PROFESSIONEEL DECENTRAAL BELEID DOOR BELEIDSMATIG EUROPABEWUSTZIJN Een bijdrage aan de discussie over vergroting van het Europabewustzijn bij decentrale overheden Bart Hessel 1 Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1 Het Europabewustzijn schiet nog tekort 1.2 Het boek ‘Europese milieuwetgeving in de praktijk’ inspireert bij de aanpak 1.3 Doorbreek de scheiding tussen beleidsmakers en juristen ten aanzien van Europabewustzijn 1.4 De decentrale beleidsdoelen vormen het vertrekpunt 2. De beleidsmatige Europabewustzijn-benadering 2.1 Europa opnemen in de eigen missie 2.2 Politiek draagvlak door beleid 2.3 Europabewuszijn plan van aanpak is flexibel 2.4 Decentrale beleidsdoelstellingen bepalend voor kennisbehoefte 2.5 Nulmeting ook ten aanzien van Europees beleid 3. Decentraal en Europees beleid centraal 3.1. Decentrale overheden zijn primair organisaties met bepaalde beleidsdoelstellingen 3.1.1 De EU denkt ook primair beleidsmatig in doelen en instrumenten 3.1.2 De interne markt neemt een bijzondere plaats in 3.1.3. De visie op Europese kansen en bedreigingen 3.2. Decentrale beleidsmakers halen voordeel uit Europese beleidsdossiers 3.2.1 Aanzet voor professioneel beleid met Europese instrumenten 3.2.2 Kennis uit Brussel doortrekken naar eigen situatie via de lobbyisten 3.2.3 De eigen positie wordt versterkt in Nederland en Brussel 3.2.4 Integraal decentraal beleid binnen de eigen organisatie wordt bevorderd 3.2.5 Overnemen van Europese beleidsterreinen vergroot de kansen bij Europese weten regelgeving 4. Europese subsidies als instrument voor Europese beleidsdoelstellingen 4.1 Europese subsidies bieden niet alleen kansen maar hebben ook nadelen 4.2 De eigen positie wordt versterkt 4.3 Het netwerk wordt versterkt 4.4 Worden de doelstellingen gehaald: terugkoppelen naar Europa 4.5 Europese subsidies als onderdeel van integraal beleid 1
Met dank aan Ann-Marie Kühler en Lisa Vermeer voor hun opmerkingen en aanvullingen. Hun meedenken heeft mij er niet van weerhouden enkele wellicht politiek gevoelige uitspraken te doen. Die komen dan ook volledig voor mijn rekening.
1
5. Europese wet- en regelgeving als instrumenten voor Europese beleidsdoelstellingen a. Europees recht heeft ook een waarborgfunctie b. het subsidiariteitsbeginsel noemt ook de regionale en lokale overheden c. EU-bevoegdheden expliciet omschreven 5.1 Europese wet- en regelgeving: geen appels met peren vergelijken 5.1.1 Regelgeving voor specifieke beleidsterreinen a. EU-landbouwwetgeving en EU-vervoerwetgeving b. veel specifieke beleidsterreinen maar dikwijks zonder wetgevende bevoegdheid c. EU-milieuwetgeving, wetgeving voor gas, elektriciteit en telecom; wetgeving voor de structuurfondsen d. wetgeving voor specifiek beleidsterrein alleen relevant voor die sector 5.1.2 Regelgeving voor de interne markt neemt een bijzondere plaats in a. interne marktregels kunnen op alle beleidsterreinen meespelen b. de beleidskeuze voor marktwerking heeft een prijs c. interne marktregels relevant voor de gehele overheid 5.1.3 Let op de combinatie van specifieke en interne marktregels a. milieubeleid: een combinatie van specifieke wetgeving en interne marktregels 5.2 Europese wet- en regelgeving bieden ook beleidskansen 5.2.1 De decentrale doelstellingen kunnen aansluiten op de Europese 5.2.2 Europese regelgeving kan een bepaalde beleidskeuze ondersteunen 5.2.3 Professioneel gebruik maken van de beleidsruimte van de interne marktregels a. meer aandacht voor de beleidskansen van de interne marktregels 5.2.4 Professioneel afwegen van de verschillende decentrale beleidsinstrumenten 5.3 Europese wet- en regelgeving versterkt de eigen positie van decentrale overheden 5.3.1 EU-Werkingsverdrag biedt meer ruimte voor decentrale overheden 5.3.2 Veel Europese regels liggen rechtstreeks op het bord van de decentrale overheden 5.3.3 Europa verwacht een kritische zelfstandige houding ten aanzien van omzettingswetgeving 5.4 Spanningen tussen decentraal beleid en Europees recht a. spanningen door onvoldoende professionaliteit en reële spanningen 5.4.1 Europese regels verweven in het beleidsproces a. in plaats van bedreigingen worden de kansen benut b. beleidsgeoriënteerde juristen of kenners van de Europese regels vereist 5.4.2 Professionalisering van beleid veronderstelt verdieping in de regels a. puberaal gedrag jegens Europa is niet professioneel b. let op de beleidskeuze voor marktwerking c. aandacht voor de doelstellingen van de Europese regels: vertalen in beleidstermen d. komt de beleidsverstorende regel wel uit Brussel? e. minimaliseren van de pakkansbenadering 5.4.3 Reële knelpunten bij de decentrale uitvoering a. worden de doelstellingen waar de regel voor is bedoeld wel gehaald? b. spanning met andere decentrale doelstellingen c. kritische terugkoppeling naar Brussel d. introduceren in de wetenschappelijke discussie
2
1. Inleiding 1.1 Het Europabewustzijn schiet nog tekort Hoewel de koepels pogingen hebben ondernomen om de decentrale overheden meer vertrouwd te maken met Europese wet- en regelgeving, en handleidingen hebben gepubliceerd over Europabewust worden, zijn er nog steeds veel decentrale overheden waarvoor Europa nog niet vanzelfsprekend is. De koepelverenigingen en Europa decentraal zijn dagelijks bezig met de vraag hoe de Nederlandse decentrale overheden meer en beter bewust gemaakt kunnen worden van met name de kansen die Europa biedt. Naast het feit dat decentrale overheden nog steeds bewust of onbewust inbreuken maken op het Europese recht, met de risico’s van dien, blijkt ook dat de decentrale lobbyisten in Den Haag en Brussel behoefte hebben aan meer informatie en terugkoppeling vanuit de decentrale praktijk dan zij momenteel krijgen; deze zeer relevante activiteiten van de koepels in Den Haag en Brussel krijgen nog steeds onvoldoende aandacht van de decentrale overheden. Verder is er veel kritiek is op de Europese regelgeving maar tegelijkertijd wordt het signaleringsloket van Europa decentraal weinig gebruikt door decentrale overheden. Tenslotte is er ook nog geen ervaring opgedaan met de door de ICER voorgestelde, en door het kabinet Balkenende II onderschreven procedure, die decentrale overheden via Europa decentraal kunnen inzetten wanneer zij geconfronteerd worden met onjuist of niet omgezette EU-richtlijnen. 2 1.2 Het boek ‘Europese milieuwetgeving in de praktijk’ inspireert bij de aanpak Bij het denken over deze vraag en het zoeken naar een mogelijk antwoord, ben ik op bijzondere wijze geïnspireerd door het boek over Europees milieurecht en decentrale overheden dat verschijnt in het kader van het jaarcongres 2010 van Europa decentraal. 3 Het is het eerste boek in de serie praktijkcahiers Europees recht van de Sdu, waarvan ik in de redactie zit, dat op initiatief van de koepels is geschreven en het ademt de praktijkervaring van VNG, IPO en de UvW met Europa en haar regelgeving. Ik heb er al eerder op gewezen dat de manier waarop decentrale overheden met het Europees milieurecht omgaan een voorbeeld kan zijn voor andere beleidsterreinen. Maar het nieuwe milieuboek maakt duidelijk dat de aanpak die daarin is gevolgd en de ervaringen van decentrale overheden met Europees milieubeleid en –recht niet alleen decentrale collega’s onderling kunnen inspireren, maar ook de koepelorganisaties en Europa decentraal bij het creëren en verbeteren van het Europabewustzijn bij decentrale overheden. In het milieuboek is het Europees milieubeleid het vertrekpunt, wordt bijzondere aandacht besteed aan de beleidsbeïnvloeding van Europees milieubeleid door de koepels en lobbyisten. Zij kennen de regelgeving, het gebruik van de Europese netwerken, de rol van de decentrale overheden als zelfstandige partner in het overleg, de relatie tussen specifieke milieuwetgeving en de interne marktregels als onderdeel van het milieubeleid, de vertaalslag naar de decentrale praktijk en beschrijven de 2
ICER advies over Toepassing EG-richtlijnen door decentrale overheden 2003. Dit advies is in 2004 door het Kabinet Balkenende II overgenomen. Daarin wordt bij twijfel over de juistheid van de omzettingswetgeving een belangrijke rol toegekend aan Europa decentraal om te intermediëren tussen de twijfelende decentrale overheid en het ministerie dat verantwoordelijk is voor de omzettingswetgeving. 3 Europese milieuwetgeving en decentrale overheden, Sdu serie Praktijkcahiers Europees recht, deel 4.
3
problemen die daarbij rijzen. In het boek vinden we deskundige kritiek op concrete milieuregels. Uit het boek blijkt daarmee dat op milieugebied oplossingen bestaan voor problemen die koepels – in samenhang met de problemen die Europa decentraal signaleert – in de verhouding tussen decentrale overheden en Europa willen aanpakken. In deze notitie wil ik proberen of we mede aan de hand van het milieuboek kunnen komen tot een andere aanpak van het Europabewustzijn en daarmee een aanzet geven voor verdere discussie. Op dit moment wordt Europabewustzijn nog te veel geassocieerd met recht. In deze notitie wil ik er voor pleiten dat Europabewustzijn primair wordt gerelateerd aan decentraal beleid. Europabewustzijn is noodzakelijk voor professioneel decentraal beleid. Decentrale beleidsmakers die denken dat zij beleidsmatig professioneel bezig zijn zonder enig Europabewustzijn maken een grote fout en missen veel kansen die Europa hen biedt. Daarbij zie ik het als een voordeel dat het milieuboek, dat mij daartoe inspireert, gebaseerd is op de praktijkervaring van de koepels zodat deze notitie meer zou kunnen zijn dan een abstract betoog van een wetenschapper. Een ander voordeel is dat Europa decentraal een Kenniscentrum is voor Europees recht èn beleid, zodat daarbinnen alle ruimte is voor een meer beleidsmatige benadering van Europabewustzijn. 1.3 Doorbreek de scheiding tussen beleidsmakers en juristen ten aanzien van Europabewustzijn Zelfs bij decentrale overheden die Europabewust willen zijn, en daar ook in investeren, bestaat er veelal een duidelijke scheiding tussen de ontwikkeling van het beleid, door beleidsmakers en politici, en het Europabewustzijn. Bij Europa wordt dan, afgezien van aandacht voor de Europese subsidiepotten, primair gedacht aan de Europese wet- en regelgeving waar decentrale overheden op allerlei beleidsterreinen rekening mee moeten houden. Niet zelden worden juristen of andere medewerkers die de Europese regels en rechtspraak kennen, in een laat stadium van het beleidsproces gevraagd of het voorgenomen beleid zich verdraagt met de Europese regels. Als blijkt dat bij de ontwikkeling van het beleid op geen enkele wijze rekening is gehouden met de Europese regels, wordt het oordeel bevestigd dat Europa een belemmering vormt voor het decentrale beleid. Dit hardnekkige standpunt, dat zeker door de groeiende scepsis over Europa wordt versterkt, wordt binnen de decentrale organisatie gevoed wanneer die lijdt aan een dergelijke gebrekkige samenwerking tussen beleidsmakers en juristen. Deze gebrekkige samenwerking zorgt voor afkeer van de Europese regels die beleid doorkruisen, terwijl kennis van deze regels in een vroeg stadium het voorgenomen beleid juist beter en effectiever maken. De Europese wet- en regelgeving biedt, zoals later zal blijken, namelijk allerlei kansen voor decentraal beleid. 1.4 De decentrale beleidsdoelen vormen het vertrekpunt In deze notitie wil ik een poging doen de scheiding tussen decentraal beleid en Europabewustzijn te doorbreken en een bijdrage leveren aan een andere, beleidsmatige visie op Europabewustzijn. Dat leidt tot een andere verhouding tussen
4
beleid en recht. Over de verhouding tussen beleid en recht kan veel gezegd worden. Ik beperk mij in deze notitie tot de volgende opmerkingen. Simpel gezegd kunnen beleid en recht als volgt worden onderscheiden: Bij beleid denken we in termen van doelstellingen en instrumenten en aan beleidsprocessen. Bij recht denken we aan in regels vastgelegde procedures en bevoegdheden, verboden en verplichtingen. 4 Bij mijn invulling van Europabewustzijn is het vertrekpunt het decentraal beleid en niet de Europese wet- en regelgeving. Op deze wijze komen er elementen van Europabewustzijn naar boven die nog niet zo leven bij de decentrale overheden en krijgt de Europese wet- en regelgeving ook een ander gezicht. Als we de beleidsmatige benadering van Europabewustzijn volgen komt daarin een centrale plaats toe aan allerlei Europese beleidsdossiers, zoals de EU 2020 strategie waarin het Europese beleid wordt beschreven. De Europese wet- en regelgeving is dan een instrument voor het realiseren van beleid, waarbij de kansen voor het decentrale beleid naar voren komen. Naast wet- en regelgeving zijn er ook andere instrumenten van beleid zoals informatie en voorlichting, afspraken met ondernemingen, opdrachten aan ondernemingen en financiële instrumenten, waaronder subsidies. Ook op deze andere instrumenten van beleid ga ik nader in. 2. De beleidsmatige Europabewustzijn-benadering Wanneer gekozen wordt voor de beleidsmatige benadering van het Europabewustzijn heeft dat enkele gevolgen voor de manier waarop eerder door de VNG en Europa decentraal een beschrijving en checklist is gegeven van het Europabewust worden van gemeenten en ook voor de manier waarop de waterschappen vorm hebben gegeven aan het Europabewust worden. 5 Deze benaderingen zijn met name gericht op het correct toepassen van Europese wet- en regelgeving als op zichzelf staand doel, en niet op het professioneel inzetten van wet- en regelgeving als instrument om beleidsdoelen te realiseren. 2.1 Europa opnemen in de eigen missie Een eerste gevolg van de beleidsmatige benadering van Europabewustzijn is dat de decentrale beleidsmakers aan de hand van de Europese beleidsnotities voor hun eigen organisatie/ hun eigen beleid een missie formuleren waar Europa in zit. Dat draagt bij aan de professionalisering van het decentrale beleid. 2.2 Politiek draagvlak door beleid Omdat decentrale bestuurders in de regel meer beleidsgeoriënteerd zijn dan juridisch, - ook zij willen vooral bepaalde doelen realiseren - kan aandacht voor de Europese beleidsdossiers wellicht bijdragen tot het vereiste politieke draagvlak voor Europa: beleidsmakers kunnen daar wat aan hebben.
4
Voor de juridisch geschoolde lezer: beleidsregels, zoals de kaderregelingen en richtsnoeren van de Commissie ter concretisering van artikel 107 lid 3 VWEU maken dus ook deel uit van het recht. 5 Handreiking Europaproof gemeenten VNG/Europa decentraal 2008 en Wegwijzer Europa-bewust, UvW en Stowa 2010.
5
Een gemeente die streeft naar klimaatneutraal beleid mist kansen als zij geen kennis neemt van de ideeën die daarover in Europa leven. Als zij denkt dat zij dat milieubeleid kan realiseren zonder naar Europa te kijken is zij niet professioneel bezig.
2.3 Europabewustzijn plan van aanpak is flexibel Bij de beleidsmatige, cyclische benadering van Europabewustzijn wordt benadrukt dat het plan van aanpak niet direct compleet hoeft te zijn. De ervaring leert dat het decentrale overheden niet lukt om in een keer Europabewust te worden in die zin dat zij zich de Europese beleidsdossiers eigen moeten maken en een grote inhaalslag moeten maken om de relevante Europese wet- en regelgeving goed te kunnen inzetten. Op het gebied van Europese recht concentreren zij zich vooral op bepaalde terreinen zoals aanbesteding, staatssteun en milieurecht. Op andere terreinen zoals de vier vrijheden en het mededingingsrecht is de kennis nagenoeg nihil, zij het dat met de implementatie van de Dienstenrichtlijn wel belangrijke voortgang is geboekt. De ervaring leert ook dat het zelfs bij overheden die een inhaalslag hebben gemaakt op het gebied van Europese regels, moeilijk is om op professionele wijze de essentiële ontwikkelingen van het Europees beleid, de Europese regels en de Europese rechtspraak bij te houden en in de organisatie te verspreiden. Door Europa te verbinden aan de beleidscyclus kunnen die tekortkomingen worden verminderd. 2.4 Decentrale beleidsdoelstellingen bepalend voor kennisbehoefte Als we kijken naar de aspecten van kennisniveau, kennisbehoefte en nulmeting van de Europabewust trajecten kan worden gesteld dat die kennisbehoefte niet afhangt van de politieke belangstelling, voorkeur voor of afkeer van Europa, maar in belangrijke mate bepaald wordt door de beleidsdoelstellingen van de decentrale overheid. Naarmate de betrokken overheid meer doelstellingen nastreeft die ook Europese doelstellingen zijn, neemt de kennisbehoefte toe. Ter zijde merk ik op dat de kennisbehoefte niet alleen bepaald wordt door de overeenstemming met de Europese beleidsdoelstellingen. De interne marktregels zijn namelijk ook van belang voor allerlei decentrale beleidsdoelen die niet in de EU-verdragen voorkomen zoals ruimtelijke ordening en volkshuisvesting (zie par. 5.1.2). 2.5 Nulmeting ook ten aanzien van Europees beleid Bij de beleidsmatige benadering van Europabewustzijn kan een nulmeting niet beperkt blijven tot de juridische regels over Europa met betrekking tot de verhouding tussen Europa en de decentrale overheden, aanbesteding, staatssteun, subsidies, vier vrijheden en milieu/ruimtelijke ordening. De nulmeting zal zich ook uitstrekken tot de Europese beleidsdossiers op de voor de decentrale overheid relevante terreinen. Voor de Europese beleidsdossiers die van belang zijn voor decentrale overheden verwijs ik naar de website van Europa decentraal. 3. Decentraal en Europees beleid centraal 3.1. Decentrale overheden zijn primair organisaties met bepaalde beleidsdoelstellingen
6
Bij mijn benadering van Europabewustzijn neem ik als vertrekpunt dat decentrale overheden primair organisaties zijn met bepaalde beleidsdoelstellingen die zij willen realiseren. Afhankelijk van de concrete organisatie (gemeente, provincie, waterschap) kunnen we hierbij denken aan beleidsdoelstellingen op het gebied van werkgelegenheid, veiligheid, gebiedsontwikkeling, ruimtelijke ordening, milieu, cultuur, huisvesting, onderwijs. Kenmerkend voor een beleidsmatige benadering is dat er gedacht wordt in cyclische beleidsprocessen en aan beleidsdoelen en beleidsinstrumenten. Decentrale overheden houden zich ook met rechtsregels bezig maar als zij bepaalde regelgeving maken is dat niet om hun wetgevingsjuristen aan het werk te houden, maar is deze regelgeving ook bedoeld als het juiste instrument om hun beleidsdoelstellingen te realiseren. Daarbij kies je niet voor regelgeving om je beleidsdoelen te realiseren als er ook een lichter beleidsinstrument mogelijk is om je doelen te realiseren, zoals voorlichting, overeenkomsten, convenanten of subsidie.Vanuit deze beleidsmatige invalshoek kijken we ook naar de EU en de Europese regelgeving. Europabewustzijn is er op gericht om: 1. de kansen die het Europese beleid en de Europese beleidinstrumenten zoals Europese regelgeving bieden om de decentrale beleidsdoelstellingen te realiseren zo veel mogelijk te benutten en 2. de knelpunten van het Europese recht voor het decentrale beleid zo veel mogelijk te beperken en in Brussel ter discussie te stellen. Deze notitie is dan ook niet primair gericht tot decentrale juristen en de hoeders van de juridische kwaliteitszorg, die bij de eerdere benadering van Europabewust centraal zijn komen te staan, maar in eerste instantie tot de beleidsmakers die de decentrale bestuurders bijstaan om de genoemde beleidsdoelstellingen te realiseren. In aansluiting daarop komen de decentrale juristen in het vizier of andere medewerkers die de Europese regels kennen. 6 3.1.1 De EU denkt ook primair beleidsmatig in doelen en instrumenten In de gebruikelijke benadering van Europabewust , ligt de nadruk in de praktijk erg op de Europese wet- en regelgeving. Bij een beleidsmatige benadering van Europabewustzijn wordt gedacht in dynamische, cyclische beleidsprocessen en dan krijgt, zoals later zal blijken, de Europese wet- en regelgeving een ander gezicht: zij worden gezien als instrumenten voor (Europees) beleid. Om dat te begrijpen is het van belang dat decentrale beleidsmakers zich realiseren dat in de Europese Unie vanouds ook gedacht wordt in termen van (beleids)doelen en instrumenten. Dat is het gevolg van het feit dat het oorspronkelijke EEG-Verdrag uit 1957 sterk economisch is bepaald en economen ook primair beleidsmatig denken in doelen en instrumenten en niet zozeer primair in recht. In Europa spreekt men dus niet alleen de voor beleidsmakers vaak hinderlijke taal van regels, bevoegdheden, procedures, verboden en geboden, maar zelfs primair, de eigen taal van de beleidsmakers. 6
In de discussie wordt er niet zelden een kunstmatige scheiding tussen juristen en beleidsmakers gecreëerd. Dat is niet goed. Ik geef al jaren cursussen voor gemengd publiek en een goede wisselwerking tussen beleidsmakers en juristen is essentieel.
7
De Europese Unie denkt niet alleen aan economische doelstellingen, zoals economische groei en prijsstabiliteit, die voor decentrale overheden minder interessant zijn. Geleidelijk aan zijn door de verschillende verdragswijzigingen – dus met instemming van Nederland - vele niet-economische doelstellingen onder de reikwijdte van de EU gekomen en daarbij zijn veel doelstellingen die de decentrale beleidsmakers zullen herkennen. 7 In de Verdragen van de Europese Unie (het EU-Verdrag en het EU-Werkingsverdrag) vinden we een zeer uitgebreide opsomming van EU-doelstellingen. Om in het kader van deze notitie de nadruk niet juridisch maar beleidsmatig te leggen, beperk ik mij tot het noemen van de volgende de volgende beleidsterreinen: landbouw, vervoer, energie, milieu, werkgelegenheid, sociale politiek, cultuur, onderwijs, beroepsopleidingen en jeugd, cultuur, volksgezondheid, consumentenbescherming, trans-Europese netwerken (waaronder ICT), industrie, economische, sociale samenhang en territoriale samenhang, onderzoek en technologische ontwikkeling. 8 In deze notitie kunnen we daar voldoende mee uit de voeten. Dat de Europese Unie vanouds denkt in termen van doelen en instrumenten komt in artikel 3 VEU 9 niet meer zo duidelijk naar voren als in zijn voorganger artikel 2 EG, zoals dat gold onder het Verdrag van Nice. 7
Voor economen is het aanvechtbaar om een onderscheid te maken tussen economisch en en nieteconomisch doelstellingen, omdat iedere overheidsdoelstelling een economisch aspect heeft in de zin dat er sprake is van aanwending van schaarse middelen. Voor de decentrale beleidspraktijk is dat onderscheid wel nuttig. Decentrale overheden hebben niet als doel de markt te realiseren en hebben ook weinig met de doelstellingen van economische politiek. De hardcore business van decentrale overheden ligt bij andere doelstellingen zoals milieu, veiligheid, e.d. Zeker als we nader ingaan op de Europese interne marktregels is het verhelderend deze doelstellingen te omschrijven als niet-economische doelstellingen die in spanning staan met de (economische) interne markt. 8 In afwijking van het oude EG-Verdrag is in het EU-Werkingsverdrag een onderscheid gemaakt tussen beleidsterreinen waarop de EU exclusieve bevoegdheid heeft (artikel 3 VWEU), waarop de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden hebben (artikel 4 VWEU) en waarop de Unie de activiteiten van de lidstaten slechts kan ondersteunen, coördineren of aanvullen (artikel 6 VWEU). Dit juridisch zeer belangrijke onderscheid is hier minder relevant. Ik kom daar later op terug. 9 Artikel 3 VEU gaat wat verder. Dat luidt: 1. De unie heeft als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen. 2. De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit. 3. De Unie brengt een interne markt tot stand. Zij zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. De Unie bevordert wetenschappelijke en technische vooruitgang. De Unie bestrijdt sociale uitsluiting en discriminatie, en bevordert sociale rechtvaardiging en bescherming, de gelijkheid van vrouwen en mannen, de solidariteit tussen generaties en de bescherming van de rechten van het kind. De Unie bevordert de economische, sociale en territoriale samenhang, en de solidariteit tussen de lidstaten. De unie eerbiedigt haar rijke verscheidenheid van cultuur en taal en ziet toe op de instandhouding en de ontwikkeling van het Europese culturele erfgoed. 4. De Unie stelt een economische en monetaire unie in die de euro als munt heeft. 5. In de betrekkingen met de rest van de wereld handhaaft de Unie haar waarden en belangen en zet zich ervoor in, en draagt zij bij tot de bescherming van haar burgers. Zij draagt bij tot de vrede, de veiligheid, de duurzame ontwikkeling van de aarde, de solidariteit en het
8
In artikel 2 EG werd namelijk duidelijk gesteld dat de doelstellingen van de EG 10 gerealiseerd moesten worden ‘door het instellen van een gemeenschappelijke markt en een economische en monetaire unie en door de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid of de gemeenschappelijke activiteiten.’ Deze doelstellingen en instrumentenbenadering in het EG-Verdrag werd in het huidige EUWerkingsverdrag vervangen door het onderscheid tussen beleidsterreinen waarop de EU exclusieve bevoegdheid heeft (artikel 3 VWEU), beleidsterreinen waarop de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheid hebben (artikel 4 VWEU) en beleidsterreinen waarop de Unie het optreden van de lidstaten slechts kan ondersteunen, coördineren of aanvullen (artikel 6 VWEU). Omdat bij de discussies over de Europese grondwet en het latere Verdrag van Lissabon meer nadruk kwam te liggen op de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten, heeft de oorspronkelijke doelstellingen-instrumenten-benadering in de Verdragen plaats gemaakt voor de drie onderscheiden bevoegdheden van de Unie (exclusief, gezamenlijk met de lidstaten en slechts ondersteunend). Daarmee is het doel-mddel-denken in de EU natuurlijk niet verdwenen. 3.1.2 De interne markt neemt een bijzondere plaats in In het oude EG-Verdrag bleek duidelijk dat de interne markt geen doelstelling was van de EU maar een instrument om andere doelstellingen als evenwichtige economische groei, werkgelegenheid en milieu te realiseren. Dat verklaart dat we binnen de beleidsdoelstelling milieu ook de interne markt tegenkomen, zoals we in het boek Europese milieuwetgeving en decentrale overheden kunnen lezen (zie par. 5.1.3). Onder het huidige EU-Verdrag kunnen we de interne markt niet meer een instrument noemen want in artikel 3 VEU wordt slechts gezegd dat de Unie de interne markt tot stand brengt. Dat neemt niet weg dat ook nu nog moet worden erkend dat de interne markt een bijzondere plaats inneemt ten opzichte van de (andere) doelstellingen van de EU. Ik ga daar later uitgebreid op in (par. 5.1.2). In artikel 3 VEU vinden we de begrippen ‘gemeenschappelijk beleid’ en ‘gemeenschappelijke activiteiten’ uit de artikelen 2 en 3 EG niet meer terug, maar bij het gemeenschappelijk beleid kunnen we – binnen de context van het decentrale beleid – bijvoorbeeld denken aan het landbouw- en vervoerbeleid dat reeds in het EEG-Verdrag beleidsterreinen waren die aan Europa waren voorbehouden (zie in welke mate: art. 32 EG ev (landbouw) en art. 70 EG ev (vervoer)). Landbouw en vervoer zijn ook onder het nieuwe EU-Werkingsverdrag nog steeds beleidsterreinen waarop de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid heeft. Dit betekent dat decentrale overheden op die terreinen ook nu met EU-wetgeving te maken kunnen hebben. Bij de gemeenschappelijke activiteiten moeten we denken aan beleidsterreinen waar de Europese Unie zich in de loop der tijd, met name vanaf het Verdrag van Maastricht in 1992, mee is gaan bemoeien, zoals milieu, onderwijs, beroepsopleidingen en jeugd, werkgelegenheid, cultuur en volksgezondheid. Op het gebied van milieu heeft de EU wetgevende bevoegdheid (het beleidsterrein is opgenomen in de catalogus van gedeelde bevoegdheden van artikel 4 VWEU). Op de gebieden volksgezondheid, industrie, cultuur, toerisme, onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport, civiele bescherming en administratieve samenwerking heeft de EU geen specifieke wetgevende bevoegdheid (zie artikel 6 VWEU).
wederzijdse respect tussen de volkeren, de vrije en eerlijke handel, de uitbanning van de armoede en de bescherming van de mensenrechten, in het bijzonder de rechten van het kind, alsook de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht, met inbegrip van de inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties. 6. De Unie streeft deze doelstellingen met passende middelen na, naargelang van de bevoegdheden die haar daartoe in de Verdragen zijn toebedeeld. 10 Die doelstellingen vinden we nu ongeveer terug in artikel 3 lid 3 VEU. Nu wordt gesproken van een sociale markteconomie.
9
3.1.3. De visie op Europese kansen en bedreigingen De beleidsmatige benadering van Europabewustzijn heeft tot gevolg dat de visie op kansen en bedreigingen van Europa voor decentrale overheden genuanceerd wordt. In de gebruikelijke benadering van Europabewust wordt weliswaar aandacht besteed aan de kansen die de Europese wet- en regelgeving bieden – naast de kansen van de Europese gelden -, maar in de praktijk worden de Europese regels nog veel te veel als een storende verplichting gezien. Bij een beleidsmatige benadering van Europabewustzijn wordt daarentegen onderkend dat de Europese wet- en regelgeving instrumenten zijn voor beleid en dat leidt er toe dat er veel meer aandacht is voor de beleidskansen die de Europese regels bieden. Bovendien krijgt men ook oog voor de kansen die de Europese beleidsdossiers bieden. 3.2. Decentrale beleidsmakers halen voordeel uit Europese beleidsdossiers Een van de eerste kansen die zich bij de beleidsmatige benadering van Europabewustzijn aandient is dat decentrale beleidsmakers voordeel kunnen halen uit Europese beleidsdossiers. Als we de ruime omschrijving van de doelstellingen van de Europese Unie bezien ligt het voor de hand dat op Europees niveau op allerlei voor decentrale overheden relevante beleidsterreinen beleidsdoelen zijn en worden gepubliceerd. Als voorbeelden van Europese beleidsdossiers die van groot belang zijn voor (beleid van) de decentrale overheden kunnen onder meer worden genoemd: Het Witboek van de Commissie over Europese Governance en in het verlengde daarvan het Witboek van het Comité van de Regio’s over multi-level governance. De Europa 2020 strategie. Deze volgt de Lissabonstrategie op die tot 2010 een zeer zware stempel heeft gedrukt op de Europese aanpak van nagenoeg alle beleidsterreinen. Het Europees economisch herstelplan, het antwoord op de crisis van de Commissie. Diverse Europese beleidsdossiers over milieu waaronder het Zesde Milieuactieplan en de daarin voorkomende zeven thematische strategieën. Voor de vindplaatsen verwijs ik naar de website van Europa decentraal. 3.2.1 Aanzet voor professioneel beleid met Europese instrumenten Wanneer decentrale beleidsmakers zich oriënteren op de Europese beleidsdossiers is dat een aanzet voor professioneel decentraal beleid waarbij gebruik wordt gemaakt van de Europese instrumenten van Europese regelgeving, netwerken en subsidies. In deze notitie wil ik vooral ingaan op de betekenis van de Europese wet- en regelgeving als instrumenten voor Europese beleidsdoelstellingen en de consequenties van deze visie op de Europese regels. Zijdelings wil ik iets zeggen over de Europese subsidies maar in deze eerste opzet blijft een uitgebreide uitwerking van de netwerken buiten beschouwing. Dat we inderdaad kunnen denken aan drie Europese instrumenten voor (decentraal) beleid kan worden geïllustreerd aan de hand van enkele voorbeelden. Voorbeeld thematische strategieën Zesde Milieuactieplan Het is interessant te zien dat in deel II van het boek over Europees milieurecht en decentrale overheden uitgebreid aandacht wordt besteed aan de thematische strategieën uit het Zesde Milieuactieplan, waarbij we een duidelijk beeld krijgen van de actieve rol van de koepels bij de totstandkoming van het Europese beleid, de wetgeving en de Nederlandse implementatie.
10
Dit deel laat zien wat lobbyisten van de koepels in Brussel en Den Haag vermogen te doen wanneer zij ingewijd zijn in de Europese beleidsdossiers en de Europese regelgeving. Deze vergaande deskundigheid – een eerste voorwaarde voor gelijkwaardig partnerschap in Brussel – mag decentrale beleidsmakers inspireren ook voor andere beleidsterreinen dan milieu. Het gebruik van netwerken wordt in dit boek duidelijk gerelateerd aan de Europese regelgeving en naast de regelgeving wordt ook stilgestaan bij de Europese subsidies. Het belang van dit boek voor andere beleidsterreinen wordt naar mijn mening nog versterkt door het inleidende hoofdstuk van Simone Goedings over Europese milieuonderhandelingen en Multi-level governance. Haar uitgangspunt is uiteraard het milieubeleid maar in dit hoofdstuk laat Goedings zien hoe belangrijk meer algemene beleidsdossiers voor decentrale overheden zijn, zoals die over governance, Lissabon en Europa 2020. Voorbeeld aanpakken van de crisis Hoe belangrijk Europese beleidsdossiers voor decentrale beleidsmakers kunnen zijn, en dat het milieubeleid op decentraal gebied inderdaad een witte raaf is, kan blijken uit de reacties op de economische crisis. Reacties van de decentrale bestuurders Verdaas (Gelderland) en Drenth (Doetinchem) in Binnenlands Bestuur om in het kader van de crisis de Europese staatssteunregels en aanbestedingsregels maar af te schaffen 11 waren voor mij aanleiding om het initiatief te nemen voor een themanummer van Bouwrecht over de aanpak van de crisis in de bouw, 12 en aansluitend een seminar te organiseren op mijn Europa Instituut over staatssteun in tijden van crisis. 13 In dat nummer geef ik een uitgebreide beschrijving van het beleid dat de Commissie de lidstaten voorstelt in haar Economisch herstelplan. Dat is geen juridisch verhaal maar een beleidsmatig. Aansluitend wordt dan in andere bijdragen ingegaan op de rol van de Europese staatssteunregels en de aanbestedingsregels om de crisis aan te pakken. 14 Afschaffen van die regels is geen goede beleidskeuze voor oplossing van de economische crisis, is de conclusie. Mijn kritiek op de genoemde bestuurders is dan ook niet dat zij weinig weten van Europese regels maar dat zij een verkeerd decentraal beleid voorstaan. Voorbeeld duurzaamheid 1. Decentrale beleidsdoelstelling: gemeente wenst klimaatneutraal te zijn in 2025 2. Aansluiting met Europese beleidsdoelstelling: EU2020, kerninitiatief 4 betreft het bevorderen van efficiënt gebruik van hulpbronnen. De aangekondigde herziening van het Europese actieplan voor energie-efficiëntie en de visie voor een koolstofarme, zuinige en klimaatbestendige economie kan worden gebruikt bij de uitwerking van 1. 3. Voorbeelden van benutten van Europese beleidsinstrumenten: - Europese wet- en regelgeving: rechtmatige staatssteun voor klimaatneutrale energiebesparing via woningcorporaties; realisatie van een biomassa-installatie op een bedrijventerrein via een groene aanbesteding binnen een Publiek Privaat Samenwerkingsverband; via overheidsopdrachten kunnen bedrijven gestimuleerd worden om duurzame productiemethoden te ontwikkelen/ te gebruiken dan wel om het verbruik van energie in hulpbronnen te verminderen. - Europese netwerken: het Convenant van Burgemeesters is een Europees platform waarin 11
Sjaak van ’t Hof, Betonsocialisme versus milieuregels, Binnenlands bestuur, 6 maart 2009/ week 10, p.28 en Binnelands Bestuur 13 februari 2009/week 7, p.4. 12 Kredietcrisis in de bouw, bouwrecht, juli 2009. 13 De lezer die overtuigt is dat de Commissie een bureaucratische instelling is, wil ik graag meegeven dat het voor mij een kleine moeite was – ondanks de hectische omstandigheden - een van de leden van het crisiscomité van DG Mededinging bereid te vinden op dat congres voor decentrale overheden toelichting te geven op het beleid van de Commissie. Daarentegen bleken diverse decentrale bestuurders die ik had uitgenodigd heraas geen tijd om te komen. 14 B.Hessel, De Europese regels voor staatssteun in tijden van crisis, bouwrecht, juli 2009, p.555-569. A.E.Broesterhuizen en B.M.H.C. Le Haen- de Croon, Aanbesteden in tijden van crisis, bouwrecht, juli 2009, p.569-572.
11
steden zich verbinden om 20 % reductie van CO2-uitstoot te realiseren. Deelname aan dit netwerk voor kennisuitwisseling en bestuurlijke positionering kan helpen bij legitimering en het bereiken van 1. - Europese subsidies: Huidige duurzaamheidsprogramma’s zijn het Intelligent Energy Europe (IEE) en ELENA. Kerninitiatieven 1 en 4 in EU2020 tonen dat de Commissie mogelijkheden creëert voor Structuurfondsen, het Competitiveness and Innovation Programme (CIP) en EUfinanciering. Voorbeeld verbeteren ondernemersklimaat 1. Decentrale beleidsdoelstelling: provincie wenst verbetering van het ondernemersklimaat voor midden- en kleinbedrijf binnen de regio 2. Aansluiting met Europese beleidsdoelstelling: EU2020, kerninitiatief 5 streeft naar: een modern industriebeleid waarin het ondernemersklimaat wordt verbeterd -vooral door kleineen middelgrote ondernemingen (kmo’s)- door verlaging van de transactiekosten, bevordering van clusters en betere toegang tot betaalbare financiering. Inzet staatssteunregels op de omschakeling van sectoren in moeilijkheden op toekomstgerichte activiteiten. Stimulering ondernemerschap en verhoging concurrentievermogen van de productie- en dienstensector. 3. Voorbeelden van benutten van Europese beleidsinstrumenten: - Europese wet- en regelgeving; rechtmatige staatssteun aan het Midden en Klein Bedrijf (MKB) voor uiteenlopende activiteiten die hun positie op de markt verbeteren; administratieve lastenvermindering voor bedrijven door proportionele selectie- en gunningseisen bij overheidsaanbestedingen; verbetering/vereenvoudiging van de dienstverlening van de overheid naar de bedrijven via het Dienstenloket (opgericht n.a.v. de Dienstenrichtlijn). - Europese (kennis)uitwisseling en lobby via netwerken: samenwerkingsverbanden als de Euregio’s kunnen worden ingezet voor onder meer kennisuitwisseling en belangenbehartiging in Brussel. - Europese subsidies: Een bestaand programma is het Programma voor ondernemerschap en innovatie (EIP). In EU2020 streeft de Commissie naar meer en eenvoudiger gebruik van de Structuurfondsen voor innovatie en digitale toepassingen en stroomlijning van procedures voor makkelijkere toegang tot financiering, met name voor kmo’s. Het Europese Sociaal Fonds (ESF) wordt ingezet om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt beter op elkaar af te stemmen. Voorbeeld afvalwater 1. Decentrale beleidsdoelstelling: waterschap wenst duurzame verwerking van bedrijfsafvalwater 2. Aansluiting met Europese beleidsdoelstelling: Het Zesde Milieuactieprogramma (MAP) wil tot hoge kwaliteit van water komen en zorg dragen voor een hoog beschermingsniveau van oppervlaktewater. Ook EU2020, waaronder kerninitiatief 4 over het efficiënt gebruiken van hulpbronnen en de Europese doelstelling om tot 20 % gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen te komen, sluit aan bij 1. 3. Voorbeelden van benutten van Europese beleidsinstrumenten: - Europese wet- en regelgeving: Via overheidsopdrachten voor waterzuivering kan duurzame verwerking -bijvoorbeeld door onttrekking van bruikbare stoffen uit het water- worden gestimuleerd. In rioolwaterzuiveringsinstallaties kan met rechtmatige staatssteun duurzame energie worden geproduceerd. Door omgezette Europese regels, zoals de richtlijn stedelijk afvalwater, kunnen bedrijven gestimuleerd worden hun afvalstroom te verkleinen. - Europese (kennis)uitwisseling en lobby via netwerken: Eureau, de Europese federatie van waterorganisaties, vertegenwoordigt onder meer de Nederlandse waterschappen in Brussel. Via de Eureau-leden UvW en VEWIN kan kennis en ervaring worden uitgewisseld. Met gebundelde kracht kan worden gelobbyd voor betere regelgeving op het gebied van hergebruik van afvalwater. - Europese subsidies: Het programma Life+ ondersteunt het Zesde MAP financieel voor projecten op het gebied van duurzame verwerking van afvalwater. Voor innovatie en
12
duurzame projecten kan ook gebruik worden gemaakt van het Intelligent Energy European (IEE) Programme. EU2020 kondigt gebruik Structuurfondsen aan, mogelijk ook voor plannen voor efficiënte recyclage. De Commissie redeneert ook op deze wijze Dat de Commissie ook op deze wijze tewerk gaat, laat zich illustreren aan de hand van het volgende voorbeeld. In EU2020 worden nu zeven kerninitiatieven genoemd en uitgewerkt wat op EU niveau door de Commissie in gang wordt gezet en wat lidstaten op nationaal niveau zullen moeten doen. Decentrale overheden kunnen op deze beleidsvoornemens anticiperen en deze gebruiken bij de concretisering van hun eigen beleidsdoelstellingen. Daarin kunnen zij ook een stap verder denken hoe zij bijvoorbeeld via gebruik van het aanbestedingsinstrumentarium deze beleidsdoelen beter kunnen realiseren. De Commissie komt in 2010 ook met een mededeling hierover. De inhoud hiervan is op het moment van schrijven van dit stuk nog niet bekend. Op dit moment wordt in de EU2020 strategie bij het kerninitiatief ‘efficiënt gebruik van hulpbronnen’ aangegeven dat de Commissie een beter kader zal scheppen voor het gebruik van marktinstrumenten, zoals de bevordering van het gebruik van groene overheidsopdrachten. Op nationaal niveau zullen lidstaten gebruik moeten maken van marktinstrumenten als overheidsopdrachten om de productie- en consumptiemethoden te veranderen en wetgeving, bouwvoorschriften en aanbestedingen moeten gebruiken om het verbruik van energie en hulpbronnen te verminderen. Bij het kerninitiatief ‘industriebeleid in een tijd van mondialisering’ wordt onder meer aangegeven dat de Commissie een horizontale aanpak van het industriebeleid zal ontwikkelen, waarin verschillende beleidsinstrumenten worden gecombineerd, zoals gemoderniseerde aanbestedingsprocedures. Op nationaal niveau moeten de lidstaten het ondernemingsklimaat verbeteren, in het bijzonder voor KMO’s. Innovatiestimulansen kunnen bijvoorbeeld worden ondersteund met overheidsaanbestedingen. Een decentrale overheid die zich realiseert dat deze ontwikkelingen op haar af komen zal bij het nastreven van haar beleidsdoelen – dus om beleidsmatige redenen! - meer aandacht kunnen geven aan groen aanbesteden en innovatief aanbesteden en gebruik kunnen maken van de gemoderniseerde procedures. 15 vaker gebruiken/ toe gaan passen/ mee experimenteren).
3.2.2 Kennis uit Brussel doortrekken naar eigen situatie via de lobbyisten In plaats van zelf het wiel uit te vinden zouden professionele decentrale beleidsmakers de Europese beleidsdossiers op hun terreinen kunnen volgen om te bezien of zij daaruit inspiratie kunnen putten voor hun eigen beleid. Die mogelijkheid wordt hen in de regel aangereikt door activiteiten van de koepels, IPO, VNG, UvW, de lobbyisten in Brussel in het Huis van de Nederlandse Provincies en de G4 die zich verdiepen in de Europese dossiers, deze vertalen naar de Nederlandse situatie en trachten invloed uit te oefenen op de beleidsvorming. Het boek Europese milieuwetgeving en decentrale overheden geeft daarvan een inspirerend beeld. Omdat op Europees niveau beleid en regelgeving nauw verweven zijn, wordt in de Europese beleidsdossiers ook stilgestaan bij de consequenties voor de regelgeving en dat is uitermate relevant voor decentrale beleidsmakers die de beleidsmatige kansen van Europa willen benutten en willen voorkomen dat zij voor onaangename verrassingen komen te staan.
15
Zie voor meer informatie ook http://www.europadecentraal.nl/menu/894/Werkprogramma_s.html en http://www.europadecentraal.nl/menu/1127/Europa_2020_strategie.html
13
Hoewel de koepels en lobbyisten in Brussel al jaren zeer actief reageren op de relevante beleidsdossiers van Europa, hoe snel zij daarbij te werk mag bijvoorbeeld blijken uit de aanpak van de Europa 2020 strategie, moeten wij constateren dat er zeker onder de Nederlandse gemeenten veel gemeenten zijn die nog geen optimaal gebruik maken van de kansen die de Europese beleidsdossiers bieden. Dat geldt niet alleen voor kleine gemeenten, waarvoor dat begrijpelijk is, maar ook onder de 100.000-plus gemeenten zijn er nog die in hun beleid geen verband leggen met Europa. Een gemiste kans. Afgezien van het overnemen van Europese beleidsinzichten die decentrale overheden kunnen gebruiken, heeft het benutten van de Europese beleidsdossiers voor decentrale overheden nog een aantal structurele voordelen. 3.2.3 De eigen positie wordt versterkt in Nederland en Brussel Zoals het boek Europees milieurecht en decentrale overheden zo goed laat zien, spelen de koepels IPO en VNG, de provinciale vertegenwoordigers in het HNP en de gemeentelijke vertegenwoordigers van de G4 in Brussel een groeiende rol bij de beleidsvorming in Brussel. Voor de relatie met Den Haag vormt de interbestuurlijke samenwerking op milieugebied een voorbeeld voor andere beleidsterreinen. De eigen positie van decentrale overheden in Brussel en Den Haag kan worden versterkt wanneer de decentrale beleidsmakers zich verder oriënteren op de Europese beleidsdossiers en de lobbyisten ook meer dan nu voorzien van hun doordachte opvattingen over die beleidsvorming. De Brusselse lobbyisten hebben behoefte aan meer voeding door hun achterban. De decentrale vertegenwoordigers in Brussel kunnen het thuisfront duidelijk maken dat de Commissie helemaal geen bureaucratische ontoegankelijke instelling is. Binnen de Commissie wordt steeds meer belang gehecht aan rechtstreeks contact met en informatie door decentrale overheden, die zich bezig houden met de concrete uitvoering van het beleid. Het is bij decentrale beleidsmakers van gemeenten nog lang geen gemeengoed dat de Europese Unie decentrale overheden in toenemende mate een zelfstandige actieve rol toebedeelt. In het inleidende hoofdstuk van het milieuboek geeft Simone Goedings een goed beeld van de praktijk die is gebaseerd op Europese governance en multilevel governance. Naar mijn ervaring steekt die positieve houding van Brussel jegens decentrale overheden positief af tegen menig Nederlands ministerie dat decentrale overheden een volgzame rol opdringt. Wat dat betreft is het ministerie van VROM, dat we in het milieuboek tegenkomen, duidelijk een voorloper in Haagse kringen. 3.2.4 Integraal decentraal beleid binnen de eigen organisatie wordt bevorderd Het is van groot belang dat bij de decentrale beleidsvorming en –uitvoering verschillende diensten of afdelingen niet langs elkaar maar integraal werken. Door het benutten van Europese beleidsdossiers wordt integraal beleid bevorderd. Zoals uit het boek Europees milieurecht en decentrale overheden blijkt, vormt het decentrale milieubeleid een goed voorbeeld. We vinden daarin de volgende integrale aanpak. Uiteraard neemt de dienst die zich bezig houdt met het decentrale milieu een centrale plaats in. Voor zover het milieubeleid doorwerkt in wetgeving moet er samengewerkt worden met de decentrale wetgevingsjuristen. Uit het boek blijkt duidelijk dat de decentrale overheden bij hun milieubeleid niet alleen te maken hebben met Europese milieuwetgeving, richtlijnen en verordeningen, maar ook met de regels van de interne markt. Dat betekent dat Europees georiënteerd decentraal milieubeleid ook samenwerking vereist met de decentrale aanbestedingsdeskundigen en de
14
staatssteunkenners. Als we dan bedenken dat er ook nog Europese gelden beschikbaar kunnen zijn, blijkt een belangrijke rol te zijn weggelegd voor dienst die zich bezig houdt met het binnenhalen van die gelden. Hoewel dat in het milieuboek niet is uitgewerkt wil ik ook nog wijzen of de aanvullende rol van een mogelijke afdeling die afspraken stimuleert tussen of maakt met ondernemingen wat kan leiden tot milieubevorderende kartelafspraken. Juist ten behoeve van het milieu biedt het Europese en het Nederlandse kartelrecht mogelijkheden om een uitzondering te maken op het kartelverbod. 3.2.5 Overnemen van Europese beleidsterreinen vergroot de kansen bij Europese weten regelgeving Wanneer decentrale overheden bepaalde Europese beleidsterreinen overnemen – en daarmee dus bepaalde beleidsdoelstellingen met de Europese Unie delen – vergroot dat ook de kansen die de Europese wet- en regelgeving hen bieden. Dat geldt niet alleen voor Europese wetgeving die specifiek geldt voor zo’n beleidsdoelstelling, zoals Europese milieuwetgeving, maar ook voor de interne marktregels. Zoals gezegd, neemt de interne markt een bijzondere plaats in bij het realiseren van de Europese doelstellingen. Bij de interne marktregels moeten we denken aan: (1) de vier vrijheden; (2) de aanbestedingsregels; (3) de mededingingsregels voor ondernemingen en (4) de Europese staatssteunregels. Voor decentrale overheden zijn dat zeer belangrijke Europese regels die diep doorwerken. Zoals we later nog zullen zien is het van essentieel belang dat decentrale beleidsmakers inzien dat de interne marktregels niet alleen uit verboden bestaan, zoals het verbod voor belemmering van het vrij verkeer van diensten of het verbod om staatssteun te geven ( par. 5.2.3). Op de verboden van de interne markt kennen de Europese verdragen en het Hof van Justitie vanouds belangrijke uitzonderingen. Die uitzonderingen kunnen nu juist worden ingeroepen voor bepaalde niet economische doelstellingen zoals milieu, volksgezondheid, ruimtelijke ordening, cultuur die voor decentrale overheden hun hardcore business vormen. Wanneer decentrale overheden zich bewustzijn van de beleidsdoelstellingen van de Europese Unie en die bewust overnemen vergroten zij hun kans om in aanmerking te komen voor de uitzondering op de verboden van de interne markt. Het milieuboek laat dat zien in deel IV Milieu en de interne markt. Daarbij wordt ingegaan op milieuvriendelijk aanbesteden, staatssteun ten behoeve van het milieu en Europese gelden voor milieu. Op de interne marktregels kom ik nog terug (par. 5.1.2). 4. Europese subsidies als instrument voor Europese beleidsdoelstellingen In de beleidsmatige benadering van Europa bewustzijn moeten de decentrale overheden de Europese subsidies zien als instrumenten van de Europese Unie om haar doelstellingen te realiseren. Dan is het ook duidelijk dat het belang dat een decentrale overheid kan hebben bij Europese subsidies afhankelijk is van de mate waarin zij beleidsdoelstellingen met Europa deelt. Bij professionalisering van decentraal beleid is dat geen kwestie van toeval maar een bewuste keuze. In aansluiting op de professionele missie waarin verwezen wordt naar Europees beleid, veronderstelt Europees bewustzijn dat de decentrale beleidsmakers zich oriënteren op de Europese subsidiemogelijkheden voor het door hen gekozen beleid. Uiteraard is het niet volledig uitgesloten dat nieuwe of nog onbekende Europese
15
subsidiemogelijkheden leiden tot een aanpassing van de eigen beleidsdoelstellingen, maar professionalisering van beleid veronderstelt dat de decentrale beleidsmakers deze kansen van Europa selectief benutten en alleen kijken naar de subsidiemogelijkheden die voor hun eigen beleid relevant zijn. Het boek Europees milieurecht en decentrale overheden maakt nog eens duidelijk dat voor zover het milieu betreft, een aantal gemeenten de weg naar Brussel goed weet te vinden, maar dat Nederlandse gemeenten over het algemeen weinig gebruik maken van de mogelijkheden die de Europese fondsen bieden. In de bestaande Europa proof en Europa bewust benaderingen is het natuurlijk al duidelijk dat de Europese subsidies Europese kansen zijn, maar in het kader van deze notitie wil ik nog een aantal punten aanstippen. 4.1 Europese subsidies bieden niet alleen kansen maar hebben ook nadelen Het ontvangen van Brusselse gelden is natuurlijk een voordeel maar beleidsmatig gezien moet ook gekeken worden naar de nadelen die verbonden zijn aan het ingewikkelde en onzekere proces om de gelden te verwerven en – als dat gelukt is – de gelden op de juiste manier te besteden. Professioneel beleid kan er zeer wel toe leiden dat men tot de conclusie komt dat de kosten die daaraan verbonden zijn niet opwegen tegen de gelden die men kan krijgen. Zo’n professionele afweging is natuurlijk wel iets anders dan het laten lopen van de kansen omdat het allemaal zo ingewikkeld en onduidelijk zou zijn. 4.2 De eigen positie wordt versterkt Met de Europese subsidies biedt Europa de decentrale overheden niet alleen een kans om bepaalde beleidsdoelstellingen te realiseren, maar Europese subsidies versterken ook de zelfstandige positie van decentrale overheden die Europa veronderstelt en de zelfstandigheid ten opzichte van het Rijk. Zoals bekend, is er bij de Europese subsidies veelal sprake van een rechtstreekse band met Brussel. 4.3 Het netwerk wordt versterkt Zoals bekend, wordt bij Europese subsidies in de regel de eis gesteld van grensoverschrijdende samenwerking. Decentrale overheden die actief zijn op het gebied van Europese subsidies maken om die reden deel uit van Europese netwerken waarin wordt samengewerkt met (decentrale) overheden in andere lidstaten. Bij een professionele beleidsbenadering worden de netwerken, die via de Europese subsidies tot stand moeten komen, natuurlijk niet alleen benut voor het beleidsinstrument van de subsidie maar ook voor het beleidsinstrument van de Europese wet- en regelgeving. Hoe gaan de partners uit andere lidstaten met de Europese regels om en – als er sprake is van richtlijnen – hoe zijn die in onze buurlanden omgezet? 4.4 Worden de doelstellingen gehaald: terugkoppelen naar Europa Het besef dat Europese subsidies instrumenten zijn om bepaalde beleidsdoelstellingen te realiseren veronderstelt dat ook getoetst wordt of die doelstellingen wel worden gehaald. Voor zover de Europese Commissie decentrale overheden daarop toetst wordt dat vooral als hinderlijk ervaren, maar het instrumentele karakter van de subsidies veronderstelt ook dat decentrale overheden zelf hun ervaringen terugkoppelen naar Brussel. Een extra kans die via de decentrale lobbyisten in Brussel kan worden benut en kan worden geprofessionaliseerd naarmate zij meer informatie krijgen vanuit de overheden die zij vertegenwoordigen. Op dit punt hebben de Nederlandse provincies hun sporen verdiend bij de discussie over de Europese
16
fondsen voor de periode 2007-1013. Zoals bekend, wilde de regering bij monde van minister Zalm het rondpompen van Europese gelden stopzetten maar is het de provincies gelukt Europese gelden voor de decentrale overheden veilig te stellen. Terwijl de regering ons toen deed geloven dat Nederland in Brussel met één mond moet spreken, hun mond, heb ik eerder vastgesteld dat rechtstreekse invloed van de decentrale overheden, hier op het Europese beleid, past bij de visie van de Commissie op Europese governance. 16 Ondanks de kritiek van onze rijksoverheid op die Europese governance en de actieve zelfstandige rol die de decentrale overheden daarin werd toebedeeld, vinden we de duidelijke sporen van Europese governance terug in het Verdrag van Lissabon (dat wil zeggen in het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie) ( zie par. 5.3.1). 4.5 Europese subsidies als onderdeel van integraal beleid Niet zelden wordt het binnenhalen van Europese gelden in een decentrale organisatie als een geïsoleerde activiteit gezien. Dat begint zich beleidsmatig al te wreken wanneer de decentrale fondsenwervers hun werk zo goed doen dat de beschikbare gelden voor co-financiering blijken te ontbreken. Een gemiste kans derhalve. Bij de beleidsmatige benadering van Europa bewustzijn is het zaak dat het binnenhalen van Europese subsidies wordt gezien als een onderdeel van integraal beleid. Maar als de subsidie binnen is moet deze ook voor de beoogde doelstellingen worden ingezet. In dat geval dienen de beleidsmakers zich niet alleen bewust te zijn van de benodigde co-financiering. Zij dienen zich ook te realiseren dat bij de besteding van de gelden voor de gewenste doelstellingen de Europese regels voor aanbesteding, staatssteun en mededinging om de hoek komen kijken. Hoe de Europa bewuste beleidsmakers met deze Europese wet- en regelgeving professioneel kunnen omgaan komt hierna uitgebreid ter sprake. Hier wil ik nog het volgende opmerken: Decentrale beleidsmakers die de Europese subsidies zien als een onderdeel van integraal beleid zullen zich binnen de Europese netwerken waarin zij opereren niet beperken tot het uitwisselen van beleidservaringen, maar die netwerken ook benutten om ervaringen met de Europese wet- en regelgeving uit te wisselen. Ik ga ervan uit dat er binnen de bestaande netwerken van decentrale overheden zoals CEMR, en Eurocities wel voldoende deskundigheid bestaat op een gebied als milieu, het milieuboek beschrijft hun rol bij de milieulobby, maar ik betwijfel of dat ook geldt voor beleidsgevolgen van de interne marktregels. Met een beleidsmatig Europa bewustzijn lijken hier nog kansen te liggen. 5 Europese wet- en regelgeving als instrumenten voor Europese beleidsdoelstellingen In een beleidsmatige benadering van Europa bewustzijn moeten decentrale overheden de Europese wet- en regelgeving ook zien als een van de instrumenten van de Europese Unie om haar doelstellingen te realiseren. Op Europees niveau is de toepassing van wet- en regelgeving geen doel op zich, dat niets te maken heeft met beleid of dat beleid zelfs verstoort, zoals dat op decentraal niveau wel wordt ervaren.
16
B.Hessel, De rol van de Nederlandse decentrale overheden in het Europese wetgevingsproces, RegelMaat 2003/2, p 56.
17
Op Europees niveau wordt de Europese wet- en regelgeving gezien als een van de instrumenten van Europees beleid. Decentrale overheden kunnen Europese wet- en regelgeving – voor zover het richtlijnen betreft omgezet in Nederlandse wetgeving – inzetten voor hun eigen beleidsdoelstellingen. Daarmee is niet gezegd dat de Europese wet- en regelgeving geen spanningen kunnen oproepen met bepaald decentraal beleid – op die spanningen wordt later ingegaan (par. 5.4) -, maar daarmee is wel gezegd dat er ruimte is voor een kritische houding ten opzichte van de Europese wet- en regelgeving. Wat is het doel van een regeling en wordt dat ook bereikt? a. het Europese recht heeft ook een waarborgfunctie Dat de Europese wet- en regelgeving een instrumentele kant hebben werkt door naar de wijze waarop decentrale beleidsmakers bewust naar die wet- en regelgeving kunnen kijken. Ook dat komt later aan de orde. Maar het zou niet goed zijn als de Europese wet- en regelgeving alleen maar een instrumentele functie zouden hebben. Dat zou namelijk betekenen dat de Europese instellingen zoals de Commissie, de Europese Raad van Ministers en het Europees Parlement - die in de regel samen de Europese verordeningen en richtlijnen vaststellen - en het Hof van Justitie, op geen enkele manier beperkt zouden worden in hun ambities. Europa zou zich met alle beleidsterreinen kunnen gaan bemoeien en op alle manieren die zij nuttig acht voor het Europese beleid. De EU zou dan ook op alle beleidsterreinen regelgeving kunnen vaststellen en dat is niet de bedoeling. b. het subsidiariteitsbeginsel noemt ook de regionale en lokale overheden Het Europese recht heeft naast de instrumentele functie ook een waarborgfunctie en die is voor de decentrale overheden van groot belang. De waarborgfunctie van het Europese recht is er op gericht duidelijke grenzen te stellen aan de bevoegdheden van Europa ten opzichte van de lidstaten en dus ten opzichte van de decentrale overheden. Dat komt tot uitdrukking in het subsidiariteitsbeginsel waarin sinds het Verdrag van Lissabon niet alleen gesproken wordt van de verhouding tussen Europa en de lidstaten maar ook de verhoudingen binnen de lidstaten tussen regionale en lokale overheden worden genoemd (zie par. 5.3.1). c. EU-bevoegdheden expliciet omschreven De waarborgfunctie komt ook tot uitdrukking in het beginsel dat de Europese instellingen alleen maar die bevoegdheden mogen uitoefenen die hen expliciet in het Verdrag zijn toegekend; tot 1 december 2009 was dat met name het EG-Verdrag nu is dat met name het EU-Werkingsverdrag. De waarborgfunctie vinden we ook terug in de reeds eerder genoemde artikelen 3 t/m 6 VWEU waarin de exclusieve bevoegdheden, de gedeelde bevoegdheden en de coördinerende bevoegdheden van de Unie worden opgesomd. Verder zorgt de waarborgfunctie er voor dat duidelijk is wanneer Europa gebruik mag maken van verordeningen of richtlijnen en welke procedure daarbij moet worden gevolgd. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is de normale wetgevingsprocedure die van de co-decisie waarbij het Europees Parlement volwaardige medewetgever is. Professionele beleidsmakers zijn hiervan op de hoogte, want voor een efficiënte beïnvloeding van de Europese besluitvorming is het natuurlijk essentieel te weten welke instellingen bij die besluitvorming zijn betrokken.
18
Bij decentrale beleidsmakers en bestuurders hoort men nog wel eens de klacht dat Brussel zich overal mee bemoeit en dat er geen grenzen zijn. Dat is geen professionele reactie. De waarborgfunctie en met name het beginsel dat Europese instellingen alleen die bevoegdheden mogen uitoefenen die zij expliciet toegekend hebben gekregen, sluit uit dat Brussel zich zo maar ergens mee gaat bemoeien. Als de bemoeienis van Brussel met een bepaald beleidsterrein - denk bijvoorbeeld aan de bemoeienis met de woningcorporaties op het gebied van volkshuisvesting - op beleidsmakers overkomt als een volledig verrassing, kan dat verklaard worden uit het feit dat hen niet duidelijk is gemaakt wat de instrumentele rol is van de interne marktregels als staatssteun en vrij verkeer. Een beleidsmatige benadering van Europa bewustzijn is er niet alleen op gericht de kansen van Europa te kennen, maar ook te voorkomen dat men bij het beleid voor verrassingen komt te staan. Het bewustzijn dat de Europese wet- en regelgeving instrumenten zijn van Europees beleid zal, zoals hierna zal blijken, die verrassingen voorkomen (zie met name par 5.4, 5.4.1 en 5.4.2). 5.1 Europese wet- en regelgeving: geen appels met peren vergelijken In de bestaande Europa proof benadering die de VNG in samenwerking met Europa decentraal een aantal jaren geleden heeft ontwikkeld, vinden we de volgende – overigens niet uitputtend bedoelde - opsomming van voor gemeenten relevante EUwetgeving: de algemene regelgeving over Europa, de vier vrijheden, de aanbestedingsregels, de staatssteunregels en de milieuwetgeving. Dat zijn inderdaad de belangrijkste Europese regels voor gemeenten, en ook voor provincies en waterschappen. Maar als we de Europese wet- en regelgeving zien als instrumenten voor Europese doelstellingen, kunnen we de volgende kanttekeningen plaatsen: 1.De opsomming is niet compleet er zijn naast milieubeleid nog andere Europese beleidsterreinen waarop we Europese wet- en regelgeving kunnen tegenkomen en die voor decentrale overheden van belang zijn. Denk aan landbouw- en vervoerwetgeving, energiewetgeving en wetgeving voor trans-Europese netwerken; 17 2. We mogen de milieuwetgeving en de interne marktregels niet op een lijn stellen omdat we dan appels met peren vergelijken. Europese milieuwetgeving is wetgeving voor een specifieke Europese beleidsdoelstelling, milieu. De interne marktregels zijn geen regels voor een Europese beleidsdoelstelling maar regels voor de interne markt, die tot voor kort onder het Verdrag van Nice nog werd aangeduid als een instrument om in te zetten voor de doelstellingen van de EG. Hoewel het onder de huidige Verdragen niet meer gebruikelijk is de interne markt als een instrument aan te duiden, verklaart dat oorspronkelijk instrumentele karakter van de interne markt dat de interne marktregels kunnen worden ingezet voor alle Europese doelstellingen. In plaats van het instrumentele karakter van de interne marktregels spreek ik in deze notitie van de bijzondere positie van die regels om dat verschijnsel duidelijk te maken. Voor een goed inzicht in de verschillende typen Europese wet- en regelgeving waar decentrale overheden mee te maken kunnen hebben, is het van groot belang de wetgeving voor specifieke Europese beleidsdoelstellingen als milieu goed te onderscheiden van de regelgeving voor de interne markt, die we bij alle beleidsterreinen kunnen tegenkomen.
17
Zie artikel 4 VWEU.
19
5.1.1 Regelgeving voor specifieke beleidsterreinen Vanouds bemoeit de EU zich met bepaalde specifieke beleidsterreinen. Tot voor kort werd in de verdragen daarbij een onderscheid gemaakt tussen gemeenschappelijk beleid en gemeenschappelijke activiteiten, maar sinds in Verdrag van Lissabon wordt niet meer gesproken van gemeenschappelijke activiteiten. We kunnen het beste spreken van specifieke beleidsterreinen. a. EU-landbouwwetgeving en EU-vervoerwetgeving Bij gemeenschappelijk beleid, dat al in het oorspronkelijke EEG-Verdrag van 1957 werd onderscheiden, moeten we onder meer denken aan gemeenschappelijke handelspolitiek, landbouw- en vervoerbeleid. Gemeenschappelijke handelspolitiek is van weinig belang voor decentrale overheden maar landbouw en vervoerbeleid zijn wel zeer relevant met name voor gemeenten en provincies. Op deze beleidsterreinen van landbouw en vervoer heeft Europa ook wetgevingsbevoegdheid zodat decentrale overheden te maken kunnen krijgen met Europese landbouwwetgeving en vervoerswetgeving. Landbouw en visserij worden naast milieu nu genoemd in artikel 4 VWEU als terrein waarop de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden hebben. b. veel specifieke beleidsterreinen maar dikwijls zonder wetgevende bevoegdheid Er zijn nog andere beleidsterreinen die voorheen onder de gemeenschappelijke activiteiten werden gerekend. Het gaat dan om de specifieke beleidsterreinen die geleidelijk aan tot de bevoegdheid van de Europese Unie zijn gaan behoren. Sinds het Verdrag van Maastricht werden die beleidsterreinen expliciet opgenomen in het EGVerdrag. Daarin werd gesproken van: (1) Werkgelegenheid; (2) Sociale politiek, onderwijs, beroepsopleidingen en jeugd; (3) Cultuur; (4) Volksgezondheid; (5) Consumentenbescherming; (6) Trans-europese netwerken; (7) Industrie; (8) Economische en sociale samenhang; (9) Onderzoek en technologische ontwikkeling; (10) Milieu en (11) Ontwikkelingssamenwerking. In het EU-werkingsverdrag wordt ook nog expliciet gesproken van (12) energie, (13) toerisme (14) sport en (15) civiele bescherming als beleidsterreinen die voor decentrale overheden van belang zijn Bij veel van die beleidsterreinen beschikt de EU niet over de bevoegdheid om wetgeving als beleidsinstrument in te zetten. In het EG-Verdrag werd dat duidelijk door de verschillende artikelen over deze beleidsterreinen met elkaar te vergelijken. In het EU-Werkingsverdrag is dat duidelijker geregeld door het onderscheid tussen gedeelde bevoegdheden van artikel 4 VWEU en ondersteunende, coördinerende en aanvullende bevoegdheden in artikel 6 VWEU. In het laatste geval heeft de Unie geen wetgevende bevoegdheid. Dat verklaart waarom er specifieke EU-wetgeving ontbreekt op de in dat artikel genoemde beleidsterreinen als bescherming en verbetering van de volksgezondheid, industrie, cultuur, toerisme, onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport, civiele bescherming en administratieve samenwerking. c. EU-milieuwetgeving, wetgeving voor gas, elektriciteit en telecom; wetgeving voor de structuurfondsen Milieu vormt een belangrijke uitzondering. Op dat terrein heeft de EU omvangrijke wetgevende bevoegdheid en dat verklaart dat decentrale overheden met veel Europese milieurichtlijnen en –verordeningen geconfronteerd worden. Ook op het gebied van
20
de Transeuropese netwerken kunnen we wetgeving tegenkomen: de EU-richtlijnen op het gebied van gas, elektriciteit en telecom. Tenslotte kunnen we de EU-wetgeving op het terrein van de structuurfondsen terugvoeren op de in het verdrag genoemde bevoegdheden op sociaal terrein (ESF) en voor de economische en sociale samenhang (EFRO). 18 d. wetgeving voor specifiek beleidsterrein alleen relevant voor die sector De Europese wetgeving die een instrument vormt voor een specifiek beleidsterrein is in beginsel ook alleen van belang voor de decentrale afdelingen of sectoren die zich met dat beleidsterrein bezig houden. Europese milieuwetgeving voor de milieuafdelingen. Dit sluit natuurlijk niet uit dat de afdeling ruimtelijke ordening eveneens met de milieuwetgeving te maken heeft. De kennisverwerving en ontwikkeling van dergelijke wetgeving kan daarmee op afdeling- of sectorniveau plaatsvinden. Zoals zal blijken ligt dat voor de interne marktregels anders Uit het bovenstaande vloeit voort dat we op een aantal decentrale beleidsterreinen alleen EU-beleidsdossiers tegenkomen en geen specifieke wetgeving terwijl op andere beleidsterreinen, zoals milieu beleidsdossiers en uitgebreide specifieke EU-wetgeving voorkomen. 5.1.2 Regelgeving voor de interne mark neemt een bijzondere plaats in Bij de beleidsmatige benadering van Europa bewustzijn wordt duidelijk dat we de regelgeving die bedoeld is voor de interne markt – tot voor kort aangeduid als instrument - duidelijk moeten onderscheiden van Europese regelgeving voor een specifieke beleidsterreinen zoals milieubeleid. Bij Europese regelgeving voor de interne markt moeten we denken aan: 1. De vier vrijheden, vrij verkeer van goederen, personen (werknemers en vestiging), diensten en kapitaal; 2. aanbestedingsrecht; 3. mededingingsrecht voor ondernemingen; 4. Europese regels voor staatssteun. a. interne marktregels kunnen op alle beleidsterreinen meespelen Terwijl regelgeving voor een functioneel beleidsterrein in beginsel alleen relevant is voor de afdelingen of sectoren die zich met dat beleidsterrein bezighouden, hebben de interne marktregels een veel verdergaande strekking. Deze interne marktregels zijn namelijk niet verbonden met bepaalde beleidsterreinen maar kunnen bij nagenoeg alle beleidsterreinen van decentrale overheden een rol spelen. Dat is het geval wanneer er op zo’n beleidsterrein elementen van de markt aan de orde zijn. Een profvoetballer die van de ene lidstaat naar de andere gaat blijkt een werknemer te zijn in de zin van het vrij verkeer van werknemers en dan zijn de Europese regels – verboden met uitzonderingen – van toepassing (Bosman-arrest). Een woningcorporatie (Sint Servatius) die zich over de grens vestigt in Luik is een onderneming op de markt en kan daarom aanspraak maken op het vrij verkeer van kapitaal. De minister (VROM/WWI) die dat wil tegenhouden moet het hebben van de uitzonderingen op het verbod van vrij verkeer van kapitaal (arrest Sint Servatius). Een gemeente die in het kader van het huisvestingsbeleid voorrang geeft aan eigen inwoners kan door een onderdaan van een andere lidstaat, die daarbij gepasseerd 18
Zie artikel 4 VWEU.
21
wordt, geconfronteerd worden met de regels van vrij verkeer en de uitzonderingen daarop. De gemeente die een professionele voetbalclub, een muziekcentrum, of een instelling voor kinderopvang wil steunen, krijgt te maken met de Europese regels van staatssteun. De voorbeelden maken duidelijk dat deze interne marktregels niet alleen aan de orde kunnen komen op de beleidsterreinen die in het EU-Werkingsverdrag worden genoemd maar ook op andere beleidsterreinen zoals volkshuisvesting. Voorbeeld: woningcorporaties en interne marktregels Het feit dat de Europese Commissie zich eerst in 2005 en later in december 2009 heeft uitgesproken over de staatssteun aan Nederlandse woningcorporaties heeft nogal tot emotionele reactie geleid in Nederland. Parlementariërs die riepen dat Brussel ‘met zijn poten van onze woningcorporaties moet afblijven’, de volkshuisvestingspecialist prof. Priemus die om die reden tegen de Europese grondwet heeft gestemd en corporaties die stelden dat huurders met een inkomen tussen de 33.000,- en 38.000,- euro door Brussel in de kou werden gezet. Deze reacties waren voor mij aanleiding om ook hier het initiatief te nemen voor een themanummer van bouwrecht over Europees recht en de woningcorporaties en een seminar te organiseren op het Europa Instituut in Utrecht waarop van gedachten werd gewisseld tussen mensen uit het veld en beoefenaren van het Europees recht. 19 In het tijdschrift en op het congres werd nader stilgestaan bij de betekenis van de interne marktregels (staatssteun, aanbesteding, vrij verkeer en mededinging) voor de corporaties. Naast de verboden werden de beleidsmogelijkheden van deze regels verkend.
De beleidsmatige benadering van Europabewustzijn kan er toe leiden dat professionele beleidsdmakers niet meer verrast worden door het ‘plotseling’ opduiken van de interne marktregels op hun beleidsterrein maar dat zij daar vooraf rekening mee houden. b. de beleidskeuze voor marktwerking heeft een prijs Op sommige beleidsterreinen wordt door Europa voor marktwerking gekozen. Denk aan gas en elektriciteit, telecom en vervoer. Als het goed is maken de decentrale overheden gebruik van hun mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de Europese besluitvorming, maar als dergelijke beslissingen eenmaal op Europees niveau – mede door Nederland – zijn genomen, zitten de decentrale overheden daar aan vast. Niet zelden wordt ook door centrale of decentrale beleidsmakers gekozen voor (meer) marktwerking, zonder dat de Europese regels dat voorschrijven.. Denk aan de WMO, het openbaar vervoer, de gezondheidszorg, de kinderopvang, de cultuur, het onderwijs. Zo zien we dat decentrale overheden bij hun cultuurbeleid veelal kiezen voor een startsubsidie of een deelsubsidie maar van de te subsidiëren instellingen verwachten dat zij steeds meer haar eigen broek gaan ophouden. Door die eis wordt die instelling een onderneming die diensten aanbiedt op de markt. Stelt de decentrale overheid dan ook nog de voorwaarde dat deze instelling buitenlandse kunstenaars of bezoekers moet aantrekken of zelf actief moet worden op de buitenlandse markt, dan wordt het ondernemerschap Europees relevant en is de subsidie staatssteun.
Het mag worden betwijfeld of die beleidsmakers zich daarbij voldoende realiseren dat de beleidskeuze voor marktwerking met zich meebrengt dat de Europese regels van de 19
Special woningcorporaties en Europees recht, bouwrecht oktober 2010.
22
interne markt langs de zijdeur binnen komen. Als men zich dat niet realiseert, is de beleidskeuze niet professioneel en wordt men ‘ineens’ verrast door de aanbestedingsregels, regels van staatssteun en mededingingsregels. Professionele beleidsmakers reageren hier niet op met de verzuchting dat Brussel zich weer overal mee gaat bemoeien. Zij beseffen dat het ligt aan de keuze voor marktwerking door de nationale of decentrale politiek. Daar ligt dus de zwarte piet. c. interne marktregels relevant voor de gehele overheid Omdat in beginsel alle beleidsafdelingen van decentrale overheden te maken kunnen krijgen met de interne marktregels moet de kennisverwerving en -ontwikkeling van dergelijke wetgeving en rechtspraak op concernniveau plaatsvinden. Voor de regels van de interne markt (vrij verkeer, mededinging, aanbesteding, staatssteun) kan verwezen worden naar de algemene dossiers van Europa decentraal. 5.1.3 Let op de combinatie van specifieke en interne marktregels Wanneer men beseft dat de Europese regels voor specifieke beleidsterreinen zoals Europese milieuregels beleidsmatig goed onderscheiden moeten worden van de Europese regels voor de interne markt, worden professionele beleidsmakers zich er ook van bewust dat zij op een specifiek beleidsterrein te maken kunnen hebben met een combinatie van specifieke EU-wetgeving en interne marktregels. Dit laat zich illustreren aan de hand van het boek Europees milieurecht en decentrale overheden. a. milieubeleid: een combinatie van specifieke wetgeving en interne marktregels. In de regel ziet men dat de provinciale of gemeentelijke afdelingen die zich bezighouden met milieubeleid hun aandacht voor Europa beperken tot de Europese milieuwetgeving in de vorm van vele richtlijnen en ook verordeningen. Hetzelfde geldt uiteraard voor waterschappen waarvoor het milieubeleid hardcore business is. Die Europese regelgeving heeft betrekking op bepaalde beleidsinstrumenten die de overheid voor het milieubeleid kan inzetten zoals eigen regelgeving, vergunningverlening en handhaving. Door een beleidsmatig Europa bewustzijn realiseren professionele beleidsmakers zich echter dat zij bij het inzetten van die instrumenten ook te maken hebben met de interne marktregels Bij het vergunningenbeleid op milieugebied kunnen de decentrale overheden bijvoorbeeld te maken krijgen met de Dienstenrichtlijn, met het vrij verkeer van goederen als het om afval gaat, met het vrij verkeer van kapitaal en de regels van vrije vestiging als zij om milieuredenen een vestigingsbeleid voeren dat milieuonvriendelijke ondernemingen belemmert. Naast deze beleidsinstrumenten die betrekking hebben op het eigen gedrag van de overheid, kan de decentrale overheid in het kader van het milieubeleid ook nog andere beleidsinstrumenten inzetten. Kiest de overheid voor het beleidsinstrument van vrager op de markt en opdrachtgever, dan krijgt zij met de aanbestedingsregels te maken. Kiest zij als eigenares van de grond voor het beleidsinstrument van de milieuvriendelijke afspraken met ondernemingen, dan is zij zelf als onderneming onderworpen aan het Europese of Nederlandse mededingingsrecht (verboden kartels, misbruik economische machtspositie en fusiecontrole). Zij kan ook tegen het Europees mededingingsrecht aanlopen als zij als overheid ondernemingen op de markt aanzet om onderling afspraken te maken die het mededingingsrecht verbiedt. Tenslotte moet
23
in het kader van het decentraal milieubeleid rekening gehouden worden met de Europese staatssteunregels als beleidsmatig gekozen wordt voor het instrument van de subsidie (of andere niet-marktconforme financiële transacties met ondernemingen). Het boek Europees milieurecht en decentrale overheden laat duidelijk zien dat decentrale overheden in het kader van het milieubeleid, naast de Europese milieuwetgeving ook met de interne marktregels te maken kunnen hebben. In deel IV Milieu en de interne markt vinden we in hoofdstuk 12 (Inkopen met groene vingers) een uitwerking van de aanbestedingsregels die passen bij de overheid die als vrager op de markt optreedt. In hoofdstuk 13 (Investeren in een beter milieu en klimaat) worden de Europese staatssteunregels behandeld en aansluitend daarop in hoofdstuk 14 de Europese fondsen op het terrein van natuur, energie en milieu. Voorbeeld milieusteun Onder de kop ‘Provincie stimuleert schone lucht’ stelde de provincie Noord-Holland begin 2009 de subsidieregeling ‘stimulering verbetering luchtkwaliteit’ open voor projecten met verbetering van de luchtkwaliteit als doel, bijvoorbeeld door voertuigen te laten omschakelen van benzine naar biogas of elektrische aandrijving. Noord-Hollandse overheden en marktpartijen konden subsidie aanvragen voor activiteiten die leidden tot een verbetering tot boven de wettelijk geldende normen ten aanzien van fijn stof (PM10) en stikstofdioxide (NOx) in Noord-Holland. De provincie had een aantal criteria vastgesteld op basis waarvan de ingediende projecten werden beoordeeld, zoals het effect van een project, de kosteneffectiviteit, de mate van innovatie, het economisch perspectief en de brede toepassing van het project. De maximumsubsidie per project bedroeg € 250.000. Doordat er overheidsmiddelen naar ondernemingen gingen en de subsidiebedragen hoger waren dan € 200.000, was er sprake van staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. De subsidieregeling is door de provincie zo vormgegeven dat de regeling onder de Algemene groepsvrijstellingsverordening kon worden gebracht en dus niet behoefde te worden aangemeld.
Een Europa bewuste beleidsmaker wordt niet onaangenaam verrast als hij ineens te maken blijkt te krijgen met regels van de interne markt. Hij is zich ervan bewust dat bij de keuze voor een bepaald beleidsinstrument (zelf doen, optreden als vrager op de markt, marktafspraken stimuleren of steun aan ondernemingen) bepaalde Europese regels gelden. Een als hij niet met die regels te maken wil hebben, kiest hij bewust voor een ander beleidsinstrument. Zo kan een bewuste beleidsmaker kiezen voor aanbesteding om daarmee een marktconforme prijs uit de markt te halen en aldus de staatssteunregels te ontlopen. Deze beleidsmaker kan ook bewust kiezen voor de staatssteunregels door aan de markt geen expliciete verplichting op te leggen en de prestatie van de onderneming niet te gedetailleerd voor te schrijven. De keuze kan afhangen van het verschil in beleidsruimte die de verschillende Europese regels bieden. Ik ga daar nader op in.
5.2 Europese wet- en regelgeving bieden ook beleidskansen Als decentrale beleidsmakers tijdig en goed geïnformeerd worden door de medewerkers die deze regels kennen (dat hoeven geen juristen te zijn), bemerken zij dat de Europese regelgeving niet alleen nadelen oplevert, maar ook allerlei beleidskansen biedt. Daarbij kunnen verschillende mogelijkheden worden onderscheiden.
24
5.2.1 De decentrale doelstellingen kunnen aansluiten op de Europese Dit is vanzelfsprekend maar wordt niet altijd beseft. Als de decentrale beleidsmakers schoon drinkwater willen voor hun burgers, schoon zwemwater, schone lucht of aansluiting op de riolering,.vinden zij de Europese regelgeving aan hun kant. Dat wil niet zeggen dat er geen spanning kan bestaan met andere beleidsterreinen. Als voorbeeld kan gedacht worden aan de spanning voor decentrale overheden tussen de eisen voor luchtkwaliteit en de wens om te bouwen. De spanning tussen decentraal beleid en Europese wetgeving komt afzonderlijk aan de orde (par. 5.4). 5.2.2 Europese regelgeving kan een bepaalde beleidskeuze ondersteunen Decentrale beleidsmakers kunnen bij tijdige en goede voorlichting over de regelgeving voordeel hebben van die regelgeving wanneer zij een bepaalde beleidskeuze juist ondersteunt. Als het enthousiasme voor steun aan voetbalclubs door de teruglopende economie begin te tanen, kunnen decentrale overheden de politieke druk om steun weerstaan door aan te voeren dat Brussel dergelijke steun verbiedt. Een 100.000-plus gemeente die een beursgenoteerde onderneming een subsidie van meer dan 2 miljoen gulden toezegde als deze zich in die gemeente zou vestigen, bleek zich nadat de betrokken onderneming zich al had gevestigd, na het volgen van een cursusje staatssteun, aan die betaling te kunnen onttrekken met het argument dat er sprake zou zijn van verboden staatssteun. Als het ministerie van VROM vooraf goed op de hoogte was geweest van de Europese verboden en uitzonderingen van het vrij verkeer van kapitaal, had het goede mogelijkheden gehad woningcorporatie Sint Servatius te verbieden zich in Luik te vestigen en een procedure voor de rechtbank Maastricht en de Raad van State, inclusief prejudiciële procedure kunnen voorkomen. Als B&W van de gemeente Buren zich goed hebben laten informeren over de regels van vrij verkeer, is de keuze van het instrument van de dwangsom achteraf om permanente bewoning van tweede huisjes te voorkomen niet gebaseerd op toeval maar op goed Europa bewustzijn. 5.2.3 Professioneel gebruik maken van de beleidsruimte van de interne marktregels Zoals gezegd, kunnen de regels van de interne markt op nagenoeg alle decentrale beleidsterreinen aan de orde komen. Een complicatie daarbij is dat die regels gericht zijn op een goede marktwerking en dat is niet iets waarin decentrale beleidsmakers zich snel zullen terugvinden. Decentrale overheden hebben niet tot doel een goede marktwerking te realiseren, je kunt zeggen dat we voor die economische doelstelling de NMa hebben. De doelstellingen van de decentrale overheden als werkgelegenheid, veiligheid, gebiedsontwikkeling, milieu, cultuur, huisvesting en onderwijs, zijn nu juist niet-economisch van aard. Wat moeten zij dan met de interne marktregels? Er zijn nogal wat politici die, niet gehinderd door veel kennis, beweren dat het bij de Europese Unie alleen maar om de markt gaat. Een Europa bewuste decentrale beleidsmaker realiseert zich echter het volgende. De interne marktregels zoals de vier vrijheden, het mededingingsrecht en de staatssteunregels kennen alle bepaalde verboden die er op gericht zijn de interne markt te realiseren. Zo valt een decentrale verordening die om milieuredenen de invoer van afval verbiedt onder het verbod van het vrij verkeer van goederen. Een - eventueel door de overheid gestimuleerde - afspraak tussen ondernemingen om een milieuvriendelijk inzamelingssysteem van batterijen te maken valt onder het kartelverbod van de Mededingingswet. Een milieusubsidie (van meer dan € 200.000) aan ondernemingen valt onder het verbod van staatssteun.
25
Maar die verboden kennen ook allerlei excepties, in de taal van de beleidsmakers: uitzonderingen. Voor een deel vinden we die terug in het EU-werkingsverdrag (voorheen EG-Verdrag) en voor een deel zijn die uitzonderingen gebaseerd op de rechtspraak van het Hof van Justitie ( de rule of reason bij de vrijverkeersregels) Die uitzonderingen kunnen worden ingeroepen voor andere algemene belangen dan de markt, zoals volksgezondheid, ruimtelijke ordening, milieu, bestrijding van criminaliteit, cultuur. Omdat dit de niet-economische beleidsdoelstellingen van de decentrale overheden zijn, moeten zij het bij hun beleid juist hebben van de uitzonderingen op de interne marktregels. Het Europese recht stelt bepaalde eisen aan het beroep op die uitzonderingen, bijvoorbeeld de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit.
Een verordening die de invoer van afval verbiedt kan toch worden toegestaan als goed gebruik wordt gemaakt van de uitzondering op het vrij verkeer van goederen op basis van milieu (rule of reason). Een verboden ondernemingsovereenkomst kan toch worden toegestaan als met een beroep op het milieu aan de voorwaarden voor een uitzondering op het kartelverbod wordt voldaan. Een verboden subsidie kan onder de uitzondering van het verbod op staatssteun gebracht worden met een beroep op de milieudoelstelling. Onder toepassing van de voorwaarden van noodzakelijkheid en proportionaliteit kan de subsidie onder de algemene groepsvrijstellingsverordening worden gebracht dan wel onder toepassing van het milieusteunkader worden aangemeld bij de Commissie.
Een Europa bewuste professionele beleidsmaker realiseert zich nu allereerst vooraf dat zijn beleidsinstrument ( regelgeving, afspraak met ondernemingen, subsidie aan ondernemingen) onder een van de verboden van de interne marktregels valt. Hij laat zich niet verrassen door de verboden, die bovendien ruim worden uitgelegd. Vervolgens benut hij nu alle kansen die de interne marktregels bieden door zijn beleid vooraf af te stemmen op die mogelijke uitzonderingen en de voorwaarden die daaraan gesteld worden. Voorbeeld coffeeshop Maastricht De gemeente Maastricht heeft de beleidsruimte die de vrij verkeer regelgeving biedt benut bij de sluiting van een coffeeshop in de gemeente. Een van de weinige uitzonderingen waarop discriminatie van buitenlanders mag plaatsvinden is het belang van de openbare orde, en op basis van dat argument meent de gemeente de coffeeshop – die veel klanten van over de grens trok – te kunnen sluiten. De zaak ligt nu bij het Hof van Justitie en Advocaat-Generaal Y.Bot heeft zich hierover al positief uitgesproken. 20
a. meer aandacht voor de beleidskansen van de interne marktregels Deze beleidsmatige benadering van de interne marktregels is nog geen vanzelfsprekendheid. Het ligt dan ook in de bedoeling om volgend jaar een boek en het KED-congres te wijden aan het thema: de beleidskansen van de interne marktregels voor decentrale overheden. De beleidmatige benadering zal ook gevolgen hebben voor de checklists die decentrale overheden kunnen gebruiken. Nu wordt daar nog te veel naar de regelgeving op zich gekeken en te weinig naar het beleid waarbij de beleidsmaker met die regelgeving wordt geconfronteerd. Bij de nieuw te ontwikkelen checklists zal de 20
Conclusie AG Y.Bot in zaak C-137/09. Zie Hof van Justitie EU, percommuniqué nr. 76/10, 15 juli 2010.
26
nadruk komen te liggen op de stappen die gezet moeten worden om bij de vormgeving van het beleid al in te spelen op de uitzonderingen op de Europese verboden. 5.2.4 Professioneel afwegen van de verschillende decentrale beleidsinstrumenten Bij de ontwikkeling van beleid moet besloten worden welke beleidsinstrumenten de decentrale overheid wil hanteren. Wil ze het beleid realiseren door eigen wetgeving of door toepassing van nationale wetgeving? Gaat zij optreden als vrager en opdrachtgever op de markt? Gaat zij zelf bepaalde activiteiten verrichten? Laat zij het beleid aan de markt over? Gaat zij afspraken maken met marktpartijen om bepaald beleid te realiseren? Gaat zij voor bepaalde beleidsdoelstellingen geld ter beschikking stellen aan ondernemingen of aan particulieren? De professionele beleidsmaker gaat zich realiseren dat dit niet een louter politieke keuze is, maar dat bij de verschillende beleidsinstrumenten ook verschillende Europese regels van de interne markt aan de orde komen. Hij zal willen weten bij welk beleidsinstrument het Europese recht de meeste kansen biedt. Bij een professionele afweging van de verschillende beleidsinstrumenten wordt dan rekening gehouden met de verschillen in beleidsruimte die deze Europese regels bieden. Een concreet voorbeeld: Het Europese kartelverbod ( op basis van het Europese recht) en het Nederlandse kartelverbod (op basis van de Mededingingswet) kennen wel een uitzonderingsmogelijkheid met een beroep op het milieu maar nauwelijks voor andere nieteconomische belangen. Bij staatssteun zijn wel uitzonderingen mogelijk voor allerlei niet economische belangen. Dit verschil tussen de Europese regels kan er toe leiden dat bijvoorbeeld bij cultuurbeleid niet gekozen wordt voor het beleidsinstrument van – het stimuleren van – afspraken tussen instellingen over prijzen om cultuur te stimuleren, maar voor het beleidsinstrument van de subsidie.
In het aangekondigde boek en het KED-congres van 2011 zal ook aandacht worden besteed aan deze professionele keuze van de verschillende beleidsinstrumenten. Daarmee kan worden voorkomen dat decentrale overheden in een situatie terechtkomen als de minister van OCW toen hij voor zijn beleid voor gratis schoolboeken een constructie koos, die er toe leidde dat een aanzienlijk bedrag van zijn begroting moest worden uitgetrokken om de scholen te leren aanbesteden. 5.3 Europese wet- en regelgeving versterkt de eigen positie van decentrale overheden Eerder kwam al aan de orde dat de beleidsmatige benadering van Europa bewustzijn de eigen positie van de decentrale overheden kan versterken. Dat geldt niet alleen voor de Europese beleidsdossiers ( par. 3.2.3) en de Europese gelden (par. 4.2), maar de zelfstandige positie van de decentrale overheden wordt ook versterkt door de Europese wet- en regelgeving. 5.3.1. EU-Werkingsverdrag biedt meer ruimte voor decentrale overheden In haar witboek Europese Governance kende de Europese Commissie extra ruimte toe aan decentrale overheden. Zij erkende dat de concrete toepassing van Europese regels meestal op decentraal niveau plaatsvindt en dat het wenselijk is de decentrale overheden meer te betrekken bij de Europese besluitvorming. Sporen van die erkenning van decentrale overheden, vonden we terug in het ontwerp van de Europese Grondwet. Ten onrechte is bij de discussie daarover nauwelijks enige aandacht besteed aan die nieuwe kansen voor decentrale overheden. Dat het Verdrag van Lissabon voor een groot deel overeen komt met de Europese Grondwet, en daarmee ook met het Verdrag van Nice, leidde in de politieke discussies ook alleen maar tot 27
kritiek. Een voordeel daarvan is echter dat de gemiste kansen uit de Europese Grondwet ook zijn terug te vinden in het Verdrag van Lissabon met name het EUVerdrag. Dat Europa de decentrale overheden serieus neemt blijkt bijvoorbeeld uit de nieuwe omschrijving van het subsidiariteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5 lid 3 VEU. Krachtens het subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
De tekst toont overigens aan dat Europa primair beleidsmatig denkt in doelen en middelen. In afwijking van het oude subsidiariteitsbeginsel wordt hier bij de lidstaten expliciet gesproken van centraal, regionaal en lokaal niveau. Dit betekent niet dat het Europese subsidiariteitsbeginsel ook geldt voor de verhouding tussen Rijk, provincie en gemeente in Nederland. Het Europese recht staat neutraal tegenover de interne bevoegdheidsverdeling van de lidstaten. Maar het nieuwe subsidiariteitsbeginsel stimuleert wel een duidelijk beeld te vormen over de bevoegdheden tussen rijk, provincie en gemeente op de relevante beleidsterreinen. De verhouding tussen de drie traditionele bestuurslagen is voor Europa daarmee een beleidsvraag. En dat is wat anders dan een louter politiek standpunt om in het kader van de bezuinigingen de provincies maar op te heffen of een eventuele politieke annexatiedrift van de rijksoverheid om decentrale taken naar zich toe te trekken. Provincies zouden dan ook de kans van het Europese subsidiariteitsbeginsel dus kunnen pakken om te bezien welke beleidsterreinen de met Europa gedeelde beleidsdoelstellingen zich het beste lenen voor regionaal niveau. Een ander voorbeeld van een Europese kans voor decentrale overheden vinden we in het beginsel van de participerende democratie, zoals neergelegd in artikel 11 VEU Daar staat: 1.De instellingen bieden de burgers en de representatieve organisaties langs passende wegen de mogelijkheid hun mening over alle onderdelen van het optreden van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te treden. 2.De instellingen voeren een open, transparante en regelmatige dialoog met de representatieve organisaties en het maatschappelijk middenveld. 3. Ter wille van de samenhang en de transparantie van het optreden van de Unie pleegt de Europese Commissie op ruime schaal overleg met de betrokken partijen.
Onder die representatieve organisaties vallen ook de koepels van de decentrale overheden en daarmee is hun zelfstandige invloed op de Europese besluitvorming gewaarborgd. Uiteraard kunnen we hier ook nog denken aan het protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. 5.3.2 Veel Europese regels liggen rechtstreeks op het bord van de decentrale overheid Vanouds beschouwt de rijksoverheid zich als de verbindende schakel tussen Europa en de decentrale overheden. Wat betreft de Europese wetgeving geldt dat voor 28
richtlijnen. Die moeten worden omgezet in nationale wetgeving en dat gebeurt in Nederland op rijksniveau. Afgezien van het feit dat de positie van de decentrale overheden al is verzelfstandigd sinds het Witboek Europese Governance van de Commissie en de neerslag daarvan in het EU-Verdrag, kan tegen die rol van de rijksoverheid worden aangevoerd, dat er veel Europese regels zijn waar de rijksoverheid en –wetgever niet aan te pas komen en die rechtstreeks op het bord van de decentrale overheden liggen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de vier vrijheden die we voorheen tegenkwamen in het EG-Verdrag maar die nu zijn neergelegd in het EUWerkingsverdrag. Dat geldt ook voor de mededingingsregels inzake verboden kartels en misbruik van machtspositie die eveneens van het EG-Verdrag zijn overgeplaatst naar het EU-Werkingsverdrag en voor de voor decentrale overheden zo belangrijke regels voor staatssteun. Ook die zijn ongewijzigd van het EG-Verdrag in het EUWerkingsverdrag neergelegd. Naast deze interne marktregels uit het Verdrag moeten we ook denken aan Europese verordeningen. Deze mogen niet worden omgezet in nationale wetgeving, liggen direct op het bord van de decentrale overheden, en hebben ook nog rechtstreekse werking. Als we bedenken dat het beginsel van gemeenschapstrouw, om op loyale wijze uitvoering te geven aan de Europese verboden en geboden niet alleen voor het rijk maar ook voor de decentrale overheden geldt, is er dus veel Europese wet- en regelgeving waar de rijksoverheid in beginsel niet aan te pas komt. Dat wordt pas anders als decentrale overheden inbreuk maken op die Europese wet- en regelgeving. Wanneer de Commissie dan een inbreukprocedure start wordt de rijksoverheid daarvoor aangesproken. 5.3.3 Europa verwacht een kritische zelfstandige houding ten aanzien van omzettingswetgeving Dat de rijksoverheid met omzettingswetgeving de verbindende schakel vormt tussen Europese regels en decentrale overheden betekent niet dat die overheden daarmee in een volgzame positie zijn gemanoeuvreerd. Integendeel! Omdat het reeds genoemde beginsel van gemeenschapstrouw niet alleen geldt voor de rijksoverheid maar ook voor de decentrale overheden, zijn deze verplicht de omzettingswetgever nauwlettend in de gaten te houden .Van hen wordt verwacht dat zij zelfstandig kijken naar de Europese richtlijnen. Dat kan betekenen dat zij nationale wettelijke bepalingen zo moeten uitleggen dat zij in overeenstemming zijn met de richtlijn (richtlijnconforme interpretatie). Wanneer de Europese richtlijn niet tijdig is omgezet of de omzettingswetgeving zo afwijkt van de richtlijn dat zij niet richtlijnconform kan worden uitgelegd, kunnen decentrale overheden onder bepaalde omstandigheid verplicht zijn de nationale omzettingswet buiten toepassing te laten en in plaats daarvan een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling zelf toe te passen. Dat kan uiteraard belangrijke beleidsmatige gevolgen hebben. Een professionele decentrale beleidsmaker is zich ervan bewust dat onjuiste omzettingswetgeving kan worden aangepakt door de Europese kansen te benutten van richtlijnconforme interpretatie en buiten toepassing laten. In 2003 heeft de ICER een advies gepubliceerd waarin decentrale overheden wordt uitgelegd hoe zij moeten handelen wanneer zij geconfronteerd worden met niet of onjuist door de rijksoverheid omgezette richtlijnen. Dit advies waarin een belangrijke adviserende taak is toebedeeld aan het kenniscentrum Europa decentraal, heeft in 2004 en marge de instemming gekregen van het toenmalige kabinet Balkenende II.
29
Hoewel het inmiddels duidelijk is hoe decentrale overheden moeten handelen als er spanning bestaat tussen een Europese richtlijn en de Nederlandse omzettingswet, 21 valt het op dat tot nu toe geen enkele decentrale overheid gebruik heeft gemaakt van de in het advies genoemde procedure. Goede kennis van de Europese richtlijnen maakt de decentrale beleidsmakers ook bewust van het feit dat de nationale omzettingswetgever nogal eens zogenaamde nationale koppen op de Europese regelgeving zet, of op andere wijze de Europese regelgeving naar zijn hand zet. Als voorbeeld kan gedacht worden aan de Nederlandse koppeling van de Europese wetgeving voor luchtkwaliteit aan de ruimtelijke ordening, waardoor het bouwen sterk wordt belemmerd. Wanneer de nationale omzettingswet dan op gespannen voet staat met het decentrale beleid en uitvoeringsproblemen geeft, is het van groot belang te weten of dat komt door de Europese richtlijn of door de nationale wetgeving. 5.4 Spanningen tussen decentraal beleid en Europees recht In het algemeen wordt het Europese recht door decentrale beleidsmakers als hinderlijk ervaren. Het vormt een bedreiging voor de doelstellingen die zij willen bereiken en de tijd waarbinnen zij dat willen doen. Daarmee is de spanning tussen decentraal beleid en Europees recht een gegeven. Reacties die daar bij passen zijn dat, zo er al aandacht wordt besteed aan de Europese regels, die aandacht vooral uitgaat naar de pakkans. Dat het Europese recht hinderlijk is, wordt bevestigd wanneer de beleidsmakers, volledig georiënteerd op de eigen organisatie, eigen beleidsdoelstellingen en – instrumenten ontwikkelen en na het verkrijgen van democratische instemming nog even aan de decentrale juristen of andere kenners van de Europese regels vragen of hun keuze wel Europaproof is. De kans dat dit dan het geval is, is zeer gering en een kwestie van niet professioneel toeval. Het Europese recht komt dan als het ware door de leveranciersingang binnen en daar is niemand blij mee. In de bestaande modellen voor Europa proof en Europa bewust komt het Europese recht niet meer door de achterdeur binnen maar voor de beleidsmakers nog wel door de zijdeur. De nadruk ligt op gegeven juridische regels die de beleidsmakers in acht moeten gaan nemen. Die lijken dan bedreigingen en belemmeringen van decentraal beleid. a. spanningen door onvoldoende professionaliteit en reële spanningen In de beleidsmatige benadering van Europa bewustzijn ligt de nadruk op het decentrale cyclische beleidsproces. Dat heeft tot gevolg dat de Europese wet- en regelgeving als instrumenten voor Europees beleid van het begin af aan in het beleidsproces worden verweven en ook dat zij onderworpen zijn aan kritiek omdat zij als instrumenten van beleid niet of niet toereiken blijken te werken. Door die verwevenheid kunnen veel spanningen met het decentrale beleid worden weggenomen. Veel spanningen doen de beleidsmakers zichzelf aan namelijk door onvoldoende professionaliteit. Maar er zijn ook reële spanningen die voortvloeien uit 21
Het ICER advies over Toepassing EG-richtlijnen door decentrale overheden uit 2003 gaf geen antwoord op de vraag wat te doen wanneer sommigen voordeel en anderen nadeel hebben bij een rechtstreekse toepassing van een richtlijnbepaling. Die vraag is beantwoord in het arrest Wells van januari 2004. Voor een compleet overzicht kan naast het advies van de ICER gewezen worden op S.Belhaj & B.Hessel, De rol van de decentrale overheden bij met EG-richtlijnen strijdige nationale wetgeving: enkele bescouwingen over driehoeksverhoudingen, rechtstreekse werking, richtlijnconforme interpretatie en het arrest Wells, RegelMaat 2005/1, p. 23-34.
30
het feit dat de Europese regels niet goed zijn afgestemd op het decentrale beleid. Dan moet er ruimte zijn voor kritiek, en die is bij de Europa bewuste beleidsmaker ook gebaseerd op deskundigheid. Op die echte spanningen ga ik later in (par. 5.4.3). Eerst bezien we hoe de spanningen kunnen worden weggenomen die voortkomen uit onvoldoende professionaliteit 5.4.1 Europese regels verweven in het beleidsproces Om het vage begrip ‘verweven in het beleidsproces’ te illustreren kan gedacht worden aan een Europa bewuste aanpak van het decentrale subsidiebeleid. Het is gebruikelijk dat decentrale overheden zelf bepalen voor welke beleidsdoelstellingen zij subsidie willen geven. In aansluiting daarop worden, in afstemming met de democratische vertegenwoordigers, een of meerdere subsidieverordeningen vastgesteld. Bij de traditionele wijze van Europaproof zullen die subsidieverordeningen waarschijnlijk getoetst worden aan de Europese regels voor staatssteun, die langs de zijdeur binnenkomen. De kans is groot dat een aanzienlijk aantal subsidies verboden staatssteun blijkt zijn (verrassend en bedreigend). Bij goede kennis van de Europese regels blijken veel van die regels Europaproof gemaakt te kunnen worden door gebruik te maken van de de minimis-vrijstelling en de algemene groepsvrijstellingsverordening. Een beperkt aantal blijkt aangemeld te moeten worden. Als de subsidieverordening al in werking is getreden komt de overheid in een Catch-22-situatie: aanmelden betekent stoppen met subsidiëren totdat de Commissie heeft beslist. Wat is dan de pakkans? Een Europa bewuste professionele beleidsmaker gaat anders te werk. Op het moment dat hij gaar nadenken over de mogelijke inzet van het beleidsinstrument subsidie, laat hij zich informeren over de Europese regels voor staatssteun. Wanneer is er sprake van staatssteun? Wat valt er onder het begrip onderneming? Welke vrijstellingsverordeningen zijn er voor aanmelden? Welke beleidsregels (kaderregelingen en richtsnoeren) hanteert de Commissie? Op basis van die gegevens krijgt hij een beeld van de beleidsdoelstellingen waar de Commissie vrijstellingen en/of beleidsregels voor heeft vastgesteld. Bij de invulling van de subsidie als beleidsinstrumenten laat hij de decentrale subsidieregeling vooraf duidelijk afstemmen op de mogelijke vrijstellingen. De subsidies die dan nog moeten worden aangemeld laat hij vooraf afstemmen op de beleidsregels van de Commissie zodat snelle goedkeuring gewaarborgd is. Dan blijven er misschien nog steunmaatregelen over – bijvoorbeeld op het gebied van cultuur – waar de Commissie geen vrijstellingen en beleidsregels voor heeft en die dan het langduriger meldingscircuit in Brussel moeten ingaan. Professionaliseren van toezicht op subsidiëring? Dat sommige decentrale beleidsmakers met deze aanpak beleidsmatig nog veel kunnen winnen, kan worden geïllustreerd aan het artikel van Martijn Kregting in B&G waarin wordt beschreven dat de gemeenten Almere, Alkmaar en Haarlem het toezicht op subsidiëren willen professionaliseren. 22 Het is opmerkelijk dat in dit beleidsmatige artikel over risico’s bij subsidiëren totaal geen melding wordt gemaakt van de Europese toezichtregels op staatssteun. De risicoscan van de genoemde gemeenten zou beleidsmatig erg aan professionaliteit
22
Martijn Kregting, Gemeenten willen toezicht op subsidiering professionaliseren Almere, Alkmaar en Haarlem gaan risicoscan invoeren, B&G september 2009, p. 24 – 28.
31
toenemen wanneer daarin de risico’s uit Brussel worden meegenomen en daarbij de kansen van staatssteun worden benut. Subsidie zonder moeite? In het artikel van Kregting wordt ook geen melding gemaakt van de Model algemene subsidieverordening van de VNG, Subsidie zonder moeite van november 2009. Als we zien dat in die model algemene subsidieverordening ook met geen woord wordt gerept over de Europese staatssteunregels, ben ik bang dat de genoemde drie gemeenten geen uitzondering zijn. Dat ik als wetenschapper soms een roepende in de woestijn ben neem ik graag voor lief, maar mijn hardwerkende staatssteuncollega’s bij Europa decentraal hebben na zes jaar voorlichten over staatssteun wel beter verdiend. De leden van de VNG ook!
a. in plaats van bedreiging worden de kansen benut De spanning tussen decentraal beleid en Europees recht is op deze manier voor een groot deel opgelost. Er is geen sprake van bedreiging maar de kansen van de Europese regels zijn professioneel benut. Er blijft een duidelijk te traceren nadeel over: sommige subsidies moeten worden aangemeld, waarbij een aantal – door de professionele afstemming op de beleidsregels van de Commissie – snel wordt goedgekeurd maar een ander aantal vertraging oploopt. Die nadelige vertraging weegt echter niet op tegen de langdurige procedures en problemen voor de steunontvangers wanneer zij de staatssteun moeten terugbetalen. Professionele beleidsmakers weten ook dat contact met de Commissie in het overgrote deel van de gevallen leidt tot een aanpassing van de subsidieregeling die voor ‘Europa’ acceptabel is. b. beleidsgeoriënteerde juristen of kenners van de Europese regels vereist Deze professionele aanpak van de Europese regels veronderstelt wel dat de juristen of andere kenners van de Europese regels beleidsgeoriënteerd zijn, in die zin dat zij meedenken met de beleidsmakers welke doestellingen zij willen bereiken. Ik spreek hier bewust niet alleen van juristen omdat het lang niet altijd juristen zijn die zich binnen decentrale overheden bezighouden met de Europese wet- en regelgeving. Bovendien bestaat er binnen de decentrale overheden een soms terechte kloof tussen beleidsmakers en juristen. Die kloof is terecht wanneer we te maken hebben met juristen die niet meedenken met de doelstellingen van de beleidsmakers en zich beperken tot de mededelingen wat niet mag van Brussel. In het Europese recht mag er veel niet op basis van ruim uitgelegde verboden, maar er is ook zeer veel ‘bij nader inzien’ mogelijk bij een goed gebruik van de uitzonderingen op die verboden. 5.4.2 Professionalisering van beleid veronderstelt verdieping in de regels Het voorbeeld van de staatssteun maakt duidelijk dat professionalisering van het decentrale beleid niet mogelijk is zonder dat men zich verdiept in de regels, althans zich tijdig laat informeren over de Europese wet en regelgeving. Bij die verdieping speelt een aantal punten die ik wil benadrukken. a. puberaal gedrag jegens Europa is niet professioneel De laatste jaren is de kritiek op Europa in Nederland toegenomen. Niet alleen bij politici in Den Haag maar zeker ook bij decentrale overheden. Bekend zijn de verhalen dat de Europese regels zo ingewikkeld zijn bijvoorbeeld op het terrein van aanbesteding en staatssteun. Als dat er toe leidt dat men die regels dan ook maar niet wil kennen en toepassen, noem ik dat puberaal gedrag. De docent op de middelbare school die een puber vraagt wat hij of zij ingewikkeld vindt en niet begrijpt krijgt soms als antwoord: ‘nou gewoon alles’.
32
Het moet duidelijk zijn dat in minstens 80% van de gevallen waarin decentrale overheden de aanbestedingsregels of staatssteunregels niet nakomen die regels een duidelijke en eenvoudige oplossing bieden en dat er maar een beperkt aantal gevallen is waarin de zaak echt ingewikkeld is. De hele Haagse discussie over de Europese Grondwet is een duidelijk voorbeeld van puberaal gedrag jegens Europa. De tegenstanders die de Dienstenrichtlijn en de Poolse loodgieters aanriepen om tegen de Grondwet te stemmen vertelden onzin. De Dienstenrichtlijn had niets met de Grondwet te maken en de Poolse loodgieters waar de Dienstenrichtlijn over gaat zijn niet de werknemers die met hun baas meekomen uit Polen maar de ondernemers die zich vestigen of tijdelijk de grens overkomen. De tegenstanders van de Grondwet die riepen dat Europa alleen maar markt is sloegen ook wartaal uit. De interne markt maakt inderdaad een essentieel onderdeel uit van Europa maar al vanaf 1957 en daar deed de Grondwet niets aan af. Bovendien is er door de uitzonderingen op de interne marktverboden ruimschoots ruimte voor niet economische belangen. Toen die ruimte voor niet economische belangen aanzienlijk werd ingedamd door artikel 16 Dienstenrichtlijn, hebben we de tegenstanders van de markt niet meer gehoord. Dat probleem was kennelijk te ingewikkeld. Puberaal gedrag was er ook bij de voorstanders. Aan de ene kant was er niemand die er op wees dat het Europese recht al sinds het Van Gendt en Loosarrest uit 1962 voor het nationale recht gaat, zodat de Grondwet alleen maar de status quo bevestigde, en aan de andere kant werd gesuggereerd dat het licht uitging in Europa als de Grondwet niet werd aangenomen. De grote voordelen voor decentrale overheden van de Europese Grondwet waren politiek gezien niet interessant genoeg. Een decentraal voorbeeld van puberaal gedrag was het pleidooi van sommige bestuurders om als reactie op de crisis de staatssteunregels en aanbestedingsregels maar af te schaffen. Enige primaire beleidsmatige kennis van eerdere crises uit de jaren dertig en tachtig van de vorige eeuw had de beleidsmakers doen inzien wat de gevolgen zijn van protectionisme (jaren dertig) en van het steunen van ondernemingen die het op de markt toch niet meer redden (jaren tachtig).
Dat puberaal gedrag moet verdwijnen wil niet zeggen dat er geen terechte kritiek op Europa mogelijk is, maar die moet dan wel gebaseerd zijn op kennis van zaken (zie par. 5.4.3). b. let op de beleidskeuze voor marktwerking Niet zelden wordt er om financiële redenen of om de taken van de overheid te verminderen door nationale of decentrale beleidsmakers gekozen voor marktwerking. Als men onvoldoende bekend is met de voorwaarden waarop de markt optimaal functioneert en de mogelijkheden van marktfalen, kan die keuze niet opleveren wat men verwacht. Maar ook als de markt wel het meest efficiënte instrument zou zijn om de gewenste doelstellingen te realiseren, zijn professionele beleidsmakers zich er vooraf van bewust dat een keuze voor marktwerking betekent dat de Europese interne marktregels langs de zijdeur binnenkomen. c. aandacht voor de doelstellingen van de Europese regels; vertalen in beleidstermen Zoals gezegd, staat in de beleidmatige benadering van Europa bewustzijn centraal dat de Europese wet- en regelgeving instrumenten zijn voor Europese beleidsdoelstellingen. Professionalisering van decentraal beleid vraagt er dan ook om dat meer dan nu gekeken wordt naar de doelstellingen van de Europese regels. Voor wetgeving die instrument vormt van een specifiek beleidsterrein, zoals milieubeleid is dat vrij eenvoudig, zeker als dat ook een beleidsterrein van de decentrale overheid is.
33
Maar zelfs de regelgeving voor het Europese instrument van de interne markt kan vertaald worden in beleidstermen die de decentrale beleidsmaker kunnen aanspreken. De staatssteunregels zijn er natuurlijk op gericht om verstoring van de mededinging op de interne markt te voorkomen, een doelstelling die de decentrale beleidsmaker niet direct tot de zijne zal maken. Maar dat de staatssteunregels voor zijn beleid ook nuttig kunnen zijn, is toch niet te ontkennen als hij zich realiseert dat de staatssteun regels er toe leiden dat (a) er geen decentraal geld naar de markt gaat voor activiteiten die de markt uit zichzelf al doet en (b) dat er niet meer geld naar de markt gaat dan nodig is om het decentrale beleidsdoel te realiseren. De aanbestedingsregels zijn er natuurlijk op gericht non discriminatie en transparantie op de interne markt te waarborgen. Ook geen doelstellingen waarin de decentrale beleidsmaker zichzelf direct in zal terugvinden. Maar dat de aanbestedingsregels voor zijn beleid ook nuttig kunnen zijn, is toch niet te ontkennen als hij zich realiseert dat de aanbestedingsregels er toe leiden dat (a) vooraf duidelijk wordt nagedacht over de concrete behoefte van de overheid bij het formuleren van de opdracht en (b) dat de aanbesteding aanzienlijke bezuinigingen kan opleveren en bijdraagt aan een efficiënt gebruik van decentrale gelden. De vier vrijheden zijn er natuurlijk op gericht de vrije toegang van goederen, personen, diensten en kapitaal te realiseren door discriminerende en die toegang belemmerende overheidsmaatregelen te verbieden. Geen doelstellingen waarin de decentrale beleidsmaker zich direct in herkent. Dat is jammer want als de decentrale overheden zich goed rekenschap hadden gegeven van de beleidstermen die verbonden kunnen worden met de Dienstenrichtlijn had de screening er misschien anders uitgezien. De screening in opdracht van de VNG heeft er toe geleid dat vrij veel gemeentelijke vergunningen in stand gehouden lijken te kunnen worden. De reactie onder gemeenten is dat de invloed van de Dienstenrichtlijn ‘erg is meegevallen.’ De dreiging van het Europese recht viel kennelijk mee. Kijken we naar de doelstellingen van de Dienstenrichtlijn, dan moeten we stellen dat zij er op is gericht de belemmeringen voor de toegang van dienstverrichters (vestigers of tijdelijke) en de uitoefening van de diensten weg te nemen. Dat zal leiden tot een aanzienlijke toename van de welvaart. Europa bewuste beleidsmakers zouden zich hebben gerealiseerd dat de Dienstenrichtlijn hen de mogelijkheid biedt allerlei vergunningen en juridische regels te schonen, hun gemeente daarmee aantrekkelijk te maken voor dienstverleners (uit andere lidstaten maar ook uit andere gemeenten in Nederland) en daarmee bij te dragen aan de lokale welvaart en werkgelegenheid. Dat er zo veel gemeentelijke vergunningen in stand zijn gebleven betekent dan niet dat de dreiging van het Europese recht mee viel, maar lijkt er op te wijzen dat de beleidskansen van de Dienstenrichtlijn niet voldoende zijn benut.
d. komt de beleidsverstorende regel wel uit Brussel? Wanneer de beleidsmaker op professionele wijze de Europese regelgeving verweeft in het beleidsproces en zich rekenschap geeft van de achterliggende doelstellingen of beleidstermen, kunnen veel spanningen tussen het decentrale beleid en het Europese recht worden opgelost die te wijten zijn aan onvoldoende kennis. Dat neemt natuurlijk niet weg dat er ook een reële spanning kan bestaan tussen het decentrale beleid en de regelgeving. In dat geval is verdieping in de regelgeving vereist om te bezien of de storende regel wel uit Brussel komt of dat we te maken hebben met een nationale kop of nationale vertaling van de Europese richtlijn. Voorbeeld luchtkwaliteit Een duidelijk voorbeeld vinden we in de regelgeving voor luchtkwaliteit. De Nederlandse decentrale overheden hebben sterk te lijden van het probleem dat zij niet kunnen voortgaan met bouwen wanneer niet is voldaan aan de eisen voor luchtkwaliteit. De Raad van State heeft decentrale overheden regelmatig een dergelijk verbod opgelegd.
34
Verdieping in de toepasselijke regels leert echter dat het verbod om te bouwen bij overtreding van de kwaliteitseisen een Nederlandse constructie is die niet uit de Europese richtlijn voortvloeit.
Professioneel Europa bewustzijn heeft dan ook niet alleen tot gevolg dat puberaal gedrag jegens Brussel uitblijft, maar ook dat men Brussel niet de schuld geeft van beleidsverstorende regels die hun oorsprong vinden in Den Haag. Dit voorbeeld toont nog eens duidelijk aan dat het belangrijk is de Europese netwerken te benutten om te zien hoe bepaalde Europese richtlijnen in andere lidstaten zijn omgezet en worden uitgevoerd. Het maakt ook duidelijk dat het van groot belang is dat de lobbyisten van de koepels niet alleen betrokken worden bij het besluitvormingsproces in Brussel maar ook bij de omzettingswetgeving in Den Haag. e. minimaliseren van de pakkansbenadering Professionele beleidsmakers laten zich duidelijk voorlichten over de kansen en mogelijkheden van de Europese regelgeving en beperken zich niet tot informatie over de pakkans. Er is hooguit enige ruimte voor een pakkansbenadering wanneer blijkt dat er reële knelpunten zijn bij de decentrale uitvoering die tot een patstelling leiden. 5.4.3. Reële knelpunten bij de decentrale uitvoering Europese wet- en regelgeving zijn confectiewerk. Zij zijn in de regel het resultaat van complexe compromisvorming tussen de betrokken lidstaten en gelden van het noordelijkste puntje van Zweden tot aan de laagste vinger van de Peloponnesos. Dezelfde reikwijdte geldt ook voor de rechtspraak die uitleg geeft aan de regels. Decentraal beleid kan vragen om maatwerk. a. worden de doelstellingen waar de regel voor is bedoeld gehaald? Het kan zijn dat uit de decentrale praktijk blijkt dat de doelstellingen niet worden gehaald Als voorbeeld kan gedacht worden aan de beslissing van de Europese Commissie van december 2009 inzake de staatssteun aan woningcorporaties. Volgens de woningcorporaties is de daarin genoemde inkomensgrens van € 33.000,- te laag en dreigt een groep huurders met een inkomen tussen € 33.000,- en € 38.000,- de dupe te worden van deze maatregel omdat zij niet meer voor sociale woningbouw in aanmerking kunnen komen. Een professionele reactie hierop zou zijn dat de woningcorporaties daadwerkelijk aantonen dat de commerciële bouwers niet voorzien in woningen voor die doelgroep en dat zij door marktfalen inderdaad niet in staat zijn via de markt een voor hen betaalbare woning te verwerven. 23 Dit wijst op juiste kennis van de Europese regels. Populistische reacties dat ‘Brussel met zijn poten van onze woco’s moeten afblijven’ heeft geen zin. Daarmee plaatst men zich buiten de serieuze discussie met de Commissie.
b. spanning met andere decentrale doelstellingen Europese regelgeving die gericht is op een bepaald doel kan conflicten opleveren met andere decentrale doelen. Voorbeeld artikel 16 Dienstenrichtlijn Als voorbeeld kan gedacht worden aan de beperking van de excepties van artikel 16 Dienstenrichtlijn. Voor tijdelijke dienstverleners uit andere lidstaten kunnen overheden 23
B. Hessel, Woningcorporaties en de Europese regels voor staatssteun, bouwrecht Special woningcorporaties en Europees recht, oktober 2010, p. 771-783.
35
slechts een beroep doen op de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid om maatregelen te nemen die het vrij dienstenverkeer belemmeren. Daarmee is de Dienstenrichtlijn aanzienlijk strenger dan het Hof van Justitie bij zijn uitleg van het vrij verkeer van diensten ex artikel 49 EG. Bij de toepassing van de verdragsbepaling kan namelijk een beroep worden gedaan op de rule of reason. Deze beperking van de excepties levert voor decentrale overheden het probleem op dat zij tijdelijke dienstverleners niet kunnen weigeren om redenen van criminaliteitsbestrijding. Het – voor decentrale overheden zeer legitieme - doel van criminaliteitsbestrijding valt namelijk onder de rule of reason. 24
c. kritische terugkoppeling naar Brussel De Commissie heeft belangstelling en staat open voor de toepasbaarheid van de regels en de decentrale lobbyisten in Brussel willen geïnformeerd worden over de daadwerkelijke knelpunten van de regelgeving. Via het signaleringsloket kan Europa decentraal daar aan bijdragen. Het valt op dat er nog weinig gebruik wordt gemaakt van dat signaleringsloket en dat de nadruk nog steeds ligt op verzoek om uitleg. Als de decentrale overheden bij de implementatie van de Dienstenrichtlijn de Europese regels niet goed interpreteren en door een te ruime uitleg van het begrip openbare orde niet beseffen dat zij met artikel 16 Dienstenrichtlijn een probleem hebben, is het begrijpelijk dat hierover niets gemeld wordt bij het signaleringsloket. Volgens mijn informatie wordt het probleem van artikel 16 wel onderkend door de gemeente Den Haag. Deze gemeente kan beschouwd worden als een lichtend voorbeeld voor andere gemeenten waar het de omgang met Europabewustzijn betreft. d. introduceren in de wetenschappelijke discussie Naast het voeden van de lobbyisten kunnen de reële spanningen ook aanleiding zijn tot wetenschappelijke publicaties door vakspecialisten op gebieden als aanbesteding, staatssteun, milieu, die de decentrale beleidsbehoeften ondersteunen. De verschillende publicaties van Europa decentraal in de praktijkcahiers Europees recht van de Sdu vormen daar een voorbeeld van. Spanningen door gebrek aan professionaliteit zullen geen gehoor vinden in het wetenschappelijke circuit, maar als de wetenschap op professionele, deskundige wijze wordt geïnformeerd over de reële knelpunten van het Europese recht in de decentrale praktijk, kan naast het decentrale lobbycircuit ook via wetenschappelijke publicaties een bijdrage worden geleverd aan het aanpakken van die reële knelpunten. Als voorbeeld kan gewezen worden op de positie van de huurders met een inkomen tussen de 33.000,- en 38.000,- euro. In mijn reeds genoemde artikel in de Special woningcorporaties en Europees recht van bouwrecht heb ik het standpunt ingenomen dat artikel 106 lid 2 VWEU ruimte laat voor compensatiesteun in geval van marktfalen. Als blijkt dat het marktfalen in de dichtgetimmerde woningmarkt van Nederland zich ook uitstrekt tot die inkomensgroep, laat het Europese recht ruimte om de mogelijkheid van DAEB-steun aan woningcorporaties ook tot die groep uit te breiden.
6.Voorlopige conclusie In deze notitie wordt een aanzet gegeven voor een beleidsmatige benadering van Europabewustzijn. Daarin wordt benadrukt dat Europa primair de taal spreekt van de decentrale beleidsmakers en denkt in termen van doelen en middelen. Professionele 24
B. Hessel, De Dienstenrichtlijn en de decentrale overheden, in: Bart Hessel, Emile Perton, Marieke Schiebroek ,De Dienstenrichtlijn decentraal, Sdu praktijkreeks Europees recht deel 3, p. 76 t/m 78.
36
beleidsmakers dienen zich bij hun beleidsvorming te oriënteren op de beleidsnotities van de EU. Als zij dat niet doen, schieten zij tekort in hun eigen beleidsmatige benadering. In de beleidsmatige benadering van Europabewustzijn wordt onderkend dat Europese wet- en regelgeving, Europese subsidies en netwerken instrumenten zijn om het beleid te realiseren. In deze voorlopige bijdrage is de nadruk komen te liggen op de verschillen in visie op de Europese wet- en regelgeving tussen deze beleidsmatige benadering van Europabewustzijn en de tot nu toe meer gebruikelijke juridische. Bij de beleidsmatige benadering komen de volgende punten duidelijker naar voren: 1. Er is een duidelijk verschil tussen Europese regels voor specifieke beleidsterreinen en de regels voor de interne markt; 2. er wordt professioneel gebruik gemaakt van de beleidsruimte van de interne marktregels; 3. bij de afweging van de verschillende decentrale beleidsinstrumenten wordt professioneel rekening gehouden met de verschillen tussen de toepasselijke interne marktregels; 4. Bij spanningen tussen Europees recht en decentraal beleid wordt onderkend dat sommige spanningen voortkomen uit onvoldoende professionaliteit en met name onvoldoende verwevenheid van de Europese regels in het beleidsproces. Die spanningen kunnen worden weggenomen; 5. Bij reële spanningen tussen Europees recht en decentraal beleid wordt gebruik gemaakt van de professionele terugkoppelingsmogelijkheden naar Brussel via het signaleringsloket van Europa decentraal, de inzet van de decentrale lobbyisten en de introductie van die spanning in de wetenschappelijke discussie; 6. Er is geen ruimte meer voor puberaal gedrag jegens Europa en slechts bij hoge uitzondering voor een pakkansbenadering.
37
