Program EU "transevropské sítě" - kritické posouzení H. Sichelschmidt Ústav světové ekonomie v Kielu, Německo
Tento materiál pojednává o koncepci "transevropských sítí" (TEN) přijaté Evropskou unií. Na pozadí směrů určovaných teorií fiskálního federalismu se provádí hodnocení zaměřené na příslušné rozdělení práce mezi různé vrstvy administrativy. Ukazuje se, že kompetence a činnosti Evropské komise v programu TEN jsou mnohem obsáhlejší než by mohlo být teoreticky odůvodněno. Ve své současné podobě tento program navozuje mnoho problémů, zejména v souvislosti se smíšenými finančními odpovědnostmi, ovlivněnými pobídkami adresovanými vládám členských států a v souvislosti s ekonomickou proveditelností zamýšleného přesunu dopravních výkonů směrem k železniční dopravě. Zdá se, že daný program je zatížen primárně neekonomickými cíli (souvisejícími s rozdělením nebo životními prostředím). Z tohoto důvodu je zřejmě jeho příspěvek k reálné úloze požadující racionálnější plánování infrastruktury poněkud pochybný. V důsledku toho autor naléhá na to, aby se kompetence a finanční zapojení EU alespoň nerozšiřovaly a aby se zabránilo jakékoliv formě zdanění či dluhového financování ze strany úřadů EU. © 1999 Elsevier Science Ltd. Všechna práva vyhrazena.
Klíčová slova: veřejně poskytované statky, mezivládní vztahy, dopravní systémy
1. Nový přístup v dopravní politice EU Když došlo na počátku 90. let k podstatnému završení programu evropského jednotného trhu s jeho dalekosáhlým dopadem na regulaci dopravního trhu, zaměřovala Evropská unie (EU) stále více svoji pozornost na infrastrukturní politiku. Předpokládalo se, že v reakci na prohlubující se hospodářskou integraci a rostoucí konkurenční tlaky by měla růst poptávka po dopravních službách. Aby bylo možno vypořádat se s vyvstávajícími výzvami, cítili příslušní činitelé, že je třeba provést určité akce na úrovni EU. Na tomto základě vyústily snahy orientované na společnou politiku v oblasti infrastruktury v hlavu zvanou "Transevropské sítě" (TEN) v rámci Maastrichtské smlouvy z roku 1992. Tento článek se zaměřuje na posouzení přístupu politiky EU v souvislosti s naplněním tohoto nového mandátu, a to v oblasti dopravy (nezabývá se dalšími částmi TEN, které spadají do oblasti energetiky a telekomunikací). Nejprve bude uveden popis základních charakteristik iniciativy TEN a hlavních kroků na cestě k její realizaci. V následujícím oddíle bude rozvedeno několik teoretických aspektů souvisejících s principy teorie fiskálního federalismu, aby bylo možno načrtnout odpovídající rámec pro akce Společenství podle kritérií hospodářské efektivity. Následně se provádí vyhodnocení vlastní politiky Společenství a na jeho základě jsou odvozeny odpovídající závěry a doporučení.
2. Rozvoj a hlavní obsah iniciativy TEN 2.1 Motivy a právní základ Původně nemělo Evropské společenství žádné explicitní kompetence v oblasti infrastrukturní politiky. Počáteční iniciativy Evropské komise se soustřeďovaly na konzultační proceduru za účelem zlepšení koordinace národních infrastrukturních politik. Navíc v 60. letech Evropská investiční banka (EIB) začala poskytovat půjčky na infrastrukturní projekty s důsledky pro celé Společenství. Od roku 1975 byla dopravní infrastruktura v odlehlých regionech dále podporována prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) (Ross, 1998). Během příprav na jednotný evropský trh v druhé polovině 80. let vyslovil Evropský kulatý stůl zástupců průmyslu své obavy, že v důsledku úzkých míst infrastruktury může nastat situace, že obchod nebude moci dosáhnout plného prospěchu z jednotného trhu. Zvláště panovaly obavy v tom smyslu, že může dojít k narušení dalšího rozvoje dopravy a že by tato skutečnost měla za následek ztrátu přínosů v oblasti produktivity, které by jinak mohly vznikat sofistikovanějším rozdělením pracovních činností. Evropská komise (v roce 1990) vyjádřila stanovisko, že evropské infrastrukturní sítě zůstávají stále rozděleny na určité segmenty a že spoje mezi národními sítěmi vedoucí přes hranice států jsou nedostatečně rozvinuty, neboť kompetence v oblasti plánování infrastruktury zůstávají v rukou jednotlivých členských států nebo regionů. Bylo poznamenáno, že peníze národních daňových poplatníků byly směrovány především do projektů národního významu, neboť pouze ty efekty, které jsou vytvořeny doma, jsou zahrnuty v definici priorit. Aby bylo možno překonat tyto problémy, byly do Maastrichtské smlouvy zahrnuty otázky související s infrastrukturou (British Management Data Foundation, 1992). Tabulka 1 Projekty zvláštní priority ("Essenské projekty") programu TEN (Zdroj: Skupina osobních zástupců hlav států či vlád (1995)) Druh dopravy
Země
Železniční
1. Vysokorychlostní vlaková/kombinovaná doprava: Berlín-Mnichov-Verona Německo Z čehož: Berlín-Erfurt-Norimberk (552 km)b Německo, Rakousko Mnichov-Insbruck (165 km) Rakousko, Itálie Insbruck-Fortezza (55 km, Brennerský tunel) Itálie Fortezza-Verona (189 km) 2. Vysokorychlostní trať PBKAL: Paris-Brusel/Kolín nad Rýnem/Amsterodam/Londýn Belgie Z čehož: 3 úseky v Belgii (312 km) Nizozemí Úsek v Nizozemí (130 km) Velká Británie Železniční spojení navazující na tunel pod kanálem La Manche: Dover-Londýn (108 km) Německo Kolín nad Rýnem-Frankfurt (216 km) 3. Vysokorychlostní vlaky "jih": Madrid-Montpellier/Dax Španělsko Z čehož: Madrid-Barcelona-francouzská hranice Francie Španělská hranice-Montpellier (750 km z Madridu) Španělsko, Francie Madrid-Valladolid-Vitoria-Dax (700 km)
Železniční
Železniční
a b
Projekt
Ve stálých cenách v době odhadu (přibližně v roce 1994) Úsek Norimberk-Mnichov není součástí TEN, ale jedná se o čistě německý projekt
Odhadované náklady (v mil. ECU)a 20 830 8430 2800 4400 5200 15 664 3734 2740 5240 3950 12 930 6300 2130 4500
Druh dopravy
Země
Železniční
Železniční
Francie Německo Nizozemí
Železniční Francie, Itálie Silniční
Itálie Řecko
Silniční
Železniční Letecká Železniční, silniční
Portugalsko Španělsko Irsko, Velká Británie Itálie Dánsko Dánsko, Švédsko Švédsko
Železniční, silniční Švédsko Finsko Norsko Silniční
Železniční
Irsko Velká Británie Velká Británie
Projekt 4. Vysokorychlostní vlaky "východ": Paříž-Méty-Lucembursko/Německo Z čehož: úseky ve Francii (472 km) Úseky v Německu (145 km) 5. Betuwelijn: Rotterdam-Emmerich (německá hranice) (160 km) 6. Vysokorychlostní vlaková/kombinovaná doprava: Lyon-Terst Z čehož: Lyon-Turín (250 km, včetně 54 km dlouhého tunelu) Turín-Milán-Benátky-Terst (430 km) 7. Dálnice v Řecku (a) Patras-Atény-Soluň-Promahon (bulharská hranice) (860 km) (b) Igoumenitsa-Soluň-Alexandroupolis-Kipi (turecká hranice) a Ormenio (bulharská hranice) (780 km) 8. Dálnice: Lisabon-Valladolid (585 km, z čehož 462 km nová vozovka) Z čehož: nové úseky v Portugalsku (270 km) Nové úseky ve Španělsku (192 km) 9. Železniční trať: Cork-Dublin-Belfast-Larne (-Stranraer) (502 km) 10. Letiště Milán-Malpensa 11. Spojení přes Öresundskou úžinu: Kodaň-Malmö Z čehož: železniční (18 km) a silniční (9 km), přístup na dánské straně Přejezd přes Öresundskou úžinu (16 km), kombinace tunelu a mostu Železniční 26 km a silniční 10 km, přístup na švédské straně 12. Nordický trojúhelník: (Malmö/Oslo/Stockholm a spojení do Finska)c Z čehož: úseky ve Švédsku Úseky ve Finsku: (Turku-Helsinky-ruská hranice) Úseky v Norsku 13. Dálniční koridor: Irsko-Velká Británie-Benelux (přes Larne a Felixstowe) Z čehož: úseky v Irsku (378 km, z čehož 256 km nové) Úseky ve Velké Británii (450 km) 14. Hlavní trať podlé západního pobřeží: Londýn-Glasgow/Edinburgh (850 km)
Celkem (zaokrouhleno) a c
Odhadované náklady (v mil. ECU)a 4460 4100 360 3291 13 550 6800 6750 3880 2480 1070 530 540 238 1047 3365 825 2240 300 4400 1800 1500 1100 2960 940 2020 800 91 000
Ve stálých cenách v době odhadu (přibližně v roce 1994) Délky trasy: silniční 1800 km (z čehož 1300 km v rámci TEN), železniční 2000 km (všechno TEN)
Deklarované cíle programu TEN jsou tyto: "Umožnit občanům Unie, hospodářským provozovatelům a regionálním a místním samosprávám a obcím získat plný přínos z vytvoření oblasti bez vnitřních hranic, … akce podnikané Společenstvím se musejí zaměřovat na podporu vzájemného propojení a interoperability národních sítí a rovněž na přístup na takové sítě. Tato činnost musí brát v úvahu zejména potřebu propojení ostrovních, uzavřených a periferních regionů s centrálními regiony Společenství" (článek 129b; všechny uvedené
články se týkají smlouvy o ES ve znění jejích změn a doplňků provedených Maastrichtskou smlouvou). Tabulka 2 Další prioritní projektu programu TEN (Zdroj: Skupina osobních zástupců hlav států či vlád (1995)) Druh dopravy
Země
Projekt
1. Projekty, které budou zahájeny nejpozději do roku 1998 Několik Několik Kombinovaná doprava (četné projekty) Letecká Řecko Letiště Spata (Atény) Letecká Německo Letiště Berlín-Brandenburg International (nové) Silniční Francie Maurienská dálnice (součást silničního spojení Lyon-Turín) Silniční Portugalsko Dálnice Marateca-Elvas (součást silničního spojení Lisabon-Madrid) Silniční Itálie Apeninská dálnice Boloňa-Florencie Silniční Francie, Itálie Dálnice Nice-Cuneo Železniční Dánsko 3 vysokorychlostní tratě Železniční Rakousko Vysokorychlostní trať Salzburg-Vídeň-slovenská a maďarská hranice 2. Projekty, u nichž je potřeba provést další průzkum Silniční Itálie Dálnice Bari-Brindisi-Otranto Silniční Francie, Španělsko Silnice (částečně dálnice) Valencie-Zaragoza-Somport Silniční Itálie Modernizace dálnice Neapol-Reggio di Calabria Železniční Itálie Vysokorychlostní trať Milán-Řím-Neapol Železniční Nizozemí Modernizace tratě Amsterodam-Utrecht-německá hranice (Emmerich) Železniční Belgie, Brusel-Luxemburg (modernizace na vysokorychlostní Lucembursko dopravu) (alternativně: nová výstavba vysokorychlostní tratě) Železniční, Dánsko, Německo Přejezd úžiny Fehmanbelt (součást trasy Hamburksilniční Kodaň) Říční Francie Spojení Rýn-Rhône (Štrasburk-Chalon-sur-Saône) Říční Belgie, Francie Spojení Seina - Schelde Říční Německo Spojení Odra-Havel Říční Německo Vylepšení spojení po řece Dunaj mezi Straubingem a Vilshofenem (nová) Německo Vlaková doprava na bázi magnetické levitace Hamburk-Berlín CELKEM (zaokrouhleno) a
b
Odhadované náklady (v mil. ECU)a 3000 2000 4100 1000 396 3158 1900 1800 4700 290 1229 1450-3050b 8300 1560 85 500-850 4500 2500 1350 650 700 4700 49 500-52 000
Ve stálých cenách v době odhadu (přibližně v roce 1994) Závisí na návrhu projektu
I přes skutečnost, že termíny jako "propojení" a "interoperabilita" jsou současným "evropským žargonem", stručné definice téměř neexistují; ani je není možno nalézt například v moderní encyklopedii EU vydané Dinanem (1998). V návaznosti na jejich široké používání v souvislosti s TEN, budou tyto dva termíny uváděny s následujícími významy: • "propojení" popisuje mezinárodní a též intermodální spoje zaměřené na usnadnění použití různých národních sítí a sítí různých druhů dopravy za účelem realizace synergických efektů a zlepšení efektivity dopravního systému; • "interoperabilita" znamená vhodnost nějaké sítě pro bezpečnou přímou dopravu s ohledem na administrativní, technické a provozní výchozí podmínky tak, aby překážky pro volný
přístup byly omezeny na minimum; tyto výchozí podmínky byly brány v úvahu zejména s ohledem na vysokorychlostní železniční sítě. Aby byly naplněny cíle daného programu, pověřují články 129c, 129d Evropskou komisi, aby: • vytvořila programové linie, které budou určovat projekty společného zájmu; • zavedla veškerá opatření nezbytná pro zajištění interoperability sítí, zejména v oblasti technické normalizace; • podpořila finanční úsilí vyvíjené členskými státy se zaměřením na projekty uváděné v programových liniích, zejména prostřednictvím studií proveditelnosti, úvěrových záruk nebo úrokových dotací nebo prostřednictvím kohezního fondu vytvořeného na základě článku 130d; • rozhodovala o spolupráci s třetími (tj. mimo EU) zeměmi o podpoře projektů vzájemného zájmu a aby zajišťovala interoperabilitu sítí. O programových liniích Komise bude rozhodovat Rada a Parlament EU, které mají v zásadě stejná rozhodovací práva (čl. 189b). Vlastní relevantnost programových linií se odvozuje od skutečnosti, že projekty společného zájmu mohou být finančně podporovány ze strany EU s výhradou dostupnosti rozpočtových zdrojů. 2.2 Směrem k realizaci TEN Brzy poté, co Maastrichtská smlouva nabyla účinnosti v listopadu 1993, přijala Komise v dubnu 1994 velmi obšírný návrh na programové linie TEN, který se skládal z několika "obrysových plánů". Tyto plány zahrnovaly síť o 70 000 km železničních tratí (včetně 22 000 km nových a modernizovaných tratí pro vysokorychlostní vlaky), 58 000 km silnic (zahrnujících výstavbu 15 000 km nových silnic), koridory a terminály pro kombinovanou dopravu, 267 letišť společného zájmu a sítě vnitrozemské říční dopravy a námořní přístavy (Evropská komise, 1995). Tyto plány byly ovlivněny Bílou knihou z roku 1993 o "růstu, konkurenceschopnosti a zaměstnanosti" (Evropská komise, 1993). V tomto materiálu Komise představila TEN jako program hlavních veřejných prací keynesovského typu na infrastruktuře a zdůraznila očekávané pozitivní efekty takových prací na zaměstnanost. Stručně řečeno to znamená, že by došlo k vytvoření či zachování pracovních míst pomocí budování těchto projektů, a po jejich dokončení by bylo možno očekávat, že budou vytvořena nová trvalá pracovní místa související s provozem těchto projektů. Z dlouhodobého hlediska a za hranicemi keynesovských multiplikačních efektů by zlepšení přístupnosti vyplývající z realizace projektů posílilo konkurenceschopnost pro podniky se sídlem v Evropě, a tudíž by napomohlo vytvářet či zachovávat další pracovní místa v jiných sektorech, než je doprava. Vzhledem k tomu, že se financování ambiciózních obrysových plánů ukázalo být nadlidským úkolem, byl zahájen výběr realistického programu; důraz v plánování TEN se přesunul z veřejných prací orientovaných na zaměstnanost směrem k větší pozornosti pro životaschopnost jednotlivých projektů. Skupina osobních zástupců hlav států nebo vlád zkráceně nazývaná jako "Christophersenská skupina" navrhla 35 projektů, kterým má být poskytnuta priorita. Čtrnáct projektů bylo vytyčeno jako projekty se zvláštní prioritou, neboť byly buď ve fázi realizace nebo se připravovaly na zahájení realizace před koncem roku 1996. Tento návrh (obnášející přibližně 8000 km železničních tratí, z čehož téměř 4500 km bylo určeno pro vysokorychlostní dopravu, zhruba 4000 km dálnic a jeden projekt letiště) byl potvrzen zasedáním Evropské rady v Essenu v prosinci 1994 (viz tabulka 1). "Essenské projekty" budou i přesto znamenat významnou modernizaci dopravní infrastruktury Unie, zejména v oblasti vysokorychlostní železniční sítě, která bude rozšířena o přibližně 190% délky (která je podle Eurostatu 2356 km - údaj z roku 1998), kterou měla v době zasedání v
Essenu. Ve srovnání s celkovou délkou železničních tratí Unie, která dosahuje 156 000 km, a 44 000 km dálnic v roce 1994 (Eurostat, 1998) se tento program může zdát méně ohromující. Dalších 21 prioritních projektů - tj. kromě těch, které byly specifikovány v Essenu - zahrnuje mimo jiné 1600 km železničních a 1500 km dálničních projektů (tabulka 2). Vybrané projekty ukazují jasný trend přikládání priorit železničnímu sektoru. Tento sektor pohltí přibližně 80% předpokládaných celkových investic (přibližně 91 miliard ECU ve stálých cenách podle odhadů z roku 1994) v rámci essenských projektů. S ohledem na další prioritní projekty dosahuje podíl železniční infrastruktury (včetně projektů kombinované dopravy, které podobným způsobem upřednostňují železnice) přibližně dvě pětiny (tabulka 3). Tento vysoký podíl železničních projektů v programu TEN odráží dlouhodobý záměr Komise orientovaný na modální přesun vnitroevropské nákladní dopravy ze silnice na železnici (a/nebo moře) za účelem zlepšení ekologických vlivů dopravy (Evropská komise, 1995). Tabulka 3 Transevropské dopravní projekty: investiční náklady podle druhů dopravy a finančních zdrojů (Zdroj: Skupina osobních zástupců (1995) - autorovy výpočty) Druh dopravy
14 zvláštních priorit ("essenské projekty") Celkem
Podíl veřejných financí v mld ECU Železniční 71,7 55,3 Silniční 10,4 6,8 Železniční/silniční 7,8 7,8 Letecká 1,0 0,53 Vnitrozemská říční Vlaky na bázi magnetické levitace Kombinovaná odprava Celkem 90,9 70,4 Rozdělení celkových nákladů podle druhů dopravy (v %) Železniční 79 79 Silniční 11 10 Železniční/silniční 9 11 Letecká 1 1 Vnitrozemská říční Vlaky na bázi magnetické levitace Kombinovaná odprava -
Podíl soukromých financí 16,4 3,6 0,47 -
80 18 2 -
Další prioritní projekty v mld ECU
Procentuální zastoupení soukromého podílu 23 35 0 47 -
x x x x x x x
17,3 11,0 4,5 6,1 5,3 4,7 3,0 51,9 33 21 9 12 10 9 6
Všechny členské státy mají účast na investičním úsilí (tabulka 4). Šest ze 14 essenských projektů s číslem 1, 2, 4, 5, 6 a 10 v tabulce 1 by mělo být realizováno v centrálních regionech Společenství (jihovýchod Velké Británie, země Beneluxu, severní a východní Francie, Německo, Rakousko a severní Itálie). Odhaduje se, že by na ně mělo připadnout přibližně 59 miliard ECU neboli téměř dvě třetiny celkových essenských investic. Dalších osm essenských projektů bude spojovat centrální a periferní oblasti Společenství. Co se týče rozdělení projektů s ohledem na jednotlivé země, tak velké země (Francie, Německo, Itálie, Španělsko a Velká Británie) mají každá účast na třech nebo více essenských projektech s finančním zapojením, které nejde pod přibližně 10 miliard ECU (s výjimkou Velké Británie, kde se jedná o 8 miliard ECU). Menší nebo méně obydlené oblasti mají méně projektů a menší finanční objemy; žádná země však nebyla opomenuta (do Lucemburska zasahuje východní větev spojů TGV).
Souběh těchto investičních plánů TEN se široce mění mezi jednotlivými členskými státy, budeme-li provádět měření podle částky v ECU na obyvatele: od 53 (Portugalsko) po 609 (Řecko), přičemž průměr EU je 240 ECU na obyvatele pro essenské projekty (viz tabulka 4). V případě Řecka vedla délka plánovaných dálnic v souvislosti s relativně nízkým počtem obyvatelstva této země k extrémně vysokým investicím na jednoho obyvatele. Další relativně vysoké investice na obyvatele je možno rovněž obecně vysvětlit zvláštními okolnostmi, jako je například Brennerský tunel nebo přejezd přes Öresundskou úžinu v případě Rakouska, Švédska a Dánska, a vysokými stavebními náklady v souvislosti s novými železničními tratěmi v hustě obydlených oblastech, jako je Belgie a Nizozemí. Tabulka 4 Transevropské dopravní projekty: investiční náklady podle jednotlivých zemí (Zdroj: Autorovy výpočty na základě tabulek 1 a 2 a údajů Eurostatu) Země
Rakousko Belgie Dánsko Finsko Francie Německo Řecko Irsko Itálie Lucembursko Nizozemí Norsko Portugalsko Španělsko Švédsko Velká Británie EU celkem/průměr a b c d
Projekty zvláštní priority (Essenské projekty) mld ECUa v% ECU na obyvatele 3,4 4 421 3,7 4 369 1,9 2 373 1,5 2 294 11,3 12 194 14,4 16 176 6,4 7 609 1,1 1 313 17,5 19 306 6,0 7 391 1,1 1 253 0,5 1 53 10,8 12 276 3,2 4 365 8,1 9 139 91,0 100 242
Další prioritní projekty mld ECUa 4,7 0,2 4,0 5,8 12,4 2,0 14,0b 0,01c 1,6 0,4 1,2 46,3d
v% 10 0 9 13 27 4 30 0 3 1 3 100
ECU na obyvatele 585 22 776 100 152 192 245 27 101 40 31 123
Ve stálých cenách v době provádění odhadu (kolem roku 1994). Náklady dvoustranných a nadnárodních projektů byly rozděleny mezi zúčastněné země. Pro dálnici Neapol-Reggio se předpokládala spodní mez odhadu nákladů. Předpokládala se modernizace stávající trati Brusel-Lucemburk) Rozdíl ve srovnání s odpovídající částkou v tabulce 2 je v důsledku zaokrouhlování a opomíjení projektu "kombinovaná doprava", který není možno přiřadit k jednotlivým státům.
Dále Komise plánuje podporování použití telematiky - nových technologií, které spojují přednosti telekomunikací a informatiky - za účelem usnadnění "inteligentního" řízení dopravních toků s cílem zlepšit využívání kapacit infrastrukturních sítí. Záměry Komise zahrnují elektronické systémy pro řízení silniční a železniční dopravy, satelitní dohlížecí a naváděcí systémy pro námořní a vnitrozemskou říční dopravu a integrované systémy pro řízení letecké dopravy (Evropská komise, 1995). Investice pro tyto projekty byly odhadovány v přibližné výši 11,5 mld ECU do roku 1999, což tedy znamená zvýšení finančního objemu essenských projektů o 12-13%. Vývoj telematiky vedl k zesílení obav Komise spojených s potenciálními protekcionistickými přístupy, které by mohly vést k tomu, že členské státy budou využívat
nové technologie pro své národní dopravní systémy, aniž by usilovaly o dohodu na společných technických normách. Takový přístup by byl v příkrém rozporu se závazkem Unie otvírat systémy dopravní infrastruktury a orientovat je směrem k hospodářské soutěži, jak je prohlašováno v Maastrichtské smlouvě. Fragmentace evropských dopravních trhů by pokračovala i se zlepšením "hardwarových aspektů" sítí. Vzhledem k tomu, že tato situace by měla za následek přetrvávající ztížený přístup na trh pro zahraniční subjekty, usiluje Komise o standardizaci technických norem. Rada ministrů schválila programovou linii o interoperabilitě evropského vysokorychlostního železničního systému (úřední věstník, 1996b). Zde jsou obsažena kritéria pro tratě, napájení, signalizační zařízení a vozidlový park železnic. Vedle regulace technických parametrů (hmotnosti, rozměry) vozidel (úřední věstník, 1996c), srovnatelné programové linie pro silniční dopravu se rovněž týkají důležitých administrativních aspektů, jako jsou například doby řízení. Tabulka 5: Projekty zvláštní priority: investice a finanční příspěvky EU (v milionech ECU) (Zdroje: Evropská komise (1998d); Europe, Agence internacionale d’information pour la press (1998), autorovy výpočty) Číslo projektua
1e 2
Investice (odhad z roku 1998)
Příspěvky od EU před rokem 1998
Celkemb
Granty Rozpočetc Fondyd
15 102 17 232
Z čehož realizováno před r. v r. 1998 1998/99 2505 1325 3728 4118
3 14 072 240 1375 4 4777 59 170 5 4094 360 870 6 18 260 368 943 7 9242 2175 2351 neuvádí se neuvádí se 8f 6212 9 357 328 29 10 1047 473 406 11 4158 2505 1377 12 10 070 1260 13 3629 679 370 14 3000 287 532 Celkem 111 252 13 707 15 126 Podle druhů dopravy (v procentech): Železniční 69,1 57,5 61,9 Silniční 11,6 20,8 18,0 Žel./sil.h 18,4 18,3 17,4 Letecká 0,9 3,5 2,7 a b c d e f g h
152 392 20 67 39 95 75 neuvádí se
0 8 88 57 7 25 1025 77,1 8,0 14,1 0,8
300 1267 570 109 223g 2469 16,6 60,3 23,1 -
Současný stav projektu
Úvěry/záruky EIB EIF 350 1455
153
807 2003 44 228 801 1090 99 6876
127
26,9 13,2 56,6 3,3
neuvádí se
78 358 42,7 35,5 21,8
Berlin-Norimberk ve výstavbě Částečně v provozu (PARBRU) Výstavba byla zahájena Výstavba začne v r. 1999 Výstavba byla zahájena Probíhá studie Ve výstavbě Částečně ve výstavbě Cork-Belfast dokončeno Bude dokončeno v r. 2000 Bude dokončeno v r. 2000 Částečně ve výstavbě Irský úsek blízko dokončení Modernizace trati byla zahájena
(Projekty č. 1-6, 9, 14) (Projekty č. 7, 13) (Projekty č. 8, 11, 12) (Projekt č. 10)
Viz tabulka 1 pro číslování projektů V důsledku cenových variací a změn v návrhu projektu se tyto ukazatele odchylují od odpovídajících údajů tabulky 1. Rozpočtová řádka "transevropské sítě" Evropský fond pro regionální rozvoj a kohezní fond Nezahrnuje rozšíření přístupu k brennerskému tunelu (7 miliard ECU) Multimodální koridor Portugalsko-Španělsko-střední Evropa (prodloužení essenského projektu č.8) Neúplné údaje Železniční a silniční (podíly nejsou specifikovány)
Programové linie Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě byly schváleny Radou a Parlamentem EU v polovině roku 1996. V současné době (1999) téměř všechny essenské a některé další prioritní projekty jsou právě ve výstavbě. Odhadované doby dokončení sahají, pokud jsou vůbec známy, do rozmezí let 2000 a 2015.
2.3 Finanční perspektivy programu TEN Realizace projektů TEN je kriticky závislá na dostupnosti velmi značných finančních prostředků, které se požadují. Tyto prostředky byly odhadnuty na přibližně 400 miliard ECU pro obrysové plány z dubna 1994 (Evropská komise, 1995) a téměř 150 miliard ECU pro essenské a další prioritní projekty (viz tabulky 1 a 2). Značné rozpočtové tlaky převažující ve většině států EU v 90. letech silně omezují dostupnost veřejných financí, které již tradičně byly hlavním zdrojem financování pro takové projekty, jako jsou TEN. Z tohoto důvodu Evropská komise klade důraz na myšlenku "partnerství soukromých a veřejných subjektů" (PPP) v oblasti financování TEN. Až dosud však do dopravní infrastruktury přitékaly komerční investice jen zřídka a Komise musela přiznat, že "ve většině případů má financování z veřejných zdrojů lví podíl na investicích. Hlavním důvodem vlažného přístupu soukromých investorů v jejich zapojování se do dopravních projektů je pravděpodobně vysoká kapitálová náročnost takových projektů, která vede k mimořádně vysoké dluhové službě, kterou je třeba splácet za jednu investici, délka doby výstavby, aniž by přitom docházelo k výnosům vytvářeným daným projektem, délka období splácení a rovněž nejistoty ohledně očekávaných dopravních objemů. Kromě toho by muselo být soukromými investory neseno vysoké riziko, neboť v rámci PPP by bylo nutno uzavírat velmi nekompletní smlouvy. Do dnešní doby zatím není dostatek zkušeností ohledně důvěryhodnosti závazků a dohod ze strany veřejných partnerů, aby byla umožněna odpovídající návratnost investic. Navíc průzkum financovaný Evropským společenstvím a zaměřený na projekty TEN mimo jiné odhalil, že nejistoty, kterým čelí (potenciální) soukromí investoři, jsou ještě zesíleny skutečností, že realizace těchto projektů se nevyhnutelně dotýká několika zemí, a to často s různými administrativními, legislativními a politickými prostředími. Komise původně plánovala podporu projektů TEN ve výši přibližně 20 miliard ECU ročně. Z této částky bylo 8 miliard určeno k poskytnutí ve formě zvláštních půjček, které by musely být (re)financovány vydáním obligací Unie. To by bývalo vedlo k tomu, že by EU vůbec poprvé čelila rozpočtovému deficitu. Vzhledem k tomu, že plán Komise byl odmítnut především v důsledku německé a britské opozice v Radě, zamýšlená podpora Unie pro TEN musela být podstatně snížena (pro vlastní příspěvky - co se týče essenských projektů poskytované finančními institucemi Unie do roku 1997, viz tabulka 5). Jasná většina příspěvků EU je tvořena úvěry EIB a několika úvěrovými zárukami Evropského investičního fondu (EIF), který zahájil činnost v roce 1995. Nevypověditelné granty z rozpočtu EU, ERDF nebo Kohezního fondu vytvořeného v roce 1994 na podporu projektů v zemích, jejichž hrubý národní produkt na hlavu je nižší než 90% průměru EU, představují jednu třetinu celkové podpory. Je zajímavé, že vysoký podíl železnic v odhadovaných celkových investicích se projevuje u vlastní podpory pouze v oblasti grantů z rozpočtu EU. Příspěvky fondů, EIB a EIF dohromady 9,7 miliard ECU neboli 90% celkové podpory EU ve formě grantů nebo úvěrů byly rozděleny zcela odlišným způsobem, přičemž podíl železnic je zde výrazně nižší (a podíly silničních projektů nebo kombinovaných projektů silniční/železniční dopravy jsou vyšší), než je tomu v případě podílu na celkových investicích. To je převážně způsobeno tím, že tyto příspěvky byly soustředěny na řecké dálnice (projekt č. 7) a tři další projekty, ve kterých vystupují silnice: spojení Portugalska se střední Evropou (č. 8) a nordický trojúhelník s přejezdem přes Öresundskou úžinu (č. 11, 12). Tyto a čtyři další projekty (č. 3, 9, 13, 14), které všechny budou sloužit ke spojení centrálních a periferních oblastí Unie, představují tři čtvrtiny celkové podpory, zatímco jejich podíl na celkových investicích je menší než poloviční. Tato disproporční podpora, kterou získávají, odráží politiku Unie orientovanou na potřebu spojení periferních regionů s centrálními regiony Společenství. Tato politika částečně
závisí na skutečnosti, že významná část příspěvku EU pochází z Kohezního fondu, jehož platby byly prováděny výlučně do Řecka, Irska, Portugalska a Španělska.
3. Rozdělení kompetencí pro infrastrukturní politiku Ve světle hospodářské teorie je hlavním problémem spojeným s takovým programem, jako jsou TEN, efektivita. Pro posouzení toho, zda je možno odůvodnit veřejné rozhodování o produkci, se používá skupina nástrojů z oblasti teorie veřejných statků. Navíc, vzhledem k tomu, že zde existuje několik vrstev administrativy - Unie, její členské státy, regionální a místní samosprávy - je nutno provést efektivní rozdělení kompetencí mezi tyto vrstvy. Tradičně jsou tyto problémy analyzovány v analytickém rámci teorie fiskálního federalismu. 3.1 Kompetence pro zajišťování dopravní infrastruktury Aplikovatelnost teorie veřejných statků na dopravní infrastrukturu vyplývá ze skutečnosti, že hlavní část takové infrastruktury, zejména silničního systému, je společně používána většinou jednotlivců. Z tohoto důvodu zde bude pravděpodobně neaplikovatelný vylučovací princip trhu. Racionální spotřebitel nebude vykazovat ochotu platit a u soukromých producentů nelze očekávat, že budou poskytovat takové statky, neboť by nemohli vybírat dostatečné tržby. Z tohoto důvodu je možno odůvodnit veřejnou činnost při zajišťování infrastruktury. Odpovědnosti za takovou činnost by podle teorie fiskálního federalismu měly být přiděleny administrativě na vysoké úrovni (zde EU) pouze tehdy, když toto přidělení bude poskytovat společenskoekonomické přínosy ve srovnání s alternativní situací, v jejímž rámci by odpovědnosti spočívaly na administrativě na nižší úrovni, jako jsou například jednotlivé státy nebo dokonce regiony. Případ pro tuto "zásadu subsidiarity" spočívá na skutečnosti, že ačkoliv se priority jednotlivců značně liší, vyžadují veřejně poskytované statky jednotný způsob poskytování. Z tohoto důvodu bude nezbytné dosáhnout kompromisu ve věci jejich úrovně a strukturu, což vede ke ztrátám vnímání přínosu, neboť priority každého jednotlivce budou ve společném výběru odraženy jen neúplným způsobem. Tyto ztráty však budou mít tendenci se zmenšovat, pokud se bude o veřejných statcích rozhodovat spíše prostřednictvím několika administrativních subjektů na nižší úrovni než jedním subjektem na vysoké úrovni, neboť: •
•
čím větší bude počet administrativních subjektů, tím menší bude velikost "průměrného" subjektu; a tedy vzhledem k tomu, že bude možno předpokládat homogennější priority občanů v menších administrativních jednotkách než ve větších jednotkách, budou velmi pravděpodobně ztráty ve vnímání přínosů způsobené centralizovaným rozhodováním o veřejných statcích menší, pokud budou taková rozhodnutí prováděna menším subjektem, než když budou prováděna větším subjektem, u různých administrativních subjektů (např. obcí) jednajících nezávisle při zajišťování veřejných statků má jednotlivec možnost přesunu do té obce, jejíž vláda zajišťuje tu skupinu veřejných statků, která nejlépe uspokojuje jeho priority.
Tiebout ukázal, že teoreticky mohou měnící se úrovně a struktury veřejných statků v různých regionech inspirovat každého jednotlivého spotřebitele k přesunu do toho regionu, kde kombinace poskytovaných veřejných statků a uvalovaných veřejných povinností bude nejlépe odpovídat jeho individuálním prioritám; tudíž meziregionální migrace spotřebitelů vyústí v jakési kvazi-tržní řešení poskytování regionálních (nebo místních) veřejných statků. V případě statků veřejných producentů (např. přístavy nebo vodní toky pro dovoz surovin) sehrává meziregionální mobilita firem obdobnou roli .
Kvazi-tržní řešení spočívá mimo jiné v podmínce, že dodávané veřejné služby nevykazují žádné externí úspory nebo záporné úspory mezi jednotlivými územními celky. Ve skutečnosti nebude tato podmínka pro program TEN naplněna. Spíše bude možno, aby příslušné infrastruktury byly používány společně občany několika států (mezinárodní veřejné statky) nebo budou vytvářet interjurisdikční externality, a tedy nebude možno dosáhnout kvazi-tržní řešení s maximalizací vnímání přínosu za pomoci individuálně jednajících regionálních nebo národních úřadů, což znamená, že v zásadě mohou být odůvodněny kompetence na úrovni EU. To se například vztahuje na silniční sítě zemí, které jsou situovány v centrální části Evropy (Rakousko, Belgie, Francie, Německo) a/nebo často navštěvovány zahraničními turisty přijíždějícími v automobilech (Itálie). Takové sítě budou intenzívně využívány osobními a nákladními automobily, které budou buď pouze přejíždět danou zemi během "tranzitní" cesty (např. ze Španělska přes Francii a Německo do Dánska) nebo nebudou patřit žádnému občanu ze státu, jehož silniční síť používají. Tudíž budou finanční příspěvky na náklady související s výstavbou silnic od nich vybírány přinejlepším částečně - zejména tehdy, budou-li vytvořeny úseky podléhající platbě mýtného nebo bude-li zdaněno palivo za účelem zaplacení příspěvku na financování silnic. Pokud zahraniční automobily nebudou plně platit svůj podíl na nákladech na silnice, které používají, budou vznikat interjurisdikční externality. I v případech, kdy dálnice podléhají platbě mýtného (např. v Itálii nebo Francii), je otázkou, zda tyto sazby správně odrážejí společenské náklady, které je možno přiřadit průjezdu každého jednotlivého osobního nebo nákladního automobilu. Tzv. "euronálepka" zavedená v roce 1995 pro nákladní automobily která je jakousi časově placenou daní odstupňovanou podle počtu náprav - není řešením, které by zvyšovalo efektivitu, neboť se platí pouze jednou za danou dobu používání na všech dálnicích zúčastněných států (to jsou země Beneluxu, Dánsko a Německo). Vzhledem k tomu, že výše této daně je nezávislá na skutečně ujetých vzdálenostech, nebude systém euronálepek schopen spojit používání silnic s jejich společenskými náklady. Interjurisdikční externality dopravní infrastruktury se rovněž často projevují jako síťové externality. Pokud budou stávající mezery mezi dvěma (nebo více) silničními nebo železničními sítěmi překlenuty novými prvky infrastruktury, dojde k velkému zvýšení počtu destinací, které je možno dosáhnout z každé sítě a rozprostření mezi regiony bude zvláště důležité. Výsledné zvýšení užitečnosti pro uživatele se uvádí jako "síťové externality". Jestliže bude rozhodujícími činiteli, kteří uvažují čistě z národního hlediska, podceněn jejich rozsah, může se stát, že se spojení mezi různými zeměmi, bez mezinárodní koordinace, nebude dostávat rozvoje na společensky optimální úrovni. Vlastní rozsah externalit bude relativně méně důležitý u velkých administrativních celků s vysokým podílem mezinárodní dopravy, než tomu bude u menších celků, kde v závislosti na jejich geografickém umístění může být podíl tranzitní dopravy dosti značný. Na silnicích v bývalém Západním Německu představovaly zahraniční osobní automobily pouze 4 % v roce (1991) z celkového využití silnic osobními automobily a všechny zahraniční nákladní automobily představovaly 7 % celkového využití silnic nákladními automobily. Naproti tomu těžká nákladní vozidla (jejichž celková hmotnost přesahuje 38 tun) tvořila téměř jednu čtvrtinu vzhledem k využití silnic všemi těžkými nákladními vozidly. Na druhé straně v takových zemích, jako je Rakousko, může být podíl zahraniční dopravy značně vyšší, mámeli na mysli, že např. doprava na brennerské trase (přibližně jedna pětina veškeré dopravy projíždějící přes Alpy) je téměř úplně tranzitní dopravou přes Rakousko a že mnoho dalších tranzitních tras vede přes Rakousko. Shrneme-li výše uvedené, je zřejmé, že interjurisdikční externality ve využití dopravní infrastruktury ospravedlňují se zřetelem na princip subsidiarity určitou účast EU na plánování takové infrastruktury. Alespoň vzhledem k trasám s vysokým podílem mezinárodní dopravy nelze vyloučit, že při zajišťování infrastruktury nemusí být z pozice Unie dosaženo její
optimální úrovně, pokud by plánování bylo ponecháno zcela v rukou národních úřadů. Tento případ odůvodňující koordinaci nějakou nadnárodní institucí je možno rozšířit na dopravní spojení s třetími zeměmi, zejména ve střední a východní Evropě, aby bylo zajištěno, že tyto země nebudou vytvářet sítě, které se mohou ukázat jako vzájemně nekompatibilní se sítěmi Unie, do které tyto země chtějí vstoupit. Tato problematika je projednávána v rámci "panevropských dopravních konferencí", které vedly k vytvoření tzv. "krétských" koridorů jakožto programových linií pro plánování infrastruktury. Neměli bychom však z výše uvedených argumentů odvozovat, že se vyžaduje koncentrace celého úkolu plánování na nějakou nadnárodní úroveň, jako je EU. Většina externalit není celoevropské povahy, ale je možno předpokládat, že budou mít vliv na vzájemně sousedící země, což vede k návrhu, že externality by mohly být v dostatečné míře brány v úvahu v rámci dvoustranných či třístranných jednání. V tomto případě by odpovědnost EU nešla za hranici podporování mezinárodní spolupráce a vytváření právního rámce pro potřebná jednání a vzájemné kompenzace interjurisdikčních externalit. 3.2 Kompetence pro interoperabilitu infrastruktury Horlivost Komise skutečně vytvořit otevřený a konkurenčně orientovaný systém síťových infrastruktur vyžaduje činnost orientovanou na prosazování interoperability takových infrastruktur. Standardizace technických specifikací pro vozidla a dalších podmínek pro mezinárodní dopravu by zlepšila interoperabilitu, usnadnila přístup na sítě, a tudíž pomohla co největšímu počtu dopravních podniků využívat danou infrastrukturu. Konkurence na dopravních trzích by takto mohla být posílena, což by z dlouhodobého hlediska znamenalo, že by tyto trhy byly obsluhovány méně nákladními dopravními službami. Poskytovatelé by mohli realizovat úspory z velkého objemu služeb a velkého prostorového rozsahu, a tudíž by bylo možno se přiblížit k cíli, kterým je produkce s co nejnižšími náklady (technická efektivita). Příklady současných problémů s interoperabilitou v Evropě je možno demonstrovat na různých technologiích používaných pro informace řidičů v silniční dopravě, což bude možno v budoucnu zlepšit s pomocí projektu sponzorovaného EU a nazývaného "Hannibal" (vysokohorská síť pro potřeby integrovaných aplikací a spojení při přejíždění hranic). Tento projekt je především určen pro několik přejezdů Alp, ale mohl by být provozován rovněž na dalších trasách. Další významné problémy v oblasti interoperability souvisejí s používáním železniční infrastruktury a s takovými organizačními aspekty, jako je nedostatek odpovídajícího institucionálního rámce pro mezinárodní železniční dopravu. Mnoho železnic členských států přistupuje stále dosti vlažně k tomu, aby nechaly soukromé a/nebo zahraniční provozovatele jezdit na svých tratích, a proslulá direktiva 91/440 o rozvoji železnic Společenství se dosud v praxi projevila jen velmi málo; v žádné členské zemi noví účastníci nezískali více než 5 % celkového trhu v oblasti železniční nákladní dopravy. Se zřetelem na neúčinnost direktivy 91/440 EU iniciovala program zvaný Transevropské železniční nákladní dálnice (TERFF). Tento program se skládá z balíků o různých úrovních v oblasti cen, "slotů" v jízdních řádech a dopravních služeb zahrnujících železniční infrastruktury několika států a sloužících k používání nezávislými provozovateli na trasách zejména mezi severozápadem a jihovýchodem kontinentu. Tento balík se však podobným způsobem ukázal jako neúčinný, a to především v důsledku rezistence vůči sjednocování parametrů. Je stále ještě otevřenou otázkou, zda by bylo možno tento přístup preferovat, pokud by došlo k vytvoření příslušných zlepšení přístupu k různým sítím prostřednictvím koordinace tržního typu mezi dopravními podniky a provozovateli sítí. Pokud ano, mohla by se EU sama omezit na zajišťování právního rámce pro jednání; Unie by se měla zdržet zakazování takových jednání na základě protimonopolní legislativy a měla by namísto toho trvat na
nediskriminačním přístupu. Takový rámec by musel zahrnovat dostatečné pobídky pro provozovatele sítí, zejména v železničním sektoru, aby se usnadnilo využívání jejich kapacit současnými i novými (domácími i odjinud z EU) dopravními podniky. Bude zvláště důležité vyhnout se konfliktům, které by mohly vzniknout, pokud by, jak tomu již tradičně bylo v případě železniční dopravy, funkce provozovatele sítě a přepravce byly prováděny stejným subjektem; z tohoto důvodu bylo oddělení daných dvou funkcí prvořadým opatřením balíku direktiv navržených Komisí v červenci 1998, ale až dosud ponechaným Radou bez schválení. 3.3 Kompetence pro finanční příspěvky na infrastrukturu Posuzování finanční podpory infrastrukturních projektů ze strany EU bude na základě ohledů fiskálního federalismu sledovat zásadu fiskální ekvivalence. To znamená, že obmyšlenými subjekty nějakého projektu by měly být stejné subjekty, jako jsou ty, které rozhodují o daném projektu a platí na něj. Zásada fiskální ekvivalence pomáhá zajišťovat, že budou realizovány pouze takové projekty, které přinášejí uživatelům více přínosů než nákladů ("alokační efektivita"). Aby byl tento cíl splněn, měly být nést náklady nějakého projektu jen ty subjekty, které z něho budou mít přínos. Ze zásad fiskální ekvivalence vyplývá, že pak ten a další investiční projekty by měly být financovány na stejné - pokud možno nízké - vládní úrovni, na které o nich bylo rozhodováno. Pokud se přínosy nějakého projektu rozdělují mezi uživatele z několika států (což například platí pro projekty typu belgické vysokorychlostní železniční trati s ohledem na tranzitní dopravu mezi sousedními zeměmi), umožní princip fiskální ekvivalence společné financování projektu skupinou několika administrativních orgánů, které o něm budou společně rozhodovat; tímto způsobem bude možno rozdělit finanční rizika, analogicky jako v případě zásady zpětného navrácení ("retrocese") známé z oblasti zajišťování v pojišťovnictví, mezi většinu financujících subjektů. Společné financování a sdílení rizika by však mělo být přísně omezeno na ty strany, které budou mít z projektu přínos. V opačném případě, zejména pokud se bude jednat o projekt spolufinancovaný Evropskou unií, mohou vyvstat určitá "morální" rizika: pobídky pro vlády členských států budou ovlivňovány, protože členské státy mohou podléhat pokušení zkusit z EU získat něco, za co by musely zaplatit jen zčásti; to pak může vyústit v nesprávné přidělování a v plýtvání vzácnými zdroji. Při zajišťování infrastrukturních projektů orientovaných na přejíždění hranic je podle zdrojů z EIB největším problémem koordinace různých národních a/nebo regionálních institucí a jejich kompetencí. Tak by Unie mohla nejlépe pomoci při zvyšování prostředků potřebných na projekty TEN, pokud by vytvořila institucionální rámec pro usnadnění jednání mezi EIB, soukromými bankami a vládami orientovaný na zařizování ekonomicky zdravého financování projektů. Odtud plyne, že mezinárodní (přeshraniční) spolupráce a finanční zajištění projektů potřebují určitou nadnárodní podporu. Stejně tak je ovšem jasné, že problémy koordinace projektů a financování je možno řešit bilaterálně na základě společných pravidel. 3.4 Rozsah ekonomicky odůvodněné role Společenství v infrastrukturní politice Z těchto úvah plyne, že úloha Společenství v zajišťování infrastruktury by mohla být v zásadě dosti ohraničena na vytvoření relativně omezeného počtu společných pravidel a předpisů a jejich prosazování. Tato pravidla a tyto předpisy by zajišťovaly právní rámec se zřetelem na usnadnění: •
mezivládních jednání o poskytování dopravních infrastruktur v případě mezinárodních veřejných statků nebo interjurisdikčních externalit a o kompenzaci rozptylů v oblasti mezinárodních přínosů nebo nákladů,
• •
úsilí poskytovatelů infrastruktury zaměřené na mezinárodní harmonizaci technických norem a zlepšování institucionálních rámců pro mezinárodní dopravní služby, koordinaci veřejných a soukromých finančních institucí za účelem získávání nezbytných finančních prostředků pro nějaký projekt.
Tyto aspekty se rovněž vztahují na zlepšování dopravních spojení s třetími zeměmi. Zatímco Komise zdůrazňuje potřebu finanční podpory Unie, která je v současné době poskytována úvěry od EIB (až do výše 3,5 miliard ECU do ledna 2000), a zvláštních programů EU určených k podpoře zemí střední a východní Evropy, například prostřednictvím částky 200 milionů ECU v roce 1997, neměli bychom snižovat význam toho, že společně dohodnutá pravidla a regulace jsou přinejmenším tak důležitá jako finanční podpora investic do "hardwaru" mezinárodních dopravních spojů. Tudíž pokud jde o právní rámec, mohou být kompetence EU v zásadě ekonomicky odůvodněné. V následujícím oddílu se bude zkoumat, jak se vlastní kompetence EU a následné činnosti Unie v oblasti TEN vyrovnají s těmito kritérii. Bude ukázáno, že nesplňují tato kritéria ve všech případech.
4. Kritika vlastní politiky EU 4.1 Výběr strategických projektů a další problémy v zapojení EU Maastrichtská smlouva uděluje Komisi aktivní roli v procesu plánování a financování TEN. Ve světle omezených informací, které jsou k dispozici orgánům EU, odsud plyne spoléhání se na předkládání projektů členskými státy. Tato předkládání budou pravděpodobně ovlivňována výše zmíněnými problémy souvisejícími s "morálním rizikem" a "ovlivněnými pobídkami". Může se tedy stát, že vlády členských států předloží projekty na program TEN nikoliv v první řadě z důvodu jejich významu ve skutečně celouniovém kontextu, nýbrž jednoduše proto, že chtějí získat ze společné pokladny co největší objem finančních zdrojů. Je pravděpodobné, že problémy související s ovlivněnými pobídkami budou dále vzrůstat v důsledku redistribučního prvku programu TEN podle článku 129 (b) 2, který prohlašuje, že zlepšení spojení do ostrovních a periferních regionů by mělo být cílem TEN. To se jasně odrazilo v široké části obrysových plánů v roce 1994: obsahovaly mnoho projektů TEN, například ve střední Francii nebo na Pyrenejském poloostrově, které by snad zlepšily přístupnost těchto regionů, ale jen ztěží by na ně bylo možno pohlížet jako na mezinárodní veřejné statky, což by požadovalo, aby patřily k tranzitním koridorům nebo důležitým přeshraničním spojením. Výběr essenských projektů se rovněž zdá být ovlivněn strategickými úvahami, a to hned několika způsoby. Jednak geografické rozdělení těchto projektů odráží úsilí Christophersenské skupiny, která obsahovala z každého členského státu jednoho zástupce, a tudíž usilovala o účast celé EU, která představuje důležité prodejní místo pro Radu jednající o dopravě. Za druhé je třeba uvést, že přidělení tří až čtyř pětin celkového objemu investic železničním projektům je překvapující vzhledem k současnému podílu železnice (pouhých 6 % osobní dopravy v EU a 14 % nákladní dopravy v EU - Eurostat, 1998). Toto přidělení pravděpodobně odráží záměr Komise podpořit "ekologicky zdravé" dopravní prostředky, a rovněž "morální riziko" na straně členských států, z nichž většina vlastní své železnice, a proto bude mít přímý přínos z podpory EU orientované na železnice. Tento druh morálního rizika je zřejmě posílen skutečností, že mnoho železničních projektů představuje vysoké finanční požadavky, zatímco perspektivní výnosy jsou jen skromné a trvá velmi dlouho, než se je podaří zrealizovat.
Rovněž bylo poznamenáno, že jelikož EU urgovala jejich realizaci v dosti krátkých termínech, musela by se priorita omezovat na takové projekty, pro něž již byly ve značné míře vypracovány technické plány. S největší pravděpodobností by tyto projekty byly stejně tak realizovány, takže jakákoliv podpora EU je jen z nebe spadlým darem. 4.2 Ekonomické efekty programu TEN Rovněž je nutno vznést pochybnosti s ohledem na předpokládané efekty programu TEN v oblasti zaměstnanosti, přístupnosti a modálního rozdělení. Pokud jde o efekty v oblasti zaměstnanosti, již neplatí optimistická očekávání uvedená v Bílé knize z roku 1993. Vnitřní zpráva Komise z ledna 1997 byla skeptická ohledně makroekonomického efektu sítí TEN. Výstavba 34 Christophersenských projektů povede podle odhadů této skupiny ke zvýšení hrubého národního produktu Unie o pouhých 0,3 % během patnáctileté etapy výstavby (včetně keynesovských multiplikačních efektů). Ekvivalentní počet očekávaných nových pracovních příležitostí se odhadoval na maximálně 400 000 (skupina osobních zástupců hlav států nebo vlád, 1995) - což je srovnáváno s nezaměstnaností EU, která v roce 1995 dosahovala 18 milionů (Eurostat, 1996). S ohledem na efekty fungování projektů v oblasti zaměstnanosti byla Christophersenská skupina již optimističtější. Tyto efekty mohou být docela významné, zejména pokud jde o jejich dopad na projektové regiony, které jsou menší než území členského státu. Vzhledem k tomu, že takové efekty nebyly kvantifikovány pro prioritní projekty jakožto celek, uvádí se jako příklad projekt letiště Milán-Malpensa: očekává se, že dojde k vytvoření 6000 stálých pracovních míst na samotném letišti a dalších 12 000 až 18 000 pracovních míst v jeho okolním prostředí. Říká se, že realizací transevropské vysokorychlostní železniční sítě bude buď zachováno nebo nově vytvořeno 710 000 stálých pracovních míst (skupina osobních zástupců hlav států nebo vlád, 1995). Nicméně platí, že jak v oblasti výstavby, tak v oblasti provozu těchto projektů je nutno mít na mysli dvě kvalifikační podmínky. V první řadě by alespoň velká část nových pracovních míst byla stejně vytvořena či zachována investicemi, které by byly tak jako tak provedeny jakožto součást národních investičních plánů, pokud by neexistoval žádný program TEN; za druhé je skutečností, že projekty zvyšující zaměstnanost mohou být částečně vykompenzovány úbytkem pracovních míst v náhradních odvětvích či regionech (například přístavní a trajektové služby se stanou zastaralými, dojde-li k otevření mostů nebo tunelů, jako tomu bylo v případě Velkého Beltu). Pokud jde o efekty programu na přístupnost regionů v EU, podívejme se, zda budou splněny cíle uvedené v článku 129b. Zatímco je možno jasně předpokládat, že realizace projektů přispěje k cíli získat plný přínos z vnitřního trhu na úrovni Unie, jejich efekty pro venkovské, ostrovní a periferní regiony jsou mnohem méně zřejmé. Velká část programu TEN, která se skládá z vysokorychlostních vlakových tras (HST) bude nejpravděpodobněji sloužit ku prospěchu především metropolitních oblastí, které budou mít HST spojení. Venkovské oblasti, jimiž se bude pouze projíždět, budou mít pravděpodobně menší přínos. Vlivy HST tratí na regionální rozvoj se budou převážně, podobně jako u letišť, soustřeďovat kolem železničních stanic, a tudíž se budou značně odlišovat od efektů přinášených konvenčními železnicemi. Navíc platí, že pokud budou centrální a periferní regiony spojeny novými či zlepšenými infrastrukturami, dojde ke snížení překážek v obou směrech. To by mohlo do značné míry též znamenat, že takové projekty budou spíše podporovat centralizační než decentralizační trendy, neboť, jak uvádí Vickerman (1996, str. 21), "zlepšení orientovaná na specifické, např. periferní nebo odlehlé regiony, rovněž zlepšují přístup na trhy v těchto regionech pro firmy v již přístupnějších centrálnějších regionech", a tím pádem dojde ke snižování potřeb udržovat pobočky či pobočné závody v periferních oblastech. Ze skutečností
získaných v oblasti stávajících HST tratí je možno citovat příslušná pozorování: trať PařížLyon ve Francii a rovněž Shinkansen v Japonsku. Mělo by se rovněž poznamenat, že existují mnohé periferní a izolované regiony, čehož zřejmým příkladem je Irsko, které jsou mnohem více závislé na mobilních dopravních prostředcích v podobě trajektů a letadel než na infrastruktuře. Tudíž je možné, že tyto regiony nebudou mít příliš velký přínos z programu, který, podobně jako TEN, nezahrnuje žádná mobilní zařízení. To zcela jistě omezí perspektivy zlepšení, které je však předpokládáno daným programem, u výchozích podmínek ekonomického růstu v periferních a ostrovních regionech. Pokud jde o modální rozdělení, stěží je možno očekávat, že realizace železničních projektů povede automaticky k převedení dopravy ze silnice na železnici. Nebude znamenat nic víc než zlepšení podmínek na straně nabídky, které musejí být splněny, pokud mají železnice získat vyšší podíl na nákladní dopravě. Zdá se stále vysoce diskutabilní, zda bude skutečně dosaženo převedení dopravy na železnici, vezmeme-li v úvahu předchozí tendence modálního rozdělení. Od roku 1970 došlo u podílu železniční dopravy k poklesu v oblasti nákladní dopravy přibližně o polovinu a v oblasti osobní dopravy patnácti současných členů Unie přibližně rovněž tak (Eurostat, 1998). K obrácení tohoto trendu nemůže dojít bez významných zlepšení v řízení provozu železnic vedle investic do železniční infrastruktury. Z tohoto důvodu může být "softwarový aspekt" zajištění efektivity při prosazování regulace mnohem důležitější než zajištění financí pro spojení v oblasti železničního "hardware". Ty železniční projekty orientované na vysokorychlostní osobní dopravu, které čelí konkurenci z řad aerolinií, se zdají spíše projektem navrženým za účelem poskytnutí náhradního spojení pro lety na krátké vzdálenosti mezi ucpanými centry letecké dopravy, jako je Frankfurt, Heathrow a Paříž, a tak uvolňují kapacitu ve prospěch dálkových letů; zřejmě dalším implicitním cílem je protlačit evropskou vysokorychlostní železniční technologii do oblasti podpory průmyslové politiky Unie (Johnson a Turner, 1997). Podmínky pro nákladní dopravu po železnici se zlepší pouze nepřímo (do té míry, do jaké budou stávající tratě méně vytíženy dálkovou osobní dopravou). Vhodnost programu TEN pro zvýšení podílu železnic na nákladní dopravě musí být rovněž zpochybněna, neboť silniční projekty tohoto programu povedou k dalšímu zlepšení konkurenceschopnosti silniční dopravy.
5. Závěry Až dosud jsme pohlíželi na program "Transevropské sítě" Evropské unie převážně z hlediska fiskálního federalismu. Zásady subsidiarity a fiskální ekvivalence odůvodňují se zřetelem na dopravní infrastrukturu centralizované rozhodování, zejména v oblasti tranzitní dopravy, mezer v sítích, které se vyskytují u hraničních přechodů, a v oblasti interoperability. Ve většině případů se však problémy infrastruktury ohledně spojení přes hranice týkají jen dvou nebo tří sousedních zemí, a tyto problémy je tudíž možno efektivně řešit na bázi dvoustranného nebo třístranného jednání členských států. Z tohoto důvodu je možno položit otázku, zda bude program EU ve své současné podobě odpovídajícím způsobem napomáhat při zajišťování infrastruktury nebo zda by bylo lépe posunout jeho zaměření směrem k návrhu příslušných právních rámců pro: • • • • •
jednání mezi členskými státy o společném plánování infrastruktur, přičemž budou adekvátním způsobem brány v úvahu interjurisdikční externality, rozšíření takových jednání na třetí země (mimo EU) vždy, když to bude třeba, odstranění omezení pro plánování a realizaci mezinárodních projektů, snížení disproporcí administrativního a legislativního prostředí mezi různými zeměmi za účelem podpory zapojení soukromých investorů, usnadnění jednání ze strany bank a vlád pro financování,
• •
koordinace síťových provozovatelů za účelem zajištění interoperability a volného přístupu u stávající a zejména nové infrastruktury různých zemí, zabránění síťovým provozovatelům v oportunistickém, a tudíž přinejmenším potenciálně antikonkurenčním chování vůči skutečným nebo potenciálním uživatelům infrastruktury.
Kdyby byl vytvořen takový rámec, znamenalo by to určitý druh institucionální inovace, který by skutečně doplňoval vytvoření evropského jednotného trhu se zřetelem na infrastrukturní politiku. Pomohl by minimalizovat náklady na transakce a další překážky u dopravního systému, zejména nejistoty u soukromých investorů, které plynou z různých administrativních, legislativních a politických prostředí různých zemí. Na druhé straně by nadnárodní orgány nemusely hrát aktivní roli ve vlastním procesu zajišťování infrastruktury. Ve srovnání s potřebou vytvoření rámců se zdají být skutečné kompetence Evropské komise v oblasti TEN příliš rozsáhlé a příliš podrobné. Jedním zřejmým důvodem je, že daný program byl během dlouhé historie svých počátků a schválení Radou ministrů a Evropským parlamentem zatěžován především neekonomickými cíli, které se týkaly zejména rozdělování a životního prostředí a které budou na úkor efektivity. Na druhé straně je tento program trochu více než jen pokračování stávajících národních politik. Existuje zde tedy jen malá naděje, že prostřednictvím programu TEN v jeho současné podobě bude řešen skutečný problém racionálnějšího plánování infrastruktury. Tento program jen stěží povede k významnému přínosu, v závislosti na zapojení EU, v oblasti hospodářského růstu a efektivity. Podíváme-li se však na politické a ekonomické reality v EU, musíme dojít k závěru, že daný program, jakmile byl zahájen, bude pokračovat. Naše analýza tedy navrhuje, aby alespoň nedocházelo k rozšiřování kompetencí a finančního zapojení EU. Vytvoření z daní financovaného "Evropského infrastrukturního fondu", jak bylo již několikrát uvažováno členy Evropského parlamentu, a veškeré podobné nástroje musejí být odmítnuty. Vzhledem k tomu, že by takové nástroje vedly k posílení přerozdělovacího prvku infrastrukturní politiky, přinesly by pravděpodobně více problémů v oblasti "morálního rizika" než program TEN ve své současné podobě. Zdroj: Dopravní politika 6 (1999) 169-181; www.elsevier.com/locate/tranpol
