Proporcionální vymezení dobrovolných svazků obcí Proportional Determination of Voluntary Municipality Unions

Člověk, stavba a územní plánování 4

Proporcionální vymezení dobrovolných svazků obcí

Proportional Determination of Voluntary Municipality Unions Ing. Miroslava Watzko

ČVUT v Praze, Fakulta stavební, Katedra urbanismu a územního plánování, Thákurova 7, 166 29 Praha 6, [email protected] ABSTRAKT: Článek je zaměřen na strukturu a velikost dobrovolných svazků obcí, které v České republice vznikají vedle správních územních celků jako samostatně fungující administrativní jednotky. Protože vývoj dobrovolných svazků obcí není ničím koordinován, je skladba území státu nově členěna na teritoriální jednotky odlišných rozměrů. Text se zabývá možnými kritérii, která určují míru rozdrobenosti území a na závěr uvádí obecné zásady pro vymezení funkční velikosti svazků obcí, mikroregionů. ABSTRACT: The article deals with structures and sizes of the Voluntary Municipal Unions which are being originated in the Czech Republic as independent functioning administrative units beside the Territorial Administrative Entities. Because development of the Voluntary Municipal Unions is not being regulated, the composition of the state territory has been divided into territorial units of different sizes. The text deals with possible criterions which determine rate of territorial disintegration and at the conclusion there are general rules of determination of municipality union (microregion) functional sizes. 1 Úvod V souvislosti s regionální politikou vykonávanou Evropskou unií a jejími členy se nejčastěji pracuje s pojmem region. V tomto kontextu je myšlen region, který je vymezený pomocí administrativních hranic krajů, okresů, obcí nebo sdružení obcí a jehož rozvoj je podporován dle zákona 248/2000 Sb. „O podpoře regionálního rozvoje“. Jedná se o uměle vytvořené členění území, které vzniklo pro správní účely společnosti. Pokud jsou tyto teritoriální jednotky (myšleno regiony) na nižší než státní úrovni, pak jsou velice často označovány jako mikroregiony. Regionální politika České republiky tímto pojmem nazývá účelová sdružení obcí – regiony malého geografického měřítka, jež mají možnost čerpání prostředků z fondů Evropské unie. Mezi správní členění státu (mezi kraje, okresy, obce) tedy vstupuje další klasifikace území na samostatně fungující administrativní jednotky – na dobrovolné svazky obcí neboli mikroregiony. Vzhledem k tomu, že zřizování dobrovolných svazků obcí není v České republice regulováno, je struktura území z hlediska mikroregionů značně nehomogenní. Základním rozdílem mezi jednotlivými svazky obcí je různý počet členů a z toho vyplívající jejich odlišná plošná velikost. Další diference mezi jednotlivými svazky je v působnosti – některé mikroregiony se po celou dobu své

162


existence omezí pouze na politicko-správní působnost a jiné rozšiřují svou činnost do sfér socio-kulturních, historických atd. Následující text se zabývá ideálním proporcionálním vymezením funkčního mikroregionu a možnými kritérii, dle kterých lze tuto funkčnost hodnotit.

obr. 1 – Mikroregiony České republiky (2009) [2]

2 Vymezení pojmu mikroregion Termínem region resp. mikroregion jsou v každé politické vědě, ale také v praktické politice označovány nejrůznější formy teritoriálních jednotek. Jak již bylo na začátku zmíněno, mikroregionem jsou v tomto článku pojmenovávány dobrovolné svazky obcí. Zde je přehled několika definic mikroregionu v rámci regionálních věd: …politické konstrukty ležící pod státní úrovní analýzy, které disponují právní, politickou, ekonomickou a kulturní jedinečností a které mohou, ale nemusejí spadat do legálního rámce jednoho státu… [3] Regionální politika České republiky chápe jako mikroregion především dobrovolný svazek obcí – právnická osoba ustavená v souladu s §49 až 53 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Vzniká pro územně ucelenou oblast, vymezenou přirozenými přírodními, technickými nebo historickými hranicemi nebo pojícími prvky. V obecné formě se jedná o spádové území, které využívá principu soudržnosti, kde více obcí propojuje a provazuje své zájmy a záměry jednotlivých akcí a aktivit s cílem vymezení a realizování žádoucích změn ve všech obcích nebo části obcí takto vymezeného území. Za mikroregiony jsou rovněž považována zájmová sdružení právnických osob se soukromoprávními subjekty dle (§20 f až §20 j) občanského zákoníku. 163


Úlohou mikroregionů je koncepční a výkonná činnost samosprávných orgánů obcí v oblasti místního rozvoje, jejich iniciační činnost v oblasti řešení mikroregionálních problémů a definování mikroregionálních programů a aktivit a jejich účast na realizaci regionálních programů. Pro identifikaci potřeb, určení směrů rozvoje, rozvojových aktivit a strategické rozhodování zpracovávají mikroregiony rozvojové strategie. [1] Region malého geografického měřítka. V praxi se zpravidla jedná o účelové mikroregiony, sdružení obcí. V ČR jsou často vytvářeny za účelem získání společné podpory pro čerpání prostředků ze státních fondů a z fondů EU. [2] Sdružení obcí s různým typem právní subjektivity. Cílem je společný rozvoj území, jenž je vymezen společným katastrálním územím jednotlivých členských obcí…. [7] Nejmenší region, jehož rozvoj bývá samostatně systémově řízen. [4] Z uvedených definic vyplývá, že se jedná o administrativními hranicemi vymezené území pod vlastní správou s přesně danými cíli. Pojem mikroregion v regionální politice znamená to samé co dobrovolný svazek obcí. Velikost těchto územních celků není v žádné z definic přesně určena. Jsou naznačena pouze omezení zdola a shora. Dolní mez je určena nejmenším nebo malým geografickým měřítkem a horní mezí je instituce státu. Je zřejmé, že proporcionální vymezení mikroregionu, dobrovolného svazku obcí je značně abstraktní. Co je malé geografické měřítko? Pokud nebude mít mikroregion vnější atributy státního zřízení, může být neomezeně plošně velký? Z legislativních dokumentů vyplývá, že dohodu o vzájemné spolupráci mezi sebou mohou uzavřít dvě nebo více obcí tj. nejmenším mikroregionem je dobrovolný svazek obcí, jehož členy jsou dvě obce. Horní mez plošné velikosti mikroregionu není (teoreticky) omezena. Pokud nebude teritoriální jednotka vzniklá pro potřeby spolupráce vykazovat zákonodárnou, výkonnou a soudní moc (což jsou symboly státního zřízení), může užívat titulu dobrovolný svazek obcí a pokud nepřeroste určitou míru vnímání velikosti, pak také titul mikroregion. Maximální velikost dobrovolného svazku obcí není tedy taxativně determinována. Vnímání přechodu plošné velikosti územních jednotek závisí na předmětu posuzování. V případě regionální politiky existuje několik kritérií, dle kterých by se měl regulovat vývoj dobrovolných svazků obcí vzniklých v souladu s platnými legislativními dokumenty. K tomu aby bylo možné charakterizovat kritéria, je potřeba blíže se seznámit se strukturou mikroregionů v České republice. 3 Struktura mikroregionů v ČR na příkladu Středočeského kraje Získat v současné době přesné a komplexní informace o aktuální struktuře mikroregionů v České republice je nesnadný úkol. Veřejnosti dostupné elektronické zdroje o počtu a působnosti dobrovolných svazků obcí jsou dva. Jednak Regionální informační servis (RIS), kde jsou data každoročně získávána prostřednictvím

164


jednotlivých regionálních rozvojových agentur a pak webové stránky Ústavu územního rozvoje (ÚÚR), kde od roku 2006 funguje informační systém nebo-li registr GIS mikroregionů ČR včetně mapové prezentace. Dle RISu existuje na území České republiky 581 dobrovolných svazků obcí. Lze předpokládat, že toto číslo není konečné, protože registr mikroregionů na ÚÚR vykazuje jiné údaje. Bohužel, z registru mikroregionů nelze jednoduše získat celkový počet svazků obcí v České republice (systém neumožňuje zobrazit a zkopírovat kompletní seznam svazků), proto bylo provedeno srovnání údajů a následně specifikace struktury v rámci jednoho kraje a to Středočeského. Obecně se dá předpokládat, že získané informace platí více či méně pro území celé České republiky. Ze srovnání vyplynulo, že ani jeden z výše uvedených informačních zdrojů neobsahuje kompletní data (ÚÚR obsahovala některé svazky obcí dokonce dvakrát). Pro exaktní výsledky bylo nutné data utřídit a ověřit jejich aktuální stav. Celý tento proces poukazuje na nedostatečnou koordinaci údajů, které by bylo možné dále využít např. pro účely statistiky. Středočeský kraj Počet mikroregionů

RIS ÚÚR 84

116

Dle portálu Celkem po porovnání údajů RIS x ÚÚR Středočeského kraje 119 >110

tab. 1 – Srovnání počtu mikroregionů z různých informačních zdrojů [2,5,6]

Praha

Hranice kraje

obr. 2 – Struktura mikroregionů Středočeského kraje dle RIS (2009) [2]

Vraťme se nyní k charakteristice struktury mikroregionů dle plošné velikosti na příkladu Středočeského kraje. Ve středočeské kraji je registrováno cca 119 dobrovolných svazků obcí viz. výše uvedená tabulka. Jedná se nejen o mikroregiony 165


působící v tomto kraji, ale také o svazky obcí zasahující svou působností do více krajů (transhraniční mikroregion – mezihraniční region nerespektující správní hranice, v tomto případě krajské). Nejmenší dobrovolné svazky obcí mají pouze dva členy a plošnou rozlohu okolo 1 500ha. Naopak rozlohou největší mikroregion má 24 členů a plošný rozměr více než 69 000ha. Rozdíl jak v počtu členů tak v ploše mezi těmito teritoriálními jednotkami je enormní a pro účely srovnání statistických údajů, činnosti a dalších jevů nepřekonatelný. Aplikace jakékoliv komparatistické metody nemůže být dostatečně přesná. Z níže uvedené tabulky vyplývá, že ve Středočeském kraji jsou nejvíce (36%) zastoupeny dobrovolné svazky obcí s 5 až 10 členy. Na druhém místě jsou svazky s méně než 5 členy (25%). Tyto údaje poukazují na fakt, že ve Středočeském kraji převažují mikroregiony spíše o menší rozloze, tedy do 10 000ha (62%). Velice zřídka se objevují teritoriální jednotky s více než 20 členy.

Počet členů <5 ≤ 10 ≤ 15 ≤ 20 > 20

Procentuální zastoupení dle počtu členů 25% 36% 21% 8% 10%

Rozloha ≤ 10 000 ha ≤ 20 000 ha > 20 000 ha

Procentuální zastoupení dle rozlohy 62% 25% 13%

tab. 2 – Přehled proporcionálních charakteristik mikroregionů ve Středočeském kraji

Je možné předpokládat, že hranice počtu členů včetně rozlohy mikroregionů se bude v průběhu času (s přibývajícími členy svazků obcí) posouvat a společně s nimi také procentuální zastoupení v jednotlivých velikostních úrovních zůstane. Ovšem předmětem diskuse zůstává směr budoucího vývoje, budou-li se dobrovolné svazky obcí plošně rozrůstat nebo naopak redukovat. 4 Kritéria proporcionálního vymezení mikroregionu Následující kapitola se pokusí definovat základní determinanty ovlivňující rozlohu dobrovolných svazků obcí. Výchozími předpoklady existence sdružení obcí je jejich funkčnost, smysluplný účel a v neposlední řadě uplatnění se v širších společenských sférách. Mikroregion by tedy neměl být jen nástrojem finančně orientované regionální politiky. Primárním kritériem by měla být jednoduchá a fungující správa svazku obcí. Proces vzniku dobrovolných svazků obcí je založen na principu zdola nahoru (bottom-up). Jinak řečeno z vlastní iniciativy obcí a každá obec má možnost spolupodílet se na organizaci budoucího vývoj svého území. Čím větší je samosprávný územní celek, tím hůře se řídí. Od určité velikosti území je společná samospráva neudržitelná a je

166


nutné mezi centrum a nejnižší jednotky vložit správní mezistupeň. V tomto okamžiku by obce ztratily možnost přímé účasti na správě svazku obcí. V souvislosti s možnostmi čerpání financí z národních zdrojů a z fondů Evropské unie vyvstává otázka ohledně uskutečnění nároků jednotlivých obcí v mikroregionu. I přes svou rozlehlost by měl být větší dobrovolný svazek obcí schopen zajistit potřeby všech svých členů a měl by zaručit rovnoměrné rozložení finanční podpory po celém svém území. Naopak plošně malý mikroregion má jen omezený potenciál a mnohem hůř obstojí v soutěži o finanční prostředky – jeho konkurenceschopnost je značně skrovná. Dalším měřítkem velikosti dobrovolného svazku obcí je snadná identifikace regionu, která vychází z atributů regionalismu. V případě regionální politiky se jedná o snahu zachovat tradiční hodnoty (sociální, kulturní, přírodní, ekonomické) daného prostoru. Dobrovolný svazek obcí by měl pracovat se skutečnostmi typickými pro daný mikroregion, měl by respektovat všeobecně známý charakter území. Obyvatel regionu, ale také návštěvník by neměl mít pochybnosti o tom, proč dané místo přísluší právě k tomuto mikroregionu a ne k regionu jinému. Jako příklad lze uvést území Českého ráje, jehož hranice je v současné době jen těžko rozpoznatelná. Jádro Českého ráje nepochybně tvoří chráněná krajinná oblast, která byla založena v roce 1955 a je tvořena třemi oddělenými částmi. Charakteristickým rysem pro tuto oblast jsou pískovcová města různého stáří. Chráněná krajinná oblast Český ráj je součástí turistické oblasti (turistického regionu), jenž nese také označení Český ráj, ale jehož geografické vymezení je kompaktní a mnohem rozlehlejší. V případě turistického regionu již není snadné identifikovat typický znak této oblasti, ale lze vysledovat společný cíl celého území, kterým je propagace turistického ruchu. V centru CHKO Český ráj existuje Mikroregion Český ráj, který sdružuje obce jejichž cílem je vzájemná spolupráce při prosazování společných zájmů. Mikroregion svou působností nezasahuje za hranice chráněné krajinné oblasti a zachovává si svou identitu Českého ráje. Pro potenciální návštěvníky a investory je tedy velice snadno identifikovatelný (pískovcové skály, turistický ruch, horolezectví). Pro vnitřní ztotožnění se (myšleno mezi členy a obyvateli dobrovolného svazku obcí) s novým územním členěním je nutné nalézt společný účel, kterým je v případě mikroregionů spolupráce při získávání finanční podpory a její patřičné využití v celé oblasti. Jak již bylo výše uvedeno, v případě velkého územního celku není snadné splnit požadavky a nároky každého svého člena a nelze očekávat úplné ztotožnění místních obyvatel se záměry dobrovolného svazku obcí. V neposlední řadě je nutné u proporcionálního vymezení mikroregionů zmínit možnost srovnávání statistických údajů mezi jednotlivými teritorii, což předpokládá podobnou plošnou velikost dobrovolných svazků obcí. 5 Závěr Proporcionální vymezení dobrovolných svazků obcí v České republice není v současnosti ničím redukováno, proto je území státu nerovnoměrně rozděleno do

167


velikostně odlišných územních jednotek. Ideální velikost mikroregionu nelze určit konkrétním číslem, je možné pouze stanovit kritéria dle kterých lze najít plošné vymezení pro fungující svazek obcí. V tomto případě ideální velikost mikroregionu je taková, která umožňuje aktivní činnost dobrovolného svazku obcí. Základními kritérii velikosti dobrovolného svazku obcí jsou: − Jednoduchá a fungující správa − Splnění požadavků všech členů, rovnoměrné rozložení příspěvků a podpory − Dostatečná konkurenceschopnost svazku obcí − Snadná identifikace mikroregionu − Možnost srovnávání údajů mezi jednotlivými teritorii Uvedená kritéria nepředstavují přesné velikostní vymezení území, ale poukazují na fakt, že dobrovolné svazky obcí nekoordinovaně rostou a zároveň nově vznikají, zanikají. Činnost svazků se vzhledem k jejich různorodosti nedá porovnávat a v některých případech již není vhodné vzhledem k rozlehlosti používat označení mikroregion. LITERATURA: [1] LABOUNKOVÁ, V., PŮČEK, M., ROHREROVÁ, L.: Metodická příručka pro zpracování strategických rozvojových dokumentů mikroregionů, Ministerstvo pro místní rozvoj - Ústav územního rozvoje, 2009, ISBN 978-80-87318-02-7. [2] Regionální informační servis, dostupné z http://www.risy.cz/index.php?pid=225&kraj=-1&pishled=M (20/02/2010) [3] CABADA, L., a kolektiv.: Evropa regionů, Aleš Čeněk, 2009, ISBN 978-807380-163-2. [4] STEJSKAL, J., KOVÁRNÍK, J.: Regionální politika a její nástroje, Portál s.r.o., 2009, ISBN 978-80-7367-588-2. [5]

Ústavu územního rozvoje, dostupné z http://www.uur.cz/default.asp?ID=2472 (20/02/2010)

[6]

Středočeský kraj, dostupné z http://www.kr-stredocesky.cz/portal/stredoceskykraj/mikroregiony/ (20/02/2010)

[7]

Škrabal, I., CpKP Střední Morava.: Benchmarking venkova – zkvalitňování managementu rozvoje mikroregionů, Conference Praha, 2008.

168

Proporcionální vymezení dobrovolných svazků obcí Proportional Determination of Voluntary Municipality Unions

Recommend Documents