Rada Evropské unie Brusel 8. prosince 2015 (OR. en) 14991/15 ADD 5
AVIATION 152 CODEC 1667 RELEX 1014 PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel:
Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generálního tajemníka Evropské komise
Datum přijetí: Příjemce:
7. prosince 2015 Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generální tajemník Rady Evropské unie
Č. dok. Komise:
SWD(2015) 263 final PART 2/2
Předmět:
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Agentury Evropské unie pro bezpečnost letectví, kterým se ruší nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008
Delegace naleznou v příloze dokument SWD(2015) 263 final PART 2/2.
Příloha: SWD(2015) 263 final PART 2/2
14991/15 ADD 5
hm DGE 2A
CS
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 7.12.2015 SWD(2015) 263 final PART 2/2
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Agentury Evropské unie pro bezpečnost letectví, kterým se ruší nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 {COM(2015) 613 final} {SWD(2015) 262 final}
CS
CS
Souhrnný přehled Posouzení dopadů týkající se bezpečného rozvoje bezpilotních operací v EU
A. Potřeba jednat V čem spočívá problém a proč se jedná o problém na úrovni EU? Hlavním problémem je, že stávající regulační systém brání rozvoji trhu bezpilotních letadel. Stávající letecké předpisy řádně nezohledňují specifika bezpilotních letadel. Jsou buď disproporční vůči provoznímu riziku, příliš komplikované a zatěžující při provádění nebo způsobují tak vysoké náklady, že je většina služeb zajišťovaných bezpilotními letadly neekonomická. Kromě toho bezpilotní operace vyvolávají řadu otázek, které se v oblasti „pilotovaného“ civilního letectví nevyskytují vůbec nebo v mnohem menší míře. Týkají se bezpečnosti, ochrany před protiprávními činy, ochrany soukromí a osobních údajů, ochrany životního prostředí a právní odpovědnosti. Přestože zřejmě není nutné měnit v této oblasti právní rámec na úrovni EU, vyskytují se při uplatňování stávajících pravidel pro bezpilotní operace určité obtíže. Hlavními příčinami problémů jsou: 1) rozdělené odpovědnosti při regulaci bezpilotních letadel, což vede na vnitřním trhu k rozcházejícím se požadavkům; 2) příliš nákladná individuální povolení, která jsou současně příliš náročná na čas a prostředky; 3) nedostatečně zohledněná specifika bezpilotních letadel v rámci tradičních metod regulace civilního letectví; 4) chybějící přesné informace a nástroje u orgánů dozoru a donucovacích orgánů. Tyto problémy se týkají všech aktérů leteckého systému, výrobců a provozovatelů bezpilotních letadel a nepřímo všech občanů, protože bezpilotní letadla mohou létat kdekoli. Čeho by měla tato iniciativa dosáhnout? Obecným cílem politiky je umožnit bezpečný a udržitelný vývoj bezpilotních letadel a jejich služeb za plného dodržování základních práv občanů. Účelem této iniciativy je proto pozměnit nařízení (ES) č. 216/2008 a několik prováděcích aktů tak, aby se právní rámec EU vztahoval na veškerá bezpilotní letadla. V této souvislosti je prvním konkrétním cílem eliminace regulačních překážek, které v současnosti brání výrobě a provozování bezpilotních letadel, aby výrobci mohli své produkty snadno uvádět na trh a provozovatelé mohli ekonomice poskytovat služby bezpilotních letadel. Neodůvodněné regulační překážky by měly být odstraněny, zatímco odůvodněná regulace v podobě základních bezpečnostních pravidel by měla zůstat, respektive by měla být vypracována, pokud chybí. Druhým konkrétním cílem je zmírnit specifická rizika a problémy vznikající v důsledku využívání bezpilotních letadel, zejména v oblastech bezpečnosti, ochrany před protiprávními činy, ochrany soukromí a osobních údajů a ochrany životního prostředí. Řešení těchto otázek bude mít klíčový význam pro to, aby veřejnost bezpilotní letadla přijala jako čím dál běžnější součást každodenního života. Jakou přidanou hodnotu mají opatření na úrovni EU? Letecká doprava má do značné míry nadnárodní povahu, a proto již z definice vyžaduje regulační přístup na úrovni EU. Vzhledem k tomu, že nové technologie umožňují, aby i velmi lehká bezpilotní letadla zasahovala do oblasti „pilotovaného letectví“, v němž již existují kompetence EU, měly by se právní předpisy EU také vztahovat na všechny typy bezpilotních letadel. To by umožnilo jednotné uplatňování předpisů, jež zabrání tomu, aby bezpilotní operace negativně ovlivňovaly bezpečnost stávajících leteckých činností. Z pohledu bezpilotních letadel jako „leteckých výrobků“ nejsou vnitrostátní trhy dostatečně velké, aby umožňovaly rozvoj těchto globálních technologií. Za existence podrobných vnitrostátních norem a předpisů je vzájemné uznávání na jednotném trhu obtížné. Pouze základní pravidla EU pro celý rozsah bezpilotních letadel bez ohledu na hmotnost nabízejí jednotný regulační rámec pro výrobu a provoz bezpilotních letadel na vnitřním trhu EU.
B. Řešení Jaké legislativní a nelegislativní politické varianty byly zvažovány? Je některá varianta upřednostňována? Proč? Tato iniciativa má legislativní povahu. Jelikož mají bezpilotní operace kritický význam pro bezpečnost letectví, byl by jakýkoli přístup založený pouze na dobrovolných opatřeních suboptimální, pokud jde o zajištění vysoké úrovně bezpečnosti způsobem koordinovaným s ostatním letovým provozem. Ohledně přístupu k regulaci byly vypracovány varianty politiky (bez uvedení výchozí situace), které by v každém případě muselo následovat několik prováděcích aktů: 1. Rozšíření platnosti stávající regulace EU v oblasti letectví na všechna bezpilotní letadla – integrace bezpilotních letadel do legislativního rámce EU s tradičním přístupem pro civilní letectví. 2. Právní předpisy EU vztahující se na bezpilotní letadla, založené na rizicích – předpisy a postupy dozoru by vycházely z konkrétních rizik a nebyly by již více méně automaticky předurčeny vlastnostmi daného bezpilotního letadla. 2.1 Uplatňování právních předpisů EU týkajících se výrobků na bezpilotní letadla představující malé riziko – nízkoriziková, malá hromadně vyráběná bezpilotní letadla prodávaná v maloobchodních prodejnách nebo na internetu by byla povolována na základě legislativy o produktové harmonizaci vycházející z „nového přístupu“.
2
Varianta č. 2.1 je upřednostňovanou variantou politiky, protože bezpečnostní rizika řeší méně zatěžujícím způsobem. Letecké předpisy vypracované podle varianty č. 2 by mohly být doplněny ustanoveními různých nařízení o bezpečnosti výrobků, jež by byla specificky přizpůsobena masové výrobě.
Kdo podporuje kterou variantu? Legislativní opatření na úrovni EU podporují všechny zúčastněné strany i členské státy (závěry Evropské rady ze dne 19. prosince 2013). Naprostá většina zúčastněných stran ve veřejné konzultaci uvedla, že současné rozdělení pravomocí podle hranice hmotnosti 150 kg je zastaralé. Status quo má pouze malou podporu. Existuje široká shoda na tom, že je třeba opustit kritérium hmotnosti a vzít v úvahu soubor faktorů, jako je typ provozu, kvalita provozovatele bezpilotního letadla, místo provozu a spolehlivost celého systému (96 %). Pravidla přiměřená riziku provozu silně prosazovali zejména výrobci a provozovatelé lehčích a méně složitých bezpilotních letadel. Varianta č. 2 a subvarianta č. 2.1 takový přístup navrhují: požadavky by se přizpůsobily rizikům bezpilotních operací.
C. Dopady upřednostňované varianty Má upřednostňovaná varianta výhody? Pokud ano, v čem spočívají její hlavní výhody? Varianta č. 2.1 bude stimulovat rozvoj vnitřního trhu s výrobky pro bezpilotní letadla a se službami těchto letadel poskytováním společných pravidel a norem, včetně co nejlepšího využití nástrojů obecného dozoru nad trhem pro bezpilotní letadla zapojená do nízkorizikových operací. Segment trhu s menšími bezpilotními letadly (v němž je přítomno mnoho malých a středních podniků) by současně neměl být „zadušen“ nadměrnou regulací. Flexibilita této varianty, která umožňuje vyrovnat se s širokou škálou provozních rizik a rychle se vyvíjejících technologií, umožní rychlejší zavádění nových technologií, a v důsledku toho zachování konkurenční výhody společností v EU. Uvedená varianta má nejlepší potenciál k udržení nízkých provozních nákladů pro podniky a ke snížení administrativní zátěže, jelikož poskytne pružný rámec pro řadu postupů, například vlastní prohlášení, jednoduché ověření nebo dílčí certifikace. Měla by rovněž účinně řešit veškerá bezpečnostní rizika, zejména usnadněním dodržování předpisů, a rovněž usnadňovat vynucování předpisů v oblasti ochrany před protiprávními činy, ochrany soukromí a ochrany životního prostředí. Jsou s upřednostňovanou možností spojeny náklady? Pokud ano, jaké jsou její hlavní náklady? Náklady upřednostňované varianty pro podniky by měly zůstat nízké. Harmonizace předpisů a jednotné technické schválení/uznávání pilotní licence a licence provozovatele by snížily náklady pro veškeré přeshraniční operace. Záměrem této varianty je udržet náklady na povolení nízké a přiměřené riziku, ale celkový dopad na náklady budou záviset na prováděcích pravidlech a na aktuálních požadavcích v členských státech. Ohledně nákladů pro vnitrostátní a evropské orgány a regulační náklady se očekává, že by mohly být pokryty s využitím stávajících zdrojů. Náklady na dozor nad trhem a na povolování bezpilotních letadel budou v rámci systému agentury EASA rozděleny s ohledem na optimální využití zdrojů. Některé povinnosti budou převedeny na policejní orgány a orgány dozoru nad trhem. Náklady v rámci této varianty by v každém případě byly nižší než v případě, že by nebyla přijata žádná iniciativa EU. Jaké jsou dopady na malé a střední podniky a na konkurenceschopnost? Malé podniky zaznamenají pozitivní dopady díky přiměřenějšímu systému regulace založenému na rizicích, větší pružnosti, pokud jde o prostředky plnění požadavků, větší míře využívání odvětvových standardů, zjednodušeným certifikačním postupům pro lehká bezpilotní letadla, a v důsledku toho sníženým nákladům na dodržování předpisů. Cílem přizpůsobení požadavků tak, aby byly přiměřené riziku, je právě udržení nízkých nákladů na dodržování předpisů a vyhnutí se zbytečné administrativní zátěži, zejména pro malé a střední podniky, které neznají tradiční systém bezpečnosti letectví. Z tohoto důvodu se navrhuje použití známého mechanismu označení CE. Eliminace povinnosti získat pro nízkoriziková bezpilotní letadla úřední povolení by mnoha malým společnostem a provozovatelům činným v tomto segmentu trhu snížila náklady na dodržování předpisů, a ty by tak byly konkurenceschopnější. Jediným negativním dopadem by mohla být nutnost přizpůsobit vnitrostátní systém (pokud existuje) novým evropským bezpečnostním systémům pro bezpilotní letadla v dané rizikové kategorii. Očekává se velký dopad na národní rozpočty a vnitrostátní správní orgány? Pokud jde o náklady na provádění, členské státy, které dosud nezavedly specifické předpisy pro bezpilotní
3
letadla lehčí než 150 kg, tak budou muset učinit. Další náklady také vyplynou z potřeby dodatečného výcviku. Orgány dozoru nad trhem (oznámené subjekty) budou muset získat odborné znalosti v oblasti bezpilotních letadel a jejich technologií; to by nicméně bylo v určité míře nutné i za výchozí situace. Vnitrostátní letecké úřady budou rovněž muset nést náklady na přizpůsobení novým pravidlům a na dozor nad rostoucím počtem bezpilotních letadel a jejich operací. Očekávají se jiné významné dopady? Tato iniciativa by měla podstatně zvýšit bezpečnost evropského vzdušného prostoru a mohla by přispět k lepšímu vnímání bezpilotních letadel díky tomu, že vyřeší hlavní problémy, které jsou s nimi spojeny. Lepší přijetí bezpilotních operací ze strany veřejnosti je podmínkou pro rozšíření trhu s bezpilotními letadly. Proporcionalita? Upřednostňovaná varianta by měla dosáhnout rovnováhy mezi potřebou mít společná pravidla bezpečnosti v Evropě a nezatěžovat nadměrně podniky. Měla by rovněž náležitě rozdělit odpovědnost mezi různé subjekty v revidovaném systému spolupráce agentury EASA a co nejvíce odpovědnosti ponechat na vnitrostátní nebo místní úrovni.
D. Návazná opatření Kdy bude tato politika přezkoumána? Provádění nařízení (ES) č. 216/2008 podléhá každých 5 let povinnému hodnocení, což je stanoveno v samotném nařízení. Toto hodnocení se běžně označuje jako hodnocení podle článku 62. Zvláštní část hodnocení bude věnována regulaci trhu s bezpilotními letadly.
4
