekenen op sympathie. De Commissie staat echter voor een belangrijk dilemma. Enerzijds is er de noodzaak om de structuurfondsen gerichter in te zetten voor arme regio's in nieuwe lidstaten (convergentie). Anderzijds wil de Commissie graag voeling blijven houden met stedelijke regio's in alle lidstaten. Concluderend kan gesteld worden dat lobby van de G4 om grote steden onderdeel te laten zijn van EU beleid zeer succesvol is geweest. De steden zijn nu een
48
Brussel 4 Randstad
belangrijk onderdeel van het regionaal beleid. Maar ook op tal van andere beleidsterreinen is er nu aandacht voor de stedelijke dimensie, bijvoorbeeld in de Lissabonagenda, de thematische milieustrategieën, transport, innovatie. Ook in financieel opzicht heeft de lobby de steden geen windeieren gelegd. In de begrotingsperiode 2000-2006 ging er 1,5 miljard Euro uit de EFRO middelen naar Nederland. Daarvan ging 332 miljoen naar de Randstad, waarvan 136 miljoen voor de G4 en 45 miljoen voor Rotterdam.
Structuurfondsen in retrospectief Het succes van de G4 lobby voor een Europees stedelijk beleid en een bijdrage uit de structuurfondsen kan eveneens met het rationaliteitenmodel van Snellen en de lobbytheorie van Van Schendelen worden verklaard. In de eerste plaats is er een uitstekende combinatie van politieke rationaliteit, gepersonifieerd door burgemeester Peper, en de sociaal-technische rationaliteit in de vorm van de ‘europacrew’ die zorgt voor de inhoudelijke munitie. Peper weet zowel in Den Haag als in Brussel perfect in te spelen op de politieke agenda. Met de aansluiting op het grotestedenbeleid in Nederland en het opkomende regionale beleid in Europa is voorzien in een goede wettelijke verankering. Zowel maatschappelijk als financieel kan de lobby de G4 alleen maar winst opleveren. Peper speelt het ‘triple P’ spel meesterlijk: hij benut de procedures op het juiste moment, hij verwerft en gebruikt posities en bespeelt personen op sleutelposities.45 Zowel de beleidsarena thuis als in Brussel worden goed
45
) Van Schendelen 2004, pagina 105 e.v.
Brussel 4 Randstad
49
gemanaged. En het issue van stedelijke ontwikkeling en regionale ontwikkeling zijn slim aan elkaar gekoppeld. Opvallend is de zeer lange cyclus van de lobby. De eerste aanzetten dateren al uit 1986. Rotterdam profiteert ook in de jaren negentig weliswaar van Europese subsidies maar de echte bekroning komt pas in 1997 met het URBANprogramma en aansluitend een financiële cheque van € 45 miljoen voor de periode 2000-2006. Intussen is anno 2005 de situatie flink veranderd. Wanneer we kijken naar de situatie aan het thuisfront dan tendeert de toestand van de arena van ‘favourable’ naar ‘unfavourable’46 en de Brusselse arena is op dit moment te typeren als ‘indeterminate’.47 De lobbystrategieën uit het tijdperk Peper gaan nu niet meer op. Zijn Rotterdam en de G4 in staat om een nieuwe sterke visie voor de lange termijn te ontwikkelen en tijdig de bakens te verzetten? Deels wordt geprobeerd het succes uit het verleden vast te houden. Maar er zijn ook aanpassingen: de nadruk op achterstandwijken heeft plaatsgemaakt voor de inzet op kansenzones. De politieke rationaliteit is echter (nog) niet versterkt en er wordt vooral gesteund op de sociaal-technische rationaliteit van de europacrew die nog steeds in tact is. Wel is er via de G4 samenwerking bredere bestuurlijke aandacht voor de EU-agenda. Dat heeft zich echter nog niet vertaald in een sterke (politiek-strategische) EUvisie. Het nieuwe werkprogramma voor 2006 onderscheidt zich in details van dat uit de vorige periode. 46
) Niet zozeer beleidsinhoudelijk als wel wat betreft de omstandigheden waarin de EU-lobby moet worden gevoerd. 47 ) Van Schendelen 2004, pagina 154
50
Brussel 4 Randstad
Een strategische visie gericht op de langere termijn ontbreekt vooralsnog. Belangrijker dan de vraag of de financiële bijstand uit de EU min of meer intact blijft, is echter de vraag hoe Rotterdam en de G4 zich in de Europese arena als koplopers – als Europese economische kansenzones weten te positioneren. De kansen in Brussel zijn er. Het belang van steden voor de ontwikkeling van de Europese Unie wordt breed onderschreven.
Brussel 4 Randstad
51
52
Brussel 4 Randstad
Hoofdstuk 6 Europese perspectieven “Om een slagvaardiger bestuur voor de Randstad is in oktober gevraagd door de 'Holland Acht', de burgemeesters van de vier grote steden en de commissarissen van de vier Randstad -provincies Noorden Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland. In de Kamer herhaalde een delegatie van deze 'Acht' zich grote zorgen te maken over de concurrentiekracht van de Randstad in Europees verband. In 1999 stond het gebied nog vijfde in een top twintig van grootstedelijke regio's in Europa. Nu staat het onderin de ranglijst omdat welvaartsgroei, bereikbaarheid, werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit achterblijven bij vergelijkbare regio's.” 48 De vraag of decentrale overheden iets te zoeken hebben in Brussel laat zich niet eenduidig beantwoorden. Bij de Commissie en bij het Europees Parlement zijn genoeg mensen te vinden die van mening zijn dat gemeenten en provincies zich het best kunnen vervoegen bij hun nationale overheden. De sterke tendens tot renationalisatie van Europese programma’s voor regionaal en cohesiebeleid speelt die opvatting in de kaart. Ook NGO’s relativeren hun lobby in Brussel. “Het is op nationaal niveau waar beslissingen worden genomen over de concrete invulling en de uitvoering van de maatregelen. De Europese coördinatie bestaat uit bench marking, peer pressure, en het beginsel van open coördinatie. Toen we dat ontdekten zijn we ons op de nationale lijn in Brussel gaan concentreren. We proberen 48
) Financieel Dagblad 9 december 2005
Brussel 4 Randstad
53
nu ook resultaat te boeken door kwesties via de nationale lijn in Brussel aan de orde te stellen”, aldus Kitty Roozemond van de vakbeweging FNV.49 Duidelijk is dat de stelling “vergeet de afslag Den Haag” van lobbyprofessor Van Schendelen in Binnenlands Bestuur, niet in overeenstemming is met de alledaagse lobbypraktijk in Brussel. Terecht steken de decentrale lobbyisten in Brussel minstens de helft van hun energie in het Haagse circuit.
De Brusselse pantoffelparade Toch zijn er belangrijke reden om juist wel in Brussel present te zijn. Allereerst om een sterke informatiepositie te verwerven. Wie wacht tot hij door de nationale overheid bediend wordt met informatie over Europese regelgeving komt vroeg of laat in de problemen. Die informatie is meestal (te) laat, onvolledig, gefilterd en vaak niet toegesneden op de beleidspraktijk van decentrale overheden. In de tweede plaats versterken decentrale overheden hun onderhandelingspositie bij de rijksoverheid aanzienlijk als ze goed zijn geïnformeerd over Europese dossiers. Participatie in het werk van de Europese Unie betekent ook kansen benutten om zelf mee te schrijven aan verordeningen, richtlijnen, adviezen enzovoorts. Weten aan welke informatie de Europese Commissie en het Parlement behoefte hebben en daar in voorzien via op de 49
) Kitty Roozemond, Ook nationale lobby is een noodzaak, in het Brussels Labyrint, Amsterdam 2004.
54
Brussel 4 Randstad
uitvoeringspraktijk gestoelde analyses en concrete voorstellen is een belangrijke basis voor een effectieve lobby. Ook projecten die deel uitmaken van nationale programma’s moeten uiteindelijk nog altijd voldoen aan de criteria van de Commissie om in aanmerking te komen voor Europese (co)financiering. De weg kennen in het Brussels labyrint van procedures en besluitvorming helpt dan enorm. En tenslotte geldt, zeker niet in de laatste plaats: wie er niet is, hoort er niet bij. Brussel is de ontmoetingsplek geworden voor overheden en NGO’s in Europa. De Europese pendant van de pantoffelparade op de strandboulevard van Scheveningen. Iedereen kijkt naar elkaar. Brussel is een dorp. Hier worden de contacten gelegd voor samenwerking. Hier vind je de partners van Europese projecten.
Risico’s Hoe een lobby professioneel kan worden opgezet, wordt uitvoerig beschreven door Van Schendelen in zijn “Machiavelli in Brussels”. Afgezien van mogelijke professionele gebreken, zijn er risico’s die specifiek zijn voor decentrale overheden en in de weg kunnen gaan staan aan een effectieve lobby. In de eerste plaats is dat het transponeren van de ambtelijke cultuur en werkwijzen die men in Nederland gewend is. Een waarschuwingssignaal is bijvoorbeeld als de agenda vooral gedomineerd wordt door overleg met vertegenwoordigers van medeoverheden in Nederland of
Brussel 4 Randstad
55
door vergaderingen van ‘bevriende’ organisaties, bijvoorbeeld Eurocities en CEMR. Een ander belangrijk signaal is wanneer via de lobby vooral algemene beleidsverhalen of politieke statements worden afgegeven, bijvoorbeeld in de veel toegepaste position papers. Dit is één van de oorzaken waardoor het Comité van de Regio’s zo ineffectief is. De Commissie, Europarlementariërs en de Raad zitten daar bepaald niet op te wachten. Zij willen informatie over concrete problemen en voorstellen voor praktische oplossingen. Een tweede risico is dat geteerd wordt op successen uit het verleden. Hier geldt de beleggerswaarschuwing: in het verleden behaalde resultaten zijn geen garantie voor de toekomst. Rotterdam is zeer succesvol geweest bij het agenderen van de stedelijke positie en het binnenhalen van structuurfondsen. De positionering van steden op de EU-agenda zal nu gekapitaliseerd moeten worden via andere issues. Lobbyisten bouwen in de loop van de tijd veel expertise op, maar meestal blijft die persoonsgebonden. Dat geldt niet alleen voor lobbytechnieken en strategieën, maar ook voor dossiergerelateerde kennis. Wie op basis van de fiches van de G4 een lobbydossier zou moeten overnemen, krijgt daar een harde dobber aan. De kennis zit in het hoofd van de lobbyist en niet in het dossier of een database. Dat maakt de organisatie en de lobby kwetsbaar. Het is daarom zaak “personal know how” om te zetten in “corporate knowledge”. Dat kan bijvoorbeeld door dossierteams van minimaal twee personen te maken, door het rouleren van medewerkers tussen het frontoffice in Brussel en backoffice in Nederland, het opzetten en bijhouden van databases, door het aanleggen
56
Brussel 4 Randstad
van elektronische dossiers (zelfs het gebruiken van een eenvoudig relatiebeheerprogramma is al een stap vooruit.). Zo wordt tevens voorkomen dat lobbyisten te los komen te staan van hun eigen organisatie. Een vierde risico is dossieroverload. Europees beleid raakt inmiddels vrijwel alle beleidsterreinen van het decentrale overheidsbeleid. De verleiding is dan groot om elk terrein te proberen af te dekken. Het EU-raderwerk is echter te complex om veel dossiers te kunnen volgen. Decentrale lobbyisten moeten daarbij op drie fronten werken – Brussel, Den Haag en het thuisfront. Keuzes maken is onvermijdelijk. Niet elk EU-thema is cruciaal voor de positionering van de grote steden. Uitbreiding van de EU, governance, staatssteun, diensten van algemeen belang, mededinging zijn voorbeelden van generieke dossiers die gemakkelijk kunnen worden overgelaten aan een VNG of IPO en vervolgens vanuit de thuisbasis worden gevolgd.
Europese Agenda De Europese Unie en haar beleid zijn op dit moment sterk in beweging onder invloed van vier factoren: de uitbreiding van de Unie, de externe economische druk, het constitutionele debat als gevolg van afwijzing van het grondwettelijk verdrag in Nederland en Frankrijk, en het debat over de financiële perspectieven. Deze factoren beïnvloeden elkaar wederzijds en hebben niet alleen gevolgen voor de EU maar ook voor het beleid van de lidstaten. De intergouvernementele stroming is op dit moment dominant ten opzichte van de communautaire. De positie van de Raad is veel sterker geworden. De Commissie heeft daardoor meer belang bij coalities met andere EU-instituties als het Parlement, maar ook met
Brussel 4 Randstad
57
zwakke instituties als het Comité van de Regio’s (COR) en het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC). Dat is goed en slecht nieuws voor de decentrale overheden. Het is een kans voor rehabilitatie van het COR, mits het de interne verdeeldheid weet te overwinnen en op tijd concrete en gezaghebbende adviezen weet te produceren. Het slechte nieuws is dat de Raad de belangrijkste gatekeeper blijft en zich niet veel gelegen hoeft te laten liggen aan de decentrale lobbies. De lobby thuis – zowel bestuurlijk als politiek – wordt daarmee nog belangrijker. De periode 2007-2013 wordt de periode van de hervorming van de financiële perspectieven en communautaire programma’s. Naast het landbouwbeleid zullen het cohesiebeleid en het regionaal beleid ter discussie komen. Hiermee zijn immers tweederde van de budgetten van de Unie gemoeid. Tegelijk is er de noodzaak voor economische groei en sociale hervorming. Dat betekent dat innovatie, vernieuwing, economische ontwikkeling in combinatie met duurzaamheid belangrijke thema’s worden. Nu al is te zien dat regionaal beleid en milieubeleid worden verbonden met de vernieuwde Lissabonagenda, wat tot uitdrukking komt in de structuurfondsenverordeningen. Europese wet- en regelgeving blijven belangrijk en hebben bovendien hun eigen dynamiek door de jurisprudentie van het Hof in Luxemburg. Naar verwachting zal echter de communautaire wetgeving de komende jaren minder onstuimig zijn dan in de afgelopen periode. In een intergouvernementele Unie zijn subsidiariteit en proportionaliteit geen loze woorden meer, maar worden ze uitgangspunt van beleid in plaats
58
Brussel 4 Randstad
van het sluitstuk. Een voorbeeld daarvan zijn de thematische strategieën van de Unie die niet in de eerste plaats gepaard gaan met verordeningen en richtlijnen maar gebaseerd zijn op benchmarking, soft law en de ‘open methode of coördination’ (OMC). Overigens is deze ‘soft law’ minder zacht dan ze op het eerste gezicht lijkt. Vaak wordt het na verloop van tijd alsnog omgezet in ‘harde’ regelgeving.50 Ook dit is goed en slecht nieuws voor decentrale overheden. Het goede nieuws is dat de methoden van multilevel governance veel mogelijkheden bieden voor participatie en beïnvloeding. Het slechte nieuws is de financiële middelen steeds meer zullen worden ingezet voor best practices en de competitie tussen steden en regio’s onderling zal toenemen. Wat kan dit betekenen voor de lobby van de vier grote steden?
Innovatieve steden Een eerste consequentie is dat het niet langer opportuun is het traditionele, op achterstandswijken gerichte grotestedenbeleid als vertrekpunt te nemen voor de Europese lobby. Het centrale beleidsthema voor de komende periode is veel meer sociaal-economisch van aard. De stad als brandpunt van kennis en vernieuwing. Niet de ‘zieligheidslijstjes’ maar de innovatielijstjes scoren. Het gaat niet alleen om economische vernieuwing maar ook om innovaties die bijdragen aan veilige, leefbare en welvarende steden. Zulke steden zijn van doorslaggevend belang voor het welslagen van de 50
) The European Commission: an unelected legislator? Michelle Cini in The Unseen Hand, Van Schendelen en Scully, London 2003.
Brussel 4 Randstad
59
vernieuwde Lissabonagenda. Economische vernieuwing in combinatie met duurzame ontwikkeling wordt een dominant thema. Belangrijk is ook dat de EU steden vooral ziet in hun regionale setting. Het gaat om samenhangende stedelijke netwerken zoals de noord- en zuidvleugel van de Randstad en Brabantstad.
Prioritaire beleidsthema’s In de tweede plaats zijn zogenaamde EU-dossiers minder belangrijk dan eigen strategische dossiers. Het gaat er om welke thema’s voor de stad prioriteit hebben en vervolgens kan er gekeken worden welke beleidsdossiers op welke onderdelen relevant zijn. Niet de agenda van de EU moet het vertrekpunt zijn, maar de eigen agenda. Op deze wijze kan er een veel scherpere focus in de lobbystrategie worden aangebracht. Hoe kan de nationale en Europese agenda bijdragen aan de realisatie van de stedelijke agenda en hoe kunnen belemmeringen worden weggenomen. Bovendien blijkt dan bij analyses dat dossiers die aanvankelijk belangrijk leken opeens minder van belang, terwijl dossiers die als niet relevant werden beschouwd plotseling wel van betekenis zijn. Een voorbeeld. Ruimtelijke ordening wordt nu nog nadrukkelijk beschouwd als een zaak van de lidstaten zelf. Maar op het moment dat de issues duurzaamheid en economische ontwikkeling elkaar gaan raken, zijn de ruimtelijkeconomische ontwikkelingsmogelijkheden binnen lidstaten wel degelijk in het geding. “Als Spanje een economisch vitale snelweg niet mag aanleggen door de Pyreneeën omdat het de habitat van zeldzame gieren doorkruist, waarom zou Nederland dan wel mogen doorgaan met het
60
Brussel 4 Randstad
opofferen van habitats ten behoeve van economische functies die misschien net zo goed elders in de EU gerealiseerd kunnen worden”, aldus de analyse van een belangrijke commissieambtenaar. Een Europarlementariër verwoord het iets anders, maar de boodschap is hetzelfde. “In de gemeenschappelijke economische ruimte van de EU is het zaak dat Rotterdam zich niet richt op expansie maar onderzoekt hoe het binnen de beperkte ruimtelijke mogelijkheden de eigen comparatieve voordelen kan benutten en voor het overige samenwerking zoeken met Europese partners.” Het gaat dus niet om prioritaire EU-dossiers, maar om prioritaire beleidsthema’s. Voor een stad als Rotterdam zijn dat mijns inziens ten minste de volgende vijf: de ruimte (letterlijk en beleidsmatig) voor de grootstedelijke (haven) economie, de stad als innovatie ruimte, leefbaarheid van de stad en duurzame ontwikkeling, sociale cohesie van de stad (inclusief veiligheid en migratie), Europees / internationaal partnership. Innovatie is een beginsel dat bij elk issue aan de orde is.
Manage de arena Consequentie van twee voorgaande ‘agendapunten’ is dat er op een andere manier naar Europese beleid wordt gekeken. Het gaat niet meer om de lusten en lasten van regelgeving van een andere, hogere overheid, het gaat om positionering in de Europese beleidsruimte. Het gaat niet meer om bestuurders en ambtenaren met posities, maar om spelers en partners met belangen, invloed en macht. Dat betekent dat statische, algemene lobbyfiches
Brussel 4 Randstad
61
omgezet worden in dynamische arena-analyse waar op een concrete wijze en in onderlinge samenhang de relaties worden geanalyseerd van stakeholders, belangen, gepercipieerde waarden en feiten (issues), procedures en timing (dynamiek), en betrokken (in) en potentiële (out) belanghebbenden.51 Dat beperkt zich uiteraard niet tot overheidspartijen, maar ook alle partijen daarbuiten. Op dezelfde wijze wordt ook de situatie aan het tweede (nationale situatie) en derde front (thuissituatie) geanalyseerd. En natuurlijk moeten ontwikkelingen in de drie arena’s permanent worden geregistreerd en worden getoetst op hun consequentie. Het zal duidelijk zijn dat een dergelijk aanpak teamwerk vereist. Niet alleen van de betrokken lobbyisten, maar ook van specialisten en bestuurders. Het betekent ook dat de werklast zo gemanaged moet worden dat er te allen tijde voldoende ruimte blijft voor onderzoek, kritische reflectie en professioneel debat.
Manage de Randstad Decentraal Nederland is hard op weg in Brussel de Poolse landdag te organiseren. Daartoe aangemoedigd door de marginalisering van hun positie in de Nationale EUbeleidscoördinatie. De rijksoverheid zou hierin verandering kunnen brengen door een krachtige impuls te geven aan de landsdelige aanpak, waartoe in de nota ‘Pieken in de delta’ een aanzet is gegeven. Door nationale beleidsprogramma’s – ook van andere departementen en nationale en EU-fondsen per landsdeel te bundelen,
51
) Voor zover het gaat het gaat om het afleggen van publieke verantwoording, bijvoorbeeld via raadscommissies kunnen algemene lobbyfiches benut worden, waarmee wordt voorkomen dat de openbaarheid de effectiviteit van de strategie in gevaar brengt.
62
Brussel 4 Randstad
kan het rijk samenwerking afdwingen. Daar staat tegenover dat het rijk via deze structuur de decentrale overheden ook actief zou moeten betrekken in de nationale EU-beleidscoördinatie. Dat kan worden vormgegeven via een ‘bestuurlijke akkoord’ naar analogie van het Samenwerkingsakkoord tussen de Belgische staat en de gewestelijke overheden terzake van de EU. In het manifest ‘Slagvaardig bestuur voor Randstad Holland noodzakelijk’52 pleiten de burgemeesters van de G4 en de Commissarissen der Koningin van de betrokken provincies voor een Randstadautoriteit. Als eerste argument noemen zij daarbij de marginalisering van de Randstad in Europa gedurende de afgelopen jaren. De bestuurlijke versnippering in de Randstad wordt als grootste boosdoener aangewezen. Er hoeft echter niet gewacht te worden op een Randstadautoriteit. De versnippering begint in eigen huis en daar ligt ook de sleutel om er een eind aan te maken. In het evaluatierapport “Stagnatie of Transitie” wordt de vinger trefzeker op de zere plek gelegd. “De vraag of de positie van de Randstad zich in internationaal perspectief in de gewenste richting zal ontwikkelen als de huidige koers wordt bewandeld is negatief beantwoord. Als belangrijkste reden hiervoor is aangegeven dat in de huidige samenwerking ieder slechts voor zijn eigen belangen opkomt. De Randstad heeft een aantal fiscale en industriële ‘unique-selling-points’ die langzamerhand aan het afbrokkelen zijn. Alleen door een intensieve samenwerking tussen de G4 en een overbrugging van de 52
) Slagvaardig bestuur voor Randstad Holland noodzakelijk, Manifest van de commissarissen van de vier randstadprovincies en de burgemeesters van de vier grote steden over de modernisering van de Randstad, gericht tot regering en parlement. 12 oktober 2005
Brussel 4 Randstad
63
voor buitenstaanders niet goed begrijpelijke controverses tussen G4 en P4 kan de positie van de Randstad zich verbeteren.”53 De situatie in het decentrale lobbyhuis in Brussel is hiervan een treffende illustratie. Juist de Randstad heeft er alle belang bij om zich internationaal als eenheid te presenteren. In plaats van het goede voorbeeld te geven, sluiten de bestuurlijke partijen elkaar in Brussel wederzijds uit en heeft de EU te maken met twee of drie Randstedelijke representaties, al naar gelang hoe het uitkomt: Regio Randstad, Randstad als onderdeel van het HNP en de G4 als de stedelijke hardcore van de Randstad. Vanuit EU-perspectief is dit Holland op z’n smalst. Vertegenwoordigers van de EU benadrukken te voor en te na het belang van samen optrekken in regionale verbanden die sociaal-economisch samenhangen en aansluiten bij de Europese schaal van regio’s. Dit pleit voor een krachtige Randstadpresentatie in Brussel. Een sterke Randstadpositionering vereist honorering van de centrale positie van de G4. De vier grote steden zijn de dragende pijlers van de (merk)identiteit van de Randstad. Die stedelijke merkidentiteit moet op Europese schaal maximaal worden geprofileerd. Zonder deze sterke verankering in de steden is de Randstad niet meer dan een bestuurlijke fictie die aan zijden politieke draadjes boven de markt zweeft. Het kan anders. Dat bewijst de Stockholm Region letterlijk geografisch gemarginaliseerd in Europa – dat door een bundeling van bestuurlijke krachten, een sterke 53
64
) Stagnatie of Transitie, pagina 27.
Brussel 4 Randstad
visie en een doordachte strategie zich krachtig positioneert en duidelijk profileert in Brussel. De regio London bewijst dat een krachtige grootstedelijke autoriteit – de Greater London Authority - de steun kan verwerven van lokale besturen en vervolgens zelf samen met hen zich sterk kan presenteren op het Europese podium in Brussel. De bestuurlijke strategie van de Holland 8 wordt sterker, wanneer zij er in slagen, de gewenste Randstadautoriteit avant la lettre te presenteren in Brussel. De bestuurlijke krachtenbundeling die nu plaatsvindt, kan daarvoor de juiste voorwaarden scheppen. Vervolgens is het van belang in Brussel drie stappen te zetten: Een gezamenlijk management voor de EU Randstad Representatie (Holland House?), die direct verantwoording aflegt aan het gezamenlijke bestuur. De organisatie van de Stockholm Region Representation is hiervoor een goed voorbeeld. Een sterke beleidscoördinatie die gewaarborgd wordt door directe verbindingen tussen medewerkers van de Randstad Representatie en de grote steden. Een actief communicatiebeleid zowel om de Randstad Representatie naar buiten (nationaal en Europees) te profileren als om te zorgen voor binding met de politieke, bestuurlijke en ambtelijke achterban in Nederland. Een sterke Randstad Representatie kan ook een sterkere plaats in de nationale EU-beleidscoördinatie afdwingen. De recente adviezen van de Raad van State en de commissie Voorst tot Voorst laten zien dat de rol van decentrale overheden in de nationale voorbereiding op en coördinatie van EU-beleid nog steeds niet erg serieus
Brussel 4 Randstad
65
wordt genomen. Anderzijds is hun rol juist bij de implementatie en uitvoering van dat beleid cruciaal. Een sterke Randstad Representatie kan een flinke impuls zijn voor een veel directere afstemming, zoals hiervoor beschreven in hoofdstuk 4. Vooralsnog kunnen de G4 hun invloed versterken door een plaats op te eisen in de VNG delegaties. Daarnaast is het nodig de eigen agenda voor de subsidiariteittoets krachtig verder te ontwikkelen en die vervolgens nationaal, zowel politiek als bestuurlijk, te agenderen. Een derde instrument blijft natuurlijk een krachtige lobby bij departementen en op bestuurlijk niveau bij bewindspersonen en kamerleden. En zolang Nederland in eigen huis het subsidiariteitsbeginsel niet serieus neemt, blijft het voor decentrale overheden zaak zelf de afslag Brussel te nemen, en niet te vergeten daarna af te rekenen in Den Haag.
66
Brussel 4 Randstad
Bijlage 1 Nederlandse coördinatiestructuur EU-beleid
Brussel 4 Randstad
67
Bijlage 2 Overzicht werkbezoeken en geïnterviewde en / of geraadpleegde personen Mei 2005: Werkbezoek aan de Europese Commissie, DG Environment en de Permanent Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU. Juni 2005: interviewronde langs de grote gemeenten in de regio Rotterdam-Rijnmond. September en oktober 2005: Onderzoeksproject op het G4-Kantoor in Brussel. November 2005: werkbezoek aan de Europese Commissie, DG Competitie, het Comité van de Regio’s en de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU. Hans Verdonk , PA Adviseur Rotterdam / G4 Brussel Andre van der Meer, PA Adviseur Den Haag / G4 Brussel Regina Schim van der Loef, PA Adviseur Provincie ZuidHolland / HNP Brussel Rob Eijkeren, PA Adviseur Oost Nederlandse Provincies /HNP Brussel Hans Plukkel, PA Adviseur Regio Randstad / HNP Brussel
68
Brussel 4 Randstad
Frank Hilterman, Adviseur Europa VNG Anthony van der Ven, Policy Director Eurocities Elisabetta Zanon, Deputy Head London’s European Office Thomas Friis Konst, Director Stockholm Region Representation Pierre Schellekens, Deputy Head of Cabinet DG Environment Paul Brouwer, Head ENV.A.4 DG Environment Interinstitutional Relations Javier Ruiz-Tomas, Deputy Head ENV.A.2 DG Environment Infringements Erik Bruinsma , PV BZK Permanente Vertegenwoordiging Sophie In’t Veld, D’66 Europees Parlement Max van den Berg, PvdA Europees Parlement Erik Meijer, SP Europees Parlement Bart Hessel, Hoogleraar Universiteit van Utrecht Peter Bursens , Hoogleraar Universiteit van Antwerpen Frank Delmartino, Hoogleraar Katholieke Universiteit Leuven
Brussel 4 Randstad
69
Ellen Wayenberg, Hoogleraar Katholieke Universiteit Leuven Diederik van Coppenolle, wetenschappelijk medewerker Katholieke Universiteit Leuven Tom Delreux, wetenschappelijk medewerker Katholieke Universiteit Leuven Chris de Lange, EU coördinator gemeente Rotterdam Arnoud Besseling, beleidsadviseur gemeente Capelle a.d. IJssel Jan Beenhakkers, juridisch adviseur gemeente Spijkenisse Minette Minus, teamleider Bestuurlijke en Juridische Zaken gemeente Schiedam Jan Hecker, internationaal secretaris gemeente Vlaardingen M. van Doremaele, programmadirecteur gemeente Ridderkerk
70
Brussel 4 Randstad
Bijlage 3 Literatuur Advies Raad van State over de invloed van de Europese constitutionele orde op de Nederlandse constitutionele orde. 15 september 2005. Austrian Comment “towards a thematic strategy on the urban environment” vorlaufiger stand 19 september 2005. Ben van der Velden “De Europese onmacht”, Amsterdam 2005. Baetens en Bursens, De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005. Bernard Steunenberg en Wim Voermans. De omzetting van Europese richtlijnen: instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken. WODC, Universiteit Leiden, 2005. Binnenlands Bestuur 2 september 2005, Zachtjes brullen in Brussel. Binnenlands Bestuur 23 september 2005. Europese lobby te provinciaals. Vergeet de afslag Den Haag. Cohesion Policy and cities: the urban contribution to growth and jobs in the regions. Commission Staff Working Paper, 23 november 2005
Brussel 4 Randstad
71
Communicatie van de Commissie, 11 februari 2004. Towards a Thematic Strategy on the Urban Environment. EU expert group on the urban environment 17 mei 2005, Minutes Europa Atelier Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, De Lege Stoel, juni 2005 Financieel Dagblad 9 november 2005, Bouwplannen lopen stuk op slecht onderzoek Het Financiële Dagblad 9 december 2005, Randstad wil meer actie van politiek voor nieuw bestuur. Herman Stolwijk, Paul Veenendaal, Europe's financial perspectives in perspective. George Gelauff. Centraal Plan Bureau, november 2005 Hoetjes, B.J.S., F. Hoogeveen en J.Q.Th. Rood, Tussen Basisbestuur en Bovenbestuur – De Nederlandse decentrale overheden en de implementatie van EUregelgeving, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Clingendael-studie juni 2003. Kok, Kramer en van der Maas, Het Brussels Labyrint, Amsterdam 2004. Michael Bruter, Citizens of Europe, the emergence of a mass European identity, New York 2005
72
Brussel 4 Randstad
Pascal Goergen, Le Lobbying des villes et des régions auprès de l’Union européenne, Brussel 2004. Raad voor het Openbaar Bestuur, Nationale coördinatie van EU-beleid: een politiek en proactief proces, Den Haag, december 2004. Rinus van Schendelen, Machivelli in Brussels, the art of lobbying the EU. Amsterdam University Press, 4e gewijzigde druk 2004. Rinus Van Schendelen en Roger Scully, The Unseen Hand, London 2003. Rob de Rooij, The impact of the European Union on local government in the Netherlands, Journal of European Public Policy June 2002. Slagvaardig bestuur voor Randstad Holland noodzakelijk, Manifest van de commissarissen van de vier randstadprovincies en de burgemeesters van de vier grote steden over de modernisering van de Randstad, gericht tot regering en parlement. 12 oktober 2005 Snellen, Boeiend en geboeid, ambivalenties en ambities in de bestuurskunde, 1987. Stagnatie of Transitie, evaluatie van de bestuurlijke samenwerking in de Randstad, Prof. Dr. Ing. G.R. Teisman, Prof. Dr. M.J.W. van Twist. E.a. Augustus 2005. Sturing EU-aangelegenheden, Commissie Voorst tot Voorst, Rijksbrede taakanalyse Andere Overheid Juni 2005.
Brussel 4 Randstad
73
Wallace & Wallace, Policy-making in the European Union,
74
Brussel 4 Randstad
