Public Private Comparator Gevangenissen

Public Private Comparator Gevangenissen

Public Private Comparator Gevangenissen Eindrapportage Definitief

Opdrachtgever:

Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie Kenniscentrum PPS, Ministerie van Financiën

NEI Kolpron Finance Voäs Brouns Marcel Ham Elaine Penning i.s.m. WS Atkins Tim Wilson

i.s.m. Justice Solutions International Bill Sturgeon Jim Brennan

Rotterdam, mei 2001

Voorwoord Bij de uitvoering van dit onderzoek zijn velen betrokken geweest. Zonder de hulp van deze personen was het niet mogelijk geweest dit onderzoek uit te voeren. De bijdrage van onder andere het management van penitentiaire inrichting De IJssel en verschillende personeelsleden is dan ook van groot belang geweest. Niet alleen op het niveau van De IJssel is een waardevolle bijdrage geleverd; ook de kennis gebundeld in de professionele en ervaren begeleidingscommissie is van grote waarde geweest voor dit onderzoek. Ook al waren de discussies van tijd tot tijd hevig, ons inziens is door gezamenlijke inbreng een gedegen en weloverwogen onderzoeksrapport opgesteld. Natuurlijk gaat ook onze dank mede uit naar de faciliterende en zeer kundige bijdrage van de leden van de werkgroep. Zij hebben ons in staat gesteld een divers aantal overige experts binnen het Nederlandse justitieel apparaat te consulteren. Daarnaast is de door de werkgroep verzorgde en meer dan uitgebreide stroom aan bronnen en samengestelde overzichten van grote waarde geweest. Tenslotte rest de auteurs van dit eindrapport niets meer dan de lezer plezier toe te wensen bij het doornemen van de bevindingen.

JE/TF6748r01

Begeleidingscommissie De heer mr. J.M.J. Bosma Algemeen Directeur PI de IJssel Ministerie van Justitie Mevrouw drs. K. Bots Hoofd afdeling Bedrijfsvoering Gevangeniswezen Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer L.G.M. Braam Projectleider Kenniscentrum PPS, Ministerie van Financiën Mevrouw drs. A. Cheng Financieel economisch adviseur Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer drs. G.P. Hoekendijk Hoofd afdeling Beleidsontwikkeling Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer P.J. Ierschot RA (voorzitter) Hoofd Departementale Accountantsdienst Ministerie van Justitie Mevrouw drs. F.G.M. van der Kroef Beleidsadviseuse Kenniscentrum PPS, Ministerie van Financiën De heer F.J.J. Moné Algemeen Directeur PI Utrecht Ministerie van Justitie De heer drs. J.A.J. Timmers Controller, PCS Scheveningen Ministerie van Justitie

JE/TF6748r01

Contactpersonen De IJssel De heer drs. G.F.M. Bakx Locatie Directeur De heer mr. J.M.J. Bosma Algemeen Directeur De heer drs. R. van Dalen Plaatsvervangend Hoofd Financieel Economisch Beheer De heer drs. J.K. de Gier Unit Directeur Huis van Bewaring De heer R.J. van der Hilst Voorzitter Ondernemingsraad De heer F. De Lege Hoofd Financieel Economisch Beheer De heer B.J. Paap Secretaris Ondernemingsraad De heer R.P. Schutte Hoofd Personeel en Organisatie

JE/TF6748r01

Externe experts De heer G.J.P. Damen Coördinator kwaliteit planning en control Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer M. van Dort Directeur Archivolt / Architect De IJssel De heer D.G.R. van Loenen Senior medewerker financieel accountbeheer Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer ir. F. Meijer Plv. Directeur/Hoofd projectmanagement Directie Programma’s en Projecten, Rijksgebouwendienst Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Mevrouw S.G. Schwarz Hoofd afdeling Bedrijfsvoering TBS Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer T. van Westbroek Projectmanager Directie Programma’s en Projecten, Rijksgebouwendienst Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

JE/TF6748r01

Inhoudsopgave SAMENVAT TING ......................................................................................................................................................I 1

INLEIDING.......................................................................................................................................................1 1.1 1.2 1.3 1.4

2

BESCHRIJVING PUBLIEKE EN PUBLIEK-PRIVATE MODEL ..................................................7 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3

INLEIDING......................................................................................................................................................50 K ANTTEKENINGEN BIJ DE PPC ..................................................................................................................50 A LTERNATIEVE PUBLIEK-PRIVATE MODELLEN........................................................................................51 M OGELIJKHEDEN PUBLIEK MODEL ............................................................................................................55

RANDVOORWAARDEN VOOR PRIVATE BETROKKENHEID ...............................................59 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

7

INLEIDING......................................................................................................................................................32 K OSTEN PUBLIEK MODEL ............................................................................................................................33 K OSTENVERSCHILLEN VAS TGOED.............................................................................................................34 K OSTENVERSCHILLEN DET ENTIE ...............................................................................................................38 K OSTENVERSCHILLEN ADDITIONELE KOSTEN .........................................................................................43 U ITWERKING PPC........................................................................................................................................45

BEOORDELING MODEL PRIVATE BETROKKENHEID ............................................................50 5.1 5.2 5.3 5.4

6

INLEIDING......................................................................................................................................................14 STRUCTUURVERSCHILLEN TUSSEN BEIDE MODELLEN ............................................................................14 K OSTENVERSCHILLEN.................................................................................................................................19 K WALITEITSVERSCHILLEN ..........................................................................................................................28 R ISICOVERSCHILLEN ...................................................................................................................................31

KWANTITATIEVE ANALYS E................................................................................................................32 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

5

INLEIDING........................................................................................................................................................7 SCOPE VAN HET PROJECT ..............................................................................................................................8 H ET PUBLIEKE MODEL.................................................................................................................................10 B ESCHRIJVING PUBLIEK -PRIVATE MODEL ................................................................................................11 VARIATIES OP DE MODELLEN .....................................................................................................................13

VERSCHILLENANALYSE........................................................................................................................14 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

4

A ANLEIDING ...................................................................................................................................................1 O MSCHRIJVING OPDRACHT EN DOEL...........................................................................................................1 A ANPAK ...........................................................................................................................................................3 L EESWIJZER ....................................................................................................................................................4

INLEIDING......................................................................................................................................................59 H ERDEFINIËRING OVERHEIDSROL ..............................................................................................................59 T IJDSHORIZON BELEID.................................................................................................................................59 C ONTRACTMANAGEMENT EN OUTPUT- EISEN ..........................................................................................60 O NDERHANDELINGSVAARDIGHEDEN........................................................................................................61 D E MONITORINGFUNCTIE............................................................................................................................62

CONCLUSIE...................................................................................................................................................64

Bijlagen Bijlage I Bijlage II Bijlage III Bijlage IV

JE/TF6748r01

Interviewlijst Risico’s en verdiscontering Risicoinventarisatie Kasstroomoverzichten

Samenvatting en conclusie Inleiding Dit is een samenvatting van onderliggende studie, betreffende een vergelijking tussen publieke en publiek-private uitvoering in het Nederlandse gevangeniswezen met behulp van de Public Private Comparator (PPC). De PPC geeft op hoofdlijnen een indicatie van de aantrekkelijkheid van publiek-private samenwerking ten opzichte van traditionele uitvoeringsvormen. Het belangrijkste criterium in deze vergelijking is meerwaarde, oftewel het behalen van een hogere of dezelfde kwaliteit tegen een lagere prijs of dezelfde kwaliteit tegen een lagere prijs. De context van detentie in Nederland onderscheidt zich van detentieprocessen in andere landen, waardoor buitenlandse concepten van pps niet één op één toepasbaar zijn in Nederland. De internationale ervaringen die in deze studie zijn betrokken, zijn dan ook telkens in de Nederlandse context geplaatst. In Nederland staat de humane aanpak centraal en is detentie gericht op reïnte gratie. Hiertoe wordt binnen het weekprogramma van gedetineerden veel aandacht besteed aan zorg en onderwijs. De kwaliteit van het Neder landse detentiesysteem wordt als hoog ervaren alhoewel de output door het ontbreken van specificaties moeilijk te beoordelen is. Het detentieproduct kan uitgesplitst worden in de component vastgoed en de component detentie. Tussen de twee componenten bes taat een duidelijke koppeling. Beslissingen die in de ontwikkeling van het vastgoedgedeelte worden genomen, hebben een onmiskenbare weerslag op het detentieproces. Het vastgoedgedeelte kan worden gesplitst in de taken ontwerp, bouw, financiering en onderhoud. Het detentiegedeelte incorporeert taken als bewaking, verzorging, arbeid, onderwijs en reïntegratie. Publieke en publiek-privaat model De eerste stap in de PPC-methodologie is de definitie van de te vergelijken alternatieve modellen. Voor dit onderzoek is als uitgangspunt en penitentiaire inrichting De IJssel gekozen, aangezien de aldaar geleverde kwaliteit als representatief gehouden wordt voor het Nederlandse detentiewezen. P.i. De IJssel is een Huis van Bewaring en gevangenis met een standaardregime en een normaal beveiligingsniveau. In dit publieke model draagt de overheid zelf zorg voor de uitvoering van alle taken van het detentieproduct. Wel laat zij op onderdelen private betrokkenheid toe. Voor de analyse van het publiek-private model is gebr uikt gemaakt van de ervaringen binnen de jeugden TBS sector en internationale ervaringen. In het Engelse model, dat in deze studie als publiek-privaat model wordt gehanteerd, draagt de overheid in één contract voor een bepaalde tijd alle taken zowel ten aanzien van ontwerp, bouw, onderhoud en financiering van de gevangenis, als de levering van het detentieproduct voor een bepaalde periode over aan een private partij. Het voordeel hiervan is dat de kostenafwegingen niet vanuit budgetsystematiek, maar vanuit het oogpunt van

JE/TF6748r01

i

optimalisatie van life cycle costs worden genomen. Daarnaast gaat er een belangrijke prikkel uit van de directe link tussen prestatie (kwaliteit) en beloning (kosten). De allocatie van gedetineerden en monitoring van het door de private partij geleverde product, zal de overheid overigens ook in het publiek-private model vanuit haar verantwoordelijkheid blijven verrichten. Daarnaast zijn het erkennen c.q. bestemmen van een inrichting tot justitiële inrichting en het verlenen van wettelijke bevoegdheden aan een organisatie en meer in het bijzonder de eindverantwoordelijke leidinggevende, verantwoordelijkheden van de overheid. Tenslotte vragen de aanvullende beperkingen op grondrechten, bijvoorbeeld bij wijze van disciplinaire straf, overheidsbemoeienis. Inventarisatie verschillen De volgende stap in de PPC-methode is de inventarisatie van de verschillen tussen de publieke en het publiek-private variant. Ten aanzien van de verschillen die optreden tussen het publieke en publiek-private model, kunnen we deze onderscheiden in structuur-, kosten- en kwaliteitsverschillen. Belangrijkste structuurverschillen zijn de grotere marktwerking, de integratie van elementen uit de detentieketen en de heldere outputspecificaties binnen het publiek-private model. Kostenverschillen Aangezien de PPC-analyse financieel van aard is, gaat de meeste aandacht uit naar kostenverschillen. Besparingsmogelijkheden binnen het publiek-private model zijn onder andere: • In de ontwerpfase kan bespaard worden door de verhoogde marktwerking en een andere beloningsstructuur voor architecten. • Besparingen op de bouwkosten kunnen worden gegenereerd door de andere beloningssystematiek voor adviseurs, de focus op functionaliteit, de koppeling tussen oplevering en betaling, optimalisatie van life cycle costs en verhoogde accountability. • In de onderhoudsfase zal met name bespaard worden door een directere link tussen kosten en verantwoordelijkheid. In de levering van de detentietaken worden besparingen verwacht ten aanzien van: • Verscherpt inkoopbeleid, doordat private ondernemingen minder aan centrale regelgeving is gebonden. • Op het personeelsvlak kunnen besparingen behaald worden doordat de bezetting meer op basis van functionaliteit kan worden bepaald dan in het publieke model het geval is. In het publieke model spelen bestaande ratio’s en gewoonten immers veelal nog een belangrijke rol in de vaststelling van de bezetting. Doordat functiebeschrijvingen minder gedetailleerd zijn, kan personeel multifunctioneel ingezet worden en een flexibele salariëring doorgevoerd worden. Bovendien zal op de administratieve organisatie door verminderde procedures bezuinigd kunnen worden. • Het ontwerp zal beter op de bedrijfsvoering afgestemd worden, hetgeen de kosten kan verlagen.

JE/TF6748r01

ii

•

•

Met betrekking tot zorg, onderwijs en reintegratie zal het publiek-private model niet snel kostenbesparingen realiseren, aangezien dit momenteel op basis van het minimaal vereiste aangeboden wordt in verband met budgetbeperkingen. Binnen het arbeidcentrum kunnen professionalisering en commercialisering, door middel van het creëren van een incentivestructuur en verhoogde controle op de output, extra inkomsten genereren.

De additionele of verborgen kosten zijn de kosten die niet direct door de gevangenis zelf worden gedragen, maar wel toebehoren aan het door de gevangenis aangeboden detentieproduct. De gevolgen van pps voor de additionele kosten zijn moeilijk te bepalen. Desalniettemin wordt verwacht dat: • De voorbereidingskosten, met name de contractvormingskosten en de extra kosten voor het formuleren van outputeisen, aanzienlijk zullen stijgen. • Extra overheadkosten ontstaan door de toegenomen behoefte aan monitoring van het publiek-private model. • Anderzijds de overheadkosten zullen dalen doordat overlappende f uncties bij DJI en Rgd kunnen wegvallen. Kwaliteitsverschillen Ook over kwaliteitsverschillen kunnen uitspraken worden gedaan. • Op het vlak van onderhoud, kan door de verduidelijkte verantwoordelijkheden onderhoud sneller worden gerealiseerd en bovendie n wordt het onderhoud niet beperkt door het beschikbare budget binnen de RGD. • Op het detentievlak leidt de toegenomen vrijheid op het inkoopvlak tot ruimte voor inrichtingsspecifieke oplossingen. • Door de toegenomen salariëringvrijheid en de afschaffing van het starre ARAR, kan het verloop binnen deze sector worden tegengegaan. Daarnaast kan er flexibeler worden omgegaan met de afbakening van functies, waardoor het werk voor de werknemers gevarieerder wordt. • Het leefklimaat voor gevangenen kan worden verbeterd worden door gevangenen die minder beveiliging nodig hebben, bij elkaar te plaatsen. • In het arbeidscentrum kunnen de gevangenen gestimuleerd worden door een progressief beloningsstelsel, wat hen ook beter voorbereidt op integratie in de maatschappij. • Ten aanzien van zorg, onderwijs en reintegratie kan gesteld worden dat een private partij minimaal aan dezelfde kwaliteitseisen als het publieke model dient te voldoen. Anderzijds is de private partij niet gebonden aan budgetbeperkingen en zal zij door de werking van performance fees gestimuleerd worden om additionele kwaliteit te leveren. Risicoverschillen Ook op het vlak van risicoperceptie zijn er belangrijke verschillen tussen het publieke en het publiek-private model. Binnen beide modellen spele n weliswaar dezelfde risico’s een rol, maar risicomanagement heeft in het publieke model minder aandacht. Dit terwijl productaansprakelijkheid bijvoorbeeld steeds belangrijker wordt. Binnen een pps is

JE/TF6748r01

iii

het dan ook zaak om de risico’s neer te leggen bij de partij die de betreffende risico’s het beste kan beheersen. Gevolg hiervan is dat de private partij de risico’s zal doorberekenen in de door haar berekende prijs aan de opdrachtgever. Het is te verwachten dat in de eerste pps -projecten in het gevangeniswezen in Nederland de risico’s overgewaardeerd worden door relatieve onbekendheid met de sector, danwel de nationale context indien de marktpartij uit het buitenland afkomstig is. Kwantificeren verschillen De volgende stap in de PPC betreft het kwantificeren van de verschillen tussen beide modellen. Aan de hand van het veldonderzoek, de inbreng van internationale en Nederlandse experts zijn de besparingen geraamd op de volgende waarden. Tabel 0.1 Kostenverschillen Kostencomponent

Publiek model

Marge laag

Marge hoog

PPS- model

Ontwerp

11.735.855

-5%

-15%

-10%

Bouw

91.592.448

-5%

-15%

-15%

Onderhoud

1.381.000

-5%

-15%

-10%

Aanloop

25.302.000

0%

-5%

-5%

Personeel

20.400.793

-10%

-20%

-10%

Procesondersteuning

3.005.175

0%

-5%

-5%

Zorg en onderwijs

1.783.236

+5%

0%

0%

Arbeid (kosten)

1.499.699

0%

20%

+10%

Arbeid (opbrengsten) Voorbereiding en monitoring

1.857.457

+10%

+25%

+20%

± 1.200.000

+15.000.000

+20.000.000

+15.000.000

Overhead

± 6.500.000

0%

-5%

-2,5%

Opstellen totaaloverzicht en berekening netto contante waarde De laatste twee stappen in de PPC betreffen het opstellen van een totaaloverzicht van alle kasstromen in beide modellen. Om deze overzichten vergelijkbaar te maken is de netto-contante waarde berekend, hetgeen resulteert in het volgende beeld:

JE/TF6748r01

iv

Tabel 0.2 Netto contante waarden

Overall netto contante waarden

publiek model

pps-model marge laag

pps-model marge hoog

pps-model

-726.739.416

-740.165.991

-659.807.473

-708.100.919

Uit de vergelijking met gerealiseerde besparingen in de UK blijkt dat de verwachte besparingen voor de Nederlandse situatie lager uitvallen. De verwachting is desalniettemin dat door toepassing van publiek-private samenwerking meerwaarde is te behalen. Vooral herhaling van hetzelfde concept in verschillende projecten zal deze meerwaarde positief beïnvloeden. Kanttekeningen PPC Afgezien van kosten- en kwaliteitseffecten van pps op het toegepaste vergelijkingsniveau zijn er nog een aantal overstijgende verschillen. Ten eerste kan pps een belangrijke versneller zijn van veranderingsprocessen binnen het publieke model door de creatie van een benchmark. De publiek-private variant zou een voorbeeldfunctie met betrekking tot de kostenstructuur en het kwaliteitsniveau kunnen vormen, dat binnen het publieke model wordt nagestreefd (benchmark). Daarnaast kan er kruisbestuiving tussen publieke en publiek-private gevangenissen plaatsvinden. Anderzijds zal aansturing van publiek-private gevangenissen moeilijker zijn dan van publieke inrichtingen. Dit kan grotendeels worden ondervangen door goed contractmanagement. Wel dient de overheid hiertoe een lange termijn beleidsvisie te ontwikkelen. Op het vlak van de ondersteunende diensten zullen, indien een deel van het detentieproces via pps-en wordt uitgevoerd, de schaalvoordelen beperkt worden. Ook moeten we waken voor het verlies aan waardevolle vakkennis binnen de ondersteunende diensten. Daarnaast is de aansluiting van informatiesystemen binnen het publieke model en die binnen het publiek-private model een aandachtspunt. Naast het DBFMO-model zijn er uiteraard andere vormen van publiek-private samenwerking mogelijk. Een andere invulling van de publiek-private samenwerking zal uiteraard leiden tot andere resultaten. Mogelijkheden publiek model Ook binnen het huidige publiek model is, onder gewijzigde omstandigheden, een aantal besparingen te realiseren. Door een verbeterde afstemming van het beleid van de RGD en DJI, gecombineerd met een duidelijkere verdeling van verantwoordelijkheden, zouden aanzienlijke besparingen gegenereerd kunnen worden op het vlak van ontwerp, bouw en onderhoud. Ook veranderde budgetteringstechnieken, een andere bezettingsfilosofie en een commercialisering van het arbeidsbedrijf kan leiden tot besparingen. Vaak vergt het realiseren van deze besparingen het slechten van bestaande barrières. Soms zijn ze slechts te realiseren bij nieuw te bouwen inrichtingen. Het is

JE/TF6748r01

v

natuurlijk in de handen van het publiek management om eventuele mogelijkheden aan te grijpen en efficiëntiewinsten te realiseren. Pps kan hiervoor een extra stimulans en versneller zijn, ook al zijn de instrumenten waarmee in een PPS-constructie kwaliteit en doelmatigheid worden bevorderd niet in de volle omvang toepasbaar in de publieke sector. Voorwaarden voor het behalen van meerwaarde Teneinde het pad van pps in het detentiewezen succesvol te bewandelen, dient de overheid goed voorbereid zijn. Maatschappelijke discus sies en juridische studies dienen afgerond te zijn tijdens het daadwerkelijke pps-proces. DJI zal de tijdshorizon van haar beleid kritisch moeten beschouwen. Binnen zowel het huidige publiek model als de pps -variant leiden beleidswijzigingen tot meerkosten. Daarom kan er voor gekozen worden om een deel va n de portefeuille een vaste bestemming te geven. Ten aanzien van het contractmanagement dienen duidelijke outputspecificaties opge steld te worden om kwaliteit te waarborgen, anderzijds dient ruimte voor innovatie te worden gegeven. Op het vlak van onde rhandelingsvaardigheden zal de overheid de reeds aanwezige interne kennis dienen te optimaliseren en goed geïnformeerd te zijn. Bij de aanbesteding is het van belang dat de overheid daadwerkelijk met concurrerende partijen te maken heeft. Marktwerking is immers een van de meest bepalende elementen in de te behalen voordelen van pps. Dit betekent dat de overheid met een bepaald minimaal aantal aanbieders gesprekken aangaat, zodat marktpartijen een niet al te sterke onderhandelingspositie heeft. De kwaliteit van het detentieproces wordt niet alleen bepaald door de gespecificeerde contractkwaliteit, maar ook door een aantal stimulerende directe en indirecte mechanismen. De directe controle gebeurt bijvoorbeeld door een compliance officer, het houden van (on)regelmatige controles en klachtenprocedures. Indirecte controle kan ingericht worden aan de hand van performance fees, financiële penalties en performance bonds. De link tussen prestatie en beloning vormt voor alle mechanismen de basis. Het is van belang om te bepalen wie de controles gaat uitvoeren. Het is de vraag of DJI als opdrachtgever de juiste instelling is om de controle uit te voeren. Een andere mogelijkheid is om deze uit te laten voeren door een onafhankelijk orgaan. Dit orgaan, kan doordat zij de ontwikkelingen op de voet volgt, zorgen voor een evolutie in de kwaliteitsnorm. Conclusie Publiek-private samenwerking in het gevangeniswezen zal naar verwachting leiden tot meerwaarde, ofwel tot een betere kwaliteit -prijs verhouding. Belangrijkste redenen hiervoor zijn marktwerking en integratie van taken en verantwoordelijkheden. Markt-

JE/TF6748r01

vi

werking genereert prikkels tot efficiëntie en innovatie die zullen leiden tot kostenbesparingen. De integratie van taken en verantwoordelijkheden zal leiden tot een betere afstemming van de verschillende onderdelen in de productketen van het detentieproduct. Op basis van een vergelijking van de publieke en de publiek-private variant met de Public Private Comparator bestaat de verwachting dat kostenbesparingen te realiseren zijn met behoud van het huidige kwaliteitsniveau. De omvang kan op dit moment niet exact bepaald worden omdat de precieze vormgeving van de publiek- private variant nog niet bekend is en de prijsvorming in de toekomst zal plaatsvinden in een open markt. In de vergelijking is uitgegaan van een DBFMO-contract als publiek-privaat model, waarin de overheid zowel ontwerp, bouw, onderhoud en financiering van de gevangenis als de daadwerkelijke detentie -dienstverlening voor een langere periode aan de private sector overdraagt. Kostenverschillen van dit model zijn ingeschat op een marge variërend van een ondergrens van 2 procent meerkosten in het eerste project tot een bovengrens van 16 procent besparingen in latere projecten.

Tabel 0.5 Resultaten PPC Scenario

Kostenverschil eerste project

Kostenverschil latere projecten

Marge hoog

-9%

-16%

Marge laag

+2%

-6%

Verwachte waarde

-3%

-9%

De prestaties van het huidige detentiesysteem worden met name gemeten en gestuurd op basis van input en procesindicatoren en beperkt op basis van outputindicatoren. Voor de inrichting van een publiek-private samenwerking is het essentieel dat de outputindicatoren worden vastgesteld en worden gekoppeld aan de beloning. Voor het publieke model ondersteunt dit ook een effectievere sturing. Kostenbesparingen met publiek-private samenwerking zijn alleen te realiseren als de outputindicatoren voor de lange termijn zijn vast te leggen. Wijzigingen van beleid leiden tot extra kosten. Deze zijn in de publiek-private variant wellicht hoger dan in de publieke variant. Door het op lange termijn vastleggen van outputspecificaties van detentie-inrichtingen bij publiek-private samenwerking wordt de flexibiliteit verlaagd. Dit kan door de overheid worden opgevangen door in het publieke deel meer flexibiliteit in te bouwen.

JE/TF6748r01

vii

Publiek-private samenwerking stelt dan ook belangrijke eisen aan de politieke besluitvorming. Voorwaarde is dat deze gericht is op output en met een lange termijn oriëntatie. Beleidswijzigingen zoa ls de afgelopen 10 jaar zijn moeilijk inpasbaar in een publiek-private samenwerking en leiden naar verwachting tot hoge meerkosten. Contracten kunnen weliswaar na bijvoorbeeld vijf jaar geëvalueerd en heronderhandeld worden, maar dit zal altijd leiden tot hogere kosten. Een publiek-private samenwerking stelt ook andere eisen aan de overheid als opdrachtgever. Het aanbestedings-, onderhandelings - en monitoringsproces zijn van een andere orde, complexer en commerciëler dan de thans gangbare “standaard” pr ocedures. De opzet van publiek private samenwerking is alleen attractief als op termijn een voldoende groot deel van het detentiesysteem op deze wijze wordt ingericht. Dit opdat er sprake is van voldoende prestatieprikkels voor private partijen, voldoende concurrentie tussen partijen en de opstartkosten over voldoende projecten kan worden gespreid. De aangegeven besparingen in de publiek-private variant, maar ook in de publieke variant, zijn alleen mogelijk als de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en budgetten tussen de ministeries en tussen afdelingen binnen het Ministerie van Justitie worden herschikt. De introductie van een publiek-private variant zal mede als breekijzer dienen om deze veranderingen versneld te doen plaatsvinden binnen het huidige publieke model. Door de introductie van de publiek private variant onstaat een nieuwe benchmark binnen het Nederlandse detentiesysteem. Dit leidt tot een grotere transparantie van performance en kan ook het publieke deel stimuleren tot de implementatie van innovaties. Pps kan derhalve een positieve invloed hebben over de volle breedte van het detentiesysteem.

JE/TF6748r01

viii

1

Inleiding

1.1 Aanleiding Dit rapport is de weerslag van een vergelijkend onderzoek naar voor - en nadelen van toepassing van publiek-private samenwerking (pps) in het gevangeniswezen in Nederland ten opzichte van de huidige publieke uitvoeringsvormen. Het onderzoek vond plaats in opdracht van de Stuurgroep van het project ‘Besturingsvormen en verzelfstandiging DJI’. Bij de uitvoering van de opdracht is intensief samengewerkt met de Dienst Justitiële Inrichtingen van het Ministerie van Justitie en het Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking van het Ministerie van Financiën. Het onderzoek werd uitgevoerd door een internationaal consortium onder leiding van NEI Kolpron Finance. Directe aanleiding voor dit onderzoek was de onderzoeksopdracht van het project ‘Besturingsvormen en verzelfstandiging DJI’, meer in het bijzonder het onderdeel ‘het onderzoeken van (…) de mogelijkheden van publiek -private samenwerking bij de uitvoering van de kerntaken van DJI’. Informatie over ervaringen in het buitenland met pps in het gevangeniswezen en ervaringen in Nederland met pps in andere sectoren, die in dat verband werd geïnventariseerd, toonde aan dat pps flinke kostenbesparingen en kwaliteitsimpulsen kan creëren. Dit onderzoek zal een eerste indicatie geven van de te verwachten resultaten van pps in het gevangeniswezen in Nederland. Meer nog dan in andere sectoren is het van belang om te benadrukken dat pps niet beoogt om de private sector de vrije hand te geven in een gevangenis. Integendeel, de kerntaak in het gevangeniswezen, de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, blijft expliciet in handen van de overheid en wel de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Bij de uitvoering daarvan kan in een pps gekozen worden voor enige vorm van private betrokkenheid. Daarnaast blijft de rechterlijke macht uiteraard verantwoordelijk voor de opdracht tot vrijheidsbeneming.

1.2 Omschrijving opdracht en doel Zoals aangegeven betreft deze opdracht een vergelijkend onderzoek naar de voor- en nadelen van toepassing van publiek-private samenwerking in het gevangeniswezen in Nederland ten opzichte van de huidige publieke uitvoeringsvormen. ‘…vergelijken d onderzoek…’ Kern van het onderzoek is de vergelijking tussen twee uitvoeringsvormen. Om deze vergelijking te structureren is gebruik gemaakt van de Public Private Comparator, een vergelijkingsmethodiek die is ontwikkeld door het Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking (Kenniscentrum PPS). Dit instrument zorgt ervoor dat de vergelijking op een verifieerbare en eenduidige manier wordt uitgevoerd en de relevante aspecten in de afweging worden betrokken.

JE/TF6748r01

1

‘…voor- en nadelen…’ Vaak wordt in de gedachtevormin g over publiek-private samenwerking vooral aandacht besteed aan de voordelen die deze nieuwe uitvoeringsvorm heeft. Dit onderzoek heeft expliciet als doel om aandacht te besteden aan zowel voor- als nadelen, om daadwerkelijk op hoofdlijnen een indicatie te geven van de aantrekkelijkheid van publiek-private samenwerking. Op hoofdlijnen, aangezien de gedachtevorming over publiek-private samenwerking en de vormgeving daarvan in deze sector in een dusdanig stadium van ontwikkeling is, dat op dit moment (nog) geen gedetailleerde kwantitatieve analyse mogelijk is. Overigens gaat het in de vergelijking om een toets op de financiële voor- en nadelen. Value for money of meerwaarde geldt hierbij als belangrijkste criterium. Dit betekent dat pps zal moeten leiden tot meer kwaliteit voor dezelfde of een lagere prijs of dezelfde kwaliteit voor een lagere prijs. In deze vergelijking zal dan ook niet worden ingegaan op verschillende juridische en ethische vraagstukken. ‘…publiek -private samenwerking…’ Publiek-private same nwerking kan vele verschillende gedaanten aannemen. Er is dus ook niet één vorm van publiek-private samenwerking, zoals ook blijkt uit het scala aan vormen dat zich in de internationale praktijk voordoet. Het is zeker niet de bedoeling van deze studie alle denkbare vormen de revue te laten passeren. Wel zal aandacht worden besteed aan enkele onderscheidende vormen. ‘…gevangeniswezen…’ In het algemeen zien we een trend richting meer private betrokkenheid op traditioneel overheidsterreinen en ook wordt pps in Nederland al op een veelheid van terreinen toegepast, waaronder infrastructuur en stedelijke ontwikkeling. Toch wil dit niet zeggen dat pps automatisch ook in het gevangeniswezen moet worden toegepast. Immers, de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties wordt onbetwist tot de verantwoordelijkheid van de overheid gerekend. ‘…Nederland…’ Buitenlandse ervaringen met private betrokkenheid in het gevangeniswezen, waaronder het Verenigd Koninkrijk en Australië, zijn een directe aanleiding geweest om de kansen voor pps in het gevangeniswezen in Nederland te bekijken. Uit eerdere vergelijkende studies blijkt het Nederlandse gevangeniswezen op nogal wat punten te verschillen van de systemen in het buitenland. Deze eigenheid van het Nederlandse systeem heeft dan ook een belangrijke rol gespeelt bij de uitvoering van dit onderzoek. Hoewel we gebruik konden maken van de ervaringen die elders zijn opgedaan met pps in deze sector, hebben we altijd een vertaalslag van de internationale resultaten naar de Nederlandse context moeten maken. ‘…huidige publieke uitvoeringsvormen..’ Om een vergelijking te kunnen doen wordt in eerste instantie uitgegaan van het huidige publieke model. Wel is het waarschijnlijk dat in het publieke model veranderingen doorgevoerd kunnen worden, waardoor dit model beter zou ‘scoren’ dan het huidige

JE/TF6748r01

2

publieke model. Aan de mogelijkheden en condities voor verbetering van het huidige publiek model zal dan ook aandacht worden besteed.

1.3 Aanpak Zoals aangegeven is bij dit onderzoek gebruik gemaakt van de methodologie van de Public Private Comparator (PPC). Deze methodologie is opgezet volgens de volgende stappen: Publiek -private comparator

Stap 1: Definitie uitvoeringsvormen Stap 2: Inventarisatie verschillen Stap 3: Waardering verschillen

Stap 4: Uitzetten verschillen in de tijd Stap 5: Berekenen Netto contante waarde

In de eerste stap van de PPC worden beide uitvoeringsvormen, het publieke model en het publiek-private model gedefinieerd. Hierbij gaat het vooral om de omschrijving van het product dat geleverd wordt, oftewel de taken die uitgevoerd moeten worden in een gevangenis en de verdeling van deze taken tussen de betrokken partijen. Bij het definiëren van de publieke uitvoeringsvorm heeft penitentiaire inrichting De IJssel (p.i. De IJssel) in Krimpen aan de IJssel ‘model’ gestaan. Verder is een uitgebreide literatuurstudie uitgevoerd en zijn diverse interviews met contactpersonen bij De IJssel en uit het veld gehouden. In de eerste bijlage is een lijst met namen van geïnterviewde personen opgenomen. Bij de definitie van het publiek-private alternatief is tevens een literatuurstudie gedaan en is gebruik gemaakt van de uitgebreide kennis en ervaring van het consortium op dit gebied. De tweede stap in de PPC betreft de inventarisatie van de verschillen tussen beide uitvoeringsvormen. Bij de uitvoering van deze stap is aandacht besteed aan verschillen op drie hoofdelementen: kosten, kwaliteit en risico’s. De kosten vormen het eerste en in deze analyse belangrijkste element van de vergelijking. Een van de belangrijkste redenen om over meer private betrokkenheid na te denken is immers efficiëntie. Daarnaast zal worden stilgestaan bij de kwaliteit van het product detentie. Een laatste aandachts-

JE/TF6748r01

3

punt is dat van risico’s. Een van de belangrijkste motieven voor pps is namelijk een goede verdeling van risico’s. Om alle verschillen in beeld te krijgen is een aantal internationale literatuurbronnen gescand. Daarnaast hebben de experts in het consortium de huidige situatie geobserveerd. Tenslotte is in de interviews uitgebreid aandacht besteed aan de verschillenanalyse. De derde en moeilijkste stap in de PPC is het waarderen van de verschillen. Uitgangspunt hierbij is om de internationale ervaringsgegevens als basis te gebruiken en deze te vertalen naar de Nederlandse context. Kanttekeningen die hierbij gemaakt kunnen worden zijn ten eerste dat het internationale kwantitatieve materiaal schaars en niet altijd toegankelijk is. Daarnaast is de vertaling van deze gegevens naar de Nederlandse context vrij complex door de verschillen in de detentiesystemen in de verschillende landen. Op basis van de internationale gegevens en met behulp van de expert opinions van zowel de internationale als Nederlandse deskundigen is desalniettemin een globale kwantificering van de verschillen gerealiseerd. De stappen 4 en 5 van de PPC zijn vrij rekenkundige exercities om tot een duidelijke vergelijking tussen de uitvoeringsvormen te komen. Om deze exercities uit te voeren is voor deze studie een PPC-model in Excel ontwikkeld. De kwantitatieve verschillen worden in een financieel kasstroomoverzicht in de tijd geplaatst en vervolgens verdisconteerd tot een netto contante waarde. Bepalend hierin is de gehanteerde disconteringsvoet, die afhankelijk is van het risicoprofiel van de kasstromen. De uitkomst van de kwantitatieve analyse is geen exact getal, maar een spreiding van mogelijkheden rondom de verwachte uitkomst tussen een lage en een hoge marge. De uitkomst wordt immers beïnvloed door een groot aantal factoren; zo zijn de onderhandelingskwaliteiten en resultaten van belang, alsmede de locatie van een private gevangenis met het oog op personeelskosten en kunnen gewijzigde voorschriften ten aanzien van de bouw en operationalisering een kostprijsverhogend effect teweegbrengen. Anderzijds spelen dit soort factoren een soortgelijke rol binnen het publieke model. Natuurlijk is kwaliteit eveneens van groot belang bij de bestudering van pps in het gevangeniswezen. Met betrekking tot de kwaliteit kan de overheid de uitkomst van het proces van pps beïnvloeden door goed in kaart te brengen wat de gewenste kwaliteit is en deze via mechanismen contractueel te reguleren en in het ergste geval af te dwingen. Het uiterst belangrijke contractmanagement zal dan ook behandeld worden.

1.4 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, zal een beschrijving worden gegeven van het Nederlandse gevangeniswezen teneinde de lezer een oriëntatie te geven op de context van detentie in Nederland. Dit is van belang aangezien het systeem van detentie in Nederland duidelijk verschilt van bijvoorbeeld het Engelse en Amerikaanse gevangeniswezen, waardoor directe vergelijkingen niet opgaan. Vervolgens zal het takenpakket

JE/TF6748r01

4

binnen een penitentiaire inrichting (p.i.) worden behandeld; zo kan er een belangrijk onderscheid gemaakt worden tussen het aanbieden van het vastgoed en de daadwerkelijke detentie dienstverlening. Aansluitend zullen de verschillende manieren waarop een gevangenis in de markt kan wor den gezet, worden behandeld. In het derde hoofdstuk komen de verschillen die binnen een pps-constructie kunnen optreden ten opzichte van een publieke gevangenis, aan de orde. Daartoe zullen eerst de onderscheidende structuurkenmerken van het publieke en het publiek-private model worden behandeld. Voorbeelden hiervan zijn de mate van marktwerking en de integratie van elementen in de productketen. Daarna zullen achtereenvolgens de kosten- en kwaliteitsverschillen tussen de beide modellen worden besproken. Teneinde de verschillenanalyse af te ronden, zal tenslotte aandacht worden besteed aan de differenties in risicomanagement. Hoofdstuk vier betreft een kwantitatieve analyse. De kostenverschillen zoals naar voren gekomen in hoofdstuk drie zullen dan ook worden gewaardeerd. Ten eerste wordt daartoe de kostenstructuur van de referentievariant, p.i. De IJssel, behandeld. Vervolgens worden de kostenverschillen van de taken vastgoed en detentie besproken, gecompleteerd door de uiteenzetting van verschillen in de additionele kosten. Dit zijn onder andere de kosten van de voorbereiding van een publiek-privaat model, zoals die van contractmanagement en verborgen kosten van landelijke diensten. Bij de analyse van zowel de vastgoed-, detentie - als additionele kosten is overigens gebruik gemaakt van internationale onderzoeksgegevens. Tenslotte zal in de laatste paragraaf het resultaat van de PPC berekend worden door de verschillen uit te zetten in de tijd en vervolgens de netto contante waarde van de kasstromen te berekenen. In het volgende hoofdstuk zal stil gestaan worden bij enkele nuanceringen die kunnen worden gemaakt bij de uitkomst van de PPC. De PPC is immers geen exact getal en vele dynamische factoren zijn van invloed op de uitkomst. Daarnaast worden in hoofdstuk vijf nog een aantal consequenties van publiek-private samenwerking behandeld die het niveau van de toegepaste casusvergelijking overtreffen. Hierbij kan gedacht worden aan de stimulerende werking die een benchmark als de pps -case zal hebben en de kruisbestuiving van publiek-private en publieke uitvoerders. In het derde gedeelte van dit hoofdstuk zullen de alternatieve modellen van pps in het gevangeniswezen, zoals het Amerikaanse model, het Franse model en het managementcontract, besproken worden. Tenslotte zal een korte analyse worden gemaakt van de mogelijkheden om kosten- en kwaliteitsvoordelen te genereren door veranderingen in het huidige publiek model. Aansluitend zal in het zesde hoofdstuk een bespreking volgen van de voorwaarden waaraan de overheid dient te voldoen teneinde het pad van pps, in de volwassenen detentie, succesvol te bewandelen. Zo krijgt de overheid een andere rol dan zij traditioneel heeft in het gevangeniswezen. Ook zal pps gevolgen hebben voor de tijdshorizon van het beleid. Vervolgens zal nader ingegaan worden op het specifieke contractmanagement, waaraan de definitie van output-specificaties voor kwaliteit gekoppeld is. Daarnaast zal kort worden ingegaan op de onderhandelingsvaardigheden, aangezien deze

JE/TF6748r01

5

tevens zeer bepalend zijn voor de meerwaarde die in een pps-constructie kan worden behaald. In de laatste paragraaf van hoofdstuk zes zal ruimschoots aandacht worden geschonken aan de verschillende instrumenten ter bewaking van contractnaleving en daarmee de kwaliteit van het geleverde detentieproduct binnen het publiek-private model. Hierbij komt tevens de inrichting van de (vernieuwde) monitoringfunctie van de overheid aan de orde.

JE/TF6748r01

6

2

Beschrijving publieke en publiek-private model

2.1 Inleiding De eerste stap in de PPC be treft het beschrijven van de uitvoeringsmodellen die zullen worden vergeleken; de publieke gevangenis en de publiek-private gevangenis. Beide alternatieven dienen helder in beeld te worden gebracht. Publiek -private comparator

Definitie uitvoeringsvormen Inventarisatie verschillen Waardering verschillen

Uitzetten verschillen in de tijd Berekenen netto contante waarde

Allereerst zal aandacht worden besteed aan de beschrijv ing van het product of de dienst die geleverd wordt, de scope van het project. Vervolgens zal expliciet aan de orde komen hoe in beide modellen de uitvoering wordt verzorgd. Het gaat hierbij met name om de verdeling van taken en risico’s tussen partijen. Op het continuüm dat de taakverdeling tussen publiek en private partijen beschrijft, vormt de volledige publieke uitvoering een extreme variant. Het huidige publieke model ligt bij dit extreem in de buurt, maar laat op een aantal elementen private betrokkenheid toe. Aan het andere uiterste van het continuüm liggen alle taken bij de private uitvoerder, de private uitvoerder neemt het algehele Design Build Finance Maintain en Operate (DBFMO) pakket op zich. Dit betekent dat een private partij voor een bepaalde periode het hele takenpakket van ontwerp, bouw, financiering en onderhoud van een gevangenis en levering van het detentieproduct in een contract krijgt overgedragen, in ruil waarvoor hij een jaarlijkse vergoeding ontvangt van de overheid. Vanzelfsprekend zullen de meeste risico’s in een dergelijk model bij de private operator liggen. De keuzemogelijkheden bij publiek private samenwerking is echter uitgebreider, zo is het ook mogelijk om een scheiding aan te brengen tussen het Design en Build gedeelte en het Finance, Maintain en Operate gedeelte. De risicoverdeling zal er in het laatste model anders uitzien dan in het DBFMO-model. De verschillende modellen onderscheiden zich dus voornamelijk in de wijze waarop (elementen van) de taken, verantwoordelijkheden en bijbehorende risico’s tussen de verschillende betrokken partijen verdeeld worden.

JE/TF6748r01

7

2.2 Scope van het project 2.2.1 De Nederlandse context Het Nederlandse gevangeniswezen is, zoals reeds eerder vastgesteld, niet gelijk aan het detentiesysteem in landen waarin al ervaring met pps in het gevangeniswezen is opgedaan. Om de vergelijking tussen publiek en publiek-privaat te kunnen maken, moet deze nationale context wel duidelijk zijn, omdat deze bepalend is voor de kaders waarbinnen de modellen functioneren. Daarom zal in onderstaand gedeelte kort worden ingegaan op het Nederlandse gevangeniswezen en haar specifieke kenmerken. Het doel van DJI en daarmee meer in het bijzonder van het gevangeniswezen in Nederland is: ‘het bijdragen aan de veiligheid in de samenleving door de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen en door de aan onze zorg toevertrouwde personen perspectief te bieden op een maatschappelijk aanvaardbaar bestaan’. Als we kijken naar de specifieke kenmerken van het detentiesysteem in Nederland, dan valt met name de humane aanpak van gedetineerden op. Eén van de internationale experts beschreef dit als volgt: ‘The culture of the Dutch prison system is one to be admired because it really prepares prisoners for reintegration into society. It provides programming that compliments their culture’. Naast de humane bejegening van de gedetineerden komt deze aanpak inderdaad tot uitdrukking in de vele mogelijkheden binnen het weekprogramma. De aandacht binnen de detentie is dan ook niet zozeer gericht op het straffen maar, met het oog op reïntegratie, veel meer op aspecten als zorg en onderwijs. In vergelijking met het buitenland lijkt het geleverde kwaliteitsniveau hoog. Wat de geleverde kwaliteit van het Nederlandse detentieproduct echter precies is, kan anderzijds moeilijk vastgesteld worden, omdat duidelijk gedefinieerde en meetbare outputspecificaties ontbreken.

2.2.2 Het detentieproduct De output-eisen kunnen worden afgeleid uit de productspecificaties voor een Huis van Bewaring en gevangenis met een standaardregime en een normaal beveiligingsniveau, zoals in de referentievariant Krimpen aan de IJssel. Het standaard regime is voor het Huis van Bewaring een regime van beperkte gemeenschap en voor de gevangenis een regime van algehele gemeenschap. Het kenmerkt zich door een sterke focus op arbeid en in beperkte mate op educatie en reïntegratie. In de referentievariant bevinden zich alleen mannelijke gedetineerden en daarom wordt hieronder alleen het weekprogramma voor mannelijke gedetineerden nader gespecificeerd.

JE/TF6748r01

8

Tabel 2.1 Activiteiten in uren per week en deelname in % (indien afwijkend van 100%) Bedrijfseconomische arbeid Huishoudelijke en besparende arbeid Luchten Bezoek Kinderbezoek Sport Bibliotheek Onderwijs Groepsgesprekken Kunstzinnige vorming Kerk Recreatie Individuele hulpverlening Medische zorg Overige activiteiten

20 (80) 20 (10) 7 2 2,25 1 1 (50) 1 (20) 1,50 (25) 1 9 1 0,25 7 (naar keuze van de inrichting)

2.2.3 De belangrijkste taken Het concept van een gevangenis bestaat niet alleen uit het aanbieden van het detentieproduct, maar ook uit het beschikbaar stellen van celcapaciteit, oftewel het vastgoed . De twee componenten zijn sterk met elkaar verbonden; zo is het ontwerp van een gevangenis bepalend voor het systeem van bedrijfsvoering en de kostenstructuur van het detentieproduct. Een gevangenis met een relatief open karakter die bijvoorbeeld gebouwd is voor het herbergen van vrouwelijke gedetineerden die een laag beveiligingsniveau vragen, kan bijvoorbeeld moe ilijk gebruikt worden voor het huisvesten van gedetineerden die een extra beveiligd regime vereisen. Een gevangenis waarbinnen de beveiligingsposten op een onoverzichtelijke locatie gevestigd zijn, zal hogere bewakingskosten genereren dan een gevangenis w aar dergelijke posten optimaal gelokaliseerd zijn. Binnen de hoofdcomponenten vastgoed en detentie is een groot aantal taken te onderscheiden. Het aanbieden van het vastgoed betekent niet alleen het bouwen van een gevangenis, maar ook het ontwerpen, financieren en onderhouden van het complex. Dit betekent niet dat dit ook automatisch door één partij verzorgd wordt. Dit zal nader worden uiteengezet bij de behandeling van de modellen. De operationalisering bestaat uit een breed pakket van taken, dat de humane bejegening van gedetineerden en het aanbieden van het detentieproduct tot uitdrukking dient te brengen. Zo worden gedetineerden niet alleen opgesloten, maar ontvangen zij ook zorg en zijn er mogelijkheden voor onderwijs, vorming en reïntegratie. In het volgende figuur is één en ander nog eens schematisch weergegeven.

JE/TF6748r01

9

Vastgoed

Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud

Detentie

Bewaking Zorg Verzorging Arbeid Onderwijs Reïntegratie

Naast de taken in de twee hoofdgroepen zijn er twee belangrijke additionele taken inherent aan het gevangeniswezen, namelijk de allocatie van gedetineerden over de verschillende p.i.’s en de monitoring van het door de p.i.’s geleverde product. Er dient een systeem te zijn dat gedetineerden over de verschillende inric htingen verdeeld volgens duidelijke en verantwoorde criteria. Daarnaast dient de kwaliteit, in de brede zin van interne orde, leefklimaat, bejegening etc., te worden bewaakt teneinde de doelstelling van humane bejegening van gedetineerden te waarborgen.

2.3 Het publieke model Bij de nadere bestudering van de publieke uitvoeringsvorm in het gevangeniswezen in Nederland is, zoals reeds vermeld, gebruik gemaakt van referentiecasus p.i. De IJssel. Nadrukkelijk moet gesteld worden dat de analyse van De IJssel slechts een middel is om meer inzicht te krijgen in het algehele Nederlandse gevangeniswezen. Dit onderzoek blijft dan ook een vergelijking tussen de ‘algemene’ publieke uitvoeringsvariant en het publiek-private alternatief. In principe draagt de overheid de verantwoordelijkheid voor het gehele gevangeniswezen. De primaire verantwoordelijkheid voor de hoofdcomponent vastgoed ligt in handen van de Rijksgebouwendienst (Rgd) van het Ministerie van VROM. DJI is daarentegen verantwoordelijk voor de daadwerkelijke detentie. Net als in alle andere Nederlandse penitentiaire inrichtingen geldt met betrekking tot De IJssel ook bovenstaande taakverdeling. Daarnaast kunnen private partijen een rol spelen bij zowel het vastgoedgedeelte als bij het aanbieden van bepaalde elementen van het detentiepakket. Hierbij kan gedacht worden aan architecten, projectontwikkelaars en aannemers binnen het vastgoedgedeelte en op het vlak van de operationalisering aan het uitbesteden van proces ondersteunende diensten zoals de catering, bewaking en schoonmaak.

JE/TF6748r01

10

Tabel 2.2 Taakverdeling publiek model Activiteit Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Bewaking Verzorging Arbeid Onderwijs Procesondersteuning Monitoring Allocatie

Publiek ü ü ü ü ü ü ü ü ü ü ü

Privaat ü ü ü ü ü

ü

De IJssel is gekozen als referentie omdat deze p.i. representatief is voor het Nederlandse gevangeniswezen. Het is een relatief nieuwe inrichting met een gemiddelde populatiegrootte van 360 mannelijke gedetineerden. Het betreft, zoals reeds vermeld, een Huis van Bewaring en gevangenis met een standaard regime en normale beveiliging. Aangezien geen enkele penitentiaire inrichting dezelfde is, wijkt ook De IJssel op bepaalde aspecten af. Zo zijn de onderhoudskosten relatief laag aangezien het gebouw pas in 1996 in gebruik genomen is. Daarnaast zijn de personeelskosten naar verhouding laag doordat de gemiddelde leeftijd van het personeel laag ligt.

2.4 Beschrijving publiek-private model Bij het analyseren van vormen van publiek-private samenwerking is gebruik gemaakt van ervaringen op andere beleidsterreinen en internationale ervaringen. Daarnaast is onderzocht in hoeverre de ervaring binnen Nederland met particuliere jeugden TBSinrichtingen aanknopingspunten konden bieden bij het uitwerken van de publiek-private gevangenissen. De toepasbaarheid van deze ervaringen in de jeugden TBS-sector zijn echter beperkt, aangezien het in die sector gaat om ideële organisaties, die niet aan marktwerking onderhevig zijn, terwijl dit juist als één van de belangrijkste aspecten van pps in het gevangeniswezen wordt gezien. Immers, de particuliere jeugden TBSinrichtingen hebben te maken met dezelfde normprijzen als de publieke inrichtingen en de verplichte besteding daarvan aan de exploitatie van de inrichting. Hierdoor hebben de partic uliere inrichtingen geen winstoogmerk en kennen zij geen prijsconcurrentie. Marktwerking is juist datgene waarin de private sector zich onderscheidt van de overheid. Wel is een aantal belangrijke leerervaringen in de jeugden TBS-sector aan het licht gekomen, die in dit rapport aan bod zullen komen. In principe zijn alle taken binnen de vastgoedkant en de operationalisering over te dragen aan private partijen. De allocatie van gedetineerden en monitoring van het door de private partij geleverde product, zal de overheid vanuit haar verantwoordelijkheid blijven verrichten. Daarnaast zijn het erkennen c.q. bestemmen van een inrichting tot justi-

JE/TF6748r01

11

tiële inrichting en het verlenen van wettelijke bevoegdheden aan een organisatie en meer in het bijzonder de eindverantwoordelijke leidinggevende, verantwoordelijkheden van de overheid. Tenslotte vragen de aanvullende beperkingen op grondrechten, bijvoorbeeld bij wijze van disciplinaire straf, overheidsbemoeienis.

Tabel 2.3 Taakverdeling publiek -privaat model Activiteit Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Bewaking Verzorging Arbeid Onderwijs Procesondersteuning Monitoring Allocatie

Publiek

Privaat ü ü ü ü ü ü ü ü ü

ü ü

Er zijn verschillende modellen denkbaar waarin de publiek-private samenwerking vorm kan krijgen. De twee meest toegepaste modellen zijn het Amerikaanse model en het Engelse model. In zowel het Amerikaanse als het Engelse model wordt het volledige takenpakket overgedragen aan een private partij. Onderscheid tussen beide vormen is dat in het Amerikaanse model het vastgoed-gedeelte contractmatig wordt gescheiden van het detentie -gedeelte, hetgeen om financieringstechnische redenen en om redenen van beheersbaarheid aantrekkelijk kan zijn. Hierop zal uitgebreider worden ingegaan in paragraaf 5.3. Het Engelse model kan als meest vergaand worden beschouwd, aangezien hierin beide componenten worden gecombineerd in één contract. Gedachte hierbij is dat op die manier optimale afstemming kan plaatsvinden tussen beide aspecten zodat investeringsbeslissingen door de verantwoordelijken gerechtvaardigd kunnen worden vanuit het life cycle cost principe. Degene die de investeringsbeslissing neemt en de gevangenis daadwerkelijk operationaliseert is als het ware één partij. Hierdoor zal niet zozeer voor die activa gekozen worden die op korte termijn de meeste financiële en kwalitatieve voordelen geeft, bijvoorbeeld goedkope bouwmaterialen, maar voor de activa die over de gehele levensduur van de gevangenis de meeste voordelen genereert, bijvoorbeeld meer onderhoudsvriendelijke bouwmaterialen. Aangezien de verantwoordelijkheid voor de investeringskeuzen en de bedrijfsprocessen bij één partij ligt, zal deze partijen haar investeringen grondig overwegen. Het Engelse model is tevens het model dat zal worden gehanteerd in de vergelijking. Er zal worden uitgegaan van een 25-jarige DBFMO-concessie, waarin aan de betaling is vormgegeven door een vergoeding per beschikbare plaats. Financieel betekent dit aan publieke zijde dat Rgd en DJI niet meer worden geconfronteerd met een fluctuerende

JE/TF6748r01

12

stroom uitgaven voor bouw, onderhoud en bedrijfsvoering, met een meer constante uitgavenstroom, namelijk de beschikbaarheidsvergoeding aan de private uitvoerder.

2.5 Variaties op de modellen In de vergelijking tussen publiek en publie k-privaat zal worden uitgegaan van één publiek model en van één publiek-privaat model. De uitvoeringsvorm zoals we die kunnen zien bij p.i. De IJssel staat model voor de publieke uitvoeringsvariant. Als uitgangspunt voor publiek-private uitvoering wordt het Engelse model aangehouden, vanuit de gedachte dat in deze variant op de beste wijze invulling kan worden gegeven aan optimalisatie van de life cycle costs en de afstemming tussen vastgoed en bedrijfsvoering. Consequentie van deze statische vergelijking is dat bepaalde voordelen zullen worden geconstateerd in de ‘nieuwe’ publiek-private variant ten opzichte van de publieke variant. Nederlandse experts menen echter dat bepaalde voordelen ook door aanpassing van het publieke model kunnen worden gegenereerd. Er zal dan ook expliciet aandacht worden besteed aan variaties op de modellen. In de paragrafen 5.3 en 5.4 zal worden aangegeven welke wijzigingen in respectievelijk het publieke en het publiek-private model naar verwachting tot meer value for money zullen leiden.

JE/TF6748r01

13

3

Verschillenanalyse

3.1 Inleiding De volgende stap van de PPC betreft de inventarisatie van de verschillen tussen de beide modellen. Aangezien de PPC vooral een financiële analyse is, zal de meeste aandacht worden besteed aan de kostenvergelijking (paragraaf 3.3). Daarnaast zal worden stilgestaan bij twee andere belangrijke elementen in de vergelijking, namelijk de kwaliteit in paragraaf 3.4 en de risico’s in paragraaf 3.5. Allereerst zal meer in algemene zin worden ingegaan op de belangrijkste structuurverschillen tussen de modellen.

Figuur 3.1

PPC-methode Publiek-private comparator



Het gaat in de PPC-analyse alleen om de verschillen binnen de scope van het project. Daarnaast zijn meer algemene verschillen denkbaar, die het projectniveau overschrijden. Deze versc hillen hebben geen plaats in de PPC, maar worden afzonderlijk behandeld in hoofdstuk 5.

3.2 Structuurverschillen tussen beide modellen 3.2.1 De mate waarin marktwerking aanwezig is Een belangrijk verschil tussen de wijze waarop op dit moment het gevangeniswezen functioneert en het publiek-private alternatief is de mate waarin marktwerking optreedt. In het publieke model is de overheid immers monopolist in het leveren van detentiedienstverlening, terwijl een private partij moet concurreren met andere partijen. Dit heeft implicaties voor de denken handelwijze van beide partijen.

JE/TF6748r01

14

Publiek model Vanwege het ontbreken van marktwerking bestaat er in het publieke model in mindere mate een duidelijke incentive om efficiënt te werken. Daarnaast lijkt binnen het publieke model efficiënt gedrag afgestraft te worden door de budgetteringsmethodiek. Een voorbeeld hiervan is het korten op budgetten bij het optreden van budgetoverschotten, alhoewel in toenemende mate positieve saldo’s naar het volgende jaar overgeheveld kunnen worden. De reeds ingezette decentralisatie van budgetten en de invoering van het baten lasten stelsel in de sector zijn goede aanzetten om het kostenbewustzijn te vergroten. Alhoewel de decentralisatie formeel is geregeld, blijkt deze echter nog niet altijd gemeengoed op alle niveaus binnen het publieke model. De beperkte gerichtheid op risico’s is een andere consequentie van het feit dat de overheid minder aan marktwerking onderhevig is. De in verhouding tot de private sector verminderde aandacht voor risico’s resulteert in een onderschatting van het belang van risicomanagement. Dit geldt met name op het gebied van de bedrijfsvoering. Ten aanzien van het vastgoed kan worden gesteld dat risico-analyses bij de Rijksgebouwendienst een belangrijk onderdeel van het projectmanagement vormen, bijvoorbeeld analyse van de risico’s van het proces van voorbereiding en constructie. Met name op het gebied van de productaansprakelijkheid voor de in de arbeidscentra gegenereerde goederen kan tekortschietend risicomanage ment tot hogere kosten leiden. Publiek -privaat model Binnen het publiek-private model zal zich ook geen concurrentie op de markt voordoen; rechtspraak en toewijzing van gedetineerden blijven immers de taak van de overheid. Een publiek-private gevangenis kan geen gedetineerden werven door bijvoorbeeld een grotere cel of betere maaltijden aan te bieden. Een privaat consortium stelt wel celcapaciteit beschikbaar en levert een door de overheid gedefinieerd dienstenpakket. Verschillende consortia zullen dan ook om de concessie strijden door een goede prijs kwaliteit verhouding aan de opdrachtgever aan te bieden in de biedingsdocumenten, oftewel; er is wel concurrentie om de markt. Deze tweede competitieve impuls is voortdurend. Het consortium zal haar take n zo goed mogelijk uitvoeren teneinde verlenging van de concessie te verkrijgen en om meerdere projecten te verkrijgen. In andere sectoren heeft marktwerking bewezen te kunnen leiden tot innovatie en een drive naar efficiënte oplossingen. Het feit dat het private consortium verantwoordelijk is voor de uitvoering van een groot aantal taken en daarnaast de risico’s hiervan draagt, geeft het consortium een duidelijke prikkel om efficiënt te werken en de overeengekomen kwaliteit te leveren. Deze prikkel kan nog eens worden versterkt door de link tussen prestatie en betaling, die in het contract tot uitdrukking komt in het betalingsmechanisme en additionele financiële stimuleringsmiddelen, zoals de performance fee.

JE/TF6748r01

15

3.2.2 Integratie van elementen in de productketen Afstemming tussen de verschillende onderdelen in de bedrijfskolom, van het eerste ontwerp van een gevangenis tot de daadwerkelijke detentieprocessen, is cruciaal om te komen tot een goede kwaliteit-prijs verhouding in het gevangeniswezen. In de beide modellen wordt op verschillende manieren invulling gegeven aan deze afstemming. Publiek model De huidige institutionele setting zorgt voor een storende scheiding van taakuitvoering en verantwoordelijkheid op verschillende niveaus in de detentie-keten. Het feit dat de budgetten voor bouw en bedrijfsvoering van een gevangenis gescheiden zijn en de verantwoordelijkheden voor beide onderdelen niet bij één actor liggen, terwijl het ontwerp van een gevangenis in grote mate bepalend is voor de efficiëntie van de bedrijfsvoering, geeft aan dat dit kan leiden tot sub-optimale oplossingen. In het onderstaande overzicht wordt dit schematisch en strikt weergegeven; natuurlijk heeft DJI wel inspraak tijdens de ontwerp en bouwfase. Figuur 3.2 Verdeling taken en verantwoordelijkheden publiek model Ontwerp

Bouw

Financiering

Onderhoud

Bedrijfsvoering

Verantwoordelijkheid

Rgd

Rgd

DJI/Rgd

DJI/Rgd

DJI

Aannemer

Rgd

Rgd/De IJssel

De IJssel/ DJI/SAFI

Taakuitvoering

Architect

Daarnaast geldt in het publieke model dat de budgetten voor de verschillende onderdelen in de productketen gescheiden zijn, hetgeen een integrale afstemming onmogelijk maakt. Vanuit het hoofdkantoor komt er een financiële stroom, vanuit het Ministerie van Volksgezondheid vindt er een financiële injectie plaats voor medische zorg van gedetineerden en de Rgd als laatste voorbeeld financiert een gedeelte van de bouw. Publiek -privaat model Het publiek-private model komt in grote mate tegemoet aan de genoemde bezwaren van het publieke model. In dit model worden verantwoordelijkheden en taakuitvoering meer geïntegreerd, zoals onderstaande figuur laat zien.

JE/TF6748r01

16

Figuur 3.3 Verdeling taken en verantwoordelijkheden publiek-privaat model

Ontwerp

Bouw

Financiering

Onderhoud

Bedrijfsvoering

Verantwoordelijkheid

DJI

Taakuitvoering

Consortium

Door de integratie van de taken met betrekking tot het vastgoed van een gevangenis, zal er een optimalisatie van de exploitatie en de totale levenscycluskosten van het vastgoed worden gemaakt, aangezien hier geen sprake is van gescheiden budgetten. Afste mming tussen vormgeving en bedrijfsvoering is in dit model ook eenvoudiger te realiseren, waardoor de exploitatiekosten kunnen worden verminderd. Aan de andere kant is ook dit model niet probleemloos, binnen een privaat consortium kunnen bijvoorbeeld discussies ontstaan over de verdeling van de overheidsvergoeding. Binnen een privaat consortium draaien verschillende partijen mee, zo is er de architect, de aannemer, de financier, de operator etc. Onderling dienen deze partijen vast te stellen hoe de interne verrekening zal plaatsvinden, wat de nodige discussie kan opwekken en een prijsopdrijvend effect heeft. Wel mogen we verwachten dat er voor het consortium als geheel door het competitie -element optimalisatie tussen de verschillende schakels in de productketen en kostenefficiëntie wordt nagestreefd, zoals ervaringen in het buitenland hebben laten zien. Een afzonderlijk te vermelden punt is de duidelijke opdrachtgever-opdrachtnemer relatie die in dit model bestaat tussen de aanbestedende partij, bijvoorbeeld DJI en het private consortium. Dit is een helder voordeel ten opzichte van het huidige model, waarin vaak onduidelijkheid bestaat over verantwoordelijkheden. Een voorbeeld hiervan zijn de discussies die soms plaatsvinden tussen De IJssel en de Rijksgebouwendienst over de verantwoordelijkheid voor specifieke componenten van het onderhoud van deze gevangenis. Dit terwijl de detentie dienstverlening juist gebaat zou zijn bij daadkrachtig optreden bij gebreken aan het gebouw. De ‘Demarcatielijst DJI’ werd opgesteld om de

JE/TF6748r01

17

onduidelijkheid omtrent verantwoordelijkheden voor onderhoudstaken weg te nemen en hiermee dergelijke discussies te vermijden.

3.2.3 Het vastleggen van prestatie -eisen Een laatste punt waarop de modellen van elkaar verschillen is het vastleggen van prestatie-eisen. Veel meer dan in het publieke model het geval is, zullen aan het publiek-private model duidelijk gedefinieerde en afdwingbare prestatie -eisen ten grondslag (moeten) liggen. De redenen hiervoor zijn divers. Ten eerste dient een contract natuurlijk helder te zijn om conflicten over de interpretatie in een latere fase te voorkomen. Daarnaast kan via het contract een stukje kwaliteit gereguleerd worden; mocht de kwaliteit toch achterwege blijven, dan moet heronderhandeling mogelijk zijn en de te volgen procedure helder zijn. Publiek model Het publieke model kent geen (zelf)binding, zoals bij een pps-contract, maar heeft een relatief beperkte tijdshorizon, die ruimte laat voor wijzigingen. Bijvoorbeeld wijzigingen met betrekking tot de bestemming van een locatie. Zo is de bestemming van De IJssel tijdens de bouw gewijzigd. Dergelijke wijzigingen dragen bij aan de flexibiliteit van het gevangeniswezen als geheel, maar leiden vrijwel per definitie tot inefficiënties. In een pps -constructie leiden dergelijke wijzigingen onmiddellijk tot direct zichtbare meerkosten. Ook ten aanzien van outputspecificaties zijn er wijzigingen mogelijk, immers, de eisen zijn beperkt gespecificeerd. Dit betekent tevens dat individuele gevangenissen niet keihard op hun resultaten (kunnen) worden afgerekend. Een eenvoudig voorbeeld uit de recente praktijk is de uitspraak van de onafhankelijke beklagcommissie dat gedetineerden vanwege hun religieuze overtuiging aanspraak kunnen maken op speciale maaltijden, die aanzienlijke meerkosten met zich meebrengen. Het is niet ondenkbaar dat een dergelijke gebeurtenis in een pps-constructie tot heronderhandeling zou leiden. Publiek -privaat model In een publiek-privaat model, waarin overheid een private partij zich voor een periode van bijvoorbeeld 30 jaar aan elkaar verbinden, dient de overheid goed de gewenste output te specificeren. Anderzijds zal de private partij duidelijkheid van de overheid verlangen. Dit betekent dat de opdrachtgever helder en in meetbare termen dient te definiëren wat de te leveren prestatie is. Een voorbeeld hiervan is de bepaling van het bestemming van de gevangenis, die niet eenvoudig kan worden gewijzigd. Het is een groot verschil of de gevangenis voor zware criminelen wordt gebouwd of voor gedetineerden die gehandhaafd kunnen worden in een half open regime. De overheid dient daarom een keuze te maken in hoeverre zij beleidsflexibiliteit op portefeuille niveau wil behouden. Zij kan er bijvoorbeeld voor kiezen om een aantal gevangenissen voor flexibele doeleinden te gebruiken en de resterende gevangenissen een vaste bestemming toe te kennen. In hoofdstuk zes zal hier nog nader ingegaan worden. Overigens dienen in het con-

JE/TF6748r01

18

tract ook bepaalde vrijheidsgraden gebouwd te worden. Deze vrijheidsgraden stelt de marktpartij in staat om te innoveren en optimaliseren. Anders dan in het publieke model zijn vergelijkbare en direct toepasbare contracten binnen Nederland niet beschikbaar. Wel kunnen we veel leren van de internationale kennis omtrent het contractmanagement. Natuurlijk dient uiteindelijk de Nederlandse cultuur van het gevangeniswezen bepalend te zijn voor de specifieke inhoud van de contracten. Ervaringen uit het buitenland laten overigens wel zien, dat het verhoudingsgewijs de meeste moeite kost goede prestatie -criteria te formuleren voor succesvolle reïntegratie. Dit stelt hoge eisen aan de overheid in termen van het definiëren van prestatie-eisen, wat eveneens in het zesde hoofdstuk behandeld zal worden.

3.3 Kostenverschillen 3.3.1 Kostencomponenten Bij het inventariseren van de kostenverschillen tussen de beide modellen kunnen we onderscheid maken tussen de kosten ten aanzien van het vastgoed, de kosten ten aanzien van de detentiedienstverlening en de additionele kosten. De kosten van het vast goed hangen direct samen met de levering van een bepaalde capaciteit aan gevangenisplaatsen en bestaat uit de componenten ontwerp, bouw, inrichting en onderhoud. De kosten van detentiedienstverlening zijn de kosten die zijn gemoeid met het leveren van het omschreven takenpakket door de gevangenisorganisatie. De kosten kunnen worden onderverdeeld in aanloopkosten zijnde materiële en personeelskosten gemaakt voor opening van de gevangenis, personeelskosten, huisvestingskosten, procesondersteuningskosten (operationele kosten en voorzieningen) en kosten van het arbeidscentrum. De additionele kosten nemen een wat bijzondere positie in, aangezien deze kosten niet direct tot uitdrukking komen in het kostenoverzicht van de gevangenis, maar wel degelijk worden gemaakt ten behoeve van de gevangenis. Hierdoor worden deze kosten ook wel aangeduid met de term verborgen kosten. Hierbij kunnen we denken aan de voorbereiding van een gevangenisproject, bijvoorbeeld op het gebied van contractmanagement en beleidsontwikkeling, algemene overhead bij de Rgd, en kosten van DJI en andere centraal geleverde diensten, zoals transport. De kostengroepen worden in onderstaande model voor de duidelijkheid schematisch weergegeven.

JE/TF6748r01

19

Figuur 3.4

Overzicht kostencomponenten

Kostencomponent 1 Ontwerp 2 Bouw 3 Onderhoud 1 Aanloop 2 Personeel 3 Procesondersteunend 4 Zorg en onderwijs 5 Arbeid (bruto)

1 Voorbereiding 2 Overhead

Publiek model

Publiek -privaat model

Kosten Vastgoed

Kosten Vastgoed

Kosten Detentie

Additionele Kosten

Kosten Detentie

Additionele Kosten

In de navolgende verschillenanalyse zal worden aangesloten bij de hierboven gehanteerde kostenindeling en zal per kostencomponent worden ingegaan op de redenen die achter de kostenverschillen tussen de beide modellen liggen.

3.3.2 Kosten vastgoed Ontwerp Meer markwerking In het publieke model lijkt er op dit moment geen sprake te zijn van een grote mate van marktwerking. Er waren in het verleden vaak redenen om geen Europese aanbesteding te doen en daarnaast is de markt in Nederland relatief beperkt. In het publiek-private model wordt de marktwerking verwacht groter te zijn; door de concurrerende werking van architecten uit het buitenland kunnen de kosten lager uitvallen. De beloning van architecten wordt in het huidige model veelal bepaald op basis van een percentage van de bouwsom. Dit leidt ertoe dat er altijd een opwaartse druk op de bouwsom zal ontstaan in plaats van een neerwaartse. Wel worden steeds meer taakstellende budgetten per fase overeengekomen met architecten en worden steeds meer prikkels in de beloningsstructuur ingebouwd om het programma van eisen te realiseren binnen het vastgestelde budget. In het publiek-private model is een architect per definitie gebaat bij een lage bouwsom, omdat dit de kansen van het consortium als geheel vergroot.

JE/TF6748r01

20

Bouw Andere beloningssystematiek voor adviseurs De beloning van adviseurs is in het huidige model eveneens vaak gebaseerd op een percentage van de bouwsom, waardoor er voor de architect geen prikkel is om de bouwsom te beperken, maar eerder om die te verhogen. Uiteraard zal in het publiek-private model een adviseur gebaat zijn bij een lage bouwsom, omdat dit de kansen van het consortium vergroot. Minder nadruk op architectonische kwaliteit, meer op functionaliteit In het publieke model zoals dat nu bestaat spelen de Rijksbouwmeester en de Rijksgebouwendienst nu een belangrijke rol in de vormgeving van het gebouw, aangezien er zoals bij ieder overheidsonderdeel ook voor de gevangenissector sprake is van ‘gedwongen winkelnering’. De Rijksbouwmeester en de Rijksgebouw endienst leggen bij het (her -)ontwerp van overheidsgebouwen veel nadruk op architectonische aspecten. Zo mogen gebouwen met dezelfde functie geen gelijkvormigheid vertonen, maar moet er duidelijk sprake zijn van variëteit. Daarnaast heeft de Rijksgebouwendienst te maken met kabinetsbeleid ten aanzien van monumenten, esthetische aspecten van architectuur, etc. In een publiek-privaat model zou de nadruk veel meer verschuiven van architectonische aspecten naar functionaliteit. De automatische koppeling die binnen het consortium bestaat tussen gebouwlijke vormgeving en bedrijfsvoering zal hiertoe bijdragen. De bouwkosten zullen hierdoor dalen en de functionaliteit zal verbeteren. Koppeling tussen betaling en oplevering In het publieke model bestaan er mogelijkheden om de betaling van de aannemer afhankelijk te maken van tijdige oplevering door boetes, maar hier wordt in de praktijk niet altijd gebruik van gemaakt. In het publiek-private model zal deze koppeling meer automatisch tot stand komen, aangezien het consortium pas betaald wordt op het moment dat de gevangenisplaatsen volgens het programma van eisen beschikbaar worden gesteld. Anderzijds wordt de overheid wel direct geconfronteerd met de kosten van kapitaal (alternatieve aanwending van middelen). Life cycle optimalisatie Het huidige budgettaire systeem in het publieke model geeft geen incentives om life cycle costs te optimaliseren. Aangezien het publiek-private model niet met deze budgettaire kaders te maken heeft, kan hierin wel een optimalisatie va n alle kosten in de levenscyclus van een gebouw worden gemaakt. Verhoogde accountability Doordat bouw en onderhoud niet altijd door één partij en niet vanuit één budget worden uitgevoerd, is er binnen het publieke model geen directe koppeling tussen investeringsbeslissing en verantwoordelijkheid. Optimalisatie van de uitgaven in de verschillende onderdelen van de productketen is dan ook minder goed mogelijk, waardoor niet altijd de juiste investeringsbeslissing, met het oog op de algehele levensduur, wor dt genomen.

JE/TF6748r01

21

In dit kader zijn in het publiek-private model door de verhoogde accountability dan ook besparingen te verwachten. Onderhoud Budgettering In het publieke model bepaalt het budget de mate van onderhoud, in plaats van de daadwerkelijke behoefte. Op het niveau van de gevangenis kan de hoogte van het budget leiden tot een sub-optimale keuze, doordat onderbenutting van de budgetten negatieve gevolgen kunnen hebben en overschrijding van de budgetten minder goed mogelijk is, hetgeen de optimalisatie van de levenscycluskosten beperkt. Duidelijkere taakverdeling Evenals ten aanzien van de bouwkosten geldt dat binnen de huidige institutionele setting een afstemming tussen de schakels in de productketen niet altijd duidelijk is. De beperkte verantwoordelijkheden bij één partij en gescheiden budgetten vormen hier aanleiding toe. Illustratief in dit kader zijn de discussies met de Rgd met betrekking tot de verantwoordelijkheid voor bepaalde typen onderhoud binnen de gevangenis. Accountability en life cycle kosten Ook ten aanzien van het onderhoud geldt dat binnen het publieke model een directe koppeling tussen investeringsbeslissing en verantwoordelijkheid ontbreekt. Hierdoor is optimalisatie van de kosten in de verschillende onderdelen van de productketen minder goed mogelijk. Onderhoudskosten kunnen hierdoor hoger uitvallen dan nodig is. In dit kader zijn in het publiek-private model door de verhoogde accountability dan ook besparingen te verwachten.

3.3.3 Kosten detentie Aanloop Inkoopbeleid Ten aanzien van de inrichting kan worden opgemerkt dat het inkoopbeleid tot verschillen tussen de modellen zal leiden. In het huidige publieke model zijn de inkoopprocedures in hoge mate centraal geregeld. Voordeel hiervan is dat schaalvoordelen kunnen worden geboekt ten opzichte van decentrale inkoop. Veelal wordt echter aangegeven dat het kunnen kopen van producten op maat, het niet gebruik maken van aanbestedingsregels en het kunnen onderhandelen met lokale aanbieders, belangrijke voordelen zijn van decentraal inkoopbeleid. Training van personeel De kosten voor opleidingen zijn in het publieke model zeer gering, zoals uit onderstaande tabel blijkt.

JE/TF6748r01

22

Tabel 3.1 Kosten beroepsopleidingen Opleiding

Bedrag (nlg)

Basisberoepsopleiding voor bewaarders

21.610

Bas isberoepsopleiding voor P.I.W.-ers

23.980

Basisberoepsopleiding voor arbeidsmedewerkers

25.370

Binnen het publiek-private model zullen de kosten van training van medewerkers waarschijnlijk hoger liggen dan in het publieke model. Anderzijds zal in het publiek private model waarschijnlijk het aantal te trainen medewerkers lager liggen aangezien aldaar een functionele bestaffing toegepast kan worden in plaats van een staffing gebaseerd op ratio. Hier zal in het onderstaande gedeelte nog op worden teruggekomen. Personeel Duidelijke afstemming tussen ontwerp en bedrijfsvoering De afstemming tussen gebouwlijke vormgeving en bedrijfsvoering, waaraan reeds eerder is gerefereerd, is tevens van invloed op de personeelskosten. Het ontwerp van een gevangenis is immers in hoge mate bepalend voor de efficiëntie van de personeelsbezetting. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat in de huidige opzet deze afstemming niet altijd optimaal plaatsvindt, zoals blijkt uit de observaties van de internationale experts: - Control rooms are not located where the control room staff can have an unimpeded ‘line of sight’ of the prisoners. If the control rooms were more centrally located, they would require fewer staff for their operations. - The multi-floors in both facilities create architectural separations that can isolate managerial staff from line staff and prisoners. - The interface of technology to enhance the operations, administration, and security of the facility was not apparent. In het publieke model zijn de verantwoordelijkheden ten aanzien van het gebouw en die ten aanzien van de bedrijfsvoering strikt gescheiden. Uiteraard is er wel communicatie ten aanzien van aanpassingen aan het programma van eisen en bij concrete projecten, maar er lijkt vaak niet echt vanuit een gemeenschappelijke visie gehandeld te worden. Bovendien geeft het budgetteringsysteem hier ook weinig aanleiding toe. In het publiekprivate model wordt het consortium juist wel gedwongen vanuit deze gemeenschappelijke visie te handelen, aangezien dit bepalend is voor de aantrekkelijkheid van de bieding die uiteindelijk neergelegd kan worden. Vooral omdat de personeelskosten vaak zo’n 70 tot 80 procent van de jaarlijkse kosten uitmaken, zullen private partijen een gevangenis altijd ontwerpen met de personeelsbezetting in het achterhoofd. We zien in internationale context dan ook dat onderbenutting van personeelsbezetting ten allen tijde wordt getracht te voorkomen.

JE/TF6748r01

23

Overigens kan de afstemming van ontwerp op bedrijfsvoering alleen maar als vooraf duidelijkheid be staat over het product dat geleverd gaat worden. In het huidige systeem zien we dat de bestemming van een locatie nogal eens wijzigt, waardoor functiegericht ontwerpen niet zinvol is. We kunnen dan ook constateren dat gevangenissen met een vergelijkbare opzet voor zeer verschillende bestemmingen worden gebouwd. Op het moment dat vooraf meer duidelijkheid zou bestaan over het product dat geleverd gaat worden, hetgeen een vereiste is voor een publiek-privaat model, kan deze afstemming veel beter plaatsvinden. Het moge duidelijk zijn dat ook in het publieke model een meer eenduidig bestemmingsbeleid zou kunnen leiden tot verbeteringen in het ontwerp en besparingen in de personeelsbezetting. Functie-gedreven bezetting vs. ratio-gedreven bezetting Naast het ontwerp is de bezetting een bepalende factor in de personeelskosten. In het publieke model is wat deze bezetting betreft op dit moment sprake van een ‘ratio-gedreven’ bezetting. Hiermee wordt voortgebouwd op de discussies over haalbare bezettingsratio’s die in het verleden gevoerd zijn. De ratio 2 PIW-ers op 24 gedetineerden is bijvoorbeeld een veelgehoord uitgangspunt. In deze aanpak lijkt de ratio leidend te zijn geworden. Eén van de internationale experts beschreef dit als volgt: ‘The current ‘ratio driven’ (staff to prisoner) staffing philosophy does not guarantee that the services are being delivered and that the quality of services being delivered justifies the associated staffing costs’. De introductie van een nieuw (publiek-privaat) model zou kunnen betekenen dat dit bestaande dogma kan worden losgelaten. ‘The private sector will not be held to “past practices” that have resulted in current staffing patterns and design rationale now being used in Dutch prisons. The private sector, as a rule, uses function (performance outcome) based staffing patterns rather than ratio driven (input based) staffing patterns.’ Vanaf de ontwerpfase af kan bepaald worden welke bezetting functioneel is, geredeneerd vanuit de effectiviteit van de personeelsinzet en veiligheidsoverwegingen. Er kan bijvoorbeeld voor worden gekozen om gedetineerden te clusteren naar vereist beveiligingsniveau en de bezetting hierop af te stemmen, de gebouwlijke opzet aanpassen met het oog op het verbeteren van zichtlijnen en meer gebruik maken van de mogelijkheden van elektronische bewakingssystemen. Flexibiliteit in arbeidsvoorwaarden De kernproblemen van de huidige gevangenissen op het gebied van personeel zijn de mate van verloop, ziekteverzuim en overwerk. Deze problemen hebben uiteraard een negatieve uitwerking op de personele uitgaven.

JE/TF6748r01

24

Tabel 3.2 Personele gegevens referentievariant Publieke referentievariant

2000

Verloop

7%

Ziekteverzuim Overuren

12,4 % Gem. 0,5 uur/week

De oplossingen van deze problemen liggen voor een gedeelte in de flexibiliteit waarmee met normen kan worden omgegaan. Het gaat hierbij met name om normen met betrekking tot bezetting, functies en salariëring. In het publieke model zijn deze mogelijkheden beperkt, doordat het ARAR van kracht is. Welisw aar lijken pilots met IKAP (flexibel beloningssysteem, ingaand op 1-1-2002) tot meer mogelijkheden te leiden, maar de regelgeving wordt vergeleken met de vrijheden ten aanzien van arbeidsvoorwaarden in de private sector nog altijd als knellend gezien. Zojuist is bezetting in het publieke model reeds aan de orde geweest. Een voorbeeld van de inflexibiliteit van salariëring en functies is het probleem dat optrad bij het initiatief ter bestrijding van het verloop in het publieke referentiemodel. Dit werd ge tracht tegen te gaan door een functie tussen bewaarder/portier en PIW-er in het leven te roepen. De mogelijkheid ontbrak echter om hier een bijbehorende salariëring aan te koppelen. Bovendien kunnen goede medewerkers in het publieke model niet naar rato beloond worden, aangezien functies strak aan salarisschalen gekoppeld zijn. Dit kan een demotiverende uitwerking hebben en verloop in de hand werken. Een privaat consortium is in staat om op meer flexibele wijze om te gaan met deze problematiek door een andere arbeidscultuur te creëren, waardoor de achterliggende problemen van overwerk, ziekteverzuim en verloop beter kunnen worden aangepakt. Multi-inzetbaarheid van personeel In het publieke model worden de verschillende functies van bewaarder/portier en PIWer enerzijds en medewerker arbeid of docent anderzijds strikt gescheiden. Pogingen om deze functies voor een aantal medewerkers te integreren in het publieke model zijn in het verleden gestrand mede vanwege de bestaande gedetailleerde taakomschrijvingen. Daarnaast kon niet worden voorzien in de benodigde opleidingen om de medewerkers gedeeltelijk te herscholen. Internationale ervaringen laten zien dat op dit aspect belangrijke besparingen kunnen worden geboekt. Het is dan ook te verwachten dat in het publiek-private model wel van deze mogelijkheid gebruik zal worden gemaakt. Hoogte salarissen In het buitenland zijn de besparingen op de personeelskosten binnen de private gevangenissen aanzienlijk. In Nederland spelen salarisverschillen tussen de publieke en de private sector een veel kleinere rol. Wel verdient het privaat management meer dan het

JE/TF6748r01

25

management binnen een publieke gevangenis. Daarentegen is er binnen een private gevangenis waarschijnlijk minder management in dienst. Management Afgezien van de directe kosten van het management speelt bij dit punt de mate waarin het management in staat is innovatief en efficiënt te werk te gaan. Het management van een publieke gevangenis wordt echter in haar doen en laten beperkt door vele factoren, zoals behandeld in bovenstaand stuk. Dit leidt ertoe dat het management in haar vrijheid om innovatief en efficiënt te werk te gaan wordt gelimiteerd, alhoewel er wel enige ruimte is voor initiatief. Hierbij kan gedacht worden aan de exploitatie van de bakkerij binnen p.i. De IJssel. Daarnaast geldt uiteraard dat het publieke management een minder strenge afrekencultuur kent en men dus ook in mindere mate wordt aangesproken op inefficiëntie dan in een publiek-privaat model het geval zal zijn. Hieruit mogen we afleiden dat in een publiek-privaat model de prikkel voor het management om efficiënt en innovatief te werken, groter is dan in het publieke model. Administratieve organisatie De vele bureaucratische procedures die in het publieke model gelden, zorgen voor een relatief grote inzet van financieel-administratief personeel, zoals ook blijkt uit internationale vergelijkingen1. Het feit dat grofweg 1 op de 10 medewerkers in de referentievariant tot de overhead behoort, geeft aan dat de overheadkosten relatief hoog zijn. Het is dan ook te verwachten dat in het publiek-private model op dit vlak zeer zeker besparingen te boeken zijn met name vanwege de verminderde procedurele verplichtingen. Procesondersteunend Inkoopbeleid Evenals ten aanzien van de kostencomponent ‘aanloop’ geldt ook hier dat het huidige inkoopbeleid naast de schaalvoordelen belangrijke nadelen heeft. De verwachting is dan ook dat meer vrijheid ten aanzien van de inkoop zal leiden tot besparingen. Vele van de in deze paragraaf genoemde factoren hebben een positieve invloed op de operationele kosten, waardoor binnen het private model besparingen geboekt zullen worden op dit terrein. Hierbij valt te denken aan een ontwerp en een staffing-plan gericht op functionaliteit, wat een duidelijke weerslag op het operationele proces zal hebben. Zorg en onderwijs In dit stadium geen reden om verschillen te veronderstellen Door bezuinigingen worden op dit moment binnen het publieke model zorg en onderwijs op een beperkt niveau geleverd. Het is dan ook niet te verwachten dat de private sector op dit vlak besparingen kan boeken ten opzichte van het publieke model. Eventueel is het zelfs te verwachten dat de private sector op dit vlak meerkosten zal maken om het risico van overtreding van de prestatienormen op dit vlak te beperken. 1

Internationale vergelijking kosten van detentie, Eindrapportage, IOO bv, Den Haag, 6 mei 1998

JE/TF6748r01

26

Arbeid Professionalisering en commercialisering arbeidsbedrijf In het publieke model zijn in het verleden reeds pogingen ondernomen om ‘commercieel’ aantrekkelijkere arbeid en output te gaan leveren. Deze pogingen zijn veelal gestrand op zaken als de over het algemeen beperkte capaciteit van de gedetineerde en het lage productieniveau. Juist dit productieniveau zou een interessant aanknopingspunt zijn om verbeteringen te boeken ten aanzien van het huidige model door duidelijke incentives te introduceren om de output te verhogen. Bovendien kan door een verbeterde controle op het arbeidsproces de output kwalitatief verbeterd worden. In het publieke model zijn, door de huidige regelgeving en cultuur, incentives in de beloningsstructuur minder goed mogelijk. Indien deze regelgeving niet van toepassing is in het publiek-private model, liggen hier grote kansen. Weliswaar zouden de kosten van arbeid hierdoor stijgen, maar de opbrengsten zouden dit (ruimschoots) moeten kunnen compenseren.

3.3.4 Additionele kosten Voorbereiding Ontwikkelen contractvorm Twee van de belangrijkste elementen in de kosten van de voorbereiding zijn de contractvorming en de aanbesteding. In het publieke model geldt dat ten aanzien van het ontwerp en de bouw van gevange nissen standaard contracten beschikbaar zijn en relatief standaard aanbestedingsprocedures worden doorlopen. Op het moment dat wordt besloten om over te schakelen op deze vorm van publiek-private samenwerking in het gevangeniswezen zullen beide elementen, de contractvorming en de aanbesteding beduidend meer inspanning vergen, vooral aan publieke zijde. Overigens laten ervaringen in het buitenland zien dat dit met name geldt voor de eerste projecten, later zullen deze kosten door de opgedane kennis en ervaring afnemen. Ontwikkelen meetbare outputindicatoren Het definiëren van heldere en meetbare outputindicatoren ten aanzien van de detentie is één van de meest kritieke succesfactoren voor het publiek-private model. Uit het feit dat in het publieke model nauwelijks bevredigende outputindicatoren zijn gedefinieerd, kan worden opgemaakt dat dit geen eenvoudige opgave is. Ook in andere sectoren blijkt juist dit element veel tijd en moeite te kosten. Ervaringen in het buitenland laten echter zien dat het zeker niet onmogelijk is. Hoewel we kunnen voortbouwen op deze ervaringen, zal de definitie van de outputspecificaties forse inspanningen vergen.

JE/TF6748r01

27

Overhead Minder overhead In het huidige model hebben DJI en Rgd een veelheid aan taken en sturingsmogelijkheden die in het publiek-private model aan een consortium worden overgedragen, bijvoorbeeld begeleiding van het ontwerp en management van de bouw. Door het afnemen van de directe uitvoerings- en sturingstaken zouden in het publiek-private model de overheadkosten sterk kunnen worden teruggebracht. Handhaven contract Het meer op afstand plaatsen van een activiteit in een (concessie -)contract brengt onherroepelijk met zich mee dat ook de handhaving van de geleverde kwaliteit belangrijker wordt. De verwachting is dan ook dat in het publiek-private model de kosten voor monitoring hoger zullen zijn dan in het publieke model. Factor Rijksgebouwendienst Veel geïnterviewden beschouwen de Rgd als een niet optimaal functionerende organisatie. Hier valt tegenin te brengen dat de Rgd in haar handelen voor een groot deel wordt beperkt door het kabinetsbeleid. Wel kunnen we op de beoordeling van diverse experts binnen en buiten de Rgd stellen dat de kosten van het niet direct dienstverlenende gedeelte van de Rgd, oftewel de overheadkosten, hoog zijn. Aangezien het publiek-private model niet uitgaat van de huidige inbreng van de Rgd in een concreet project zouden hierop besparingen kunnen worden geboekt. Overlappende diensten In het publieke model hebben verschillende dienste n binnen de overheid soms overlappende functies. Voorbeeld hiervan is de personeelsadministratie die gedeeltelijk binnen de gevangenis, binnen DJI en het centrale SAFI-orgaan plaatsvindt. Dergelijke overlappingen worden voor een gedeelte uitgesloten in het publiek-private model. Landelijke diensten Op dit moment is de verschillenanalyse van de taakoverdracht van landelijke diensten naar de private partij in het publiek-private model een stap te ver. Immers, op dit niveau is het zeker nog niet duidelijk hoe de taakverdeling tussen publieke en private partijen er in het publiek-private model uit gaat zien.

3.4 Kwaliteitsverschillen In de beoordeling van de meerwaarde, oftewel de kwaliteit-prijs verhouding van de verschillende modellen is de kwaliteit minstens zo belangrijk als de kosten. Temeer omdat ten aanzien van de kwaliteit enige reservering bestaat ten aanzien van private betrokkenheid. Het publieke model heeft kwaliteit hoog in het vaandel staan. Veelal verwacht men dat de focus van de private partij niet zozeer zal liggen op de kwaliteit, maar eenzijdig op de kosten. Hierbij moeten we echter wel opmerken dat het gewenste kwali-

JE/TF6748r01

28

teitsniveau is vast te leggen in een contract met de private partij, waardoor de focus op kosten aan kwalitatieve randvoorwaarden onderhevig is. De focus op kosten binnen de publiek private gevangenis transformeert zich niet per definitie in een algehele kwaliteitsvermindering. De uitdaging is aan de opdrachtgever om de te leveren kwaliteit duidelijk te definiëren en mechanismen in het contract op te nemen zodat deze ook kan worden afgedwongen en met incentives kan worden bevorderd. Hier zal in hoofdstuk zes nog nader op worden teruggekomen.

3.4.1 Vastgoed Bouw Naast de algemene kwaliteit, kan er ook het één en ander over de kwaliteit van specifieke onderdelen gezegd worden. Zo is het in de bouwfase in te denken dat het private consortium niet alleen de kostenkant van de investeringen in consideratie neemt, maar ook de kwaliteit over de gehele levensduur van het project. Nochtans is te verwachten dat in het publieke model, juist doordat deze life cycle overweging in mindere mate gemaakt wordt, de kwaliteit hoger ligt. Er wordt immers vaak vanuit gegaan dat de Rgd gebouwen op een zeer duurzame en degelijke wijze realiseert. Onderhoud Ten aanzien van de kwaliteit van het onderhoud, kunnen ook een aantal opmerkingen gemaakt worden. In het huidige publieke model zijn budgetten niet toereikend om aan alle (vervangings-)investeringsbehoeften vanuit het gevangeniswezen te voldoen. Bovendien laat onderhoud wel eens onnodig lang op zich wachten doordat er onduidelijkheden zijn over de verantwoordelijkheid voor een specifieke reparatie. Binnen een privaat model spelen deze factoren niet waardoor het onderhoud op een stelselmatige manier zal plaatsvinden, als gevolg waarvan de door de gedetineerden ervaren kwaliteit van huisvesting hoger zal zijn.

3.4.2 Detentie Het inkoopbeleid Ten aanzien van de kwaliteit van het algehele inkoopbeleid van de gevangenis, is het voor een private partij eenvoudige r om producten te kopen die het beste voldoen aan de specifieke vraag vanuit de gevangenis. Indien alle goederen op basis van een centraal afgesloten mantelovereenkomst moeten worden ingekocht, zoals nu binnen het publieke model, wordt het management dusda nig in haar keuzes beperkt. Personeel en organisatie Op het personeelsvlak kan binnen een private gevangenis kwalitatief beter personeel geworven en vastgehouden worden. Doordat niet aan de ARAR regelgeving vastgehouden hoeft te worden en traditie en cultuurpatronen kunnen worden doorbroken, kan een

JE/TF6748r01

29

personeelslid dat beter presteert ook beter beloond worden dan een werknemer die zich in een zelfde functie minder goed inzet. Bovendien kan door de salariëringvrijheid ook de top van privaat management geïnteresseerd worden in een leidinggevende functie binnen het gevangeniswezen. In het publieke model liggen daarnaast de taakomschrijvingen tot in detail vast waardoor het moeilijk kan zijn om medewerkers te laten rouleren. Een betere salariëring en een toegenomen afwisseling in de werkzaamheden kunnen leiden tot verhoogde motivering van de werknemers wat de kwaliteit van het detentie proces ten goede komt. Dit effect kan versterkt worden door de afname in verloop en ziekteverzuim onder de medewerkers; het behoeft geen toelichting dat dit de kwaliteit van het detentieproces ten goede zal komen. Anderzijds kan de focus op kostenreducties bij onvoldoende gespecificeerde outputspecificaties de kwaliteit juist onder druk zetten. Het operationele vlak Op het operationele vlak zijn er binnen een private gevangenis meer mogelijkheden om gedetineerden, die qua veiligheidsregime beter bij elkaar passen, op één afdeling te plaatsen. Uit het veldonderzoek is gebleken dat in het huidige publieke model relatief weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om gedetineerden die meewerken en minder toezicht behoeven, ook op afdelingen met minder toezicht te plaatsen. Indien gedetineerden na goed gedrag beloond worden door hen iets meer vrijheid te geven en deze gedetineerden op één afdeling met minder toezicht te plaatsen, kan het leefklimaat verbeteren. Het arbeidscentrum Binnen het arbeidscentrum kan de kwaliteit van de output verhoogd worden door het verbeteren van de controle op het arbeidsproces en het verhogen van het minimum aantal te werken uren. Bovendien kan de beleving van het arbeidsproces onder de gedetineerden aanzienlijk verbeteren door hen via een progressief stelsel te belonen. Voorbeelden uit het buitenland laten zien dat private ondernemingen vaker gebruik maken van een individuele prestatiegerelateerde beloning, zowel ten aanzien van personeel als bij gedetineerden. Bij een overheidsorganisatie gebeurt dit op basis van de heersende cultuur veel minder. Het kan worden betwist of een verharding binne n het arbeidscentrum een proces is dat positief ervaren zal worden onder alle gedetineerden. Het is echter wel een betere reflectie van en voorbereiding op de maatschappij. In principe worden werknemers in de private sector beter beloond als ze goed werk afleveren en het is bovendien gebruikelijk om meer dan vier uur per dag te werken. In het kader van de reïntegratie kan een verharding van het arbeidsproces dan ook als een kwalitatieve verbetering van detentie gezien worden. Zorg, onderwijs en reïntegratie Ten aanzien van zorg, onderwijs en reïntegratie zal de kwaliteit absoluut niet per definitie omlaag gaan als gevolg van publiek-private samenwerking. In het huidige publieke

JE/TF6748r01

30

model, worden onderwijs en zorg aangeboden op basis van het beschikbare budget. Vanuit kwalitatief oogpunt is dit ontoereikend volgens de experts. Voor het private model gelden minimaal dezelfde kwaliteitseisen en spelen beperkende budgetten geen rol. Daarnaast kunnen, door de flexibilisering in arbeidsvoorwaarden, tijdelijk meer verpleegsters, fysiotherapeuten, sportleraren en docenten ingezet worden indien daar behoefte aan is.

3.5 Risicoverschillen Als groot voordeel van pps wordt vaak de mogelijkheid tot een optimale risicoverdeling aangegeven. De risicoverdeling kan immers zo worden vormgegeven dat elk risico bij de partij komt te liggen die het betreffende risico het beste kan beheersen. De partij die het risico het beste kan beheersen, zal het risico ook lager waarderen. In principe worden de partijen in beide modellen geconfronteerd met dezelfde risico’s. Hierbij hebben we over algemene ondernemingsrisico’s zoals ontwikkeling van de arbeidsmarkt, verandering in weten regelgeving en reguliere risico’s ten aanzien van de verschillende kostenelementen. Daarnaast is een aantal de tentie -specifieke risico’s te onderkennen, die met name betrekking hebben op productaansprakelijkheid, het arbeidsproces, het transport, de verzorging, de begeleiding van gedetineerden en hun onderlinge gedrag. Deze laatste categorie aansprakelijkheidsrisico’s zal waarschijnlijk de komende jaren aan betekenis winnen, zoals tevens in de medische sector te constateren valt. In bijlage 3 is een uitgebreidere lijst met risico’s die optreden in het gevangeniswezen opgenomen. Een belangrijk verschil op het vlak van risicomanagement is het feit dat de overheid zich nauwelijks bezighoudt met risico’s en de private sector hier van nature meer oog voor heeft. In het publiek-private model heeft de private uitvoerder daarnaast meer mogelijkheden om de risico’s te managen vanuit de verantwoordelijkheid voor een groter gedeelte van de totale productketen. In de kwantitatieve analyse dient in beide gevallen rekening te worden gehouden met de risico’s. Wel is te verwachten dat de risico’s, zoals in iedere nieuwe sector, aanvankelijk te hoog ingeschat worden als gevolg van risicomijdend gedrag van de consortia die biedingen uitbrengen. Deze hoge waardering van risico’s dient dan ook in het publiek-private model worden doorgerekend2 .

2

In bijlage 2 wordt nader ingegaan op de risico’s en de disconteringsvoet

JE/TF6748r01

31

4

Kwantitatieve analyse

4.1 Inleiding In dit vierde hoofdstuk zal de kwantitatieve analyse van de mogelijke besparingen en extra kosten van het publiek-private model ten opzichte van de publieke uitvoeringsvariant behandeld worden, de derde stap van de PPC. Publiek-private comparator

Definitie uitvoeri ngsvormen Inventarisatie verschillen Waardering verschillen


De analyse is echter niet uitputtend en de uitkomst is dan ook geen exact getal. Een aantal belangrijke factoren heeft hiertoe bijgedragen. Alhoewel er ten aanzien van de referentievariant veel kostenoverzichten beschikbaar waren, zijn er nog lacunes in de informatie. Zo zijn bijvoorbeeld de kosten van de overkoepelende diensten niet of niet nauwkeurig genoeg onder te verdelen in kosten specifiek gerelateerd aan p.i. De IJssel. Ook buitenlandse cijfers waren niet ruim voor handen aangezien deze informatie commercieel gevoelig of gewoon niet be schikbaar was. Vaak was de beperkte cijfermatige input ook niet toepasbaar in deze analyse door de aanzienlijke verschillen tussen het Nederlandse, Engelse en Amerikaanse gevangeniswezen. Het gebrek aan cijfermatige input is voor een belangrijk deel ondervangen door de bijdrage van experts uit het veld. Zo heeft de jarenlange ervaring, op het vlak van publiekprivate samenwerking in het gevangeniswezen, van een multidisciplinair team van buitenlandse experts een wezenlijke bijdrage geleverd aan dit onde rzoek. Daarnaast diende natuurlijk de vertaalslag naar het specifieke Nederlandse gevangeniswezen nog verdiept te worden. Bijzonder waardevolle input is daartoe ontvangen van een professioneel divers comité van Nederlandse experts. Bovendien heeft ook een uitgebreid bronnenonderzoek een bijdrage geleverd aan het gehele onderzoek en de analyse in het bijzonder.

JE/TF6748r01

32

Een tweede complicerende factor bij het uitvoeren van de analyse was het feit dat op dit moment een volledige en eenduidige specificatie van het te leveren product, zoals deze in een contract zou worden opgenomen, ontbreekt. Er zijn wel productspecificaties voor het publieke model, maar deze zijn niet volledig en worden alleen op hoofdlijn weergegeven. Zo dienen gevangenen een aantal uren per week te kunnen sporten en hebben zij recht op onderwijs, er is verder geen nadere specificering van de invulling van deze uren gegeven. Hoewel p.i. De IJssel als referentievariant voor deze analyse een indicatie geeft van het te leveren product, blijft het precies aan te leveren product van een publiek gevangenis en daarmee ook van een gesimuleerde publiek-private gevangenis moeilijk te definiëren. Daarnaast is in deze fase nog niet uitgekristalliseerd of het scala aan taken dat nu door overkoepelende diensten wordt uitgevoerd, in het publiek-private model ook nog door deze diensten zal worden uitgevoerd of door het consortium. Een voorbeeld van deze eventuele overdracht van diensten is het transport van gevangenen. Het moge duidelijk zijn dat het in deze fase niet mogelijk is om een compleet financieel overzicht voor het publiek-private doel op te zetten. In een eventueel vervolgtraject zouden het formuleren van een precieze productomschrijving en het opzetten van een simulatie van een bieding hierin behulpzaam kunnen zijn. In de tweede paragraaf van dit hoofdstuk worden de kosten van het publieke model geïnventariseerd en toegelicht. In de derde paragraaf zullen de (internationale) kosten van het vastgoedgedeelte in het publiek-private model geanalyseerd worden en in de vierde paragraaf zal deze analyse toegepast worden op de kosten van het detentieproces. Vervolgens zullen in de volgende paragraaf de additionele kosten binnen het publieke en het publiek-private model behandeld worden. In de laatste paragraaf zal het verschil tussen de twee modellen in de tijd uitgezet worden, de netto contante waarde worden berekend en het resultaat van de PPC worden behandeld.

4.2 Kosten publiek model In het onderstaande overzicht zijn de investeringen en de jaarlijkse onderhouds - en exploitatiekosten weergegeven. Van de jaarlijkse kosten zijn alleen de referentiewaarden voor het jaar 1999 opgenomen. In het PPC model worden de investeringen toebedeeld aan afzonderlijke jaren en is tevens rekening gehouden met verschillen in jaarlijkse kosten bijvoorbeeld door inflatie. Daarnaast zal de hoogte van de kostencategorieën fluctueren doordat de afzonderlijke componenten, waaruit deze zijn opgebouwd, niet jaarlijks gelijk zijn of niet jaarlijks optreden. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan aanloopkosten en groot onderhoud aan de gevangenis. Ook deze fluctuaties worden geïntegreerd in het PPC model. De additionele kosten waren moeilijk te calculeren aangezien er binnen de overkoepelende diensten geen specifieke overzichten worden bijgehouden voor de kosten die toe te rekenen zijn aan de verschillende gevangenissen. In het bijzonder geldt dit voor de kosten van monitoring en de overheadkosten die DJI, Rgd en de verschillende apparaten van de landelijke diensten met zich meebrengen.

JE/TF6748r01

33

Diverse bronnen zijn geraadpleegd voor de samenstelling van dit kostenoverzicht. Veel informatie was af te leiden uit het jaarverslag 1999 van p.i. De IJssel en vanuit de financiële en personele afdeling van de inrichtingen zijn waardevolle toelichtingen en aanvullingen ontvangen. Ook zijn relevante overzichten ontvangen van het hoofdkantoor DJI en vanuit de Rgd. Tabel 4.1 Kosten overzicht publiek model Kostencomponenten

Bedrag (guldens)

Kosten vastgoed Ontwerp

-11.735.855

Bouw

-91.592.448

Onderhoud

-1.381.000

Kosten detentie Aanloop

-25.303.448

Personeel

-19.488.791

Procesondersteuning

-3.005.175

Zorg en onderwijs

-1.783.236

Arbeid (netto)

+357.758

Additionele kosten Voorbereiding

± -1.200.000

Overhead

± -6.500. 000

4.3 Kostenverschillen vastgoed 4.3.1 Internationale gegevens In de Verenigde Staten is een groot aantal studies gedaan naar de besparingen die de private sector behaalt bij het ontwerp en de bouw van een gevangenis onder de contracten van bijvoorbeeld Corrections Corporation of America (CCA), Wackenhut Corrections Corporation, US Corrections Corporation Inc., etc. De resultaten van deze studies wijzen allemaal in de richting van 20% gerealiseerde besparingen3 . Belangrijk 3

Private Prisons in the United States, Abt Associates, 1998

JE/TF6748r01

34

aandachtspunt hierbij is dat de kwaliteit van de bedrijfsvoering ook (veelal) naar grote tevredenheid is. Bij de vertaling van de Amerikaanse situatie naar het Nederlandse gevangeniswezen kunnen we opmerken dat de detentiefilosofie in beide landen sterk verschilt. Zo is het in Amerika gebruikelijk dat gedetineerden een cel met meerderen delen, terwijl dit in Nederland bijna niet voorkomt en politiek gevoelig ligt. Desalniettemin, gegeven de filosofie van het Amerikaans gevangeniswezen en het door de overheid bepaald kwaliteitsniveau, blijkt het voor de private sector mogelijk om op het punt van ontwerpen bouwkosten substantiële besparingen te realiseren. Hoewel de kwaliteitseisen die de Nederlandse overheid stelt aan het te leveren product er volstrekt anders uit zullen zien dan die in de VS, is dan te verwachten dat de private sector ook in Nederland besparingen zal weten te realiseren. Om tot een vergelijk van de Engelse bouwkosten te komen, is in het kader van dit onderzoek een analyse gemaakt van de bouwkosten van het Engelse publieke en publiek-private model. Hierbij is gebruik gemaakt van een steekproef van 12 publieke gevangenissen, gerealiseerd in de periode van 1991 tot 1994, en 7 gevangenissen, die in een publiek-private constructie zijn gerealiseerd in de jaren 1996 tot 1999 4 . Onderstaande tabel toont het verschil tussen beide modellen in kosten per celplaats, gecorrigeerd voor de Engelse bouwkostenindex en B.T.W.

Tabel 4.2 Kostenverschil per celplaats (VK)

Gemiddelde bouwkosten per celplaats (£)

Publiek model

Privaat model

143.327

84.394

Hieruit blijkt dat in het Verenigd Koninkrijk een gemiddelde besparing op de bouw van 43% zou zijn gerealiseerd. Nuancering van deze uitkomst is om twee redenen op zijn plaats. Ten eerste is niet precies duidelijk aan welke kwaliteitseisen de groepen publieke en private gevangenissen voldoen. Ten tweede is er niet de beschikking over de onderhoudskosten, die in het private model hoger zouden kunnen uitvallen. Ten derde, over de jaren heen zullen de besparingen van het private model ten opzichte van het publiek model door een proces van kruisbestuiving en benchmarking dalen. Wel kan uit de uitkomst van deze analyse de conclusie worden getrokken dat de private sector sterk gericht is op het beperken van kosten. Op het moment dat de overheid erin slaagt om de kwaliteit te waarborgen door het formuleren van heldere en meetbare outputcriteria en deze ook te handhaven, zal deze focus op kostenminimalisatie een positieve uitwerking hebben op de kwaliteit-prijsverhouding.

4

UK National Audit Office / UK Home Office, 2000

JE/TF6748r01

35

Bij de vertaling van de Engelse resultaten naar de Nederlandse context is het van belang aandacht te besteden aan het niveau waarop de overheid in het publieke model presteert in beide landen. In andere sectoren zoals de rail- en weginfrastructuur blijkt vaak dat de besparingen die in het Verenigd Koninkrijk worden geboekt in de pps -constructie relatief hoog zijn, hetgeen iets zegt over het prestatieniveau van de overheid. Wellicht presteert de Nederlandse overheid op dit moment beter in het publieke model dan de Engelse overheid dit doet en moeten we om die reden de verwachtingen ten aanzien van het private model wat bijstellen.

4.3.2 Overzicht kwantitatieve verschillenanalyse Op basis van de internationale vergelijking en de inschattingen van buitenlandse en Nederlandse experts worden de volgende kostenverschillen ingeschat:

Tabel 4.3 Kostenverschillen vastgoed Kostencomponent

Publiek model

Marge laag

Marge hoog

PPS- model

Ontwerp

11.735.855

-5%

-15%

-10%

Bouw

91.592.448

-5%

-15%

-15%

Onderhoud

1.381.000

-5%

-15%

-10%

In het onderstaande zullen de verschillende kostencomponenten beknopt toegelicht worden, aangezien een uitgebreidere bespreking van de factoren reeds is behandeld in hoofdstuk drie. De besparingen op een aantal belangrijke posten zullen geïllustreerd worden met (internationale) voorbeelden. • Ontwerp Besparingen zullen naar verwachting met name worden bereikt door afwijkende vergoedingsstructuur voor architecten in het publiek-private model. Ook marktwerking is een belangrijke factor, aangezien in het huidige model vaak niet (op prijs) wordt aanbesteed en de Nederlandse markt beperkt is. • Bouw Bepalende factoren zijn onder andere de verhoogde efficiëntie-drive door het directe verband tussen betaling en oplevering, de versterkte focus op functionaliteit en verminderde gerichtheid op architectonische aspecten. Beslissingen in de bouw worden daarnaast meer gebaseerd op life cycle costing in plaats van budget-gericht denken en beter afgewogen door verhoogde accountability.

JE/TF6748r01

36

Voorbeeld 4.1

Kostenoverschrijdingen

In het huidige model hebben kostenoverschrijdingen in de bouw geen incidenteel karakter. Gemiddeld ligt de gerealiseerde bouwsom per gevangenis tussen de 10 en 15% hoger dan de oorspronkelijke bieding, wat met name veroorzaakt wordt door aanpassingen op het ontwerp na aanvang van de bouw. In het private model zal door inspraak van alle verschillende partijen binnen het consortium en de sterke focus op kostenbeheersing, de ontwerpfase meer tijd in beslag nemen. Desalniettemin zal daardoor de bouw strakker verlopen en minder aanleiding gegeven worden tot wijzigingen in het ontwerp en tot meerkosten tijdens de bouw.

Belangrijke indicator voor de hoogte van de bouwkosten is het bruto vloeroppervlak per gedetineerde. Het bruto vloeroppervlak per gedetineerde is in Nederland vergeleken met de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hoog. Belangrijkste verklarende factoren hiervoor zijn de relatief grote celruimte per gedetineerde, de ruime opzet van niet direct functionele ruimte in de Nederlandse gevangenissen en de relatief grote omvang van de ruimte waarin zich het niet-executief personeel bevindt.5

Tabel 4.4 Bruto vloeroppervlak per gedetineerde voor verschillende inrichtingen Naam inrichting Low dham Grange (England) Fulham (Victoria Australia) Moore Haven (Florida, USA) Rivers (North Carolina, USA) HM Parc Prison (Wales)

Beveiligingsniveau Medium Minimum/Medium Minimum/Medium Medium Medium

Capaciteit 524 700 750 1200 350

m²/p 15,3 25,5 16,2 32,3 28,6

Capaciteit 360

m²/p ± 80,06

Bron: Justice Solutions International Inc, USA, 2001

Naam inrichting Publiek referentiemodel, De IJssel

Beveiligingsniveau Standaard

Hoewel de toepasbaarheid van de precieze schaal van buitenlandse voorbeelden in Nederland valt te betwijfelen, kan gesteld worden dat de private sector vanuit kostenmotief een sterke incentive heeft om niet overgedimensioneerd te bouwen. Een verkleining van het bruto vloeroppervlak per gedetineerde lijkt mogelijk gezien het huidige ontwerp van de publieke referentie -inrichting en andere voorbeelden, zonder hiermee overigens afbreuk te doen aan een aantal functionele behoeften en kwaliteitseisen aan ruimte, zoals minimale celruimte.

5

6

De bruto/netto verhouding van recent gerealiseerde PI’s bedraagt gemiddeld ongeveer 1,75, hetgeen al wat compacter is dan de eerder gerealiseerde PI’s. Vergelijk PI De Geniepoort te Alphen a/d Rijn 84 m2, PI De Schie te Rotterdam 97 m2.

JE/TF6748r01

37

• Onderhoud Elementen die besparingen kunnen genereren zijn de verduidelijkte taakverdeling in het publiek-private model, de verhoogde accountability en de verhoogde focus op life cycle costs gecombineerd met een scherper inkoopbeleid.

4.4 Kostenverschillen detentie 4.4.1 Internationale gegevens Een uitgebreide studie in de Verenigd Koninkrijk heeft uitgewezen dat ook de uitbesteding van alleen de detentie -dienstverlening belangrijke besparingen heeft opgeleverd ten opzichte van traditionele, publieke uitvoering. Over een periode van vier jaar zijn de kosten van vier privaat geoperationaliseerde gevangenissen vergeleken met de kosten van tien inrichtingen waarvan het dienstenpakket werd aangeboden door de publieke Prison Service. De kostenstructuren van de verschillende gevangenissen werden voor het onderzoek gecorrigeerd voor lokale factoren en cont ractuele variaties en daarmee voor de verschillen in de vereiste kwaliteit. De kosten van het hoofdkantoor van de Prison Service waren echter van onderzoek uitgesloten. Aanvankelijk bedroegen de besparingen gemiddeld 18% en gedurende de laatste twee jaren van onderzoek kwamen de besparingen uit op gemiddeld 11% 7 . Dit betekent dat na een periode van twee jaar, de publieke gevangenissen ten aanzien van de kostenstructuur aanzienlijk beter zijn gaan presteren. Dit was, naast de initiële kostenbesparingen, een doorwerking van de effecten van publiek-private samenwerking als gevolg van het proces van benchmarking. In de Verenigde Staten is een aantal studies uitgevoerd naar de besparingen op privaat geoperationaliseerde gevangenissen. Aangezien niet bij elk onde rzoek exact dezelfde methodologie is toegepast en de regionale factoren en culturele verschillen ten aanzien van detentie in Amerika groot zijn, schommelen de uitkomsten. Desalniettemin kan gesteld worden dat de privatisering van de detentie -dienstverlening een gemiddelde kostenbesparing van 5 tot 15% gegenereerd heeft8 . Bovendien is uit dezelfde onderzoeken gebleken dat de private sector minimaal dezelfde kwaliteit, of een hogere kwaliteit levert dan de publieke gevangenis. In de Verenigde Staten heeft publiek-private samenwerking in het gevangeniswezen dan ook een overwegend positief track-record opgebouwd.

7 8

UK Home Office, 2000. Bringing Down Costs Through Privatization, NCPA Crime, 1998.

JE/TF6748r01

38

Tabel 4.5 Internationale kostenverschillen detentie Land

Gemiddelde besparingen

VK

11%-18%

USA

5%-15%

Bij de vertaling naar de Nederlandse situatie dient met een aantal aspecten rekening te worden gehouden. De conclusies van de onderzoeken kunnen niet direct geprojecteerd worden op de Nederlandse situatie. Hiervoor dienen de verschillende kwaliteitsniveaus van alle onderzochte Engelse en Amerikaanse gevangenissen bestudeerd te worden en vergeleken te worden met het Nederlandse niveau. Desalniettemin kan gesteld worden dat de private sector in het Verenigd Koninkrijk en de VS kostenbesparingen heeft weten te genereren waarbij het kwaliteits niveau ofwel gelijk is gebleven of zelfs verbeterd is. Er zijn, zoals naar voren komt in deze studie, genoeg redenen om te verwachten dat er ook in Nederland besparingen zullen optreden als gevolg van uitbesteding van de detentie-dienstverlening. Wel is, binnen de Nederlandse situatie, de uitdaging voor de marktpartijen groter aangezien het prestatieniveau van de Nederlandse overheid hoog is. Anderzijds is aan de overheid de taak om de toenemende private sector participatie in het Nederlandse gevangeniswezen goed voor te bereiden, hierbij kan gedacht worden aan output -specificaties, contractmanagement en de monitoring-functie. Dit om het gewenste kwaliteitsniveau te kunnen behouden en waarborgen.

4.4.2 Overzicht kwantitatieve verschillenanalyse Op basis van de internationale vergelijking en de inschattingen van buitenlandse en Nederlandse experts worden de volgende kostenverschillen ingeschat: Tabel 4.6 Kostenverschillen detentie Kostencomponent

Publiek model

Marge laag

Marge hoog

PPS- model

Aanloop

25.302.000

0%

-5%

-5%

Personeel

20.400.793

-10%

-20%

-10%

Procesondersteuning

3.005.175

0%

-5%

-5%

Zorg en onderwijs

1.783.236

+5%

0%

0%

Arbeid (kosten)

1.499.699

0%

+20%

+10%

Arbeid (opbrengsten)

1.857.457

+10%

+25%

+20%

JE/TF6748r01

39

In het onderstaande zullen de verschillende kostencomponenten beknopt toegelicht worden aangezien een uitgebreidere bespreking van de factoren reeds is behandeld in hoofdstuk drie. De besparingen op een aantal belangrijke posten zullen geïllustreerd worden met (internationale) voorbeelden. • Aanloop Onder de aanloopkosten vallen materiele aanloopkosten en de kosten van het inhuren en trainen van personeel voordat de gevangenis in gebruik wordt genomen. Op de inrichtingskosten kan met name bespaard worden door het wegvallen van het centrale inkoopbeleid en verminderen van de inkoopprocedures. De personele aanloopkosten kunnen verminderd worden doordat het design van de publiek-private gevangenis gebaseerd is op functionele staffing in plaats van een op ratio gebaseerde staffing. Anderzijds zullen de kosten van het trainen van het toekomstige personeel hoger uitvallen aangezien de kosten voor opleidingen in het huidige publieke model laag zijn. • Personeel Aangezien binnen het publiek-private model de personeelsuitgaven de grootste kostenpost vormen, zal er voor het privaat consortium veel aan gelegen zijn om op deze post te besparen. Financiële voordelen kunnen worden gegenereerd door het verlaten van de ARAR en meer flexibel inhuren van medewerkers. Door de flexib iliteit in salariëring en het creëren van een variabel takenpakket kan het verloop en verzuim tegengegaan worden. Ook kan naar verwachting op procesondersteunende diensten worden bespaard door de verminderde centraal opgelegde procedures. De afstemming van het ontwerp op de bedrijfsvoering kan tevens leiden tot een efficiëntere bezetting, zoals onderstaande voorbeelden illustreren:

Voorbeeld 4.2

Afstemming ontwerp – bedrijfsvoering -I

De focus van de private sector op dergelijke specifieke functionele oplossingen in termen van bezetting kan tot grote besparingen leiden. In het huidige publieke model is voor een vaste bezetting van 9 bewakers/PIW’ers een team van 30 medewerkers beschikbaar. Indien het aantal cellen op een gang met gedetineerden die minder toezicht behoeven toeneemt van 15 naar 18, zijn er in totaal 5 gangen op een afdeling van 90 cellen in plaats van 6 gangen. Als gevolg van de nieuwe indeling wordt de vaste bezetting bereikt bij acht medewerkers. Hierdoor wordt een besparing gereal iseerd van 11% op de personeelsinzet.

JE/TF6748r01

40

Voorbeeld 4.3

Afstemming ontwerp – bedrijfsvoering -II

Een andere besparing kan gerealiseerd worden door aanpassingen op het ontwerp van de bezoekruimten in de publieke referentievariant. Nu zijn er in het publieke model twee vrij kleine, van elkaar gescheiden bezoekruimten. Indien deze twee ruimtes zouden worden samengevoegd, kan het aantal bewakers per bezoekronde teruggebracht worden van twee keer twee bewakers/PIW’ers per bezoekruimte tot 2 voor de samengevoegde bezoekruimte.

Het moge duidelijk zijn dat deze besparingen alleen kunnen worden gerealiseerd bij gebouwlijke aanpassingen van bestaande gevangenissen of nieuw te bouwen gevangenissen. Door het in toenemende mate functioneel inzetten van medewerkers zal een private partij tevens besparingen trachten te realiseren:

Voorbeeld 4.4

Multi-inzetbaar personeel

Personeelskosten kunnen ook verminderd worden door de medewerkers multi-inzetbaar te maken. Een voorbeeld hiervan is om bij arbeidsprogramma’s aanwezige PIW’ers ook enkele functies van medewerkers arbeid te geven. Bij een totaal aantal van 24 full time medewerkers op de arbeidsplaats, kan dit een besparing van enkele full time medewerkers genereren.

Buitenlandse vergelijkingen wijzen eveneens uit dat op het totale aantal werknemers bespaard kan worden. Onderstaande exercitie toont dat het aanhouden van andere bezettingsratio’s kan leiden tot belangrijke kostenverschillen.

Voorbeeld 4.5

Bezettingsratio’s

Van een aantal buitenlandse inrichtingen zijn het aantal full time medewerkers en de capaciteit in termen van het aantal te huisvesten gedetineerden bekend.

Tabel 4.7 Staf-capaciteitsratio’s voor verschillende inrichtingen Naam inrichting Lowdham Grange (England) HM Parc Prison (Wales)

Beveiligingsniveau Medium Medium

Capaciteit 524 350

Staf (fte) 258 350

Fulham (Victoria Australia) Moore Haven (Florida, USA) Rivers (North Carolina, USA)

Minimum/Medium Minimum/Medium Medium

700 750 1.200

189 212 357

Bron: Justice Solutions International Inc, USA, 2001

JE/TF6748r01

41

Naam inrichting Publiek referentiemodel, De IJssel

Beveiligingsniveau Normaal

Capaciteit 360

Staf (fte) 267 9

Als de ratio van het aantal medewerkers op het aantal gevangenen bepaald is, kan dat worden omgerekend naar het aantal fte medewerkers die gegeven de capaciteit van p.i. De IJssel benodigd is. Daarna kan worden berekend wat de totale arbeidskosten zouden zijn indien de Nederlandse personeelskosten doorgerekend worden voor het aantal benodigde medewerkers gegeven de buitenlandse ratio’s. Zo zien we dat er mogelijkheden liggen om te besparen, hoewel in een enkel geval de kosten hoger liggen. Er dient echter wel opgemerkt te worden dat het kwaliteitsniveau van de verschillende gevangenissen niet identiek hoeft te zijn. De gegevens van deze berekening zijn hieronder nader weergegeven.

Tabel 4.8 Personeelskosten bij verschillende staf-capaciteitsratio’s Ratio

Totale personeelkosten (nlg.)

267:360 258:524 350:350

Totale stafomvang, fte (360 gedetineerden) 267 177 360

189:700 212:750 357:1200

97 102 107

7.344.285 7.752.301 8.160.317

20.400.793 13.464.523 27.337.062

• Procesondersteuning Besparingen op dit vlak kunnen naar verwachting worden gerealiseerd door afschaffing van het centrale inkoopbeleid, waardoor procedures verminderen. Daarnaast kan met de inkoop van goederen beter worden ingespeeld op de functionele behoefte bij een individuele gevangenis, in plaats van de levering van alleen de productiemiddelen die centraal gearrangeerd worden. Op het operationele proces kan worden bespaard door de samensmelting van vele factoren van invloed op de andere kostencomponenten. Het geheel hiervan heeft een weerslag op het algehele operationele proces. Hierbij kan gedacht worden op een functioneler design, het toedelen va n dubbele functies en de verhoogde focus op efficiëntie binnen het publiek-private model. • Zorg en onderwijs Ten aanzien van de component zorg en onderwijs, zullen binnen de publiek-private inrichting waarschijnlijk geen besparingen worden gerealiseerd. Momenteel worden binnen het huidige publiek model zorg en onderwijs geleverd voor zover het budget dat toelaat, hetgeen uitgaande van het gewenste kwaliteitsniveau minimaal is. Het is dan ook niet ondenkbaar dat in het publiek-private model de kosten op dit vlak toenemen.

9

Totale personeelsomvang gecorrigeerd voor part-time medewerkers

JE/TF6748r01

42

• Arbeid Positieve effecten kunnen in het publiek-private model worden gegenereerd door arbeidsmotiverende incentives voor de gedetineerden te creëren. Gevangenen zouden via een beperkt progressief stelsel meer kunnen verdienen indien zij harder en beter werk afleveren. De kwaliteit moet ten allen tijde worden gewaarborgd door strenge controles. Indien de kwaliteit van de output wordt verhoogd, kunnen na verloop van tijd commercieel interessantere contracten worden afgesloten met derde bedrijven, zonder hierbij overigens het specifieke karakter van dit type arbeid uit het oog te verliezen.

Voorbeeld 4.6

Incentivestructuur arbeidscentrum

Stel dat binnen een groep van 90 gedetineerden die nu werken voor een salaris van fl 1,40 per uur, de salarisverhoging de helft van de groep weet te motiveren om meer te werken. Deze 45 gedetineerden zullen bij een verhoging van 20% van het salaris, voor een stijging van de loonkosten van de gedetineerden zorgen. Indien de output van deze groep, mede door verscherpte controle door de huidige begeleiders, verhoogd wordt met 35%, zullen de extra kosten worden gecompenseerd door extra inkomsten. Er mag immers van worden uitgegaan dat de output per product hoger ligt dan fl1, 68 waardoor het bruto resultaat ver beterd wordt.

4.5 Kostenverschillen additionele kosten 4.5.1 Internationale gegevens Op het gebied van overheadkosten en de kosten van voorbereiding en monitoring zijn internationaal geen gegevens bekend. Dit is niet vreemd, gezien het feit dat deze kosten over het algemeen verspreid over verschillende overheidsonderdelen worden gemaakt en veelal nauwelijks in kaart te brengen zijn, hetgeen tevens blijkt uit de ondoorzichtige structuur van deze kosten in de Nederlandse (publieke) situatie.

4.5.2 Kwantitatieve verschillenanalyse Op basis van de inschattingen van buitenlandse en Nederlandse experts worden de volgende kostenverschillen ingeschat:

JE/TF6748r01

43

Tabel 4.9 Kostenverschillen additionele kosten Kostencomponent

Publiek model

Marge laag

Marge hoog

PPS- model

Voorbereiding en monitoring

± 1.200.000

+15.000.000

+20.000.000

+15.000.000

Overhead

± 6.500.000

0%

-5%

-2,5%

In het onderstaande gedeelte zullen de verschillende kostencomponenten beknopt toegelicht worden aangezien een uitgebreidere bespreking van de factoren reeds is behandeld in hoofdstuk drie. De besparingen op een aantal belangrijke posten zullen geïllustreerd worden met (internationale) voorbeelden. • Voorbereiding en monitoring Binnen het publiek-private model zullen wezenlijk hogere kosten gegenereerd worden aangezien de contractvoorbereiding en aanbestedingsprocedures aanzienlijk meer tijd en moeite zullen vergen. In het huidige publieke model zijn er een aantal ‘standaardcontracten’ die niet meer van toepassing zullen zijn en ook de aanbeste dingsprocedure zal gecompliceerder zijn. Daarnaast zal de output nader gespecificeerd dienen te worden, zodat de randvoorwaarden van de geëiste kwaliteit duidelijk zijn voor een privaat consortium. Daarnaast dient, ter handhaving van het contract en de bewaking van de kwaliteit, een nieuwe monitoringfunctie ingericht en toegepast te worden. Bij de ontwikkeling van nieuwe contractvormen voor infrastructurele projecten is gebleken dat dergelijke kosten hoog op kunnen lopen. Voor een DBFM-contract voor de A59 (10 kilometer snelweg tussen Rosmalen en Geffen) worden de kosten ingeschat op zo’n 10 tot 15 miljoen. Voor een soortgelijk contract voor de HSL-Zuid Infraprovider (infrastructuur voor de hoge snelheidstreinverbinding van Amsterdam tot de Belgische grens) worden deze kosten geraamd op zo’n 40 miljoen gulden. Een DBFMO gevangenis is aanzienlijk kleiner van schaal dan de HSL en vanuit de ervaring worden de kosten op dit moment dan ook niet hoger ingeschat dan 20 miljoen. Overigens zullen door leereffecten de voorbereidingskosten voor een tweede DBFMO gevangenis die in de markt wordt gezet, aanzienlijk teruglopen. Het eerste publiek-private samenwerkingsproject in een nieuwe sector brengt immers naar verhouding hogere kosten met zich mee dan vervolgproje cten. • Overhead en landelijke diensten Aangezien er minder sturing vanuit de Rgd en DJI zal zijn binnen het publiek-private model, kan er bespaard worden op de overheadkosten; minder sturing betekent verminderde procedures. Anderzijds zal er voor deze direct sturende en uitvoerende functie een veel uitgebreidere monitoringstaak in de plaats komen, waardoor een (belangrijk) gedeelte van de overheadkosten blijft bestaan. Wel kan een groot gedeelte van de overheadkosten die de inbreng van de Rgd met zich mee brengt komen te vervallen, door het integreren van deze taak in het DBFMO-contract. Verder kan op kosten van de centrale

JE/TF6748r01

44

diensten worden bespaard doordat overlappende diensten, zoals de personeelsadministratie die nu door drie verschillende organisaties worden uitgevoerd, geïntegreerd en beperkt worden binnen één organisatie. Daarentegen zijn de besparingen van de landelijke diensten moeilijk in te schatten aangezien de overdracht van taken naar het publiek-private model nog nader in kaart dient te wor den gebracht.

4.6 Uitwerking PPC Op basis van de voorgaande paragraaf hebben we een beeld van de te verwachten besparingen en de meerkosten op de verschillende kostencomponenten en de marges hierop. De verschillen vinden gespreid in de tijd plaats, aangezie n deze zijn gekoppeld aan de verschillende kostencomponenten, die tevens in verschillende jaren vallen. Een aantal van de verschillen is eenmalig, namelijk die op de voorbereiding van het contract en ontwerp en bouw van de gevangenis, de andere zijn jaarlijks terugkomende verschillen. Om een volledig overzicht te krijgen dienen de kasstromen van zowel het publieke als die van het publiek-private model in de tijd uitgezet te worden. Dit betreft de vierde stap van de PPC. Publiek -private comparator



4.6.1 Het verschil in de tijd uitgezet Allereerst is een volledig kasstromenoverzicht opgesteld van het publieke model. Een overzicht hiervan is in de bijlage opgenomen. Op basis van dit overzicht en de inschattingen van meerkosten en besparingen is het kasstromen-overzicht van het publiek-private model in te vullen. Hierbij wordt overigens afgezien van de toepassing van belastingen in het publiek-private model, aangezien dit het model sterk zou compliceren en het netto voor de overheid geen effect heeft. Ook van de kasstromen in het publiek-private model is een overzicht in de bijlage opgenomen. Beide overzichten zijn afkomstig uit een PPC-model in Excel dat voor dit project is opgesteld. Met dit model zijn de verschillende scenario’s met betrekking tot de te verwachten verschillen doorgerekend, waardoor een marge op de verschillen is aan te geven.

JE/TF6748r01

45

4.6.2 Netto contante waarde berekening De in de tijd gespreide kasstromen van de publieke gevangenis en de publiek-private gevangenis kunnen we niet zomaar met elkaar vergelijken. We dienen immers reke ning te houden met de tijdswaarde van geld, immers, 100 gulden nu is niet precies evenveel waard als 100 gulden over 10 jaar, vanwege de inflatie. De onzekerheid over bedragen die verder in de toekomst liggen, vergroot dit effect van tijdswaarde nog eens. Bijvoorbeeld uitgaven voor onderhoud van een gevangenis over 20 jaar zijn moeilijk in te schatten en daarom onzeker. Met andere woorden; het risicoprofiel van deze bedragen is hoger. Om de bedragen toch vergelijkbaar te maken wordt vaak gebruik gemaakt van de netto contante waarde methode, een manier om de huidige waarde van toekomstige bedragen weer te geven. Dit is de vijfde en laatste stap in de PPC. Publiek-private comparator



Alle kasstromen worden verdisconteerd naar één tijdstip, waarbij rekening wordt gehouden met de tijdswaarde van deze bedragen in de terugrekenfactor, de disconteringsvoet. De disconteringsvoet voor de overheid is niet per definitie gelijk aan de disconteringsvoet van de private partij. Hoewel beide partijen te maken hebben met dezelfde inflatie en dezelfde onzekerheden, kan de perceptie van deze onzekerheden voor beiden verschillen. De overheid heeft immers veel ervaring in het gevangeniswezen in Nederland, terwijl ervaringen in het buitenland laten zien dat de private sector bij de eerste projecten in een voor hen nieuwe sector de risico’s vaak overwaardeert. In de berekening wordt de disconteringsvoet voor deze overwaardering van risico’s gecorrigeerd.

4.6.3 Resultaat en conclusie PPC Voor zowel het publieke als het publiek-private model kunnen de netto contante waarden voor alle onderscheiden kostencomponenten worden berekend. De resultaten hiervan zijn weergegeven in onderstaande tabel.

JE/TF6748r01

46

Tabel 4.10 Overzicht netto contante waarden voor publiek en publiek-privaat model Netto contante waarden kostencom ponenten

Publiek model

Verschil

PPS- model

Ontwerp

10.739.970

-10%

9.808.117

Bouw

84.197.587

-15%

72.566.133

Onderhoud

27.119.602

-10%

26.465.401

Aanloop

22.961.375

-5%

22.163.776

Personeel

355.593.346

-10%

345.742.709

Procesondersteuning

75.984.322

-5%

78.125.645

Zorg en onderwijs

32.537.003

0%

35.150.738

Arbeid (kosten)

27.363.575

+10%

26.605.550


33.891.243

+20%

43.936.518

1.112.542

+15.000.000

15.463.564

123.021.338

-2,5%

119.945.804

Kosten vastgoed

Kosten detentie

Additionele kosten Voorbereiding en monitoring Overhead

De kolom met procentuele verschillen heeft betrekking op de verschillen voor de kasstroom in ieder jaar en niet op de netto contante waarden, zoals duidelijk wordt. Zo kan het zelfs dat vanwege de hogere risicowaardering door de private partij, hoewel een besparing wordt voorzien de kosten toch hoger uitvallen. De afzonderlijke netto contante waarden resulteren in het volgende totaalbeeld:

Tabel 4.11 Totalen netto contante waarden

Overall netto contante waarden

JE/TF6748r01

publiek model

pps-model marge laag

pps-model marge hoog

pps-model

-726.739.416

-740.165.991

-659.807.473

-708.100.919

47

De verwachting is dat het pps -model beter scoort dan he t publieke model. Bij de behoudende inschattingen blijkt het pps-model echter minder aantrekkelijk te zijn dan het publieke model. Bij nadere bestudering van de onderliggende kasstromen, blijken vooral de hoge risicowaardering door de private partij en de hoge voorbereidingskosten zwaar op het resultaat te drukken. Deze beide effecten zullen na het eerste project in deze sector in Nederland echter afnemen, waardoor het pps -model nog beter gaat scoren. Uit onderstaande tabel blijkt dat het verwachte netto contante kostenverschil voor het eerste project varieert tussen een kostenverhoging van 1,9 procent en een kostenverlaging van 9,2 procent. Voor latere projecten wordt een kostenbesparing van tussen 5,7 procent en 15,8 procent verwacht.

Tabel 4.12 Verwachte procentuele kostenverschillen Scenario



Marge hoog

-9%

-16%

Marge laag

+2%

-6%

Verwachte waarde

-3%

-9%

Uit vergelijkingen tussen de DBFMO-gevangenissen en de publieke gevangenissen in het Verenigd Koninkrijk komt het volgende beeld naar voren:

Tabel 4.13 Gerealiseerde kostenverschillen Verenigd Koninkrijk Scenario

Resultaten

Marge hoog

-16%

Marge laag

-11%

Gemiddelde besparing

-13%

JE/TF6748r01

48

Hoewel deze besparingen wat hoger liggen dan de verwachte verschillen in Nederland ondersteunen deze cijfers de verwachting dat door toepassing van publiek-private samenwerking meerwaarde is te behalen. Voorwaarde voor het behalen van de meerwaarde is dat de overheid er als aanbeste dende partij in slaagt deze samenwerking goed contractueel vorm te geven. Bepalend hierin is het definiëren van de kwaliteit van het door de contractant te leveren product in heldere en meetbare prestatie -eisen. Aan de besparingen ligt een aantal structuurwijzigingen ten opzichte van het huidige publieke model ten grondslag. Ten eerste wordt in het publiek-private model marktwerking geïntroduceerd, die zal leiden tot een duidelijke efficiëntieprikkel. Ten tweede wordt de productketen geïntegreerd uitgevoe rd door één partij.

JE/TF6748r01

49

5

Beoordeling model private betrokkenheid

5.1 Inleiding Uit zowel de kwalitatieve als de uitgebreide kwantitatieve PPC-analyse is te concluderen dat een private uitvoering van het gehele DBFMO model interessant kan zijn. Deze uitkomst dient in een context te worden geplaatst en aanvullende opmerkingen zijn gepast. De PPC-analyse gaat uit van één publiek-privaat model, terwijl pps -contracten op vele verschillende manieren kunnen worden gestructureerd. In de derde paragraaf komen enkele alternatieven van het DBFMO model aan de orde, die internationaal veelvuldig zijn toegepast. Daarnaast ging de PPC-analyse uit van het huidige publieke model. Zoals al eerder aangegeven, is een gedeelte van de voordelen van het publiekprivate model in principe ook haalbaar in het publieke model, als de bepalende institutionele kaders en regelgeving zouden worden aangepast. De vierde paragraaf gaat in op deze mogelijkheden van het publieke model.

5.2 Kanttekeningen bij de PPC Ten aanzien van de uitkomsten van de PPC kan een aantal kanttekeningen gemaakt worden. De scope van de PPC is beperkt; er wordt immers ingezoomd op de specifieke kosten van een concrete gevangenis en de kwaliteit van het detentieproduct dat er geleverd wordt. Afgezien van de argumenten voor en tegen pps op projectniveau, die in de PPC-analyse worden gewogen, zullen er waarschijnlijk kosten- en kwaliteitseffecten van private sector participatie waar te nemen op sectorbreed niveau. Voor een volledige beoordeling van pps mogen we een aantal zeer belangrijke aspecten die de scope van de PPC overstijgen niet uit het oog verliezen. Benchmark Eén van de belangrijkste effecten van pps in het gevangeniswezen is de creatie van een benchmark na verloop van tijd. Indien de kostenstructuur en het kwaliteitsniveau van een privaat model namelijk in kaart zijn gebracht, kunnen deze worden gebruikt als een benchmark voor de publieke uitvoeringsvarianten en vice versa. Kruisbestuiving Bovendien kan de publieke sector innovatieve technieken van de private operator overnemen. Dit wil niet zeggen dat er binnen het publieke model niet geïnnoveerd wordt, maar door pps kan een versnellend effect van kruisbestuiving op gang komen. Aansturing Een gepercipieerd nadeel van pps op sectorbreed niveau is de mate van aanst uring van een publiek-private gevangenis. Het corrigeren van slecht beleid binnen het private model kan moeilijker zijn dan het corrigerend aansturen van een publieke gevangenis. Financiële sanctie -instrumenten dienen dergelijke situaties te voorkomen en bovendien

JE/TF6748r01

50

zal binnen een privaat model het management sneller afgestraft worden dan binnen een publiek model. De beleidsvisie De kosten voor het ontwikkelen van een meer lange termijn beleidsvisie zullen aanvankelijk als gevolg van pps kostprijsverhogend werken, maar kunnen uiteindelijk over de gehele sector genomen positief uitvallen. Het is tenslotte van belang voor zowel publieke als private uitvoeringsvarianten dat het beleid consistent is en verenigbaar met de specifieke functies van de gevangenissen. De doorrekening van de risico’s door de private partij kan door het toetreden op een onbekende markt kostprijsverhogend werken. Anderzijds is het goed in te beelden dat met name buitenlandse partijen lager zullen bieden dan zij vanuit risico perspectief kunnen verantwoorden, met het doel om een nieuwe markt te penetreren. De overheid zal dan ook te maken krijgen met juridische kosten ten gevolge van het wegnemen van eventuele wettelijke barrières voor vergrote private betrokkenheid, alsmede de ontwikkeling van pps -contracten voor de Nederlandse situatie. De ondersteunende diensten Schaalvoordelen zoals die nu aanwezig zijn binnen de landelijk ondersteunende diensten zullen afnemen naarmate meer gevangenissen in Nederland privaat gebouwd en of geoperationaliseerd worden. De overheadkosten dienen in dat geval verlaagd te worden om kostprijsverhogende effecten tegen te gaan. Daarnaast dient gewaakt te worden dat door inkrimping van de ondersteunende diensten geen waardevolle productkennis verloren gaat. Tot slot dienen informatie systemen van ondersteunende landelijke diensten en publiek private gevangenissen goed op elkaar afgestemd te zijn. Het is bijvoorbeeld erg belangrijk dat een gedetineerde-volgsysteem van de private operator aansluit bij het systeem van de landelijke diensten. Zo kan voorkomen worden dat het wiel opnieuw wordt uitgevonden doordat informatiebronnen niet op elkaar aansluiten.

5.3 Alternatieve publiek-private modellen In deze studie is gekozen voor het analyseren van het DBFMO -model, ofwel het Engelse model, aangezien een van de belangrijkste argumenten voor pps, namelijk de afstemming tussen de verschillende onderdelen van de detentieketen, in deze pps-vorm het best tot uitdrukking komt. Uiteraard is het DBFMO -model niet het enig mogelijke publiek-private model. De belangrijkste alternatieve modellen zijn het Amerikaanse model, het Franse model en het management -contract. Hieronder zal zeer kort worden ingegaan op verwachte voor- en nadelen van deze contractvormen ten opzichte van het DBFMO-model. Benadrukt moet worden dat ten aanzien van deze modellen geen PPCanalyse is uitgevoerd, zoals dit voor het DBFMO-contract is gedaan.

JE/TF6748r01

51

5.3.1 Amerikaans model In het Amerikaanse model worden alle taken die met het gehele detentieproduct samenhangen overgedragen aan een private contractant, maar in tegenstelling tot het Engelse model worden de component vastgoed (DBFM) en de component detentie (management-contract) contractmatig van elkaar gescheiden. De scheiding van beide componenten komt tegemoet aan de wens om verschillende looptijden voor de beide contractelementen aan te houden. Veelal wordt voor het DBFM-contract een looptijd van 25 à 30 jaar aangehouden, terwijl 10 jaar voor het management -contract gebruikelijker is. Er kunnen verschillende redenen zijn om het management-contract na 10 jaar opnieuw aan te besteden, waarvan de belangrijkste is dat de contractant door de marktwerking gedwongen zal zijn efficiënt te blijven werken en een goede kwaliteit te blijven leveren. Voor het opnieuw aanbesteden van het DBFM-contract zal minder snel aanleiding zijn, aangezien dit zou neerkomen op een herfinanciering in combinatie met een onderhoudscontract. Belangrijk voordeel van dit model ten opzichte van het DBFMO-model is dat de scheiding tussen vastgoed en detentie voor een verlaging van de financieringskosten zal leiden. Immers, anders dan in het Engelse model is de vergoeding van de vastgoed-contractant niet afhankelijk van de kwaliteit van het geleverde detentieproduct. De onzekerheid waarmee de kosten voor het behalen van de prestatie-eisen van detentieproduct zijn omgeven, zal de private sector als veel groter inschatten (wellicht overschatten) dan de onzekerheid rondom de kosten van ontwerp, bouw en onderhoud van de gevangenis. Om deze reden zal de rendementseis op het detentieproduct ook hoger zijn. Bij scheiding van de contracten drukt deze rendementseis niet op de kosten van de vastgoedcomponent en kan deze goedkoper worden gefinancierd. Dit effect dient overigens niet overschat te worden, aangezien de kosten van ontwerp, bouw en onderhoud slechts een relatief beperkte component zijn in vergelijking met de totale kosten van de bedrijfsvoering over de gehele levensduur van het project. Daarnaast zal de rendementseis van het managementcontract waarschijnlijk toenemen, door een minder zekere opbrengstenstroom. Keerzijde van de scheiding tussen de twee componenten is dat de afstemming tussen vastgoed en bedrijfsvoering minder gewaarborgd is, terwijl deze juist van grote invloed op elkaar zijn. De ervaring leert echter dat beide contracten veelal aan dezelfde partij worden gegund, waardoor de afstemming alsnog zal plaatsvinden. Dit stelt overigens wel bijzondere eisen aan het aanbestedingstraject ten aanzien van de afstemming van het moment van gunning van beide componenten. Immers, de gunning van een van beide componenten, zou de geselecteerde partij een sterke onderhandelingspositie ten opzichte van DJI kunnen verschaffen ten aanzien van de andere component. Immers, andere bieders bevinden zich op dat moment duidelijk in een slechtere concurrentiepositie bevinden. Ten allen tijde moet worden voorkomen dat DJI het ‘slachtoffer’ zou worden van opportunistisch gedrag van marktpartijen.

JE/TF6748r01

52

Indien de aanbesteding inderdaad goed kan worden ingericht, zal dit model in kwantitatieve zin waarschijnlijk tot ongeveer dezelfde resultaten leiden als het DBFMO-model. Dezelfde argumenten die ten aanzien van het DBFMO-model zijn genoemd, gelden ten aanzien van dit model. Wel zullen de kosten van contractvorming en aanbesteding wat hoger en de financieringskosten van het vastgoed wat lager zijn dan in het DBFMOmodel. Een internationale contractvergelijking zou wellicht meer inzicht verschaffen over de exacte consequenties hiervan in financiële zin.

5.3.2 Frans model In het Franse model wordt alleen de vastgoedcomponent, oftewel het beschikbaar stellen van celcapaciteit, aanbesteed, vaak in combinatie met een onderhoudscontract en dagelijks beheer. Hierdoor houdt de overheid de uitvoering van de detentie -taak in eigen hand. Dit is vooral een keuze die voortvloeit vanuit de taakopvatting van de Franse overheid, zij beschouwt de zorg voor gedetineerden als een expliciete taak van de publieke sector. Deze studie is uitgegaan van de veronderstelling dat in Nederland niets de overdracht van detentietaken aan de private sector in de weg staat, mits de overheid haar principiële verantwoordelijkheid hiervoor waar kan maken1 0. Consequentie van de scheiding van taken tussen overheid en private contractant is wel dat belangrijke voordelen van het DBFMO-model als gevolg van een goede afstemming tussen het ontwerp van een gevangenis en de bedrijfsvoering daarbinnen niet vanzelfsprekend zijn geregeld. Wel biedt dit model voldoende mogelijkheden tot life cycle optimalisaties tussen bouw en onderhoud van de gevangenis. In principe zullen dezelfde besparingen ten aanzien van ontwerp, bouw en onderhoud, zoals deze zijn ingeschat in het DBFMO-model, tevens gelden voor het Franse model. Tabel 5.1 Kostenverschillen vastgoed / Franse model Kostencomponent

Publiek model

Marge laag

Marge hoog

PPS- model

Ontwerp

11.735.855

-5%

-15%

-10%

Bouw

91.592.448

-5%

-15%

-15%

Onderhoud

1.381.000

-5%

-15%

-10%

10

Verantwoord verzelfstandigen, rapportage van de commissie Sint, Commissie-Sint, Den Haag, 14 september 1994

JE/TF6748r01

53

De ontwikkeling van een DB-contract en een FM+-contract (financie ring, onderhoud en vastgoed-management) of de combinatie hiervan in een DBFM-contract zal een inspanning vergen in de voorbereidingsfase. Aangezien de ontwikkeling van output-specificatie ten aanzien van de zorg voor gedetineerden niet nodig zijn voor de ze contracten, wordt verwacht dat de meerkosten hiervan ten opzichte van het aanpassen en aanbesteden van de huidige contracten beperkter zijn en eerder in de orde van 2 tot 5 miljoen gulden liggen. Overigens zijn in Nederland minder goede ervaringen met DBF-contracten, waarin de taken beheer en onderhoud niet worden overgedragen, die in het kader van het uitbreidingsprogramma JR 120 zijn afgesloten.

5.3.3 Managementcontract In het managementcontract tenslotte wordt de volledige bedrijfsvoering van een gevangenis uitbesteed. Dit alternatief kan vooral bij bestaande gevangenissen worden toegepast, hoewel hierbij tevens vaak herstructurering van het bestaande vastgoed plaatsvindt. De behoefte aan herstructurering en de mate waarin deze afstemming tussen gebouwlijke vormgeving van de gevangenis en bedrijfsvoering invloed heeft op de besparingen op de operationele kosten is zeer afhankelijk van het specifieke geval, waardoor algemene inschattingen hiervoor moeilijk zijn. In ieder geval geldt dat de overige verschillen van het publiek-private model ten aanzien van het verlaten van regelgeving op het gebied van arbeidsvoorwaarden, functiebeschrijvingen, salarisschalen en inkoopbeleid onverminderd van kracht blijven voor dit model. Daarnaast geldt dat het private management een directe financiële prikkel heeft tot innovatieve oplossingen zoals de toepassing van dubbele functies. Tabel 5.2 Kostenverschillen detentie / managementcontract Kostencomponent

Publiek model

Marge laag

Marge hoog

PPS- model

Aanloop

25.302.000

0%

-5%

-5%

Personeel

20.400.793

-10%

-20%

-10%

Procesondersteuning

3.005.175

0%

-5%

-5%

Zorg en onderwijs

1.783.236

+5%

0%

0%

Arbeid (kosten)

1.499.699

0%

20%

+10%


1.857.457

+10%

+25%

+20%

JE/TF6748r01

54

Verder biedt deze vorm ten opzichte van het DBFMO-model meer mogelijkheden tot flexibiliteit (in looptijd). Als aan de kortere looptijd automatisch voorwaarden in de vorm van het overnemen van personeel worden gesteld, kan dit tot vermindering van de te behalen voordelen leiden. De meerkosten van de ontwikkeling van een contract zijn hoog en worden in lijn met het DBFMO-model (gecorrigeerd voor de vastgoed-component) ingeschat op 10 tot 18 miljoen gulden.

5.3.4 Overzicht verschillende modellen In de onderstaande tabel worden de voor - en nadelen van de alternatieve modellen nog eens kort op een rij gezet. Tabel 5.3 Overzicht voor- en nadelen alternatieve modellen Model Amerikaanse model

Frans model

• •

• •

Management contract

•

Voordelen t.o.v. DBFMO Lagere financieringskosten Afzonderlijke heraanbesteding vastgoed en detentie mogelijk Detentieproduct in eigen hand Minder ingewikkelde contracten en aanbesteding Flexibelere contracten t.a.v. detentie

• • •

•

Nadelen t.o.v. DBFMO Eventueel sub-optimale afstemming tussen vastgoed en detentie Waarborg marktwerking bij aanbesteding moeilijk Minder goede afstemming tussen vastgoed en detentie

Minder goede afstemming tussen vastgoed en detentie

5.4 Mogelijkheden publiek model Verschillende kritische kanttekeningen ten aanzien van de meerwaarde van pps zijn tijdens het veldonderzoek verscheidene malen naar voren gebracht. Eén van de belangrijkste daarvan was de vraag in hoeverre de mogelijke voor - en nadelen van publiek private samenwerking uitsluitend aan private sector participatie kan worden toegeschreven. Hieronder zal worden ingegaan op de mogelijkheden die er binnen het publieke model bestaan om tot verbeteringen te komen. Ontwerp en Bouw Een belangrijk voordeel van het publiek-private model is de mogelijkheid om de gevangenis te ontwerpen en bouwen naar het inzicht van de operator. Ook binnen het publieke model kunnen op dit vlak besparingen gerealiseerd worden door de relatie met de Rgd anders in te richten. Hierbij kan gedacht worden aan de stroomlijning van het beleid van de Rgd en DJI; beide organisaties dienen te streven naar functionaliteit van het ontwerp. Een herstructurering binnen de Rgd op het vlak van kostenethiek zal daarnaast bijdragen aan een betere optimalisatie van investeringsbeslissingen. Dit bij voorkeur onder een

JE/TF6748r01

55

eenduidige integrale verantwoordelijkheid. Dit stelt wel voorwaarden aan de kennis en vaardigheden met betrekking tot ontwerp en realisatie van vastgoed en professioneel opdrachtgeverschap. Deze kwaliteiten zijn op dit moment niet beschikbaar binnen DJI. Een tweede factor die leidt tot besparingen bij het ontwerp en de bouw in het publiekprivate model, is de vermindering van procedures en regels gecombineerd met een minder gedetailleerde productomschrijving. Het decentraliseren van besluiten en het meer ruimte geven aan het management van de gevangenis kan binnen het publieke model eveneens tot besparingen leiden. De besparingen zijn echter wel afhankelijk van de positie van DJI als opdrachtgever en regisseur binnen het gehele proces van ontwerp en bouw. DJI dient in staat te zijn om duidelijke productspecificaties te communiceren en vast te leggen. Bovendien zal op het decentrale niveau de efficiency drive bepalend zijn voor de hoogte van eventueel te genereren besparingen. Budgettering Het huidige systeem van budgetteren en salderen van eventuele tekorten op de jaarrekening stimuleert niet in het kostenbewust denken en handelen binnen de verschillende organisatielagen in het publieke model. Daarnaast is de structuur, zoals die wordt toegepast bij het opstellen van het budget, niet leidend bij de aanwending van de middelen. Echter, langzaamaan wordt de budgetsystematiek aangepast, zo is het reeds mogelijk om binnen het publieke model jaarlijkse overschotten gedeeltelijk mee te nemen naar het volgende jaar. In hoeverre er financiële voordelen uit de vernieuwingen van het budgetteringsstelsel behaald kunnen worden, is afhankelijk van de invulling die hier aan wordt gegeven en de mate waarin het management deze kan gebruiken. Inkoopbeleid In het publiek-private model hoeft ten aanzien van de aankoop van middelen geen centraal inkoopbeleid gevolgd te worden. De voorschriften voor de te volgen procedures worden aanzienlijk beperkt, met een financiële en tijdswinst tot gevolg. Indien binnen het publieke model dezelfde versoepeling zou optreden, schatten verschillende betrokkenen in dat ook in dit model besparingen gerealiseerd kunnen worden. Europese aanbestedingsrichtlijnen kunnen hierin echter beperkend werken. Personeel De werknemers binnen het publiek-private model vallen niet onder de ARAR arbeidsvoorwaarden zoals die voor het personeel van een publieke gevangenis gelden. Eén van de belangrijkste elementen van de ARAR is de ontslagprocedure; het is een lange en moeizame procedure om een medewerker te ontslaan die niet functioneert. Binnen het publieke model worden werknemers dan ook wel overgeplaatst naar een functie waar zij niet voor zijn opgeleid of geschikt voor zijn, waardoor de arbeidsproductiviteit nadelig wordt beïnvloed. Ook is het binnen het publieke model moeilijk om personeel tijdelijk aan te nemen en bijvoorbeeld op de tijdelijke vraag naar specifieke onderwijsprogramma’s in te spelen. Aangezien de ARAR op nationaal niveau toegepast wordt, zal het moeilijk zijn om deze open te br eken. Wellicht kan er ruimte worden gecreëerd door het afsluiten van een eigen CAO voor de sector.

JE/TF6748r01

56

Doordat binnen het publiek-private model de taakomschrijvingen minder duidelijk vast liggen, is het makkelijker om personeel variabel in te zetten. Deze deregulering kan in het publieke model een eveneens positieve effecten teweeg brengen. Verloop kan tegengegaan en ervaring behouden worden door medewerkers meer te motiveren als gevolg van het multifunctioneel inzetten van personeel en het flexibel belonen. Belangrijke besparingen kunnen in het publiek-private model gerealiseerd worden door het inzetten van bewakers op basis van functionaliteit in plaats van ratio. Ditzelfde geldt voor de publieke variant; ook binnen het publieke model kan bespaard worden indien het dogma van de 2 op 24 inzet van P.I.W.-ers doorbroken wordt. De 2 op 24 norm is immers vooral een historisch gegroeid gegeven. Aanpassing hiervan vraagt om nieuwe afspraken met vakbonden. De besparingen die door een meer functionele benadering van de bezetting kunnen worden gegenereerd, worden evenwel begrensd door gebouwlijke factoren. Arbeid Binnen het publieke model kan in principe ook de output van het arbeidscentrum verhoogd en verbeterd worden. De regelgeving omtrent het belonen van gedetineerden dient onder andere versoepeld te worden om dit positieve effect te realiseren. Nu is speciale toestemming vereist om een gedetineerde iets meer te betalen indien hij goed werk aflevert. Feit blijft dat de meeste gedetineerden niet erg gemotiveerd zijn om te werken en zich optimaal in te zetten tegen een zeer minimaal salaris. Daarnaast kan de output kwalitatief verbeterd worden door de controle op het arbeidsproces te verscherpen, Indien betere kwaliteit geleverd wordt, kunnen na verloop van tijd commercieel meer interessantere contracten afgesloten worden en de focus verschoven worden naar complexere arbeid, welke wellicht ook de arbeidsvreugde van de gedetineerden kan verhogen. Overigens zijn op dit punt al de nodige verbeteringen geboekt en moet rekening worden gehouden met het feit dat ook bij de beloning van personeel zeer beperkt gedifferentieerd wordt naar individuele prestaties. Dit kan een culturele barrière vormen voor prestatiebeloning van gedetineerden. Additionele kosten De besparingen op dit vlak, met uitzondering van de Rgd-factor, worden betwijfeld. Desalniettemin is het in te denken dat als alle ondersteunende afdelingen een kosten baten stelsel zouden hanteren en budgetten ‘waterdicht’ zouden zijn, er besparingen binnen het publieke model gerealiseerd kunnen worden. Bovendien zouden een aantal overlappende afdelingen beter op elkaar afgestemd kunnen worden, een voorbeeld hiervan is de personeelsadministratie die nu gedeeltelijk door SAFI, DJI en de gevangenis zelf wordt uitgevoerd. Management Een aantal kostenbesparingen worden binnen het private model gerealiseerd door commerciëler en meer kostenbewust management. Onderzoek binnen de Nederlandse jeugden TBS inrichtingen en het buitenland tonen aan dat publiek of privaat management niet per definitie leidt tot positieve effecten. Indien het management van een publieke

JE/TF6748r01

57

gevangenis van hoge kwaliteit is, zal zij dezelfde resultaten kunnen behalen als de private partij, mits de omstandigheden binnen de publieke sector dit toelaten. Het management is dus in hoge mate bepalend voor de te genereren voordelen op bovengenoemde vlakken en de algehele operationalisering. In hoeverre besparingen en kwaliteitsverbeteringen gerealiseerd worden is in hoge mate afhankelijk van het kostenbewustzijn en het innovatief vermogen van het publieke management. Succesvol integraal management binnen de Rijksdienst zou hieraan een belangrijke bijdrage kunnen leveren en leiden tot het wegnemen belemmeringen voor efficiënter werken. Een lastig punt hierbij is dat binnen de publieke sector gewerkt wordt met genormeerde budgetten en niet met een uitonderhandelde prijs. Het incasseren van de opbrengsten van efficiëntievoordelen van goed management heeft eerder een averechts effect. Een tweede beperking is dat de publieke sector geen (andere) risicodragende financier heeft, dan de primaire verstrekker van de budgetten: de overheid zelf. Het toepassen van financiële incentives is daardoor beperkter mogelijk omdat de risico’s alleen op het exploitatiebudget van de inrichting verhaald kunnen worden en deze daardoor de kwaliteit van het detentie -prodcut onder druk kunnen zetten. Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat een aantal van de voordelen van het publiekprivate model in principe ook in het publieke model te behalen zijn. In principe, want in deze stelling zijn enkele nuances aan te brengen. Een eerste nuance hierin kan worden aangetekend door de constatering dat de publieke cultuur, incentivestructuur en drive anders zijn dan in de private sector. Hierdoor zou de overheid zelf wellicht minder snel tot de meerwaardeslag komen dan de private sector dit zou doen. Daarnaast geldt de nuancering dat veel van de verbeteringen binnen de publieke sector door regelgeving en de institutionele setting worden bemoeilijkt. Het doorbreken van deze bestaande structuren zou een weg banen voor meerwaarde binnen het publieke model. We kunnen ons echter afvragen in hoeverre en op welke termijn de overheid erin zou slagen om tot de beoogde meerwaarde te komen. De opzet van een succesvol pps -model kan hierin een belangrijke versnellende werking hebben. De benchmark die een dergelijk model introduceert zal de overheid aanzetten tot het nastreven van de gerealiseerde meerwaarde in het publieke model.

JE/TF6748r01

58

6

Randvoorwaarden voor private betrokkenheid

6.1 Inleiding De constatering dat meer participatie door de private sector in het gevangeniswezen in Nederland aantrekkelijk kan zijn, is niet voldoende om dit ook daadwerkelijk succesvol te laten plaatsvinden. De verschillende overheden dienen voordat een eventuele stap richting de markt wordt gezet immers goed voorbereid te zijn op haar nieuwe rol en aspecten die komen kijken bij het veranderde tenderingsproces. Daarnaast dient de overheid een kader te creëren wat de private sector in staat stelt om op innovatieve wijze invulling te geven aan het commerciële proces van detentie. Dit hoofdstuk gaat nader in op deze elementen, die de randvoorwaarden voor publiek-private samenwerking vormen.

6.2 Herdefiniëring overheidsrol Allereerst komt natuurlijk de vraag aan bod of de detentietaak aan de private sector (gedeeltelijk) kan worden overgedragen en of dit vanuit de maatschappij al dan niet gewenst is. Dit is een morele en ethische discussie die buiten de scope van dit onderzoek valt. Eveneens is het van belang om de huidige juridische structuren in Nederland nader te bestuderen. Een private partij zal immers niet bereid zijn om juridische risico’s op zich te nemen aangezien zij absoluut niet in staat is om deze te managen. Hierdoor zal het calculeren van een risicopremie door een private partij hoog uitvallen. Een vervolgstudie naar de juridische restricties, alvorens het pad van publiek-private samenwerking verder te betreden, zal derhalve relevant zijn.

6.3 Tijdshorizon beleid Indien de overheid na het doorlopen van de democratische procedures besluit om verder te gaan met publiek-private samenwerking in het gevangeniswezen, dan dient de tijdshorizon van het beleid heroverwogen te worden. Als we de periode 1990-2000 bekijken, dan zien we dat de prioritaire beleidsdoelstellingen van DJI drie maal bijgesteld zijn. Zwaartepunten van het beleid zijn in de jaren verschoven van de focus op capaciteit naar een focus op veiligheid, kostenbesparingen en sinds 2000 naar het verbeteren van de effectiviteit. Beleidsbeslissingen werken binnen een gevangenis door op verschillende vlakken. Indien bijvoorbeeld, een DBFMO model in de markt wordt gezet en uitgevoerd voor een contractduur van 25 jaar, zal een wijziging in de bestemming van de gevangenis hogere kosten met zich meebrengen. Het ontwerp van een p.i. voor gedetineerden die een beperkte gemeenschap vereisen, zal er anders uitzien dan het ontwerp van een gevangenis gekenmerkt door een regime van algehele gemeenschap. Bouw- en ont-

JE/TF6748r01

59

werpkosten vormen belangrijke kostenposten; daarnaast hebben de investeringsbeslissingen ook een belangrijke weerslag op de operationele, onderhouds - en personeelskosten. Het is niet per definitie noodzakelijk om een lange termijn beleid voor alle penitentiaire inrichtingen in Nederland te ontwikkelen. Er kan voor worden gekozen worden om bepaalde gevangenissen voor een tijdshorizon van 25 jaar dezelfde bestemming toe te delen. Een kleiner, variabel deel van het Nederlands gevangeniswezen kan daarnaast flexibel ingericht worden. Bovenstaande ontwikkeling kan bestempeld worden als cherry-picking door de private sector. De scheiding tussen publieke en publiek-private gevangenissen naar soort kan daarentegen ook geïnterpreteerd worden als een kans voor beide partijen om zich te spec ialiseren in enkele producten. Daarnaast wordt een stukje flexibiliteit in het beleid behouden. Het ontwikkelen van een lange termijn visie is overigens niet alleen inherent aan het private model. Extra kosten als gevolg van beleidswijzigingen en temporale kwaliteitsverliezen dienen zoveel mogelijk beperkt te worden, zowel in het publieke als het publiek-private model. Dit zonder het minimum aan beleidsflexibiliteit in gevaar te brengen.

6.4 Contractmanagement en output-eisen Ook het contractmanagement kan manoeuvreer ruimte beperken. Een hoge mate van detaillering van het te leveren product, resulteert in beperkingen voor de opdrachtgever, maar ook voor de aanbieder. Enerzijds kan contractmanagement de kwaliteit stimuleren, anderzijds kan een goed uitgewerkt contract de flexibiliteit voor de private partij verminderen. De private partij dient echter invulling te kunnen geven aan innovatieve bedrijfsvoering, waardoor bedrijfsprocessen op scherp gesteld kunnen worden. Ook is het van belang dat het contract ruimte biedt aan de marktpartij om sectorspecifieke oplossingen te creëren, door bijvoorbeeld innovatieve technieken toe te passen op het gebied van arbeid en onderwijs. Een concrete illustratie hiervan is de overname van nieuwe behandeltechnieken door de publieke TBS-inrichtingen van de private aanbieders. Dit positieve proces van kruisbestuiving kan niet alleen kan plaatsvinden van de private sector naar de publiek sector, maar ook vice versa. Het opstellen en evalueren van output-eisen wordt gezien als één van de kernactiviteiten van DJI, waar zij zich door publiek private samenwerking meer op kan richten. In principe is het te leveren product binnen het private model vastgesteld in productspecificaties, maar het zwaartepunt van de output-eisen centreert zich rondom de bewaking van de productkwaliteit. Het is eenvoudig contractueel te formuleren dat een gedetineerde recht heeft op 1 uur onderwijs en 1,5 uur geestelijke verzorging per week. Hierbij wordt

JE/TF6748r01

60

in het midden gelaten hoe dit aantal uren wordt ingevuld, laat staan dat deze output-eis de kwaliteit van het aangeboden onderwijs en de geestelijke verzorging waar borgt. Als we kijken naar de internationale ervaringen, zien we desalniettemin de mogelijkheden om via het contract indirect kwaliteit te stimuleren. Door output eisen op te stellen kan niet alleen de kwaliteit van meetbare processen binnen een gevangenis gereguleerd worden. Ook de niet direct meetbare aspecten zoals de kwaliteit van reintegratie programma’s kan gereguleerd worden. Als we wederom de contracten uit het buitenland nader bestuderen, zien we dat bijvoorbeeld eisen worden gesteld aan het aantal exgedetineerden dat binnen een jaar terugvalt in recidivisme en het aantal gede tineerden dat binnen een half jaar na vrijlating een baan vindt. Op basis van deze aantallen kan een performance fee verstrekt of geweigerd worden. De criteria voor publiek-private penitentiaire inrichtingen dienen niet dermate hoog te liggen dat naar nul falen wordt gestreefd. Incidenten en of tijdelijk kw aliteitsverlies zullen ook binnen de huidige publieke uitvoeringen voorkomen. Vanzelfsprekend dient het in gebreke blijven van de marktpartij geminimaliseerd te worden.

6.5 Onderhandelingsvaardigheden De eerste stap op weg naar een goed contract is het in kaart brengen van de huidige kosten van detentie en het opstellen van een goede productomschrijving. De kwaliteit van de informatiebronnen van de verschillende partijen speelt tenslotte een belangrijke rol in het onderhandelingsproces. Daarnaast worden de uitkomsten van de onderhandelingen bepaald door de marktposities van de aanbieders. Bij een groter aantal bieders kan de marktinformatie beter vergeleken worden en monopolistisch machtsmisbruik vermeden worden. Naast contractmanagement en adequate informa tiebronnen zijn ook specifieke onderhandelingsvaardigheden van belang. Eén van de belangrijkste componenten hierbij is de voorbereiding op het proces van tendering. Weliswaar is er binnen de sector ervaring met aanbestedingsprocessen, maar het nieuwe product dat in de markt wordt gezet zal het aanbestedingstraject doen veranderen. Ook is het raadzaam om de leereffecten uit voorgaande, vergelijkbare processen te analyseren en deze als referentiekader toe te passen. Zo is gebleken uit de ervaringen met particuliere TBS-inrichtingen dat de aansturing, met name in een problematische situatie, moeilijk is. De heronderhandelingspunten in het contract zijn dus erg belangrijk. Andere leereffecten kunnen getrokken worden uit de voorfinanciering van een aantal ree ds gebouwde penitentiaire inrichtingen. De interne kennis dient dan ook geïnventariseerd en optimaal toegepast te worden bij eventuele nieuwe onderhandelingen om te voorkomen dat het wiel opnieuw uitgevonden wordt.

JE/TF6748r01

61

6.6 De monitoringfunctie Een goed contract is een schakel in de keten van kwaliteitswaarborging, maar transformeert zich niet één op één in een hoog kwaliteitsniveau. De daadwerkelijke naleving van het contract is net zo belangrijk. Naast het standaard betalingsmechanisme dat gekoppeld is aan naleving van het contract, zijn er complementaire mogelijkheden om de kwaliteit direct of indirect te controleren. Bij directe controle kan gedacht worden aan het laten inwonen van een compliance officer zoals toegepast in het Engelse model. Een wellicht efficiëntere methode is het toepassen van regelmatige controles; om de effectiviteit en de betrouwbaarheid van dergelijke metingen te vergroten kan gekozen worden voor steekproeven. Ook duidelijke, toegankelijke en objectieve klachtenprocedures voor de gede tineerden, zijn van belang. Een gebruikelijke inrichting van deze procedure is het instellen van een multidisciplinair comité, welke zelfstandig functioneert ten opzichte van het management en het overig personeel van de inrichting. De onpartijdigheid van dit comité kan gestimuleerd worden door een direct en ontoegankelijk postkanaal, zoals reeds toegepast binnen het publieke model. Naast de directe controle methoden, zijn er ook meer subtiele instrumenten om de kwaliteit te garanderen, zoals performance fees, financiële penalties en performance bonds. Performance fees zijn bonussen die verstrekt worden aan de uitvoerder indien deze een bepaald surplus boven de gestelde minimum output-eisen genereert. Penalties trachten te voorkomen dat de private operator de ondergrens van de gestelde output -eisen overschrijdt. Een andere mogelijkheid is het eisen van een performance bond. Deze dient door de private operator bij het in gebruik nemen van de gevangenis aan de opdrachtgever overhandigd te worden. De houder van de bond is daarbij gemachtigd, indien gebleken is dat de operator in gebreke blijft, een gedeelte van de performance bond te innen. Vanzelfsprekend dienen de procedures omtrent het inzetten van de middelen en de correlatie tussen straf en overtreding eenduidig geformuleerd te zijn.

JE/TF6748r01

62

Figuur 6.1 Instrumenten ter naleving van de (contract)kwaliteit

Afstraffen non-compliance

Stimuleren extra kwaliteit

* Regelmatige controle * Steekproef-controle * Compliance officer

Directe controle

Indirecte controle

Naleving Contractkwaliteit

* Financial penalties * Performance bonds

* Betalingsmechanisme * Klachtenprocedures

*Performance fees

Instrumenten ter controle kunnen vrij gemakkelijk opgesteld worden, maar de praktische inrichting van de monitoringfunctie dient verder uitgewerkt te worden. De vraag is of de opdrachtgever -en tegelijk budgetverstrekker- de juiste instantie is om controles uit te voeren. Er kan voor gekozen worden om een onafhankelijk instituut hiervoor in het leven te roepen, zoals toegepast binnen het Amerikaanse detentiesysteem. Een dergelijk instituut zal relatief hoge kosten met zich meebrengen indien het slechts één gevangenis controleert. Uit het veldonderzoek is echter gebleken dat de controle voor publieke gevangenissen uitgebreid zou kunnen worden, het instituut zou haar functie dus kunnen uitbreiden naar het publieke model. In dit geval kan zij na verloop van tijd uitspraken doen over de ontwikkeling van de kwaliteit binnen een publiek-private gevangenis en hoe deze zich verhoudt tot de kwaliteit aangeboden binnen een publieke gevangenis. Het instituut kan naar aanleiding van haar ervaringen, suggesties voor nieuwe contracten naar de beleidsmaker communiceren. Dit voorkomt een te sterke focus op de huidige contractnorm en een verbreding van het blikveld naar de toekomst. Ook kan een onafhankelijk instituut haar bevindingen in gezaghebbende edities publiceren, waardoor zowel binnen het publieke als publiek-private gevangeniswezen een extra impuls wordt gecreëerd om de kwaliteit strikt te bewaken. Een ander praktisch aandachtspunt binnen de monitoringfunctie is de huidige verdeling van verantwoordelijkheden ten aanzien van bepaalde output resultaten. Een voorbeeld hiervan is de aansprakelijkheid voor recidivisme van ex-gedetineerden. De link tussen de verantwoordelijkheid en output dient dus op een aantal punten aangepast en of verhelderd te worden.

JE/TF6748r01

63

7

Conclusie

1.

Publiek-private samenwerking in het gevangeniswezen zal naar verwachting leiden tot meerwaarde, ofwel tot een betere kwaliteit-prijs verhouding. Belangrijkste redenen hiervoor zijn marktwerking en integratie van taken en verantwoordelijkheden. Marktwerking genereert prikkels tot efficiëntie en innovatie die zullen leiden tot kostenbesparingen. De integratie van taken en verantwoordelijkheden zal leiden tot een betere afstemming van de verschillende onderdelen in de productketen van het detentieproduct.

2.

Op basis van een vergelijking van de publieke en de publiek-private variant met de Public Private Comparator bestaat de verwachting dat kostenbesparingen te realiseren zijn met behoud van het huidige kwaliteitsniveau. De omvang kan op dit moment niet exact bepaald worden omdat de precieze vormgeving van de publiek- private variant nog niet bekend is en de prijsvorming in de toekomst zal plaatsvinden in een open markt.

3.

In de vergelijking is uitgegaan van een DBFMO-contract als publiek-privaat model, waarin de overheid zowel ontwerp, bouw, onderhoud en financiering van de gevangenis als de daadwerkelijke detentie-dienstverlening voor een langere periode aan de private sector overdraagt. Kostenverschillen van dit model zijn ingeschat op een marge variërend van een ondergrens van 2 procent meerkosten in het eerste project tot een bovengrens van 16 procent besparingen in latere projecten.

Tabel 7.1 Resultaten PPC Scenario

4.



Marge hoog

-9%

-16%

Marge laag

+2%

-6%

Verwachte waarde

-3%

-9%

De prestaties van het huidige detentiesysteem worden met name gemeten en gestuurd op basis van input en procesindicatoren en beperkt op basis van outputindicatoren. Voor de inrichting van een publiek-private samenwerking is het essentieel dat de outputindicatoren worden vastgesteld en worden gekoppeld aan de beloning. Voor het publieke model ondersteunt dit ook een effectievere sturing.

JE/TF6748r01

64

5.

Kostenbesparingen met publiek-private samenwerking zijn alleen te realiseren als de outputindicatoren voor de lange termijn zijn vast te leggen. Wijz igingen van beleid leiden tot extra kosten. Deze zijn in de publiek-private variant wellicht hoger dan in de publieke variant.

6.

Door het op lange termijn vastleggen van outputspecificaties van detentieinrichtingen bij publiek-private samenwerking wordt de flexibiliteit verlaagd. Dit kan door de overheid worden opgevangen door in het publieke deel meer flexibiliteit in te bouwen.

7.

Publiek-private samenwerking stelt dan ook belangrijke eisen aan de politieke besluitvorming. Voorwaarde is dat deze gericht is op output en met een lange termijn oriënta tie. Beleidswijzigingen zoals de afgelopen 10 jaar zijn moeilijk inpasbaar in een publiek-private samenwerking en leiden naar verwachting tot hoge meerkosten. Contracten kunnen weliswaar na bijvoorbeeld vijf jaar geëvalueerd en heronderhandeld worden, maar dit zal altijd leiden tot hogere kosten.

8.

Een publiek-private samenwerking stelt ook andere eisen aan de overheid als opdrachtgever. Het aanbestedings-, onderhandelings- en monitoringsproces zijn van een andere orde, complexer en commerciëler dan de thans gangbare “standaard” procedures.

9.

De opzet van publiek private samenwerking is alleen attractief als op termijn een voldoende groot deel van het detentiesysteem op deze wijze wordt ingericht. Dit opdat er sprake is van voldoende prestatieprikkels voor private partijen, voldoende concurrentie tussen partijen en de opstartkosten over voldoende projecten kan worden gespreid.

10.

De aangegeven besparingen in de publiek-private variant, maar ook in de publieke variant, zijn alleen mogelijk als de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en budgetten tus sen de ministeries en tussen afdelingen binnen het Ministerie van Justitie worden herschikt. De introductie van een publiek-private variant als breekijzer zal dienen om deze veranderingen versneld doen plaatsvinden. PPS in het gevangeniswezen zal ongetwijfeld een versneller zijn van dynamische veranderingsprocessen binnen het huidige publieke model.

11.

Door de introductie van de publiek private variant onstaat een nieuwe benchmark binnen het Nederlandse detentiesysteem. Dit leidt tot een grotere transparantie van perfor mance en kan ook het publieke deel stimuleren tot de implementatie van innovaties. PPS kan derhalve een positieve invloed hebben over de volle breedte van het detentiesysteem.

JE/TF6748r01

65

12.

Het detentiesysteem in Nederland heeft als specifiek kenmerk de humane aanpak van gedetineerden. Hierdoor zijn buitenlandse concepten van publiek-private samenwerking (UK, US, Australië) niet één op één toepasbaar in Nederland, maar dienen op de specifieke eisen te worden ingericht.

13.

Naast het Engelse DBFMO-model, zijn het Franse, het Amerikaanse model en het managementcontract andere uitvoeringsvarianten. Binnen het Amerikaanse model wordt de gehele inrichting in de markt gezet, maar worden vastgoed en detentie gescheiden. In het Franse model wordt alleen de vastgoedcomponent, gecombineerd met een contract voor dagelijks beheer en onderhoud door een private partij uitgevoerd. Het managementcontract voorziet in de private uitvoe ring van de algehele bedrijfsvoering. De verschillende verdeling van taken binnen de modellen zal op een aantal punten leiden tot een andere uitkomst ten aanzien van kosten en kwaliteit ten opzichte van het DBFMO-model.

14.

Ook in de publieke variant kunnen kwaliteitsverbeteringen en besparingen worden gerealiseerd door met name de integratie van de verantwoordelijkheden voor ontwerp tot exploitatie, decentralisatie van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en budgetten, een verdere oriëntatie op outputindicatoren en vermindering van regelgeving. Besparingen zullen alleen gerealiseerd worden indien financiële prikkels in het bedrijfsproces ingebouwd worden.

JE/TF6748r01

66

Bijlage I Interviewlijst

JE/TF6748r01

Bijlage II Risico’s en verdiscontering

JE/TF6748r01

Bijlage III Risicoinventarisatie

JE/TF6748r01

Bijlage IV Kasstroomoverzichten

JE/TF6748r01

Interviewlijst De heer drs. G.F.M. Bakx Locatie Directeur PI De IJssel Ministerie van Justitie De heer mr. J.M.J. Bosma Algemeen Directeur PI de IJssel Ministerie van Justitie Mevrouw drs. K. Bots Hoofd afdeling Bedrijfsvoering Gevangeniswezen Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer drs. R. van Dalen Plaatsvervangend Hoofd Financieel Economisch Beheer PI De IJssel Ministerie van Justitie De heer G.J.P. Damen Coördinator kwaliteit planning en control Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer M. van Dort Directeur Archivolt / Architect De IJssel De heer drs. J.K. de Gier Unit Directeur Huis van Bewaring PI De IJssel Minis terie van Justitie De heer R.J. van der Hilst Voorzitter Ondernemingsraad PI De IJssel Ministerie van Justitie De heer F. De Lege Hoofd Financieel Economisch Beheer PI De IJssel Ministerie van Justitie De heer D.G.R. van Loenen Senior medewerker financieel accountbeheer Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie

De heer ir. F. Meijer Plv. Directeur/Hoofd projectmanagement Directie Programma’s en Projecten, Rijksgebouwendienst Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer De heer F.J.J. Moné Algemeen Directeur PI Utrecht Ministerie van Justitie De heer B.J. Paap Secretaris Ondernemingsraad PI De IJssel Ministerie van Justitie De heer R.P. Schutte Hoofd Personeel en Organisatie PI De IJssel Ministerie van Justitie Mevrouw S.G. Schwarz Hoofd afdeling Bedrijfsvoering TBS Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Justitie De heer drs. J.A.J. Timmers Controller, PCS Scheveningen Ministerie van Justitie De heer T. van Westbroek Projectmanager Directie Programma’s en Projecten, Rijksgebouwendienst Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

JE/TF6748r01

Risico’s en verdiscontering In de PPC is rekening gehouden met de risico’s via de disconteringsvoet in de berekening van de netto contante waarde. In de netto contante waarde methode worden alle kasstromen verdisconteerd tot een waarde in de tijd, om deze met elkaar vergelijkbaar te maken. De disconteringsvoet die hiervoor wordt gebruikt, is gecorrigeerd voor het risico dat een project kent. Een meer uitvoerige onderbouwing van de risico’s zoals dit bij projecten in andere sectoren gebeurt, bijvoorbeeld door middel van simulatietechnieken, is niet uitgevoerd. Daarvoor is op dit moment nog te weinig bekend over de spreidings- en zuivere risico’s van vergelijkbare projecten in deze sector. Normaalgesproken genereert een project zowel opbrengsten als kosten. Door te corrigeren voor risico’s en hiervoor gebruik te maken van een hogere disconteringsvoet, komt het per saldo positieve kass troomoverzicht negatiever uit na het contant maken. Meer onzekerheid vertaalt zich dus in een minder positieve uitkomst. In de PPC-vergelijking gaat het echter alleen om kosten, oftewel negatieve kasstromen. Het hanteren van een hogere disconteringsvoet he eft hier dus een tegengesteld en positief effect: de contante waarde van de kasstromen wordt minder negatief. Dit is uiteraard niet juist, dit zou immers betekenen dat een project met meer risico’s aantrekkelijker is dan een project met weinig risico’s. Hierom disconteren we een reeks negatieve kasstromen met een lagere disconteringsvoet, oftewel met een disconteringsvoet die negatief voor risico’s is gecorrigeerd. Hoewel de risico’s in geval van traditionele uitvoering en DBFM-uitvoering ongeveer gelijk zullen zijn, is er toch een reden om niet dezelfde disconteringsvoet aan te houden. De verschillende percepties die publieke en private partijen van de risico’s hebben, lopen namelijk uiteen. De private partij, zal de risico’s in deze nieuwe sector (Nederlandse ondernemingen) of in dit nieuwe land, (buitenlandse ondernemingen) vooral in de eerste projecten overwaarderen. De gehanteerde disconteringsvoet voor de publiek-private variant is dan ook lager dan die van de publieke variant. Als risicovrije diconteringsvoet wordt vaak 4% reëel aangehouden. In deze PPC is deze risicovrije voet gecorrigeerd voor risico’s, namelijk tot 2,5% voor de private partij en 3,0% voor de overheid. In latere projecten mag worden verondersteld dat de overwaardering van de risico’s aan private zijde zal afnemen en overheid en private sector dezelfde risicowaardering kunnen hanteren. Tabel b.2.1

Disconteringsvoeten

Eerste projecten Latere projecten

JE/TF6748r01

Publiek 3,0% 3,0%

Privaat 2,5% 3,0%

b2.1

Risicoinventarisatie VOORBEREIDING • Politiek risico • Contract management risico • Corruptierisico • Reguliere risico (brand, waterschade etc.) • Regulatoir risico • Force majeure ONTWERP EN BOUW • Ontwerp risico • Ontwerpwijzigingsrisico • Vertraagde vergunningverlening • Grondverontreinigingsrisico • Bouwrisico • Arbeidsongevallenrisico • Aansprakelijkheidsrisico • Risico van vertraagde oplevering • Kwaliteitsrisico (van het opgeleverde) • Force majeure OPERATIONALISERING • Marktrisico (aanbod en samenstelling totaal aantal gedetineerden) • Ondernemersrisico • Afbetalingsrisco • Insolventierisico operator • Inflatie -, rente- en wisselkoersrisico • Aansprakelijkheidsrisico’s (gedetineerden onderling) • Productrisico arbeidscentrum • Zorg gedetineerden • Transport gedetineerden • Contractwijzigingsrisico • Contractbeëindingsrisico • Wanprestatie risico • Force Majeure

JE/TF6748r01

b3.1

Kasstroomoverzichten Publiek model

b4.1 JE/TF6748r01

PPS-model - consortium

PPS-model - overheid

b4.2 JE/TF6748r01

PPC vergelijking

b4.3 JE/TF6748r01

Public Private Comparator Gevangenissen

Recommend Documents