RA S A O Z ^
ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
RISICOANALYSE PLANSCHADE met betrekking tot het project "correctieve herziening bestemmingsplan Buitengebied", gemeente Oisterwijk.
Opdracht: Datum: Adviseur: Referentie:
3338050 april 2014 mr. drs. C.M.L. van der Lee KRMT 2013-05 indirecte planschade
STICHTING ADVIESBUREAU ONROERENDE ZAKEN KRUISPLEIN 25 • 3014 DB ROTTERDAM • POSTBUS 29196 •
3001 GD ROTTERDAM
T 010- 469 3899 • F 010-413 6768 •
[email protected] • WWW.SAOZ.NL
PLANSCHADE •
RISICOANALYSE
NADEELCOHPENSATIE
• TAXATIE
• GRONDVERWERVING
• ONTEIGENING
• MILIEUSCHADE
GRONDBELEID
rA S ™
AOz
ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
INHOUDSOPGAVE
1
2
3
UITGANGSPUNTEN
3
1.1 1.2
3 3
Opdracht Gesprek
WETGEVING EN JURISPRUDENTIE
5
2.1 2.2
5 6
Wet ruimtelijke ordening Rechtspraak
VIGERENDE PLANOLOGIE EN VIGERENDE PROVINCIALE REGELS
7
3.1 3.1
7 7
Vigerende gemeentelijke bestemmingsplannen Vigerende provinciale (beleids)regels
4
NIEUWE PLANOLOGIE
5
BEOORDELING ONDERZOEKSONDERWERPEN 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
6
10
Verbod omschakeling naar intensieve veehouderij 10 Verbod omschakeling naar veehouderij (paardenhouderijen en teeltbedrijven) 13 Sloopverplichting wijzigingsbevoegdheden 13 Planschaderisico bij schrappen wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden 17 Planschaderisico fixeren oppervlakte agrarisch bouwperceel > 1,5 hectare 18
CONCLUSIE
BIJLAGE
9
19 20
rh s A o z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
1
1.1
UITGANGSPUNTEN
Opdracht
Op 10 januari 2014 heeft de gemeente Oisterwijk, nader te noemen: "opdrachtgever", de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken te Rotterdam, hierna afgekort tot SAOZ, verzocht een risicoanalyse planschade uit te brengen met betrekking tot het project "correctieve herziening bestemmingsplan Buitengebied". Het project bestaat uit het vaststellen van een correctieve herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied", hetgeen
noodzakelijk
is
in
verband
met
de
uitspraken
van
de
Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 augustus 2013, zaaknummers 201109895/1/R3 (vaststellingsbesluit) en 201109447/1/R3 (reactieve aanwijzing).
1.2
Gesprek
Het dossier is van de zijde van de SAOZ behandeld door de heer mr. drs. C.M.L. van der Lee KRMT, adjunct-directeur. Genoemde adviseur heeft het dossier op 2 januari 2014 en 18 februari 2014 besproken met mevrouw F. Bergevoet, beleidsmedewerker Ruimtelijke Ontwikkeling van de gemeente. Tijdens de gesprekken is de reikwijdte van het onderzoek afgebakend. Opdrachtgever wil met name geadviseerd worden over het planschaderisicoprofiel van de navolgende onderwerpen:
1. de voorgenomen uitsluiting van omschakeling naar grondgebonden agrarische bedrijvigheid naar intensieve veehouderijen voor het gehele grondgebied van de gemeente Oisterwijk; 2. Het verbod tot omschakeling van paardenhouderijen en teeltbedrijven naar veehouderijen voor het gehele grondgebied van de gemeente Oisterwijk; 3. Het opnemen van een sloopverplichting bij de wijzigingsbevoegdheid tot omzetting van agrarische bedrijven naar burgerwoningen na bedrijfsbeëindiging; 4. Het schrappen van ontwikkelingen die thans alleen met afwijking of wijziging van het bestemmingsplan mogelijk zijn; 5. Het fixeren van de maximale oppervlakte van agrarische bouwpercelen groter dan 1,5 hectare.
Tevens is besproken, dat de ontwikkelingen tot op heden niet openbaar bekend zijn waardoor het aspect "risicoaanvaarding" (actief zowel als passief) buiten beschouwing kan worden gelaten. Van een aantal ontwikkelingen is reeds tijdens de gesprekken
3336260
3 van 21
rA SAOZ ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
duidelijk geworden dat het planschaderisico daarvan zeer klein is. Een gespreksverslag daarvan is als bijlage achter dit advies gevoegd.
3336260
4 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
2
WETGEVING EN JURISPRUDENTIE
De kern voor de beoordeling van het risico op planschade wordt gevormd door de planologische
vergelijking.
Deze
bestaat
uit
de
vergelijking tussen
het
huidige
planologische regime en het nieuwe planologische regime. Relevant voor deze vergelijking zijn de Wet ruimtelijke ordening en de rechtspraak over planschade.
2.1
Wet ruimtelijke ordening
De mogelijkheid om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de planschade is vastgelegd in de Wet ruimtelijke ordening. Het onderwerp planschade is geregeld in hoofdstuk 6 (Financiële bepalingen). Artikel 6.1 is het belangrijkste artikel aangezien in dat artikel alle planschade veroorzakende oorzaken worden genoemd:
a)
een bestemmingsplan, inpassingsplan of van een beheersverordening;
b)
een bepaling van een planwijziging, een planuitwerking of nadere eis;
c)
een omgevingsvergunning (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht WABO) welke in strijd is met een plan;
d)
de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning;
e)
een specifieke bepaling van een provinciale verordening;
f)
een specifieke bepaling van een exploitatieplan;
g)
een bepaald koninklijk besluit.
In afdeling 6.1 Wro zijn voorts bepalingen gewijd aan:
•
het normaal maatschappelijk risico. In ieder geval twee procent van de waarde van de onroerende zaak blijft bij planschade als gevolg van ontwikkelingen in de omgeving voor rekening van aanvrager (6.2);
•
de aspecten voorzienbaarheid en schadebeperking (6.3);
•
het heffen van een recht van een aanvrager om vergoeding van planschade met een omvang van € 100,- tot € 500,- (6.4);
•
de mogelijkheid tot het aangaan van een planschadeovereenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer (6.4a);
•
de vergoeding van de redelijkerwijs gemaakte kosten van bijstand en wettelijke rente aan de aanvrager om een planschadevergoeding (6.5).
3336260
5 van 21
rh s A o z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
2.2
Rechtspraak
Aan de hand van rechterlijke uitspraken wordt inhoud gegeven aan de wetsartikelen die betrekking hebben op de tegemoetkoming in de planschade. Uit de jurisprudentie wordt een juridisch kader afgeleid waarbinnen de planologische vergelijking dient te passen. De voor de risicoanalyse planschade belangrijkste criteria zijn:
•
bij de planologische vergelijking dient uit te worden gegaan van de maximale invulling van het "oude" en het nieuwe bestemmingsplan. Derhalve zijn niet de oude en nieuwe feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van de planologische regimes maximaal kon/kan worden gerealiseerd (bijv. ABRS 4 april 2012, Waddinxveen, zaaknummer 201110096/1/A2);
•
overgangsrechtelijke situaties dienen bij indirecte planschade in beginsel buiten beschouwing te worden gelaten (bijv. ABRS 28 maart 2007, Het Bildt, zaaknummer 200607004/1);
•
de schade ontstaat op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe maatregel (bijv. ABRS 15 januari 2003, Heerde, zaaknummer 200200065/1);
•
planologische nadelen kunnen (geheel of gedeeltelijk) worden gecompenseerd met planologische voordelen die voortvloeien uit hetzelfde planologische regime (bijv. ABRS, 20 december 2006, Hoogeveen, zaaknummer 200602817/1; ABRS 30 mei 2007,
Valkenswaard,
Nederweert,
zaaknummer
200609350/1;
zaaknummer 200801775/1; ABRS
ABRS
4
februari
2009,
18 januari 2012, gemeente
Schijndel, zaaknummer 201105634/1/H2); •
de actieve risicoaanvaarding dient te worden bepaald aan de hand van hetgeen een belanghebbende ten tijde van de aankoop van zijn woning kon weten (bijv. ABRS 27 juni 2007, nr. 200605214/1, Montfoort; ABRS 29 februari 2012, gemeente Eijsden-Margraten, zaaknummer 201107348/1/A2);
•
de actieve risicoaanvaarding dient te worden gebaseerd op uit van overheidswege openbaar gemaakte beleidsinformatie (bijv. ABRS 11 april 2012, Neerijnen, zaaknummer 201108251/1/A2),
3336260
6 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
3
3.1
VIGERENDE PLANOLOGIE EN VIGERENDE PROVINCIALE REGELS
Vigerende gemeentelijke bestemmingsplannen
Momenteel vigeren wat betreft de agrarische bouwpercelen diverse bestemmingsplannen, waarvan de belangrijkste zijn de bestemmingsplannen "Buitengebied deel Oisterwijk", "Buitengebied
deel
Moergestel"
en
"Buitengebied
Berkel-Enschot".
Deze
bestemmingsplannen vigeren nog in verband met de (gedeeltelijke) vernietiging van het vaststellingsbesluit aangaande het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied".
Het betreft bestemmingsplannen waarin voor bepaalde agrarische bouwvlakken ("A") géén onderscheid wordt gemaakt in grondgebonden en niet-grondgebonden bedrijvigheid. Bij andere agrarische bouwvlakken ("B") is omzetting naar een niet-grondgebonden bedrijfsvoering alleen mogelijk met vrijstelling, thans afwijking, van het bestemmingsplan.
Agrarische bebouwing is toegestaan binnen de op de plankaarten opgenomen agrarische bouwpercelen. Nieuwvestiging van agrarische bedrijven en vergroting/vormverandering van
agrarische
bouwblokken
is
alleen
mogelijk
met
toepassing
van
een
wijzigingsbevoegdheid.
In de gemeente Oisterwijk bevindt zich één agrarisch bouwperceel met een oppervlakte groter dan 1,5 hectare, namelijk circa 1,66 hectare. Specifiek voor dit bedrijf heeft de provincie op basis van het inmiddels vervallen provinciale ruimtelijke beleid een ontheffing verleend om het bouwperceel uit te breiden tot 2,36 hectare. Dit zou zijn beslag hebben gekregen in het bestemmingsplan buitengebied, ware het niet dat aan alle agrarische bouwpercelen - en dus ook deze - goedkeuring is onthouden.
3.1
Vigerende provinciale (beleids)regels
Het huidige provinciale beleid met betrekking tot intensieve veehouderijen is vastgelegd in de "Verordening Ruimte 2014", in werking getreden op 19 maart 2014. Deze verordening brengt in zoverre een "trendbreuk" ten opzichte van het huidige provinciale beleid met zich mee, dat geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen grondgebonden veehouderijen en intensieve veehouderijen. De toelichting van de ontwerp-verordening zegt hierover het volgende:
3336260
7 van 21
rA S A O Z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
"Er is (...) besloten dat er alleen nog ontwikkelruimte wordt geboden aan veehouderijen, als daarmee de ontwikkeling naar een zorgvuldige veehouderij in gang wordt gezet. De basis voor die systematiek wordt in dit artikel gelegd door de huidige omvang van alle veehouderijen vast te leggen, zowel qua omvang van het bouwvlak als omvang van de bebouwing.
Nieuw daarbij is dat dit artikel geldt voor alle veehouderijen; het onderscheid tussen grondgebonden veehouderij en intensieve veehouderij is daarbij vervallen en de integrale zonering voor de intensieve veehouderij is ingetrokken. Voor gebieden rondom kernen en natuur gelden nog wel beperkingen, daarvoor is de aanduiding Beperkingen veehouderij opgenomen."
De
aanduiding
"beperkingen
veehouderij"
brengt
met
zich
mee,
dat
ontwikkelingsmogelijkheden naar een "zorgvuldige veehouderij" alleen mogen worden geboden indien de betrokken veehouderij blijvend beschikt over voldoende grond voor een veebezetting van 2,75 GVE per hectare.
In de aanloop van de nieuwe Verordening Ruimte is op 21 september 2013 een provinciaal "voorbereidingsbesluit zorgvuldige veehouderij" van kracht geworden, op grond waarvan aanvragen om omgevingsvergunning van veehouderijen die zijn gericht op uitbreiding van bebouwing voor het houden van dieren in de hele provincie Noord Brabant dienen
te
worden
aangehouden
tot
het
moment,
dat
de
gemeentelijke
bestemmingsplannen waarin het provinciale beleid is verwerkt in werking zijn getreden. Een uitzondering wordt gemaakt voor aanvragen, waarbij aangetoond wordt dat er sprake is van een (ontwikkeling naar een) zorgvuldige veehouderij en de betrokken veehouderij niet is gevestigd binnen een extensiveringsgebied zoals aangeduid in de Verordening ruimte 2012.
3336260
8 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
4
NIEUWE PLANOLOGIE
Opdrachtgever werkt momenteel aan de totstandkoming van een correctieve herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied". De correctieve herziening is noodzakelijk in verband met de in hoofdstuk 1 genoemde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 augustus 2013.
Specifiek ten aanzien van de onderzoeksonderwerpen is het navolgende van belang. De correctieve herziening zal onder meer betrekking gaan hebben op de agrarische bouwpercelen binnen het plangebied. Opdrachtgever overweegt om in de planregels op te nemen, dat nieuwvestiging van en omschakeling van grondgebonden veehouderijen naar intensieve veehouderij niet is toegestaan.
Voor paardenhouderijen en teeltbedrijven zal voorts gelden, dat omschakeling naar veehouderijbedrijven niet meer mogelijk zal zijn. Een en ander geldt voor het gehele grondgebied van Oisterwijk, dus óók voor de verwevingsgebieden en de LOG's. Bestaande (intensieve) veehouderijen worden positief bestemd.
De planregels bevatten voor de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" een wijzigingsbevoegdheid ex artikel 3.6 Wro ten behoeve van het wijzigen van de bestemming in de bestemmingen "wonen 2", "tuin" en/of "Agrarisch"/ "Agrarisch met waarden" zonder bouwvlak, na bedrijfsbeëindiging. Aan de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheden
wordt
als
bedrijfsbebouwing
worden
gesloopt.
moet
voorwaarde De
gekoppeld
sloopverplichting
dat
overtollige
geldt
niet
voor
cultuurhistorisch waardevolle bebouwing en ook niet voor bebouwing die in gebruik of in gebruik is te nemen voor een neven- of vervolgactiviteit. Voorts mag in ieder geval ten minste 200 m2 aan bijgebouwen bij de woning mag worden gehandhaafd.
Het opnemen van deze sloopverplichting is een rechtstreeks gevolg van de uitspraak van de ABRS ter zake van de reactieve aanwijzing, die op dit punt in stand is gelaten.
Ten aanzien van het agrarische bouwvlak met de oppervlakte dan 1,66 hectare wordt de geldende regeling overgenomen; de oorspronkelijk gedachte uitbreiding naar 2,36 hectare gaat dus niet door.
3336260
9 van 21
rA S A O Z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
5
5.1
BEOORDELING ONDERZOEKSONDERWERPEN
Verbod omschakeling naar intensieve veehouderij
Op grond van de thans geldende bestemmingsplannen bestaan binnen de agrarische bouwpercelen in de gemeente Oisterwijk mogelijkheden voor omschakeling naar een intensieve veehouderij. In de nieuwe situatie zal voor geen enkel agrarisch bouwperceel nog omschakeling naar een intensieve veehouderij mogelijk zijn, dit terwijl in het huidige provinciale
beleid
het
onderscheid
in
grondgebonden
en
niet-grondgebonden
veehouderijen juist is komen te vervallen.
Vooropgesteld zij, dat het in deze gevallen alleen kan gaan om schade in de zin van waardevermindering
(vermogensschade)
vanwege
het
vervallen
van
aanwendingsmogelijkheden. Schade in de zin van inkomensschade als gevolg van gemiste toekomstige inkomsten als gevolg van het wegvallen van (meer rendabele) gebruiksvormen
valt
niet
onder
de
reikwijdte
van
het
bestuursrechtelijk
schadevergoedingsrecht: zie o.a. ABRS 16 maart 2005 inzake "Wyckerveste" en ABRS 17 september 2008 inzake Amersfoort. In de "agrarische sfeer" is dienaangaande vooral de uitspraak van dezelfde datum als die van Amersfoort, namelijk ABRS 17 september 2008 inzake Maasbree, toepasselijk. De kernoverwegingen van laatstgenoemde uitspraak luiden: "Wat betreft de gestelde exploitatieschade heeft de rechtbank overwogen dat [appellanten] geen aanspraak op vergoeding daarvan hebben, aangezien gemist voordeel uit niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor vergoeding op de voet van artikel 49 van de WRO in aanmerking komt, [appellanten] op de dag van inwerkingtreding van de planologische maatregel (hierna: de peildatum) niet over een voor uitbreiding van de exploitatie benodigde milieuvergunning beschikten en de gemeenteraad zich onder verwijzing naar een advies van de Stichting Advisering Onroerende Zaken van 13 februari 2006 terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij op de peildatum nog geen aanvang met de uitbreiding van de exploitatie hadden gemaakt. (...) Hetgeen [appellanten] in hoger beroep hebben aangevoerd, komt neer op een herhaling van hetgeen zij bij de rechtbank naar voren hebben gebracht. De rechtbank heeft hen in dat betoog niet gevolgd. Zij hebben niet uiteengezet, waarom de daartoe gebezigde overwegingen niet juist zijn. Hetgeen [appellanten] daaraan in hoger beroep hebben toegevoegd, werpt geen ander licht op de zaak, aangezien het aldus aangevoerde geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen van 13 februari 2006 en 31 augustus 2007 behelst. Daarbij is van belang dat de stelling dat [appellanten] op de peildatum een aanvang met de uitbreiding van de bestaande exploitatie hadden gemaakt, niet met uit objectieve bron afkomstige stukken of anderszins aannemelijk is gemaakt".
3336260
10 van 21
rh s A o z ^
ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
In onze in mei 2011 uitgebrachte risicoanalyse taxeerden wij
de waarde van
bouwpercelen tot een oppervlakte van 1,5 hectare met de mogelijkheid van IV-bedrijven op
€
27,-
per
m2
en
de
waarde
van
agrarische
bouwpercelen
zonder
aanwendingsmogelijkheden voor intensieve veehouderij taxeren wij per heden op € 20,per m2. Deze taxatie is nog voldoende actueel om als richtsnoer te dienen. Een en ander betekent, dat in voorkomende gevallen het planschaderisico tot uitdrukking komt in een prijsverschil van € 7,~ per "getroffen" m2. Bij agrarische bouwpercelen met een oppervlakte van 1,5 ha zou dan een waardevermindering van (afgerond) € 100.000,- aan de orde kunnen zijn.
Benadrukt wordt, dat het al dan niet bestaan van de geschetste "meerwaarde" in individuele gevallen sterk afhankelijk is van de aard en ligging van het betrokken agrarische bedrijf. Het is voor veel bedrijven (bestaande grondgebonden bedrijven) namelijk maar zeer de vraag, of de inperking van de aanwendingsmogelijkheden daadwerkelijk leidt tot een lagere waarde van het geheel (grond en opstallen). In voorkomende gevallen kunnen voor omschakeling milieutechnische belemmeringen aanwezig zijn, zoals bijvoorbeeld de aanwezigheid van burgerwoningen of andere milieugevoelige functies in de invloedssfeer van het bouwperceel. Voorts werkt ook het huidige provinciale planologische beleid duidelijk in op het planschaderisico.
3336260
11 van 21
rA s A o z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
Figuur: grondgebied gemeente Oisterwijk
Figuur: fragment kaart Verordening 2014
Zo blijkt bijvoorbeeld uit bovenstaande afbeeldingen, dat over een aanmerkelijk deel van het grondgebied van Oisterwijk een aanduiding "beperkingengebied" is gelegd op grond waarvan een "lonende" omschakeling naar intensieve veehouderij op voorhand als zeer twijfelachting beschouwd kan worden, gelet op de voorwaarden die daarvoor door de provincie worden gesteld.
Voor de agrarische bouwpercelen die liggen buiten het beperkingengebied gelden de additionele voorwaarden van het beperkingengebied niet, doch feit blijft dat ook in deze gebieden een ontwikkeling naar "zorgvuldige veehouderij" voorop dient te staan. Al met al achten wij de kans, dat de daarvoor benodigde investeringen èn de desinvesteringen (bestaande agrarische opstallen) van grotere omvang zijn dan de waardedaling van de grond (€ 7,- per m2) reëel aanwezig. Anders gesteld verwachten wij, dat de betrokken agrarische bouwpercelen in het algemeen aan de te vervallen planologische mogelijkheden tot omschakeling naar een intensieve veehouderij geen hogere waarde zullen ontlenen dan de waarde die zij in hun huidige feitelijke situatie op "de markt" vertegenwoordigen. Gelet op voorgaande overwegingen wordt het planschaderisicoprofiel van de voorgenomen planologische maatregel door ons gesteld op "laag".
3336260
12 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
5.2
Verbod omschakeling naar veehouderij (paardenhouderijen en teeltbedrijven)
Op grond van het huidige planologische regime kunnen paardenhouderijen en teeltbedrijven
omschakelen
naar
grondgebonden
veehouderijen.
In
het
nieuwe
planologische regime zal dit niet meer mogelijk zijn.
Ook bij het beoordelen van de consequenties van deze maatregel is van cruciaal belang, aan welke hoedanigheid c.q. welke gebruiksvorm de betrokken bouwpercelen hun "hoogste waarde" ontlenen. Voorts is de waarde van deze bouwpercelen sterk afhankelijk van factoren zoals de ligging, de aard van de bestaande bedrijfsopstallen, de bodemgesteldheid
en
de
economische
vooruitzichten
met
betrekking
tot
de
exploitatievorm.
Specifiek met betrekking tot teeltbedrijven achten wij de kans dat een "hogere waarde" teloor gaat, zeer klein. Bestaande teeltbedrijven ontlenen door hun ligging, het bodemgebruik en de aard en inrichting van de op teelt toegesneden bedrijfsopstallen hun hoogste waarde aan de bestaande situatie, zodat de theoretische mogelijkheid om over te schakelen op veehouderij in de regel aan het bedrijf geen "meerwaarde" zal geven.
Anders is dit wat betreft paardenhouderijen. Zeker in de huidige economische situatie zijn de
vooruitzichten van paardenhouderijen betrekkelijk somber.
Voorts beschikken
paardenhouderijen doorgaans over gronden en opstallen die geschikt, althans op betrekkelijk eenvoudige wijze geschikt te maken zijn voor veehouderij. Al met al achten wij voor paardenhouderijen een zeker risico op planschade aannemelijk. Dit risico komt tot uitdrukking in een lagere waarde van de gronden; wij taxeren per heden het prijsverschil indicatief op € 2,-- a € 3,~ per m2.
5.3
Sloopverplichting wijzigingsbevoegdheden
De in het conceptbestemmingsplan opgenomen sloopverplichting voor overtollige bebouwing bij wijziging van de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" naar "Wonen 2", "Tuin" en/of "Agrarisch onbebouwd" leidt in voorkomende gevallen voor de betrokken eigenaar tot de verplichting tot de sloop van opstallen, en daarmee tot een zekere kostenpost (sloopkosten). Voorts kunnen wij ons voorstellen, dat ondanks het "overtollige" karakter van de betrokken opstallen, deze op enigerlei wijze wellicht toch rendabel alternatief hadden kunnen worden aangewend (bijvoorbeeld voor opslag e.d.).
3336260
13 van 21
CA S A O Z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
Het
nieuwe
bestemmingsplan
introduceert
de
sloopverplichting
in
een
wijzigingsbevoegdheid. Daardoor is, zolang van de wijzigingsbevoegdheid géén gebruik wordt gemaakt, géén sprake van planschaderisico (zie ook paragraaf 5.4 van dit advies). Indien gebruik wordt gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid en daadwerkelijk een sloopverplichting wordt opgelegd, ontstaat tussen de gestelde kostenposten en het nieuwe bestemmingsplan (zijnde een wijzigingsplan) het vereiste causale verband zodat de kostenposten als "planologisch nadeel" kunnen worden beoordeeld in eventuele planschadeprocedures naar aanleiding van wijzigingsplannen. Het is echter zeer twijfelachtig of het opnemen van de sloopverplichting daadwerkelijk tot planschadeaanspraken zullen leiden. Hiervoor zijn de volgende redenen maatgevend.
In de eerste plaats wordt pas aan het opleggen van een sloopverplichting in het kader van toepassing van een wijzigingsbevoegdheid toegekomen indien de bestaande agrarische exploitatie is beëindigd. Het betreft aldus primair een oorzaak, die in de "risicosfeer" van de
betrokken
eigenaar
ligt.
In
voorkomende
gevallen
zal
toepassing
van
de
wijzigingsbevoegdheid zelfs op verzoek van de aanvrager plaatsvinden.
Voorts is van belang, dat de eigenaar die na beëindiging van de agrarische exploitatie in de (voormalige) bedrijfswoning blijft wonen, in beginsel gaat handelen in strijd met het bestemmingsplan. Burgerwoongebruik van een bedrijfswoning is immers niet toegestaan en van overgangsrechtelijke bescherming o.i.d. is geen sprake. De eigen keuze van de eigenaar om de exploitatie te beëindigen leidt dus rechtstreeks tot óf de noodzaak van wijziging van de bestemming, dan wel de verkoop van het bedrijf aan een opvolgende exploitant. In deze sfeer kan toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, hetgeen overigens een discretionaire bevoegdheid van het college is (het college zou ook handhavend kunnen optreden!) veeleer als een "gunst" worden gezien waarbij het opleggen van de sloopverplichting van overtollige opstallen door de eigenaar "voor lief" moet worden genomen.
Tenslotte is van grote betekenis, dat het wijzigen van de bestemming "Agrarische bedrijfswoning" naar "burgerwoning" voor de eigenaar een substantieel financieel voordeel met zich meebrengt. In de uitspraak van de ABRS van 14 augustus 2013 met betrekking tot de reactieve aanwijzing wordt in dit verband terecht overwogen:
3336260
14 van 21
RH S A O Z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
"In de door de raad gestelde omstandigheden dat sloop van overtollige (voormalige) agrarische bedrijfsbebouwing niet uitvoerbaar is en een onevenredige beperking van de gebruiksmogelijkheden en een vergaande aantasting van bestaande rechten vormt, heeft het college in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat het toekennen van een reguliere woonbestemming kan worden aangemerkt als een ruimtelijk voordeel."
Daar waar woningen op basis van het vigerende bestemmingsplan zijn gelegen op gronden met een agrarische bestemming, dienen zij taxatietechnisch te worden beschouwd als bedrijfswoningen. De omstandigheid dat de betrokken objecten mogelijk (al dan niet sinds enige tijd) in gebruik zijn als burgerwoning, kan daaraan niet afdoen. Het gebruik van een bedrijfswoning als burgerwoning is in strijd met het bestemmingsplan en daarmee niet toegestaan. Blijkens jurisprudentie op dit punt kan het bevoegde bestuursorgaan hier zoals gesteld zelfs handhavend tegen optreden (vgl. ABRS 1 maart 2006 inzake Teylingen, zaaknummer 200505464).
Bij het taxeren van de waarde van een bedrijfswoning dient rekening te worden gehouden met de veel beperktere gebruiksmogelijkheden van het pand dan wanneer sprake zou zijn van een burgerwoning. Bovendien worden de nabij gelegen bedrijfsgebouwen en de gevolgen daarvan voor het woongenot van de woonruimte in aanmerking genomen. Het voorgaande
betekent
niet
dat
een
bedrijfswoning
geen
zelfstandige
waarde
vertegenwoordigt in het economische verkeer en om deze reden geen planologische nadeel kan ondervinden van een (voorgenomen) planologische ontwikkeling: het pand kan namelijk in beginsel immers afzonderlijk van de bedrijfsbebouwing worden verkocht, waarbij wèl het gebruik als bedrijfswoning dient te worden gehandhaafd. Om deze reden (de zeer lage courantheid) vertegenwoordigen bedrijfswoningen in planologisch opzicht een beduidend lagere waarde dan de waarde die zij in een hoedanigheid als burgerwoning zouden hebben gehad. Prijsverschillen van circa 40% zijn in dit verband eerder regel dan uitzondering.
Daar waar (planologisch) agrarische dienstwoningen inclusief de ondergrond op basis van het nieuwe bestemmingsplan een positieve burgerwoonbestemming krijgen, ondergaan zij - althans in planologisch/taxatietechnisch opzicht - een forse waardestijging waarbij een waardevermeerdering van 40% niet uitzonderlijk is. De sloop van overtollige opstallen draagt in deze sfeer zelfs in positieve zin bij aan de waarde-ontwikkeling van de woning, immers, de aanwezigheid van overtollige opstallen is bij de verkoop van het object als burgerwoning bepaald geen "pré".
3336260
15 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
Daar staat tegenover, dat een deel van de agrarische gronden in waarde zal dalen (het betreft gronden die voorheen binnen het agrarisch bouwperceel lagen en nu een bestemming "Agrarisch onbebouwd" krijgen). Voorts kan sprake zal kunnen zijn van een desinvestering van agrarische bouwwerken, welke niet
bruikbaar zijn voor een
woonfunctie. Te denken is aan (sleuf)silo's en dergelijke. Ook kan de verplichte sloop van overtollige opstallen als een kostenpost in de beoordeling worden betrokken.
Voormalige agrarische gebouwen die gehandhaafd mogen worden, zoals loodsen en andere opstallen, zijn nog wel op enigerlei wijze aan te wenden in het kader van woongebruik, of een aan huis verbonden beroep. Wij veronderstellen de waarde van deze opstallen veiligheidshalve ongewijzigd.
De waardestijging van de woning en de toerekenbare ondergrond is van een dusdanig grote betekenis, dat alleen bij grote en intensief bebouwde agrarische bouwpercelen mogelijk sprake zal kunnen zijn van een waardedaling. Het "kantelpunt" ligt naar onze inschatting veelal bij intensief bebouwde agrarische bouwpercelen met een oppervlakte vanaf circa 1,5 hectare, hetgeen geïllustreerd kan worden aan de hand van de navolgende taxatie.
Oud planologisch regime: 1,5 hectare bouwperceel a € 27,-* =
€ 405.000,-
Nieuw planologisch regime: Ondergrond woning: 1.000 m2 * € 225,- = € 225.000,-Aanvullend erf/tuin: 1.500 m2 * € 100,-- =
€ 150.000,-
Restgronden: 12.500 m2 *€ 4,~ =
€ 50,000,--
Totaal:
€425.000,-
* deze prijs betreft de waarde van een "IV bouwperceel". Bij de "niet IV bouwpercelen" ligt deze waarde lager
Uitgangspunt van deze taxatie is de grondwaarde. Wij veronderstellen de waardestijging van de opstal (bedrijfswoning) gelijk aan de som van de desinvestering in de nutteloos geworden agrarische bouwwerken en de sloopkosten van overtollige opstallen op het bouwperceel.
3336260
16 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
5.4
Planschaderisico bij schrappen wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden
Ingevolge inmiddels zeer bestendige planschadejurisprudentie dient in het kader van de te
maken
planologische
vergelijking
geen
acht
te
worden
geslagen
op
wijzigingsbevoegdheden ex artikel 3.6 lid 1 onder sub a Wro (nieuw), zoals deze in bestemmingsplannen zijn opgenomen, ongeacht de mate van concreetheid van de wijzigingsbevoegdheid. Dit geldt zowel voor wijzigingsbevoegdheden in het oude planologische regime (zie o.a. ABRS 12 januari 2005 inzake Zaanstad, ABRS 16 maart 2005 inzake Echt, ABRS 11 april 2007 inzake Barendrecht en ABRS 14 oktober 2009 inzake Zaltbommel), als voor wijzigingsbevoegdheden in het nieuwe planologische regime (zie o.a. ABRS 7 november 2007 inzake Jacobswoude en ABRS 24 december 2008 inzake Schouwen-Duiveland). De reden voor het buiten beschouwing laten van wijzigingsbevoegdheden
is,
dat
daarop
gebaseerde
wijzigingsplannen
zelfstandig
planschadegevoelige maatregelen zijn. Zolang van de wijzigingsbevoegdheid geen gebruik is gemaakt, geldt de onderliggende bestemming en is alleen die onderliggende bestemming bepalend voor hetgeen in planologisch opzicht maximaal mogelijk was c.q. is.
Aangezien
afwijkingsbevoegdheden
volgens
de
huidige
systematiek
van
het
planschaderecht exact dezelfde werking hebben als wijzigingsbevoegdheden (vgl. ABRS 1 augustus 2012 inzake Utrechtse Heuvelrug), zijn voorgaande conclusies naar analogie evenzeer van toepassing op afwijkingsbevoegdheden ex artikel 3.6 lid 1 onder sub c Wro.
Het vorenstaande laat onverlet dat wij onderkennen, dat gronden aan het bestaan van een wijzigings- of afwijkingsbevoegdheid een bepaalde "verwachtingswaarde" kunnen ontlenen (en daarmee "in de markt" een hogere waarde kunnen vertegenwoordigen), welke teloorgaat indien de wijzigings- of afwijkingsbevoegdheid wordt geschrapt. Naar analogie van de problematiek van de zogenaamde "schaduwschade" (schade die wordt geleden doordat een voorgenomen maatregel zijn schaduw vooruitwerpt, doch uiteindelijk niet
aan
die
maatregel
kan
worden
toegerekend)
kan
een
dergelijke
"verwachtingswaarde" als "schaduwvoordeel" worden gezien, waarbij de gevolgen van het vervallen daarvan niet kunnen worden toegerekend aan het bestemmingsplan waarbij de wijzigings- of afwijkingsbevoegdheid is geschrapt. Zolang van een wijzigings- of afwijkingsbevoegdheid geen gebruik is gemaakt, kan een eigenaar geen aanspraak maken op ruimere bouw- of gebruiksmogelijkheden dan die welke bestaan op grond van de ongewijzigde bestemming. De eigenaar kan evenmin het gemeentebestuur verplichten tot het wijzigen of het afwijken van het plan: het betreft in beginsel discretionaire bevoegdheden van het college van B&W, die daarmee als "toekomstige onzekere
3336260
17 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
gebeurtenissen" worden beschouwd, waarmee bij de beoordeling ex artikel 6.1 Wro géén rekening hoeft te worden gehouden.
De aangehaalde uitspraak "Zaltbommel" betrof een zaak, waarin "directe planschade" werd geclaimd in verband met het vervallen van een wijzigingsbevoegdheid voor een meer profijtelijke bestemming dan de vigerende bestemming (agrarisch onbebouwd). De kernoverweging van deze uitspraak is als volgt verwoord: "Uit voormelde uitspraak van de Afdeling (...), die betrekking heeft op een verzoek om vergoeding van schade door planologische ontwikkelingen op de gronden van derden, volgt dat een onder het oude planologische regime niet gebruikte wijzigingsbevoegdheid bij de planvergelijking buiten beschouwing dient te blijven. De Afdeling ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen in het geval waarin de gestelde schade door planologische voorschriften met betrekking tot de gronden van de desbetreffende verzoeker zou zijn veroorzaakt. Uitoefening van een wijzigingsbevoegdheid is een onzekere toekomstige gebeurtenis en slechts bij uitoefening daarvan kan een planologisch voordeel worden verkregen. Dit betekent dat het vervallen van een onder het oude planologische regime niet gebruikte wijzigingsmogelijkheid op zichzelf geen schade kan veroorzaken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan het door [appellant] gemaakte onderscheid tussen directe en indirecte planschade in deze zaak geen betekenis toekomt."
Gelet
op
al
het
voorgaande
levert
het
schrappen
van
wijzigings-
en
afwijkingsbevoegdheden géén planschaderisico op.
5.5
Planschaderisico fixeren oppervlakte agrarisch bouwperceel >1,5 hectare
In verband met de onthouding van goedkeuring aan de agrarische bouwpercelen in het bestemmingsplan buitengebied valt dit bestemmingsplan op dit punt als het ware uit de "lijn" van bestemmingsplannen die met elkaar vergeleken moeten worden in het kader van planschadeprocedures.
Vergelijking
van
het
thans
gedachte
bestemmingsplan
"correctieve herziening bestemmingsplan buitengebied" en het ter plaatse momenteel geldende "oude" bestemmingsplan buitengebied laat geen verschil in oppervlakte zien, en dus ook geen planologisch nadeel.
De omstandigheid dat aan een groter bouwperceel werd gedacht en dat daarvoor zelfs al provinciale medewerking in de vorm van een ontheffing (van de oude Verordening Ruimte) was verkregen, kan aan het voorgaande niet afdoen. Het planschaderisico van deze voorgenomen maatregel laat zich hierdoor stellen op "NIHIL".
3336260
18 van 21
rA S A O z ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
6
CONCLUSIE
Het planschaderisicoprofiel van de voorgenomen planologische maatregel
wordt door
ons als volgt omschreven:
1. planschaderisico in verband met het verbod tot omschakeling naar intensieve veehouderij: laag risicoprofiel; 2. planschaderisico in verband met het verbod tot omschakeling naar veehouderij bij teeltbedrijven en paardenhouderijen: laag risicoprofiel bij teeltbedrijven, hoger risicoprofiel bij paardenhouderijen; 3. planschaderisico in verband met het opleggen van een sloopverplichting in het kader van de uitoefening van een wijzgingsbevoegdheid van "Agrarisch" (al dan niet met waarden) naar "Wonen 2": laag risicoprofiel, zeker voor zover het betrokken bouwperceel een oppervlakte van 1,5 hectare of kleiner heeft; 4. planschaderisico
in
verband
met
het
schrappen
van
afwijkings-
en
wijzigingsbevoegdheden: NIHIL; 5. planschaderisico in verband met het fixeren van de oppervlakte van een agrarisch bouwperceel met een oppervlakte groter dan 1,5 hectare: NIHIL.
3336260
19 van 21
rA S A O z ^
ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
BIJLAGE
Gespreksverslag Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken Aan:
Gemeente Oisterwijk, mevrouw F. Bergevoet
Van:
Mr. drs. C.M.L (Kees) van der Lee KRMT
Dossier::
3338050 correctieve herziening bestemmingsplan Buitengebied
Datum:
27 februari 2014
Betreft:
Gespreksverslag "fase 2"; gesprek d.d. 18 februari 2014 op het gemeentehuis van Oisterwijk
Geachte mevrouw Bergevoet,,
Bijgaand het verslag van de bespreking op 18 februari 2014 zoals genoemd in onze offerte onder "fase 2". De volgende onderwerpen zijn hierin aan de orde geweest. 1. modelvliegtuigterrein aangezien het "oude" planologische regime niet in deze functie voorzag leidt het schrappen van het modelvliegtuigterrein niet tot planschaderisico.
2. Teeltondersteunende voorzieningen Daar v/aar deze op basis van het huidige bestemmingsplan niet "bij recht" mogelijk zijn leidt het schrappen van deze voorzieningen niet tot planschaderisico.
3. Sleufsilo's (voorzieningen buiten het agrarische bouwvlak) Dit onderwerp leidt om taxatietechnische redenen niet tot relevant planschaderisico. 4. Woningsplitsing >900 m3 Wonïngsplitsing is thans niet "bij recht" toegelaten zodat het verder clausuleren niet leidt tot planschaderisico (zie ook onder punt 2).
5. Bouwvlakvergroting boven 1,5 ha. Bouwvlakvergroting is momenteel niet "bij recht" mogelijk. Het schrappen van deze mogelijkheid leidt daarom niet tot planschaderisico (zie ook onder punt 2).
{'1
rA S A O z ^ 0
ADVISEUR IN ONROERENDE ZAKEN
Gespreksverslag 6. Moergestelseweg 44a en 44b Deze objecten hebben en houden volgens de laatst bekende stand van zaken een objectgebonden overgangsrechtelijke bestemming. Dientengevolge is geen sprake van planschaderisico; het "niet opschalen" naar een positieve bestemming levert géén planschade op.
Met vriendelijke groet,
Mr. drs. ClM.L. van der Lee, Adjunct-directeur
{
3336260
2
}
21 van 21
