PRŮVODCE STRUKTURÁLNÍMI FONDY EVROPSKÉ UNIE
Oto Potluka a kol.
1
Vydal: IREAS, Institut pro strukturální politiku, o.p.s. v Praze roku 2003 Vydání první Mařákova 292/9, Praha 6, 160 00 tel.: +420 224 315 770 fax.: +420 224 315 770 e-mail:
[email protected] www.ireas.cz Návrh obálky: Dana Husníková ISBN 80 – 86684 – 02 – 4
2
JEDNOTLIVÉ ČÁSTI PUBLIKACE ZPRACOVALI:
Jiří Blažek – kapitoly 2, 4 Magdalena Hrabánková – kapitoly 3, 6 Oldřich Jetmar – kapitoly 8, 9 Emil Machálek – kapitoly 7, 11, 13 Oto Potluka – kapitoly 10, 12 Bernhard Schneider – kapitola 14 René Wokoun – kapitoly 1, 5
3
1
EVROPSKÁ INTEGRACE A EVROPSKÁ UNIE ...................................................... 8 1.1 1.2 1.3
2
PILÍŘE EVROPSKÉ UNIE................................................................................................ 8 INSTITUCE EVROPSKÉ UNIE ......................................................................................... 9 NEJDŮLEŽITĚJŠÍ DOKUMENTY A LEGISLATIVA EVROPSKÉHO SPOLEČENSTVÍ............. 17
VÝVOJ REGIONÁLNÍ POLITIKY EU ..................................................................... 23 2.1 2.2 2.3 2.4
3
POLITIKA SOUDRŽNOSTI V ROZPOČTU EU ................................................................. 23 DŮVODY PRO EXISTENCI REGIONÁLNÍ POLITIKY NA ÚROVNI EU ............................... 24 VÝVOJ REGIONÁLNÍ POLITIKY EU ............................................................................. 27 PRAVDĚPODOBNOST ZMĚNY REGIONÁLNÍ POLITIKY EU V OBDOBÍ 2007 - 2013 ....... 35
SOUČASNÁ REGIONÁLNÍ POLITIKA EU ............................................................. 42 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
4
CÍLOVÁ ÚZEMÍ STRUKTURÁLNÍ POLITIKY .................................................................. 42 CHARAKTERISTIKA JEDNOTLIVÝCH STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ .................................. 44 ORIENTACE PODPOR ZE STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ .................................................... 46 VYMEZENÍ JEDNOTEK NUTS..................................................................................... 48 PRINCIPY VYUŽÍVÁNÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ ....................................................... 50 PROGRAMOVÁ DOKUMENTACE .................................................................................. 56 PŘÍPRAVA INSTITUCIONÁLNÍHO ZABEZPEČENÍ ........................................................... 57
REGIONÁLNÍ POLITIKA V ČESKÉ REPUBLICE................................................ 61 4.1 4.2 4.3
5
ZÁKLADNÍ OTÁZKY SPOJENÉ S FORMOVÁNÍM REGIONÁLNÍ POLITIKY ........................ 61 ZDŮVODNĚNÍ EXISTENCE REGIONÁLNÍ POLITIKY A JEJÍ CÍLE...................................... 62 REGIONÁLNÍ POLITIKA V ČESKÉ REPUBLICE .............................................................. 64
PROGRAMOVÉ DOKUMENTY ČESKÉ REPUBLIKY......................................... 75 5.1 5.2
6
NÁRODNÍ ROZVOJOVÝ PLÁN ...................................................................................... 75 SPECIFICKÉ OTÁZKY ŘEŠENÉ V NÁRODNÍM ROZVOJOVÉM PLÁNU ............................. 97
PŘEDVSTUPNÍ POMOC EVROPSKÉ UNIE ČESKÉ REPUBLICE .................... 99 6.1 6.2 6.3
7
PHARE ....................................................................................................................... 99 ISPA ....................................................................................................................... 103 SAPARD ................................................................................................................ 105
PROJEKTOVÝ CYKLUS .......................................................................................... 109 7.1 7.2
ZÁKLADNÍ STRUKTURA PROJEKTOVÉHO CYKLU ...................................................... 109 ŘÍZENÍ PROJEKTOVÉHO CYKLU ................................................................................ 112
8 SWOT ANALÝZA JAKO NÁSTROJ FORMULOVÁNÍ EFEKTIVNÍ STRATEGIE......................................................................................................................... 132 8.1 8.2 8.3 9
STRATEGIE .............................................................................................................. 132 SWOT ANALÝZA .................................................................................................... 133 INTERNÍ ANALÝZA ................................................................................................... 135
PROJEKTOVÉ TECHNIKY...................................................................................... 140
10
PŘÍPRAVA A ŘÍZENÍ PROJEKTU ..................................................................... 145
11
FINANČNÍ ANALÝZA PROJEKTŮ .................................................................... 153
4
12 ZPŮSOBILÉ VÝDAJE FINANCOVATELNÉ ZE STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ. ............................................................................................................................... 162 13
PŘÍPADOVÁ STUDIE „ RAJSKÝ REGION“..................................................... 169
14 REALIZACE PŘESHRANIČNÍCH PROJEKTŮ FINANCOVANÝCH Z EVROPSKÉHO SOCIÁLNÍHO FONDU ......................................................................... 183 14.1
STUDIE O POTŘEBĚ KVALIFIKACÍ A MOŽNOSTI POLITICKÝCH OPATŘENÍ NA TRHU PRÁCE – SOUHRN VÝSLEDKŮ ............................................................................................... 184 14.2 VÝMĚNA ZKUŠENOSTÍ O AKTIVNÍ POLITICE ZAMĚSTNANOSTI .................................. 186 14.3 INTERNATIONAL ENGINEERING ACADEMY .............................................................. 187 14.4 EXPORT EXPERTŮ – ZAŠKOLOVACÍ PROGRAM PRO MANAGEMENT EKONOMICKÉ TRANSNACIONÁLNÍ SPOLUPRÁCE ......................................................................................... 190 15
POUŽITÁ LITERATURA:..................................................................................... 191
5
Úvod Předpokládaný vstup České republiky do Evropské unie, plánovaný na polovinu roku 2004, je jednou z nejvýznamnějších událostí, kterou většina z nás zažije. Jde o událost tak významnou, a to nejen v období po sametové revoluci, ale v celé historii ČR. Proto by tým autorů svým dílem rád přispěl k informování široké veřejnosti. Rozšíření Evropské unie s sebou přináší mnoho aspektů, které ovlivní náš každodenní život, ale také záležitosti, které se neprojeví ze dne na den, ale je nutno se na ně dlouhodobě připravovat. Jedním z významných aspektů, o který se zajímá i širší veřejnost, je možnost čerpání prostředků ze strukturálních fondů. Pro to, aby Česká republika úspěšně čerpala prostředky této pomoci, je zapotřebí splnění několika podmínek. První z nich je příprava strategických dokumentů, které vymezují priority a cíle, na jejichž dosažení budou prostředky vynakládány. Tyto dokumenty jsou v současné době dokončovány jednotlivými ministerstvy a předkládány Evropské komisi. Druhou podmínkou jsou připravené struktury pro administraci finančních toků. Musí být vytvořeny orgány, které budou odpovědné za vypisování grantových schémat, vyhodnocování projektů a dohled nad efektivním využívání finančních prostředků. Příprava těchto struktur probíhá, aby mohly být uskutečněny akreditace a co nejdříve zahájena jejich práce. Třetí podmínkou jsou projektové záměry, jejichž příprava více je závislá na veřejnosti, neziskových organizacích, krajích, obcích a dalších subjektech. Projektovými záměry jsou myšleny nejen nápady, ale též i schopnost formální přípravy přijatelného projektu a jeho následné řízení. Publikace, kterou držíte v rukou, vznikla jako odezva na zmiňovanou sílící potřebu přístupu k informacím o regionální politice Evropské unie. Jejím cílem je nejen poskytnout informace obecnějšího charakteru o systému strukturálních fondů, jejich cílech, vývoji a administraci, ale též zprostředkovat zkušenosti s přípravou projektů. Kniha je určena účastníkům projektu vzdělávání o strukturálních fondech EU, kteří budou připravovat projekty, proto je věnována významná část textu i této problematice.
6
Nemůžeme samozřejmě slíbit, že po přečtení této knihy budou čtenáři schopni vždy napsat projekt, ke kterému dostanou spolufinancování ze strukturálních fondů. Chceme však touto knihou přispět ke zvýšení šance na úspěch předkladatelů. Text v publikaci byl rozčleněn na několik částí, které vystihují přístupy na úrovni politik, programové úrovni a zejména pak na úrovni projektové. Problematika Fondu soudržnosti je vysvětlena pouze okrajově. Tento krok je dán zejména tím, že kniha je připravována jako studijní materiál k sérii školení pro neziskové organizace (a nejen pro ně) a domníváme se, že pro potřeby čtenářů nejsou informace o Fondu soudržnosti tak závažné. Zvláště pak kvůli minimální velikosti projektů, která je pro neziskové organizace příliš vysoká a i oblasti podporované tímto fondem leží v okrajové oblasti a není jim ze strany neziskových organizací věnována tak velká pozornost. Doplňkem knihy je i CD, na kterém jsou obsaženy dokumenty a další studijní materiály, na něž autoři textů odkazují. Vzhledem k jejich obsáhlosti by bylo příliš náročné je tisknout a necháváme na zvážení čtenářů, které materiály si budou chtít sami vytisknout dle svých zájmů. Jedná se zejména o nařízení Rady Evropských společenství, slovníček pojmů, mapy a další publikace vztahující se k dané problematice. Jsme si vědomi překotného vývoje při přípravě vstupu ČR do EU, proto budou v průběhu roku 2003 připravovány i další části textů. Jejich obsahem budou zejména aktuální informace o dění kolem strukturálních fondů a přípravy na jejich využití. Věříme, že tato kniha Vám přinese užitek v podobě důležitých poznatků, které posléze povedou k úspěšné přípravě projektů, ať už půjde o projekty spolufinancované z předstupních nástrojů Phare nebo Sapard, či samotných strukturálních fondů po našem vstupu do Evropské unie.
Oto Potluka za tým autorů
7
1
EVROPSKÁ INTEGRACE A EVROPSKÁ UNIE Prvotním impulsem pro sjednocování západní Evropy byla zkušenost ze dvou
světových válek a snaho o odstranění jejich ekonomických příčin. Šlo hlavně o nalezení způsobu, jak opustit soupeření velkých zemí a nahradit ho spoluprácí. Dalším významným faktorem byl vznik bipolárního světa se dvěma velmocemi – Spojenými státy americkými a Sovětským svazem. Výsledkem toho bylo založení integračních organizací, které šly za rámec dosavadní mezinárodní spolupráce.1 Tyto struktury byly postupně doplňovány. V roce 1986 byl podepsán Jednotný evropský akt,2 v roce 1992 smlouva o Evropské unii.3 Než se budeme detailněji věnovat strukturálním fondům, je vhodné, abychom si regionální politiku4 EU zasadili do širšího politickoekonomického rámce. Není jedinou prováděnou politikou na úrovni Evropské unie a pro lepší pochopení jejích cílů a principů je vhodné zmínit se i o dalších oblastech života v Evropské unii a vývoji integračního procesu. 1.1 Pilíře Evropské unie Maastrichtská smlouva definovala tzv. „Maastrichtský chrám“ - symbolickou stavbu o třech pilířích. První pilíř tvoří tři původní společenství (Euratom, Evropské společenství uhlí a oceli, Evropské hospodářské společenství) a obecně veškeré evropské instituce jako je Komise, Rada, Parlament, Soudní dvůr atd. Cíle prvního pilíře jsou hospodářská a měnová unie, společný trh, společná průmyslová, daňová a kulturní politika, regionální a sociální fondy, výzkum a technologický rozvoj. Prostředky k jejich dosažení představují právní akty, nařízení, směrnice, doporučení a rozhodnutí. 1
Evropské společenství uhlí a oceli (1951); Evropské hospodářské společenství a Evropské společenství pro atomovou energii (1957) a Evropské sdružení volného obchodu (1960). 2 právní rámec pro vytvoření jednotného vnitřního trhu 3 EU je širší pojem než Evropská společenství a zahrnuje též společnou zahraniční a bezpečností politiku a oblast justice a vnitřní politiky. 4 Která je financována právě ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.
8
Druhý pilíř tvoří společná zahraniční politika, společná obranná politika a společná bezpečnost. Cíle tohoto pilíře jsou: bezpečnost, lidská práva, demokracie, právní stát a mír. Prostředky k jejich dosažení jsou společné postoje a společné akce členských zemí. Třetí pilíř tvoří justice a vnitřní politika. Cíle tohoto pilíře jsou volný pohyb osob, spolupráce při udělování azylu, v imigrační politice, celní politice, právu, v boji proti drogám, mezinárodní kriminalitě a terorismu,
spolupráce
v
občanských
a trestních záležitostech. Prostředky k jejich dosažení jsou společné postoje v těchto záležitostech, mezinárodní smlouvy a také Europol (Evropský policejní úřad sídlící v Haagu). 1.2 Instituce Evropské unie 1. Evropská komise Je jednou z největších evropských institucí, je jádrem a motorem EU, zákonodárným a výkonným orgánem. Má tři hlavní funkce: • vypracovává návrhy nových zákonů, •
kontroluje plnění smluv a zajišťuje, aby legislativa EU byla aplikována správně,
•
působí jako manažer a vykonavatel politiky EU a mezinárodních obchodních vztahů.
Má 20 členů (komisařů), jejichž funkční období je 5 let. Komise plní úkoly kolektivně a nezávisle na národních vládách, které její členy jmenují. Jmenování členů EK musí být schváleno Evropským parlamentem, který má také právo vyslovit jim nedůvěru. Komise je rozdělena na řadu generálních ředitelství (DG), řídících jednotlivé resorty. Evropská komise je tedy výkonným orgánem Evropské unie, řídí společné politiky, provádí rozpočet a spravuje administrativu. Evropská komise je odpovědná
9
jak za předkládání, tak za prosazování společných politik a zároveň dohlíží na jejich praktické plnění s tím, že má právo udělovat sankce za jejich neplnění. Ve všech jejich odděleních pracuje více než 15 000 zaměstnanců. Komise je strážkyní sjednaných smluv a dohlíží na to, jak je instituce Společenství provádějí v praxi. V případě, že členský stát poruší plnění svých závazků vyplývajících pro něj z podepsaných smluv, Komise má právo po objektivním vyšetřování a za dohledu Soudního dvora přinutit tento stát k přijmutí takových opatření, jež povedou k nápravě dosavadního stavu. Komise především předkládá návrhy legislativy Společenství, předkládané Radě ministrů, vytváří návrh společného rozpočtu schvalovaný Radou ministrů s rozhodujícím slovem Evropského parlamentu a připravuje zprávy o ekonomické, sociální a právní situaci v Evropské unii a rovněž jednotlivé výroční zprávy předkládané Parlamentu. Mezi pravomoci Evropské komise, které jsou na ni delegované buď smlouvami, nebo Radou ministrů, patří především: •
přijímání regulačních opatření pro plnění smluv, které se poté, co jsou schváleny Radou ministrů, zavádějí do různých politik Společenství,
•
aplikace směrnic vyplývající ze smluv, v konkrétních případech ve vztahu k národním vládám, podnikatelským subjektům nebo soukromým osobám,
•
dohled na společné fondy jako jsou Evropský sociální fond, Evropský zemědělský rozvojový a záruční fond, Evropský fond regionálního rozvoje, Evropský rozvojový fond a Fond soudržnosti. Komise rovněž spravuje projekty určené na rozvoj zemí střední a východní Evropy (PHARE5) a zemí bývalého Sovětského svazu (TACIS6).
•
Komise zastupuje Evropskou unii navenek v jednáních např. s WTO7 či OECD8.
5 6
PHARE – Poland and Hungary Assistance to the Restructuring of the Economy. TACIS – poskytuje pomoc v procesu transformace třinácti zemí východní Evropy a Střední Asie - Arménie, Ázerbajdžán,
Bělorusko, Gruzie, Kazachstán, Kyrgizstán, Moldávie, Mongolsko, Rusko, Tádžikistán, Turkmenistán, Ukrajina a Uzbekistán. 7
WTO
– World Trade Organization = Světová obchodní organizace
10
2. Evropský parlament • Je jedinou mezinárodní institucí, jejíž členové jsou voleni přímým všeobecným hlasováním. Je největším mnohonárodnostním parlamentem na světě, vyjadřuje společnou vůli 370 milionů občanů Evropy. • Poprvé byl volen v r. 1979. Má 626 poslanců volených na 5 let, kteří reprezentují téměř 100 politických stran z celé Evropy. •
Hlavním úkolem Parlamentu je vypracování, úpravy a přijímání evropských zákonů, demokratická kontrola a návrhy pro politiku směřující k upevňování EU. Tři základní pravomoci Parlamentu jsou: zákonodárná, rozpočtová a kontrolní nad výkonnými orgány. V červnu roku 1999 proběhly již páté přímé volby jeho poslanců. Ačkoli pravomoci Evropského parlamentu byly výrazně posíleny Jednotným
evropským aktem i Maastrichtskou a Amsterodamskou smlouvou, stále nemá takové pravomoci jako klasické národní parlamenty. Počet poslanců pro jednotlivé členské země odráží počet jejich obyvatel (přibližně). Funkční období parlamentu je pětileté. Celkový počet poslanců Evropského parlamentu se s přístupem nových zemí zvýší, rozložení mandátů bude uspořádáno způsobem popsaným v následující tabulce, která vychází ze smlouvy z Nice.
8
OECD – Organization for Economic Cooperation and Development = Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj
11
Rozdělení rozhodovacích pravomocí. Počet poslanců členských zemí EU v Evropském
Země
Belgie Dánsko Finsko Francie Irsko Itálie Lucembursko Německo Nizozemí Portugalsko Rakousko Řecko Španělsko Švédsko Velká Británie Bulharsko Česká republika9 Estonsko Kypr Litva Lotyšsko Maďarsko Malta Polsko Rumunsko Slovensko Slovinsko Evropská unie
Počet hlasů v Radě ES
Počet poslanců
Počet poslanců
Počet hlasů
Počet hlasů
Počet ob.
25 16 16 87 15 87 6 99 31 25 21 25 64 22 87 626
22 13 13 72 12 72 6 99 25 22 17 22 50 18 72 17 20 6 6 12 8 20 5 50 33 13 7 732
5 3 3 10 3 10 2 10 5 5 4 5 8 4 10 87
12 7 7 29 7 29 4 29 13 12 10 12 27 10 29 10 12 4 4 7 4 12 3 27 14 7 4 345
10,2 5,3 5,1 59 3,7 58 0,4 82 15,5 9,9 8 10,5 39 8,8 59 8,2 10,2 1,4 0,8 3,7 2,4 10,2 0,37 38,6 22 5,4 2 479,6
Sídlem parlamentu je Štrasburk, některá zasedání se však konají v Bruselu. Sekretariát Evropského parlamentu sídlí v Lucemburku. Evropský parlament má v současné době reálnou legislativní moc spočívající v tzv. spolurozhodovací a kooperační proceduře. Schvaluje vedení (komisaře) Evropské komise a má právo ji i dvoutřetinovou většinou hlasů odvolat. Parlament má významné pravomoci v oblasti schvalování společného rozpočtu. Může doplnit návrh rozpočtu a navrhnout Radě změny tohoto návrhu, pokud jde o výdaje “povinně” vyplývající ze Smlouvy nebo navazujících právních aktů. U volitelných výdajů může Parlament návrh rozpočtu 9
Stále jsou vedena jednání, zda bude mít ČR v roce 2004 více než dvacet zástupců. Závazný počet křesel v Evropském parlamentě pro ČR určí až Smlouva o přístupu ČR k EU.
12
pozměnit. Maastrichtská smlouva dala Evropskému parlamentu právo jmenovat ombudsmana - veřejného ochránce práv, na kterého se mohou obracet občané a organizace Evropské unie. 3. Evropská rada • Sdružuje hlavy států nebo předsedy vlád členských zemí, kterým pomáhají také ministři zahraničí. Jejím členem je i předseda Evropské komise. • Schází se nejméně dvakrát ročně v hlavním městě země, která právě předsedá EU, aby definovala globální politickou orientaci EU a v rámci evropské politické spolupráce konsultovala aktuální mezinárodní problémy. Jejími závěry se pak musí řídit všechny instituce společenství. • Pravidelné schůzky nejvyšších představitelů členských států a představitelů ES (EU) se konají od roku 1975. Evropskou radu lze označit jako nejvyšší politický orgán Evropské unie. Takovéto označení podtrhuje i text Smlouvy o Evropské unii, kde se praví: “Evropská rada poskytuje Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezuje její všeobecné politické směry”. Po každém zasedání předkládá pravidelnou zprávu Evropskému parlamentu. Hlasování v Evropské radě probíhá na základě konsensu, tj. jednomyslnosti. 4. Rada ministrů • Zasedá v ní vždy jeden ministr z každého členského státu, a to podle dané oblasti, o které se jedná. • Členské státy zde prosazují své politické cíle, koordinují národní politiky, řeší problémy s institucemi či mezi sebou navzájem. • Je orgánem, který zajišťuje
celkovou koordinaci aktivit Evropského
společenství. • Zodpovídá za mezivládní spolupráci v zahraniční a bezpečnostní politice, právu a vnitřních záležitostech. • Rada EU zasedá v Bruselu nebo v Lucemburku. 13
• Rada ministrů zahraničí se schází každý měsíc, ostatní (např. doprava, životní prostředí, průmysl atd.) dvakrát až čtyřikrát za rok. Každý členský stát má určitý počet hlasů podle poměrné velikosti státu. Rada ministrů je rozhodovacím orgánem Evropské unie. Rozhodnutí přijímá na základě konkrétních procedur společně s Evropským parlamentem. Členské státy jsou v Radě zastoupeny prostřednictvím zástupců svých vlád. Země mají v rámci hlasování přidělen příslušný počet hlasů (viz tabulka). Rada ministrů hlasuje buď jednomyslně, nebo kvalifikovanou většinou. V prvním případě je nutné, aby se pro předložený návrh vyslovili všichni ministři. V druhém případě je nutné získat minimálně 62 hlasů z celkového počtu 87. Právě počet hlasů pro jednotlivé ministry (členské země) byl výrazným problémem z hlediska budoucího vstupu nových států do EU. Před nadcházejícím rozšířením bylo nutno přerozdělit hlasy tak, aby počty hlasů co nejlépe odrážely počty obyvatel jednotlivých členských států. 5. Evropský soudní dvůr Je vrcholným právním orgánem Evropských společenství, interpretuje články Smlouvy o EU a z ní odvozenou sekundární legislativu. Evropský soudní dvůr je jednou z pěti hlavních institucí Společenství (Evropský parlament, Evropská komise, Rada ministrů, Evropský soudní dvůr, Evropský účetní dvůr). Je složen z 15 soudců a osmi generálních advokátů, kteří jsou jmenováni společnou dohodou vlád členských států Evropské unie na dobu šesti let. Autorita a významné postavení Evropského soudního dvora při výkladu a uplatňování práva Společenství jsou založeny zvláště na tom, že Evropský soudní dvůr rozhoduje podle většinového principu a sám se přitom řídí vlastním výkladem práva a spravedlnosti. Jednotliví soudci jsou v průběhu funkčního období neodvolatelní. Jednání jsou neveřejná. Evropský soudní dvůr je tedy nadstátní orgán oproštěný od zájmů členských států. Sídlí v Lucemburku.
14
6. Evropský účetní dvůr Je zodpovědný za dohled nad rozpočtem EU a kontroluje účetnictví orgánů EU. Evropský účetní dvůr přezkoumává účetnictví, právoplatnost a správnost všech finančních operací Evropské unie a jejich orgánů. Zároveň kontroluje správné využívání finančních prostředků v rámci společného rozpočtu Evropské unie. Evropský účetní dvůr kontroluje veškeré příjmy a výdaje Evropské unie, a to včetně výdajů směřujících do nečlenských zemí. Má 15 členů, po jednom z každého členského státu Evropské unie. Členy Evropského účetního dvora jmenuje Rada ministrů po slyšení Evropského parlamentu jednomyslně na dobu šesti let. Sídlem Evropského účetního dvora je Lucemburk. 7. Výbor regionů Byl ustanoven po schválení Maastrichtské smlouvy. Má zaručovat, že se místní a regionální orgány mohou vyjadřovat k politikám jako je doprava, vzdělávání, využívání půdy a další oblasti. Jeho role je zejména poradní ve vztahu k Radě ministrů. 8. Hospodářský a sociální výbor Má 222 členů, kteří zastupují zaměstnavatele, odboráře a další skupiny obyvatel Evropské unie. Hospodářský a sociální výbor má obdobnou poradní roli jako Výbor regionů. 9. Evropská investiční banka Poskytuje půjčky na projekty podporované EU, zejména v méně rozvinutých regionech. Základním úkolem Evropské investiční banky je přispívat k vyváženému a nerušenému rozvoji společného trhu v zájmu Společenství. Banka pro tuto činnost využívá jednak vlastní prostředky, jednak prostředky získané na kapitálovém trhu. Při
15
poskytování půjček se chová jako nevýdělečná instituce, její úrokové sazby jdou jen těsně nad náklady půjček. Půjčky a záruky poskytuje především na projekty pro: •
rozvoj nejméně rozvinutých oblastí,
•
modernizaci či konverzi průmyslových podniků,
•
vytváření nových pracovních míst,
•
investiční programy realizované v rámci dalších politik Evropské unie. Roční objem půjček Evropské investiční banky se pohybuje v řádech desítek
miliard euro. V 90. letech minulého století začala Evropská investiční banka poskytovat půjčky i zemím střední a východní Evropy poté, co s nimi byly uzavřeny asociační dohody. 10. Evropská centrální banka Definuje měnovou politiku 12 zemí eurozóny, stanovuje úrokové sazby, provádí devizové operace, spravuje rezervy a schvaluje vydávání eurobankovek.
Evropská centrální banka byla založena v červnu 1998. Sídlem Evropské centrální banky se stal Franfurkt nad Mohanem. Od 1. 1. 1999, společně se vznikem eura v elektronické podobě, přešla odpovědnost za měnovou politiku zemí podílejících se na společné měně euro, na Evropskou centrální banku. K 28. 2. 2002 skončila platnost národních měn podílejících se na společné měně euro, zodpovědnost přešla za euro na Evropskou centrální banku.
11. Evropský ombudsman Evropský ombudsman (veřejný ochránce práv) je jmenován Evropským parlamentem vždy po volbách do EP. Funkční období ombudsmana je 5 let a odpovídá funkčnímu období Evropského Parlamentu. Ombudsman přijímá od fyzických i právnických osob s bydlištěm či sídlem na území Evropské unie stížnosti na orgány a instituce EU (s výjimkou soudů), provádí šetření na základě těchto stížností i 16
z vlastní iniciativy. Ombudsman vykonává svou funkci zcela nezávisle. Sídlem ombudsmana je Štrasburk.
12. Konvent Konvent je instituce nově zřízená na základě Smlouvy z Nice (1999), která se zabývá budoucností EU.
Úkolem Konventu je připravit agendu jednání mezivládní konference svolané na rok 2004. Pro jednání Konventu jsou stanovena čtyři základní témata: • rozdělení kompetencí mezi úrovní EU a členských zemí s přihlédnutím k principu subsidiarity • statut Charty základních práv • zjednodušení Smluv • postavení národních parlamentů V Konventu zasedají veřejní činitelé současných členských států Unie i kandidátských zemí (1 vládní a 2 zástupci národního parlamentu). Zástupci kandidátských zemí se nemohou podílet na rozhodování. Jednání v konventu se účastní všech třináct kandidátských zemí.10
1.3 Nejdůležitější dokumenty a legislativa Evropského společenství Nejdůležitějšími právními dokumenty Evropských společenství jsou mezinárodní smlouvy,11 a další jejich změny a doporučení. Tyto dokumenty tvoří primární zdroj práva ES. Sekundárním zdrojem práva jsou nařízení Rady ES,12 směrnice,13 rozhodnutí14 a doporučení a stanoviska, která nemají závaznou povahu. 10
Česká republika, Polsko, Maďarsko, Slovinsko, Estonsko, Kypr, Malta, Slovensko, Litva, Lotyšsko, Bulharsko, Rumunsko, Turecko. 11 zejména o založení Evropského hospodářského společenství, Evropském společenství uhlí a oceli, Evropském společenství atomové energie 12 jakási obdoba zákonů platných v Evropské unii
17
Římské smlouvy Nazývají se tak smlouvy podepsané v Římě 25. března 1957, které zakládají Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii Euratom. Vstoupily v platnost 1. ledna 1958. Zakladatelskými státy byly Belgie, Francie, Itálie, Německo, Lucembursko a Nizozemí. Nejdůležitější z Římských smluv, Smlouva o založení EHS, která má 248 článků, si klade tyto hlavní cíle: • vytvoření společného trhu s volným pohybem zboží, osob, služeb a kapitálu, • stálé sbližování občanů Evropy, • ekonomický a sociální pokrok, •
zlepšování životních a pracovních podmínek,
• zachování míru a svobody. Evropské hospodářské společenství, Euratom a o šest let dříve založené Evropské společenství uhlí a oceli tvoří dohromady Evropská společenství. Schengenské dohody První dohoda byla podepsána v lucemburském městě Schengen dne 14. července 1985, nejprve mezi zeměmi Beneluxu, Francií a Německem. Dalším krokem bylo podepsání Schengenské prováděcí dohody v roce 199015. Postupně se přidávaly další státy. Cílem dohod je: • zrušení kontrol osob na vnitřních hranicích včetně letišť a přístavů, •
harmonizace vízové a azylové politiky,
•
spolupráce policejních sil, založení SIS - společného pátracího a informačního počítačového systému na pomoc proti kriminalitě a drogám. Celní kontroly zavazadel a zboží a kontroly osob na vnitřních hranicích Unie
jsou dnes vynechány v zemích, které podepsaly Schengenskou dohodu.16 13
platné normy v celé EU, které však jednotlivé země zavádějí svým způsobem – např. jedním, či více zákony, novelami stávajících zákonů atd. 14 závazné právní akty platné pouze pro toho, komu jsou adresovány 15 Prováděcí dohoda vešla v platnost 26. března 1995. 16 Francie, Německo, Belgie, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Rakousko, Dánsko, Finsko, Portugalsko, Švédsko a Španělsko. Mimo členské státy EU se zavádí Schengenská dohoda i v Norsku a na Islandu.
18
Jednotný evropský akt Byl přijat Evropskou radou na Lucemburském summitu v únoru roku 1986, v platnost vstoupil 1. července 1987. Byl prvním významným vylepšením Římských smluv. Byly začleněny kapitoly o hospodářské a sociální soudržnosti,
těsnější
spolupráci ve výzkumu a vědeckotechnickém rozvoji a životním prostředí. Pro oblast vnitřního trhu zavedl nový legislativní postup, proceduru spolurozhodování, hlasování na základě kvalifikované většiny. Jednotný evropský akt tak vytvořil právní rámec evropské politické spolupráci a propojil výrazně činnost Evropského parlamentu s činností Rady. Maastrichtská smlouva Smlouva o Evropské unii byla podepsána v Maastrichtu 7. února 1992 a vstoupila v platnost 1. listopadu 1993. Smlouva založila činnost Unie na třech základních pilířích a stanovila, že základní rozhodnutí musí být přijímána buď kvalifikovanou většinou nebo jednomyslně. Základní cíle: • vytvoření Hospodářské a měnové unie a společného občanství, • harmonogram zavádění společné měny euro, • společná zahraniční a bezpečnostní politika, • spolupráce v justici a vnitřních věcech, • prohloubení pojmu občanství EU - občan má právo volit a být volen v místních volbách kdekoliv v EU, má petiční právo a právo odvolat se k evropskému ombudsmanovi, • koordinace politiky v oblasti obchodu, cel, posilování konkurenceschopnosti průmyslu, výzkumu, sociálních aspektů, turistiky, civilní ochrany, energetiky, ekologie, • Parlament získal novou pravomoc - právo spolurozhodovat s Radou, •
zřízení Výboru regionů.
19
Maastrichtská smlouva znamenala velmi důležitý posun v rámci integrace v západní Evropě. Kromě reformy stávajících zakladatelských smluv (Římské smlouvy), kterou v obě zahrnovala, je asi nejdůležitější skutečností, že na základě smlouvy o Evropské unii (jako součásti Maastrichtské smlouvy) došlo k vytvoření Evropské unie (EU). Již v preambuli Smlouvy o Evropské unii je jasně uvedeno, že cílem budování Evropské unie bude „přiblížit proces vytváření unie co nejblíže obyvatelům Evropy jak jen je to možné“ a že „unie musí respektovat národní identitu svých členských států“. Plně v duchu této preambule bylo následně v rámci EU v praxi zavedeno tzv. občanství společenství. Toto občanství umožňuje obyvatelstvu členských zemí volit v evropských volbách v kterékoliv z členských zemí bez ohledu na státní příslušnost. Důležitým principem uplatňovaným v EU je i princip subsidiarity. V praxi to znamená, že cokoliv může být vykonáno na regionální a nebo národní úrovni, musí být na této úrovni provedeno a nesmí být přenášeno na úroveň Společenství. Kodaňská kritéria 22. června 1993 na zasedání v Kodani vypracovala Evropská komise kritéria pro všechny nové země žádající o členství. Přistoupení k EU pak bude podmíněno splněním požadovaných ekonomických a politických podmínek: • mít stabilní demokratický systém institucí, založený na úctě k lidským právům (včetně práv národnostních a etnických menšin), musí udržovat přátelské vztahy se sousedními státy a spolupracovat s nimi, • mít plně rozvinuté tržní hospodářství, které je s to odolávat konkurenčním tlakům ekonomik Evropské unie, • mít plně začleněnou legislativu EU (tzv. Acquis communautaire) do vlastní, národní legislativy. Amsterodamská smlouva Byla přijata 16. a 17. června 1997 na zasedání Evropské rady v Amsterodamu a podepsána 2. října 1997. Doplňuje Maastrichtskou smlouvu. Po ratifikaci všemi členskými státy vešla v platnost 1. května 1999. Hlavní cíle: 20
• přiblížit se k občanům, klást důraz na zaměstnanost a práva jednotlivce, • odstranit poslední překážky bránící volnému pohybu a zároveň posílit bezpečnost, •
zajistit, aby hlas Evropy bylo více slyšet ve světě,
•
zajistit větší efektivitu institucí EU s výhledem na její rozšíření.
Konkrétně se smlouva zasadila o koordinaci postupů podporujících zaměstnanost, posílení politiky sociálních věcí, životního prostředí a veřejného zdraví, spolupráci v boji proti drogám, terorismu, kriminalitě, harmonizaci přistěhovalecké a vízové politiky a zahraniční politiky. Amsterodamská
smlouva
představuje
po
Jednotném
evropském
aktu
a Maastrichtské smlouvě třetí významnou změnu v rámci primární legislativy Evropských společenství. Amsterodamská smlouva přinesla pro integrační proces v Evropě celou řadě oblastí celou škálu nových impulsů dotýkajících se především: •
Postavení občana v Evropské unii
•
Společné zahraniční a bezpečnostní politiky
•
Rozhodovacího procesu a fungování institucí Evropské unie
•
Užší spolupráce jednotlivých členských států Konkrétně posílila úlohu Evropské unie při úpravě podmínek pro pohyb osob
přes vnitřní hranice členských států Evropské unie, včetně otázek spojených s poskytováním asylu a imigrační politiky obecně. Schengenská smlouva se stala plnohodnotnou součástí acquis communautaire. Nově byl také zaveden princip sankcí vůči členskému, který porušuje základní principy, na nichž Evropská unie stojí. Amsterodamská smlouva představuje další krok na cestě k posílení demokratického charakteru Evropské unie a v souladu s tím byly posíleny pravomoci Evropského parlamentu.
21
Agenda 2000 15. července 1997 zveřejnila Evropská komise dokument Agenda 2000, spolu s posudky na každou z nových zemí ucházejících se o členství. Dokument zahrnuje hlavní požadavky z madridské schůzky Evropské rady z prosince roku 1995. Hlavní body: • perspektivy rozvoje Unie a jejích politik po roce 2000, •
vliv rozšíření na EU jako celek,
• finanční rozpočet po roce 2000 beroucí v úvahu možnost budoucího rozšíření.
Od 1. ledna 1993 byly v Evropské unii (až na určité výjimky) naplněny čtyři základní ekonomické svobody: • volný pohyb zboží mezi členskými státy bez jakýchkoli překážek; • volný pohyb osob mezi členskými zeměmi s právem usadit se, pracovat a žít v kterékoli zemi ES; • volný pohyb kapitálu mezi členskými zeměmi bez jakýchkoli omezení a překážek; • volný prostor pro poskytování služeb po celém území ES.
22
2
VÝVOJ REGIONÁLNÍ POLITIKY EU
2.1 Politika soudržnosti v rozpočtu EU EU považuje za prvořadý úkol snižování rozdílů mezi regiony a postupné vyrovnávání odlišné sociálně ekonomické úrovně zemí při současném zachování jejich historických a kulturních hodnot. V souladu s principy hospodářské a sociální soudržnosti byly postupně vytvořeny strukturální fondy, jejichž základním účelem, prostřednictvím
rozvojových
programů
a
projektů,
je
snižovat
zaostalost
znevýhodněných regionů včetně venkovských a zajistit v těchto oblastech vyrovnaný a udržitelný rozvoj. Na rozdíl od Společné zemědělské politiky EU, která se striktně drží dohodnutých norem a pravidel a má spíše nárokový charakter, strukturální fondy poskytují značný prostor pro individuální přístupy k řešení konkrétních problémů. Strukturální politika EU je významnou součástí politiky EU a je výrazem solidarity zemí s vysokým ekonomickým potenciálem vůči těm, které za nimi ekonomicky zaostávají. Strukturální politika EU je v souladu s tímto principem zaměřena na vytváření srovnatelných podmínek pro hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Je to politika ekonomické a sociální soudržnosti, která vyjadřuje obecnou vůli po solidaritě v EU. Základním cílem strukturálních fondů je tedy především napomáhat vytvoření ekonomické a sociální rovnováhy v rámci EU a postupně snižovat rozdíly mezi jednotlivými regiony. Pro docenění významu, který politika hospodářské a sociální soudržnosti (regionální politika) v současnosti zaujímá v rámci jednotlivých politik EU, je třeba nastínit základní výdajové položky rozpočtu EU.17 Je však třeba předeslat, že význam
17
Hlavními příjmy EU jsou v současnosti 0,75 procentního bodu (od r. 2004 již jen 0,50 procentního bodu) daně z přidané hodnoty vybrané v jednotlivých členských státech (základ DPH, ze kterého se 0,75 procentního bodu odvádí, však nesmí činit více než 50% jejich HNP), dále celní poplatky za zboží dovážené z nečlenských zemí do kterékoli země EU. Posledním významným zdrojem příjmů rozpočtu EU je platba do výše 1,27% HDP jednotlivých členských zemí, kterou platí ty členské země, jejichž příspěvek z prvních dvou zdrojů (tedy z cel a odvod 1 procentního bodu DPH) je nižší než 1,27 jejich HDP.
23
politiky soudržnosti se během procesu evropské integrace výrazně měnil, resp. posiloval, takže počátky evropské regionální politiky byly poměrně skromné. V roce 2002 činil rozpočet EU 95,7 miliard EUR. Hlavní výdaje rozpočtu EU představují společná zemědělská politika (46,3 % rozpočtu), politika hospodářské a sociální soudržnosti financovaná ze strukturálních fondů a z Kohezního fondu (33,6 %), ostatní vnitřní politiky, zejména vědeckotechnická politika EU (6,4 %), zahraniční pomoc (4,9 %), administrativní náklady (5,4 %) a ostatní výdaje (3,4 %). Naprosto dominantními rozpočtovými položkami tak jsou společná zemědělská politika a politika hospodářské a sociální soudržnosti (dohromady představují 80 % všech výdajů rozpočtu). Významné přitom je, že je již delší dobu prosazován trend poklesu výdajů na společnou zemědělskou politiku (která v 70. a 80. letech představovala až 3/4 rozpočtu EU) a naopak jsou postupně posilovány prostředky věnované na regionální politiku (pouze 5 % v roce 1975). Podstatný rozdíl mezi společnou zemědělskou politikou a politikou hospodářské a sociální soudržnosti realizovanou z prostředků strukturálních fondů a z Kohezního fondu spočívá v tom, že společná zemědělská politika je více nároková a platby probíhají „automaticky“ podle stanovených pravidel a nejsou zpravidla vázány na žádný konkrétní účel, zatímco politika ekonomické a sociální koheze podporuje vždy jen konkrétní projekty přispívající k naplňování cílů této politiky. Lze tedy shrnout, že význam regionální politiky v rámci politik EU je velmi vysoký a je dále posilován. Existence regionální politiky na nadnárodní úrovni je přitom celosvětovým unikátem. V následující části proto uvedeme nejdůležitější důvody, které vedou EU k věnování tolika prostředků na regionální politiku. 2.2 Důvody pro existenci regionální politiky na úrovni EU Všechny země Evropské unie postupně přistoupily k realizaci vlastní (tedy „národní“) regionální politiky, kterou se snaží zejména snížit rozdíly v životní úrovni mezi regiony a bojovat s vysokou dlouhodobou nezaměstnaností, a to především podporou ekonomických a sociálních struktur v zaostávajících oblastech nebo v regionech
s
nevyhovující
strukturou 24
průmyslu.
V některých
zemích
(např.
v Nizozemsku) je pak regionální politika zaměřována i strategicky, tj. na posílení konkurenceschopnosti nevýznamnějších aglomerací v nadnárodním měřítku. Kromě regionální politiky uskutečňované jednotlivými členskými zeměmi EU je však z několika důvodů nezbytná také relativně nezávislá regionální politika koordinovaná na úrovni EU (a také spolufinancovaná ze zdrojů EU). 1. Při vzniku EHS (v roce 1958) se předpokládalo, že se většina regionálních problémů vyřeší všeobecným ekonomickým růstem, kterému vznik Společenství napomůže. Současně se počítalo s tím, že integrace trhu zostří konkurenci a způsobí tak problémy zejména v oblastech s výraznou koncentrací starých průmyslových odvětví, a proto jim bude nutné poskytnout zvláštní pomoc. Myšlenka kompenzace některých negativních důsledků vytvoření Společenství se tak stala jádrem první koncepce regionální politiky tehdejšího EHS. 2. Významným důvodem pro regionální politiku na úrovni EU je také rozpor mezi závažností regionálních problémů a schopnostmi států tyto problémy řešit. Státy s největšími regionálními problémy si totiž zpravidla nemohou dovolit věnovat dostatečné prostředky na vlastní regionální politiku. Navíc existuje nebezpečí, že zaostávající regiony z nejméně vyspělých států neobstojí v ostré soutěži o získání zahraničních investic. 3. Dalším důvodem pro existenci evropské regionální politiky je požadavek některých
členských
zemí
na
kompenzaci
regionálních
dopadů
ostatních
„neregionálních“ politik EU, zejména společné zemědělské politiky (která je obecně výhodná pro státy s velmi rozvinutým zemědělstvím), ale i kompenzace společné vědecko-technické politiky EU (nejúspěšnější žadatelé o granty na strategické výzkumné projekty EU jsou výrazně koncentrováni do největších aglomerací a do tzv. Alpské zóny). Typickým příkladem země mající z těchto důvodů zájem na kompenzaci formou silné regionální politiky Unie je Velká Británie. Ta je znevýhodněna jednak velkým objemem obchodu (a tedy i dovozu) ze zemí bývalého Britského společenství národů (cla na zboží dovážené ze zemí mimo EU jsou příjmem Unie), jednak malým rozsahem vlastního zemědělství, takže ze společné zemědělské politiky získává méně než jiné srovnatelné země.
25
4. Nutnost existence regionální politiky EU vyplývá i z toho důvodu, že regionálními problémy vlády často omlouvaly poskytování dotací průmyslu, kterému tím pomáhaly v boji proti zahraniční konkurenci. 5. Zřejmě nejvýznamnější skupinu důvodů pro existenci regionální politiky EU představuje ambiciózní projekt ekonomické a monetární unie (EMU), jejímž nejvýznamnějším symbolem je zavedení jednotné měny Euro. Jedná se o projekt připravený již v 60. letech, který se však z důvodů své složitosti i politické citlivosti podařilo realizovat až od 90. let (viz Maastrichtská smlouva). Státy, které se připojily k EMU, se musely vzdát národní měny včetně možnosti ovlivňovat její kurz nástroji vlastní monetární politiky. Přitom právě možnost devalvace či revalvace, příp. změna diskontní sazby a intervence centrální banky na devizovém trhu jsou jedněmi z mála prostředků, který vládám jednotlivých zemí zbývá k dispozici pro ochranu své ekonomiky před plnými důsledky existence společného trhu. Zavedení jednotné měny představuje přímé omezení autonomie makroekonomické politiky jednotlivých zemí, a to nejen v již zmíněné sféře monetární, ale i v oblasti fiskální politiky (viz Maastrichtská kritéria limitující mj. i rozsah veřejného dluhu a schodku veřejných financí). Pokud by se státy eurozóny musely vzdát tohoto posledního nástroje pro zmírnění případných ekonomických těžkostí, musí si být jisty opravdovou snahou Unie pomoci těm částem jejich teritoria, které se ocitnou ve zvláště obtížné situaci. Úspěšnost EMU závisí také na tom, zda se podaří vytvořit skutečně jednotný hospodářský celek (blížící se parametrům optimální měnové oblasti), aby nedocházelo k asymetrickým regionálním šokům, resp. k situaci, kdy jednotlivé státy a regiony procházejí různými fázemi hospodářského cyklu. V tomto případě by bylo prakticky nemožné koncipovat jednotnou monetární politiku, aniž by nedošlo k obětování zájmů jedné či druhé skupiny států. Vzhledem k tomu, že výhody společné měny budou z teritoriálního hlediska rozmístěny nerovnoměrně, bude regionální politika představovat určitou formu kompenzace méně vyspělým regionům. (Diskuse výhod a nevýhod zavedení monetární unie přitom patří mezi kontroverzní témata, kterým je věnována nedostatečná pozornost, a to nejen u nás, ale i v samotných zemích EU). Zavedení jednotné měny dále posiluje význam regionální politiky EU i z toho důvodu, že regionální politika Unie bude vlastně plnit stabilizační roli fiskální politiky (byť velmi
26
redukovanou). Ostatní adaptační mechanizmy, např. mezinárodní migrace, jsou totiž relativně velmi slabé. Právě rozpor mezi velmi přísnou monetární politikou EU na jedné straně a velmi omezenou fiskální politikou (měřeno např. ve vztahu k HDP Evropské unie) na straně druhé představuje hlavní nebezpečí pro efektivní fungování EMU. Dalším velkým nebezpečím je možnost rozpočtové nedisciplinovanosti některých členských států, resp. odlišné chápání významu jednotlivých prvků Paktu stability. Je pravděpodobné, že ještě před vstupem prvních států z východní Evropy do EU a zejména do EMU budou mechanizmy zakotvené v Paktu stability podrobeny zevrubné diskusi a následné reformě. V každém případě se však jeví jako velmi pravděpodobné, že význam regionální politiky bude v souvislosti s rozšiřováním a prohlubováním EMU i nadále posilován. Lze se domnívat, že pro ČR bude vstup do ekonomické a monetární unie výhodný až po sblížení se členy EMU nejen v úzce monetárních kritériích, ale i pokud jde o základní strukturální charakteristiky a další parametry, např. úroveň produktivity práce, technologická vyspělost a inovační schopnosti. V opačném případě, tj. v případě předčasného zavedení Eura, by mohlo dojít až k masové ztrátě konkurenceschopnosti české ekonomiky. Naopak v případě, že by ostatní nové členské státy vstoupily do EMU a Česká republika
nikoli, sehrála by tato
skutečnost nepochybně negativní roli minimálně ve vztahu k zahraničním investorům, kteří by měli tendenci upřednostnit jiné srovnatelné státy, avšak bez kurzového rizika a vícenákladů spojených s konverzí české měny. Na závěr je třeba poznamenat, že evropská regionální politika, resp. politika soudržnosti, je projevem určité solidarity na úrovni EU a má i nezanedbatelný význam při posilovaní společné identity. Z hlediska vytváření resp. posilování evropské identity může sehrát jistou – avšak v současnosti obtížně předvídatelnou roli - právě existence společné měny. 2.3 Vývoj regionální politiky EU Vývoj regionální politiky EU lze rozdělit do několika hlavních období, která mají svá specifika a v jistých ohledech se liší.
27
1. období: 1958 - 1974 V prvním období byla regionální politika tehdejšího EHS úzce zaměřena na posílení zdrojů věnovaných na národní regionální politiku jednotlivých států. Regionální politika byla prováděna na základě preambule v zakládajících Římských smlouvách hovořící o potřebě „posílit jednotu ekonomik členských států a zajistit jejich harmonický rozvoj snížením rozdílů, které existují mezi různými regiony a zmírnění zaostalosti méně rozvinutých regionů“. V roce 1958 byly zřízeny 2 sektorově orientované fondy – Evropský sociální fond a Evropský zemědělský záruční a usměrňovací fond. Samostatná regionální politika EHS téměř neexistovala. Regionální politika byla realizována formou relativně izolovaných projektů. Generální ředitelství pro regionální politiku (DG XVI) vzniklo až v roce 1968. Pomoc v rámci regionální politiky byla v tomto období zaměřena na regiony postižené útlumem těžkého průmyslu a na zaostalé venkovské regiony. Sociální politika byla prováděna nezávisle na regionální politice. Nemalou roli při podpoře nejméně rozvinutých regionů sehrála Evropská investiční banka, jejíž prioritou bylo poskytování zvýhodněných úvěrů na realizaci velkých infrastrukturních projektů nebo jiných rozvojových projektů v sektoru zemědělství či průmyslu v těchto regionech. O „evropské“ regionální politice nelze tedy ještě v tomto období hovořit, protože neexistoval žádný významný systém koordinace národních regionálních politik. Některé státy naopak již měly nemalou tradici a propracované mechanizmy v provádění vlastní regionální politiky.18 Právě francouzská regionální politika sehrála v pozdějších obdobích klíčovou inspirační roli pro formování integrované evropské politiky soudržnosti, zejména v případě zavedení většiny základních principů této politiky.19
18
19
zejména Francie, do značné míry i Itálie princip programování, partnerství, doplňkovosti apod.
28
2. období: 1975- 1988 Mezníkem pro vývoj regionální politiky se stal vstup Velké Británie (a dvou menších zemí - Irska a Dánska) do Evropských společenství (ES) v roce 1973. Británie požadovala kompenzaci vysokých příspěvků do rozpočtu ES a nízkých příjmů ze společné zemědělské politiky formou pomoci Společenství pro restrukturalizaci starých průmyslových oblastí, které byly zvláště intenzivně postiženy světovou hospodářskou krizí v 1. polovině 70. let. V roce 1974 byl proto zřízen Evropský fond pro regionální rozvoj - ERDF (začal fungovat v roce 1975), kdy disponoval 4,8 % z rozpočtu ES. Prostředky z fondu byly výrazně zaměřeny na restrukturalizaci starých průmyslových regionů. Z fondu se hradilo až 50 % nákladů na podpůrné programy připravené vládami příslušných států. Dominantním rysem regionální politiky ES byla i v tomto období její doplňkovost vůči národním regionálním politikám. Na konci období již podíl fondu ERDF na rozpočtu ES dosáhl 9 %. V 80. letech začalo ES poprvé vyvíjet vlastní regionální politiku zaměřenou na podporu přeshraniční spolupráce, dále na rozvoj energetiky a na rozvoj telekomunikací. Podpora těchto sfér byla realizována formou „Iniciativ Společenství“, přičemž tato forma podpory existuje v poněkud omezené podobě až dosud. V roce 1986 byl přijat „Jednotný evropský akt“, který explicitně zakotvuje politiku soudržnosti s cílem eliminovat důsledky jednotného trhu pro méně vyspělé státy jižní Evropy a ostatní méně rozvinuté regiony. 3. období: 1989 -1999 V tomto období byla prováděna radikálně reformovaná regionální politika, a to na základě celého souboru změn evropské legislativy přijaté v roce 1988. Reforma spočívala v integraci regionální politiky se sociální politikou a s částí zemědělské politiky do tzv. strukturální politiky, která je v současnosti označována za politiku hospodářské a sociální soudržnosti. Jednotlivé dříve vzniklé fondy (ESF, ERDF a EAGGF) tak byly sloučeny do tzv. fondů solidarity, které jsou nyní označované za strukturální fondy. Zatím poslední strukturální fond – Finanční nástroj na usměrňování rybolovu (FIFG) byl zřízen v roce 1993 a začal fungovat v roce 1994.
29
Hlavním impulsem pro reformu regionální politiky byla nutnost reagovat na přijetí Španělska a Portugalska do ES v roce 1986, jejichž regionální problémy měly výrazně odlišnou povahu od regionů, které byly do té doby podporované v rámci regionální politiky. Pozornost regionální politiky byla proto přesměrována od dosud převažující podpory strukturálně postižených oblastí k podpoře nejméně rozvinutých oblastí. Regionální politika byla v tomto období poprvé realizována nikoli na jednoletém základě, ale během nově zřízených střednědobých období nazvaných programové období. Pro programové období v letech 1989 - 1993 bylo poprvé definováno 5 cílů strukturální politiky, čímž došlo k obrácení pozice evropské politiky ve vztahu k národním regionálním politikám.20 Po vstupu Finska a Švédska do EU v roce 1995 bylo pět Cílů doplněno o šestý Cíl, reagující na specifickou situaci v arktických, řídce zalidněných oblastech: 1) Podpora rozvoje a strukturálních změn v zaostávajících regionech. Tyto oblasti byly vymezovány jako území, kde byl roční HDP na 1 ob. za 3 poslední roky nižší než 75 % průměru EU.21 Základní jednotkou pro vymezení jsou regiony NUTS II. V těchto regionech bylo možno žádat o podporu především následujících typů aktivit: přímé investice do výroby za účelem vytvoření nebo záchrany pracovních míst, podpora malým
a středním firmám, rozvoj
infrastruktury, rozvoj vzdělávání, vědy, výzkumu a zdravotnictví, investice směřující k ochraně životního prostředí, rekvalifikace a opatření na podporu rozvoje zemědělských oblastí (včetně podpory turistiky). 2) Konverze ekonomické struktury v regionech postižených úpadkem průmyslu. Tyto regiony se musely vyznačovat nadprůměrnou mírou nezaměstnanosti vzhledem k průměru EU během posledních 3 let, podíl pracovníků zaměstnaných v průmyslu musel překračovat průměr EU a muselo docházet ke zřetelnému poklesu počtu pracovních příležitostí v průmyslu. Základní jednotkou pro vymezení jsou regiony NUTS III.
20 21
Od této reformy se tedy naopak národní regionální politiky staly jen doplňkem evropské regionální politiky. počítáno dle parity kupní síly
30
Okruh podporovaných aktivit tvořily zejména investice do nových výrobních programů, opatření na rehabilitaci půdy, budov a životního prostředí, podpora výzkumu a vývoje, podpora malým a středním firmám a rekvalifikační programy. 3) Boj s dlouhodobou nezaměstnaností a usnadňování zaměstnávání mladých lidí a okrajových skupin obyvatelstva.22 Prostřednictvím fondu ESF byla podporována opatření v oblasti odborného školství, rekvalifikace, podpora vzdělávacích systémů apod. 4) Napomáhání adaptaci pracovních sil v podmínkách rychlého vědeckotechnického pokroku (horizontální Cíl). Z fondu ESF byly podporovány především rekvalifikační programy a odborné kurzy. 5a) Změna struktury zemědělské produkce (horizontální Cíl). Z fondů EAGGF a FIFG byla podporována opatření na zlepšení životních podmínek, diverzifikaci ekonomické základny, snížení výrobních nákladů, podporu výrob zpracovávajících zemědělské výrobky a podporovány byly i marketingové programy. 5b) Rozvoj zemědělských oblastí. Regiony byly vymezovány na úrovni NUTS III podle úrovně socioekonomického rozvoje měřeného výší HDP (kritická hodnota však nebyla uvedena) a přihlíželo se i k podílu ekonomicky aktivních osob pracujících v zemědělství, výši příjmů a k velikosti migračního salda nebo k nízké hustotě zalidnění. Dále se přihlíželo k periferní poloze, citlivosti na strukturální změny v zemědělství, velikosti zemědělských
podniků,
věkové
struktuře
zemědělských
pracovníků
a k problémům s životním prostředím. Z prostředků fondů ERDF, ESF a EAGGF byly podporovány programy diverzifikace ekonomické základny snižující náklady či zvyšující kvalitu produkce, marketingové programy a programy zlepšující životní prostředí a podporující malé a střední firmy. 6) Pomoc arktickým oblastem s mimořádně nízkou hustotou zalidnění. Jednalo se o oblasti s hustotou zalidnění nižší než 8 obyvatel/km2, počítáno na základě regionů NUTS II. (Tento Cíl existoval od roku 1995 do roku 1999).
22
Jednalo se o horizontální Cíl - tedy bez regionálního omezení.
31
Základními rozdíly mezi podporou podle jednotlivých Cílů byly jednak maximální výše podpory ze strany EU (až 75 % v případě Cíle 1, u ostatních Cílů do 50 %), jednak okruh podporovaných aktivit (v případě Cíle 1 byl podporován širší okruh aktivit, včetně přímé podpory podnikům v případě, že se zvýší zaměstnanost, dále
výstavba
transevropských
komunikací,
investice
v oblasti
školství
a zdravotnictví). Třetím rozdílem mezi regiony zařazenými do jednotlivých Cílů byla maximální výše částky, které mohla podpora ze strany EU dosáhnout. Nejvyšší částku na jednoho obyvatele bylo obecně možno získat v regionech Cíle 1. To platí
i současném
programovém období. Maximální výše podpory jednotlivým regionům je stanovována na základě následujících kritérií: vyspělost příslušného státu (vyšší podpora pro regiony v nejméně vyspělých zemích), vyspělost samotného regionu, jeho populační velikost a závažnost strukturálních problémů, včetně míry nezaměstnanosti. Reformou z roku 1988 byly také zavedeny tzv. principy strukturální politiky EU a zejména byl rozpracován systém programování. To umožnilo opustit dosavadní systém evropské regionální politiky, která byla založena na podpoře jednotlivých projektů, jež musely být schváleny orgány Evropské komise. Tento postup se ukazoval jako stále těžkopádnější, neboť projektů neustále přibývalo s tím jak se postupně rozšiřovala Evropská společenství a jak se zvyšoval podíl rozpočtu věnovaného na tuto politiku. Proto bylo přistoupeno k tvorbě programových dokumentů, které představovaly a představují dohodu, resp. smlouvu mezi příslušným členským státem a Evropskou komisí o způsobu využití prostředků, o cílech, kterých bude dosaženo a o dalších závazcích obou smluvních stran. Základním cílem zavedení principu programování, resp. programových dokumentů tedy byla umožnění decentralizace rozhodování o výběru konkrétních projektů podpořených ze zdrojů EU na orgány jednotlivých členských států. Orgány Evropské komise se tak mohly oprostit od řešení záležitostí týkajících se jednotlivých projektů a věnovaly se tak koncepčním záležitostem a kontrole.
32
Ve druhé polovině tohoto období byl posílen princip hodnocení a monitorování, a to zejména na základě požadavků reprezentantů Velké Británie, kteří požadovali zjištění s jakou efektivností jsou prostředky ze strukturálních fondů využívány. V roce 1993 byl zřízen Fond soudržnosti. Prostředky poskytované z Kohezního fondu mají umožnit nejslabším státům EU splnit náročná Maastrichtská kritéria pro zavedení společné měny. Fond soudržnosti není součástí strukturálních fondů (SF). Fungování tohoto fondu je proto upraveno samostatným nařízením23, které je výrazně odlišné od nařízení pro strukturální fondy. Hlavními rozdíly mezi Kohezním fondem a strukturálními fondy jsou: 1) posuzování oprávněnosti nikoli na úrovni regionů NUTS II, případně NUTS III, ale na úrovni celých států; 2) podstatně
užší
spektrum
podporovaných
projektů
než
v případě
strukturálních fondů (jen velké stavby v oblasti dopravní infrastruktury a ve sféře životního prostředí); 3) Fond
soudržnosti
schvalovaných
je
realizován
Evropskou
Komisí
prostřednictvím a
není
velkých
vyžadována
projektů existence
programových dokumentů; 4) Míra spolufinancování z Kohezního fondu může dosáhnout až 85 % Přes tyto a některé další rozdíly však mají aktivity financované z Kohezního fondu v zásadě stejné cíle jako programy financované ze strukturálních fondů. Kritériem pro podporu členského státu z Kohezního fondu je, že jeho HDP je nižší než 90 % průměru HDP EU na 1 obyvatele. Poslední významnější změnou, ke které došlo v tomto období bylo, v souvislosti se vstupem Finska a Švédska do EU v roce 1995, zřízení nového Cíle 6 zaměřeného na podporu řídce zalidněným oblastem.
23
Nařízení Rady ES 1164/94
33
4. období: 2000 - 2006 Současným obdobím se budeme na tomto místě zabývat jen velmi stručně, neboť je předmětem samostatné kapitoly. Změny připravené pro toto programové období byly motivovány dvěma hlavními skutečnostmi. První byla nutnost připravit politiku soudržnosti na blížící se rozšíření EU o bývalé komunistické státy, druhou snahy o zjednodušení procedur, implementačních struktur a celkové odbyrokratizování politiky soudržnosti. Hlavními změnami byly: • větší decentralizace implementace podpory24 ;snížení počtu Cílů ze 6 na 3, snížení počtu Iniciativ ze 13 na 4, • jednotnější přístup k realizaci podpory EU ve všech členských státech díky souboru metodik vydaných Evropskou komisí. Výrazně posílena byla role principu hodnocení a monitorování, zejména se jednalo o specifikaci požadavků a zavádění počítačových systémů pro monitorování a hodnocení, větší důraz na kvantifikaci dopadů, zavedení hodnocení v polovině programového období (průběžné hodnocení a alokace nově zavedené výkonnostní rezervy na základě jeho výsledků apod.). Je však třeba zdůraznit, že některé výchozí principy této reformy byly do jisté míry protikladné, zejména důraz na důslednější hodnocení a monitorování účinnosti a efektivnosti politiky soudržnosti, nutnost respektování poměrně podrobných metodik a zvýšení požadavků na zajištění informovanosti veřejnosti vyžadující mj. vypracování zvláštních plánů zajišťujících informovanost jednotlivých typů subjektů o podpoře ze zdrojů EU celkovou administrativní zátěž spojenou s čerpáním podpory v rámci politiky soudržnosti spíše zvyšují. Podobně pouze na půli cesty skončily změny, které měly umožnit financování politiky soudržnosti po vstupu nových členských zemí. Objem podpory pro nové členské státy tak bude výrazně nižší než byl pro její dosavadní hlavní příjemce.
24
Tj. větší odpovědnost členských států - například byly rozšířeny pravomoci monitorovacích výborů.
34
Dosavadní vývoj regionální politiky EU lze tedy shrnout do tvrzení, že regionální politika EU začínala jako doplněk národních regionálních politik, zatímco v současnosti naopak nad nimi výrazně dominuje. K podstatným změnám regionální politiky EU docházelo zpravidla v souvislosti s rozšířením Unie, proto lze další očekávat i v příštím programovém období (2000 - 2007). 2.4 Pravděpodobnost změny regionální politiky EU v období 2007 - 2013 Již v současnosti je zřejmé, že v příštím programovém období, které začne v roce 2007, bude situace výrazně odlišná, a politika hospodářské a sociální soudržnosti bude proto vyžadovat zásadní reformu. Z těchto důvodů se diskuse rozeběhla již nyní, a to v návaznosti na zveřejnění tzv. Druhé zprávy o hospodářské a sociální soudržnosti. Ve zprávě jsou nastíněny dosavadní výsledky politiky, hlavní faktory současného regionálního vývoje a nastíněn výhled do budoucna. V Druhé kohezní zprávě je také uvedeno 10 otázek, které mají sloužit jako základní východisko pro diskusi o budoucí reformě. Významné je, že se této diskuse již nyní mohou účastnit zástupci a dokonce i veřejnost v budoucích členských státech. Součástí této diskuse bylo i „Druhé evropské kohezní forum“ (v květnu 2002), kterého se účastnili i zástupci České republiky.
2.4.1 Obsah dokumentu Druhá zpráva o hospodářské a sociální soudržnosti Obsah „Druhé zprávy o hospodářské a sociální soudržnosti“ lze stručně shrnout do několika bodů: 1) Zpráva konstatuje významné změny globálního kontextu pro celou EU,25 2) Vypočítává změny, které přinese rozšíření. Přes nemalý hospodářský růst některých kandidátských zemí přetrvává značný odstup od průměru států EU
25
Zejména transformace ekonomiky směrem k oborům založeným na vědomostech a dále demografické
stárnutí obyvatel vyspělých zemí.
35
v konkurenceschopnosti
a
oblasti
životní
úrovně,
rozdíly
v úrovni
socioekonomické vyspělosti se proto po rozšíření podstatně zvýší, 3) Těžiště politiky hospodářské a sociální soudržnosti se přesune na východ.26 Hlavním výsledkem analytické části zprávy o výsledcích politiky soudržnosti je zjištění, že na úrovni členských států došlo ke sblížení v úrovni HDP/obyvatele, k čemuž nepochybně přispěla i tato politika. Naopak rozdíly mezi regiony uvnitř členských zemí i v EU jako celku se zvýšily, 4) Z těchto dvou do jisté míry navzájem protikladných skutečností, tj. prohloubení rozdílů mezi regiony uvnitř stávajících členů EU a z nutnosti přesunout těžiště politiky hospodářské a sociální soudržnosti na východ vyplývá nutnost důkladné reformy této politiky. Důležitou skutečností, kterou je možno vypočítat z údajů uveřejněných ve statistické příloze Druhé kohezní zprávy, je i změna průměru HDP/obyvatele v EU po vstupu kandidátských zemí, což má zásadní význam pro i pro „posun“ hranice pro podporu podle Cíle, tj. 75 % průměru HDP EU. Z existujících údajů lze vypočítat, že po „velkém třesku“ se průměrný HDP/obyvatele sníží o 13 procentních bodů, tj. hranice 75 % by se tak vlastně snížila na úroveň dnešních 62 %. Lze však očekávat, že v příštích letech poroste většina ekonomik kandidátských zemí rychleji než průměr EU, takže pokles by mohl být o 1 - 2 procentní body nižší. Z těchto údajů vyplývá, že nárok na podporu ztratí značná část dosud podporovaných regionů, takže v mnoha státech EU již nebude žádný region, který by byl oprávněn pro podporu podle Cíle 1.27 Údaje mají velký význam i z hlediska možností čerpání podpory pro jednotlivé české regiony NUTS II od roku 2007. 2.4.2 Důvody pro existenci politiky soudržnosti po rozšíření EU.
26
Ze 105 mil. obyvatel kandidátských států jich 98 mil. žije v regionech NUTS II s HDP/ob. nižším než 75 %
průměru dosavadních členů EU. Podle současných pravidel by tedy měly nárok na podporu podle Cíle 1. 27
V současnosti je takovým státem jen Dánsko a Lucembursko.
36
Než přistoupíme k nástinu možných úprav politiky soudržnosti, pokusme se posoudit, zda a jak se změní důvody pro existenci regionální politiky na úrovni Evropské unie (viz následující tabulka). Pravděpodobné změny hlavních důvodů pro existenci politiky soudržnosti po rozšíření EU Důvod pro existenci Regionální politiky EU
Předpokládaná změna v souvislosti rozšířením
1.Kompenzace chráněným odvětvím za ostřejší Není příliš relevantní, spíše zeslabení významu konkurenci na evropském trhu.
(volný obchod již upravují asociační dohody).
2.Zneužívání národních regionálních politik Možnosti k podpoře problémových podniků.
nových
členských
států
zachraňovat
(dotovat) ztrátové podniky budou omezené, objevuje se možnost vzniku akutních regionálních krizí.
3.Kompenzace
regionálních
důsledků Situace se bude v jednotlivých nových členských
„neregionálních“ politik EU (zejména společná státech lišit; ČR bude zřejmě z ostatních politik EU zemědělská
politika
a
vědeckotechnická čerpat relativně málo, a to vzhledem k poměrně
politika).
malému
rozsahu
k pravděpodobně
zemědělství nízké
a
vzhledem
úspěšnosti
českých
výzkumných ústavů a firem v soutěži o granty na řešení špičkových výzkumných projektů. Celkově však tento důvod nebude příliš relevantní. 4.Rozpor
mezi
závažností
regionálních Výrazně se zvýší.
problémů a schopností států tyto problémy řešit. 5.Vytvoření ekonomické a monetární unie Prvořadý význam, nezbytnost podstatného přiblížení vyžadující alespoň rámcové splnění podmínek konkurenceschopnosti pro
optimální měnovou oblast (regionální stávajícím
politika hraje roli redukované fiskální politiky). strategie).
37
členům
nových EMU
členských
(nutnost
států
„high-road“
Z přehledu vyplývá, že význam zejména historicky nejstarších důvodů pro realizaci evropské regionální politiky se po rozšíření sníží (především důvodů č. 1, 2 a 3). Naopak se posílí význam důvodu č. 4 a zásadní význam budou mít důvody související s perspektivním zapojením nových členských států do ekonomické a měnové unie. Aby mohly nové členské státy obstát v eurozóně, musí se podstatně zvýšit úroveň konkurenceschopnosti a produktivity jejich ekonomik, kvalita infrastruktury a životního prostředí (tzv. „vyrovnání hřiště“). Tomu musí napomoci především zdroje určené na politiku soudržnosti. 2.4.3 Připravovaná reforma politiky hospodářské a sociální soudržnosti pro nové programové období (2007 - 2013) Zpráva o hospodářské a sociální soudržnosti výslovně uvádí následující 4 možnosti reformy kritéria pro podporu podle Cíle 1: 1) Zachování hladiny 75 % průměru HDP/ob. EU, 2) zachování hladiny 75 % průměru HDP/ob. EU, ale doplnit jí přechodnými programy pro ty regiony, které již nebudou splňovat toto kritérium, 3) zvýšení hladiny nad 75 % průměru HDP/ob. EU, 4) zavedení dvou hladin: jednu pro stávající členské státy a druhou pro nové členské státy. Varianta 1) bude zřejmě nepřijatelná pro stávající příjemce podpory, tedy většinu stávajících členských zemí, varianta 4) bude nepřijatelná pro nové členské státy, protože by vytvořila dvě kategorie členů. Varianta 3) narazí na velkou finanční náročnost. Východiskem bude tedy pravděpodobně varianta 2), ale doplněná o některé další níže uvedené úpravy. Objevují se ale názory, že by určitou podporu měly získat i regiony, které nesplní stanovená kritéria, ale jedná se např. o izolované ostrovy nebo o oblasti s problémy životního prostředí. Mohlo by tak dojít k ne zcela transparentní situaci, jako u současného Cíle 2, kde pro některé subkategorie tohoto Cíle nejsou uvedená
38
kritéria nijak kvantifikována, což vytváří prostor pro vyjednávání o individuálních případech. Výrazné změny jsou uvažovány i v oblasti programování. Konkrétním cílem je podstatné snížení počtu programových dokumentů. Uvažovanou možností je zrušení programových dokumentů Národní rozvojový plán a na něj navazující Rámec podpory Společenství. Hlavním důvodem je skutečnost, že ve státech EU již existuje28 dostatečně přesná představa o možnostech využití prostředků ze strukturálních fondů a bylo by tedy možno podporu uskutečňovat přímo prostřednictvím operačních programů. Podobně se uvažuje i o zrušení programových doplňků s tím, že některé jejich prvky by byly obsaženy již v operačních programech. Snížení počtu programových dokumentů by vedlo nejen ke zmenšení zátěže spojené s jejich vypracováním v členských státech a ke snížení zátěže spojené s jejich projednáváním (a to i na straně Evropské komise), ale umožnilo by i zjednodušení implementačních struktur. Některé pravděpodobné/možné další dílčí změny: 1) Posílení sídelní politiky a řešení problémů měst, úprava (zúžení) okruhu opatření oprávněných pro podporu ze strukturálních fondů EU, 2) kombinace ukazatelů národní a regionální prosperity pro vymezení regionů podporovaných ze strukturálních fondů, 3) další zpřísnění pravidel pro poskytování podpory ze zdrojů EU a/nebo snížení maximální výše spolufinancování, 4) uvažuje se zda i nadále ponechat výkonnostní rezervu pro nejlepší operační program vybraný na základě průběžného hodnocení (reprezentuje určitý prvek soutěživosti, ale to je administrativně náročné) 5) Některé státy navrhují zvýšit objem prostředků věnovaných na politiku soudržnosti nad dosud platnou hranici (0,45 % HDP EU). V oblasti implementace lze očekávat pokusy o zjednodušení struktur, což je ale v určitém protikladu k principu partnerství, k očekávanému zvýšení role regionů a lokálních orgánů i ekonomických a sociálních partnerů v příštím programovém 28
Resp. od roku 2007 bude existovat.
39
období. Nepochybně se dále posílí důraz na monitorování a hodnocení s cílem zvýšit efektivnost podpůrných programů. Výrazným zjednodušením by bylo snížení počtu strukturálních fondů, resp. sloučení všech strukturálních fondů do jednoho a ponechání tak jednoho strukturálního fondu určeného pro regionální projekty a Kohezního fondu podporujícího velké projekty na národní úrovni. Došlo by tím k výraznému zjednodušení veškeré administrativy, zejména v případech, kdy je nutné, aby byl jeden projekt podpořen ze dvou strukturálních fondů. Prosazení tohoto radikálního návrhu je však málo pravděpodobné. Podporu postupně získává názor na užší propojení regionální a vědeckotechnické politiky EU, zejména podpora inovačních aktivit v zaostávajících regionech, resp. jejich zapojení do celoevropských výzkumných projektů. Na závěr lze uvést 10 otázek zveřejněných ve Druhé zprávě o soudržnosti, které se týkají budoucnosti politiky hospodářské a sociální soudržnosti: 1) Jaká bude role politiky soudržnosti v Unii sestávající téměř z 30 členských států v kontextu rychlých ekonomických a sociálních změn? Jak je možné posílit hospodářskou konvergenci a zachovat evropský model společnosti? 2) Jak učinit politiky Společenství více koherentními?
Jak může být zlepšen
příspěvek ostatních politik Společenství k soudržnosti? 3) Jak by měla být reformována politika soudržnosti v přípravě na bezprecedentní rozšíření Unie? Má se stát součástí kohezní politiky také úsilí o prosazení územní soudržnosti? 4) Jak by mohla být politika soudržnosti více zaměřena na opatření, jež přinášejí nejvyšší přidanou hodnotu pro Společenství? 5) Jaké by měly být priority, aby byl dosažen rovnovážný a udržitelný prostorový vývoj v Unii? 6) Jak může být podpořena hospodářská konvergence zaostávajících regionů Unie? 7) Jaký druh intervence Společenství je potřebný pro ostatní regiony? 8) Jaké metody použít pro rozdělení zdrojů z fondů mezi členské státy a mezi regiony?
40
9) Jakými principy by měla být řízena implementace podpůrných programů Společenství? 10) Jaká by měla být odpověď na rostoucí potřeby s ohledem na hospodářskou, sociální a územní dimenzi soudržnosti? Odpovědi na tyto otázky se budou teprve hledat a to nikoli snadno. Proto lze očekávat velmi intenzivní až ostrou diskusi o těchto otázkách. Nic na tom nemění skutečnost, že momentálně (rok 2002 a počátek roku 2003) se tyto diskuse dostaly do stínu finišujících vstupních negociací i do stínu zásadní debaty o dalším směřování samotné evropské integrace (viz pro tento účel zřízený Konvent EU, kde se již diskusí účastní i zástupci všech budoucích členských států). Pokud nedojde k zahájení intenzivních debat o reformě politiky soudržnosti ještě v roce 2003, což je málo pravděpodobné, je téměř jisté, že příprava reformy politiky soudržnosti bude zahájena prakticky ihned po vstupu nových členů v květnu 2004, aby bylo možno celý legislativní proces včas dokončit. Jednání budou velice složitá ze 3 hlavních důvodů. • Počet členských států se z 15 zvýší na 25, čímž se zvýší těžkopádnost všech jednání a rozšíří se spektrum názorů, takže konsensus se bude hledat ještě obtížněji než dosud; • reforma politiky soudržnosti se bude projednávat v situaci, kdy se současně bude měnit i institucionální struktura Unie a rozhodovací mechanizmy; • reforma politiky soudržnosti úzce souvisí s reformou společné zemědělské politiky, která je tradičním jablkem sváru uvnitř EU a poslední pokus o její reformu v roce 1999 skončil pro vyhraněná stanoviska obou hlavních táborů v podstatě jen kosmetickými změnami. O to naléhavěji vystoupí potřeba reformy této politiky pro programové období let 2007 - 2013. Je proto potřeba si včas ujasnit vlastní priority pro blížící se jednání.
41
3
SOUČASNÁ REGIONÁLNÍ POLITIKA EU Pro Českou republiku, po jejím vstupu do Evropské unie, je důležitá podoba
regionální politiky EU ve stávajícím programovém období, které bude končit v roce 2006. Důvodem je nízká hospodářská vyspělost většiny českých regionů oproti průměru EU. EU považuje za prvořadý úkol snižování rozdílů mezi regiony a postupné vyrovnávání odlišné sociálně ekonomické úrovně zemí při současném zachování jejich historických a kulturních hodnot. V souladu s principy hospodářské a sociální soudržnosti byly postupně vytvořeny strukturální fondy, jejichž základním účelem, prostřednictvím
rozvojových
programů
a
projektů,
je
snižovat
zaostalost
znevýhodněných regionů včetně venkovských a zajistit v těchto oblastech vyrovnaný a udržitelný rozvoj. Na rozdíl od Společné zemědělské politiky EU, která se striktně drží dohodnutých norem a pravidel a má spíše nárokový charakter, strukturální fondy poskytují značný prostor pro individuální přístupy k řešení konkrétních problémů. Strukturální politika EU je významnou součástí politiky EU a je výrazem solidarity zemí s vysokým ekonomickým potenciálem vůči těm, které za nimi ekonomicky zaostávají. Strukturální politika EU je v souladu s tímto principem zaměřena na vytváření srovnatelných podmínek pro hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Je to politika ekonomické a sociální soudržnosti, která vyjadřuje obecnou vůli po solidaritě v EU. Základním cílem strukturálních fondů je tedy především napomáhat vytvoření ekonomické a sociální rovnováhy v rámci EU a postupně snižovat rozdíly mezi jednotlivými regiony.
3.1 Cílová území strukturální politiky Zaměření pomoci ze strukturálních fondů podléhá přísným ustanovením a pravidlům formulovaným v Nařízeních Rady EU a souvisí s vytyčenými cíli
42
strukturální politiky ve vazbě na priority regionálně politických opatření. Od roku 2000 byly stanoveny dva regionální cíle a jeden horizontální cíl pro lidské zdroje. Cíl 1 je určen zaostalým regionům, jejichž HDP/obyvatele je nižší než 75 % průměru HDP/obyvatele za celé Evropské společenství.29 Dodatečná podpora by měla být poskytnuta regionům s velmi vysokou nezaměstnaností.30 Cíl 2 se bude týkat regionů postižených změnami v průmyslu, službách a upadajících venkovských oblastí. Je určen především pro sociální restrukturalizaci regionů. Podobně jako u Cíle 1 bude intervence EU pro oblasti spadající pod Cíl 2 kombinována se všemi formami strukturální podpory, včetně opatření směřujících k lidským zdrojům, přičemž je cílena na regiony velikosti NUTS III. Cíl 3 bude podporovat rozvoj lidských zdrojů, modernizovat systém vzdělávání a vytvářet vyšší zaměstnanost. Prostředky na Cíl 3 by měly pomoci modernizovat pracovní trhy v souladu s mnohaletými plány zaměstnanosti a s novou kapitolou o zaměstnanosti uvedenou v Amsterdamské smlouvě. Cíl 3 by měl podporovat aktivity ve čtyřech oblastech: • uskutečňování hospodářských a sociálních změn, • dlouhodobé vzdělávání a vzdělávací systémy, •
aktivní politika v oblasti trhu práce, jako je boj proti nezaměstnanosti,
•
boj se sociální diskriminací. Zásadně je však možné uplatnit nároky na podpory pouze v rámci jednoho
cíle.31 V regionech Cíle 1 bude možnost čerpat podpory ze všech strukturálních fondů (Evropský fond regionálního rozvoje = ERDF, Evropský sociální fond = ESF, Evropský fond zemědělské garance a orientace = EAGGF a Finanční nástroj pro
29
Přepočteno v paritě kupní síly, aby byly údaje porovnatelné. Cíl 2 se týká celé ČR s výjimkou Prahy, na kterou se vztahuje Cíl 2 a 3. 31 Není možné jeden projekt financovat ze dvou fondů. Nicméně obvyklou praxí je, že se takový projekt rozdělí na dva, které svou povahou více odpovídají tomu kterému programu a ty jsou financovány se dvou různých fondů. 30
43
podporu rybolovu = FIFG32) k posílení hospodářské a sociální soudržnosti prostřednictvím přijaté regionální politiky. Nejrozsáhlejší podpory směřují právě na území spadající do oblastí Cíle 1. Tato podpora umožňuje rozvoj strukturálního přizpůsobení regionu v celé šíři možností. Strukturální fondy se v současném programovém období soustředí zejména na tři okruhy problémů: • na větší koncentraci finanční pomoci ze strukturálních fondů, •
na větší míru decentralizace rozhodování o využití strukturálních fondů a na celkové zjednodušení jejich zavádění,
•
na posílení účinnosti strukturálních fondů a kontroly využívání finančních prostředků poskytovaných z těchto fondů. Zvláštní pozornost EU je pro období od roku 2000 orientována na venkovské
oblasti. Oblasti, které lze považovat za venkovské, musí splňovat kritéria stanovená Nařízením Rady č. 1257/99 k novým směrům rozvoje venkova.
3.2 Charakteristika jednotlivých strukturálních fondů Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) Aktivity
fondu
jsou
zaměřeny
zejména
do
zaostávajících
regionů.
Poskytuje podporu investic především v regionech s nižší úrovní rozvoje, a to ve vzdělávání a zdravotnictví. Dále podpory na výstavbu tzv. transevropských sítí, na výzkum apod. V zásadě se tento fond týká: • hospodářsky zaostávajících regionů, tj. regionů, u nichž HDP/obyvatele je nižší než 75 % průměru celé EU (cílová oblast 1), • regionů s odeznívající průmyslovou výrobou, kde je nezbytná restrukturalizace regionální ekonomiky ( cílová oblast 2), • regionů, u kterých jde o podporu rozvoje venkovského prostoru (cílová oblast 2).
32
Záleží k jakému operačnímu programu je projekt předložen.
44
Evropský sociální fond (ESF) Patří k nejvýznamnějším nástrojům regionální politiky EU. Čerpání ESF je podobně jako u ERDF vázáno na cílové oblasti 1 a 2, neboli regionálně vymezené. Jde zejména o podporu vzdělávacích systémů v hospodářsky zaostávajících regionech, o podporu jak všeobecného, tak profesního vzdělávání ve vymezených regionech. ESF celkově je určen pro podporu odstraňování dlouhodobé nezaměstnanosti a začleňování mladistvých do ekonomicky aktivního života. Řeší rovnoprávné podmínky na trhu práce pro muže a ženy, národní menšiny a problémové skupiny lidí. V tomto směru nemá pouze regionální charakter a odpovídá záměrům cíle 3.
Evropský fond zemědělské garance a orientace (EAGGF) Tento fond je rozdělen podle účelu na dvě sekce: Sekce garance - z této sekce jsou hrazena veškerá opatření související s uplatňováním Společné zemědělské politiky. Garance směřují především do cenové oblasti a jsou určeny zejména na exportní subvence a vnitřní intervence. V současné době budou ze sekce garance hrazeny i vybrané aktivity v Horizontálním plánu rozvoje venkova. Tento dokument je zpracováván Ministerstvem zemědělství. Sekce orientace - podílí se na financování strukturální a sociální politiky, k níž patří zlepšování výrobních podmínek včetně modernizace farem, zlepšování venkovské infrastruktury, podpora vzdělávání a výzkumu, pomoc v odbytové a zpracovatelské sféře. Přestože podíl výdajů tohoto fondu na celkových výdajích fondu EAGGF stoupá, zůstává dosud - z hlediska rozsahu použitých prostředků - málo významný ve srovnání s prostředky věnovanými samotné regulaci trhu a cenovým garancím. Od roku 2000 se trend podpor z této sekce mění ve prospěch podpor pro zemědělství ve znevýhodněných oblastech a rozvoj venkova.
45
Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG) Směřuje k programům podporujícím restrukturalizaci rybářství. Zabývá se prostředím pro chov a lov ryb, hygienou, obalovou technikou a distribucí rybích výrobků. 3.3 Orientace podpor ze strukturálních fondů Zaměření pomoci z každého fondu je stanoveno Nařízeními Rady.33 U Evropského fondu regionálního rozvoje jde o podporu: • Investic do výroby určených ke zvýšení počtu nebo zachování stálých pracovních míst, • investic do infrastruktury, •
rozvoje domácího potenciálu: místního rozvoje a rozvoje malého a středního podnikání v problémových regionech,
• výzkumu a vývoje, • investic zaměřených na životní prostředí.
Z Evropského sociálního fondu lze podporovat zejména řešení dlouhodobé nezaměstnanosti: • Vytváření nových pracovních míst, • integrace dlouhodobě nezaměstnaných do pracovního procesu, •
integrace mladých lidí do pracovního procesu,
• rekvalifikační a kvalifikační programy, •
podpora stejných příležitostí na trhu práce.
33
Zejména Nařízením Rady ES 1260/1999; 1262/1999 (o Evropském sociálním fondu); 1257/1999 o Evropském fondu zemědělské garance a orientace; 1261/1999 (o Evropském fondu regionálního rozvoje) ve znění 1783/1999; 1263/1999 (o finančním nástroji pro orientaci rybolovu)
46
Z Evropského zemědělského garančního a orientačního fondu bude financována: • Podpora a zachování životaschopných farmářských komunit v horách nebo v méně příznivých oblastech, •
podpora pro mladé farmáře,
•
podpora adaptace zemědělských struktur,
•
zlepšení strukturální výkonnosti půdy,
•
podpora kvality zemědělské produkce,
•
rozvoj venkovské infrastruktury,
•
podpora investic do cestovního ruchu,
•
prevence přírodních katastrof, obnova vesnic, ochrana venkovského (kulturního) dědictví, rozvoj a využití lesů, ochrana prostředí a krajiny, finanční řízení apod.
Z hlediska resortu zemědělství je rozhodující Evropský záruční a orientační fond (EAGGF), z jehož podpůrné sekce se podporuje především: • Zachování podnikatelských subjektů v méně příznivých oblastech (LFA), zejména horských a podhorských, •
hospodaření mladých farmářů (do 40 let),
•
zlepšení venkovských struktur,
•
pozemkové úpravy,
•
konverze a diverzifikace činností,
•
zlepšení kvality zemědělské produkce,
•
rozvoj multifunkčního zemědělství, ochrana životního prostředí a krajiny, obnova vesnic a další.
47
Z Finančního nástroje pro podporu rybolovu (FIFG) je financována: • Péče o chov ryb a akvakultura, •
vytváření příznivého prostředí pro chov ryb,
•
dodržování hygienických standardů při zpracování ryb a distribuci rybích výrobků apod.,
•
zlepšení podmínek výlovu a distribuce ryb. Vedle těchto strukturálních fondů zůstává po roce 2000 pro podporu
hospodářsky slabších zemí Fond soudržnosti (Kohezní fond), jehož cílem je podpořit rozsáhlejší projekty v oblasti životního prostředí a transevropských dopravních cest.
3.4 Vymezení jednotek NUTS V EU se pro nejrůznější vzájemná porovnávání (zejména účinnosti vynaložených podpůrných prostředků) používá tzv. nomenklatura územních statistických jednotek – NUTS.34 Zásadní význam má jejich vymezení pro statistické potřeby EU a pro účely zařazení regionů různé úrovně pod jednotlivé cíle s regionálním dopadem strukturální politiky EU. Vymezení území, kterého by se strukturální a regionální politika EU měla týkat, je odborně i pracovně náročná činnost, protože vstup dalšího členského státu do EU je podmíněn zavedením těchto hierarchicky uspořádaných teritoriálních jednotek (NUTS). Při vymezení NUTS je nutno vedle existence územně správních úrovní vycházet z jejich komplementarity35 a je třeba v ČR sledovat i velikost jednotek ve vztahu k praxi platné v EU. NUTS I - územní jednotka typu velkých oblastí (zemí, makroregionů) daného státu (největší regionální srovnávací jednotkou); je obvykle tvořena několika jednotkami v úrovni NUTS II. ČR je vedena jako NUTS I. NUTS II - jednotka řádově nižší, obvykle odpovídá úrovni středního článku územně správního členění daného státu. Velikost v případě těchto územních jednotek
34 35
z francouzského "Nomenclature des unités territoriales statistiques" Tzn. řádově vyšší jednotky jsou tvořeny určitým počtem celých jednotek nižších.
48
se pohybuje u počtu obyvatel mezi jedním až dvěma miliony obyvatel36, rozloha území se pak u menších států srovnatelných s ČR pohybuje mezi 3 až 10 tis. km2 (průměr EU činí 23 tis. km2). Dne 26. října 1998 přijala vláda ČR Usnesení č. 707 o vymezení územních jednotek NUTS, které ovšem podléhá schválení EU. Úroveň NUTS II tvoří v ČR celkem 8 jednotek, které se skládají z 1 - 3 nových krajů (VÚSC) a mají mezi 1 a 1,664 mil. obyvatel. NUTS III - jednotka vesměs odpovídající úrovni nejnižšího územně správního regionu státní správy (úroveň okresů a případ. krajů). U menších států EU se velikost v počtu obyvatel pohybuje mezi 200 až 400 tisíci, přičemž průměr EU činí 410 tisíc obyvatel. Rozloha jednotek se pak u menších států pohybuje mezi 1 až 3 tis. km2 (průměr EU je 5,4 tis. km2). Určitým, ne však odpovídajícím ekvivalentem této úrovni jednotek je v ČR 14 krajů (VÚSC). NUTS IV - představuje úroveň okresů, případně mikroregionů. Zařazení okresů ČR odpovídá počtem obyvatel i rozlohou zvyklostem v EU. NUTS V - jedná se o úroveň obcí, případně "pověřených" obcí, tj. obcí s přenesenou působností státní správy. Definice NUTS v ČR odpovídá standardům EU, přestože má v ČR cca 30 % obcí méně jak 200 trvale bydlících obyvatel. V ČR činí průměrný počet obyvatel územně správních jednotek u 14 krajů (NUTS III) 737 tis. obyvatel a 5,6 tis. km2. V případě okresů (bez Prahy) 120 tis. obyvatel a 1 tis. km2. ČR se ve svých návrzích opírala o současné vymezení regionů NUTS v členských státech EU. Regiony NUTS II a III mají přímou vazbu na strukturální fondy. V zásadě jsou tyto územně statistické jednotky vymezované přirozenými, historicky stanovenými hranicemi (státu, oblasti, regionu), ve kterých se současně zohledňují i hlediska demografická, konfigurace terénu a přirozeného pohybu obyvatel do spádových, řídících a obchodních center a regionální rozdíly.
36
Méně má například Rakousko a Finsko, průměr EU je 1,83 mil. obyvatel.
49
Hodnocení území z hlediska diferencí mezi jednotlivými regiony je třeba vidět v celém komplexu kritérií. Kromě přírodních a demografických jsou to zejména kritéria ekonomická a sociální. Na jejich základě lze vymezit problémové regiony i příčiny, které způsobují tyto regionální rozdíly. V současné době je důležitým kritériem trvale udržitelná zaměstnanost a tím i stabilizace obyvatel v regionech. Kvalitativní rozvoj regionů a životní úrovně jejich obyvatel, kulturní příroda, rozvoj turistického ruchu apod. zvyšují sociálně ekonomickou přitažlivost regionů a vzájemně souvisejí se zaměstnaností obyvatel. Princip solidarity spočívající v eliminaci negativních důsledků teritoriálně nerovnoměrného rozvoje regionů a účast EU při snižování zaostalosti postižených oblastí je zakotven v Maastrichtské dohodě (kapitola XII) jako průvodní princip strukturální a regionální politiky EU. Podpory ze strukturálních fondů mají sloužit k dalšímu rozvoji podnikání v oblastech, které jsou z hlediska přírodních a hospodářských podmínek znevýhodněné, ke stabilizování strukturně slabých oblastí a k udržování kulturní krajiny. Významnou pomocí bude využití strukturálních fondů zejména u těch regionů, které disponují slabším rozvojovým potenciálem, ale zároveň mají předpoklady pro efektivní využití vložených prostředků. Půjde o regiony s probíhající ekonomickou a sociální přestavbou, u kterých sociálně ekonomické změny se neobejdou bez výrazných podpor z evropských fondů a iniciativ.
3.5 Principy využívání strukturálních fondů
K využití strukturálních fondů je nutné splnit podmínky podle principů a pravidel stanovených ze strany EU, zejména zpracování programové dokumentace, především Národního rozvojového plánu, Rámce podpory Společenství37 a operačních programů, a to regionálního a sektorového charakteru. Důležitou podmínkou je
37
Rámec podpory společenství je smlouva mezi Evropskými společenstvími a danou zemí.
50
vytvoření institucionálního zabezpečení včetně platebních a implementačních agentur, monitorovacích a řídících výborů, kontrolních orgánů; příprava administrace projektů a realizace dalších opatření podmiňujících finanční podpory z EU. Finanční příspěvky fondů podléhají ustanovením obsaženým ve všeobecném Nařízení Rady ke strukturálním fondům (č. 1260/99).
Pravidla pro příspěvky do fondů shrnuje následující přehled. Region spadající pod
Maximálně
Cíl 1
75 %
Cíl 2 či 3
50 %
Jde-li o zemi využívající Fond soudržnosti Může příspěvek vzrůst až na 80 %
Investice do infrastruktury Cíl 1
40 %
Cíl 2
25 %
50 %
Investice do firem Cíl 1
35 %
Cíl 2
15 %
Pozn.: Jde o maximální podíly pro financování ze strukturálních fondů. Toto financování je (musí být) doplněno o financování na národní úrovni (státní rozpočet, rozpočty krajů, obcí, spolufinancování řešiteli). Podíl řešitele projektu se pak může lišit dle velikosti příspěvku strukturálních fondů, ale i národních zdrojů. Pro každou schválenou prioritu zahrnutou do pomoci prostřednictvím sektorového a regionálního operačního programu je stanoven maximální příspěvek z fondů. Příspěvek z fondů na sektorové a regionální operační programy uskutečňované v souladu s tzv. Rámcem podpory Společenství musí být v souladu s finančním plánem komunitární podpory vyhlášeným v tomto dokumentu schváleném vládou ČR a Evropskou komisí.
51
Příspěvek z fondů bude diferencován podle: • závažnosti specifických problémů, zejména regionální nebo sociální povahy, které mají být na základě stanovené pomoci odstraněny, •
finanční kapacity příslušného členského státu s přihlédnutím zejména k jeho relativní prosperitě a potřebě zabránit nadměrnému růstu rozpočtových výdajů,
• s ohledem na poslání a cíle fondů podle priorit Společenství, •
významu přikládanému prioritám z regionálního a národního pohledu,
•
konkrétní charakteristiky příslušné priority s cílem podpořit potřeby v oblasti rozvoje lidských zdrojů a zaměstnanosti,
•
optimálního využití finančních prostředků v souladu s finančními plány, včetně kombinace veřejných a soukromých zdrojů, podle toho, jaké formy pomoci v souladu s Nařízením Rady č. 1260 byly zvoleny. Finanční účast EU i přes výše uvedené podmínky musí vést k rozšíření dosud existujících národních podpor.
Prostředky poskytované ze strukturálních fondů pro členské země nesmí nahrazovat prostředky národní rozvojové politiky. Finanční účast EU při uplatňování politiky hospodářské a sociální soudržnosti nesmí znamenat snížení výdajů národních zdrojů do této oblasti. S využíváním strukturálních fondů a zlepšením absorpční kapacity prostředků z EU souvisejí další principy. Princip programování zdůrazňuje integrovaný (víceoborový) a víceletý přístup k pomoci zaostávajícím regionům. Víceletý přístup vytváří požadavky i na přípravu veřejných rozpočtů s ohledem na zajištění spolufinancování opatření strukturálních fondů po celé plánovací období EU. Jde o princip, kdy se ze strukturálních fondů nepřispívá na financování jednotlivých akcí, ale na podporu rozvojových programů, které mají návazné projekty členěné podle priorit a opatření. Jejich struktura zahrnuje analýzu a strategii rozvoje vymezeného území a definování podmínek pro realizaci programu.
52
Na úrovni taktiky jsou vytvářeny programy, kdy s ohledem na rozsah programu jde především o identifikaci a získání finančních zdrojů, přípravu investic pro regionální rozvoj, stanovení místa jejich alokace apod. Patří sem návrh souboru projektů k programům. V rámci tzv. operativy jsou realizována konkrétní opatření k plnění priorit, a to formou projektů. Na této úrovni dochází k realizaci projektů, čerpání finančních zdrojů a hodnocení dopadů. Projekt, tak jak ho chápe EU, není náhodným rozhodnutím zpracovat jakýkoliv problém nebo nápad. Je součástí cílevědomého programovacího procesu ve smyslu komplexního řešení regionálních priorit od vytýčených programů reagujících na stěžejní problémy národního hospodářství přes opatření vyúsťující do návrhů projektů provázaných s programy prostřednictvím společných cílů a priorit. Důležitou součástí programu je vymezení jeho finančního rámce, který tvoří jak prostředky EU, tak státní, regionální a další finanční prostředky, prostředky soukromého sektoru apod. V zásadě jde i o splnění principu doplňkovosti (adicionality), kdy peníze ze strukturálních fondů EU jsou přidávány ke státnímu rozpočtu. Prostředky vynakládané z rozpočtu EU mají doplňovat, nikoliv nahrazovat veřejné výdaje daného státu. V praxi se na každém opatření realizovaném v rámci strukturálních fondů podílí jak rozpočet EU, tak i subjekt, který bude mít z realizace příslušného projektu prospěch (například stát, region, obec, soukromý sektor apod.). V této souvislosti je třeba připomenout princip koncentrace, který v praxi předpokládá soustředění do oblastí, ve kterých je očekáván nejvyšší zhodnocený přínos vložených prostředků. EU sleduje záměr, aby zdroje nebyly rozmělňovány do řady malých projektů, ale soustředěny na projekty přinášející maximální efekt pro region. Princip subsidiarity zajišťuje, aby rozhodování bylo provedeno na té úrovni, která je věcně pro rozhodnutí způsobilejší a řešenému problému bližší. V EU probíhá programování a projektování typu strukturálních fondů na více úrovních. Na úrovni tvorby strategie je jejím výstupem - na základě hodnocení
53
zejména socioekonomických podmínek - určitá politika (agrární, regionální, sociální apod.). Především záruka, že bude v rámci tvorby a realizace projektu zajištěno jeho monitorování a hodnocení, je naplněním dalšího z principů podmiňujících využívání strukturálních fondů jde o princip monitorování, tzv. monitoring. Monitorovací proces spojený s využíváním strukturálních fondů odráží decentralizovaný přístup k podporám EU, který rozlišuje míru odpovědnosti za efektivnější využití prostředků ze strukturálních fondů nejen na úrovni Společenství, ale i na úrovni národní, regionální a lokální. Znamená to rozšíření monitorovacích a hodnotících procedur o nové způsoby hodnocení než je pouhá čistá finanční kontrola vynaložených prostředků. Monitorovací systém pro řízení a vyhodnocování výsledků při přípravě, realizaci a hodnocení rozvojových programů a projektů musí plnit tyto základní funkce: • vytvořit konsistentní hierarchický systém poskytující detailní i agregované informace pro všechny úrovně rozhodování ve všech fázích programů, resp. projektů, •
technicky zabezpečit kontrolu věrohodnosti dat na všech úrovních (centrální, regionální, místní) v souladu s procesem decentralizace veřejné správy,
•
zajistit kontinuální sběr výchozích dat a jejich aktualizaci podle vývoje konkrétního programu a jeho projektů v pravidelném režimu a s pravidelnou (měsíční, čtvrtletní, pololetní a roční) sumarizací,
•
připravit monitorovací systém jako součást řídícího systému strukturální pomoci pro předvstupní období a pro období po vstupu ČR do EU,
•
zajistit kontrolu realizace, postupného naplňování a uskutečňování cílů prostřednictvím opatření a projektů.
54
Má-li být program i projekt správně strukturovaný a úspěšný, musí mít stanoveny indikátory. Indikátor je typ ukazatele, který má předem stanovenou svoji vstupní a výstupní hodnotu pro hodnocení účinnosti vytčených cílů. Indikátory pro potřeby monitorování by měly poskytovat informace sloužící pro zlepšení kvality a efektivnosti finanční podpory. Měly by také být měřitelné v různých etapách realizace daného operačního programu. Kvantitativní povaha těchto ukazatelů napomáhá vlastnímu procesu přípravy
programů
a
poskytuje
tzv.
referenční
body
pro
monitorování
a hodnocení. Zatímco vstupy a výstupy se týkají procesu monitorování, výsledky a dopady slouží k hodnocení účinnosti vložených prostředků. Monitorování a hodnocení probíhá ve třech etapách: • Etapa přípravná - předrealizační (ex ante) se týká monitorování programů před zahájením realizace, to znamená hodnocení očekávaných přínosů a vlivů - ekonomických, environmentálních apod. • Etapa průběžné realizace - realizační (interim, on going) se týká monitorování programů a jejich jednotlivých projektů v průběhu realizace. • Etapa po skončení realizace - porealizační (ex post) Etapa následného hodnocení je zaměřena na posouzení využití efektivnosti a účelnosti pomoci.
Mimořádně významným a v dokumentech EU zdůrazňovaným principem je partnerství38, jehož uplatnění hraje při výběru projektů rozhodující roli. Tento princip zdůrazňuje aktivní účast příslušných orgánů na všech úrovních (lokální, regionální, 38
V mnohých programech je dokonce nutnou podmínkou.
55
centrální a EU) na přípravě, realizaci a monitorování výsledků opatření prováděných v rámci programů strukturálních fondů. Zaměření pomoci ze strukturálních fondů podléhá přísným ustanovením a pravidlům formulovaným v Nařízeních Rady EU a souvisí s vytýčenými cíli strukturální politiky ve vazbě na priority regionálně politických opatření.
3.6 Programová dokumentace39
Priority a na ně vázaná opatření směřující k jejich realizaci jsou obsaženy v programové dokumentaci, bez které není možné prostředky ze strukturálních fondů využívat. Každá země, a tedy i ČR, má zpracovaný tzv. Národní rozvojový plán NRP (National Development Plan; původní název v rámci EU: Regionální rozvojový plán - RDP - Regional Development Plan). Jde o základní analytický materiál, který obsahuje obvykle charakteristiku sociálně ekonomických problémů v regionu úrovně NUTS II (s využitím SWOT analýzy). Dále jsou v něm zahrnuty strategie regionálního rozvoje, sektorové a regionální operační programy, jejich implementace a institucionální zabezpečení strukturálních procesů. NRP je předpokladem pro formulování Rámce podpory Společenství, který je důležitým vyjednávacím dokumentem, v němž je stanoven rozsah podpor EU do regionů. Jeho konkrétní podoba je po skončení vyjednávání publikována ve Věstníku EU. Rámec podpory Společenství (CSF - Community Support Framework) bude zpracován na základě předložených rozvojových plánů pro regiony patřící pod Cíl 1 a bude v něm definováno: • jaké priority ze společných prostředků EU a příslušného státu budou řešeny, •
rozsah a formy spoluúčasti finančního zabezpečení,
39
V této části bude zmíněna jen obecně. Podrobněji ji rozebíráme v části věnované přípravě těchto dokumentů v ČR.
56
•
rozsah podpor a období pro jejich poskytování.
Po schválení tohoto rámce Evropskou komisí jsou předkládány operační programy, a to regionální a sektorové - odvětvové. Operační program musí obsahovat podrobný popis oblasti, priority, cíle řešení a návrh rozpočtu k jeho realizaci. Pro oblasti Cíle 2 je zpracováván Jednotný programový dokument.
3.7 Příprava institucionálního zabezpečení Po schválení operačních programů Evropskou komisí jsou ustaveny řídící orgány, které rozhodují o financování jednotlivých projektů navržených v rámci každého operačního programu. Řídící orgán je odpovědný za účinnost a efektivnost využití prostředků strukturálních fondů. monitorování
pomoci,
který
bude
K tomuto účelu zavede systém pro
zabezpečovat
shromažďování
finančních
a statistických informací. Je odpovědný za realizaci operačního programu a programového doplňku,
přičemž úzce spolupracuje s Monitorovacím výborem.
Řídící orgán je též odpovědný za vypracování výročních zpráv a organizaci hodnocení pomoci. Pokud bychom měli shrnout roli Řídícího orgánu, pak je tím subjektem, který je odpovědný Evropské komisi za efektivní využití prostředků strukturálních fondů. Pro každý operační program, jednotný programový dokument, ale i Rámec podpory Společenství je vytvořen Monitorovací výbor. Pro tento orgán platí, že vzniká po dohodě mezi Řídícím orgánem a partnery v daném sektoru (oblasti). Práce monitorovacího výboru se účastní v roli poradce zástupce Evropské komise. Úlohou monitorovacího výboru je dohlížení na účinnost realizace podpory ze strukturálních fondů. V tom spolupracuje s řídícím orgánem. Účast partnerů je v tomto směru velice důležitá, neboť právě tito zástupci mohou efektivně zprostředkovat informace o skutečné situaci.
57
Dalšími institucemi, které jsou začleněny do systému administrace pomoci, jsou platební agentura40 a platební jednotky41, které mají za úkol administrovat finanční platby od Evropských společenství až po řešitele projektů. Je nutné v předstihu budovat regionální struktury, které se zúčastní přípravy a implementace Regionálních operačních programů. Z toho plyne, že tento postup předpokládá úzkou spolupráci jak mezi Evropskou komisí a odpovídajícími orgány na národní, regionální a místní úrovni, tak mezi subjekty, příjemci podpor (regiony, města, obce, soukromé subjekty), pro něž jsou finanční prostředky určeny.
Předpokládaná struktura finančních toků v rámci jednotlivých operačních programů: 1. Evropská komise (EK) zasílá zálohovou platbu (tzv. platbu na účet) platební agentuře (PA)42 na začátku programového období; 2. Dodavatel zasílá fakturu konečnému příjemci a požaduje její proplacení; 3. Konečný příjemce (FB)43 zkontroluje správnost předložené faktury a fakturu proplácí. Proplacení faktury potvrdí dodavatel razítkem a podpisem na faktuře; 4. Konečný příjemce zasílá kopie proplacených faktur a platebních příkazů, kterými byly faktury proplaceny řídícímu orgánu (resp. zprostředkujícímu subjektu (IB), jeli v systému zapojen) a požaduje úhradu odpovídajícího podílu ze strukturálních fondů; 5. Řídící orgán (resp. IB skrze řídící orgán) předá zkontrolované doklady spolu s osvědčením o provedené práci platební jednotce a žádá proplacení prostředků konečnému příjemci; 6. Platební jednotka zkontroluje předložené doklady a z účtu platební agentury, ke kterému má dispoziční právo, provede platbu konečnému příjemci;
40
Pro Českou republiku je to Národní fond na Ministerstvu financí. Pro každý operační program a jednotný programový dokument je vytvořena zvláštní platební jednotka. 42 V případě České republiky jde o Národní fond na Ministerstvu financí ČR. 43 Subjekt, který organuzuje grantové výzvy a přijímá návrhy projektů. Zkratka FB odpovídá anglickému Final Beneficiary. 41
58
7. Platební jednotka předává platební agentuře 3x ročně souhrnný výkaz výdajů, který je podkladem pro provedení certifikace uskutečněných výdajů; 8. Platební agentura zasílá certifikát Evropské komisi spolu s žádostí o provedení průběžné platby; 9. Evropská komise zasílá průběžnou platbu na účet platební agentury; 10. Na konci programového období zasílá řídící orgán platební agentuře konečnou zprávu o realizaci programu; 11. Platební agentura zasílá certifikát spolu s dalšími požadovanými dokumenty Evropské komisi a žádá o provedení platby konečného zůstatku; 12. Kontrolní útvar Ministerstva financí zasílá Evropské komisi Deklaraci při ukončení pomoci (tzv. winding-up) 13. Evropská komise provede platbu konečného zůstatku; 14. Proplacení finančních prostředků, které mají být vráceny Evropské komisi.
59
Finanční toky strukturálních fondů EK
• první zálohová platba • průběžná platba z rozpočtu EU po obdržení certifikace 8
PA
1,9
14
• zasílá konečnou platbu po obdržení konečné zprávy o realizaci programu a prohlášení při ukončení pomoci
11
13
12 • vystavuje prohlášení při
• provádí certifikaci na základě podkladů MA • vrací nevyužité a nesprávně použité prostředky do rozp. EU
Kontrolní ukončení pomoci útvar MF • posuzuje vzorek operací a analýzu rizik MA
7
6
• má dispoziční právo k účtům PA • převádí příspěvek ze SF konečným příjemcům po předložení dokladů • vystavuje souhrnný výkaz uskutečněných výdajů pro účely certifikace
PJ
REZORTNÍ MINISTERSTVO
5
ŘO
10
• řídí realizaci projektů • vystavuje osvědčení o provedené práci (může delegovat na IB) • zpracovává konečnou zprávu o realizaci programu
14
Útvar pro kontrolu vzorku operací (podle čl. 10 nařízení 438/2001)
4
IB
• řídí realizaci projektu • vystavuje osvědčení o provedené práci 4
Fin. úřad
• vymáhá nesprávně využité prostředky
14
FB
• • • •
řídí realizaci projektu kontroluje správnost faktur kontroluje provedenou práci uhrazuje faktury
3
Doda -vatel
2
• realizuje projekt • předává faktury konečnému příjemci
Tok fin. prostředků z EU
Tok fin. prostředků kon. Příjemcům/dodavatelům
Tok dokumentů
Tok fin. prostředků do EU
60
4
REGIONÁLNÍ POLITIKA V ČESKÉ REPUBLICE
4.1
Základní otázky spojené s formováním regionální politiky Regionální politiku je možno definovat jako (státní) politiku zaměřenou na
podporu vybraných44 regionů. Regionální politika nemusí být nezbytně zaměřena na problémové regiony, ale objektem její podpory mohou být i nejvyspělejší regiony daného státu souvisí s prvním základním dilematem při formování regionální politiky. Základní obecné otázky (dilemata) při formování regionální politiky jsou následující: 1) Volba zaměření regionální politiky, které může být buď “strategické” nebo “pojišťovací.” Cíl „strategické“ regionální politiky je dosažení vnější konkurenceschopnosti státu jako celku tím, že budou posílena hlavní centra, resp. hlavní metropolitní regiony daného státu. S tímto zdůvodněním např. nizozemská vláda v 80. letech minulého století podporovala čtyřmilionovou aglomeraci Randstad pro zvýšení její atraktivity v konkurenci s metropolitními regiony v dalších zemích (Londýn, Paříž, Brusel, Franfurt apod.). Naopak “pojišťovací” regionální politika je zaměřena na zmírnění a prevenci ekonomických a sociálních problémů a na posílení vnitřní soudržnosti státu. Častější je pojetí regionální politiky jakožto politiky „pojišťovací“, podstatně méně časté je strategické zaměření regionální politiky (např. Nizozemí, Čína). 2) Míra koncentrace regionální politiky. Jedná se o míru soustředění regionální politiky na podporované regiony. Otázkou tedy je, zda omezené disponibilní prostředky na regionální politiku použít pro podporu např. několika málo prioritních regionů nebo se pokusit pomoci alespoň symbolicky většímu počtu problémových regionů (případně všem problémovým regionům).
44
Tedy nikoli nutně nejzaostalejších či upadajících.
61
3) Volba řádovostní úrovně, na které budou vymezovány problémové nebo podporované regiony. Možností je přitom celá řada - v případě České republiky je podporované regiony možno vymezovat na úrovni regionů soudržnosti (NUTS II), na úrovni krajů (NUTS III), okresů45 (NUTS IV), obcí NUTS V nebo i mikroregionů mezi úrovní obcí a „starých“ okresů (např. Osoblažsko, Moravskotřebovsko). Po vymezení obcí s rozšířenou působností a jejich spádových území je v zásadě možné uvažovat i o vymezování problémových regionů na této řádovostní úrovni. Volba řádovostní úrovně přitom podstatným způsobem ovlivní spektrum aktivit podporovaných v rámci regionální politiky (viz níže). Teprve po zodpovězení těchto základních otázek je možno přistoupit k řešení celé řady konkrétních otázek, zejména: Podle jakých kritérií budou podporované regiony vymezeny? Jaké nástroje regionální politiky se budou používat? Jaká bude organizační forma regionální politiky (míra decentralizace, tj. role regionálních aktérů - krajů, regionálních rozvojových agentur, Euroregionů apod.), charakter a role programových dokumentů apod.? 4.2 Zdůvodnění existence regionální politiky a její cíle Důvody pro existenci regionální politiky je třeba hledat zejména v souvislosti s hledáním rovnováhy mezi principem solidarity a zásluhovosti. Zatímco neoliberální a
neokonzervativní
přístupy
zdůrazňují
spíše
zodpovědnost
jednotlivců
a princip zásluhovosti, naopak levicově orientované směry46 zdůrazňují více roli státu a princip solidarity. V praxi je však vládami jednotlivých států zpravidla hledána vhodná míra rovnováhy mezi oběma principy. V případě postkomunistických států by navíc necitlivý přístup k sociálním otázkám mohl vést k frustraci značné části obyvatel s omezenými příležitostmi a tím 45
Je třeba zdůraznit, že k 31. 12. 2002 nebyly zrušeny okresy, ale pouze okresní úřady. Okresy jako územní jednotka např. pro potřeby statistiky tak existují dále. 46 Např. J. M. Keynes, K. Galbraith, D. Harvey.
62
pro ně zdiskreditovat nejen tržní ekonomiku, ale i samotný demokratický systém s výraznými důsledky pro politický vývoj i politickou stabilitu. Regionální politiku je třeba chápat i jako prevenci nastartování začarovaných kruhů sociální deprivace. Navíc často existuje rozpor mezi krátkodobou úspěšností některých opatření či přístupů a jejich dlouhodobými dopady. Důvody pro realizaci regionální politiky tedy leží především v politické, resp. sociální sféře, a regionální politika je proto často motivována potřebou zajištění sociální stability v problémových regionech. Teprve na druhém místě jsou obvykle důvody ekonomické, jako je stimulace ekonomické výkonnosti a konkurenceschopnosti, makroekonomická stabilizace, plné využití zdrojů apod. Hlavní cíle regionální politiky Cíl
Typ politiky
snížení míry nezaměstnanosti, zejména v oblastech s vysokou dlouhodobou pojišťovací nezaměstnaností snížení rozdílů v příjmech a v životní úrovni obyvatel v jednotlivých pojišťovací regionech snížení meziregionálních rozdílů a tím pomoci makroekonomické stabilitě, pojišťovací například snížením inflačních tlaků ("přeplácení" kvalifikovaných pracovníků mezi firmami v prosperujících regionech, vyšší mzdy se díky celostátním odborovým svazům šíří i do dalších oblastí) omezení migrace motivované pracovními důvody
pojišťovací
dosažení vyššího tempa ekonomického růstu využitím pracovních sil
pojišťovací
omezení růstu velkých aglomerací (motivované problémy ve sféře ŽP, pojišťovací přetížením technické a dopravní infrastruktury, ale i související deindustrializací periferních oblastí) větší rovnoměrnost v rozmístění ekonomických politických, národnostních, vojensko-strategických
aktivit
z
důvodů pojišťovací
udržování, ev. posilování regionální identity a kultury (např. region pojišťovací Gealtacht v Irsku, kde se dosud v rodinách používá irština) posílení hlavních aglomerací (metropolitních území) daného státu pro strategická zvýšení jejich konkurenceschopnosti (atraktivity) v mezinárodním měřítku
„Problémový region“ Základním předpokladem pro aplikaci regionální politiky je kromě stanovení cílů i vymezení regionů, vůči kterým bude regionální politika uplatňována. Klíčovým 63
prvkem je právě regionální selektivnost, tedy zaměření pomoci jen na vybrané regiony. Je nutné zdůraznit relativitu pojmu problémový region.47 Obecně platí, že vyspělejší státy se vyznačují menšími meziregionální rozdíly než je tomu ve srovnatelně velkých státech zaostalejších (např. USA versus Čína). Proto také tradiční dilema mezi sociální spravedlností na jedné straně a ekonomickou efektivností, resp. rizikem neefektivní alokace zdrojů na straně druhé, existuje především v rozvojových zemích, a to díky podstatným regionálním rozdílům v kulturních tradicích, vybavenosti infrastrukturou a v produktivitě práce. Hlavní typy problémových a růstových regionů Typ Název Problémový Zaostalé region regiony
Hlavní charakteristiky Slabé tradice v podnikání, nedostatečně rozvinutá infrastruktura, přebytek pracovních sil, nízká vzdělanost, silnou stránkou těchto regionů je často kvalitní životní prostředí a atraktivita regionů z hlediska cestovního ruchu
Problémový Staré region průmyslové regiony
Kdysi velmi vyspělé a ekonomicky velmi silné regiony nyní ve fázi úpadku, zastaralá, případně nevhodně rozmístěná infrastruktura, bytové problémy, sociální nestabilita, ekologické problémy, špatný image, řešení problémů bývá mimořádně nákladné a dlouhodobé
Problémový Zemědělské region oblasti
Vysoký podíl ekonomicky aktivních v primárním sektoru, vysoká závislost na zemědělství a z toho vyplývající zranitelnost těchto regionů, nízká vzdělanost, vysoký podíl starého obyvatelstva, selektivní emigrace; může se však jednat o vyspělé regiony
Růstový region
Vysoká úroveň HDP, sociální i ekonomická dualita (např. existence progresivního terciéru, resp. kvartéru a high-tech oborů vs. značný objem nekvalifikovaných pomocných prací), kvalitní, ale přetížená infrastruktura, narušené životní prostředí, existence vnitroměstských problémů a starých (nevyužívaných) průmyslových areálů.
Velké aglomerace metropolitní regiony
4.3 Regionální politika v České republice
47
Viz např. velmi rozdílný význam pojmu problémový nebo růstový region ve Švýcarsku ve srovnání se státy EU nebo se státy střední a východní Evropy, případně dokonce ve srovnání s rozvojovými zeměmi.
64
4.3.1 Formování české regionální politiky v transformačním a předvstupním období Formování regionální politiky prošlo v ČR v transformačním období poměrně složitým vývojem. Zpočátku, v krátkém období entuziasmu (1991 - 1992), kdy v příslušných orgánech rozhodovací sféry převládlo ambiciózní pojetí regionální politiky, která měla citlivě reagovat na specifické potřeby jednotlivých regionů (okresů), poněkud paradoxně žádná významnější regionální politika realizována nebyla. Důvodem byla nejen krátkost tohoto období, kdy bylo obtížné připravit ve zcela nových podmínkách efektivní programy regionální podpory, ale i zcela nevhodná míra koncentrace regionální politiky, kdy velká většina okresů byla zařazena mezi některý z typů problémových regionů. V dalším období (1992 - 1996) pak byla regionální politika na okraji zájmu především z důvodu proklamovaného liberalismu. Navíc
předrevoluční
socialistické
snahy
o
nivelizaci
poměrů
vedly
k minimalizaci regionálních rozdílů. Regionální politika byla proto omezena prakticky jen na regionální podporu malých a středních firem pomocí měkkých úvěrů. Zásadní význam však má skutečnost, že kromě explicitní regionální politiky v této době došlo i ke vzniku celé řady sektorových programů s více či méně zřetelnou regionální dimenzí. Příkladem těchto politik je aktivní politika zaměstnanosti, na kterou jsou prostředky distribuovány úřadům práce v závislosti na výši nezaměstnanosti nebo regionální politika v zemědělství, zaměřená na podporu zemědělců hospodařících v méně příznivých přírodních podmínkách nebo v oblastech, kde je hospodaření omezeno (např. z důvodu ochrany přírody). Hlavní nevýhodou těchto sektorových programů byla jejich nedostatečná provázanost a koordinace. Tato situace přetrvává až do současnosti. 4.3.2 Současná regionální politika v České republice
65
Od roku 1996 dochází k aktivizaci v oblasti regionální politiky. Prvním podnětem byly důvody vyplývající ze změněné ekonomické a politické situace v ČR48, druhým podnětem pak důvody související s přípravou na vstup do EU. Výsledkem byla celá řada změn v oblasti institucionální, programové, legislativní i v objemu finanční podpory. Ve sféře institucionálního zajištění regionální politiky bylo na centrální úrovni zřízeno Ministerstvo pro místní rozvoj (transformací z bývalého Ministerstva hospodářství) a Centrum pro regionální rozvoj, plnící především roli implementační agentury pro projekty v rámci regionální politiky. Na regionální úrovni pak došlo k výraznému zvýšení počtu regionálních rozvojových agentur v důsledku rostoucí iniciativy lokálních a regionálních subjektů a ke zvýšení počtu a k aktivizaci činnosti Euroregionů. V případě nového institucionálního zajištění regionální politiky prostřednictvím zřízení MMR však nebyl realizován původní záměr, tj. transfer sektorových programů s výraznou regionální dimenzí na toto ministerstvo. Problém s vysokou fragmentací podpůrných programů tak nebyl vyřešen. Vznikl nový legislativní rámec pro provádění regionální politiky, a to zákonem č. 248/2000, neboť až do roku 2000 byla regionální politika prováděna jen na základě několika usnesení vlády. Zákon o podpoře regionálního rozvoje se skládá ze dvou hlavních částí, které vymezují pojmy, cíle, nástroje a kompetence jednotlivých orgánů jednak v rámci české regionální politiky, jednak v rámci budoucí politiky hospodářské a sociální soudržnosti, resp. přípravy na její realizaci. Tento zákon také stanoví následující 4 typy podporovaných regionů v rámci české regionální politiky: 1)Strukturálně
postižené
regiony,
vymezované
podle
ukazatelů
charakterizujících trh práce a rozvoj podnikání,
48
ekonomická recese a z toho vyplývající zvýšení míry nezaměstnanosti a zejména výrazný nárůst regionálních rozdílů v míře nezaměstnanosti.
66
2) hospodářsky slabé regiony, vymezované na základě ukazatelů trhu práce, hospodářské úrovně, ekonomické struktury, a úroveň příjmů obcí a obyvatel, 3) venkovské regiony, vymezované podle ukazatelů charakterizujících vývoj počtu obyvatelstva, strukturu zaměstnanosti a podíl obyvatel ve venkovských obcích, 4) ostatní regiony, jejichž podpora je žádoucí z jiných důvodů (např. pohraniční regiony, bývalé vojenské prostory, regiony postižené živelnými pohromami, regiony s narušeným životním prostředím, regiony s méně příznivými podmínkami pro rozvoj zemědělské výroby, regiony s nadprůměrnou mírou nezaměstnanosti. Konkrétní vymezení těchto regionů bylo provedeno na tříleté období (2001 - 2003) s cílem přiblížit českou regionální politiku víceletým programovým obdobím politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU. Nejintenzivnější formu státní podpory vybraných regionů pak představují Státní programy regionálního rozvoje určené zpravidla pro dva nejproblémovější regiony soudržnosti. V těchto regionech stát přispívá na poměrně široké spektrum aktivit zejména v oblasti infrastruktury a podpory podnikání. Přijetím toho zákona se Česká republika významně přiblížila k legislativní úpravě regionální politiky v rámci acquis communautaire, včetně zakotvení všech základních principů politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU. Případy nesouladu (např. nepřípustné spojení řídící a monitorovací funkce v rámci Řídícího a koordinačního výboru) bude zřejmě nutno řešit novelou tohoto zákona. V posledním období se podařilo rovněž vytvořit celý soubor programových dokumentů – od úrovně centrální (Strategie regionálního rozvoje ČR) až po úroveň lokální (Programy rozvoje obce). Problémem je však jednak jistá dvojkolejnost těchto dokumentů (jedna sada programových dokumentů je připravována pro potřeby české regionální politiky a druhá pro potřeby realizace politiky soudržnosti EU – viz tabulka), jednak v mnoha případech formální charakter těchto dokumentů. Tyto dokumenty jsou totiž v mnoha případech připravovány nikoli z přesvědčení o jejich potřebnosti, ale pouze, proto že jejich zpracování je podmínkou pro získání podpory na předem připravené projekty z různých fondů.
67
Programové dokumenty v oblasti regionální politiky Území/region
Regionální politika ČR
Politika
hospodářské
a
soc.
soudržnosti EU a předvstupní pomoc Česká republika
Strategie
regionálního Národní rozvojový plán ČR
rozvoje ČR Regiony
soudržnosti Programy
rozvoje
krajů Regionální
operační
program
nebo kraje
(NUTS III)
(NUTS II)
Specifické typy regionů
Státní programy regionálního Společné programové dokumenty rozvoje
pro příhraniční regiony (PHARE CBC)
Mikroregionální úroveň
Programy rozvoje okresů
Programy rozvoje mikroregionů (SAPARD)
Lokální úroveň
Strategie rozvoje měst a obcí
Z tabulky vyplývá, že počet programových dokumentů je poměrně značný a zajistit jejich vzájemnou provázanost je obtížné. Do jisté míry tak hrozí až „přeprogramování“ tedy neustálé zpracovávání, případně předělávání různých programových dokumentů v některých případech pod časovým tlakem a pod tlakem zvnějšku, kdy jsou strategické dokumenty vytvářeny nikoli na základě přání aktérů z daného regionu, ale jako podmínka pro získání prostředků z různých zdrojů. Je zde také nebezpečí až diskreditace programových dokumentů jako takových, protože jejich realizace v praxi je pomalá nebo se dokonce vůbec nerealizují. Zpravidla velmi slabý je i monitoring průběhu a hodnocení efektivnosti realizace i těch programů, které se realizují, na což oprávněně poukazuje EU. Například málokterý programový dokument obsahuje pokus o kvantifikaci cílů, jejichž dosažení se předpokládá. Na druhou stranu je třeba uznat, že se jedná o do jisté míry nevyhnutelné počáteční problémy a že ve srovnání se stavem před několika lety, kdy ČR na celostátní úrovni neměla žádný programový dokument, došlo ke zřetelnému pokroku.
68
V posledním období došlo také ke zvýšení objemu finančních prostředků věnovaných na regionální politiku.49 Ze srovnávací analýzy české regionální politiky a politiky hospodářské a sociální politiky EU však vyplývá, že navzdory výraznému pokroku, dosaženému zejména od roku 1996, se česká regionální politika dosud v některých rysech liší od politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU: • České regionální politice dosud převažuje jednoletý cyklus, • programové dokumenty mají do značné míry formální význam, • hodnocení a monitorování regionální podpory je v počátcích, • spektrum používaných nástrojů je užší než ve státech EU, • podporovány jsou spíše menší projekty a objem finančních prostředků je i přes zvýšení v posledních několika letech výrazně nižší než v EU.
Hlavní rozdíly mezi českou regionální politikou a politikou soudržnosti EU Oblast
Regionální politika ČR
Politika soudržnosti EU
Koncepce RP
převažuje jednoletý cyklus (např. vymezení
střednědobý přístup (3-7 let)
podporovaných regionů, stanovení objemu finančních prostředků) Programování
ČR donedávna bez programových dokumentů,
již 3. generace programových
dnes „přeprogramování“, většinou standardní
dokumentů
programy, slabá invence, v poslední době pokrok Implementační
převládá sektorový přístup, v případě
struktura
regionálních programů záměr výrazné
různé systémy
decentralizace na regiony NUTS II Komplexnost
49
úzké pojetí RP a malá provázanost s ostatními
Přehled programů v rámci regionální politiky poskytuje přiložené CD.
69
integrovaný víceoborový přístup
politikami Nástroje RP
omezený počet nástrojů
široké spektrum podpůrných nástrojů
Velikost projektů spíše malé projekty
převážně velké projekty
Výběr projektů
zřetelné oddělení řídících,
problémy s transparentností
rozhodovacích, monitorovacích a kontrolních funkcí Hodnocení
slabá tradice, prováděno sporadicky a ad hoc
systematická pozornost a stálý
účinnosti a
tlak na další zkvalitnění systému
efektivnosti
monitorování a hodnocení
podpory Partnerství
slabá tradice, zejm. při přípravě projektů na
různá praxe
nadobecní úrovni Zapojení
malá participace soukromého sektoru na
silná role, často výrazná
soukromého
přípravě, malé povědomí o budoucích
iniciativa
sektoru
možnostech a podmínkách podpory
Veřejná správa
nestabilita (zřízení krajů, rušení okresů, zřízení různé systémy „malých okresů“, velký počet malých obcí), mimořádná nestabilita systému financování měst a obcí
Objem
malý, ale postupně se zvyšuje
několika-řádově vyšší
prostředků
Oblast
Poznámka
Koncepce regionální politiky Programování
přílišný důraz na analytickou část na úkor části návrhové, důraz na podchycení všech složek bez dostatečného rozlišení nejpodstatnějšího a z toho často vyplývající značný rozsah dokumentů.
Implementační
není jistý souhlas EK s decentralizací regionálních programů na regiony
struktura Komplexnost
v poslední době pokrok, dochází k „regionalizaci“ sektorových politik
Nástroje RP
Zákon o podpoře RR umožní v budoucnu sblížit
70
Velikost projektů Výběr projektů Hodnocení účinnosti a
mohl by napomoci počítačový „Monitorovací systém pro SF“, a stát se
efektivnosti podpory
základem i pro hodnocení dalších politik i mimo sféru politiky soudržnosti
Partnerství Zapojení soukromého sektoru Veřejná správa
závažný nedostatek zejm. vzhledem k očekávané významné roli regionů, měst a obcí v realizaci projektů v rámci politiky soudržnosti
Objem prostředků
Problémem české regionální politiky je i vysoký stupeň fragmentace regionální politiky do přílišného počtu programů, z nichž každý je řízen jinými pravidly pokud jde o specifikaci konečných příjemců, typ podporovaných projektů, používané nástroje apod. Jednotlivé programy se navíc liší i implementačním systémem, časovým harmonogramem podpory a trpí nedostatkem finančních zdrojů. Nezanedbatelným problémem je i rozpor mezi relativně omezenými zdroji věnovanými na explicitní regionální politiku, realizovanou MMR a dalšími programy s výraznou regionální dimenzí, které jsou však řízený jednotlivými sektorovými ministerstvy. Z tohoto pohledu představuje perspektiva zapojení do politiky hospodářské a sociální soudržnosti významnou příležitost. Výrazný pokrok lze v souvislosti s přípravou a zejména realizací této politiky v ČR možno očekávat ve sféře programování50, v přesunu na víceletý podpůrný cyklus (2004 - 2006) a v oblasti hodnocení a monitorování. Rovněž na projektové úrovni existují některé problémy. Například nestabilita příjmů obcí, způsobovaná takřka každoročními změnami systému a z toho vyplývající obtížná odhadnutelnost budoucích příjmů způsobuje, že o využívání podpůrných programů, které vyžadují spolufinancování ze strany obcí, je nižší zájem. Na druhé straně podpůrné programy s úzce definovanými prioritami ovlivňují rozhodování obcí a tak vlastně přispívají k růstu zadluženosti obcí, neboť značnou část dluhů obcí 50
tj. větší respekt ke schváleným dokumentům a důraz na integrované formy podpor
71
představují závazky vyplývající z účasti ve státních podpůrných programech. Jiným problémem je skutečnost, že většina podpor obecních projektů je realizována ze státního rozpočtu a jako taková musí být v daném roce také realizována a zúčtována. Hlavní slabinou podpůrných programů zaměřených na podporu podnikání a rozvoj infrastruktury je administrativně náročná cesta k získání podpor, což souvisí s již uváděnou velikou fragmentací podpory do celé řady podpůrných programů. O veřejnou podporu se lze v ČR ucházet prostřednictvím několika stovek programů a podprogramů, které jsou zpravidla dotovány velmi malým objemem veřejných zdrojů a které přitom vyžadují od žadatele o podporu splnění velmi specifických, program od programu jiných podmínek. Roztříštěnost systému podpor v ČR také výrazně zvyšuje administrativní náklady, které tak vlastně snižují objem prostředků disponibilních pro vlastní podpůrné programy. Roztříštěnost do mnoha malých programů navíc přispívá i k nedostatečné informovanosti potenciálních příjemců podpory o nabízených možnostech a v některých případech i k nevyčerpání ani poměrně omezených prostředků. V tomto kontextu lze poznamenat, že nově zvolené krajské orgány v některých případech ještě zvyšují dosavadní již tak vysokou fragmentaci podpůrných programů tím, že zřizují vlastní podpůrné programy51, přitom tyto programy jsou zajištěny jen zcela neadekvátními finančními zdroji. Řešením by naopak mohl být tlak krajských reprezentantů na ústřední orgány státní správy ve smyslu zjednodušení a především integrace dosavadní plejády podpůrných programů do širších programů s jednotnými procedurálními pravidly. Pro přehled nejvýznamnějších sektorových programů s výraznou regionální dimenzí s ročním objemem více než 300 mil. Kč viz následující tabulka - Přehled nejvýznamnějších sektorových podpůrných programů s výraznou regionální dimenzí s objemem podpory nad 300 mil. Kč52 (rok 2002).
51
Např. na podporu infrastruktury obcí nebo na podporu cestovního ruchu apod. Přitom i některé z těchto programů se dále člení na celou řadu dalších podprogramů se specifickými kritérii a procedurálními požadavky.
52
72
Program
Odpovídá
ZÁRUKA/KREDIT MPO/ EXPORT
ČMZRB MPO
Cíl programu Preferenční přístup
Koneční příjemci MSP do 250 zaměstnanců
k úvěrům a leasingu Exportních Firmy schopnosti českého
objem 1 770 1 140 (474 mil. pro MSP)
Program podpory
MPO/
Příprava podmínek
Obce, kraje, developerské
průmyslových zón
CzechInvest
pro investory
firmy
Dlohodobá podpora
MMR
Usnadnění
Fyzické nebo právnické
rekonstrukce
financování oprav
osoby – vlastníci, bytová
panelových domů Program na podporu MMR
a rekonstrukcí družstva Vytvoření podmínek Obce
výstavby nájemního
pro obnovu
bydlení Program na podporu MMR
výstavby nájemních Vytvoření podmínek Obce
výstavby domů s
pro kvalitní bydlení
pečovatelskou Program na ochranu MŽP/SFŽP
potřebných osob Zlepšení kvality vod Subjekty z veř.
vod
Finanční
393 420
2 980
479
1 097
soukromého sektoru
Program na ochranu MŽP/SFŽP
Zlepšení kvality
Subjekty z veř.
1 192
ovzduší Program na ochranu MŽP/SFŽP
ovduší Ochrana životního
soukromého sektoru Subjekty z veř. i
188
životního prostředí
prostředí
soukromého sektoru
A přírodních zdrojů Program na podporu MŽP/SFŽP
Podpora využívání
Subjekty z veř. i
úspor energie a na
úsporných
soukromého sektoru
využití Podpora podnikání
MZe/
a alternativních Podpora
Fyzické osoby
v zemědělství
PGRLF
ekonomicky
a firmy
a lesnictví Aktivní politika
MPSV
životaschopných Podpora
Fyzické osoby
zaměstnanosti Výstavba,
MDS/
zaměstnanosti Výstavba,
rekonstrukce
SFDI
rekonstrukce a
a údržba dálnic
údržba dálnic a
Zdroj: Státní rozpočet pro rok 2002
73
322
2 175
3 422
a firmy 8 516
Řešení těchto nedostatků je možné jen radikálním snížením počtu podpůrných programů, resp. jejich spojením do širších programů, které by byly v souladu s celostátními a regionálními programovými dokumenty. Také z tohoto hlediska představuje velkou šanci integrovaná a programově orientovaná politika hospodářské a sociální soudržnosti EU. Problémy české regionální politiky vyplývají ale především ze skutečnosti, že se při její tvorbě uvažují a řeší především „technické“, resp. praktické otázky, aniž by se přistoupilo k diskusi základních koncepčních dilemat regionální politiky.
74
5
PROGRAMOVÉ DOKUMENTY ČESKÉ REPUBLIKY Česká republika bude mít po vstupu do Evropské unie možnost získat
prostředky ze strukturálních fondů v rámci Cíle 1 celkem v sedmi regionech soudržnosti (NUTS II).53 Praha bude zřejmě způsobilá pro získání prostředků v rámci Cíle 254 a Cíle 3.55 Pro všechny regiony České republiky budou k dispozici iniciativy Společenství INTERREG a EQUAL.56 Kromě toho bude celé území republiky způsobilé pro podporu z Fondu soudržnosti. Aby ČR mohla uvedené prostředky získat, musí předložit k posouzení Evropské komisi několik zásadních programových dokumentů. Na prvním místě je nutno jmenovat Národní rozvojový plán, dále to jsou operační programy a jednotné programové dokumenty. 5.1 Národní rozvojový plán57 Základním dokumentem pro poskytování podpory v rámci Cíle 1 strukturální politiky EU je Národní rozvojový plán (NRP). Tento dokument je v České republice připravován již od roku 1999 a zaměřuje se komplexně na oblast hospodářské a sociální soudržnosti v regionech soudržnosti Cíle 1 (tj. kromě Prahy). Navazujícími programovými dokumenty v regionech způsobilých pro zařazení do Cíle 1 jsou operační programy. V České republice bylo rozhodnuto o zpracování operačních programů Průmysl, Rozvoj lidských zdrojů, Životní prostředí, Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, Rozvoj infrastruktury a Společný regionální operační program (SROP). NRP je zpracován pro „zkrácené“ programové období let 2004 až 2006.
53
Střední Čechy, Severozápad, Jihozápad, Severovýchod, Jihovýchod, Střední Morava a Moravskoslezsko. Vymezené území hlavního města s max. 31% trvale bydlících obyvatel. 55 Celé území města. 56 Iniciativy Společenství LEADER+ a Urban se teprve zabíhají a jejich využití nastane později oproti prvně jmenovaným. 57 Národní rozvojový plán v aktualizované podobě lze nalézt na www.MMR.cz, v textu je uvedena verze z listopadu 2002. 54
75
Národní rozvojový plán jako výchozí dokument pro vyjednávání o podpoře ze strukturálních fondů obsahuje makroekonomickou a regionální analýzu, vymezuje strategický cíl a jednotlivé priority, navrhuje řídicí a monitorovací systém a finanční rámec. Struktura a obsah tohoto programového dokumentu vychází striktně z legislativy EU, především z nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 a z dalších nařízení, souvisejících směrnic, příruček a doporučení Evropské komise. V rámci plnění požadavků legislativy EU i českých předpisů bylo pro Národní rozvojový plán zpracováno posouzení vlivů NRP na životní prostředí (SEA) a hodnocení socioekonomických dopadů NRP (ex-ante hodnocení).
Národní rozvojový plán České republiky na období 2004 - 2006 obsahuje pět kapitol: I.
Popis současné situace
II.
Cíle, strategie a priority
III.
Zaměření operačních programů
IV.
Řízení a monitorování
V.
Finanční rámec
Popis současné situace Všeobecná charakteristika ČR a makroekonomická situace. Všeobecná charakteristika ČR Popis sídelních a demografických struktur a trendů, společně s dalšími několika základními charakteristikami ČR, tvoří první část kapitoly I Národního rozvojového plánu. Smysl jejich popisu spočívá v tom, že jsou významným determinujícím faktorem rozvojových procesů, do jisté míry autonomním, a v podstatě komplexně podmíněným, přičemž představuje z hlediska rozvoje rámec pro celou řadu dílčích jevů a procesů.
76
Mnoho, zejména venkovských, oblastí může mít problémy s nedostatkem materiálních, lidských a zejména finančních zdrojů pro přípravu a realizaci rozvojových projektů, kvůli své sídelní, resp. správní struktuře nepřímo ovlivňující tuto kapacitu. Hlavními faktory v současnosti jsou: Sídelní hierarchie, která představuje vztah a příslušnost daného území k hlavním centrům osídlení ČR; z hlediska tohoto faktoru je rozhodující postavení a vliv Prahy a následně dalších metropolitních center; Makropolohová diferenciace, která představuje polohu území vzhledem k hlavním evropským rozvojovým prostorům; v případě ČR má většina ukazatelů sociálněekonomického rozvoje západo-východní gradient; „Negativní“ ekonomická specializace, to znamená vysoké zastoupení priméru nebo sekundéru na úkor terciéru, tedy vysoké zastoupení odvětví, která jsou ve vyspělém světě z hlediska rozvojového potenciálu spíše negativním jevem a zátěží; Popis současné situace v NRP poskytuje stručný, ale ucelený obraz procesu demografických změn a změn demografického chování obyvatel. Významná je především změna věkové struktury obyvatel, která je ve střednědobém horizontu závažnějším jevem než jen prostý pokles počtu obyvatel. Po roce 2010 se začne významněji projevovat úbytek osob v práceschopném věku, v současnosti probíhající pokles počtu dětí v předškolním a školním věku se bude stabilizovat. Důsledky demografických změn se začnou projevovat již do roku 2010 ve zhoršující se dostupnosti pracovní síly, v proměně její struktury ve prospěch starších ročníků, které jsou obecně méně přizpůsobivé. Další dopad se projeví v důchodovém systému změnou poměru přispívajících vůči přijímajícím. Důležitým efektem proměny věkové struktury populace bude potřeba změny struktury veřejných služeb ve prospěch takových, které jsou orientovány na starší populaci. Je zde zřejmá souvislost s nutností růstu produktivity práce, protože jedině tak lze zajistit dosavadní systém sociálního zabezpečení.
77
Makroekonomická analýza a prognóza. Makroekonomická analýza a prognóza se zabývá v dostatečném rozsahu všemi důležitými makroekonomickými indikátory. Vzhledem k předpokladu relativně omezeného rozsahu NRP v letech 2004–2006 je pravděpodobné, že vývoj makroekonomické situace ČR bude ovlivňovat realizaci NRP jen nepřímo. Nicméně se od ní bude odvíjet např. výdajová stránka příštích rozpočtů, která bude podmiňovat schopnost spolufinancování programů strukturálních fondů ze strany ČR. Analýza sektorového a regionálního vývoje. Tato kapitola pokrývá problematiku ve všech podstatných oblastech, které jsou podporovány ze strukturálních fondů v regionech Cíle 1. Rovněž oblasti, kterých se dotýkají horizontální cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti, jsou popsány. Charakteristika regionálních rozdílů a potřeb jejich snižování je jedním z klíčových bodů očekávané podpory v rámci NRP. Tato část je strukturována do několika problémových okruhů, které volně vycházejí z oblastí intervence v rámci politiky HSS. Těmito oblastmi jsou: zemědělství a rozvoj venkova lidské zdroje malé a střední podnikání zahraniční investice infrastruktura regionální rozdíly Jednotlivé problémové okruhy mají relativní povahu a jejich závažnost může být hodnocena rozdílně z pohledu EU (ČR bude vnímána v kontextu s dalšími kandidátskými státy) a z pohledu ČR, tzn. v kontextu jejího vstupu do EU.
78
Zemědělství a rozvoj venkova Sektor zemědělství prošel od začátku 90. let razantní transformací spojenou s celou řadou strukturálních změn. Ve srovnání s průměrem EU je pro české zemědělství charakteristická nízká efektivita využití zdrojů (podíl přidané hodnoty na celkové produkci), způsobená jak nižší produktivitou tak i vyšším podílem půdy v méně příznivých oblastech (vše ve srovnání s průměrem EU). Mezi hlavní příčiny problémů zemědělských subjektů lze uvést: • ne zcela rovnoprávné postavení podniků agrárního sektoru ČR ve vztahu k okolním zemích v důsledku liberálních mezinárodních obchodních závazků ČR, které kontrastují s ochranářskou politikou zemí EU, • trvale slabá pozice zemědělských podniků na domácím trhu (ve vztahu k zpracovatelskému průmyslu), k níž přispěla rozpad odbytových a hospodářských družstev a dosud malá organizovanost zemědělských výrobců, • nedořešené vlastnické vztahy k půdě, zejména v příhraničních oblastech, • nedostatky dosavadní zemědělské politiky spojené mj. s uvedenou jednostrannou liberalizací zahraničního obchodu se zemědělskými komoditami, nedokončenou privatizací zemědělské půdy nebo malým důrazem na podporu sdružování výrobců, marketing a poradenství. V České republice může být 92 % území dle kritérií Evropské unie označeno jako venkovské. Z celkového počtu obyvatel žije 76 % obyvatel ve venkovských regionech, což je téměř dvakrát více než je průměr EU. Pozitivním jevem je však dobrovolné sdružování vesnic, které vytváření nové venkovské mikroregiony za účelem řešení společných problémů a zpracování společné strategie rozvoje. Ekonomická aktivita na venkově je relativně nízká a ekonomická základna není příliš diverzifikovaná. Špatná technická infrastruktura je důležitým faktorem ovlivňujícím lokalizaci výrobního sektoru na venkově. 79
Malé podniky na venkově se musí potýkat se špatným ekonomickým klimatem a jejich rozšiřování je vzhledem ke kapitálovým nákladům velmi obtížné. Úroveň spolupráce mezi vesnicemi a městy a mezi jejich obyvateli a podniky je nízká, což je překážkou využívání rozvojových rezerv těchto regionů ve prospěch malých měst a vesnic. Na druhou stranu jsou značným tlakům vystavovány venkovské oblasti v blízkosti větších městských aglomerací. Určité sociální problémy způsobuje stěhování městských obyvatel s vyššími příjmy z měst do přilehlých venkovských oblastí, které jsou pak na městech značně závislé. Lidské zdroje Oblast lidských zdrojů pokrývá velké množství vzájemně provázaných aspektů. Mezi nejvýznamnější můžeme zařadit otázky zaměstnanosti, vzdělání a sociálního postavení. Ačkoliv v 90. letech průběžně rostl počet podnikatelů, celková zaměstnanost klesala. Tento pokles se dá vysvětlit dvěma faktory: za prvé dochází k rozsáhlé restrukturalizaci sektoru velkých (částečně i středních) podniků, s důsledkem snižování počtu pracovních míst; za druhé a klesá relativní počet nejmenších firem/podnikatelů, kteří zaměstnávají od jednoho do čtyř zaměstnanců. V posledních letech je problémem vysoká míra nezaměstnanosti skupin znevýhodněných na trhu práce. Týká se pracovníků v předdůchodovém věku, jejichž vzdělání
odpovídá
požadavkům
předrestrukturalizačního
trhu
práce
a zaměstnavatelům se tato pracovní síla nejeví jako příliš perspektivní. Tento problém je tak řešen mimo jiné předčasnými odchody do důchodu. Podobně jako v EU jsou významnou skupinou čerství absolventi škol a mládež, u kterých nezaměstnanost roste s nižší úrovní vzdělání. Problémy mají především absolventi učebních oborů. Je zde zjevný nesoulad mezi explicitními požadavky podniků (vycházejícími ze zdánlivého nedostatku řemeslných profesí) a mezi situací na trhu práce. Pravděpodobné vysvětlení leží nejspíše v oblasti motivace k práci, a to jak na straně zaměstnavatelů (nabízené mzdy, pracovní podmínky) tak potenciálních pracovníků (očekávání, sociální síť).
80
Trvale a dlouhodobě roste nezaměstnanost občanů se zdravotním postižením v důsledku přetrvávajícího nedostatku vhodných pracovních míst. Dlouhodobě nezaměstnaní zůstávají lidé bez kvalifikace nebo s nízkou úrovní dosaženého vzdělání, u kterých se dále kumulují sociální problémy a jsou tak ohroženi sociální exkluzí. Většina takto znevýhodněných osob je závislých na systému sociálních dávek a žijí na hranici chudoby. Mezi podobně znevýhodněné skupiny patří příslušníci etnických menšin. Ačkoliv podíl etnických menšin (v ČR především Rómové) a imigrantů na populaci nedosahuje takových rozměrů jako v zemích EU, patří i v ČR mezi sociálně vyčleněné skupiny. K rozvoji lidských zdrojů mohou výrazně přispět služby zaměstnanosti, jejichž fungování není v současné době dostatečné. Hlavním problémem je vedle neodpovídající personální, kvalifikační a materiální kapacity především nedostatečné zapojení zaměstnavatelů, úřadů, nestátních neziskových organizací a dalších aktérů do tohoto systému. Roli může hrát i nízký objem prostředků na aktivní politiku zaměstnanosti, který neumožňuje efektivní fungování informačního systému, individuální přístup k uchazečům o zaměstnání a realizaci dlouhodobých programů. Jak již bylo výše uvedeno významný vliv na zaměstnanost má vzdělání. Vývoj zaměstnanosti podle profesí jednoznačně ukazuje na zvyšující se potřebu osob s vysokou kvalifikací. Ačkoliv je úroveň vzdělanosti v ČR relativně vysoká, její struktura neodpovídá podmínkám a poptávce na trhu práce. V zásadě chybí provázanost mezi vzdělávací soustavou a trhem práce a zaměstnavatelé se nezapojují do procesu formování, realizace a financování odborného vzdělávání. Kvalita vzdělání na všech úrovních školství neodpovídá požadavkům moderní společnosti. Systém je však natolik zažitý a nese sebou množství různorodých problémů, že se jen těžko daří prosazovat změny. Rovněž neexistuje žádný systému celoživotního vzdělávání umožňující různé druhy rekvalifikací, další profesní vzdělání apod. Z pohledu Evropské unie mohou být závažné přetrvávající rozdíly mezi muži a ženami na trhu práce, které se projevují například znevýhodněním žen s malými
81
dětmi při hledání zaměstnání, celkové zaměstnávání žen na nižších pracovních pozicích a z toho vyplývající poněkud horší platové podmínky. Malé a střední podnikání V České republice postupně dochází k nárůstu počtu podnikatelských subjektů a to jak právnických, tak fyzických osob, přičemž však pouze necelá polovina těchto registrovaných subjektů vykazuje soustavnou činnost provozovanou za účelem dosažení zisku.58 Ačkoliv se počet aktivních podnikatelských subjektů může jevit jako relativně nízký, přesto vykazuje významný podíl na tvorbě HDP, zaměstnanosti, investicích, vývozu i dovozu. Hlavní překážky rozvoje malého a středního podnikání v ČR jsou dvojího druhu. Za prvé takové, které vycházejí z povahy tohoto typu podnikání. Sem patří nedostačující přístup na trhy, nízké využití marketingových metod, nízká konkurenceschopnost, horší postavení vůči velkým průmyslovým a zahraničním firmám, nedostatek počátečního kapitálu. Druhou problémovou oblastí je institucionální prostředí a regulační podmínky ze strany státu, např. vysoké daňové zatížení, různé administrativní překážky, nízká dostupnost bankovních úvěrů, nedostatečná vazba podnikatelského sektoru na vědu a výzkum. Regionální rozdíly v míře podnikatelské aktivity sledované podle živnostenských oprávnění jsou relativně malé na úrovni NUTS II (s výjimkou Prahy), nicméně skutečná intenzita podnikatelské aktivity malých a středních firem je zřejmě mezi regiony značně odlišná. Patrně ještě vyšší je regionální diverzita sektorové struktury zejména malých podniků do 100 zaměstnanců. Obecnějším problémem, i když obtížně doložitelným, je schopnost zejména malých podniků vstupovat do kooperačních a subdodavatelských vztahů s většími výrobními firmami.
58
V dostupné statistice není možné odlišit počet činných a pasivních subjektů.
82
Zahraniční investice Zahraniční investice významně napomáhají řešení problémů spjatých s transformací hospodářství. Vedle přímé tvorby pracovních míst, mají vliv na rozvoj ekonomiky ze strany nově vzniklých subdodavatelských vztahů. Lokalizace investice může řešit lokální problémy s nezaměstnaností
vzniklé z důvodu úpadku
sekundárního sektoru. V ČR
jsou
zahraniční
investice
orientované
především
na
odvětví
zpracovatelského průmyslu vyžadující nízké náklady na pracovní sílu a její nízkou kvalifikaci (téměř 90% pracovních míst, které vznikly v důsledku zahraničních investic na „zelené louce“ jsou místa vyžadující pouze nízkou kvalifikací). Většina výrobních aktivit v podnicích se zahraničním kapitálem nemá významnou přidanou hodnotu např. montážní závody. Dosud ojedinělé byly investice v high-tech oborech, inovativních odvětvích, výzkumu a vývoji, strategických službách apod. Infrastruktura Technická a dopravní infrastruktura je jednak ukazatelem sociálních podmínek a je základním předpokladem pro rozvoj ekonomických aktivit. Dopravní síť je v České republice hustá a to jak síť železniční tak silniční. Do některých částí republiky nejsou vybudovány dálniční tahy, což významně omezuje jejich dostupnost. Ačkoliv je síť silnic dostačující jejich kvalita je velmi špatná a to i u silnic I. třídy. Silně zanedbaná je především síť místních komunikací. Jako hlavní problém existence a kvality dopravní a technické infrastruktury je třeba konstatovat nedostatek finančních prostředků na národní, regionální i místní úrovni, který nedovoluje její dostačující údržbu, obnovu a výstavbu. V České republice je poměrně vysoký podíl obcí vybavených vodovodem a dostačující elektrifikace. V posledních letech díky vysokým investicím roste i počet pevných telefonických linek. Vybavenost technickou infrastrukturou i dopravní dostupnost se velice liší mezi městskými a venkovskými oblastmi.
83
Velice problémová je situace ve vybavení kanalizací a čistíren odpadních vod. Kanalizací je vybavena pouze ¼ obcí a ještě horší je vybavení čistírnami odpadních vod. Většina čistíren odpadních vod, které jsou v provozu, pak není vybavena zařízením na odstraňování dusíku a fosforu. Kanalizační soustavy nejsou v mnoha případech funkční. Všechny tyto aspekty mají důsledky na kvalitu vody a využitelnost studní i na hygienické podmínky života. Plynovod je zaveden zhruba do třetiny obcí. Regionální rozdíly Jedním z charakteristických a přirozených procesů sociálně-ekonomické transformace ČR byl růst společenských i regionálních diferenciací. Přestože byl růst regionálních rozdílů v ekonomické úrovni obyvatelstva zpomalen regulační politikou státu, příp. neochotou vlády k některým zásadním transformačním krokům v první polovině 90 let59, došlo v souladu s působením dříve zmíněných rozvojových faktorů/podmíněností
60
k vytvoření relativně významných rozdílů v míře sociálně
ekonomického rozvoje regionů ČR. Diferenciační procesy na úrovni územních jednotek měly výrazný řádovostní aspekt. Na regionální úrovni došlo k výraznému posílení Prahy a naopak vzniku „problémových“ strukturálně postižených regionů (Ústecký a Moravskoslezský kraj) nebo ekonomicky slabých regionů (kraj Vysočina). Začneme-li přihlížet ke strukturálním charakteristikám, objeví se mezi regiony i na úrovni NUTS II rozdíly významnější. Na měřítkové nižší úrovni jsou územní rozdíly ještě vyšší. Ekonomická prosperita na úrovni mikroregionů byla v řadě případů ovlivněna expanzí nebo naopak útlumem
výroby
jediného
monopolního
zaměstnavatele,
což
v souvislosti
s omezenými možnostmi a ochotou obyvatel stěhovat se zásadním způsobem ovlivnilo sociální a ekonomické rozdíly na úrovni mikroregionů.
59 60
Zpomalená privatizace bank a restrukturalizace řady velkých firem. Poloha, umístění v sídelní hierarchii, sociálně-ekonomická kvalita území.
84
Pro potřeby domácí regionální politiky vyplývá z výše uvedeného hodnocení potřeba vymezení v zásadě 2 typů „problémových“
územních jednotek podle
řádovostní úrovně: ekonomicky slabých nebo strukturálně postižených regionů na úrovni krajů ekonomicky slabých nebo strukturálně postižených mikroregionů Je jasné, že podpora problémových územních jednotek na obou úrovních by měla být výsledkem intervence z rozdílných územně-administrativních úrovní (státní, resp. krajské). V kontextu přibližování a očekávaného vstupu ČR EU je další a možno říci hlavní otázkou celkové zaměření regionální politiky. Z hlediska dlouhodobého strategického cíle ČR je cílem regionální politiky (a nejenom této politiky) posilování celkové konkurenceschopnosti národní ekonomiky, které může být dosaženo a usnadněno prostřednictvím posilování nejsilnějších jednotek a podporou propojenosti celého systému (např. výstavba dopravních koridorů). Při formulování koncepce regionální politiky na úrovni státu je tak nutné hledat kompromis mezi vnější konkurenceschopností systému a jeho vnitřní kohezí a stabilitou. Z perspektivního hlediska lze očekávat postupnou stabilizaci prostorového vzorce sociálně-ekonomických disparit s možností dalšího prohlubování rozdílů zejména na úrovni mikroregionů.
Se vstupem ČR do EU dojde pravděpodobně
k posílení těchto tendencí a to jak na regionální, tak i na lokální úrovni. 5.1.1 Cíle, strategie a priority Národního rozvojového plánu Tato kapitola má čtyři dílčí části: analýza SWOT, cíle a strategie NRP, prioritní osy NRP, shoda s politikami Společenství.
85
Pro účely Národního rozvojového plánu ČR jsou priority Národního rozvojového plánu nazývány prioritními osami. Plánované cíle, strategie pro jejich dosažení a prioritní osy odpovídají potřebám České republiky v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti a možnostem, které pro veřejnou intervenci v této oblasti dává Národní rozvojový plán. Prioritní osy naplňují předpokládané intervence, přičemž povedou k realizaci strategie a k naplnění cílů Plánu. Cíle jsou definovány ve třech úrovních: globální cíl, specifické cíle, prioritní osy, které odpovídají operačním programům. V kontextu vstupu do Evropské unie usiluje Česká republika především o sbližování se zeměmi EU. Důvodem je snaha o udržení a posílení konkurenčního postavení země a snaha o přiblížení životních podmínek obyvatel úrovni zemí Evropské unie. V neposlední řadě je významná skutečnost, že většina území ČR bude oblastí Cíle 1, pro niž platí předpoklad „povzbuzování rozvoje a strukturálních změn“. Česká republika je z hlediska regionální politiky EU nerozvinutou zemí, nicméně charakter jejích problémů. Z výše popsaných souvislostí vyplývá dlouhodobý záměr České republiky dosáhnout stabilního růstu ekonomiky, který bude umožňovat postupné vyrovnávání s průměrem zemí EU. Na tomto základě je pak možno globální cíl Národního rozvojového
plánu
definovat
jako
udržitelný
rozvoj
založený
na
konkurenceschopnosti. Takto definovaný globální cíl v sobě zahrnuje dosažení ekonomického růstu rychlejšího než je průměr zemí Evropské unie, zlepšení konkurenčního postavení České republiky v Evropské unii a urychlení kvalitativních změn v ekonomice. Globální cíl Národního rozvojového plánu, a k němu vedoucí strategie se bude soustřeďovat na dosažení následujících specifických cílů: Vytvoření podmínek pro růst ekonomiky posilováním vnitřních faktorů,
86
zvýšení kvalitativní úrovně pracovní síly a posílení její konkurenceschopnosti a mobility, přiblížení se standardům EU v oblasti životního prostředí, vyvážený rozvoj regionů a vyrovnávání dopadů růstu ekonomiky na znevýhodněné skupiny obyvatel. Společná podpora shora uvedených oblastí a dosažení specifických cílů, které se k nim vztahují, bude mít významný souhrnný efekt pro dosažení globálního cíle NRP. Základní oblasti rozvoje jsou v NRP definovány jako tzv. prioritní osy. Národní rozvojový plán definuje celkem šest prioritních os: • Posílení konkurenceschopnosti průmyslu a podnikatelských služeb; •
Rozvoj dopravní infrastruktury;
•
Rozvoj lidských zdrojů;
•
Ochrana a zkvalitňování životního prostředí;
•
Rozvoj venkova a multifunkčního zemědělství;
•
Rozvoj cestovního ruchu.
Zaměření operačních programů. Z hlediska Národního rozvojového plánu jsou operační programy především realizačními dokumenty, které ukazují a vysvětlují, jak bude NRP uskutečňován. Proto je do NRP zařazen souhrnný přehled operačních programů, který obsahuje takové informace, které jsou z hlediska budoucí realizace NRP podstatné. Smyslem této kapitoly pojednávající o zaměření operačních programů (ale koneckonců i smyslem operačních programů samotných ve vztahu k NRP) je ukázat a vysvětlit následující skutečnosti: jak budou přispívat cíle a priority operačních programů k dosažení cílů NRP,
87
jakým způsobem a jakými prostředky se bude naplňovat strategie NRP a jak povedou intervence předpokládané v operačních programech k jejímu dosažení a k dosažení cílů prioritních os, jaké účinky jsou očekávány v příslušných oblastech intervence a jak se budou spolupodílet na dosažení účinků NRP jako celku. Vedle shora uvedených vysvětlení – z hlediska programového a realizačního zásadních – je účelem popisu Operačních programů v této kapitole také: rozvedení strategie a prioritních os do dílčích oblastí, doplňující vysvětlení a zdůvodnění strategie a jejích cílů na základě dílčích potřeb ČR vyplývajících z různých problémových oblastí
hospodářské a sociální
soudržnosti podrobnějším popisem oblastí intervence a upřesněním záměrů ČR v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti v kontextu strategie a prioritních os Národního rozvojového plánu. Operační program Průmysl61 – Podpora v této oblasti se zaměří na další rozvoj konkurenceschopného a efektivně vyrábějícího průmyslového sektoru ČR se zaměřením na jeho restrukturalizaci a další rozvoj. Jeho globální cíl je vymezen jako „optimální vývoj českého průmyslu a dosažení jeho úrovně srovnatelné s evropskými zeměmi. Jednotlivé aktivity budou zaměřeny především na rozvoj podnikání a zvyšování konkurenceschopnosti produkčního sektoru (priorita 1). Bude se jednat zejména o podporu rozvoje malých a středních podniků, podporu inovačních činností v průmyslu, včetně spolupráce s vědecko-výzkumnými a vysokoškolskými institucemi a podporu vytváření infrastruktury pro využití lidského kapitálu pro zvýšení konkurenceschopnosti průmyslu. Zároveň bude podporována i restrukturalizace průmyslové výrobní základny (priorita 2) s cílem udržení a zvýšení konkurenceschopnosti výroby životaschopných českých podniků prostřednictvím zvyšováním produktivity práce, zlepšování 61
Při přípravě tohoto dokumentu byla využita podoba materiálu z listopadu 2002. Dokument je též na www.MPO.cz, v sekci Evropské unie – strukturální fondy.
88
efektivnosti a racionalizace produkce za současného snižování ekologické zátěže vnějšího prostředí cestou restrukturalizace a rozvoje stávajících výrobních kapacit. Součástí celkové restrukturalizace bude i vytváření odpovídající infrastruktury pro podnikatele a investory. K hospodářskému rozvoji venkovských oblastí přispěje rozvoj nezemědělských aktivit a přímá podpora drobných podnikatelů. Restrukturalizace ekonomické základny na regionální úrovni bude kromě přímé podpory drobných podnikatelů zajištěna poskytováním poradenských a informačních služeb, podporou inovačního podnikání a přípravou ploch a objektů pro podnikání a investory. Prioritou č. 3 je zvýšení energetické účinnosti získávání, přeměny a užití energetických zdrojů a orientace na úsporu zdrojů. Zdroje Společenství
národní zdroje
SOP Průmysl Priorita 1 Priorita 2 Priorita 3 SOP celkem technická pomoc
mil. Kč/EUR 4285/138 2000/65 856/28 7141/231 72/2
% 60 28 12 100
mil. Kč/EUR 3600/116 1000/32 428/14 5028/162
% 71 20 9 100
Soukromé zdroje mil. Kč/EUR 7200/232 3665/118 1569/51 12434/401
celkové náklady mil. Kč/EUR 15085/486 6665/215 2853/93 24603/794
Operační program Rozvoj lidských zdrojů62 – je velmi specifický a zaměření jeho jednotlivých priorit a opatření je velmi konkrétní. Podpora v této oblasti se zaměří zejména na rozvoj celoživotního učení pro potřeby trhu práce, rozvoj systémů rekvalifikace a zvyšování kvalifikace a rozvoj flexibilního vzdělávacího systému, což přispěje k řešení problémů nezaměstnanosti. Globálním cílem je vysoká a stabilní úroveň zaměstnanosti, založená na kvalifikované a flexibilní pracovní síle, integraci sociálně vyloučených skupin obyvatelstva a konkurenceschopnosti podniků. Program je zaměřen na priority aktivní politika zaměstnanosti, sociální integrace a rovnost příležitostí, rozvoj celoživotního vzdělávání a adaptabilita podnikání
62
Lze jej v aktualizované podobě získat na www.MPSV.cz. Verze z prosince 2002.
89
90
Soubor těchto opatření bude podpořen prostřednictvím zvyšování kvality počátečního i dalšího vzdělávání ve školách, rozšiřováním účasti všech subjektů v procesu vzdělávání, posilováním vazeb mezi požadavky trhu práce a vzdělávací sférou, rozvojem institucí pro podporu a transparentnost trhu práce a aktivitami zaměřenými na sociální integraci, rovnost příležitostí a podporu zaměstnatelnosti skupin znevýhodněných na trhu práce. Flexibilita trhu práce bude dále podpořena posilováním profesní a prostorové mobility pracovních sil. Neméně důležité bude budování kapacit sítě environmentálně zaměřených vzdělávacích, poradenských a informačních center. Rozvoj lidských zdrojů je i součást procesů místních Agend 21, které budou v této souvislosti podporovány. Tyto aktivity budou ve zvýšené intenzitě realizovány ve strukturálně postižených regionech, kde přispějí ke snížení nezaměstnanosti.
Operační program Rozvoj venkova a multifunkčního zemědělství. Cílem Operačního programu rozvoje zemědělství je zvýšení HDP a zaměstnanosti v ČR, zachování životního prostředí, zajištění trvale udržitelného polyfunkčního rozvoje venkova založeném na trvale udržitelném zemědělství, lesním hospodářství a vodním hospodářství v integraci s kvalitním zpracováním zemědělských produktů. Jde hlavně o zajištění dostupného kapitálu, zlepšení marketingu a zvýšení podílu výrobků s vyšší přidanou hodnotou. Dále jde o konsolidaci vlastnické struktury zemědělské a lesní půdy a řešení sociálních aspektů rozvoje venkova. Za tímto účelem byly stanoveny 2 priority ( pro roky 2004-2006): 1. Rozvoj zemědělství, lesního a vodního hospodářství a venkova (151,15 mil.EUR) 2. Technická pomoc (2,68 mil. EUR) Kromě Operačního programu je rozvoj venkova řešen též v Horizontálním plánu rozvoje venkova.63
63
www.MZE.cz/cz/dotace/horizont-plan.htm
91
Podpora v této oblasti bude směřovat ke zvyšování produktivity práce při zpracování
zemědělských
produktů
s důrazem
na
zlepšování
kvality
a konkurenceschopnosti zemědělských produktů, které jsou uváděny na trh; s tím souvisí zejména podpora investic do nových technologií, do lidského kapitálu a podpora vytváření alternativních pracovních míst. Významně budou podporovány mimoprodukční funkce zemědělské výroby64, zahrnující větší diverzifikaci zemědělství a dokončení jeho restrukturalizace. Tento soubor aktivit bude podpořen opatřeními vedoucími především k udržení mladých obyvatel na venkově a ke stabilizaci venkovského osídlení. Aktivity budou směřovat k integrovanému rozvoji venkovského prostoru založenému na zlepšení vybavenosti a dostupnosti obcí a tvorbě pracovních míst.
Společný regionální operační program – svojí strukturou a zaměřením tento program kopíruje NRP. Z toho důvodu je potenciál konfliktů se sektorovými operačními programy největší. Program se soustřeďuje na takové záležitosti, které z hlediska kompetencí a věcné příslušnosti přísluší krajům a obcím (samosprávě). Pod společný regionální operační program byl začleněn Operační program cestovní ruch.65 Ke změně došlo též v podobě sloučení Operačního programu životní prostředí a Operačního programu doprava do jediného Operačního programu rozvoj infrastruktury. Řízení a monitorování. • Hlavním posláním této kapitoly je stanovení zodpovědnosti za řízení, monitorování, navrhnout systém finančních toků a kontroly. • Součástí je rovněž informace o průběhu konzultačního procesu (tj. úroveň meziministerské koordinace, zapojení ekonomických, sociálních a regionálních partnerů a dále nestátních neziskových organizací do přípravy podpůrných programů). 64
Což odpovídá snaze EU o snížení nadprodukce potravin. K tomuto došlo koncem února 2003, proto jsou informace připravovány jako zvláštní doplněk k těmto studijním materiálům. 65
92
• V této části NRP jsou uvedeny indikátory pro hodnocení a monitorování a jejich návaznosti na kritéria pro výběr projektů. Smyslem kapitoly věnované řídícímu a monitorovacímu systému je prokázat Evropské Komisi připravenost České republiky v této sféře. Konkrétně ČR musí prokázat, že bylo rozhodnuto o celé implementační struktuře, jsou zajištěny (nebo jsou zajišťovány) odpovídající lidské zdroje v odpovídajícím počtu a kvalifikaci a existuje systém nástrojů, které těmto strukturám umožní vykonávat své funkce (např. statuty, manuály, směrnice, standardizované formuláře projektových přihlášek pro hodnocení projektů, atd.). Finanční rámec. Finanční
rámec
Národního
rozvojového
plánu
obsahuje
informace
o financování úkolů a činností popsaných v kapitolách strategie, cíle, priority a zaměření operačních programů, analýzu absorpční kapacity, odhad budoucího čerpání strukturálních fondů a přípravu strategie rozdělení prostředků podle skupin výdajů na operační programy. V této souvislosti je třeba připomenout, že ČR bude po vstupu do EU využívat strukturální fondy a Fond soudržnosti. Zároveň však bude dobíhat i čerpání stanovených alokací z předvstupního období. Území ČR je způsobilé pro získání podpory v rámci Cíle 1 regionální a strukturální politiky EU, kromě regionu Praha, který bude využívat prostředky v rámci Cílů 2 a 3 regionální politiky EU. Pro území Prahy jsou zpracovány dva Jednotné programové dokumenty, zvlášť pro každý z cílů strukturální politiky EU. Česká republika bude zapojena do iniciativ Společenství INTERREG a EQUAL.
93
Jednotný programový dokument pro cíl 266 V rámci tohoto dokumentu je pro Prahu67 vymezen jako globální cíl odstranění nejvážnějších slabých stránek a rozvojových bariér, především zkvalitnění městského prostředí. Toho lze dosáhnout pomocí revitalizací určitých částí Prahy, které vznikly zejména konverzí průmyslových ploch, zlepšením životního prostředí, rovnoměrného využití prostoru města, aplikací informačních technologií. Priority: 1. Revitalizace a rozvoj městského prostředí 2. Zabezpečení konkurenceschopnosti a prosperity města 3. Technická pomoc (souvisí s přípravou a hodnocením Jednotného programového dokumentu) Srovnání průměrných ročních výdajů podle zdrojů a jednotlivých oblastí (opatření) v mil. Kč období 2000 - 20003 priorita/opatření
celke m
Priorita 1
15 965 14 730
Priorita 2 technická pomoc Celkem
období 2004 - 2006
veřejné soukr. EIB** *
celke m
veřejné soukr. *
EU
EIB
180
1 055
1 495
605
80
550
260
985
260
575
150
365
75
200
80
10
-
-
-
-
25
5
0
20
0
755
1 205
1 880
680
280
650
270
16 950 14 990
v mil. EUR období 2000 - 20003 priorita/opatření
celke m
období 2004 - 2006
veřejné soukr. EIB** celke * m
veřejné soukr. EU *
EIB
Priorita 1
515
475
6
34
48
19
3
18
8
Priorita 2
32
8
19
5
12
2
6
3
0
-
-
-
-
1
1
0
1
0
547
483
25
39
61
22
9
22
8
technická pomoc Celkem
* veřejné národní zdroje ** v období 2000 – 2003 jen malá účast dalších zdrojů EU (např. Phare, 5. rámcový program)
66
Vychází z materiálu z října 2002. Získat jej lze na www.PRAHA-MESTO.cz v sekci Dokumenty-strategie. Tento dokument se týká Prahy, ostatní regiony ČR nezahrnuje. Navíc v rámci Prahy se týká jen některých městských částí – 1,8,9,12,14,15,19,20,21.
67
94
Jednotný programový dokument pro cíl 368 se vztahuje na celou Prahu, přičemž jeho cílem je prostřednictvím rozvoje lidských zdrojů a udržitelnosti života rozvinout ekonomický potenciál. Toho chce Jednotný programový dokument pro cíl 3 dosáhnout pomocí růstu účinnosti aktivní politiky zaměstnanosti a odstraňování bariér rovnoprávného přístupu na trh práce, zlepšením sociálního prostředí skupin ohrožených sociální exkluzí, rozvojem celoživotního vzdělávání, rozvojem podnikatelského prostředí (rostoucí adaptabilita pomocí růstu kvalifikace), vyrovnáním příležitostí žen a mužů na trhu práce.
Rozdělení prostředků na strukturální operace mezi jsou uvedeny v následující tabulce. Prostředky na strukturální operace dostupné ČR v období 2004-2006: Oblasti podpory Dopravní infrastruktura 1/3 Fond soudržnosti Investice do oblasti životního prostředí Cíl 1 Cíl 2 2/3 strukturální fondy Cíl 3 INTERREG EQUAL Pramen: Společná pozice EU ke kapitole 21 – Regionální politika a koordinace strukturálních nástrojů; duben 2002 68
Materiál z prosince 2002.
95
Následující tabulka obsahuje údaje o výši pomoci pro Českou republiku ze strukturálních fondů a z Fondu soudržnosti v relativním i absolutním vyjádřením. Indikativní alokace strukturálních operací pro ČR v období 2004 - 2006 Oblasti podpory
Měna mil. €
2004
2005
2006
Suma
330,500
462,200
589,700
1 382,400
10 245,500
14 328,200
18 280,700
42 854,400
14,990
20,963
26,746
62,700
464,694
649,868
829,138
1 943,700
12,408
17,353
22,139
51,900
384,651
537,929
686,320
1 608,900
14,560
20,362
25,979
60,900
451,353
631,212
805,335
1 887,900
6,766
9,462
12,072
28,300
mil. Kč
209,742
293,322
374,236
877,300
Strukturální
mil. €
379,224
530,340
676,636
1 586,200
fondy
mil. Kč
11 755,940
16 440,532
20 975,728
49 172,200
Cíl 1
mil. Kč mil. €
Cíl 2
mil. Kč mil. €
Cíl 3
mil. Kč mil. €
INTERREG
mil. Kč mil. €
EQUAL
Fond soudržnosti
min.
mil. €
249,682
206,329
280,190
736,200
max.
mil. €
314,663
260,027
353,110
927,800
střed
mil. €
282,172
233,178
316,650
832,000
8 747,341
7 228,510
9 816,148
25 792,000
661,396
763,517
993,286
2 418,200
20 503,282
23 669,042
30 791,876
74 964,200
mil. Kč Suma (FS je střed)
mil. € mil. Kč
Poznámka: FS = Fond soudržnosti Pramen: EK, říjen 2002 Evropská komise stanoví pro Českou republiku objem prostředků na Fond soudržnosti, Cíl 1, Cíl 2 a Cíl 3 a iniciativy Společenství. Dílčí rozdělení v případě aktivit způsobilých pro programy Cíle 1 je však na rozhodnutí ČR.
96
V praxi to znamená, že rozdělení prostředků mezi jednotlivé operační programy závisí na dosaženém konsensu v rámci ČR. Národní rozvojový plán se jako východisko pro Rámec podpory Společenství zaměřuje pouze na pomoc v rámci Cíle 1, tedy sektorové operační programy a společný regionální operační program. Výchozím kritériem pro rozdělení alokací strukturálních fondů je respektování globálního a specifických cílů Národního rozvojového plánu a druhým hlediskem je zohlednění podílů jednotlivých strukturálních fondů na celkové alokaci pro programy Cíle 1 v členských státech EU. 5.2 Specifické otázky řešené v Národním rozvojovém plánu Rovnost příležitostí V roce 1999 byla ustanovena povinnost zohlednit rovnost příležitostí mezi ženami a muži ve všech politikách a hodnotit jejich dopady na rovnost pohlaví. NRP musí být v souladu s politikou rovných příležitostí.69 V roce 2000 pak vznikla Rámcová strategie pro genderovou rovnost pro období 2001 až 2005, která byla otevřena i pro kandidátské země. Analytická část NRP se věnuje rozboru rozdílů příležitostí mezi ženami a muži především na trhu pracovních sil, a to hlavně z horizontálního pohledu, tedy podle sektorů. Aktivita žen na trhu práce závisí na mnoha omezeních v celé řadě oblastí, např. dostupnost zařízení předškolní péče, dostupnost dopravy, flexibilita pracovní doby a pracovních úvazků (především v tomto smyslu se jedná o horizontální politiku). NRP zahrnul problematiku rovných příležitostí do jedné priority v rámci Operačního programu Rozvoj lidských zdrojů, a to spolu se sociální integrací. V některých dalších operačních programech (např. Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, Průmysl) se rovněž dá vystopovat zohlednění problematiky rovnosti příležitostí.
69
Na základě článku 12 Nařízení Rady (ES) č. 1260/1999.
97
Operační program Rozvoj lidských zdrojů uvádí rovnost příležitostí jako jeden z principů, kterým se bude řídit celý operační program. Při podrobnějším pohledu lze konstatovat, že rovným příležitostem je věnováno jedno opatření OP Rozvoj lidských zdrojů. Název opatření - Rovné příležitosti pro muže a ženy na trhu práce - vyznívá tak, že zahrnuje pouze jednu složku problematiky. Popis náplně opatření ale ukazuje, že pokrývá i oblast vzdělávání, monitorování a další doprovodná opatření. Informační společnost
Opatření zaměřená na rozvoj informační společnosti mohou být financována ze strukturálních fondů, především zlepšování informační gramotnosti, modernizaci veřejných služeb, podpora e-businessu a modernizaci digitální infrastruktury. Stěžejním pramenem je Akční plán eEurope 2005: informační společnost pro všechny, který navazuje na eEurope 2002. Kandidátské země se k iniciativě připojily prostřednictvím eEurope+. Analytická část NRP věnuje informační společnosti samostatnou kapitolu, která je ale do značné míry omezena pouze na technickou stránku problematiky. Tato kapitola relativně podrobně popisuje rozvoj telekomunikačních sítí a připojení na Internet. Již z připojených grafů je patrný výrazně rychlejší rozvoj v zemích EU v posledních letech a tedy další vzdalování se České republiky.
98
6
PŘEDVSTUPNÍ POMOC EVROPSKÉ UNIE ČESKÉ REPUBLICE Na Českou republiku, obdobně jako na ostatní kandidátské země, se vztahují
programy předvstupní pomoci, jejichž cílem je nejenom přímá pomoc v oblasti, které se příslušný program týká, ale zejména vytvoření a osvojení si metodických, institucionálních, finančních a organizačních předpokladů pro budoucí využívání strukturálních fondů Evropské unie.
Předvstupní pomoc je soustředěna do tří hlavních programů, a to: • Phare, se kterým již existují značné zkušenosti při tvorbě a realizaci projektů v různých oblastech hospodářství včetně programů přeshraniční spolupráce Phare-CBC, •
ISPA pro oblast budování dopravní infrastruktury a pro investiční projekty ochrany a zlepšování životního prostředí, a
•
SAPARD pro oblast zemědělství a venkova. Důležitým úkolem v procesu přípravy na vstup do Evropské unie a s tím
související decentralizací řízení finančních prostředků je posílení a zdokonalení funkcí jednotlivých implementačních agentur tak, aby byly schopny zajistit efektivní komunikaci s konečnými příjemci a převzít odpovědnosti za aktivity související s rozhodováním o projektech, se schvalováním veřejných zakázek a s uzavíráním smluv.
6.1 Phare Program Phare do konce roku 1999 představoval pro země zúčastněné na jeho využívání největší zdroj finanční a technické pomoci. Program byl založen již v roce 1989 jako finanční fond, ze kterého mohlo celkem třináct zemí čerpat prostředky na zvolené aktivity, které potřebovaly finančně podpořit.
99
V roce 1994 byla Evropskou radou schválena tzv. Předvstupní strategie pro nové členy a program Phare byl potvrzen jako hlavní nástroj pomoci Evropské unie kandidátským zemím s tím, že bude systémově využíván jako finanční prostředek orientovaný na přípravu těchto zemí na vstup do Evropské unie. Program Phare spolufinancuje jednotlivé programy a projekty, a to za spoluúčasti národních zdrojů ze státního i soukromého sektoru, případně využívá doplňující podpory i z mezinárodních finančních institucí. Mezi ně patří zejména Evropská investiční banka, dále Evropská banka pro obnovu a rozvoj (EBRD) a další. Program Phare je realizován prostřednictvím tří typů programů, a to národních programů, programů přeshraniční spolupráce a tzv. mnohonárodních (mezinárodních) programů. Národní program Phare vychází z Přístupového partnerství, z Národního programu přípravy ČR na členství v Evropské unii a z pravidelné hodnotící zprávy Evropské komise v jednotlivých letech. Pokrývá klíčové oblasti týkající se příprav institucionálního zajištění České republiky pro vstup do Evropské unie. Program se soustřeďuje na tyto hlavní priority:70 • posílení demokratického systému, právního státu, lidských práv a ochrany menšin, •
hospodářská a sociální soudržnost včetně podpory malých a středních podniků a opatření na podporu aktivní politiky zaměstnanosti,
•
posílení a vytváření institucí a reformy veřejné správy obecně při provádění acquis a celková podpora slaďování legislativy České republiky a Evropské unie,
•
soudnictví a vnitro,
•
účast na komunitárních programech a programu Tempus,
• příprava projektů realizovaných z podpory Phare na další období, v současné době pro rok 2002, 70
Jde o priority, které jsou v souvislosti s Kodaňskými kriterii pro vstup do EU.
100
•
posílení institucí odpovědných za implementaci acquis v sociální oblasti a za reformu sociálního systému.
Národní programy řeší vybrané problémy nutné k zajištění dlouhodobého ekonomického růstu. Orientují se proto na podporu integračních procesů, které vycházejí z konkrétních priorit stanovených příslušnou zemí. Jedná se zejména o státní správu, její rekonstrukci na centrální a regionální úrovni, o decentralizaci státní správy a o zavádění samosprávy. Úroveň fungování státní správy, kvalita působnosti regionálních orgánů a místních správ je v centru pozornosti Evropské unie při posuzování přípravy České republiky na vstup do Evropské unie. Další klíčovou oblastí je zemědělství. Kde se pomoc z programu Phare soustřeďuje na restrukturalizaci výroby, podporu konkurenceschopnosti zemědělských a potravinářských výrobků a podporu institucionálního zabezpečení budoucího uplatňování Společné zemědělské politiky. Významná podpora je z programu Phare orientována na vzdělávací programy spojené s rekvalifikací pracovních sil a s přechodem na nové pracovní aktivity. Vzhledem k tomu, že hospodářský rozvoj je z velké míry ovlivněn stavem infrastruktury, řada podpor z programu Phare se týká jejího rozvoje a dosažení standardů zavedených v zemích Evropské unie (rekonstrukce a zkvalitnění dopravy, napojení na Transevropské dopravní sítě, rozvoj telekomunikačních sítí a služeb, podpory ekologicky orientovaných projektů, využívání energie apod.). Značný objem podpor je směrován do sociální oblasti, a to na zlepšení služeb, zaměstnanecké politiky, zdravotní péče ve spolupráci s místními iniciativami a nevládními organizacemi. Řada projektů Phare směřuje do soukromého sektoru na podporu podnikání, zlepšení managementu, bankovnictví, poradenství atd. V letech 1990 - 2001 bylo v rámci programu Phare alokováno pro Českou republiku (včetně ČSFR) celkem 813,51 mil. EUR.
101
Na základě rozhodnutí Evropské komise bylo v rámci programu Phare pro Českou republiku alokováno pro období 2000 - 2003 celkem 316 mil. EUR, tj. roční orientační alokace pro toto období činí 79 mil. EUR. Počínaje Národním programem Phare 1998 je průměrně zhruba 30 % alokovaných prostředků využito na budování a posilování institucí při implementaci acquis. Dalších zhruba 70 % prostředků je určeno na podporu investic k posílení regulační infrastruktury potřebné k zajištění implementace acquis a k podpoře politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Od roku 1994 se zvýšil podíl projektů Phare ve prospěch programů přeshraniční spolupráce, tzv. Phare-CBC71 s cílem rozvíjet spolupráci v příhraničních regionech sousedících států na problémech, které jsou pro ně důležité. Jde o problémy z oblasti obchodní, společenské, kulturní, turistické, ekologické apod. V rámci členských států EU existuje iniciativa - program INTERREG III, který je propojen při spolufinancování projektů na Phare-CBC. Program se řídí nařízeními EK 1628/1994 (pro programy vyhlašované v letech 1994-1997) a 2760/1998 (pro programy od roku 1998). Podmínkou získání prostředků je zpracování tzv. Společného programového dokumentu, který slouží ke sladění priorit sousedících zemí.72 Program Phare-CBC je orientován na: • podporu hospodářského rozvoje příhraničních regionů posilováním stávajících struktur, posilování konkurenceschopnosti českých podniků a celkové oživování hospodářství na obou stranách hranic, •
překonávání problémů zatěžujících regiony na obou stranách hranic73,
•
snižování periferního charakteru těchto oblastí a tím zvyšování životní úrovně obyvatel,
• 71 72 73
prohlubování spolupráce mezi občany hraničních regionů.
Cross Border Cooperation = přeshraniční spolupráce. Tyto dokumenty jsou k dispozici na www.MMR.cz v části věnované evropské integraci. Například znečišťování životního prostředí a nedostatečná infrastruktura.
102
Program CBC pro Českou republiku se od roku 1994 realizuje s Německem, od roku 1995 i s Rakouskem. Programy pro spolupráci s Polskem a Slovenskem byly zahájeny až v roce 1999, a to na základě rozhodnutí Evropského parlamentu (12/1998) umožňujícího programy CBC i mezi kandidátskými zeměmi navzájem. Mezi nejčastější projekty přeshraniční spolupráce patří budování hraničních přechodů, silnic vyšší třídy, projektů čističek odpadních vod, cyklostezek a jiných turistických zařízení apod. Pro lokální projekty úzkého zaměření a rozsahu byl zřízen tzv. Fond malých projektů, který je zaměřen na neinvestiční projekty rozvoje spolupráce mezi obcemi, školami a dalšími institucemi v příhraničních oblastech. Asi 5 % rozpočtu Phare je od roku 1994 vyhrazeno pro mezinárodní spolupráci v rámci Ročního operativního programu, který určí věcné zaměření projektů. Programy, na které se tyto projekty vážou, stanovuje a financuje Evropská komise a vzhledem k jejich zaměření na zlepšení komunikace a regionální spolupráce mezi asociovanými zeměmi je označuje jako horizontální programy. Z nejznámějších lze uvést: • programy TEMPUS týkající se vzdělávání studentů v zahraničí, •
program Partnerství - pro posílení pozice nevládních organizací v rozvoji občanské společnosti, podobně jako program Demokracie nebo LIEN.
• Program pro spolupráci v oblasti ekonomie, ACE, podporuje výměnu poznatků v ekonomické teorii a praxi jak mezi specialisty v EU, tak v zemích střední a východní Evropy.
6.2 ISPA74 V současné době je pro Českou republiku významný speciální přípravný program pro strukturální fondy ustanovený v roce 1998 pro přípravu na využívání předvstupních finančních nástrojů od roku 2000 a na využívání strukturálních fondů po vstupu do Evropské unie. 74
Z anglického Instrument for Structural Policies for Pre-Accession - Nástroj předvstupních strukturálních politik.
103
Jde o ověření a osvojení si principů a mechanismů strukturální politiky Evropské unie, rozpočtových a administrativních procedur a implementačních strategií spojených s těmito podpůrnými nástroji. Předvstupní nástroj ISPA je zaměřen na podporu investičních projektů, které přispívají ke zlepšení infrastruktury životního prostředí a dopravních sítí (Trans evropských koridorů). Kandidátským zemím je tak poskytnuta pomoc při uplatňování legislativy Evropských společenství zejména v oblastech znečištění vod a ovzduší a odpadového hospodářství. V případě dopravní infrastruktury nástroj ISPA poskytne investiční podporu při výstavbě, rekonstrukci a propojování národních dopravních sítí, jejichž kvalita a průchodnost je nezbytná pro hospodářský rozvoj zemí a regionů. Kandidátské země mohou nástroj ISPA využívat v časovém rozmezí let 2000 až 2006, maximálně však do konkrétního data vstupu do Evropské unie. Rozhodnutí Komise 229/2000 ze dne 7. března 2000 o indikativní alokaci mezi přijímající země v rámci ISPA stanovilo roční alokaci pro Českou republiku v rozmezí 57,2 - 83,2 mil. EUR/rok. Minimální výše projektu pro čerpání z fondu ISPA činí 5 mil. EUR. Pro každý projekt se podepisuje zvláštní finanční memorandum. Prostředky z fondu ISPA jsou rozděleny mezi oblasti dopravy a životního prostředí v poměru obecně 50 : 50. Za přípravu dopravních projektů odpovídá Ministerstvo dopravy a spojů a za projekty v oblasti životního prostředí odpovídá
Ministerstvo
životního
prostředí.
Priority
ISPA
jsou
stanoveny
v Národní strategii ISPA pro dopravu a Národní strategii pro životní prostředí. Oba strategické dokumenty byly předloženy a odsouhlaseny Evropskou komisí. Nástroj ISPA se řídí Nařízením Rady 1267/1999 ze dne 21. června 1992 a koordinačním Nařízením Rady 1266/1999. V současné době probíhají intenzivní práce na zajištění implementace těchto projektů. Byl ustanoven Národní koordinátor pomoci odpovědný za koordinaci přípravy, implementaci a monitorování programů pomoci Evropských společenství, tedy programu ISPA. Jeho výkonným pracovištěm je Centrum pro zahraniční pomoc na Ministerstvu financí.
104
Národní koordinátor pomoci je současně Národním koordinátorem nástroje ISPA (NIC) a je předsedou Společného monitorovacího výboru zabývajícího se realizací všech nástrojů předvstupní pomoci Evropských společenství. Současně byl ustanoven Národní schvalující úředník odpovědný za řízení finančních prostředků pomoci Evropských společenství v České republice. Jeho výkonným pracovištěm je Národní fond při Ministerstvu financí. Nese celkovou odpovědnost za hospodaření s finančními prostředky Evropských společenství v České republice. Nový systém má zabezpečit soulad mezi kontrolními a monitorovacími požadavky Evropské komise a národními požadavky kladenými na kontrolu a monitorování prostředků státního rozpočtu a jiných veřejných zdrojů. V únoru 2001 vláda vzala na vědomí systém koordinačních a implementačních struktur ISPA, v němž byly stanoveny kompetence při realizace tohoto programu.
6.3 SAPARD Program SAPARD je určen pro řešení strukturálních změn v zemědělství a v rozvoji venkova v kandidátských zemích. Kromě toho podporuje zavádění acquis communautaire (legislativy Evropské unie), které se vztahuje ke společné zemědělské politice. Časové období pro využívání programu SAPARD je stanoveno v rozmezí let 2000 - 2006, nejpozději však do data vstupu do Evropské unie. Pro všechny kandidátské země uvolnila Evropská unie na program SAPARD ročně částku 520 mil. EUR. Z toho Česká republika může ročně čerpat až 22,063 mil. EUR v cenách roku 1999, kdy byl tento rozpočet schválen na Berlínském summitu Evropské unie. Podíl spolufinancování programu SAPARD českou stranou by měl tvořit 12,5 % u projektů vytvářejících výnosy, tj. ziskových, kdy žadatel musí zajistit spolufinancování alespoň 50 % z vlastních zdrojů; 37,5 % financuje Evropská unie. U projektů nevytvářejících výnosy, tj. neziskových, Evropská unie financuje 75 %, zbývající část 25 % bude spolufinancována z veřejných zdrojů v České republice.
105
Předpokládá se, že finanční prostředky se budou poskytovat v podílu 2:1 mezi projekty v sektorech zemědělství a rozvoje venkova. To znamená, že pro sektor zemědělství připadá částka cca 540 mil. Kč a pro sektor rozvoje venkova cca 270 mil. Kč. Za
program
odpovídá
v České
republice
Ministerstvo
zemědělství.75
Obě ministerstva budou koordinovat realizaci SAPARD v souladu s prioritami a opatřeními stanovenými v Plánu rozvoje zemědělství a venkova České republiky na období 2000 - 2006 schváleném Evropskou komisí dne 26. 10. 2000. Plán rozvoje zemědělství a venkova České republiky na období 2000 - 2006 se tak stal základním a závazným programovým dokumentem pro čerpání prostředků z předvstupní pomoci prostřednictvím programu SAPARD. Znamená to, že zájemci o předložení projektu mohou zpracovat projekt pouze na problematiku, která je věcně v souladu s prioritami a opatřeními obsaženými v příslušné kapitole schváleného Plánu rozvoje zemědělství a venkova, u kterých je určena oblast využívání finančních prostředků a podmínky pro jejich čerpání. Předkládané projekty se proto musí vztahovat alespoň k jednomu z následujících opatření v rámci schválených priorit: 1. Priorita - Zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství 2. Priorita - Trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí Toto opatření je v současné době akreditováno a je zaměřeno na 5 pilotních oblastí - Blaník, část Bílých Karpat, Litovelské Pomoraví, Moravský kras a Poodří. 3. Priorita - Odborná pomoc U opatření zaměřených na technickou a odbornou pomoc může finanční pomoc od Evropské unie pokrývat až 100 % nákladů, avšak v omezených případech cca do 2 % celkových přidělených finančních prostředků. Ministerstvo zemědělství ve spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj připravilo podmínky pro příjem projektů, a to podrobně pro každé opatření, resp. prioritu.
75
Přičemž odpovědnost za všechny programy nese Ministerstvo pro místní rozvoj.
106
Zároveň dbá na to, aby příprava projektů a zajištění jejich administrace a implementace v praxi odpovídala legislativě Evropské unie, která se k programu SAPARD vztahuje.76 V souladu s těmito právními normami musí být všechny projekty, u kterých bude realizována pomoc z programu SAPARD. U jednotlivých opatření je třeba respektovat odpovídající legislativu České republiky a zajistit kompatibilitu se zákony, vyhláškami a směrnicemi, které věcně souvisejí s navrhovaným projektem. Důležitou podmínkou pro získání finanční pomoci z programu SAPARD je, že nelze souběžně žádat, resp. čerpat podpory z jiných státních zdrojů, tzn. například z dotačních titulů, z Podpůrného garančního rolnického a lesnického fondu apod. Veškeré služby, technologie apod. jsou hrazeny za předpokladu, že jsou tuzemského původu, ze zemí Evropských společenství, případně z kandidátských zemí. Prostředky nebudou poskytnuty na projekty, u kterých nebude zaručena jejich ekonomická životaschopnost. Řadu výdajů není možné z prostředků programu SAPARD uhradit. Pro implementaci programu SAPARD v České republice byla na Ministerstvu zemědělství zřízena a Evropskou komisí akreditována Agentura SAPARD odpovědná za příjem žádostí, administraci projektů, kontrolu, monitorování a zajištění plateb. 76
Jde především o základní Nařízení Rady (ES) č. 1268/1999 o podpoře Společenství na předvstupní
opatření v zemědělství a v rozvoji venkova v kandidátských zemích střední a východní Evropy v předvstupním období. Z dalších právních norem jde zejména o: •
Nařízení Rady č. 2759/1999 stanovující podrobná pravidla pro implementaci Nařízení Rady č. 1268/1999,
•
Nařízení Komise č. 2222/2000 stanovující finanční pravidla pro implementaci Nařízení Rady č. 1268/1999 a
•
Nařízení Rady č. 2356/2000 novelizující Nařízení (ES) č. 2579/1999 týkající se pravidel pro implementaci Nařízení Rady č. 1268/1999.
107
Agentura SAPARD předložila podrobné písemné postupy pro přijímání, zaznamenávání a zpracování žádostí o schválení projektů, evidenci nároků, faktur, dalších podkladů a kontrolních zpráv, včetně popisu všech dokumentů, jež se mají použít, z nichž jedním z nejdůležitějších je tzv. Operační manuál pro program SAPARD. Tento dokument upravuje administraci projektů a vyřizování finanční pomoci. Z požadavků na čerpání pomoci vyplývá, že finanční prostředky pomoci Evropské unie budou přidělovány a čerpány především podle schopnosti zajistit kvalitní koordinaci a implementaci v rámci všech uvedených programů.
108
7
PROJEKTOVÝ CYKLUS
7.1 Základní struktura projektového cyklu Metoda plánování a následného
uskutečňování (implementace - realizace),
která probíhá ve vzájemně posloupných krocích, se nazývá projektový cyklus. Cyklus začíná identifikací myšlenky (nápadu) a rozpracováním této myšlenky do pracovního plánu, který může být realizován a hodnocen. Myšlenky jsou identifikovány v souladu s odsouhlasenou strategií.77 Takový postup zajišťuje účast všech zainteresovaných stran a zohlednění významných informací nezbytných pro
přijímání zásadních
rozhodnutí v průběhu života projektu. Obecně se projektový cyklus člení do šesti fází: • Programování • Identifikace myšlenek a nápadů • Formulace postupových kroků (rozpracování nápadů) • Zajištění financování • Realizace (implementace) • Hodnocení Obsah a průběh jednotlivých fází se bude lišit podle konkrétních podmínek, přesto však je projektový cyklus charakterizován a provázán třemi společnými východisky: 1) Cyklus definuje klíčová rozhodnutí, požadavky na informace a konkrétní odpovědnost v jednotlivých fázích 2) Fáze cyklu jsou postupné - každá fáze vyžaduje, aby byla úspěšně ukončena fáze předchozí 3) Cyklus čerpá ze zkušeností postavených na existujících projektech a využívá je pro dosažení dalších zlepšení
77
Na národní, sektorové a regionální úrovni.
109
Charakteristika jednotlivých fází projektového cyklu: 1) Programování Obsahem této fáze je analýza situace na národní, regionální nebo sektorové úrovni, zpracování přehledu socioekonomických ukazatelů, formulace priorit a opatření. 2) Identifikace V průběhu této fáze se identifikují záměry projektů, které jsou dále podrobněji rozpracovávány. Součástí jsou konzultace s potenciálními uživateli. Výsledkem těchto jednání je rozhodnutí o výběru myšlenek, které "postoupí" k dalšímu rozpracování ve fázi - formulace. 3) Formulace Vybrané myšlenky (nápady) jsou v této fázi zpracovány do operačních projektových plánů. Budoucí uživatelé a další zainteresované strany se účastní podrobného rozpracování projektových záměrů. Ty jsou následně vyhodnoceny z hlediska jejich proveditelnosti a udržitelnosti.78 Na základě toho se přijímá rozhodnutí o zpracování návrhu projektu a hledání finančních zdrojů pro realizaci projektu. 4) Financování V průběhu této fáze je projekt prověřován financující agenturou (orgánem). Na základě toho tato agentura spolu s partnerskou zemí přijímá společné rozhodnutí o způsobu (metodě, postupu) realizace projektu a toto formalizuje do oficielních jednotných dokumentů, ve kterých se stanoví na základě jakých opatření bude projekt financována realizován. 5) Realizace Jedná se o fázi mobilizace a uskutečnění projektu. Zajišťuje se vyhlašování veřejných soutěží (tendrů) a uzavírání zakázek na technickou pomoc, dodávky služeb a prací (zejména stavebních). V průběhu realizační fáze hodnotí pravidelně projektový tým ve spolupráci s budoucím uživatelem a zainteresovanými stranami skutečný postup projektu a srovnává ho s plánovanými cíli.
78
Dosažení požadovaného úspěchu a splnění cílů a zajištění dlouhodobých přínosů pro uživatele.
110
Jestliže je to nezbytné, operativně přijímá opatření k nápravě zjištěných odchylek, nebo na základě zjišťování závažných změn, zejména vnějšího prostředí, po vzájemné dohodě, provádí potřebné změny cílů. 6) Hodnocení Hlavním cílem hodnocení,
které
provádí financující agentura spolu
s příslušnou partnerskou zemí, je zhodnotit soulad dosažených výsledků se stanovenými cíli (splnění měřitelných indikátorů) a zhodnotit poznatky a zkušenosti, které realizace projektu přinesla. Tato zjištění jsou dále použita pro zlepšení budoucích projektů a programů. Tento přístup k hodnocení je jednou ze základních nových myšlenek řízení projektového cyklu: nejde o jednotlivé případy - projekty, ale o stálý a prakticky nikdy nekončící proces.
Po realizaci projektu se provádí důsledné vyhodnocení,
v rámci kterého se hodnotí nejen průběh minulého projektu, splnění jeho cílů a dodržení stanovených indikátorů, ale i zkušenosti, nové poznatky a náměty, které projekt přinesl. Na základě toho se potom formulují další myšlenky
jejichž
rozpracování v dalším projektovém cyklu první projekt rozvíjí a podporuje jeho udržitelnost. Praktický příklad tohoto postupu korespondující s případovou studií, která je předmětem další části této publikace, je obsahem přílohy č. 1. Ačkoli hodnotící fáze následuje obecně až po fázi realizace, je běžnou praxí provádět střednědobá hodnocení již v průběhu realizace, tak aby získané poznatky mohly být aplikovány ještě v průběhu daného projektu. Příprava programů a projektů (zvláště v současných kandidátských zemích) zahrnuje většinou komplexní proces, který vyžaduje aktivní podporu mnoha stran. Zkušenosti hlavních financujících institucí ukazují, že mnoho rozhodnutí spojených
s
projekty
se
děje
bez
dostatečných
konzultací
s příjemci
a zainteresovanými stranami a bez analýz nezbytných informací. Účelem projektového cyklu je zajistit, že zainteresované strany se podílí na rozhodování, a že rozhodování je založeno na významných a dostačujících informacích. Rozčlenění projektového cyklu do šesti fází poskytuje minimální základ pro efektivní přípravu projektů, realizaci a hodnocení.
111
V průběhu projektového cyklu je velmi důležité striktně odlišit fázi identifikace a formulace. Příprava projektu probíhá v sociálním a ekonomickém kontextu, kde očekávání jsou někdy nadnesena a při vzájemných jednáních je nutno řešit často protichůdné požadavky a cíle jednotlivých účastníků. Důsledné naplnění identifikační fáze zajistí, že budou rozpracovány všechny důležité myšlenky, a že nebude opomenut žádný zajímavý a důležitý nápad. Během formulační fáze mohou být projektové myšlenky již plně rozvinuty na základě skutečných potřeb uživatelů, čímž je zajištěno také jejich dostatečné přijetí všemi zainteresovanými stranami. 7.2 Řízení projektového cyklu Proces řízení projektového cyklu (Project Cycle Management - PCM) byl zaveden Evropskou komisí na počátku devadesátých let s cílem zvýšit kvalitu zpracování a řízení projektů a tím i účinnost poskytované pomoci. Zavedení předcházela analýza efektivnosti pomoci provedená Výborem pro rozvoj OECD v průběhu závěru osmdesátých let. Výsledky analýzy prokázaly, že značná část do té doby zpracovávaných projektů, na základě kterých byla poskytována finanční pomoc z veřejných prostředků, neodpovídá novým požadavkům. Analýza označila následující příčiny: • špatné plánování projektů a jejich příprava, • mnoho projektů nebylo pro příjemce důležitých, • nebyla dostatečně zohledněna všechna rizika, • opomíjely se faktory ovlivňující dlouhodobou udržitelnost přínosů z realizace výsledků projektů, • poznatky a zkušenosti z minulých projektů nebyly v dostatečné míře zapracovány do nových projektů a postupů.
112
Srovnání původního a nového PCM přístupu (důvody pro PCM) Původní přístup
PCM přístup
•
Nejasný strategický rámec
•
Sektorový přístup
•
"Dodavatelské" pojetí projektů
•
Řešení vychází z požadavku "zákazníka
•
Nedostatečná analýza situace
•
Prohloubení a zlepšení analýz
•
Plánování zaměřeno na aktivity
•
Plánování zaměřeno na cíle
•
Neověřitelné přínosy
•
Ověřitelné přínosy (měřitelné indikátory)
•
Tlak na řízení výdajů
•
Důraz na kvalitu
•
Krátkodobá vize
•
Zaměření na udržitelnost
•
Nejednotná projektová dokumentace
•
Standardizované formuláře a dokumenty
Metoda řízení projektového cyklu integruje jednotlivé fáze projektového cyklu, a tím umožňuje systematické hodnocení výstupů. Tento metodologický přístup zajišťuje, že cíle a výstupy jsou po celou dobu trvání projektu hodnoceny z hlediska jejich dlouhodobé udržitelnosti.
Metoda rovněž vede zpracovatele projektu plně
respektovat potřeby uživatelů ("zákaznický přístup") . PCM umožňuje zpracovatelům projektů zaměřit se na skutečné potřeby příjemců prostřednictvím zpracování podrobných analýz a aplikací metody logického rámce. To zajišťuje, že již od samého začátku projektu je plně respektován požadavek na udržitelnost výsledků projektu. Silnou stránkou PCM je také skutečnost, že veškeré projektové dokumenty jsou standardizovány a zpracovávány na jednotných formulářích, které obsahují všechny důležité údaje nutné pro zdůvodnění projektu. Tyto údaje jsou v každé fázi projektu pečlivě prověřovány a v případě, že je to třeba pro další práci (postoupení do další fáze projektového cyklu) jsou po odsouhlasení všemi zainteresovanými stranami79 upraveny podle vývoje situace a potřeb. Metoda PCM je jasná a průhledná a umožňuje efektivní monitoring a hodnocení.
79
Všichni partneři začlenění v týmu řešitele.
113
Základní principy řízení projektového cyklu můžeme shrnout do následujících bodů: • Dodržování jednotlivých fází projektového cyklu a pořadí jeho jednotlivých fází s cílem zajistit podmínky pro přijímání strukturovaných a na kvalitních informacích založených rozhodnutí • Orientace
na
zákazníka
prostřednictvím
workshopů
organizovaných
v klíčových fázích projektu a formulací cílů pro zajištění dlouhodobého užitku z výsledků projektu pro cílové skupiny • Začlenění aspektů udržitelnosti do návrhu projektu s cílem zajištění dlouhodobých přínosů • Použití logického rámce k zajištění konzistentního analytického přístupu při přípravě a řízení projektu • Integrovaný přístup, který spojuje cíle každého projektu s cíli Evropské komise a národními a sektorovými cíly příslušné země zajišťuje, že projektové pracovní plány a rozpočty jsou připravovány na základě zpracovaného logického rámce • a že po celou dobu života projektu
používá standardní dokumentace pro
zajištění komplexních a konzistentních postupů zpracování klíčových výstupů. Hlavním nástrojem přitom je důsledné sledování projektu ve všech fázích projektového cyklu zejména z hlediska jeho důležitosti, proveditelnosti a udržitelnosti Integrovaný přístup Vzájemně provázané cíle
Standardizovaná dokumentace
Národní/regionální/sektorové cíle
Studie proveditelnosti
Logický rámec
Návrh financování
Pracovní plán/rozpočet
Roční zpráva Hodnotící závěrečná zpráva
114
PCM spojuje principy řízení využití finanční pomoci, analytické nástroje a techniky a aplikuje je do rozhodovacího procesu projektového cyklu s cílem zabezpečit, že: • projekty jsou významné - odpovídají stanoveným strategiím a potřebám příjemců -
projekty jsou provázány na národní/regionální/sektorové cíle
-
příjemci (uživatelé) jsou zapojeni v plánovacím procesu od samého začátku
-
problémové analýzy jsou zpracovány důkladně
-
cíle jsou stanoveny jasně ve smyslu užitku pro cílové skupiny
• projekty jsou proveditelné - cíle jsou stanoveny realisticky -
cíle jsou logické a měřitelné
-
jsou plně zohledněna veškerá rizika
a předpoklady včetně schopnosti
financující agentury -
monitoring se soustřeďuje na důležité aspekty
• projekty jsou udržitelné -
faktory ovlivňující udržitelnost jsou použity při zpracování návrhu projektu
-
výsledky hodnocení jsou použity při koncipování dalších projektů
7.2.1 Nástroje pro plánování a řízení projektů Nástroje pro plánování a řízení projektů poskytují praktické mechanizmy pro zajištění a jasné prokázání důležitosti (relevance), proveditelnosti a udržitelnosti projektu. Základním nástrojem používaným v PCM je logický rámec projektu80 (LFA). LFA je účinnou technikou pro jednání se zainteresovanými stranami a umožňuje názorně a přehledně odhalit a identifikovat problémy, definovat cíle a aktivity nezbytné k jejich dosažení. Prostřednictvím logického rámce zpracovatelé projektů, testují jejich důležitost, proveditelnost a udržitelnost. Kromě toho v průběhu programování a přípravy projektů plní úlohu klíčového nástroje pro fázi realizace a hodnocení.
80
Logical Framework Approach - LFA.
115
Poskytuje základnu pro přípravu akčního plánu, zpracování systému monitoringu a rámec pro hodnocení. Zainteresované strany by měly být do procesu inkorporovány co nejvíce. Aby byl LFA používán efektivně, musí být podpořen ostatními nástroji pro technické, ekonomické (vč. finanční), sociální a environmentální analýzy. Logický rámec je hlavním nástrojem používaných při tvorbě projektů v průběhu fáze identifikace a formulace. Použití LFA v průběhu identifikační fáze napomáhá zajistit, že
předložené záměry (náměty) jsou závažné (důležité), zatímco ve fázi
formulační zajišťuje proveditelnost a udržitelnost. Aplikace LFA se člení na dvě fáze: 1. Analytická fáze: analýza stávající situace, formulace vize "budoucí požadované situace", výběr strategií pro dosažení požadovaného stavu 2. Plánovací fáze: projektový záměr (nápad, myšlenka) je zpracován do detailů nutných pro jeho provedení Analytická fáze Problémová
Plánovací fáze analýza
zainteresovaných
stran,
jejích
identifikace Logický rámec - definice struktury projektu, klíčových testování
jejich
vnitřní
logiky
problémů, omezení a příležitostí, stanovuje a formulace cílů v měřitelné podobě příčiny a dopady vzájemných vztahů Analýza cílů - formuluje cíle na základě Rozpis aktivit - stanovení časové posloupnosti vytipovaných problémů
a vzájemných vazeb jednotlivých aktivit, jejich délky, stanovuje zodpovědnost
Strategická analýza - identifikuje různé Finanční zdroje -
náklady na
jednotlivé
strategie k dosažení cílů, definuje celkové cíle aktivity, rozpočet a účel projektu
1.
Analytická fáze
Projekty jsou navrhovány, tak aby řešily problémy příjemců (uživatelů). Správně naplánované projekty odrážející skutečné potřeby příjemců se neobejdou bez analýzy současné situace. 116
V souvislosti s tím je však nutné si uvědomit, že stejná situace je hodnocena jednotlivými zainteresovanými skupinami z různých hledisek a tudíž různě. Z tohoto hlediska je důležité "zatáhnout" do této analytické fáze klíčové skupiny zainteresovaných stran. To se obvykle uskutečňuje formou workshopů, na kterých jsou problémy a očekávané výsledky otevřeně diskutovány. Analytická fáze se obvykle člení do tří etap: Analýza problémů, Analýza cílů a Analýza strategií. Analýza problémů Cílem analýzy problémů je identifikovat negativní aspekty existující situace a definovat vztahy následků a příčin existujících problémů. Zahrnuje tři kroky: • Identifikace zainteresovaných stran, které budou mít vliv na navrhovaný projekt • Identifikace hlavních problémů, které mohou nastat ze strany příjemců • Vývoj "stromu problémů" k stanovení příčin a následků Analýza zainteresovaných stran Analýza zainteresovaných stran poskytuje užitečný startovní bod pro analýzu problémů. Obsahuje identifikaci všech zainteresovaných skupin, které budou pravděpodobně ovlivněny (+/-) navrhovaným projektem. S použitím rozhovorů a diskusních technik (např. brainstorming), se zjišťují zájmy každé skupiny. Aplikací informací a podnětů získaných od zainteresovaných stran
jsou projektanti lépe
schopni organizovat přípravné práce a především plánovat nezbytná šetření nezbytná pro efektivní organizací plánovacího workshopu. Shromáždění co největšího množství informací a provedení potřebných analýz před konáním workshopu je důležitou podmínkou pro úspěšný start prací na projektu. Informace o existujících problémech se získávají z různých zdrojů, nejčastěji z rozhovorů a diskusí s příslušnými odborníky, přehledů, zpráv a statistik. Účast klíčových zainteresovaných stran na plánovacím workshopu je velmi důležitá z hlediska úspěšné formulace důležitých, proveditelných a udržitelných projektů. Pro dosažení některých cílů je nezbytná konzultace s mužskou i ženskou částí populace, zejména z hlediska jejich role ve vztahu k aktivitám projektu.
117
Ve většině států mají muži i ženy různé úkoly ve svém zaměstnání i v rodině, ale rozdílná je i možnost v přístupu ke zdrojům, kontrole jejich čerpání a účast na rozhodování o jejich rozdělování a alokaci. Ve skutečnosti, diskriminace podle pohlaví je často důvodem k snížení účinnosti a dopadů projektů. Je proto základním požadavkem, před přijetím rozhodnutí ve věci stanovení cílů, strategií a alokace zdrojů,
analyzovat potenciální dopad projektu na muže, ženy a další skupiny (např.
děti, seniory, etnické menšiny). Plánovací workshop Jakmile se podaří shromáždit veškeré potřebné informace a provést všechny analýzy, je čas na svolání plánovacího workhopu pro všechny "účastníky" projektu. Na základě dostupných informací budou zainteresované strany identifikovat klíčové problémy, existující v dané situaci. Hlavním technickým nástrojem v této fázi je zpracování tzv. "stromu problémů.". Strom problémů je jednoduchý způsob vytýčení problémů v jejich hierarchickém pořádku. V prvním kroku je každý identifikovaný problém sumarizován. Na základě toho je vybrán startovní problém a druhý problém s ním související a potom se stanoví: • zda-li problém je příčinou stavu popsaného ve stromu v nižší hladině • zda-li to je následkem stavu popsaného ve vyšší hladině • zdali-li problém není příčinou ani následkem stavu popsaného na stejné hladině Příklad: Zásadní problém: Nízká úroveň znalostí vesnických podnikatelů v jazykové, ekonomické a právní oblasti. Příčinou může být nedostatek finančních prostředků na nové technologie, nedostatek nápadů, absence plánování a finančních analýz, neznalost budoucího prostředí v EU. Následkem může být: nízká inovační aktivita, slabé výsledky hospodaření, malá konkurenční schopnost. V průběhu zpracování problémového stromu se v dalších krocích stejným způsobem přikládají další problémy stejným způsobem. V okamžiku, kdy je problémový strom hotov se vybere základní problém. Základní problém by měl být odsouhlasen různými zainteresovanými skupinami, jako centrální problém na jehož řešení bude zaměřen projekt. 118
Rozbor analýz problému může vést k objevení se jiného základního problému v pozdější fázi, tato skutečnost však neovlivní platnost již provedených analýz Jakmile je kompletní, představuje strom vyčerpávající (komplexní) obraz existující situace. Příklad postupu při zpracování stromu problémů je uveden v příloze č. 2. Analýza cílů Zatímco problémová analýza presentuje negativní aspekty existující situace, analýza cílů presentuje pozitivní aspekty "požadované - očekávané budoucí situace" Zahrnuje transformaci - reformulaci problémů do cílů: PROBLÉM
CÍL
Nízká inovační aktivita
Zvýšení inovační aktivity podnikatelů
Špatné ekonomické výsledky
Zlepšení ekonomické situace
podnikatelů Nedostatečná konkurenční schopnost
Vytvoření podmínek pro získání konkurenceschopnosti
Strom cílů potom může být vytvářen jako pozitivní zrcadlový obraz stromu problémů, ve kterém se vztah "příčiny-následky" stává vztahem "prostředkyvýsledky". V závěru zpracování mohou být cíle rozděleny do jednoduchých témat a ta sloučena do skupin, které poskytnou základ pro Strategickou Analýzu. Jakmile je toto hotovo strom cílů poskytuje komplexní obraz budoucí , požadované situace. Přiklad postupu při zpracování stromu cílů je uveden v příloze č. 3. Strategická analýza Poslední etapou analytické fáze je výběr strategie (strategií), které budou použity k dosažení požadovaných cílů. Strategická analýza obsahuje rozhodnutí, které cíle budou zahrnuty DO projektu, a které cíle zůstanou MIMO a jaký bude účel projektu (bezprostřední cíl) a globální cíle. Navíc zkoumání logiky vzájemných vztahů, strategická analýza ukazuje též proveditelnost různých návrhů.
119
2. Plánovací fáze Hlavním výstupem logické analýzy je tabulka logického rámce projektu. Logický rámec obsahuje jednotlivé kroky projektu.81
To poskytuje základ pro
kontrolu proveditelnosti projektu. Pro management (vedení projektu) logický rámec definuje úkoly, které mají být plněny, potřebné zdroje a konkrétní zodpovědnosti jednotlivých členů vedení projektu. Ve druhém a třetím sloupci (objektivní ověřitelné indikátory a zdroje ověření) logický rámec poskytuje informace, nezbytné pro monitoring a hodnocení postupu realizace projektu. Tabulka logického rámce Vlastní tabulce logického rámce a její struktuře se věnují předchozí kapitoly. Logický rámec zpracovaný pro konkrétní projekt je součástí kapitoly "Případová studie". Sestavit dobrý logický rámec je velmi náročným procesem a vyžaduje značné znalosti a zkušenosti
projektanta. V zemích EU jsou tematice logického rámce
věnovány několikadenní semináře. V této kapitole bychom rádi podali posluchačům pouze základní informaci shrnující principy práce při sestavování tabulky logického rámce. Sestavení tabulky logického rámce - základní postupové kroky Cíle stanovené pro projekt jsou zapracovány do prvního sloupce LF . V průběhu této fáze je důležité potvrdit, že cíle jsou stanoveny a definovány správně : Krok 1: Definice globálních cílů projektu Celkové (globální) cíle projektu by měly vysvětlovat proč je projekt důležitý pro společnost a dokumentovat dlouhodobé přínosy pro příjemce, ale i pro další skupiny. Rovněž prokazují jak program vychází z regionálních a sektorových politik EU a národních regionálních a sektorových operačních plánů.
81
Jestliže budou úspěšně realizovány jednotlivé aktivity projektu, potom budou dosaženy plánované výsledky, čímž bude naplněn účel - cíl projektu, z této logiky potom vyplývá i identifikace důležitých předpokladů a rizik.
120
Krok 2: Definice účelů - bezprostředního cíle projektu Bezprostřední cíle (účel) projektu vychází z hlavního problému a jsou zaměřeny na jeho řešení. Zdůvodňuje proč projekt navrhujeme. Formulují co příjemci realizací projektu získají
a popisují změny, které
realizací projektu nastanou. Zkušenosti ukazují, že je lepší zaostřit výstupy projektu na jeden účel, protože existuje-li v rámci projektu několik účelů, úsilí se začíná rozptylovat, což ohrožuje úspěšnost řešení. Krok 3: Definice výsledků (výstupů) nezbytných pro dosažení bezprostředního cíle Výsledky (výstupu) popisují CO chceme, aby projekt přinesl a umožňují managementu projektu stanovit konkrétní zodpovědnosti za jejich plnění. Krok 4:Definice aktivit, které je třeba uskutečnit k dosažení výsledků (výstupů) Aktivity definují JAK projektový tým bude uskutečňovat projekt. Ze zkušeností vyplývá, že ke každému výstupu by mělo být navrženo 3-5 aktivit. Krok 5: Ověření vertikálních logických vztahů "jestliže/pak" Struktura logického rámce je založena na principu analýzy "PŘÍČINY/NÁSLEDKY". Jestliže budou uskutečněny uvedené aktivity, potom bude dosaženo následujících výsledků. Dosáhneme-li uskutečněním školení pro podnikatele zlepšení jejich odborné úrovně, potom by se logicky v kolonce účel mělo objevit zlepšení jejich ekonomických výsledků. Čím je vazba příčiny/následky mezi jednotlivými prvky silnější, tím je projekt lepší. Krok 6: Definice předpokladů/rizik spojených s každou hladinou (řádkou) Přestože prokážeme jasné logické vazby mezi údaji v sloupci Cíle, účel, Výsledky, Aktivity, vždy existuje možnost, že se objeví faktory, které mohou narušit jejich vazby a negativně ovlivnit realizaci projektu. Předpoklady/rizika jsou údaje o nejistých faktorech, které mohou ovlivnit vztahy mezi jednotlivými prvky. Většinou jde o vnější faktory, které nemohou aktéři projektu ovlivnit. Krok 7: Definování objektivně ověřitelných indikátorů na všech úrovních Hlavním principem je pravidlo: "Jestliže lze měřit,
lze i řídit a kontrolovat".
Indikátory demonstrují výsledky. Jako měřitelné ukazatele umožňují jak rozeznat úspěšné dosažení stanovených výsledků.
121
Krok 8: Definování způsobu ověření (zdrojů informací) V této části se popisují zdroje informací, které budou sloužit k potvrzení splnění stanovených indikátorů. Důležitým pravidlem je, že stanovené indikátory musí být nějakým způsobem ověřitelné - musí existovat srovnávací informace. Jestliže tomu tak není, je nutné hledat jiný indikátor. Krok 9: Kontrola logického rámce a jeho vazeb použitím kontrolního listu Použití logického rámce k formulaci aktivit a zpracování rozpočtu Po sestavení tabulky logického rámce, začíná vlastní etapa plánování realizace projektu. Z logiky postupu vyplývá, že měřitelné ověřitelné indikátory na úrovni Aktivit jsou obvykle materiální a další vstupy nebo rozpočet. Na základě toho můžeme připravit úplný prováděcí rozpočet. Ten sice není přímou součástí tabulky logického rámce, ale je zásadním dokumentem, který tvoří jeho neoddělitelnou přílohu. Postupuje se v následujících krocích: 1) Rozpracování seznamu hlavních aktivit (činností) 2) Rozpracování aktivit do řiditelných a kontrolovatelných úkolů 3) Ověření logických a časových následností a vzájemných závislostí jednotlivých úkolů 4) Realistický odhad jednotlivých časových etap řešení 5) Shrnutí rozpisu hlavních aktivit 6) Definování "milníků" - základních časových a logických bodů projektu 7) Definování potřeby zpracování speciálních expertíz 8) Rozpracování úkolů v rámci realizačního týmu (zodpovědnosti, spolupráce apod.) Po naplnění této fáze přistoupíme k sestavení podrobného rozpočtu. Zodpovědný a realistický odhad potřebných finančních zdrojů musí být založen na pečlivém a hloubkovém rozpočtování. Postupuje se tak, že se seznam aktivit z tabulky logického rámce přenese do rozpočtového formuláře a ke každé aktivitě se specifikují potřebné zdroje (vstupy),
122
které se kvantifikují podle období a současně se identifikuje původ jednotlivých zdrojů (EU, státní rozpočet, regionální prostředky, vlastní zdroje). Použití logického rámce k hodnocení návrhů projektů V průběhu přípravné fáze projektového cyklu, je logický rámec projektu velmi důležitým plánovacím nástrojem. Umožňuje odhalit slabé stránky a mezery projektu a formulovat otázky pro experty (přípravné studie).Poskytuje rovněž velmi dobré vodítko pro hodnocení kvality finanční části projektu. Jak již bylo řečeno hlavním kriteriem hodnocení projektů je jejich důležitost, proveditelnost a udržitelnost. Tyto vlastnosti projektu se dokládají odbornými expertízami a dalšími studiemi nebo konfrontací s dostupnými zdroji informací. V ideálním případě, důležitost, proveditelnost a udržitelnost projektu se hodnotí dvakrát: poprvé v průběhu identifikační fáze (součást studie příležitosti) a potom podstatně podrobněji ve formulační fázi (jako součást studie proveditelnosti). Návrhy projektů jsou často již formulovány předem a proto tohoto i dalších důvodů se pro značnou část projektů zpracovává pouze jedna studie
- převážně studie
proveditelnosti. V tomto případě je důležité, že zpracovatelé projektu jsou schopni zajistit kvalitní a vyčerpávající zadání pro tuto studii. Doporučený postup hodnocení projektů obsahuje šest základních položek, které poskytují podklad pro analýzu ucelenosti a rozsahu projektu. Tento přístup lze popsat jako "rozebrání" projektu a jeho následnou "rekonstrukci" s cílem identifikovat mezery a nesrovnalosti a na základě toho formulovat otázky na které musí odpovědět studiem proveditelnosti. Tento postup také poskytuje užitečný prostředek pro úpravu návrhu projektu do formátu logického rámce, v případě, že navrhovatel projektu již tak neučinil. 1)
Analýza problémů a cílů
2)
Identifikace logických vazeb a předpokladů
3)
Hodnocení předpokladů
4)
Hodnocení udržitelnosti
5)
Identifikace indikátorů
6)
Příprava zadání pro studie.
123
Jakmile je zpracována studie proveditelnosti vyhodnotí manažer projektu její závěry a doporučení včetně návrhu financování. V této fázi přípravy projektu je návrh zpracováván ve formátu tabulky logického rámce a není nezbytné opakovat proces rozebrání a znovusložení projektu. Aplikace tohoto postupu pro hodnocení kvality projektů umožňuje předcházet budoucím závažným obtížím v oblasti závažnosti (důležitosti), proveditelnosti a udržitelnosti projektů. Příklad formulace otázek: Důležitost (závažnost) • Jsou příjemci jasně určeni ? • Jsou problémy příjemců popsány dostatečně ? • Jsou problémy analyzovány v potřebném rozsahu a dostatečně detailně ? • Zajišťuje bezprostřední cíl (účel) skutečný přínos pro příjemce ? • Je potřeba výsledků dostatečně doložena ? Proveditelnost • Přispěje projekt k naplnění globálního cíle (v případě naplnění předpokladů) ? • Bude splněn stanovený účel v případě dosažení plánovaných výsledků ? • Jsou dostatečně identifikovány vnější podmínky ? • Je realizátor dostatečně vybaven a připraven k splnění zadaných cílů v plánovaném rozsahu a čase ? Udržitelnost • Budou důležité orgány a instituce podporovat projekt i po jeho ukončení ? • Je navržená technologie vhodná pro místní podmínky ? • Zajišťuje projekt ve svém průběhu a dalším období ochranu životního prostředí • Budou mít ženy (a některé další skupiny) odpovídající přístup k přínosům a výstupům projektu v jeho průběhu i v dalším období ? • Bude realizátor projektu schopen zabezpečovat všechny činnosti potřebné pro využívání výsledků projektu po jeho skončení ? 7.2.2 Monitoring a zpracování zpráv
124
Poté co je projekt zpracován a projednán a jsou zajištěny potřebné finanční prostředky a další zdroje,
začíná nejdůležitější etapa, kterou je vlastní realizace
(implementace). Jen zřídka se podaří, aby realizace probíhala přesně v souladu s plánem. Ve většině případů není mimořádné, že projekt nabere v průběhu realizace úplně jiný směr než bylo plánováno. Management projektu musí v tomto případě řešit velmi důležitý a obtížný úkol spočívající v
zavedení účinné kontroly průběhu
realizace, tak aby bylo zajištěno dosažení stanovených cílů. To je úkolem monitoringu, který lze definovat jako systematický a průběžné shromažďování dat, jejich analýza a aplikace získaných závěrů pro další řízení projektů a přijímání rozhodnutí o jeho dalším směrování. Monitoring • je aktivitou sloužící k řízení projektu • zajišťuje průběžné srovnávání
postupu projektu s plánem za účelem
operativního přijímání nápravných opatření • zúčastňují se ho všechny úrovně managementu • využívá jak oficielních pravidelných zpráv tak i neformální každodenní komunikace • Zaměřuje se na vyhodnocování čerpání a využívání zdrojů, aktivit a dosahovaných výsledků Monitoring projektu je integrální součástí každodenního řízení projektu. Jeho účelem je získávání informací na základě kterých, management může identifikovat problémy vznikající v průběhu realizace a přijímat účinná opatření k jejich řešení a hodnotit dosažený pokrok. Základní struktura monitorovacího systému 1) Analýza cílů projektu 2) Sledování postupu realizace 3) Sledování naplňování měřitelných indikátorů 4) Navrhování struktury a zpracování pravidelných zpráv o průběhu realizace
125
5) Příprava realizačního plánu pro monitorovací systém (specifikace zapojených pracovníků, jejich požadovaný trénink, přesné stanovení obsahu informací a odpovědnost za jednotlivé etapy). 7.2.3 Hodnocení projektů Pojmem "hodnocení" rozumíme pravidelné sledování a analyzování důležitosti, efektivity, užitečnosti, dopadů, ekonomiky, finanční životaschopnosti a udržitelnosti projektu v souvislosti se stanovenými cíli. Účelem hodnocení je posuzování postupu projektu ve srovnání s očekávanými cíli a výsledky a využití získaných zkušeností ke zlepšování následných projektů. Základní kriteria pro hodnocení: • Důležitost (závažnost) • Příprava projektu a souvisejících dokumentů (logika a komplexnost plánovacího procesu, vnitřní vazby a ucelenost návrhu) • Efektivita (náklady, schopnost managementu rychle převádět aktivity do výsledků, kvalita dosahovaných výsledků) • Užitečnost ( přínosy dosažených výsledků pro splnění stanovených cílů, jak mohou předpoklady a rizika ovlivnit výsledky projektu) • Dopady (vliv projektu na okolí, životní prostředí a další širší cíle formulované v logickém rámci) • Udržitelnost (pravděpodobnost pokračování přínosů projektu, zejména jeho aktivit a výsledků, se zvláštním zřetelem na očekávaný vývoj politické podpory, ekonomické a finanční faktory, sociálně-kulturní aspekty, rovného přístupu k zaměstnávání žen a mužů, vhodnosti technologie, ekologie a kapacity institucí.
126
Samostatným krokem hodnocení je hodnocení shody s logickým rámcem. • Náklady (srovnání aktuálních nákladů s plánem) • Aktivity (srovnání aktuálního průběhu aktivit s plánem) • Výsledky (hodnocení jak se prováděním aktivit zajišťuje dosahování výsledků, srovnání skutečnosti a s hodnotami plánovaných měřitelných indikátorů) • Bezprostřední cíl - účel (dosažení udržitelných přínosů pro cílové skupiny) • Globální cíl (přínosy projektu pro širší sektorové a regionální cíle)
127
Příloha č.1 Využití zkušeností z hodnocení projektu pro formulaci dalších - navazujících projektů Projektový cyklus 1) Identifikace: Nedostatečná informovanost místních zemědělců a podnikatelů o rozvojových možnostech a obyvatele o EU Formulace: vybudovat v rámci miikroregionu Informační, vzdělávací a školící centrum Financování: k financování záměru bude použito prostředků předvstupního programu SAPARD Realizace (implementace): Program aktivit IC je připraven, stejně jako personální obsazení a základní lektorský sbor Hodnocení: informační centrum bude mít veškeré technické a personální vybavení, chybí mu však prostory pro praktická školení a ubytovací kapacita pro posluchače Hodnocení projektu č. 1 dává vzniknout myšlence na nový projekt: Vybavení a zařízení základny praktického školení s ubytovacím zázemím pro informační centrum v sousední místní části, kde byla rekonstruována a upravena budova bývalé školy. Projektový cyklus 2) Identifikace: zajistit školící a ubytovací kapacitu pro Informační, vzdělávací a školící centrum Formulace: vybavit budovu bývalé školy potřebným nábytkem a zařízení, tak aby centrum mělo k dispozici dvě učebny (z nich jedna vybavena i jako počítačová), každá pro 15 posluchačů a ubytocí kapacita pro cca 35 lidí. Financování: Realizace (implementace):
Školící a ubytovací zázemí zahájí svou činnost pro
Informační, vzdělávací a školící centrum, je připraven personál (správce objektu, kuchařka a hospodářka v jedné osobě).
128
Hodnocení: Činnost vybudovaného zázemí odpovídá stanovenému záměru, jeho provoz je však bez dalších dotací pro svazek obcí značně nákladný, v průběhu roku není středisko plně vytíženo. Hodnocení projektu č. 2 dává vzniknou myšlence na nový projekt. Rozšíření činnosti střediska (základny) praktického školení a ubytování o nabídku placených služeb pro další zájemce (zvyšování počítačové gramotnosti pro pracovníky státní zprávy, rekvalifikační kurzy pro Úřad práce apod.) Projektový cyklus 3) Identifikace: Vytvoření nabídky služeb - speciálních kurzů na úrovni kraje s cílem zlepšení ekonomiky střediska a zajištění samofinancování jeho činnosti Formulace: Zpracovat nabídku speciálních kurzů k zvyšování počítačové gramotnosti a rekvalifikačních kurzů, včetně podnikatelského a marketingového plánu, zpracuje manager Informačního centra Financování: Financování zpracování nabídky a nákladů spojených s jednáním s budoucími zákazníky bude zajištěno v rámci odměny managerovi z prostředků svazku obcí. Hodnocení: Vytíženost školícího a ubytovacího zázemí se podstatně zvýšila, a je zajištěno samofinacování.
Pro další období je však třeba …………: vznik další
myšlenky a zahájení projektového cyklu 4 atd.
129
Příloha č. 2 : Strom cílů:
Zlepšení úrovně znalostí vesnických podnikatelů v jazykové, ekonomické a právní oblasti VÝSLEDKY Zvýšení inovační aktivity
Zlepšení ekonomických výsledků
Zajištění konkurenceschopnosti po vstupu do EU
Zvýšení růstu
Stabilizace uplatnění Zvýšení živ.úrovně podnikatelů na trhu
Aktivizace podnikatelských aktivit
PROSTŘEDKY Zajištění fin.
Zásobník
prostředků
(nápadů)
Zlepšení jazykových schopností
Neschopnost získání finanční pomoci
projektů Zavedení plánování a průběžných analýz Zlepšení teoretických znalostí podnikatelů a vybavení ICT
Osvojení si nového prostředí a postupů Zvýšení dostupnosti získání úvěrů Zvýšení použití ICT
Získání podnikatelů pro CV
Vysvětlivky. CV - celoživotní vzdělávání ICT - informační a komunikační technologie
130
Strom problémů: Nízká úroveň znalostí vesnických podnikatelů v jazykové, ekonomické a právní oblasti NÁSLEDKY Nízká inovační aktivita
Špatné a nestabilní ekonomické výsledky
Nedostatečná konkurenceschopnost po vstupu do EU
Stagnace růstu
Omezení uplatnění na Nízká životní úroveň podnikatelů trhu
Omezení – zastavení podnikatelských aktivit
PŘÍČINY Nedostatek finančních prostředků Špatná dostupnost úvěrů
Nedostatek nápadů
Absence plánování a průběžných analýz
Neschopnost získávání finanční pomoci Nezkušenost vyjednáváním
Jazyková Teoretická nevybavenost nepřipravenost a vybavenost PC Neochota podnikatelů Nechuť k PC se učit
131
Neznalost nového prostředí a postupů
8
SWOT ANALÝZA JAKO NÁSTROJ FORMULOVÁNÍ EFEKTIVNÍ STRATEGIE
8.1 Strategie Programové řešení hlavního toku „pomoci“ v systému strukturálních fondů vyžaduje formulování strategie na každém stupni řídící úrovně. Stanovení strategie umožňuje dodržování hlavních zásad distribuce a předurčuje náplň hlavních činností a aktivit v předem definovaném časovém období. Formulace efektivní strategie je založena na jasné definici základního účelu, kterého má tato strategie dosáhnout, dále pak přesného zhodnocení vnějšího prostředí a zevrubné analýzy prostředí vnitřního. Pro potřeby jednotlivého státu jako subjektu pomoci je základní účel definován cíli 1, 2, 3. Pro jednotlivé nižší úrovně řízení (kraje, sdružení obcí a další subjekty) je pak tento základní účel úžeji specifikován v rámci již definovaných cílů popřípadě opatření úrovně nadřazené. Uplatnění principu subsidiarity by mělo být zárukou toho, že cíle úrovně nadřazené již odrážejí specifika úrovní nižších. Strategie každé úrovně musí být konsistentní s podmínkami, ve kterých je aplikována. Musí především využívat existující nebo předpokládané příležitosti a minimalizovat dopady nejzávažnějších hrozeb. Strategie musí klást realistické požadavky na interní prostředí, ve kterém je realizována. Jinými slovy, snaha řídící struktury prosadit příležitosti trvalého rozvoje musí být založena nejen na existenci takovýchto příležitostí, ale i na interních silných stránkách daného prostředí. Základem dobře formulované strategie potom je, že takováto strategie dosahuje odpovídající relace mezi příležitostmi a hrozbami daného prostředí a interními slabými a silnými stránkami definovanými v tomto prostředí.
132
8.2 SWOT analýza82 SWOT analýza je systematická identifikace těchto faktorů a strategie, která reprezentuje nejlépe odpovídající relace mezi nimi je založena na předpokladu, že pokud má být efektivní, musí maximalizovat silné stránky a příležitosti a minimalizovat slabé stránky a hrozby. SWOT analýza je zavedena do aplikačních schémat distribuce pomoci jako standardní procedura, která nejenom unifikuje a standardizuje proceduru postupů aplikace strukturálních fondů, ale nutí zainteresované pracovníky uplatnit a osvojit si historicky ověřené způsoby strategického plánování. Novým prvkem v této snaze je vybalancování třech základních pilířů trvalého strukturálního rozvoje, sestávajících z pilíře rozvoje ekonomiky v souladu s pilířem rozvoje sociálního prostředí při zachování nebo i zlepšení lokální i globální environmentální stability tvořící pilíř třetí. První fáze analýzy spočívá v analýze vnějšího prostředí, která poskytuje informace nutné k identifikaci příležitostí a hrozeb daného prostředí. Při aplikaci strukturálních fondů často dochází k tomu, že tyto příležitosti a hrozby jsou již obecně předdefinovány úrovní vyšší, nežli na které k příslušné analýze dochází. Příslušná nižší úroveň již potom řeší SWOT analýzu v již definované oblasti, ke které pomoc účelově směřuje. V takovémto případě se zpravidla uplatňuje jako úvodní aktivita interní analýza silných a slabých stránek a u příležitostí a hrozeb se víceméně stanovují jejich příčiny. Analýza vnějšího prostředí Příležitosti Příležitostí se rozumí významná pozitivní situace vnějšího okolí řešeného záměru. Klíčové trendy mohou být jedním zdrojem příležitostí. Zdrojem příležitostí mohou být identifikace doposud přehlédnutých situací, regulační změny, nové transevropské nebo jiné propojení, vyhlídka politické změny, příhodné nově vzniklé situace a další významné události.
82
SWOT je akronym anglických výrazů Strengths (silné stránky), Weaknesses (slabé stránky), Opportunities (příležitosti) a Threats (hrozby).
133
Hrozby Hrozbou se rozumí významná negativní situace vnějšího okolí řešeného záměru. Hrozby jsou klíčové překážky v současné nebo zamýšlené pozici, do které chceme řešený záměr dovést. Omezení segmentu výroby, regulativní omezení, politická rozhodnutí, negativní vývoj ve struktuře imigrující nebo emigrující populace (způsobeno vnějšími podmínkami, např. vstupem do EU). Zdrojem dalších hrozeb může být vznik konkurenčního prostředí a odčerpávání příležitostí propojením transevropských komunikací v sousedním regionu a další nově vzniklé nebo očekávané negativní situace. Analýza vnitřního prostředí Druhou základní fází analýzy je analýza vnitřního prostředí, která poskytuje informace nutné k identifikaci silných a slabých stránek. Silné stránky Silné stránky jsou zdroje, dovednosti nebo další výhody ve vztahu k obecným standardům nebo vnějšímu prostředí nebo předpokládaný pozitivní vývoj vycházející ze zdrojů řešeného záměru a umožňující relativně výhodné postavení k okolnostem daného záměru. Slabé stránky Slabé stránky jsou omezení nebo nedostatky vztahující se k obecným standardům nebo vnějšímu prostředí nebo předpokládaný negativní vývoj vycházející ze zdrojů řešeného záměru a relativně oslabující dané nebo předpokládané postavení vzhledem k okolnostem daného záměru. Uplatnění SWOT analýza může být použita několika způsoby k podpoře analýzy a definice budoucí strategie.
134
Nejběžnějším způsobem je její použití v systému logického rámce (Log Frame) zprostředkovávajícího systematickou diskusi ohledně dané situace a základních alternativ budoucích východisek zamýšlené aktivity (projektu, vývoje, situace, firmy, regionu). Výhodou i nevýhodou je, že co vidí jeden řešitel jako příležitost, druhý řešitel může vnímat jako potenciální hrozbu. Nicméně odlišná řešení mohou poukázat na potenciální sílu zkoumaného subjektu a na odlišné perspektivní vnímání daného úsilí. Nejdůležitější však je, že SWOT analýza systematicky prochází celým polem aspektů dané situace. Výsledkem je potom dynamický rámec pro tvorbu strategické analýzy. Použití logického rámce je standardní procedura v systému distribuce pomoci. V aplikačních formulářích lze běžně najít standardizovanou formu tohoto rámce již předepisující
obecná
východiska,
která
jsou
determinována
rozborem
a definicí strategie vyšší řídící úrovně. Jak již bylo řečeno, takto předdefinovaná obecná východiska pro náš projekt představují účel, pro který byla část pomoci vyčleněna. 8.3 Interní analýza Přestože SWOT analýza vyzdvihuje úlohu interní analýzy pro účely identifikace kvalitní strategie, sama o sobě nevysvětluje, jak identifikovat silné a slabé stránky. Běžný postup jak tyto silné a slabé stránky identifikovat sestává ze 4 po sobě jdoucích kroků: Krok 1: Zkoumání klíčových aspektů operací daného subjektu předpokládaného pro budoucí záměr. Pokud jsou tyto zkoumané aspekty jednoznačně vázány k budoucímu strategickému záměru a mají klíčovou úlohu v oblasti budoucího hodnocení, potom jsou zařazeny do užšího výběru. Po takovéto selekci je lze nazvat interní strategické faktory.
Krok 2: Srovnávání současné úrovně nebo výkonnosti interních strategických faktorů s jejich úrovní nebo výkonností v minulém období. Je jejich současná pozice nebo vývoj v poslední době pozitivní nebo negativní? Vytváří jejich působení předpoklad příznivé nebo nepříznivé situace?
135
Pozitivní
Negativní
Pravděpodobné silné stránky
Pravděpodobné slabé stránky
Krok 3: Srovnávání těchto pravděpodobných silných a slabých stránek s jejich přímo odpovídajícími vnějšími faktory (v jakých fázích vývoje se nacházejí). Porovnání zdrojů a potence „pravděpodobných silných a slabých stránek“ se zdroji a potencí ve vnějším prostředí (konkurenční podniky, jiná města, vesnice, organizace, apod.). Posouzení relevance pravděpodobných silných a slabých stránek s obecnými požadavky úspěšného vývoje (v případě strukturálního vývoje určité geografické nebo hospodářské oblasti, lidských zdrojů, infrastruktury, apod.).
Vyhraněný zdroj (dovednost) Silná stránka
Nutná dovednost (zdroj) Nutný požadavek činnosti
Nedostatečný zdroj, dovednost Slabá stránka
Krok 4: Vnitřní analýza jako vstup do procesu formulace strategie.
Krok 1:
Selekce interních strategických faktorů
Selekce faktorů je vlastně odpovědí na širokou škálu otázek týkajících se budoucího záměru. Zkoumané oblasti, z nichž lze vygenerovat interní strategické faktory, se dají rozdělit na dva základní typy. První oblast lze identifikovat, zvolíme-li přístup zaměřený na funkční skladbu a podrobíme-li ji detailnímu členění. Identifikace druhé oblasti je závislá na přístupu systematického členění série aktivit83 a činností zkoumaného subjektu.
83
Tzv. hodnotového řetězce.
136
Funkční přístup Funkční přístup předpokládá zkoumání jednotlivých funkčních oblastí jako např. organizace řídícího centra, lidských zdrojů, vazby finančního a účetního orgánu, marketing, produkci a technické zázemí apod. Klíčovými interními faktory jsou potom kapacita, omezení nebo určité charakteristiky položek těchto funkčních oblastí. Samozřejmě, do výčtu uvažovaných strategických faktorů zahrneme pouze ty, na nichž budoucí předpokládaný progres bude přímo záviset. Přístup z hlediska hodnotového řetězce Tento přístup zohledňuje systematické zkoumání celé řady aktivit, které procházejí napříč všemi činnostmi zvažovaného subjektu. Hodnotový řetězec rozčleňuje činnosti subjektu, kde snahou je vyzdvižení těch strategicky důležitých aktivit, které mohou být potenciálním zdrojem výhod či nevýhod oproti chování vnějších subjektů. Tyto aktivity vstupují do procesu evaluace jako klíčové interní faktory spolu s klíčovými interními faktory definovanými na základě „Funkčního přístupu“. Pro představu lze znázornit nejvíce obvyklou historicky ověřenou skladbu hlavních a podpůrných kategorií činností firemního prostředí.
Typický hodnotový řetězec (vyvinutý pro potřeby firemní vnitřní analýzy)
Management lidských zdrojů
Aktivity
Podpůrné
Infrastruktura
Technologický rozvoj Vstupy a objednávky pro zabezp. činností Vstupy a ope-
Hlavní
Výstupy a ope-
race týkající se
činnost
race týkající se
hlavní činnosti
(výroba)
hlavní činnosti
(produktu)
(produktu)
Primární aktivity
137
Uplatnění (Marketing a prodej)
Servis
Ať použijeme funkční přístup, hodnotový řetězec nebo kombinaci obou přístupů, dalším krokem procesu interní analýzy bude porovnání statutu zkoumaného subjektu se smysluplnými standardy k tomu, abychom determinovali, které z těchto interních faktorů budou silné nebo slabé stránky. K tomu nám mohou posloužit následující zdroje takovýchto standardů (kroky 2 a 3): Kroky 2 a 3: Evaluace strategických interních faktorů Srovnání s výkonností v minulosti Je obvyklou praxí, že selekce slabých a silných stránek je značně ovlivněna historickým srovnáváním. Je třeba se mít na pozoru, aby se toto vnímání nestalo tzv. „tunelovým
viděním“
jak
ukazují
případové
studie
z minulosti.
Srovnání
s odpovídající vnější fází vývoje může vést k rozdílnému chápání. Požadavky úspěšného rozvoje se mění v různých dobách. Zatímco v období úpadku budeme věnovat maximální pozornost alokaci investic, v období prudkého rozvoje budeme zápasit s loajalitou pracovníků. Srovnání s vnějšími zdroji a potenciálem Jiné podmínky nebo zdroje mohou funkci nebo činnost vnějšího relevantního subjektu stavět do jiného světla. Teprve porovnáním s vlastní situací může hodnotitel zvážit relativní výhodu nebo nevýhodu. Srovnání s obecnými požadavky na úspěch V podmínkách využívání strukturálních fondů jsou tyto obecné požadavky dány kritérii, nařízeními a obecnou logikou funkce strukturálních fondů. Klíčovým faktorem zde bude znalost celkové a potažmo i lokální koncepce uplatňování zásad SF. Posledním krokem interní analýzy je poskytnutí výsledků (interního profilu) jako vstupu do procesu tvorby strategie.
138
Krok 4: Interní profil jako vstup do procesu tvorby strategie Postup, který zde byl naznačen, byl rozdělen do několika kroků. Tyto kroky se můžou zdát jako kroky oddělené, ve skutečnosti se však navzájem překrývají. Určování interních strategických faktorů a hodnotových aktivit a posléze vygenerování omezeného počtu silných a slabých stránek je živý proces zahrnující interakci mnoha aspektů a subjektivních hledisek. Pokud jsme vybaveni propracovanou a časově aktuální analýzou interního profilu, v porovnání s vnějšími podmínkami a obecnými prioritami našeho úsilí, potom jsme v příznivé pozici ke stanovení efektivní strategie.
139
9
PROJEKTOVÉ TECHNIKY
Vybrané projektové techniky používané v řízení projektů strukturálních fondů Pojem projektové techniky lze zařadit do širšího pojmu kvantitativních technik plánování a tvorby harmonogramu. V případě strukturálních fondů má však většina projektů odlišný charakter nežli projekty výroby a prodeje typické pro průmyslovou sféru, pro kterou byly tyto techniky většinou vytvořené. Vedle běžně používaných plánovacích technik jako technik a předpovědí a analýzy bodu návratnosti investice, lineárního programování a simulačních technik, plánování projektů v rámci strukturálních fondů využívá především Ganttův diagram a PERT/CPM.
9.1.1
Ganttův diagram Ganttův diagram je populární pomůckou při plánování a tvorbě harmonogramu
u jednoduchých projektů. Diagram umožňuje projektantům naplánovat jednotlivé aktivity projektu a posléze monitorovat reálný progres s původně navrženým časovým harmonogramem. K přípravě harmonogramu je nejdříve zapotřebí identifikovat hlavní aktivity projektu, dále předpoklady pro jejich trvání a postup, v jakém budou následovat. Z takto sestaveného diagramu lze porovnávat které aktivity předbíhají a které aktivity ohrožují časový harmonogram. Porovnání umožní manažerům směřovat úsilí tam, kde je ho nejvíce zapotřebí k naplnění harmonogramu projektu. I když diagram neodhaluje jisté relace mezi aktivitami, je velmi populární pro svoji jednoduchost a přehlednost. Přestože lze vyznačit (například barevně) na sobě závislé aktivity tvořící kritickou cestu, kde při časovém prodlevu u jedné z těchto aktivit dochází k časové prodlevě celého projektu, vazby přidružených aktivit lze posuzovat pouze u projektů s velmi omezeným počtem aktivit. U složitějších projektů lze Ganttův diagram použít pro přípravné projektové aktivity, kde další plánování je zpracováno pomocí síťových metod, kde nejširší použití lze připsat dále zmíněným technikám.
140
Obrázek ilustruje použití Ganttova diagramu na jednoduchém projektu investičního záměru zřízení informačního centra. Týdny Začátek 2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Aktivita -Výběr místa -Příjem zaměstnanců -Trénink zaměstnanců -Objednávky vybavení -Rekonstrukce -Instalace vybavení -Nastěhování a spuštění
9.1.2 PERT a CPM PERT84 a CPM85 jsou jedny z nejvíce používaných technik plánování projektů. Na rozdíl od Ganttova diagramu jsou zadávané údaje mnohem komplexnější a lze plánovat jak s pevně stanovenými, tak s pravděpodobnými odhady doby jednotlivých činností. Jejich použití je vhodné u projektů většího rozsahu a vyžaduje zpracování velkého počtu dat a operací. Proto je jejich zpracování závislé na výpočetní technice. V některé literatuře jsou označovány jako síťové metody nebo síťové diagramy. Přestože PERT a CPM vznikly nezávisle na sobě ke konci padesátých let, mají tyto metody mnoho společného. V průběhu vývoje jejich použití si jedna metoda osvojovala prvky druhé, což mělo za následek postupné sbližování obou technik. Proto dnes můžeme konstatovat, že z praktického hlediska je použití obou metod prakticky totožné.
84 85
Program evaluation and review technique = Technika pro hodnocení a dohled nad programy. Critical path method = Metoda kritické cesty
141
22
Pro účely SF projektů budeme nadále využívat pojmu síťový diagram, jež je důležitou součástí těchto technik a který zobrazuje jednotlivé projektové aktivity a jejich vzájemné vazby. Použijeme-li příklad projektu znázorněného Ganttovým diagramem výše, můžeme jej převést do síťového diagramu znázorněného na obrázku: 4 Výběr místa
2 Rekonstrukc
Instalace Nastěhování
1 5
6
Prázdná D1 Příjem
3 Trénink
Diagram je sestaven z řady šipek a uzlových bodů, kde aktivity projektu mohou být, jako v našem případě, reprezentovány šipkou86 nebo uzlovým bodem.87 Uzlové body se v systému A-O-A nazývají body aktivit a představují určitý specifický čas. Navzdory aktivitám, tyto body aktivit nečerpají žádné zdroje ani čas. Aktivity mohou být znázorněny uzlovými body, jako v našem případě. Např. aktivita „rekonstrukce“ je vyjádřena jako aktivita 2-5. Jiný způsob je označení malými písmeny. Sekvence aktivit, např. 1-2-5-6 , procházející od počátečního do konečného uzlu, se nazývá cesta. Délka času každé cesty je prostým součtem předpokládaných časů jednotlivých aktivit na příslušné cestě. Cesta s nejvyšším součtem časů určuje minimální délku celého projektu. Jinými slovy, pokud nastane zdržení na této cestě, celý projekt bude časově posunut o toto zdržení. Takovéto cestě říkáme kritická cesta a aktivitám na ní kritické aktivity. Ostatní cesty dovolují určitou časovou prodlevu, kde zdržení do výše této prodlevy neovlivní délku trvání projektu. Tato časová prodleva se nazývá vůle (cesty). Vůle je potom rozdíl mezi dobou kritické cesty a cesty, pro kterou tuto vůli stanovujeme.
86 87
A-O-A – activity-on-arrow = šipka představuje aktivitu. A-O-N – activity-on-node = aktivita je v uzlovém bodě.
142
Konvence síťových propojení Zásadním předpokladem pro zpracování diagramu je definovat závislost aktivit vzhledem k ostatním. Jedná se o pořadí, v jakém aktivity následují za sebou nebo zdali jsou na sobě nezávislé. Determinovaný odhad doby jednotlivých aktivit Hlavním determinujícím prvkem síťové metody je doba trvání jednotlivých aktivit. Podle toho, jestli je doba pevně stanovena nebo je variabilní, jedná se o přístup deterministický
nebo
pravděpodobnostní.
Tato
sekce
se
bude
zabývat
deterministickým přístupem. Budeme-li uvažovat případ z předchozího zobrazení, můžeme stanovit následné veličiny: a)
Délku každé cesty
b)
Kritickou cestu
c)
Očekávanou délku projektu
d)
Časové prodlení pro každou cestu
Délky trvání činností činnost 1–2 2–4 1 –D1 2–5 4–5 5–6 3–5 D1 - 3
délka ( týdny) 6 8 4 14 4 2 8 8
Řešení: a)
Jak je ukázáno v následující tabulce, délky cest jsou 20, 22 a 18 týdnů
b)
Nejdelší cesta je 1-2-5-6, proto se jedná o kritickou cestu
c)
Očekávaná doba projektu odpovídá době kritické cesty, tj. 22 týdnů 143
d)
Časová prodleva příslušné cesty odpovídá rozdílu mezi kritickou cestou a cestou uvažovanou.
Cesta
Délka (týdny)
Prodleva
1-2-4-5-6
6+8+4+2= 20
22-20= 2
1-2-5-6
6+14+2=
22-22= 0
1-D1-3-5-6
4+4+8+2= 18
22*
* Kritická cesta
144
22-18= 4
10
PŘÍPRAVA A ŘÍZENÍ PROJEKTU Předtím než se potenciální žadatel pustí do přípravy projektu, je nanejvýš
vhodné, aby si důkladně pročetl zadávací dokumentaci. Již tímto krokem si může ušetřit mnohá nepříjemná překvapení nejen při přípravě projektu, ale zvláště pak při jeho případné realizaci. Zejména pak finanční část projektu a finanční plnění jsou v tomto směru zásadní. Jistou nápovědou pro předkladatele projektů je i hodnotící systém daného programu, respektive bodovací systém, dle kterého může žadatel vysledovat, které oblasti žádosti mohou být zásadní v „přínosu bodů“ pro projekt. Při přípravě žádosti o spolufinancování je nutné mít v každé části návrhu na mysli, že projekt musí být psán jasně a srozumitelně (v praxi je vhodné nechat návrh přečíst osobou, která se v dané oblasti nepohybuje denně). Požadavky na projekty Požadavky kladené na předkladatele a jimi vypracované projekty vychází z informací potřebných pro realizaci projektů a principů strukturální politiky a politiky soudržnosti Evropské unie. Pro žádosti je využívána jednotná forma, která se může mírně lišit podle toho, v rámci jakého operačního programu je projekt předkládán.88 Mezi tyto požadavky patří popis projektu, očekávané výsledky projektu, rozpočet, předpokládané zdroje financování. Dále pak identifikace předkladatele s kontaktními údaji a popisem, popis kapacit pro řízení a implementaci projektu a informace o projektech, které předkladatel realizuje z prostředků Evropské unie nebo v členských zemích. Podobně, i když méně detailně, je nutno podat popis partnerů zúčastněných v projektu a souhlas všech zúčastněných subjektů. V neposlední řadě je nutno přiložit i tzv. logický rámec projektu.
88
Jednotné formuláře mají zjednodušit administraci hodnocení předložených projektů a zvýšit tak efektivnost prostředků.
S obdobnými informacemi se lze setkat v žádostech pro projekty rozvoje venkova v Aglii, projekty v Nizozemí aj..
145
Popis projektu - Příprava projektů podporovaných Evropskou unií vykazuje podobné charakteristiky jako příprava projektů v soukromé sféře s tím rozdílem, že zde jsou stanovovány společenské cíle přijatelné pro širší okruh společnosti. Umístění - Při realizaci projektů je důležitým faktorem umístění regionu, ve kterém dojde k realizaci aktivit.89 Zvláštní důraz je v tomto ohledu kladen zejména na regiony mimo ekonomická centra, neboť Evropská unie věnuje zvláštní pozornost rozvoji venkovských oblastí.90 Strukturální politika je zde významně doplněna společnou zemědělskou politikou. Budou-li subjekty z regionů předkládat projekty v rámci jednotlivých sektorových operačních programů91, dojde nepřímo i k rozvoji v regionech přes sektorové operační programy. Shrnutí projektu - V následující části jde o rámcové představení projektu a zejména hlavního cíle projektu, cílových skupin, na které je zaměřen tento projekt a hlavní aktivity , kterými bude dosaženo naplnění hlavního cíle. Jde o stručné, ale výstižné shrnutí celého projektu. Cíle - Cíle projektu musí být dále rozvedeny v projektu detailněji a zároveň v logickém rámci i kroky k nim vedoucí. Vazby cílů mezi sebou jsou dány hierarchií a spojitostí mezi hlavním cílem a jednotlivými dílčími cíli. Směrem odshora dolů musí splňovat podmínku, jaká je nutná i ve vztahu mezi programy - opatřeními - prioritami projekty a aktivitami.92 Odůvodnění - S ohledem na skutečnost, že každý z programů je spjat s určitými opatřeními v rámci regionální politiky EU, je nutno zdůvodnit, jaké jsou potřeby daného regionu nebo sektoru. Proto je vhodné jako argumenty využít oficiální dokumenty Evropské unie, určitých sektorových dokumentů ministerstev a v neposlední řadě též zdůvodnění
89
Nezapomínejme na to, že velká část projektů bude v ČR spolufinancována z prostředků ERDF (Evropský fond
regionálního rozvoje). 90
Rozvoje venkovských oblastí se týká zejména operační program rozvoje zemědělství, Horizontální plán rozvoje venkova
(HRDP) a také iniciativa Společenství Leader. 91 92
Lze předpokládat i zvláštní grantové výzvy ve zvláště problematických regionech. Dílčí cíle by měly odpovídat na otázku, jak bude dosaženo splnění hlavního cíle projektu. Hlavní cíl projektu by měl být
odpovědí, proč jsou stanoveny dílčí cíle. Obvyklou chybou je záměna cílů za aktivity.
146
z regionálních dokumentů93, vědecké studie a analýzy. Vhodným argumentem jsou také již uskutečněné projekty (ať už je řídil žadatel, nebo jsou mu známy). Dále uvést pak všechny skupiny, na které je cílen projekt a to jak přímých, tak i nepřímých příjemců. Vzhledem k logice projektování je třeba zdůvodnit i daný výběr cílových skupin a aktivit vedoucích k dosažení cíle. V odůvodnění nesmí scházet ani význam navrhovaného projektu pro cílové skupiny a úspěšnou realizaci celého programu, rámci něhož je projekt předkládán a zejména jeho přidaná hodnota. Odůvodnění je významnou částí projektu, neboť neuspěje-li předkladatel v podmínkách stanovených pro tuto část projektu, projekt je odložen a je z dalšího hodnocení vyřazen. V této části může žadatel jasně sdělit, že má zkušenosti a jasnou představu o tom, co v daném sektoru nebo regionu schází. Pokud toto ví, pak se dá snadno stanovit cíl projektu, který má poměrně vysokou přidanou hodnotu. Popis projektu - Popis projektu je jednou ze stěžejních částí, neboť je zde obsaženo samotné jádro návrhu, ve kterém jsou popsány jednotlivé aktivity k dosažní vytýčeného cíle v průběhu realizace. Tato část má návaznost na logický rámec v projekci aktivit. Zde je vhodné jasně vymezit co všechno bude činěno (ukázat jasnou představu, co vše hodláme dělat). Metodika - Metodická část projektu, která má za úkol doplnit popis projektu. Pokud v popisu uvádíme, co budeme dělat, zde říkáme, jakým způsobem budeme aktivity provádět a hlavně také proč jsme se pro daný způsob rozhodli. V popisu je obsaženo zdůvodnění co bude uskutečněno za aktivity, v metodice i jakým způsobem budou uskutečněny. Nesmí scházet i odůvodnění výběru této metodiky. Zde je vhodné uvést předcházející projekty obdobného charakteru, které předkladatel realizoval a získal zkušenosti s řízením obdobných projektů. K metodice je nutno uvést i zapojení jiných organizací a subjektů do uskutečňovaného projektu. Zapojení dalších organizací - V mnohých programech je nutné pro realizaci prokázat fungující partnerství. Při výběru partnerů je vhodné, aby žadatelé měli jasno kdo a za jaké prostředky bude dané aktivity provádět.94 Dalším aspektem je systém 93
Příkladem může být „Pravidelná zpráva o pokroku České republiky při přípravě na stup do EU“ (v daných oblastech
vztahujících se k projektu), Programy rozvoje krajů atd. 94
Vhodné je například mít podepsanou smlouvu o smlouvě budoucí, není to však nutností. Nicméně se tím dá vyvarovat následnému vyjednávání o tom kdo a za kolik.
147
vzájemných vztahů. Nesmíme zapomínat na to, že žadateli vznikne právní vztah k tomu, kdo vypsal grantovou výzvu95 a na druhou stranu k jeho partnerům. Oficiálně tedy nevznikne žádný vztah mezi přispěvatelem a partnery. V tom spočívá jisté úskalí pro žadatele (teď již příjemce pomoci), neboť on nese odpovědnost za celý projekt a jeho úspěšné dokončení. Dalším aspektem partnerství je otázka množství partnerů v projektu. Je nutné zvážit jejich množství, protože rostoucí počet partnerů s sebou přináší více než proporcionální růst organizačních nákladů a je nutné zvážit, zda další partneři jsou pro projekt přínosem z ekonomického pohledu. Plán akcí a trvání projektu - Jak již lze z názvu odvodit, v této části jde zejména o stanovení harmonogramu plnění projektu jednotlivými aktivitami. K jejich upřesnění a upřesnění celého projektu je nutno ke každé z aktivit uvést umístění realizace, termín uskutečnění (vztažený k začátku celého projektu, nikoli konkrétního datumu) a subjekt, který je odpovědný za realizaci té které aktivity. Obvykle se používá označení „vedoucí“ pro žadatele, nebo „žadatel“ o grant a „partner 1, 2, ...“ pro ostatní partnery zapojené do projektu. Odhadovaný dopad na cílové skupiny - V této části navrženého projektu předkladatelé uvádějí „nehmatatelné“ výstupy z projektu. Obvykle mají formu zlepšení situace cílové skupiny, zvýšení dovedností v cílových skupinách, případně partnerů. Důležité je, aby žadatelé o finanční podporu uvedli takové dopady, ke kterým lze přiřadit kvantifikovatelné indikátory.96 Dopady mají oproti výstupům dlouhodobější charakter. Důležitým faktorem je také uvedení dopadů na rovnost příležitostí mezi muži a ženami. Tomuto aspektu je věnována velká pozornost v politikách EU a i když bývá v českých podmínkách podceňován je vhodné ho uvést, i když není výslovně uveden ve formuláři. Výstupy - Výstupy jsou chápány „hmatatelné“ výsledky projektu, které lze jednoznačně určit a kvantifikovat, díky jejich materializované podobě. Je vhodné uvést více těchto výstupů, neboť se na nich dají konkrétně dokladovat aktivity uskutečněné v průběhu projektu. Obdobně zde platí podmínky jako u dopadů.
95
Samozřejmě, že zde předpokládáme úspěšný projektový záměr, ke kterému je podepsána smlouva o poskytnutí finančního příspěvku. 96
Žadatel by měl vybrat takové indikátory, které je schopen skutečně měřit, nebo jejich hodnoty získat.
148
Multiplikační efekt - Zkušenosti z úspěšných, ale i neúspěšných projektů se dají využít při přípravě dalších návrhů v budoucnosti a jiných regionech s obdobnými problémy. Výstupy z projektu se dají rovnou přenášet i na jiné regiony a cílové skupiny. Udržitelnost - Tato část projektu je zaměřena na dlouhodobější realizovatelnost projektů, neb ty projekty, které jsou skutečně žádané a potřebné budou zajisté pokračovat i po ukončení finanční podpory ze strany EU pro tento daný jeden projekt. Hlavní zaměření je na finanční97, institucionální98 úroveň udržitelnosti. Dalším typem je systémová udržitelnost99. Zabezpečení toho, aby se projekt nezhroutil o volbách a změně např. systému veřejné správy. Rozpočet projektu - V této části návrhu předkladatelé představí výdajovou stránku rozpočtu na celou dobu trvání projektu a zároveň na prvních 12 měsíců. Tento rozpočet se skládá z několika základních kapitol - lidské zdroje, cestovné, vybavení a dodávky, náklady na místní kancelář, jiné náklady a služby, nemovitý majetek a práce, jiné. Součet těchto položek dává přímé náklady projektu. Pokud k nim přidáme administrativní náklady,100 získáme celkové způsobilé náklady projektu. Po připočtení rezervy dostaneme celkové náklady na projekt. Pro určení způsobilých a nezpůsobilých nákladů je vhodné prostudovat zadávací dokumentaci. Prostředky z rozpočtu Evropské unie proplácené v rámci regionální politiky se řídí Nařízením Rady ES 1685/2000, ve které jsou definovány způsobilé a nezpůsobilé náklady a jsou zmíněny v následující kapitole. Žadatelé by si měli uvědomit, že systém finančních toků ze strukturálních fondů a administrativní struktury jsou uzpůsobeny tak, že budou muset alespoň část projektu zálohovat se svých vlastních zdrojů. Míra vlastního financování v období mezi jednotlivými platbami se může lišit podle typu programu, v rámci něhož je projekt předložen. Z tohoto důvodu hodnotitelé
97
Jde o vymezení toho, kdo bude dál spolufinancovat dané aktivity po skončení projektu a zastavení pomoci ze strukturálních fondů. 98 Zabezpečení aktivit po technické a personální stránce. 99 Někdy se též používá pojem udržitelnost na politické úrovni. 100
V případě programu Phare jde o 7% přímých způsobilých nákladů
149
sledují i historii žadatele a jeho schopnost „vydržet“ realizaci projektu i bez prostředků ze strukturálních fondů.101 Průběžné platby jsou pak propláceny teprve proti předložení výkazu o vynaložených prostředcích a prokázání zaplacení faktur. Zpracování žádostí bývá navíc i administrativně náročné a i z tohoto důvodu lze očekávat zpoždění plateb řešiteli daného projektu. Předpokládané zdroje financování - V této části předkladatelé uvádí zajištění výdajů příjmy rozpočtu projektu. Zvláštní roli v tomto případě hraje část věnovaná příspěvku Evropské unie, neboť bývá obvyklé, že v rámci programů existuje alespoň nějaká minimální nutnost spolufinancování ze strany předkladatele projektu, případně dalších subjektů. Prostředky ze strukturálních fondů jsou vázány na prioritní osy a opatření dané v operačních programech. Navíc je potřeba upozornit i na fakt, že se k těmto osám a opatřením upnou i národní zdroje. Je proto možné, že některé projektové záměry nebudou moci být financovány z těchto zdrojů a navíc na ně nebude možné využít ani prostředků z národních zdrojů, které budou totiž vázány na „evropské peníze“. Popis žadatele - Předkladateli projektu je věnována jedna celá kapitola, ve které se musí představit nejen formálními náležitostmi, ale i projekty, které již realizoval a kapacitami, kterými zajistí zdárný průběh připraveného projektu. Jde hlavně o prokázání zkušeností a schopností se vypořádat s problémy, které mohou vyvstat s řešením projektu. Logický rámec projektu - Každý projekt má svou logiku od zahájení prací až po jejich skončení. Nejinak tomu je i u projektů podporovaných Evropskou unií. Logický rámec vymezuje hlavní cíl a dílčí cíle projektu, aktivity nutné k jejich dosažení a také objektivně ověřitelné ukazatele, podle kterých lze posoudit úspěšnost projektu porovnáním počátečního a koncového stavu. Pro objektivnost hodnocení je také nutno uvést zdroje údajů. Posledním údajem sledovaným ve vztahu ke všem úrovním cílů jsou předpoklady jejich splnění.
101
V některých programech je též prováděna finanční analýza žadatele, aby bylo zabráněno udělení grantu subjektu, jehož finanční zdraví je chatrné.
150
Cíle jsou rozděleny do několika skupin od celkového cíle, přes účel projektu, jakožto dílčího cíle, dále přes očekávání výsledky až po samotné aktivity, které naplňují projekt. Projekt musí být odůvodněn v rámci programu, tím i ve vztahu k samotné strukturální politice Evropské unie. V odůvodnění je třeba uvést potřeby a omezení, která lze pociťovat v regionu s realizací, dále je třeba uvést seznam cílových skupin a tím, kdo bude přímým a nepřímým příjemcem projektu, přičemž tento seznam musí být zdůvodněn, proč byly vybrány a jaký pro ně bude mít význam samotná realizace. Zároveň i zdůvodnění významu projektu v rámci širší realizace v programu a jaký význam bude mít pro priority stanovené v programu.
151
LOGICKÝ RÁMEC Intervenční logika
Jaký je celkový cíl v širším Celkové smyslu, jehož splnění projekt cíle napomůže?
Objektivně ověřitelné indikátory pro dosažené výsledky Jaké jsou celkové klíčové indikátory, spojené s celkovým cílem?
Zdroje a prostředky pro ověřování
Výchozí předpoklady
Jaké jsou zdroje informací pro tyto indikátory?
Jaké jsou zdroje informací, Jaké jsou faktory a podmínky, které Které kvantitativní nebo kvalitativní které existují nebo které nejsou pod přímou kontrolou v rámci Jaké jsou specifické cíle, jichž má indikátory ukazují, zda a do jaké mohou být získány? Jaké jsou Účel projektu, ale jsou nezbytné pro míry jsou plněny specifické cíle metody, požadované projektu projekt dosáhnout? dosažení těchto cílů? Jaká rizika projektu? k získávání takovýchto musíme zvážit? informací? Jaké jsou konkrétní výstupy, Jaké externí faktory a podmínky o kterých předpokládáme, že jsou Jaké jsou indikátory, pomocí nichž měříme, zda a do jaké míry projekt Jaké jsou zdroje informací pro musí být realizovány, aby bylo Očekávané nutné k dosažení specifických dosaženo očekávaných výstupů tyto indikátory? splňuje předpokládané výsledky výsledky cílů? Jaké jsou předpokládané dopady a přínosy projektu? Jaká a dopady? a výsledků podle plánu? zlepšení a změny přinese projekt? Jaké předběžné podmínky jsou Způsoby: Jaké jsou způsoby, Jaké jsou klíčové aktivity, které požadovány před začátkem projektu požadované pro implementaci těchto Jaké jsou zdroje informací musí být provedeny a v jakém (-ů)? Jaké podmínky mimo přímou aktivit, tj. pracovníci, zařízení, Aktivity o postupu projektu? pořadí tak, aby bylo dosaženo kontrolu v rámci projektu musí školení, studie, dodávky, provozní očekávaných výsledků? existovat, aby mohly být plánované prostory, atd.? aktivity implementovány?
152
11 FINANČNÍ ANALÝZA PROJEKTŮ Finanční analýza projektu a ekonomické zhodnocení investice je závěrečnou kapitolou podnikatelského záměru nebo studie proveditelnosti. Finanční analýza se skládá z následujících součástí: • vyhodnocení finančních podmínek: dostupnost zdrojů, koncepce financování • výpočty a vyhodnocení finančních ukazatelů • souhrn indikátorů pro posouzení investice • přehled celkových investičních a provozních nákladů • přehled postupu financování projektu podle věcných a časových etap • závěry finanční analýzy Závěry této analýzy jsou důležitými vstupy pro zásadní rozhodnutí v přípravě a realizaci projektu. Jsou výchozí srovnávací základnou pro měření úspěšnosti projektu ve všech jeho etapách. Pro určení nákladů a stanovení užitků plynoucích z projektů financovaných plně nebo částečně z veřejných prostředků by bylo samozřejmě ideální, kdyby bylo možno sledovat všechny hodnoty v tržních cenách. Protože náklady a užitky mají často nehmotnou, trhem neověřitelnou formu, je nutno použít k jejich stanovení metod umožňujících na základě odborného odhadu vycházejícího z řady reálných předpokladů tyto hodnoty s různou mírou přesnosti stanovit (analýza minimalizace nákladů, metoda průměrných ročních nákladů, analýza nákladů a užitků, analýza efektivnosti nákladů, analýza užitečnosti nákladů). Analýza nákladů a užitků - CBA102 Specifickým rysem CBA proti ostatním postupům je schopnost zahrnout do úvahy nejen finančně přesně vyjádřitelné přímé výnosy a náklady
bezprostředně
plynoucí z projektu příjemci dotace, ale současně i finančně zhodnotit všechny další "společenské" přínosy - užitky i náklady, které z projektu vyplynou pro občany obce, regionu, státu. Tento metodický přístup umožňuje zhodnotit i výhodnost investic do projektů, které z hlediska přísně účetního nejsou ziskové, ale přinášejí významné celospolečenské (mimoekonomické) efekty. 102
Z anglického Cost Benefit Analysis.
153
CBA poskytuje velmi dobrý podklad pro rozhodování o efektivnosti užití veřejných prostředků,
ale příjemci pomoci, obci nebo svazku obcí dává velmi
plastickou představu o finanční náročnosti realizace a provozu projektu a při použití reálných vstupních informací získat dobrý podklad pro poměrně přesné vyjádření "společenských" přínosů projektu pro obec, region a celou společnost. CBA tak umožňuje hodnocení i investičních projektů, které nepřináší přímý finanční zisk, tím že, zohledňuje mimoekonomické - „společenské“, které kvantifikuje a zahrnuje do celkového hodnocení. Pohled na projekt se tak stává komplexním, nikoli pouze striktně účetním a umožňuje srovnávání více projektů nebo alternativ. Jak měřit společenské přínosy vzdělávání, nové komunikace nebo cyklostezky, kanalizace a vodovodu, vodního díla, informačního a školícího centra nebo řešení vodních ploch a zeleně v obci? V těchto případech k provedení správné ekonomické analýzy většinou využíváme kategorii nákladů příležitosti. Pro ohodnocování neobchodovatelných statků, kde nemáme k dispozici tržní hodnotu se nejčastěji používá hodnoty tzv. nákladů příležitosti představující hodnotu nejlepšího alternativního užití (příležitosti) ekonomického statku či hodnotu obětované příležitosti. Tyto náklady příležitosti představují hodnotu ušlého statku nebo služby. Pro ilustraci několik příkladů: 1)
Vstupy použité k získání 1 barelu ropy, mohly být použity k vypěstování 2 tun pšenice. Náklady příležitosti jednoho barelu
ropy proto představují 2 tuny
pšenice, které mohly být vypěstovány, ale nebyly protože prostředky byly využity pro získání ropy. 2)
Náš čistý rodinný měsíční příjem činí 30 000. Po oddělení peněz nutných k zajištění běžného života rodiny nám zbude 8 000. Spotřebu této sumy můžeme "odložit" a peníze uložit do banky nebo investovat. Můžeme se také rozhodnout pro okamžitý nákup nové pračky, velký flám nebo atraktivní dovolenou. Rozhodneme - li se pro dovolenou, lze říci, že náklady příležitosti strávit několik dní u moře bylo uspokojení z toho pořídit si novou pračku, nebo pocitu, že mé peníze v bance se zhodnocují.
3)
Dálnice může být např. vedena mimo chráněnou krajinnou oblast, bude to však znamenat prodloužení její trasy o x km a nutnost vybudovat dva dálniční mosty. To vše představuje zvýšené investiční náklady.
154
Druhá varianta, která se nabízí, je vést dálnici napříč chráněným územím a tím její výstavbu podstatně zlevnit. Náklady příležitosti vedení dálnice chráněným územím jsou v tomto případě představovány poškozením vzácného území, omezení turistického ruchu v tomto území, nutností záboru půdy, negativními dopady na životní prostředí v oblasti a tím nevratnými negativními změnami cenného území a
snížení kvality života obyvatel návštěvníků. Ve svém součtu mohou být
několikanásobně vyšší než náklady na vybudování delší trasy, která se chráněné oblasti vyhýbá. Vyhodnocení projektů metodou analýzy nákladů a užitků je povinnou součástí každé žádosti o finanční podpory z předvstupního programu SAPARD pro prioritu 2. " Trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí" a dá se předpokládat, že bude i povinnou součástí žádostí o finanční pomoc ze strukturálních fondů orientovanou na rozvoj venkova a venkovského podnikání po přijetí ČR do EU.103 Od ziskových podnikatelských projektů, v rámci kterých se vedle hmatatelného a přesně měřitelného ekonomického zisku vytváří i nová pracovní místa až po neziskové akce realizované obcemi či jinými subjekty., u kterých se předpokládá, že je i po jejich dokončení budou řešitelé muset dotovat ze svých prostředků, případně zajistit jiný druh příjmu. Analýza nákladů a užitků má obsahovat: • popis metodiky • zvažované alternativy • přímé a nepřímé náklady a užitky ve výstavbové fázi • přímé a nepřímé náklady a užitky ve provozní fázi • základní předpoklady při ohodnocování nákladů a užitků • vyhodnocení nákladů a užitků, které nemohou být plně ohodnoceny nebo kvantifikovány • kdo bude mít hlavní prospěch z projektu a předpokládaná míra využití • výsledky analýz vyjádřené hodnotami IRR (vnitřní míra návratnosti), NVP (čistá současná hodnota) a BCR (poměrem užitku k nákladům) • vyhodnocení rizik a nejistot (předpokládaný vliv na výsledky změn v hlavních parametrech 103
Skutečnost bude závislá na rozhodnutí řídících orgánů jednotlivých operačních programů.
155
Popis metodiky • popis metodických předpokladů a použitých postupů • obecné charakteristiky započítaných výdajů a příjmů Náklady - přímé výdaje a veškeré ostatní negativní dopady vyplývající z realizace projektu Výnosy, užitky - přímé příjmy a veškeré ostatní pozitivní přínosy projektu Příjmy - finanční částky získané subjektem v souvislosti s realizací a provozem projektu Přínosy - efekt vzniklý realizací projektu, který nelze vyjádřit přesnou finanční částkou, ale lze ho odvodit na základě odborného odhadu Zvažované alternativy V případě zpracování podkladů pro získání finanční pomoci z EU je nezbytné vycházet ze standardních postupů požadovaných EU tj. z projektového cyklu, který již ze své podstaty, garantuje, že bude vybrána a dostatečně vyargumentována optimální varianta. Z tohoto důvodu se zvažují pouze dvě varianty: • realizace projektu v souladu se zpracovanou dokumentací • nerealizace projektu (nulová varianta) Přímé a nepřímé náklady a užitky ve výstavbové (investiční) fázi Výdaje ve výstavbové části V této části provádíme analýzu částky, kterou hodláme do projektu investovat. Jako podklad pro analýzu investice použijeme podnikatelského záměru nebo studie proveditelnosti, podrobný rozpočet a finanční tabulky zpracované v rámci projektového cyklu. Zde je nutno vždy vzít v úvahu celkové náklady na projekt, protože částka požadovaná jako pomoc z některého programu (fondu) EU bude v převážné většině případů nižší. Důvodem proto je skutečnost, že u investičních projektů není nikdy pomoc 100 % a některé položky jsou pro finanční pomoc z EU tzv. neuznatelné – nepřijatelné.104 104
Například pro předvstupní program SAPARD není uznatelným nákladem, tedy nákladem, který lze hradit
z finanční pomoci EU, zpracování projektové dokumentace, studie proveditelnosti, žádosti o finanční pomoc a práce expertů.
156
Potřebné údaje čerpáme z podnikatelského záměru, studie proveditelnosti, finanční tabulky a podrobného rozpočtu. Celková výše investice vstupující do CBA se potom skládá z následujících položek: Předinvestiční výdaje • náklady na projektové
práce, odborné posudky a stavební dozor,
náklady
přípravy podkladů pro žádost o finanční pomoc z programů EU (včetně CBA) Investiční výdaje • Investiční výdaje na realizaci akce včetně DPH (DPH není z hlediska pomoci EU uznatelným nákladem) • V případě, že je příjemcem dotace obce, vrací se jí, v souladu s platným zákonem o DPH,
po ukončení projektů DPH z částky finanční pomoci
poskytnuté EU, zbytek DPH musí obec uhradit ze svých prostředků. Nepřímé náklady ve výstavbové fázi
• náklady příležitosti využitých zdrojů (oportunitní náklady) – například obec by mohla peníze věnované na řešení projektu uložit do banky a mít výnos z úroku, tím že finanční prostředky investuje do realizace projektu tyto úroky nezíská, finanční prostředky, techniku a pracovníky by mohla obec použít pro řešení jiné akce apod (viz výklad výše), • další vlivy výstavby/realizace, např. na možné negativní vlivy na životní prostředí, zdravotní stav obyvatel, kvalitu života lidí apod (uvádíme pro komplexnost, u projektů realizovaných s pomocí EU prakticky nepřichází úvahu, protože projekt, který by negativně působil na ŽP, nebo zdraví lidí by vůbec nebyl k pomoci přijat). Výnosy v investiční fázi Zde se kalkulují případné výnosy, které vzniknou v souvislosti s realizací investice, tj. ve většině případů výstavbou. Takové výnosy mohou vzniknou např. v případě, že akci realizuje podnikatelský subjekt (dodavatelská firma) se sídlem v obci, která je příjemcem. Obci půjdou do rozpočtu daně a zaměstnání naleznou místní obyvatelé.
157
Přímé a nepřímé náklady a užitky v provozní fázi Výdaje v provozní fázi V této části hodnotíme výdaje spojené s realizací, které jsou nezbytné k zajištění provozu vybudované investice a tím dosažení výsledků projektu: • nákup materiálu • nákup energie, vodné stočné, výkony spojů • nákup služeb • náklady na opravy a udržování • osobní náklady v členění na mzdové a sociální • finanční platby (např. úroky z úvěru, bankovní poplatky a další poplatky) Výnosy v provozní fázi Výnosy plynoucí z existence projektu v době jeho provozu plynoucí pro jednotlivé zainteresované příjemce jeho výsledků: Příjmy obce: • příjmy z poplatků (poplatky za služby) • příjmy plynoucí z rozvoje podnikatelských aktivit podnikatelů a rozvoje zaměstnanosti • příjmy z navrácení části DPH • příjmy z daně z nemovitostí • příjmy z pronájmu majetku Příjmy ostatních obcí svazku (mikroregionu) • příjmy plynoucí z rozvoje podnikatelských aktivit podnikatelů a rozvoje zaměstnanosti Příjmy podnikatelů v obci • příjmy z navýšení zisku Příjmy ostatních obyvatel mikroregionu Příjmy státu a ostatních subjektů ČR Vyhodnocení nákladů a užitků, které nemohou být plně ohodnoceny a kvantifikovány • zvýšení kvality života obyvatel 158
• zlepšení životního prostředí • zlepšení dopravní dostupnosti obce • zlepšení kvality místních komunikací • zlepšení demografické struktury obyvatel obce • zlepšení znalostí podnikatelů a zemědělců v oblasti ekonomiky, daňové legislativy a účetnictví • zlepšení počítačové gramotnosti obyvatel Základní předpoklady při ohodnocování nákladů a užitků V této kapitole CBA se uvede stručný popis všech předpokladů ze kterých se při výpočtech vycházelo a u každého předpokladu se uvede postup stanovení jednotlivých hodnot, poř. Zdrojů (průzkum na místě, literatura, expertní posudek apod.) z kterých se při stanovení hodnot vycházelo. Jedním ze základních předpokladů, kterému je třeba věnovat mimořádnou pozornost je životnost (udržitelnost) projektu, tj. doba po kterou bude přinášet užitky. Tento parametr, který významně ovlivňuje výsledky CBA je nutno stanovit reálně s ohledem na charakter a specifiku projektu a na základě konzultací a expertních stanovsek příslušných odborníků. Kdo bude mít hlavní prospěch z projektu a předpokládaná míra využití Zde se rozeberou hlavní cílové skupiny, které budou mít prospěch z realizace projektu.105 Výsledky analýz vyjádřené hodnotami IRR (vnitřní míra návratnosti), NVP (čistá současná hodnota) a BCR (poměrem užitku k nákladům) Každá vstupní položka uvedená v prvním roce sledovaného období je a analyzována v příslušné kapitole podnikatelského plánu.
105
Např. u projektu „Vzdělávací, školící a informační centrum pro mikroregion N.“ to budou obyvatelé obce, ve
které bude centrum zřízeno a ostatní obyvatelé mikroregionu, starostové obcí, členové zastupitelstev, drobní podnikatelé a zemědělci. Předpokládaná míra využití se bude postupně zvyšovat, jak se bude centrum dostávat do povědomí obyvatel a získávat zkušenosti.
159
Finanční analýza projektu je založena na projekci diskontovaného finančního cash flow a jejími výsledky jsou ukazatelé finanční vnitřní míry návratnosti FRR a finanční čisté současné hodnoty
Tyto výsledné hodnoty ukazují jaké investice
generuje ve sledovaném období čisté výnosy ze svého provozu a jak plní plní kritéria přijatelnosti požadovaná financující organizací. Ekonomická analýza projektu je založena na projekci diskontovaného ekonomického cash flow a jejím výsledkem je ukazatel ekonomické vnitřní míry návratnosti ERR. Vstupy pro tuto analýzu jsou jak finanční náklady a výnosy investice v její výstavbové a provozní fázi, tak její sociálně ekonomické přínosy (užitky) pro obec, daný mikroregion popř. další příjemce výsledků projektu. Metodický popis jednotlivých ukazatelů NPV106 je určena rozdílem mezi současnou hodnotou budoucích peněžních toků a cenou investice (hotovostní tok v nultém roce) Interpretace vypočtených hodnot: -
NPV >= 0 projekt je přijatelný
-
NPV < 0 projekt je nepřijatelný
Investiční projekt lze považovat za přijatelný pokud je ukazatel větší nebo roven nule. Přičemž čím je jeho hodnota vyšší, tím lepší je projekt (za jinak stejných předpokladů). Tedy při vzájemném porovnávání projektu by měl být volen ten projekt, jehož hodnota NPV je vyšší.
IRR107 je definována jako diskontní sazba, při které je NPV rovno nule. Interpretace vypočtených hodnot: NPV > 0...........projekt je rozhodně výhodný, jeho IRR je vyšší než stanovená DS NPV = 0...........projekt je na hranici výhodnosti, jeho IRR je rovno stanovené DS NPV < 0...........projekt je vysloveně nevýhodný, jeho IRR je nižší než stanovená DS Posuzovaný investiční projekt generuje zisk, je-li hodnota IRR vyšší než O, v případě, že hodnota IRR je menší než nula jedná se o neziskový projekt, jehož provoz bude nutno v budoucnosti dotovat. B/C
106 107
Index přínosů a nákladů (Benefit/Cost Ratio)
Z anglického Net Present Value = Čistá současná hodnota. Internal Rate of Return = Vnitřní míra výnosnosti projektu.
160
představuje podíl součtu všech příjmů plynoucích z investice ke všem výdajům (včetně investičních), které s investicí souvisí. Informuje kolik jednotek hrubých příjmů připadá na jednotku hrubých výdajů. Interpretace vypočtených hodnot: • B/C >= 0 projekt je přijatelný • B/C < 0 projekt je nepřijatelný Investiční projekt je přijatelný v případě, že index přínosů nákladů a užitků je větší než nula. Ad 9) Vyhodnocení rizik a nejistot (předpokládaný vliv na výsledky změn v hlavních parametrech V závěrečné kapitole se provede rozbor významných rizikových faktorů, které by v budoucnosti mohly ovlivnit předpoklady z kterých se vycházelo a tím i závěry provedené analýzy. Současně je nutno tyto faktory komentovat z hlediska pravděpodobnosti, že popisovaná situace nastane.
161
12 ZPŮSOBILÉ VÝDAJE FINANCOVATELNÉ ZE STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ.108 V následující části jsou uvedeny způsobilé, případně nezpůsobilé, náklady pro financování ze strukturálních fondů. Tato pravidla bývají ještě doplněna národními pravidly.109 Pro náklady proplácené ze strukturálních fondů Evropské unie platí obecně podmínka, že nesmí dojít k souběhu dvojího financování jedné aktivity.110 Platí, že spolufinancování ze strukturálních fondů nepřekročí celkové způsobilé náklad, od kterých jsou odečteny příspěvky v naturáliích.111 Skutečně proplacené výdaje112 Platby řešitelům projektů probíhají na základě skutečně vyplacených prostředků prostřednictvím předložení žádosti doplněné o faktury a výpisy z bankovních účtů, či jiných průkazních dokumentů. Odpisy, příspěvky naturáliích a režijní náklady tvoří část plateb, které jsou způsobilými náklady. Odpisy nemovitostí a zařízení, u kterých je přímá vazba na cíle operace jsou způsobilými náklady, jestliže • nepřispíval národní grant či grant Společenství na nákup dané nemovitosti či zařízení, • jsou odpisy spočteny ve shodě s odpovídajícími účetními pravidly, • náklady odpovídají výhradně období, po které je operace spolufinancována. Příspěvky v naturáliích jsou způsobilými náklady, pokud • se skládají z pořízení nemovitosti, zařízení, nebo materiálu, výzkumných či odborných aktivit, či neplacené dobrovolnické práce, • nejsou vytvořeny vzhledem k nástrojům finančního řízení (venture kapitál a půjčky, záruční fondy, leasing), • jejich hodnota může být nezávisle ohodnocena a auditovaná,
108
Tato pravidla vycházejí z Nařízení Rady ES 1685/2000. Proto při přípravě projektů doporučujeme v zadávací dokumentaci prostudovat jaká přísnější pravidla jsou přijata. 110 Například nákup zařízení a proplácení odpisů. 111 Například neplacená dobrovolnická činnost, poskytnutí pronájmů prostor zadarmo atd. 112 Platba je provedena na základě předložení faktur a prokázání jejich zaplacení. Pokud neexistují faktury, lze použít jiný účetní dokument odpovídající důkazní hodnoty. Členské země mohou uplatnit přísnější národní pravidla při vymezování způsobilých nákladů. 109
162
• v případě nemovitostí je cena potvrzena nezávislým odhadcem, nebo náležitě úředně potvrzena, • v případě neplacené dobrovolnické práce, je hodnota dána množstvím času stráveného touto prací a hodinovou nebo denní sazbou, za kterou je práce obvykle prováděna, • tam, kde je to možné, vztahují se předcházející body i na nákup nemovitostí a již použitého zařízení. Režijní náklady jsou způsobilými náklady, pokud • jsou založeny na skutečných nákladech, které odpovídají uplatnění operace spolufinancované strukturálními fondy, • jsou alokovány poměrným dílem a náležitě, poctivě a nestrannou metodou. Bez zaujatosti k užití přísnějších národních pravidel, jsou následující výdaje spojené se subdodávkami nezpůsobilé k financování ze strukturálních fondů: • subdodávky, které zvyšují náklady provedení operace bez patřičného zvýšení hodnoty operace, • subdodávky zprostředkovatelům, či konzultantům, ve kterých je platba definována jako procento z celkových nákladů operace. Výjimkou je případ, kdy konečný příjemce (zadavatel grantu či výběrového řízení) odůvodní takovouto platbu odkazem na aktuální hodnoty poskytnuté práce nebo služby, • pro všechny subdodávky platí, že by měly umožnit provedení auditu se všemi potřebnými informacemi odpovídajícími k subdodávkám. Nakládání s příjmy113 Příjmy z realizace operace114 pro potřeby pravidel financování ze strukturálních fondů jsou definovány jako příjmy přijaté v průběhu realizace operace115, nebo v delším období do uzavření podpory ze strukturálních fondů.116 Za příjmy nejsou považovány: • příjmy
vytvořené
zcela
v průběhu
ekonomické
životnosti
investice
a odpovídajícím obecným ustanovením o strukturálních fondech,117 113
Tyto příjmy představují příjmy, které snižují částku spolufinancování ze strukturálních fondů pro danou operaci. Je třeba rozlišovat spolufinancování a příjmy operací. 115 Spojené s touto operací. 116 Jde o prodeje, pronájmy, poskytnutí služeb, vložné, či další odpovídající příjmy. 114
163
• příjmy spojené nástroji finančního řízení (venture kapitál a půjčky, záruční fondy, leasing), • finanční příspěvky soukromého sektoru ke spolufinancovaným operacím, které společně spolufinancují danou operaci. Finanční, právní a další poplatky Úroky z půjčky, poplatky za finanční transakce118, kursové ztráty a další čistě finanční výdaje nejsou způsobilými náklady pro financování ze strukturálních fondů. Právní poplatky, notářské poplatky, náklady technické či finanční expertízy a náklady na účetnictví a audit jsou způsobilými náklady v případě, že jsou přímo spojeny s prováděnou operací. V případě účetních nákladů a auditu je navíc nutné splnění podmínky, že odpovídají požadavkům Řídícího orgánu. Náklady garancí prováděných bankou nebo jinou finanční institucí jsou způsobilým nákladem do objemu garance,
která je vyžadována národní nebo
komunitárním právem, nebo rozhodnutím Komise schvalujícím pomoc. Pokuty a penále, stejně jako soudní výlohy nejsou způsobilým nákladem. Koupě použitého zařízení Koupě použitého zařízení je způsobilým nákladem pro spolufinancování ze strukturálních fondů na základně následujících podmínek, pokud nebudou uplatněny přísnější národní podmínky. • prodejce zařízení dodá potvrzení o původu zboží a potvrzení, že zařízení nebylo během uplynulých 7 let nakoupeno s pomocí národních nebo komunitárních grantů, • cena zařízení nepřekračuje tržní cenu a je nižší než náklady obdobného nového zařízení, • zařízení má technické charakteristiky nutné pro danou operaci a vyhovuje všem uplatnitelným normám a standardům.
117
V nařízení Rady ES 1260/1999 je v článku 29 (4) vymezeno financování investic s jejich maximálními možnými příspěvky. Maximální možné hranice pro financování jsou uvedeny v kapitole věnované cílům regionální politiky EU. 118 Pokud spolufinancování ze strukturálních fondů vyžaduje otevření zvláštního bankovního účtu, jsou i bankovní poplatky považovány za způsobilé náklady.
164
Koupě pozemku Koupě pozemku je způsobilým nákladem pro strukturální fondy při splnění následujících podmínek (opět platí předpoklad, že nejsou uplatněny přísnější národní pravidla). • existuje přímá spojitost mezi nákupem půdy a cíli spolufinancované operace, • nákup půdy nemůže být více než 10% celkových způsobilých výdajů operace, pokud není vyšší procento stanoveno Evropskou komisí. Tento bod se nevztahuje na případy popsané níže v operacích pro ochranu životního prostředí, • je potvrzeno nezávislým odhadcem, nebo úředním potvrzením, že nákupní cena nepřevyšuje běžnou tržní cenu, • v případě podpor vyjmenovaných v článku 87 Smlouvy o založení ES se nákup půdy řídí těmito podmínkami.119 V operacích na ochranu životního prostředí musí být při nákupu půdy splněny všechny níže uvedené podmínky: • o koupi bylo vydáno řídícím orgánem kladné rozhodnutí, • půda je využita pro zamýšlené aktivity a období uvedené v rozhodnutí řídícího orgánu, • koupě je učiněna ve prospěch veřejné instituce, nebo jí samou. Nákup nemovitostí (budov) Nákup nemovitosti120 je způsobilým nákladem, pokud je doložena jasná vazba mezi nákupem nemovitosti a cílem operace při splnění následujících podmínek: • je potvrzeno nezávislým odhadcem, nebo úředním potvrzením, že nákupní cena nepřevyšuje běžnou tržní cenu, • je ověřeno, že budova splňuje podmínky národní legislativy,121 • nemovitost nezískala, v předchozích 10 letech, národní grant nebo pomoc ze strukturálních fondů, aby tím nedocházelo k duplikaci pomoci, • nemovitost může být používána pro účel a v období, o kterém rozhoduje řídící orgán,
119
Jde o programy a podpory, které nesmí působit proti fungování společného trhu. Například budovy s pozemkem, na kterém stojí. 121 Pokud ne, musí být doloženo, v čem budova nesplňuje nařízení národních právních předpisů a jak budou během operace tyto nedostatky odstraněny. 120
165
• nemovitost může být používána jen v souladu s cíli operace. Ve zvláštních případech může být nemovitost užita k poskytování služeb veřejného sektoru jen tam, kde je užití v souladu s aktivitami týkajícími se strukturálních fondů. DPH, další daně a poplatky DPH není způsobilým výdajem s výjimkou případu, kde je opravdu a s konečnou platností nesena konečným uživatelem, nebo příjemcem pomoci v rámci článku 87 Smlouvy a v případě pomoci garantované danou členskou zemí. DPH, která je vratná jakýmkoliv způsobem, nemůže být způsobilá, i když nebyla ve skutečnosti vrácena.122 Ostatní daně a poplatky123 (jednotlivé přímé daně a sociální pojištění), které vzešly ze spolufinancování strukturálními fondy nejsou způsobilým nákladem vyjma případů, kde je opravdu a s konečnou platností nesena konečným uživatelem, nebo příjemcem pomoci. Venture kapitál a půjčky Strukturální fondy mohou spolufinancovat venture kapitál nebo půjčky. Pro potřeby pravidel financování ze strukturálních fondů jsou jimi myšleny investiční nástroje speciálně vytvořené k zajištění základního kapitálu, nebo jiných forem rizikového kapitálu, včetně půjček, určených malým a středním podnikům. Financování ze strukturálních fondů může být doplněno spolufinancováním nebo zárukami z dalších finančních nástrojů Společenství. Venture kapitál může být užit za těchto podmínek: • musí být předložen podnikatelský plán spolufinancující stranou.124 • financovaný subjekt musí být založen jako nezávislý právní subjekt, nebo odděleno financování v rámci již existující finanční instituce. Všichni podílníci musí svůj podíl splatit penězi, • Evropská komise nemůže být partnerem nebo spoluvlastníkem,
122
DPH je vratná na základě zákona o DPH, § 45c Vracení daně v rámci zahraniční pomoci (odst. 1), způsobem popsaným v téže § v odstavci 2. Samozřejmě záleží na dané podepsané mezinárodní smlouvě, nicméně předvstupních nástrojů se tento § dotýká a DPH je vratná. 123 U fyzických osob se do základu daně z příjmu nezapočítávají příjmy plynoucí z grantu ES (zákon č.586/1992 Sb. O daních z příjmů §4 odstavec zh) podle Rámcové dohody mezi vládou ČR a EK, publikovaná ve Sbírce zákonů pod číslem 207/1997 Sb. 124 S vymezením podmínek financování, rozpočtů, vlastnických práv, kompetencí, nezávislosti řízení, zdůvodnění užití příspěvku strukturálních fondů, s uvedením znovupoužití výnosů z projektu.
166
• takovéto investice mohou být užity pouze do malých a středních podniků při jejich vzniku, počátcích a prvotním rozvoji a to pouze v aktivitách, které manažeři
ohodnotili
jako
ekonomicky
životaschopné.
Hodnocení
životaschopnosti by mělo vzít v úvahu všechny zdroje a příjmy dané firmy, • nesmí být investovatováno do firem, které mají ekonomické potíže.125 • náklady managementu nesmí překročit 5% spláceného kapitálu každoročního průměru po celou délku pomoci, pokud není prokázáno, že je vyšší procento nutné. Pak je zapotřebí uspořádat výběrové řízení. Co se týče financování z fondů, platí několik dalších doporučení:126 Záruční fondy Záručními fondy jsou myšleny finanční nástroje garantující venture kapitál a půjčky.127 Takovéto výdaje jsou způsobilé pro financování ze strukturálních fondů. Podmínky pro způsobilost jsou následující: • musí být předložen podnikatelský plán spolufinancující stranou, jako v případě venture kapitálu. • financovaný subjekt musí být založen jako nezávislý právní subjekt řízený na základě dohody mezi spoluvlastníky, nebo odděleno financování v rámci již existující finanční instituce. Všichni podílníci musí svůj podíl splatit penězi, • Evropská komise nemůže být partnerem nebo spoluvlastníkem, • garance mohou být pouze v aktivitách, které jsou hodnoceny jako ekonomicky životaschopné. • nesmí být investovatováno do firem, které mají ekonomické potíže.128 • prostředky nepoužité na garanci budou znovu užity pro rozvojové aktivity malých a středních podniků v té samé oblasti,
125
Jak je definuje „Průvodce státní podporou pro záchranu a restrukturalizaci firem v potížích“ Official Journal C 288 z 9. října 1999 (str. 2) 126 Která však nejsou podmínkou. Podrobněji v Nařízení 1685/2000, článek 8, odst. 3 doporučení. 127 Mohou to být fondy založené na komerčním základě se soukromými partnery, nebo fondy plně financované z veřejných zdrojů. 128 Jak je definuje „Průvodce státní podporou pro záchranu a restrukturalizaci firem v potížích“ Official Journal C 288 z 9. října 1999 (str. 2)
167
• náklady managementu nesmí překročit 2% spláceného kapitálu každoročního průměru po celou délku pomoci, pokud není prokázáno, že je vyšší procento nutné. Pak je zapotřebí uspořádat výběrové řízení. Leasing Náklady spojené s leasingem jsou způsobilé podle níže uvedených podmínek: • Pronajímatel je přímým příjemcem prostředků Společenství, pokud jsou tyto prostředky použity ke snížení plateb za leasing nájemce, jinak je příjemcem prostředků nájemce, • leasing, na který se vztahuje pomoc Společenství má obsahovat předkupní právo, nebo poskytovat minimální dobu leasingu tak, aby odpovídala užití aktiv, • tam, kde leasing končí před vypršením minimální doby leasingu bez dřívějšího souhlasu patřičných orgánů, pronajímatel musí splatit národním orgánům tu část pomoci Společenství, která odpovídá zbytku období leasingu, • koupě aktiv nájemcem, doložené obdrženou fakturou, nebo účetním dokladem odpovídající vypovídací hodnoty, je způsobilým nákladem pro financování ze strukturálních fondů. Maximální částka způsobilá pro financování nesmí převýšit tržní hodnotu kupovaných aktiv, • náklady spojené s leasingem (daně, marže pronajímatele, režijní náklady, pojistné...) a další náklady spojené s koupí aktiv jsou nezpůsobilé, • poskytovatel leasingu musí prokázat, že prospěch z pomoci byl plně přenesen na nájemce, pomocí rozpisu plateb leasingu, • tam, kde není uzavřena smlouva s předkupním právem a trvání leasingu je delší, než trvání spolufinancované operace, platby leasingu jsou způsobilé po dobu průběhu operace, přičemž nájemce musí prokázat, že šlo o nejefektivnější způsob získání daného zařízení.129
129
Pokud náklady na leasing nebyly těmi nejnižšími (např. levnější varianta pronájmu), je rozdíl v těchto cenách vyjmut ze způsobilých nákladů.
168
13 PŘÍPADOVÁ STUDIE „ RAJSKÝ REGION“ Kapitola je věnována případové studii, která je orientována do neexistujícího regionu, který má řadu problémů, ale na druhé straně, díky
svému přirodnímu
bohatství, historickým i technickýmim památkám a dlouholetým tradicím má velmi dobré podmínky pro další perspektivní rozvoj. Cílem této studie je prakticky demonstrovat jednotlivé kroky projektového cyklu a zpracování podkladů nezbytných pro podání žádosti o finanční pomoc EU např. z předvstupního programu SAPARD nebo po vstupu ČR do EU ze Strukturálních fondů. Shrnutí hlavních kroků: 1. Identifikace hlavních problémů, se kterými se region potýká, zpracování SWOT analýzy 2. Možná řešení těchto problémů 3. Sestavení seznamu potenciálních projektů 4. Stanovení cílů jednotlivých projektů a žádoucích výsledků 5. U vybraných projektů vypracování logického rámce (logframe: matice logických vazeb) 6. Návrh financování projektu, zpracování finanční tabulky 7. Identifikace hlavních aktérů projektu - (zainteresované strany) 8. Vypracování plánu činností u vybraných projektů a podkladů pro žádost o finanční pomoc Rajský region a městečko Hory se představuje Rajský region, který je předmětem našeho zájmu, a kde má v městečku Hory sídlo naše obecně prospěšná společnost „Spolek pro obnovu a rozvoj“, založená obcí Hory již v předvstupním období, se nachází v severozápadní části státu a v délce 70 km sdílí hranici se sousední zemí, řádným členem EU. Na této hranici jsou vybudovány dva hraniční přechody, jeden silniční, vyhrazený však pouze pro osobní a lehkou nákladní dopravu a jeden pro pěší a pro cyklisty. Území regionu je tvořeno zvlněnou pahorkatinou zvedající se směrem k hraničnímu horskému hřebenu. Území je z větší části pokryto smíšenými lesy, zbytek 169
je tvořen zemědělskou krajinou, převážně loukami a pastvinami. Lesy jsou ceněny pro svoji druhovou bohatost a relativně velmi zachovalý stav. V severovýchodní části se rozprostírá rozsáhlá hornatá oblast o celkové ploše 19 000 ha, která byla pro své přírodní hodnoty vyhlášena chráněnou krajinnou oblastí. . Oblast je charakteristická velkým množstvím zvěře, vzácných ptáků, a ryb, ve vyšších polohách se vyskytují i některé vzácné druhy květeny. Řada živočišných i rostlinných druhů je chráněna. V současném období jsou v této oblasti vysoké stavy vysoké, srnčí a černé zvěře, jejichž počty je nutno pravidelně regulovat. Lesy jsou protkány sítí lesních a dřevařských cest s poměrně zachovalým turistickým značením. Územím prochází, v sezóně velmi frekventovaná mezinárodní cyklostezka, která je součástí mezinárodní cykloturistické sítě. Cyklostezka však územím pouze prochází, nejsou k dispozici žádné odbočky, nebo místní okruhy, ani žádná nabídka služeb pro cykloturisty. Voda z hor stéká četnými potůčky a potoky do Slunečné řeky, pramenící v horské oblasti a protékající rovněž městem Hory. Slunečná řeka je od hranice CHKO splavná pouze pro malá a sportovní plavidla, řeka Ama, do které se Slunečná řeka vlévá je v místě soutoku, který je 10 km za hranicí regionu, splavná pro veškerou lodní dopravu až do moře. Naše město Hory, které má již od 17. století statut města, leží na jihozápadním okraji CHKO. Město má v současné době 3 200 obyvatel s průměrným věkem 39 let. V posledních letech však stoupá počet obyvatel v důchodovém věku. Město je tvořeno 10 místními částmi, v převážné většině malými obcemi a sídly v okolí. Převážná část obytných budov je soustředěna v okruhu cca 1 km okolo centrálního náměstí, kde umístěn kostel, budova městského úřadu a hotel s restaurací. Nachází se v nadmořské výšce 600 m n.m. Část lidí zejména starších, pracují v lesnictví a v zemědělství na malých rodinných farmách chovajících skot mléčného typu, ovce popř. i kozy, případně extenzivním způsobem pěstují ovoce a zeleninu. Většina obyvatel v produktivním věku dojíždí za prací do hlavního města regionu. Ve městě je základní obchodní síť zajišťující prodej potravin, průmyslového zboží a vybraných služeb zajišťovaných ve většině případů drobnými místními řemeslníky. Zatím zde není k dispozici žádný supermarket ani středisko služeb. Ve městě jsou tři hospody z nich jedna má velký sál
170
pro konání větších shromáždění, plesů apod. Ve městě je základní škola a místní knihovna. Historické a technické památky: uprostřed lesů v CHKO, na kopci zvaném Kukačka jsou zříceniny starého strážního hradu ze 14. století. Zřícenina byla v uplynulém období částečně konzervována, nyní se o její údržbu starají dobrovolníci zejména z řad mladých lidí.
Kromě nádherného rozhledu po okolí se nabízí možnost
konání různých kulturních akcí. V lesích je možno nalézt zbytky unikátního technického díla - přiváděcího vodního kanálu, kterým se v minulosti ze vzdáleného zdroje přiváděla voda pro potřeby bývalých cínových dolů. Propagace této památky je zatím minimální, neexistuje zde žádná naučná stezka ani žádné informační tabule. V minulém roce převzala péči o tuto vzácnou historickou a technickou památku obecně prospěšná společnost. Městečko Hory má velmi starou historii a první písemné zmínky o něm jsou již ze 14. století. V centru města je kostel Sv.Vavřince, původně románský, současná podoba po barokní přestavbě. Uvnitř kostela je hrobka, ve které je pochována významná šlechtična M..von K., která na zdejším panství žila v 19. století v zámku s rozsáhlým parkem. Zámek i park byl v minulém období značně poškozen nešetrným hospodařením místní vojenské posádky a poté JZD, které ho využívalo jako sklad. V současné době silně zruinovaná budova patří státu. M. von K. byla mezi místními obyvateli velmi oblíbena pro své mecenášské a charitativní aktivity.
Vzhledem ke svému původu měla velmi úzké vztahy ke svému rodišti v sousedním státě, což se projevuje četnými návštěvami jeho obyvatel ve městě Hory, které již několik let spolupracuje s partnerským městem – rodištěm M. von K. Přeshraniční spolupráce se zatím rozvíjí pomalu, ale vhledem k aktivitě zahraničního partnera, nabízí značné možnosti na konání společných akcí, výměny návštěv, organizování společných projektů. Tradiční výrobky:v minulosti byla oblast CHKO Hory známa svými výrobky z kozího a ovčího mléka a speciálním pečivem vyráběným v Horách podle starého "tajného" receptu předávaného z generace na generaci známého pod názvem "Horácké preclíky". V Horách se také v minulosti pekl vynikající chléb, pro který si jezdili lidé z dalekého okolí. 171
Slibně se začíná rozvíjet oblast cestovního ruchu. Rajský region a specielně oblast města Hory, se stala cílem mnoha turistů ze zahraničí , neboť cestovní kanceláře stále více zařazují návštěvu zdejších přírodních krás a historických pamětihodností do programu svých autobusových poznávacích zájezdů. Vzhledem ke kapacitě ubytovacích a stravovacích zařízení se však většinou jedná pouze o jednodenní návštěvy a turisté v této oblasti zanechávají pouze velmi málo peněz. Rovněž turisté, kteří do města a oblasti přijedou vlastními auty se zde pro nedostatek ubytovacích kapacit a jejich kvalitu i možnosti hodnotného trávení volného času většinou zdrží pouze jeden den. K ubytování návštěvníků jsou v současné době k dispozici pouze 1 malý hotel střední třídy a jeden rodinný penzion s celkovou
lůžkovou
kapacitou: cca 70 lůžek.
V blízkosti města, na břehu Sluneční řeky je umístěn kemp se stálými chatkami pro 30 návštěvníků, místem pro postavení cca 20 stanů (kapacita 60 návštěvníků) a zaparkování 10 karavanů (40 osob). Kemp je vybaven podle běžného standardu, neposkytuje žádné zvláštní služby (vlastní přípojky vody a elektřiny ani zařízení pro trávení volného času) Hotel provozuje restauraci, pension poskytuje pouze snídaně. V kempu je v sezóně celodenněotevřený stánek, která vedle základních potravin a drogistického zboží nabízí i nápoje a jednoduché teplé občerstvení
Úroveň stravovacích služeb je průměrná
a neodpovídá požadavkům zahraniční klientely. Hotel je vybaven saunou s malým bazénem a posilovnou, jiné služby spojené s trávením volného času však nenabízí.. Nedávno byl regionální vládě předložen plán na vybudování infrastruktury, která by umožnila příjezd turistů vlastními auty. Plány zahrnují výstavbu dalších hotelů a restaurací, plavecké haly, golfového hřiště, kurtů pro tenis a odbíjenou, kuželníku, půjčovny sportovního nářadí a náčiní, včetně horských kol a vybavení pro zimní sporty. Navrhuje se rovněž vybudování zimního sportovního areálu, zejména pro běžkaře. Součástí záměru i námět na vybudování malého letiště. Protože jsou zde rozsáhlé lesy, vznikl v blízkosti městečka,
menší
dřevozpracující podnik. Podnik se zaměřuje na těžbu dřeva, jeho zpracování na katru a pouze částečnou finalizací. V minulosti se potýkal se silnou konkurencí na otevřeném trhu, a proto musel propustit řadu pracovníků. V poslední době však získal dlouhodobou zahraniční zakázku na dodávky granulací upravené lesní štěpky pro spalování v ekologických 172
kotlích do sousedního státu. Zdroje biomasy v regionu však vytváří prostor i pro případné pokrytí domácích zákazníků, kterým je možno dodávat biomasu zpracovanou pouze štěpkováním. Prostřednictvím předvstupního programu SAPARD se podařilo dovybavit podnik sušičkou dřeva a kmenovou pilou. Tím se vytvořila nová pracovní místa, podnik se částečně stabilizoval a zvýšil svoji konkurenceschopnost. Mlékárna na západním okraji města v blízkosti Sluneční řeky
zpracovává
mléko dodávané místními farmáři,.Vzhledem k současným trendům v zemědělství je provoz omezen, závod nevyužívá své plné kapacity a jeho provoz je nerentabilní. Mlékárna pouze zpracovává základní surovinu a neprodukuje žádné mléčné výrobky ani speciality. Hrozí uzavření této provozovny. Jak vedení tak pracovníci obou závodů mají určité představy o rozšíření a diverzifikaci výroby. Chybí jim však potřebné podnikatelské dovednosti a znalosti. Nezaměstnanost ve městě stoupá a perspektiva práce pro mladé lidi je mizivá. Jak vedení obce tak i obyvatelé cítí potřebu diverzifikace hospodářských činností a vytvoření nových pracovních míst. Obyvatelé jsou značně skeptičtí , spolkový a společenský život v městečku stagnuje a kromě myslivců ve městě nepracují žádné další zájmové organizace. Znalosti obyvatel o Evropské unii jsou velmi omezené a názory na vstup země do EU jsou značně vlažné a nerozhodné. Drobným živnostníkům a zemědělcům chybí základní podnikatelské informace a služby, které by jim usnadnily orientaci v záplavě nových zákonů a předpisů. Potřebné podnikatelské dovednosti a znalosti chybí i současným provozovatelům dřevozpracujícího podniku a mlékárny. Dopravní dostupnost a obslužnost je velmi špatná Město Hory je napojeno na hlavní silniční tah pouze úzkou silnicí ve velmi špatném stavu s velkým množstvím zatáček. Zůstane-li silnice i nadále v takovém stavu, v jakém je, omezí se tím i potenciální rozvoj cestovního ruchu a výrobní závody nebudou moci snadno vyvážet své výrobky. Dopravní spojení s hlavním městem regionu, ve kterém je sídlo regionální vlády a všech dalších důležitých úřadů je zajišťováno autobusovou dopravou. 2 x denně. Zásobování vodou: město má vybudovaný vodovod zásobovaný řadem z vodojemu a úpravny vody v horách. Kvalita vody je velmi dobrá, svými parametry
173
odpovídá požadavkům na kojeneckou vodu. Vydatnost pramene je vysoká a několikrát překračuje potřeby města. Připojeny jsou všechny podniky i domácnosti. Kanalizace a čištění odpadních vod: ve městě je vybudována pouze dešťová kanalizace, odpadní vody z domácností, veřejných budov a průmyslových objektů jsou shromažďovány v septicích nebo se volně vypouští do řeky. Výstavba čističky odpadních vod se pozastavila z důvodu nedostatku finančních prostředků. Plyn zatím do města zaveden není, vysokotlaké plynové potrubí prochází na jižní straně ve vzdálenosti cca 4 km od hranic města. Vytápění obytných budov i výroba tepla pro stávající průmyslové objekty je zajišťována lokálními zdroji, jako paliva se v převážné většině používá uhlí. To způsobuje, zvláště v období špatných rozptylových podmínek značné ekologické problémy. Vzhledem k charakteru krajiny - město je situováno ve spodní části terénní vlny – pod úrovní okolního terénu a jeho prostor je přirozenou cestou jen velmi špatně větratelný a nad městem se zejména v období inverze vytváří souvislá vrstva smogu. Sběr tuhého komunálního odpadu zajišťují smluvně technické služby z hlavního města. Obyvatelé shromažďují odpady tvořené s převážné části popelem a běžným domovním odpadem v pronajatých nádobách, které se vyváží v dohodnutých intervalech. Tento systém vede část obyvatel k tomu, že v lokálních kotlích a kamnech spalují z úsporných důvodů spalitelné odpady, zejména PET lahve, výjimkou nejsou ani pneumatiky a další suroviny, patřící na skládku a ne do kamen. V městě se neprovádí třídění a separovaný sběr. KROK 1a) SWOT analýza V dalším kroku bychom se měli zamyslet nad problémy, které vzešly z provedené analýzy , zhodnotit pozitivní a negativní faktory, které mohou zevnitř i zvenčí ovlivnit průběh řešení a realizace projektu zejména z hlediska dosažení projektovaných výsledků a splnění všech stanovených indikátorů. Nástrojem pro to je tzv. SWOT analýza, v rámci které se zabýváme analýzou: -
Silných stránek (strenghts)
-
Slabých stránek (weakness)
-
Příležitostí (opportunities)
-
Rizik/ohrožení (threats)
174
SWOT analýza - tabulka Pozitivní faktory
Negativní faktory
Vnitřní podmínky
S (silné stránky)
W (slabé stránky)
Vnější podmínky
O (příležitosti)
T (rizika/ohrožení)
Silné stránky geografická poloha na okraji CHKO velmi dobrý stav přírodního prostředí, zvláště lesů vývoj počtu obyvatel v posledním desetiletí tradiční zemědělská výroba a její relativně úspěšná restrukturalizace kulturní a přírodní atraktivita relativní zachovalost životního prostředí relativně nízký podíl velkých znečišťovatelů životního prostředí existence objektů pro účely rozvoje turistiky využitelnost území pro celoroční relaxační a sportovní využití včetně rybolovu Slabé stránky vysoká nezaměstnanost a nízká adaptabilita pracovní síly špatná dopravní dostupnost, havarijní stav místních komunikací nepříznivá věková struktura obyvatel, stoupající podíl obyvatel v důchodovém věku nízká úroveň výměny informací mezi potenciálními partnery (občané, podnikatelé apod.) nedostačující infrastruktura, zejména chybějící kanalizace a ČOV nízká kvalita a hustota infrastruktury pro turistiku nízká úroveň spolupráce občanů nedořešená problematika čištění odpadních vod nízký podíl malých a středních podniků (zaměstnanost v obcích a sídlech) velký počet zchátralých neobydlených objektů a opuštěných objektů zemědělské prvovýroby zásadní problémy v dopravní obslužnosti regionu, obtížné dopravní propojení obcí v horské a podhorské části mikroregionu slabě rozvinutá terciární sféra absence péče o pozemky pro budování rodinných domků pro bydlení a živnostenské podnikání 175
Příležitosti možnost využití kulturně historického potenciálu území rozvoj rekreačního a turistického potenciálu území zvýšení návštěvnosti mikroregionu - oživení cykloturistiky a vodní turistiky, vznik doprovodné vybavenosti potenciál pro tvorbu regionálních produktů a zvyšování přidané hodnoty zemědělské produkce (potravinářství, ovocnářství) aktivizace spolupráce se sousedními mikroregiony, výměna informací, koncentrace kapacit prohloubení vzájemné spolupráce a podmínky pro využití synergických efektů na institucionální úrovni (Obecní úřady) možnost vytvoření uceleného a vzájemně provázaného informačního systému zvyšování pospolitosti obyvatel mikroregionu podporou a rozvojem spolkových, sportovních, kulturních a společenských aktivit Rizika – hrozby pokračování ekonomické recese a jejího dopadu zejména na malé a střední podniky zanedbávání údržby některých soukromých objektů a rekreačních chalup nevyjasněné pozemkové vlastnictví povodňové ohrožení roztříštěnost zájmů jednotlivých subjektů v regionu nízká loajalita obyvatel s prováděnými aktivitami pasivita potenciálních partnerů neschopnost šířit informace a implementovat přijatou strategii politické změny, změny na postech starostů i ve složení rad a zastupitelstev KROK 1b) Analýza konkrétních problémů a návrh jejich konkrétného řešení Na základě provedené SWOT analýzy, která nám pomůže jednoznačněji formulovat konkrétní problémy sestavíme jejich přehled spolu s možnými způsoby jejich řešení K tomu pro přehlednost můžeme použít tabulku nebo matici, do které zanesete uvedené problémy: 176
Problém
"Tvrdá řešení"
"Měkká řešení"
Vysoká nezaměstnanost,
Vytváření nových
Podpora malého a středního
převyšující národní průměr
pracovních příležitostí,
podnikání, rozvoje
výstavbou zařízení pro
tradičních řemesel a výroby
rozvoj cestovního ruchu
tradičních produktů,
a kvalitního trávení volného realizace rekvalifikačních času
kurzů
Nedostatečná
Vybudování a vybavení
Realizace programu školení
informovanost místních
informačního, vzdělávacího místních podnikatelů a
zemědělců a podnikatelů,
a školícího centra pro rozvoj zemědělců, stálá pomoc při
nedostatek zkušeností se
venkova a podporu malého
zpracování projektů a jejich
zpracováním projektů
a středního podnikání,
řízení, zlepšení
a získáváním prostředků na
zřízení veřejné internetové
informovanosti o EU
jejich financování, nízká
stanice
a možnosti finanční pomoci
aktivita obyvatelstva
z evropských a dalších
v oblasti společenského
fondů, organizace
a spolkového života
společných
Znečišťování životního prostředí odpadními vodami z podniků i domácností
Dobudování ČOV,
Osvěta v oblasti
modernizace technologie
hospodaření s vodou
Nevhodný způsob vytápění Náhrada lokálních topenišť obytných domů fosilními na uhlí centrální kotelnou na palivy
spalování biomasy,
Vysvětlovací kampaň předností centrálního vytápění
vybudování rozvodů tepla a TUV, včetně měření Neefektivní a z
Vybudování systému
Vysvětlovací kampaň
ekologického hlediska
sběrných dvorů s tříděním
předností separace odpadů
nevyhovující likvidace
odpadů a jejich následným
a přínosu této metody pro
tuhých komunálních odpadů využitím (spalování, sklo, kovy, stavební materiál) Špatná dopravní dostupnost Vybudování nových silnic, města, havarijní stav
opravy místních komunikací
komunikací 177
ekonomiku města
Nedostatečná vybavenost
Vybudování ubytovacího a
pro rozvoj cestovního ruchu sportovního areálu,
Zajistit pro turisty dostatek informací a informačních
naučných stezek, místních
materiálů, založit web
cyklostezek se zázemím,
stránku
oblasti s volným pohybem Navázání spoluprácí s
Nedostatečná propagace
domácími i zahraničními
předností území,
cestovními kancelářemi,
historických, přírodních
organizování společenských
a technických památek
akcí k rozvoji historických
a tradic
a kulturních tradic, posílit
Nevyužitá kapacita kvalitní Vybudování stáčírny balené pitné vody (kvalita
pitné vody
kojenecké pitné vody) Nedostatečná bytová
Zpracování a realizace
výstavba zejména pro
projektu využití pozemků
stabilizaci mladých rodin
na okraji města pro bytovou výstavbu
KROK 3: Sestavení seznamu potenciálních projektů A) Projekty předkládané městem (obcí) : 1) Využití obecních pozemků na okraji města k výstavbě rodinných či řadových domků, zejména pro mladé lidi 2) Modernizace příjezdová komunikace a opravy místních komunikací 3) Vybudování obslužných zařízení pro cyklostezku vč. odboček na zajímavá místa 4) Vybudování naučné stezky v CHKO - technická památka (vodní kanál) 5) Ve spolupráci s obecně prospěšnou společností využít hradu k organizování kulturních a společenských akcí 6) Vybudování informačního, vzdělávacího a školícího centra pro rozvoj venkova a podporu malého a středního podnikání a zaměstnanosti v oblasti 7) Připravit osvětový program, který by zvýšil ekologické povědomí obyvatel 178
8) Zavedení separace odpadů a jejich následného využití (spalování, zásypový materiál pro stavebnictví atd.) 9) Vybudování ekologické centrální výtopny na bioamasu a rozvodů do jednotlivých spotřebišť 10) Dobudování čističky odpadních vod 11) Pro nezaměstnané připravit rekvalifikační program zaměřený na tradiční řemesla 12) Vybudování domu s pečovatelskou službou pro seniory B) Podpořit podnikatelské aktivity místních podnikatelů 13) Komplexní řešení oživení cestovního ruchu v oblasti (výstavba hotelu s areálem pro trávení volného času návštěvníků, zařízení pro zimní turistiku, modernizace kempu) 14) Modernizace dřevozpracujícího podniku s cílem zvýšení přidané hodnoty produktů a vytvoření nových pracovních míst, zpracování dřevního odpadu na ekologické palivo pro centrální výtopnu 15) Rekonstrukce mlékárny na provoz pro výrobu ekologických produktů (získání certifikátu "bio") a tradičních místních produktů
KROK 4: Stanovení cílů jednotlivých projektů a žádoucích výsledků Pro příklad jsme vybrali projekt zřízení Informačního, vzdělávacího a školícího centra Projekt č. X
Informační, školící a vzdělávací centrum pro podporu rozvoje
venkova a malého a středního podnikání v Horách Širší cíle Posílení a diversifikace ekonomické základny a řešení problematiky zaměstnanosti v regionu podpora rozvoje nových podniků; • diversifikace ekonomické aktivity na venkově; obnova a rozvoj vesnic a venkovské infrastruktury • vytváření nezbytné vzdělávací a školicí infrastruktury, podporující hospodářský rozvoj v regionu. Bezprostřední cíle 179
Obnova a rozvoj města, rozvoj malého a středního podnikání,
cestovního ruchu
a spolkového života ve městě: • vybudování a zajištění činnosti informační ho centrum pro podporu rozvoje venkova a malého a středního podnikání, včetně zřízení EUROSHOPU (informace o EU) Výstupy -měřitelné indikátory • uvedení do provozu informačního centra • uvedení do provozu veřejného IKT centra • počet akcí pro obyvatele a podnikatele za rok • počet poskytnutých odborných konzultací za rok • počet návštěv veřejné internetové stanice/ rok KROK 5: Vypracování logického rámce projektu Pro další demonstraci postupu použijeme projektu č. 3: Informační, školící a vzdělávací centrum pro podporu rozvoje venkova a malého a středního podnikání v Horách, pro který zpracujeme tabulku logického rámce - viz příloha. KROK 6: Rozbor možností financování projektů, návrh financování a sestavení finanční tabulky Provedené kroky nám umožňují rozhodnout, zdali je projekt proveditelný a potvrdit, reálnost stanovených výsledků. Po tomto zjištění je nutné přistoupit k dalšímu kroku, kterým je úvaha o způsobu financování projektu a o možných zdrojích. Je třeba zvážit vlastní finanční a ekonomickou situaci a reálně stanovit možnosti vlastního financování. Dále prověříme všechny dostupné vnější zdroje (národní prostředky: dotace, podpory, záruky, apod, prostředky EU: předvstupní fondy Phare, SAPARD, ISPA, v dalším období i strukturální fondy) včetně možností čerpání úvěrů.. Ve většině případů budeme zřejmě zvažovat vícezdrojové financování (vlastní zdroje, národní a regionální zdroje, prostředky z fondů EU), včetně úvěru poskytnutého několika subjekty. To bude vyžadovat komplexní návrh podložený finančním, ekonomickým a sociálním zdůvodněním.
180
Určitě to bude vyžadovat jednu nebo i více studií proveditelnosti a analýzy nákladů a užitků, aby bylo možné porovnat různé varianty a ve stanovených případech i zpracování studie o vlivech u na životní prostředí (EIA).
Přehled o celkovém rozpočtu projektu a jednotlivých zdrojích financování. CELKOVÝ ROZPOČET PROJEKTU:
(- bez DPH )
Výše podpory z veřejných zdrojů: Tabulka: Rozpočet projektu * Veřejné výdaje
Rozpočtové položky (aktivity)
EU Kč
Státní %
Kč
Soukromé
Regionální
%
Kč
%
Celkem Kč
%
Kč
%
školící základ. ubytování Celkem z.t.PV bez DPH *) přijatelné výdaje pro zvolený program finanční pomoci Podrobný rozpočet podle položek za jednotlivé aktivity se většinou uvádí do přílohy U soukromých finančních prostředků je nutno doložit jejich zajištění (vlastní disponibilní zdroje, bankovní úvěr, bezúročná půjčka apod). V případě, že jsme ve své práci na přípravě projektu dospěli až sem, máme dost informací a jsme plně vybaveni pro zpracování konkrétního projektu , určení všech partnerů a stran zainteresovaných na realizaci, vypracování podkladů pro žádost o finanční pomoc z různých zdrojů a rámcového plánu činnosti při realizaci projektu. KROK 7: Identifikace partnerů a zainteresovaných strany Tato analýza zainteresovaných stran (stakeholders analysis) je velmi důležitá z hlediska popsání všech partnerů a stran, které mohou do realizace našeho projektu zasáhnout ať už kladně nebo záporně a popsat jejich relativní důležitost a vliv. To nám pomůže v budoucnosti zvládnout všechna jednání, která budou realizaci projektu provázet. 181
Příklad: pro projekt: "Informační, školící a vzdělávací centrum pro podporu rozvoje venkova a malého a středního podnikání v Horách." Ministerstvo pro místní rozvoj, Město Hory a jeho obyvatelé Obce mikroregionu Horácko Regionální informační centrum Informační centrum Evropské Unie Krajský úřad (orgán krajské správy) Soukromí zemědělci a vesničtí podnikatelé Nevládní a neziskové organizace, obecně prospěšná společnost „Spolek pro obnovu a rozvoj“ Analýza zainteresovaných stran - tabulka Č. Zainteresovaná strana
Zájem
Pravděp Relativní
Relativní Relativní
odobný
vliv
dopad
důležitost
priority zájmu
projektu 1. 2. 3
KROK 8: Vypracování plánu činností a podkladů pro finanční pomoc Plán činností je součástí základního podkladu pro žádost o finanční pomoc, který se někdy v praxi nepřesně nazývá projekt . Tento dokument je podrobně rozpracován v příloze.
182
14 REALIZACE PŘESHRANIČNÍCH PROJEKTŮ FINANCOVANÝCH Z EVROPSKÉHO SOCIÁLNÍHO FONDU Předmětem studie je projekt, který se skládal ze čtyřech dílčích projektů, a sice: 1. Studie o potřebě kvalifikací a možnosti politických opatření na trhu práce, 2. International Engineering Academy, 3. Výměna zkušeností o aktivní politice zaměstnanosti, 4. Export expertů – zaškolovací program pro management ekonomické transnacionální spolupráce. Garantem – tzv. nositelem – těchto projektů byla nezisková organizace ARGE Grenzutzen, která byla založena roku 1990 na podnět tehdejšího vedoucího Úřadu práce v Jindřichové Hradci. ARGE Grenznutzen je sice zapsána do rejstříku neziskových organizací v Rakousku, avšak od doby založení byla zaměřená jako přeshraniční subjekt. Proto polovina členů představenstva byli občané České republiky, místo konání poloviny zasedání bylo na území ČR a zasedání probíhaly dvojjazyčně. Přibližně rok před vstupem Rakouska do Evropské unie se ARGE Grenznutzen zapojila do procesu zpracovaní a zmapování projektů pro podporu regionálního rozvoje v pohraničí a pro propojení politických a ekonomických systémů Rakouska a České republiky. V té době se ještě často předpokládalo, že vstup Rakouska do EU může ztroskotat na odmítavém postoji občanů v referendu. Po referendu, půl roku před formálním vstupem bylo vesměs jasno, jaké dotační tituly budou k dispozici, a mluvilo se o tom, že celkový rozpočet přeshraničních aktivit bude mnohem větší než dosud. ARGE Grenznutzen proto už v roce 1994 nejen stanovila svoje priority, nýbrž i vypracovala projekty do detailů, a vyplnila i žádosti na dotace z INTERREGu.130 Administrativní systém zažil rychlé a dost významné změny, protože pro přípravu na standardy v Unii bylo v Rakousku nutno privatizovat, nebo lépe řečeno vyčlenit určité subjekty ze systému státní správy. Takto bylo založeno několik formálně privátních a samostatných subjektů, které ale zůstaly pod vlivem státu – byly spíš “státní” než “samostatné”. 130
Ty se potom ztratily někde v rámci Vídeňské byrokracie, když byly několikrát posílány z jedné instituce na druhou.
183
Roku 1995 už bylo Rakousko členem Unie a předseda ARGE Grenznutzen – byl informován, že velice brzy se bude rozhodovat o předložených projektech. Jeden z hlavních důvodů, proč tomu takhle nebylo, spočíval v tom, že v druhém programovém období – tj. 1995-1999 – program INTERREG vyčerpal prostředky ze všech třech strukturálních fondů – z fondu zemědělského, regionálního a sociálního. Čas ztratili tím, že mezi Rakouskem a Evropskou komisí dlouho nedošlo k dohodě o tom, kolik a jaké regiony, je třeba zařazovat do katalogu postižených venkovských a průmyslových oblastí. I když vždy bylo jasné, že Waldviertel k postiženým regionům patří, projekty se nerozběhly, protože rozpočet nebyl projednán. Integrované plánovací dokumentace programů musely být vícekrát přepracované. Tak došlo k tomu, že už v r. 1995 bylo schváleno provedení rakouské části studie o potřebách kvalifikací a možností politických opatření na trhu práce, přičemž česká část studie byla schválená teprve v r. 1997, kdy rakouská část už byla dávno hotová. Časové odsouhlasení chodu přípravných, rozhodovacích a prováděcích prací přeshraničních projektů od té doby dodnes představuje jednou z největších nároků na management transancionální politiky, a dodnes není dořešeno. 14.1 Studie o potřebě kvalifikací a možnosti politických opatření na trhu práce – souhrn výsledků Vytváření nových škol a rekvalifikačních programů značně zatěžuje státní rozpočet. Navíc účast ve víceleté rekvalifikaci značně sníží roční příjem dotčených rodin a přitom účastníci v těchto programech jsou nuceni mu věnovat mnoho času. Proto nabídka nepotřebných vzdělávacích kurzů, stejně jako špatná volba povolání, zbytečně zatíží národní hospodářství. V dobách, ve kterých veškeré státní aktivity podléhají striktní kontrole, a ve kterých potřebná kvalifikace je čím dál víc hlubokou specializací s omezenou dobu platnosti, nestačí říct: „Dobré vzdělání nikdy nezestárne.” V Dolním Rakousku však zatím nikdo soustavně nevěnuje pozornost pravidelné aktualizaci nabídek škol a rekvalifikačních zařízení. Úkolem studie proto bylo vytipování výhledově perspektivních a naopak zbytečných „profesních polí”. Časový horizont prognózy těchto změn byl vymezen na pět let, t.j. na období 1998-2002.
184
Metodika byla inovativní a předtím ještě nikdy nepoužívaná. Dosud jediná aplikovaná metodika spočívala v interpretaci statistických údajů z uplynulých období v kombinaci s empirickým dotazováním sociálních vědců a zástupců hospodářské komory. Extrapolovaly se trendy a korigovaly se získanými vyjádřeními insiderů. Teď ale byla použita metoda vyjádření o očekávaném vývoji v každém významném podniku v regionu. Dotazovaní nebyli majitelé podniků, protože ti se často cítí nuceni vyjádřit se spíše strategicky než realisticky, ale zaměstnanci, kteří měli dobrý přehled o chodu vlastního podniku. S úspěchem se tazatelé setkali i při dotazech na očekávaný rozvoj konkurenčních firem – o nich se mluví volněji. Ne vždy byly podniky shrnuté do odvětví, protože je docela příznačné, že uvnitř každého odvětví
se podniky vyvíjejí zcela různorodě. Čas ukázal, že se realita
shodovala s tehdejší prognózou, proto lze stanovit, že tato metodika kombinování přístupů „shora dolů“ a „zdola nahoru“ je velmi vhodná. Vyžaduje sice hluboký rozbor regionu, je náročná, ale výsledek stojí za to. Předmětem průzkumu byli nejen
zaměstnanci, nýbrž i rolníci, podnikatelé
a členové dalších skupin, kteří by chtěli pracovat, ale v evidenci úřadů práce se už nevyskytnou, a zohledněna byla i demografická změna. Z reality byl učiněn závěr, že po ztrátě tří pracovních míst ve Waldviertlu se jedna osoba stane dlouhodobě nezaměstnanou na dobu dvou let, jedna se vystěhuje a jedna začne dojíždět za prací jinam, přičemž volná místa ve Waldviertlu vlastně téměř nejsou a ani nebudou. Bylo provedeno srovnání mezi očekávanými vlastnostmi budoucích uchazečů o práci a mezi charakteristikou budoucích volných míst – nabídka volných míst není platná, nejsou-li uchazeči schopni tuto práci vykonávat, protože na to nemají kvalifikaci, nebo protože se nemohou dostat na místo práce. Byla vypracována tabulka očekávané nabídky a poptávky pracovních míst v každém okrese a v každém odvětví – a to ve třech scénářích, protože jsme se dívali na otázky ovlivňování chodu trhu – např. na otázku, o kolik bude nedostatek pracovních míst menší, když se podaří zvyšovat o jeden stupeň kvalifikaci každého člověka.
185
Znamená to, že z každého jen doučovaného člověka resp. vyučeného, který má už nepotřebnou kvalifikaci by se rekvalifikací stal vyučený člověk, který má výuční list v oboru, ve kterém je poptávka, a že z každého vyučovaného by se stal mistr apod., zároveň by byly zřízené i kvalifikovanější nabídky pro lidi s maturitou v oblastech velké poptávky, a to všechno ve vhodných lokalitách, aby tito účastníci i mohli nabídky přijmout. Byly prozkoumány návrhy na změny pracovních a mzdových režimů. Závěrem bylo stanoveno 15 doporučení na konkrétní opatření, a právě jedno z nich bylo zavedení 6-hodinného pracovního dne či x-hodinných směnek v určitých podnicích na základě dobrovolnosti podle skandinávského vzoru. Dále bylo navrženo několik školících nabídek jako např. nadace pro rekvalifikaci žen v oblasti zpracování a obchodování zemědělských produktů. Byl podán návrh na transformaci několika odborných učilišť a zvláštní podporu malých, mladých podniků, které v poslední době na venkově vznikají a díky špičkovým technologiím a telekomunikacím rostou velice dynamicky. Navrženo bylo zavedení pracovních míst pro rozvoj lidského kapitálu ve větších podnicích, atd. Financovatelem projektu byla zčásti – z 50 % - Evropská Komise prostřednictvím ESF na základě dokumentu o provedení opatření podle cíle 4., která financovala program INTERREG II z ESF. Dalších 50 % nákladů financovaly Dolnorakouské služby zaměstnanosti, které jsou dceřinou společností hospodářské komory a komory dělníků a zaměstnanců. Zástupcem objednatele byly Dolnorakouské služby zaměstnanosti. Příjemcem dotací byl Rakouský Ústav prostorového plánování, který nasmlouval dodávky prací. 14.2 Výměna zkušeností o aktivní politice zaměstnanosti Původně bylo zamýšleno zpracování zmíněné prognózy a zároveň i katalogu navržených opatření, což by nejen snížilo náklady synergickým efektem, nýbrž by umožnilo i velice zajímavé srovnání aplikovaných metod. Ve skutečnosti bohužel přeshraniční část byla díky různé rychlosti zajištění financování studií realizována teprve v letech 1997-99. Ukázalo se, že české orgány plní své úkoly z mnoha hledisek účinněji než Waldviertelské protějšky. 186
Jednak proto, že vybrané úřady práce - Jindřichův Hradec a České Budějovice patří v ČR bezesporu mezi nejlepší. Za druhé ale i proto, že Česká republika dokázala využít faktu, že správa zaměstnanosti neměla za sebou dlouhou tradici, takže po důkladné analýze způsobů řešení problematiky v celé Evropě vybudovala jeden z nejmodernějších systémů. Do projektu byli na vlastní přání zapojeni rakouští jednatelé regionálních pracovišť zemských služeb zaměstnanosti, a často žasli, jak moderní nástroje, jako individuální odhad rizika dlouhodobé nezaměstnanosti tak i moderní media jako internet, česká strana používala. Vedoucí úřadů práce se vzájemně navštívili,na české straně byla pro několik klíčových odvětví provedena prognóza nezaměstnanosti. Důležité bylo, že na úrovni ředitelů a vedoucích oddělení došlo k seznámení pracovníků. Styčné body byly nalezeny v otázce dvojitého využití podpor zaměstnanců dojíždějících za prací a v otázce dlouhodobého plánování. Musíme brát ohled na to, že od doby vzniku záměru na zřízení nového odborného učiliště do vstupu prvních absolventů na trh práce uplyne 7 až 8 let. Na druhé straně znalost situace ve vzdělávání je dnes nezbytnou podmínkou efektivního plánování kvalifikačních opatření. Účast tolika organizací, a to mezi nimi ještě nebyly adresáti projektu, byla nutná, protože projekt musel byl prospěšný jak pro Dolnorakouským službám zaměstnanosti, tak i regionálním úřadům práce na obou stranách hranic. Z této konstelace vyplývá, že komunikační strana projektu byla náročná. Dotace na projekt byla vyplacena teprve v roce 1999, t.j. 5 let po předložení záměru, téměř 4 roky po schválení a více než dva roky po fakturaci. 14.3 International Engineering Academy České Velenice jsou město, které leží bezprostředně na hranicích s Rakouskem v sousedství města Gmünd. Město má 4 hraniční přechody a od roku 1991 Gmündská Obchodní akademie přijímala i československé resp. české žáky. V Českých Velenicích mají ŽOS dlouhou tradici a dobré jméno. Od roku 1948 existuje ve Velenicích střední škola, která původně vzdělávala železničáře, když ale po revoluci ČD přestaly přijímat mladé odborníky, škola se transformovala na integrovanou školu strojírenství a elektrotechniky, která nabízí vyučení bez maturity a s maturitou. 187
Už v r. 1992, 3 roky po otevření hranic, vznikl nápad na otevření Velenické Integrované střední školy pro rakouské žáky. Měl tam být vyučován jen anglický jazyk, protože v rakouském pohraničí měly podniky problém prosadit se na vývozních trzích i z důvodu nedostatku jazykových znalostí. Výuka pouze v češtině byla pro rakouské žáky nereálná, němčina jako vyučovací jazyk ve městě, které v historii už dvakrát mělo problémy prosadit výuku v češtině, nepřipadalo k úvahu. České děti se většinou rozhodly pro angličtinu jako první cizí jazyk, proto nebylo od věci prosadit tam právě angličtinu. Tehdejší ředitel školy tomu byl nakloněn stejně jako starostové obou měst a Úřady práce. Bylo však třeba, aby byla vypracována studie proveditelnosti, protože nový typ školy narazil na několik problémů: -
bylo potřeba odsouhlasit Plány výuky – tento typ školy je v Rakousku pětiletý, v ČR čtyřletý, v Rakousku má vyučovací týden 39 hodin, v Čechách 33, přitom ale v Rakousku trvají prázdniny déle.
-
Učitelé technických škol v okolí neměli dobrou znalost angličtiny – bylo třeba oslovit rodilé mluvčí a mezinárodní programy, a bylo třeba uvažovat o zaměstnávání kvalitních učitelů z průmyslu na částečný úvazek. To ale znamenalo, že platy musí být vyšší než dovolí normativ.
-
Bylo třeba najít strategii (a prostředky) na zvýšení kvality technologického vybavení školy, najít partnery mezi průmyslovými podniky, zlepšovat prestiž českých škol u rodičů, žáků a u potencionálních zaměstnavatelů.
-
Bylo třeba řešit formální otázky jako víza, pracovní povolení, vyplacení stipendií žakům, kteří chodí do školy v cizině, atd. V roce 1997 bylo financování studie schváleno. V té době vzešel ze sdružení požadavek, aby součástí studie byl i průzkum
proveditelnosti nových vzdělávacích programů pro dřevozpracující průmysl ve Waldviertlu. Studie byla zpracována a předána i řediteli ISŠ. Výsledkem studie bylo, že neobstojí legislativa. Studie navrhovala, aby se neprodleně žádalo u fondu PHARE o prostředky na stavební a technickou rekonstrukci školy, školských dílen a ubytovny. Dalším návrhem bylo použití stávajících vyučujících kapacit v Gmündu, a pronajmutí technologického vybavení v závodech – pokud možno v regionu, popř. i ve Vídni. Jeden dobře vybavený podnik v Heidenreichsteinu (20 km od lokality školy) se po delším jednání bohužel rozhodl se školou nespolupracovat. 188
Řešitelé měli vyjádření podniků o tom, že budou chtít zaměstnávat absolventy a že budou spolufinancovat další náklady přípravy školy, které byly odhadované na téměř 300 000 Kč. Po delší nejasnosti se rozhodlo české Ministerstvo školství, že projekt podpoří, a brzy potom se stal příslušným orgánem pro tento projekt nový Jihočeský kraj. Ten projekt také podpořil a slíbil, že podá žádost u fondu PHARE. Potom ale došlo k odchodu ředitele školy do důchodu a nový ředitel neposkytl potřebné údaje, a tak žádost u PHARE podána nebyla. Nový ředitel školy se potom rozhodl, že místo školy chce zavést kvalifikační program celoživotního vzdělávání, to ale nebylo zkoordinováno s rakouskou stranou. Po velice důkladné a dlouhé přípravě je teď projekt vzdálený od realizace víc než před pěti roky. Financovatelem projektu byla Evropská Komise, která ze 40 % financovala program INTERREG II, prostřednictvím ESF. Dalších 20% nákladů uhradilo rakouské Ministerstvo práce a sociálních věcí, 20% Ministerstvo školství a umění. 20% bylo třeba vynaložit z vlastních zdrojů. Správcem programu Interreg II Dolní Rakousko-Česká Republika byla zemská vláda. Kontaktními osobami objednatele byli střídavě různí pracovníci Ministerstva práce. Ještě jednou se stalo, že mezi financovateli a příjemci zpráv nebyly vlastní adresáti projektu, protože projekt byl zaměřen k tomu, aby byl prospěšný městům České Velenice a Gmünd a zároveň celému regionu, školským úřadům v Rakousku a v Čechách, dolnorakouským službám zaměstnanosti, a také regionálnímu průmyslu na obou stranách hranic. Z této konstelace vyplývá, že komunikační stránka projektu byla náročná. Dotace na projekt byla vyplacená teprve v roce 2000, t.j. 7 let po vzniku nápadu, 6 let po předložení záměru, téměř 4 roky po schválení a víc než rok a půl po fakturaci. Projekt byl kontrolován vnitřním revizním oddělením ministerstva, Evropskou komisí a komisí pro kontrolu programy INTERREG. Při fakturaci se ukázalo, že problém byl v tom, že v době uzavření smlouvy o dotaci existovaly směrnice na podporování těchto projektů jen v hrubých rysech. Ministerstvo chtělo prostředky vyplatit ne na základě podepsané smlouvy, nýbrž na základě směrnic, které vznikly dlouho po schválení dotace a které příjemci dotace nebyly vůbec sděleny.
189
14.4 Export expertů – zaškolovací program pro management ekonomické transnacionální spolupráce Hned po otevření hranic mezi Rakouskem a ČR začala spolupráce některých podnikatelů. Z Evropského fondu regionálního rozvoje ARGE Grenznutzen dostala dotace na doprovázení a poradenství těchto aktivit. Ukazovalo se, že úspěch transnacionální spolupráce je vázán na zvláštní kompetenci. Aby spolupráce fungovala dobře, je třeba znát nejen celní předpisy, český obchodní zákoník, zákoník práce atd., nýbrž je třeba znát mentalitu, tradice managementu informací a času na druhé straně. To ale jsou znalosti a dovednosti, které se v obyčejnou rekvalifikací nedají učit. ARGE Grenznutzen proto sestavila zaškolovací program pro zástupce podniků, které pracují nejen na vlastní straně hranic. I když je střední a vrcholný management rakouských podniků vystaven velikému časovému stresu probíhá ve velikém časovém stresu, našlo se cca. 20 učastniků z Waldviertlu, kteří se chtěli stát „exportem na vývoz.“ Učili se základy českého učetnictví, management času, inormace o lidských zdrojích, založení právnického subjektu v Čechách, o mentalitě, o bankovnictví atd, učili se ale také, jak se vyplní celní formulář a co je třeba dělat, aby člověk nepotřeboval drahé služby spedice. Po konci projektu byla provedená závěrečná evaluace. Ukázalo se, že účastníci byli doopravdy spokojení. Proto byly v několika městech Dolního Rakouska a České republiky tyto kursy zopakované. Financovatelem projektu byla jednak Evropská Komise prostřednictvím ESF, která zčásti – za 40% - financovala z ESF program INTERREG II. Další 40% nákladů financovalo rakouské Ministerstvo práce a sociálních věcí. 20% bylo třeba vynaložit z vlastních zdrojů. Správcem programu Interreg II Dolní Rakousko-Česká Republika byla zemská vláda. Příjemcem dotace a zároveň objednatelem projektu byla nezisková organizace ARGE Grenznutzen. Z této konstelace vyplývá, že komunikační stránka projektu byla náročná. Dotace na projekt byla vyplacená teprve v roce 1999, t.j. 5 let po předložení záměru, téměř 4 roky po schválení a více než dva roky po fakturaci. Vídeňská firma ZSI provedla monitoring a vnější evaluace. K tomuto účelu byly pro tři projekty třikrát rozeslané rozsáhlé dotazníky, ze kterých se potom interpretovalo, kolik pracovních míst bylo vytvořeno na základě realizace projektů, atd. 190
15 POUŽITÁ LITERATURA: [1] ARTIS, M., LEE, N. (eds)(1997): The Economics of European Union, Policy and Analysis, Oxford University Press, Oxford, UK, 2. vyd., 438 str. [2] BARTÁK, K. (2000): Průvodce Evropskou unií, Ministerstvo zahraničních věcí ČR – Ústav mezinárodních vztahů, Praha [3] BLAŽEK, J. (1998): Regionální politika EU a příprava ČR na vstup do EU, Geografické rozhledy č. 3, 97-98, s. 66-69. [4] BLAŽEK, J. (1999): Regional development and regional policy in Central East European countries in the perspective of EU eastern enlargement, in Hampl, M. (et al): Geography of Societal Transformation in the Czech Republic, Charles university, Faculty of Science, Prague, s. 181-208. [5] EATWELL, J. et al (1998): Ne jen další přistoupení, Politická ekonomie rozšíření EU na východ, Institute for Public Policy Research, Vzdělávací středisko na podporu demokracie, Praha, 77 str [6] HAD, M., URBAN, L. (2000): První pilíř EU, Ministerstvo zahraničních věcí ČR a Ústav mezinárodních vztahů pro Asociaci pro studium mezinárodních vztahů, Praha [7] PÍŠOVÁ, E. a kol. (1998): Rámec podpory Společenství/Operační programy, MMR ČR, Praha, 98 str. [8] MOLLE, W. T. M. (1997): The econnomics of European integration: theory, practice, policy, University Press, Cambridge, 3.vyd., 570 str. [9] POSTRÁNECKÝ, J. (1997): Regionální politika EU, S´97, č. 21, s. II-VIII. [10] Second Report on Economic and Social Cohesion „Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory“, 2 svazky, Evropská komise, Brusel, 2001. [11] First and Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, Evropská komise, Brusel 2002 a 2003. [12] Strategie vstupu ČR do Ekonomické a monetární unie, prosinec 2002, ČNB, 31 str. [13] WOKOUN, R. a kol. (1998): Příprava ČR na využívání strukturálních fondů, 2. vyd., MMR ČR, Praha, 85 str.
191
[14] Venkov a zemědělský sektor v programech EU, IREAS, o.p.s., Praha, 2003, 63 str. [15] Finanční aspekty strukturální pomoci EU, IREAS, o.p.s., Praha, 2002, 43 str. [16] Monitoring a evaluace programů a projektů EU, IREAS, o.p.s., Praha, 2002, 55 str. Další použité zdroje: [1] Zákon o podpoře regionálního rozvoje č. 248/2000. [2] Strategie regionálního rozvoje ČR, MMR, Praha, 2000. [3] Národní rozvojový plán ČR, MMR, Praha, 2002 [4] Zásady podpůrných programů, MMR, Praha, 2002 [5] COMMISSION REGULATION (EC) No 1159/2000 on information and publicity measures to be carried out by the Member States concerning assistance from the Structural Funds, 30 th May 2000 [6] COUNCIL REGULATION (EC) No 1257/1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) and amending and repealing certain Regulations, 17 th May 1999 [7] COUNCIL REGULATION (EC) No 1260/1999 laying down general provisions on the Structural Funds, 21 st June 1999 [8] COUNCIL REGULATION (EC) No 1263/1999 on the Financial Instrument for Fisheries Guidance, 21st June 1999 [9] COUNCIL REGULATION (EC) No 1447/2001 amending Regulation (EC) No 1260/1999 laying down general provisions on the Structural Funds, 28 th June 2001 [10] COMMISSION REGULATION (EC) No 1685/2000 layingdown detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regards eligibility of expenditure of operations co-financed by the Structural Funds, 28 th July 2000 [11] CORRIGENDUM TO COMMISSION REGULATION (EC) No 1750/1999 laying down detailed rules for the application of Council Regulation (EC) No 1257/1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF), 23 rd July 1999
192
[12] REGULATION (EC) No 1783/1999 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the European Regional Development Fund (*), 12 th July 1999 [13] REGULATION (EC) No 1784/1999 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the EuropeanSocial Fund (*) , 12 th July 1999 [14] COMMISSION REGULATION (EC) No 2355/2002 amending Commission Regulation (EC) No 438/2001 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regards the management and control systems for assistance granted under the Structural Funds, 27 th December 2002 [15] COUNCIL REGULATION (EC) No 2792/1999 laying down the detailed rules and arrangements regarding Community structural assistance in the fisheries sector, 17 th December 1999 [16] COMMISSION REGULATION (EC) No 438/2001 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regards the management and control systems for assistance granted under the Structural Funds, 2 nd March 2001 [17] COMMISSION REGULATION (EC) No 445/2002 laying down detailed rules for the application of Council Regulation (EC) No 1257/1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF), 26 February 2002 [18] COMMISSION REGULATION (EC) No 448/2001 layingdown detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regards the procedure for making financial corrections to assistance granted under the Structural Funds, 2 nd March 2001 [19] COMMISSION REGULATION (EC) No 643/2000 on arrangements for using the euro for the purposes of the budgetary management of the Structural Funds, 28 th March 2000
193
V roce 2003 vydal IREAS, Institut pro strukturální politiku, o.p.s. Vazba a tisk – JDS tiskárna Praha spol. s r.o. ISBN 80 – 86684 – 02 – 4
194
195
